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LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

H. CMARA DE DIPUTADOS
LXI LEGISLATURA
Mesa Directiva

Presidente
Dip. Francisco Javier Ramrez Acua
Vicepresidentes
Dip. J. Francisco Javier Salazar Senz
Dip. Felipe Sols Acero
Dip. Jos de Jess Zambrano Grijalva
Secretarios
Dip. Mara Dolores del Ro Snchez
Dip. Jos Gerardo Rodolfo Fernndez Noroa
Dip. Georgina Trujillo Zentella
Dip. Jaime Arturo Vzquez Aguilar
Dip. Balfre Vargas Cortez
Dip. Mara Teresa Rosaura Ochoa
Dip. Carlos Samuel Moreno Tern

Legislacin y derechos
indgenas en Mxico

Coleccin

Legislacin y Desarrollo Rural

Cuerpo Administrativo de la H. Cmara de Diputados

Dr. Guillermo Haro Blchez


Secretario General
Lic. Emilio Surez Licona
Secretario de Servicios Parlamentarios
Ing. Ramn Zamanillo Prez
Secretario de Servicios Administrativos y Financieros
Centro de Estudios para el Desarrollo Rural Sustentable
y la Soberana Alimentaria H. Cmara de Diputados, LXI Legislatura

Dr. Jos Sergio Barrales Domnguez


Director General
Integrantes

Dr. Hctor Robles Berlanga, Lic. Hugo Mariaca Torres


Mtra. Patricia Aguilar Mndez, Lic. Alejandro Castillo Barajas
C.P. Enrique Durn Montes de Oca, Ing. Publio Rbago Riquer
Mtra. Gabriela Rangel Faz, Mtra. G. Margarita lvarez Lpez
MVZ. Juan Ponce Salazar, Mtro. Francisco Lpez Brcenas
Mtro. Luis Cruz Nieva, Mtro. Samuel Pea Garza
Ing. Ricardo Gonzlez Crabes, Ing. Jess Guzmn Flores
Lic. Carlos Menndez Gmiz, Mtra. Liza Covantes Torres
Lic. Mario Hernndez Gonzlez, Lic. Jaime Salvador Trejo Monroy
Ing. Alejandro Cancino y Len, Mtra. Jazmn Barajas Santinelli
Mtra. Altynai Arias Hernndez, Mtro. Francisco Solorza Luna
Mtra. Violeta Nez Rodrguez, Lic. Vernica Lira Lpez
Lic. Gilda Rojano Montelongo, Irma Leticia Valera Jaso
Lic. Ricardo Lpez Nez, Patricia lvarez Macedo
Marco Antonio Blancarte Rosas, Leticia Pacheco Belmar,
Leticia Ramrez Adame, Alicia Salazar Cruz
Beatriz Snchez Hernndez, Araceli Martnez Ameca
Jess Cardoso Ramrez, Florencio Zamorano Torres

Legislacin y derechos
indgenas en Mxico
Francisco Lpez Brcenas

Coleccin

Legislacin y Desarrollo Rural


Centro de Estudios para el Desarrollo Rural Sustentable
y la Soberana Alimentaria Cmara de Diputados, LXI Legislatura
Mxico, 2010

Legislacin y derechos indgenas en Mxico


Francisco Lpez Brcenas
Coordinador de la coleccin: Francisco Lpez Brcenas
Primera edicin, Centro de Orientacin y Asesora a Pueblos Indgenas AC,
Mxico, 2001
Segunda edicin, CEDRSSA, H. Cmara de Diputados, Mxico, 2005
Tercera edicin, CEDRSSA, H. Cmara de Diputados, Mxico, 2010
DR Centro de Estudios para el Desarrollo Rural Sustentable

y la Soberana Alimentaria, Cedrssa H. Cmara de Diputados,


LXI Legislatura, Congreso de la Unin
ISBN: 978-607-95058-8-2

Edicin: mc editores
Portada: fotografa de Francisco Lpez Brcenas
Diseo de cubierta: Miguel ngel Leyva R.
Las opiniones y conclusiones de los ensayos son responsabilidad exclusiva
de su autor y no necesariamente coinciden con las del CEDRSSA.
Impreso en Mxico / Printed in Mexico

ndice

Prlogo

13

Historia de los derechos indgenas en Mxico

23

Los indgenas en las primeras constituciones nacionales

24

Los pueblos indgenas durante el siglo XIX

27

Los derechos indgenas en la poca Posrevolucionaria

44

Los derechos indgenas en la Constitucin federal

49

El carcter indivisible de la nacin

51

Prohibicin de la discriminacin

52

Los sujetos de derechos

53

Remisin a los estados del reconocimiento


de los pueblos y comunidades indgenas

57

Los derechos indgenas reconocidos

60

Remisin a los estados de la reglamentacin

72

Reforma institucional

73

Lineamientos de polticas pblicas

74

Medidas transitorias

78

Palabras finales

79

Los derechos indgenas en la legislacin internacional

81

El sistema jurdico internacional

81

Las fuentes del derecho internacional

82

La validez del derecho internacional


al interior del Estado mexicano

85

Los pactos de derechos civiles, polticos, econmicos,


sociales y culturales

91

El Convenio 169: los sujetos y los derechos

94

El Convenio sobre Diversidad Biolgica


y los derechos de los pueblos indgenas

105

Problemas para la aplicacin del derecho internacional

108

Las antinomias jurdicas y los mtodos de resolucin

113

Los derechos indgenas en la legislacin federal

117

El federalismo y los derechos indgenas

117

Derecho al desarrollo

120

Legislacin sobre tierras y recursos naturales

125

Legislacin sobre derechos culturales

133

Acceso a la justicia

136

La institucionalidad estatal y los derechos indgenas

140

Palabras finales

148

Los derechos indgenas en las legislaciones estatales

Las facultades de los estados y los derechos indgenas

151
152

Constituciones con reformas anteriores a los


Acuerdos de San Andrs

153

Constituciones con reformas posteriores a los


Acuerdos de San Andrs

161

Constituciones con reformas posteriores a la reforma de 2001

170

Palabras finales

179

Conclusiones

181

Legislacin
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos

Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos


Pactos y convenios internacionales

191
193
199

Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos

201

Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales

203

Convenio 169 sobre Pueblos Indgenas y Tribales


en Pases Independientes

205

Convenio sobre la Diversidad Biolgica

221

Legislacin federal y derechos indgenas en Mxico

223

Planeacin

Ley de Planeacin

225

Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria

229

Desarrollo

231

Ley General de Desarrollo Social

233

Ley de Desarrollo Rural Sustentable

235

Salud

Ley General de Salud


Derechos sobre recursos naturales

241
243
249

Ley Agraria

251

Ley General de Equilibrio Ecolgico y Proteccin al Ambiente

253

Ley de Desarrollo Forestal y Sustentable

261

Ley Minera

269

Ley General de Pesca y Acuacultura Sustentables

271

Derechos culturales

273

Ley General de Derechos Lingsticos de los Pueblos Indgenas

275

Ley General de Educacin

279

Ley Federal de Derechos de Autor

281

Acceso a la justicia en materia civil

Cdigo Federal de Procedimientos Civiles

283
285

Acceso a la justicia en materia penal

287

Cdigo Penal Federal

289

Cdigo Federal de Procedimientos Penales

291

Ley Federal para Prevenir y Sancionar la Tortura

293

Prevencin de la discriminacin

Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminacin


Instituciones indigenistas

295
297
299

Ley de la Comisin Nacional para el Desarrollo


de los Pueblos Indigenas

301

Ley General de Derechos Lingsticos de los Pueblos Indgenas

311

Ley del Instituto Mexicano de la Juventud

319

Reglamento Interior de la Secretara de Educacin Pblica

321

Reglamento Interior de los Tribunales Agrarios

325

Reglamento Interior de la Procuradura Agraria

327

Ley Orgnica de la Procuradura General de la Repblica

329

Acuerdo nmero A/067/03

331

Legislaciones estatales

341

Ley de Derechos y Cultura Indgena


del Estado de Baja California

343

Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Campeche

355

Ley Organica del Poder Judicial del Estado de Campeche

357

Cdigo de Procedimientos Civiles del Estado de Campeche

361

Cdigo de Procedimientos Penales del Estado

363

Ley de Educacin del Estado de Campeche

367

Ley de Derechos, Cultura y Organizacin de los


Pueblos y Comunidades Indgenas del Estado de Campeche

369

Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Chiapas

383

Cdigo Civil para el Estado de Chiapas

385

Codigo de Procedimientos Civiles para el Estado Libre


y Soberano de Chiapas

387

Cdigo Penal para el Estado Libre y Soberano de Chiapas

393

Cdigo de Procedimientos Penales para el Estado de Chiapas

395

Cdigo de Atencin a la Familia y Grupos Vulnerables


para el Estado Libre y Soberano de Chiapas

399

Cdigo de Organizacin del Poder Judicial del Estado de Chiapas

403

Ley de Derechos y Cultura Indgenas del Estado de Chiapas

411

Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Chihuahua

423

Constitucin Poltica del Estado de Durango

425

Ley de Educacin del Estado de Durango

429

Cdigo de Procedimientos Penales del Estado de Durango

433

Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Guerrero

437

Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Hidalgo

439

Constitucin Poltica del Libre y Soberano Estado de Jalisco

441

Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Mxico

447

Ley de Derechos y Cultura Indgena del Estado de Mxico

449

Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Michoacn

469

Ley de Justicia Comunal del Estado de Michoacn de Ocampo

471

Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Morelos

477

Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Nayarit

481

Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Oaxaca

483

Cdigo de Instituciones Polticas y Procedimientos


Electorales de Oaxaca

489

Ley Municipal para el Estado de Oaxaca

493

Ley Estatal de Educacin

497

Ley Orgnica de la Junta de Conciliacin Agraria

505

Cdigo Penal para el Estado Libre y Soberano de Oaxaca

511

Cdigo Procesal Penal para el Estado de Oaxaca

513

Ley Orgnica de la Procuradura para la Defensa del Indgena

517

Ley del Instituto Oaxaqueo de las Culturas

533

Ley que crea la Coorporacin Oaxaquea de Radio y Televisin

535

Ley Estatal de Salud

537

Ley para el Fomento y Desarrollo Integral


de la Cafeticultura en el Estado De Oaxaca

539

Ley que crea el Instituto Estatal de Desarrollo Municipal

541

Ley de Derechos de los Pueblos y Comunidades


Indgenas del Estado de Oaxaca

543

Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Puebla

561

Cdigo Electoral de Puebla

565

Cdigo de Procedimientos Civiles para el Estado


Libre y Soberano de Puebla

567

Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Quertaro

577

Ley de Derechos y Cultura de los Pueblos y Comunidades


Indgenas del Estado de Quertaro

579

Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Quintana Roo

597

Ley de Derechos, Cultura y Organizacin Indigena


del Estado de Quintana Roo

599

Ley de Justicia Indgena del Estado de Quintana Roo

611

Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano


de San Luis Potos

619

Ley Reglamentaria del artculo 9 de la Constitucin Poltica


del Estado, sobre Derechos y Cultura Indgenas

625

Constitucin Poltica del Estado de Sinaloa

641

Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Sonora

643

Cdigo Electoral para el Estado de Sonora

645

Ley de Proteccin, Fomento y Desarrollo a la Cultura Indgena


para el Estado de Tlaxcala

647

Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Veracruz

661

Constitucin Poltica del Estado de Yucatn

663

Legislacin del Distrito Federal

Ley Organica de la Administracin Pblica del Distrito Federal

669
671

Reglamento Interior de la Administracion Pblica


del Distrito Federal

673

Cdigo Penal para el Distrito Federal

675

Cdigo de Procedimientos Penales para el Distrito Federal

677

Ley de Fomento para el Desarrollo Econmico del Distrito Federal

683

Bibliografa

685

Prlogo

La Constitucin de los Estados Unidos Mexicanos inaugur en 1917 una


nueva poca de la historia del constitucionalismo respecto a una serie de
aspectos relevantes para la sociedad mexicana, sin embargo, el ms importante
de ellos no figura entre los que suelen resaltarse con posterioridad. Me refiero
al pronunciamiento de base de los apartados sexto y sptimo del artculo 27,
que hace referencia a la propiedad como derecho fundamental; es de destacarse
que ste no se limita a la propiedad privada: Los condueazgos, rancheras,
pueblos, congregaciones, tribus y dems corporaciones de poblacin que
de hecho o por derecho guarden el estado comunal tendrn capacidad para
disfrutar en comn las tierras, bosques y aguas que les pertenezcan o que se
les haya restituido o restituyeren.
Este reconocimiento constitucional de propiedad comunitaria fue de
suma importancia por s mismo y por cuanto implicaba. Lo era desde luego
por la humanidad a la que interesaba, primordialmente la indgena dentro de
las fronteras de Mxico o incluso fuera de ellas, pues hubo en Amrica otras
Constituciones que siguieron entonces la pauta. Tambin vena a resultar
de lo ms importante por el giro que representaba respecto al tratamiento
constitucional que anteriormente se le deparaba a las comunidades indgenas
y, adems, por lo que el propio pronunciamiento entraaba respecto de
dimensiones que iban ms all, bastante ms all, del derecho meramente
dominical. Vayamos por partes para situar la materia de la obra-compilacin
normativa y su anlisis, que nos ofrece Francisco Lpez Brcenas.
El tratamiento constitucional anterior sencillamente prescinda de todo
derecho indgena con una pertinacia que acusaba la fuerza de sus motivaciones

14

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

de fondo. El constitucionalismo decimonnico se atena a una inspiracin


de matriz europea hasta el extremo de dar por supuesto que la presencia
indgena habra de disolverse en el seno de una ciudadana abstrada tanto
de la pluralidad de culturas en concurrencia como del derecho particular de
las que fueran precedentes en tierra propia, las indgenas. Pudo haber, por
aadidura, manifestaciones racistas y hasta episodios genocidas durante el
mismo siglo XIX, pero el planteamiento constitucional no llegaba en s tan
lejos. Tan slo presuma que lenguas, culturas y derechos de raz no europea
habran de desaparecer. No era poco por supuesto. Se programaba as la
desaparicin de todo lo que sustentaba la existencia de unos pueblos a cambio
de la incorporacin problemtica a una ciudadana incgnita. Hoy hablaramos
de etnocidio sistemtico y masivo.
Tamaa presuncin de un destino ineluctable de inexistencia rasa para la
humanidad indgena configurada por pueblos con derechos y jurisdicciones,
con lenguas y culturas, con tierras y recursos propios, comenzaba por aplicarse
durante aquel siglo al campo de la propiedad, entendindose que habra de
ser ya privada, ya pblica, pero no precisamente comunitaria. Los derechos y
las jurisdicciones indgenas sobre territorios y recursos, algo que incluso haba
resistido y hasta encontrado en parte acomodo durante los largos siglos de
la Colonia, habran de llegar a su trmino conforme a los designios de fondo
del constitucionalismo. La misma poltica privatizadora o nacionalizadora de
tierras y recursos indgenas constitua el heraldo de la desaparicin. Comenzaba
por querer privarse de toda base material a unas comunidades humanas. A
todo el patrimonio cultural propio de los pueblos indgenas se le reservaba la
misma suerte. El constitucionalismo daba todo esto por hecho, esto es, por
haber de hacerse.
La Revolucin Mexicana no fue muy generosa en el campo constitucional
con quienes, como buena parte de la poblacin indgena, haban tenido, por
resistencia o por beligerancia, una participacin decisiva en su triunfo. Lo dicho
sobre el artculo de la propiedad es lo nico que en su consideracin se registra
en la Constitucin de 1917. Previamente se haba proscrito la presentacin
de candidaturas indgenas a las elecciones constituyentes: Ni de raza ni de
religin, asimilndose as por parte de la Revolucin la condicin indgena al
confesionalismo rampante y excluyndosele en consecuencia de la forma ms
expeditiva. No puede sin embargo decirse que tan slo se concedieran unas
migajas al reconocerse la propiedad comunitaria. As, en verdad se garantizaba

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

15

la base material de las comunidades mismas y se permita la continuidad de


su existencia como tales, no slo como colectivos propietarios, sino tambin,
con la cobertura preciosa de la propiedad de tierras y recursos, como
comunidades humanas en su integridad. Era una rectificacin en toda regla
de los presupuestos constitucionales prerrevolucionarios. Es lo que entraaba
el referido registro de la propiedad comunitaria en la Constitucin. Por esto
fue tan importante en la historia del constitucionalismo no slo mexicano.
El registro se contena en el captulo De las garantas individuales, el primero
y principal, el encabezamiento absoluto de la Constitucin, lo cual no dejaba
de revestir una importancia clave. A primera vista parece un contrasentido
o realmente lo resulta por cuanto revela de insuficiencia en la conceptuacin
de unos derechos. Se anunciaban como individuales y se comprenda uno
comunitario. Pero este desencaje es secundario. Lo importante del rubro resulta
el sustantivo, no el adjetivo. Se habla de garantas como cuestin primersima
de la Constitucin para subrayarse que no se trataba de una mera proclamacin
de derechos cuyo aseguramiento, aun predicndose como fundamentales,
quedase pendiente de un desarrollo reglamentario. ste podr seguir o incluso
requerirse, pero del mismo no dependa la existencia prctica del derecho. La
garanta la prestaba la Constitucin misma. El Congreso quedaba obligado a
producir las leyes necesarias al propsito y la justicia no poda dejar de amparar
el derecho porque la ley todava faltase.
Mediante la denominacin de garanta la Constitucin misma ya se
compromete con la efectividad de los derechos. Conviene insistir en esto
porque la propia doctrina constitucional ha tendido luego a perder un logro
que tambin se comprende entre los motivos que le confieren importancia a
la Constitucin mexicana de 1917 no slo para Mxico, sino tambin para la
historia general del constitucionalismo. Importa que aqu se subraye porque
interesa al derecho indgena. Por incidencias constitucionales que podrn
producirse ms tarde y a las que a continuacin me refiero, no se olvide esa
significacin prctica del epgrafe De las garantas individuales para los derechos
individuales o no. Se comprenden todos los que en el captulo se registran,
inclusive el derecho comunitario indgena. Ah mismo y no en otro lugar
figuraba.
Tal fue el planteamiento constitucional que ha regido, con toda la
desigualdad de implantacin y desenvolvimiento que haya podido darse, hasta
la fecha emblemtica de 1992. En 1934 se haba producido una reforma del

16

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

pasaje constitucional depurando, segn se entenda, lenguaje, pero con cuidado


de no afectar al fondo: Los ncleos de poblacin que de hecho o por derecho
guarden el estado comunal tendrn capacidad para disfrutar en comn las
tierras, bosques y aguas que les pertenezcan o que se les haya restituido o
restituyeren. De hecho o por derecho para la Constitucin, pues el hecho mismo
de la comunidad representaba por supuesto para la parte indgena derecho.
Es por ello importante que en 1934, como en 1917, siga registrndose, con
trascendencia constitucional, el hecho. Sigue sin haber ms. El reconocimiento
de propiedad colectiva permanece como la cobertura constitucional de la
comunidad indgena hasta dicho ao de 1992. En esta fecha, es cuando se afecta
al fondo, cuando viene en concreto a suprimirse esa cobertura constitucional
sin sustituirse adems por ninguna otra.
Es el ao en el que se reforma la Constitucin de los Estados Unidos
Mexicanos para procederse a una proclamacin de la multiculturalidad de la
nacin por el reconocimiento formal de la concurrencia indgena mediante una
perfrasis que parece remitir la constancia a un tiempo pretrito: La nacin
mexicana tiene una composicin pluricultural sustentada originalmente en
sus pueblos indgenas. Este es el pronunciamiento que contiene ahora el
artculo cuarto del propio captulo primero, el De las garantas individuales,
mismo que sirve palmariamente el rebuscamiento de una perfrasis, lo de
sustentada originalmente, para neutralizar el empeo referido de efectividad
del epgrafe. La prosecucin del texto que ahora se introduce abunda en el
cortocircuito interponiendo la necesidad de un desarrollo reglamentario de
objeto adems limitado.
Esto es en concreto lo que se aada en 1992, a continuacin de dicha
referencia a sus pueblos indgenas, suyos de Mxico, se entiende: La ley
proteger y promover el desarrollo de sus lenguas, culturas, usos, costumbres,
recursos y formas especficas de organizacin social, y garantizar a sus
integrantes el efectivo acceso a la jurisdiccin del Estado. En los juicios y
procedimientos agrarios en que aquellos sean parte, se tomarn en cuenta sus
prcticas y costumbres jurdicas en los trminos que establezca la ley. Cito
por extenso porque, habindose sustituido esta parte de la reforma de 1992
con la de 2001, no tiene por qu aparecer ni aparece en la compilacin que
tienes, lector o lectora, entre las manos. Advirtase en todo caso que todava,
tras la reforma ltima, se mantiene la perfrasis de remisin a tiempo pasado,
bien que ahora contextualizada para hacerse presente a los pueblos indgenas.

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

17

Es el reconocimiento constitucional de su existencia de modo por fin franco?


Enseguida lo comento. El texto actual, el de 2001, puede verse completo en
la compilacin.
Hay ms todava respecto de lo ocurrido en 1992, algo que hoy contina en
vigor. Se trata de la reforma constitucional que el mismo ao de reconocimiento
tan cicatero, esto sobre todo por la falta de efectividad directa, de lenguas,
culturas, usos, costumbres, recursos y formas especficas de organizacin social
indgenas, procede a la cancelacin de la garanta constitucional de la propiedad
indgena. El nuevo texto de los apartados correspondientes del artculo 27 de
la Constitucin no impone un cambio por obra de la misma norma, ope legis
en la jerga jurdica, pero se esmera en la formulacin de los presupuestos y en
la introduccin de los mecanismos para favorecer la privatizacin de tierras
y recursos o, dicho de otra forma, el desmantelamiento de la base material
y la cobertura formal de las comunidades. Con ello tambin se programa la
inexistencia futura de los pueblos indgenas que la perfrasis del artculo cuarto
de la misma Constitucin ya est queriendo remitir al pasado.
Cierto es, como en la compilacin y su anlisis puede verse, que esa
reforma del artculo 27 en 1992 no dejaba de ofrecer una garanta a la propiedad
comunitaria: La ley proteger las tierras de los grupos indgenas. Obsrvese.
La frmula es la de remisin a desarrollo reglamentario con suspensin de
cualquier efecto directo de la garanta constitucional. Est definitivamente
operndose con la neutralizacin del sentido genuino de la propia denominacin
constitucional de los derechos como garantas. La misma reforma del artculo
27, cuando registra dicho mandato de proteccin de las tierras de grupos
indgenas, est refirindose al desarrollo reglamentario ms general de sus
previsiones sobre tierras y recursos en favor de la privatizacin.
Los pronunciamientos normativos raras veces tienen sentido como
frmulas en solitario. El propio contexto es un primer factor que da sentido.
O que puede incluso llegar a contradecirlo. Es el caso? Ahora veremos.
Hablando de contextos, tampoco olvidemos una constante del artculo 27
mantenida desde 1917 hasta hoy, no tocada por la reforma constitucional de
1992. He aqu el notorio inicio de dicho artculo 27. La propiedad de las tierras
y aguas comprendidas dentro de los lmites del territorio nacional corresponde
originariamente a la nacin, lo mismo que otros recursos, inclusive, como no
deja de especificarse, los del subsuelo. En este contexto, ni cuando se registra
la propiedad comunitaria como derecho constitucional, entre 1917 y 1992,

18

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

ni siquiera entonces cabe que el mismo se reconozca como ttulo original,


de derecho as estricto, precedente al propio Estado como cualquier otro de
entre los derechos fundamentales. Por qu, si no, en la propia Constitucin el
captulo De los mexicanos sigue y no precede al De las garantas? Sin embargo,
en el campo de la propiedad, la base de nacionalizacin de tierras y recursos
ya puede contravenir desde un principio el sentido de la conceptuacin de los
derechos como garantas. Si se suman as contradicciones, qu ttulo debe
prevalecer segn el planteamiento de fondo de la Constitucin misma, el del
derecho o el de la nacin? Son cuestiones para tratar y dirimir entre los propios
titulares, no por un prologuista o por una compilacin, como tampoco en
solitario por el lector o la lectora.
La ley requerida por la reforma del artculo 27 vino de hecho con suma
diligencia, pero excusndose de atender la clusula de proteccin de tierras
indgenas con el razonamiento de que esto competera a la legislacin de
desarrollo del artculo cuarto, legislacin que en cambio nunca ha llegado. En
cuestin de garantas, diga lo que quiera la misma Constitucin, el Congreso
federal se siente ahora ms obligado con la propiedad privada que con ninguna
otra, inclusive por supuesto la comunitaria. Tal ha sido en suma el resultado
de las reformas constitucionales de 1992, de este ao emblemtico por aquello
del quinto centenario del comienzo de toda esta historia de encuentros y
desencuentros. Es un pasado que no acaba de pasar y que arranca ciertamente
de los tiempos de la Colonia.
Hay otro aspecto de las reformas de 1992 que conviene sealar. A estas
alturas, al contrario que en 1917 o que en 1934, en el captulo bsico de
los derechos ya no incide tan slo el derecho constitucional mexicano, sino
tambin el derecho internacional. Para el asunto indgena se tiene ahora, ms
especficamente desde 1989, el Convenio 169 de la Organizacin Internacional
del Trabajo sobre Pueblos Indgenas, que Mxico suscribi con suma
diligencia al ao inmediato. Pues bien, las reformas de 1992 no satisficieron
sus requerimientos de consulta previa con los pueblos indgenas para procederse
a actuaciones pblicas que les afecten.
Se acta por parte del Estado mexicano, como si ese compromiso
internacional no existiese, como si no se hubiera tomado nota de lo que el
mismo implica. Se reforma la Constitucin y se cambia la legislacin en los
extremos ms sensibles para los indgenas y se acta como si las previsiones
constitucionales sobre los procesos normativos, comenzndose por el de

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

19

reforma constitucional, pudieran mantenerse indiferentes a los compromisos


contrados mediante tratados como lo es el Convenio 169. Esta conducta va
contra las reglas actuales, incluso explcitas o no tan slo consuetudinarias, del
derecho internacional. Tanto los poderes legislativo y ejecutivos, los federales y
los de las entidades o estados, como tambin, lo que es ms grave, las instancias
judiciales, han dado muestra y hasta alarde han hecho, de tal indiferencia hacia
un derecho internacional concurrente ahora con el constitucional.
Tras todo esto, no es de sorprender que otra reforma en materia indgena
se realice pronto, en 2001, la de mayor envergadura adems, reproducindose
con ella esa misma serie de problemas, desde los de derecho internacional
a los de desarrollo reglamentario, y algunos ms. Estamos de pleno ya con
el derecho vigente y por tanto en el terreno de la compilacin que prologo,
pero permtaseme aadir todava alguna reflexin, sin entrar por supuesto en
pormenores, para completar la presentacin. Con la reforma de 2001, con las
novedades que trae, se ha generado una situacin normativa de tal complejidad
que una obra como sta de Francisco Lpez Brcenas resulta, adems por
supuesto de laboriosa, de la ms perentoria necesidad y ms patente utilidad.
No es fcil moverse en la situacin ahora creada o ni siquiera hacerse con una
visin de ella.
La novedad ms importante de la ltima reforma constitucional
destaca: Esta Constitucin reconoce y garantiza el derecho de los pueblos
y las comunidades indgenas a la libre determinacin. Hemos ledo bien.
Esto reza ahora la Constitucin de los Estados Unidos Mexicanos. He
aqu la primera de toda Amrica que da paso al reconocimiento del derecho
de los pueblos y las comunidades indgenas a la libre determinacin. Podramos
encontrarnos ante un acontecimiento tan trascendente en el curso de la historia
del constitucionalismo, cuando menos, como el del giro de 1917, hacia el
reconocimiento de la propiedad comunitaria con todas sus implicaciones. Por
lo que importa al derecho mexicano, podra estarse corrigiendo ahora el paso
en falso de las reformas de 1992, aunque no se toque para nada al artculo 27
ni falta ya que hara. Si cuentan con derecho a la libre determinacin, y en
consecuencia a la autonoma aade ahora la Constitucin, qu necesidad va
a tenerse de que el Estado preste garanta a unas formas de propiedad de unos
sujetos sociales que tienen ya la capacidad reconocida de determinarse por s
mismos?, no cuentan ahora con autonoma, esto es, con poderes suficientes
para hacerse cargo del propio derecho?

20

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

No es eso lo que se desprende para el texto mismo de la ltima reforma.


La posible autonoma se circunscribe a una serie determinada de materias,
incluyendo a la propiedad, con notables condicionamientos, y adems la
concrecin del propio rgimen autonmico se confa, no a los mismos pueblos
y comunidades, sino a los diversos estados de la federacin: El reconocimiento
de los pueblos y comunidades indgenas se har en las constituciones y leyes de
las entidades federativas. Hay ms. No slo as habrn de establecerse unas
reglas diversificadas de juego. Los mismos estados se consideran ahora por la
Constitucin federal, sin ninguna necesidad de transformacin al propsito,
como voceros e intrpretes de los pueblos y comunidades indgenas: Las
constituciones y leyes de las entidades federativas establecern las caractersticas
de libre determinacin y autonoma que mejor expresen las situaciones y
aspiraciones de los pueblos indgenas en cada entidad, as como las normas
para el reconocimiento de las comunidades indgenas como entidades de inters
pblico. Quienes conocen de situaciones y aspiraciones indgenas no son los
propios pueblos y comunidades indgenas, sino los estados de la federacin.
Obsrvese, dentro de tantos detalles que ahora vienen, los de lenguaje.
Parece en efecto que, al tiempo que ahora se les tiene constitucionalmente por
sujetos de autonoma, se considera a los pueblos y las comunidades indgenas,
como en los tiempos de la Colonia, menores de edad incapaces de conocer y
decidir por s mismos y hacerse cargo de sus situaciones y aspiraciones, de sus
intereses y derechos. No va entonces a extraarnos que, cuando llega en la
misma Constitucin la hora de la verdad de los captulos institucionales, los
pueblos indgenas desaparezcan y las comunidades indgenas queden definitivamente
reducidas al mapa establecido no slo estatal, sino tambin municipal: Las
comunidades indgenas, dentro del mbito municipal, podrn coordinarse y
asociarse en los trminos y para los efectos que prevenga la ley.
Todo esto puede verse en esta compilacin y su anlisis, como tambin
puede apreciarse en ella la preocupacin de la propia reforma de 2001 por
ofrecer criterios de definicin e identificacin de pueblo indgena, unos criterios
de hecho en lo sustancial procedentes, como igualmente puede aqu advertirse
pues todos estos textos se incluyen, del Convenio 169 de la Organizacin
Internacional del Trabajo, lo cual a su vez significa que ya estaban en vigor
para el propio derecho mexicano. A qu viene esta reiteracin para definir
adems un sujeto de derecho, el pueblo indgena, al que la misma Constitucin
no le ofrece, con todo y casi en definitiva, posibilidad de hacerse vivo?

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

21

Digo con intencin lo de casi. El reconocimiento de su existencia y de sus


derechos, los de unos pueblos, figura en la Constitucin. Aunque en la misma
se resista a darle entrada definitivamente, sus pronunciamientos no han de
resultar vanos por completo. No tienen por qu resultar letra muerta. Tambin
constituyen derecho en Mxico, mediante las correspondientes ratificaciones,
los tratados de derechos humanos que contemplan la libre determinacin de
los pueblos como derecho con diversas dimensiones, no slo la poltica, sino
tambin la econmica, la social y la cultural. Me refiero obviamente a los Pactos
Internacionales de Derechos Civiles y Polticos, as como a los de Derechos
Econmicos, Sociales y Culturales. El reconocimiento constitucional puede
producirse en 2001 entre condicionamientos adversos, pero nada quita que
condiciones ms favorables se activen de parte del derecho internacional de
los derechos humanos.
En las circunstancias actuales, entre derecho constitucional y derecho
internacional, el mismo derecho indgena de libre determinacin podra
activarse mejor y antes en unos mbitos, como el cultural y el social, que
en otros, como el econmico y el poltico. En el contexto presente donde
el ordenamiento internacional y el constitucional se complementan a los
mismos efectos de reconocimiento y garanta de derechos, la posibilidad de
interactividad no se encuentra fuera de lugar. Lo propio puede decirse respecto
del Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo, aunque ste
presenta a estas alturas el problema de no admitir el derecho mismo que la
Constitucin de Mxico reconoce, el de libre determinacin de los pueblos
indgenas. No es la ltima palabra cuando se tiene adems no slo el derecho
internacional de los derechos humanos, sino tambin en Mxico ahora, por
mucho que se procure neutralizrsele, el reconocimiento constitucional del
derecho de libre determinacin.
Entre derecho internacional, derecho federal, derecho de las entidades y
derechos de los pueblos y de las comunidades indgenas, la situacin normativa
actual no est exenta de contradicciones y resulta en todo caso extremamente
compleja. Esta compilacin y su anlisis no puede recogerlo todo. Es imposible
porque algn elemento, nada menos que el del derecho de los pueblos, resulta
incgnito de momento. La obra se ocupa de reunir normas internacionales,
federales y de entidades, ofreciendo una excelente base tanto para la prctica
como para el estudio del encuadramiento oficial del derecho indgena. Nadie
ms indicado para realizar la labor que Francisco Lpez Brcenas, pues cubre

22

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

personalmente ambas vertientes. Cuenta con preparacin y experiencia tanto


de estudio como de ejercicio del derecho en este difcil campo de los derechos
indgenas.
Espero que la obra sirva a este mismo doble propsito, pues ambos son
necesarios adems de resultar interactivos. Me refiero a los efectos del ejercicio
de los derechos y del estudio del derecho, pensando sobre todo en el primero
por supuesto. Comparto este sentimiento con Francisco y espero que tambin
con las usuarias y usuarios de esta til herramienta para el manejo del derecho y
el logro de los derechos. Cuando de stos ya se ocupa tambin un ordenamiento
internacional, cuando la cuestin ya se reconoce como propia de los derechos
humanos, no est fuera de lugar que el augurio, lo mismo que la crtica, de
donde provenga sea del corazn de un ciudadano no mexicano.
Dr. Bartolom Clavero
Universidad de Sevilla
Miembro del Foro Permanente de las Naciones Unidas
para las Cuestiones Indgenas

Historia de los derechos


indgenas en Mxico

La cuestin de los derechos indgenas no es asunto de ahora sino bastante


aejo. Relacionada con el origen del Estado mexicano, viene aparejada
con las luchas independentistas de la poblacin de la Nueva Espaa por
separarse de la corona espaola y formar un nuevo Estado, pasando por los
periodos de anarqua y la consolidacin del nuevo orden, luchas en las
que los pueblos indgenas aportaron una gran cuota de sangre, pero cuando
se dise el modelo de organizacin poltica que prevalecera en el pas se les
ignor por completo por el grupo social dominante que asumi el poder.
A pesar de las promesas contenidas en las proclamas con las que se
llamaba a nuestros antepasados a luchar por la independencia, sobre todo
las de Miguel Hidalgo y Costilla y Jos Mara Morelos y Pavn, lderes
mestizos de las insurrecciones independentistas que prometan devolverles
la libertad, terminar con el sistema de castas y restituirles la tierra de la que
haban sido despojados,1 la exclusin de los pueblos indgenas en el diseo
de la nacin en que todos viviramos comenz desde los acuerdos para
consumar la Independencia. En el Plan de Iguala, propuesta surgida del
viejo orden para poner fin a la guerra que ya alcanzaba once aos (desde
1810 hasta 1821), se estableci la igualdad de todos los habitantes de la
Nueva Espaa, sin distincin alguna de europeos, africanos ni indios,
reconociendo a todos como ciudadanos con igualdad de derechos, al mismo
tiempo que ignoraban la existencia de los pueblos indgenas. En esencia, en
1
Jess Silva Herzog, De la historia de Mxico (1810-1938), Documentos fundamentales,
ensayos y opiniones, tercera edicin, Siglo XXI Editores, Mxico, 1985, pp. 12-16.

24

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

el Plan de Iguala se retomaban los principios contenidos en la Constitucin


de Cdiz, con la que el gobierno espaol buscaba retener sus colonias en
Amrica, haciendo ligeras concesiones a los grupos de poder regionales que
se sentan desplazados por el de la metrpoli,2 entre las cuales figuraba no
ser consideradas en adelante como colonias sino provincias que formaban
parte integrante de aqulla.
A esto contribuy la mentalidad criolla que vea a nuestros antepasados
como apticos y sumergidos en la ignorancia y buscaba mantenerlos en su
antiguo estado, para lucrar con sus trabajos y producciones, la inmensidad
de sus riquezas, y para hacerlos de todos modos infelices.3 La declaracin
de igualdad de todos los habitantes del naciente pas era una forma soterrada
de negarnos nuestros derechos pues no todos ramos iguales y no podamos
aspirar a serlo si no se creaban las condiciones para ello, lo cual hubiera
implicado reconocer las muchas diferencias culturales existentes y darle un
trato diferenciado a cada una para poder arribar a la pretendida igualdad.

Los indgenas en las primeras constituciones nacionales


Pero la realidad era bastante compleja y el Poder Constituyente no poda
eludirla tan fcilmente, pues apareca por donde menos se le esperaba. En
el Acta Constitucional de la Repblica Mexicana de 18244 se estableci
como facultad del Congreso de la Unin arreglar el comercio con las
naciones extranjeras, entre los diferentes estados de la federacin y tribus de
indios, disposicin que se reiter en el artculo 49, fraccin XI, de la primer

Felipe Tena Ramrez, Leyes fundamentales de Mxico (1808-1997), vigsima edicin,


actualizada, Porra, Mxico, 1997, pp. 113-116.
3
Oyen y callan, pero su tiempo hablan. Representacin dirigida a la soberana Junta
Provisional Gubernativa por los Jueces Forneos sobre vicios de los ayuntamientos y nulidad de
sus elecciones. Mjico. Imprenta de Mariano Ontiveros. Ao de 1821. Citado en: Manuel
Ferrer Muoz y Mara Bono Lpez, Extraos en su propio suelo? Los Pueblos Indios
y la Independencia de Mxico, La problemtica del racismo en los umbrales del siglo XXI,
VI Jornadas Lascasianas, Cuadernos del Instituto de Investigaciones Jurdicas, UNAM,
Mxico, 1997, pp. 17-45.
4
Jorge Sayeg Hel, El nacimiento de la Repblica Federal Mexicana, SEP-Setentas,
Mxico, 1974, pp. 115-123.
2

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

25

Constitucin Federal de Mxico como pas independiente, promulgada el


4 de octubre de 1824.5
Esta disposicin estaba fuera de contexto, no responda a una realidad
social y por tanto ningn derecho representaba para los pueblos indgenas
porque sus problemas iban ms all de asuntos comerciales, los cuales
seguramente eran ajenos a la mayora de ellos, que se encontraban luchando
en la defensa de su identidad colectiva y sus tierras comunales, que desde
entonces eran asediadas por la nueva clase gobernante y agredidos con leyes
estatales que impulsaban su fraccionamiento. La nica explicacin coherente
sobre la inclusin de esta disposicin en la Carta Magna apunta a que fue
copiada textualmente del artculo 1.8.3. de la Constitucin Federal de los
Estados Unidos de Amrica, en donde el Estado haba reconoci estatus
jurdico a los indgenas, an bajo su tutela.6
Producto de las luchas de los distintos grupos polticos de la poca,
liberales y conservadores, monrquicos o republicanos, federalistas o
centralistas, radicales o moderados, yorquinos o escoceses, la Constitucin
fue constantemente reformada, segn los intereses de quienes accedan al
poder. La Carta Magna de 1824, de corte eminentemente liberal, republicano
y federal, fue reformada en 1835. En esa reforma se suprimieron sus
principales postulados, dentro de ellos el federalismo, adoptando en su lugar
un rgimen centralista, sostenido por el partido conservador. Junto con los
principios federalistas se dej atrs la referencia expresa a los indgenas,
aunque no la exclusin de ellos. En varias partes de su texto hay referencias
a la prdida de ciudadana y derechos polticos por escasez de fortuna o
no saber leer y escribir, ni tener determinado grado de educacin escolar.7
Dichas alusiones estaban dirigidas de manera indirecta pero evidente hacia
los campesinos, y a los pueblos indgenas en particular, pues eran los que
en su mayora se encontraban en esas condiciones.
Para mediados del siglo, cuando se discuti la Constitucin Federal de
1857 el asunto de los derechos indgenas se haba convertido en un problema
nacional. As se desprende de las mltiples intervenciones que se dieron
Ibid., pp. 125-162.
Bartolom Clavero Salvador, Teorema de OReilly: incgnita constituyente en
Indoamrica, Centro de Estudios Constitucionales, separata de la Revista Espaola de
Derecho Constitucional, Madrid, ao 17, nmero 49, 1997, p. 44.
7
Felipe Tena Ramrez, op. cit., pp. 199-248.
5
6

26

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

durante su discusin, aunado a la abundante legislacin que, como veremos


ms adelante, se haba producido en los estados de la federacin. Slo que
a los grupos polticos de entonces, tanto liberales como conservadores, les
pareci ms importante enfocar sus esfuerzos a combatir o defender otros
asuntos, como fue el de la Iglesia y la tierra.
Lo anterior no debe dejar la idea de que el tema no estuvo presente
entre los constituyentes de la poca. En la sesin del 16 de junio de 1856 el
diputado Jos Mara del Castillo Velasco, despus de describir los estragos
padecidos por una raza desgraciada de hombres, que llamamos indgenas,
descendientes de los antiguos dueos de estas ricas comarcas, y humillados
ahora con su pobreza infinita y sus recuerdos de otros tiempos, reivindic
terrenos para el uso comn de sus pueblos, as como para reparto entre los
individuos que los integraban, aduciendo que era vergonzoso para nuestro
pas que haya en l pueblos cuyos habitantes no tengan un espacio de terreno
en que establecer un edificio pblico o una sementera; as tambin exhort
a los legisladores a tomar medidas para combatir el estado de mendicidad
de los indgenas y a disipar los nublados de su indigencia. Adems de
ello, el diputado Velasco expres su conviccin de que urga remediar los
abusos que sufran y buscar la manera de mejorar su condicin econmica,
afirmando que si se estudian sus costumbres, se hallarn entre los indios
instintos de severa justicia y de abnegacin para cumplir con los preceptos
que imponen las leyes.8
Tres semanas despus de expuestas las anteriores opiniones, el diputado
Garca Granados formul algunas objeciones en materia de justicia en donde
se involucr a los pueblos indgenas: desaconsej la instauracin del jurado
popular, calificndolo de planta ecstica que no poda aclimatarse todava
entre los indgenas porque, segn l, no ofrecan ninguna garanta de defensa
a las personas que juzgaban.
En la misma sesin Ignacio Ramrez destac la necesidad de que el
proyecto constitucional que se estaba discutiendo se adecuara mejor a las
necesidades especficas del pas. En ella lament que entre las muchas
ilusiones con que nos alimentamos, una de las no menos funestas es la que
nace de suponer que nuestra patria es una nacin homognea. Invit a los
diputados a cambiar su visin del pas. Levantemos les dijo ese ligero
Manuel Ferrer Muoz y Mara Bono Lpez, Pueblos indgenas y Estado nacional en
el siglo XIX, Instituto de Investigaciones Jurdicas-UNAM, Mxico, 1998, pp. 50-52.
8

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

27

velo de la raza mista que se estiende por todas partes y encontraremos cien
naciones que en vano nos esforzaremos hoy por confundir en una sola.
Y, a diferencia de quien le antecedi en la palabra, expres: Muchos de
esos pueblos conservan todava las tradiciones de un orgen diverso y una
nacionalidad independiente y gloriosa.9
Una de las ltimas intervenciones sobre la materia se dio cuando ya
se haba iniciado, en lo general, el debate sobre el contenido de la nueva
Constitucin. El diputado Castellanos acept la nobleza de la propuesta
hecha por el diputado Jos Mara del Castillo Velasco, pero se opuso a ella
si antes no se aseguraba que la Iglesia quedara sujeta al poder del Estado,
pues en caso contrario dijo los indios regarn la tierra con el sudor de su
rostro, trabajarn sin descanso hasta hacerla fecunda, le llegarn a arrancar
preciosos frutos, y todo para qu?, para que el clero llegue como ave de
rapia y les arrebate todo, cobrndoles por el bautismo de sus hijos, por
celebrar su matrimonio, por dar sepultura a sus deudos. Y terminaba con
una sentencia que cambi el rumbo de la discusin. Dad a los indios la
tierra y dejad subsistentes las obvenciones parroquiales, y no haris ms que
aumentar el nmero de esclavos que acrecienten la riqueza del clero.10 Con
esta afirmacin, la discusin de los derechos indgenas pas a un segundo
plano, centrndose en el problema del clero y su relacin con el Estado. Fue
as como los derechos indgenas se discutieron pero no se plasmaron en la
Constitucin Federal que consolid al Estado mexicano.

Los pueblos indgenas durante el siglo XIX


La declarada igualdad de todos los individuos del pas, incluyendo a los
indgenas, considerados individual y no colectivamente, no fue obstculo
para que a lo largo y ancho del pas, desde Sonora hasta Yucatn, la entidades
federativas o departamentos segn que el rgimen fuera federalista o
centralista elaboraran una muy diversa legislacin, que algunas veces
tutelaba a los individuos indgenas sin reconocerles plenamente sus derechos
y las ms los violentaba, sin que ello quitara el sueo a los liberales o
conservadores, quienes siempre los consideraron un lastre para el progreso
9

Idem.
Idem.

10

28

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

de la nacin y si no los exterminaban era porque les servan de mano de


obra barata para impulsar el pas que ellos estaban diseando. Unos cuantos
ejemplos pueden servirnos para ilustrar la anterior aseveracin.
En Oaxaca el debate sobre los derechos indgenas se remonta a
tiempos anteriores a la formacin del Estado. La Ley Orgnica para el
Gobierno del Estado de Oaxaca, antecesora de su primera Constitucin,
ya reconoca en su artculo primero que el estado se compona de todos
los pueblos y partidos que antes formaban la provincia de ese nombre. La
disposicin se retom el 10 de enero de 1825, al promulgarse la primera
Constitucin Poltica del Estado, la cual estableci en su artculo 5 que
para la administracin del mismo se divida en departamentos, partidos y
pueblos; estos ltimos seran administrados por ayuntamientos integrados
por alcaldes, regidores y sndicos, siempre que su poblacin llegara a tres
mil almas o que sin tenerlas contaran con suficiente ilustracin, industria
y otras circunstancias particulares que los hicieran merecedores de contar
con ese tipo de autoridad.
En alusin directa a los pueblos indgenas y sus comunidades, el
artculo 161 del Cdigo fundamental del estado estableca: En los dems
pueblos en que no tenga lugar el establecimiento de ayuntamientos, habr
una municipalidad que se llamar con el nombre conocido de repblica,
la cual tendr por lo menos un alcalde y un regidor. La ley determinar el
nmero de alcaldes y regidores de que debern componerse, con proporcin
al vecindario.11 De esta forma, el estado de Oaxaca reconoca la organizacin
que desde la poca de la Colonia asumieron los pueblos indgenas para
resistir la opresin espaola, la comunidad, no al pueblo indgena, que de
esa manera se subordinaba al municipio en lugar de que ste formara parte
de aquellos. De entonces es tambin la tendencia a reconocer a los pueblos
y las comunidades al mismo tiempo que se le restan facultades, relegndolas
slo a la organizacin de los servicios pblicos, como establecer y cuidar
de las escuelas primarias, construccin reparacin y limpieza de caminos,
puentes, crceles, terrenos de uso comn y de salud pblica, entre otros. En
el aspecto poltico se les ha considerado como auxiliares de los ayuntamientos,
que se consideran la base de la administracin pblica del pas.
11
Gustavo Prez Jimnez, Las constituciones del estado de Oaxaca, Ediciones Tcnicas
Jurdicas del Gobierno del Estado de Oaxaca, Mxico, 1959.

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

29

La segunda Constitucin Poltica del Estado, la del 15 de septiembre


de 1857, estatuy que la divisin administrativa de Oaxaca se establecera a
partir de distritos y municipios. Los pueblos y las repblicas desaparecieron,
pero en cambio se reconoci facultad a los ayuntamientos para administrar
los bienes comunales y las casas de beneficencia de instruccin primaria.12
Con todo y que los ayuntamientos representen a los indgenas y se reconociera
a los pueblos indgenas para que se representaran a s mismos, la disposicin
era muy importante. Para valorarla en su dimensin histrica hay que ligarla
al hecho de que el artculo 27 de la Constitucin federal, promulgada el 5
de febrero del mismo ao, prohiba a las corporaciones civiles, entre ellas
las comunidades indgenas, administrar bienes rstico.
Slo que el gobernador del estado, Benito Jurez, como jurista que era,
supo entender el verdadero propsito de esa disposicin y buscar la salida
adecuada para no violentar los intereses de los pueblos. Por cierto, desde una
dcada antes, el 2 de julio de 1848, cuando el Congreso del estado abri sus
sesiones, el indgena zapoteco, portando ya la investidura de gobernador, se
dirigi a sus integrantes para defender el derecho de los pueblos indgenas
del estado para elegir a sus autoridades de acuerdo con su costumbre. En
esa ocasin sostuvo una verdad inocultable al afirmar que desde antes del
establecimiento del sistema federal, los pueblos del Estado han tenido la
costumbre democrtica de elegir por s mismos a los funcionarios, que con
el nombre de alcaldes y regidores cuidaban de la polica, de la conservacin
de la paz y de la administracin de los fondos comunales. Por lo mismo,
sostuvo, que restablecida la federacin, los pueblos han recobrado no slo
sus ayuntamientos y repblicas, sino el derecho de elegirlas conforme a sus
antiguas costumbres, quedando as organizada la administracin local de las
municipalidades, de una manera que, lejos de obstruir, expedita la marcha
de la administracin general del Estado.13
Lo anterior no evit que los liberales impulsaran la desarticulacin de las
comunidades agrarias, situacin que se present despus de la promulgacin
de la Ley Lerdo, el 25 de junio de 1856. Dicha ley y su reglamento se
promulgaron siendo gobernador del estado Benito Jurez pero ninguna
medida se tom para hacerla efectiva durante su mandato, no obstante que el
Idem.
Pola, ngel, Exposiciones (cmo se gobierna): Benito Jurez, tomo I, Instituto Nacional
de Estudios Histricos de la Revolucin Mexicana, Mxico, 1987, pp. 159-160.
12
13

30

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

propio ministro Lerdo de Tejada, en agosto de ese mismo ao, orden a los
gobernadores que para darle cumplimiento, as como para evitar se ocultaran
las tierras comunales o se cometieran fraudes para simular que ya se haban
fraccionado, formando inmediatamente una relacin circunstanciada de las
fincas que pertenecan a las corporaciones hasta la fecha de la publicacin.
El 18 de noviembre de 1857, cuando Benito Jurez haba dejado de
gobernar Oaxaca, se public una circular que prohiba a los jueces admitir
en sus juzgados la representacin por el comn de los pueblos lo que es
contra derecho, puesto que segn la ley del 25 de junio de 1856, quedaron
sin bienes races comunales. Un ao despus, el 24 de noviembre de
1858, el mismo gobernador publicaba una circular exigiendo un ao de
renta a las fincas desamortizadas. El 20 de octubre de 1859 se expidi un
decreto gubernamental para que los terrenos y ganados de cofradas o de
comunidades an no desamortizados se distribuyeran entre los vecinos
de cada pueblo, de preferencia entre las cabezas de familia y quienes ms
servicios hubieran prestado a sus pueblos, y los sobrantes entre los solteros.14
En el decreto tambin se ordenaba que se informara exactamente del nmero
y calidad del ganado, as como de la calidad y extensin de los terrenos. La
orden no debi cumplirse porque el 13 de febrero otro decreto insista en
que se acatara dicha circular, prediciendo que
El Estado no se elevara ni ser suficientemente rico si su vasto territorio
permanece como hasta aqu, sin cultivo, y no dejaremos de lamentar este
mal si los terrenos que los pueblos poseen en comunidades no se reducen
a propiedad particular.

Pocos le hicieron caso. Por eso el 1 de marzo de 1862 se insista en ello,


explicando a la poblacin que por terrenos de repartimiento o cofradas
debera entenderse:
1. Los que ao con ao repartan los municipios entre los vecinos de sus
respectivos pueblos por ciertos servicios personales que se les imponan.
2. Los que posean los pueblos en comn el da 13 de febrero de 1861.
14
Moiss Gonzlez Navarro, Indio y Propiedad en Oaxaca, en Romero Frizzi,
Mara de los ngeles (compiladora), Lecturas histricas del estado de Oaxaca, volumen IV,
Coleccin Regiones de Mxico, INAH-Gobierno del Estado de Oaxaca, Mxico, 1990,
pp. 31-46.

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

31

3. Los que posean en la misma fecha las cofradas religiones no instituidas


cannicamente, ya por si, ya por medio de sus mayordomos, cofrades o
arrendatarios.15

El 25 de marzo de 1862 se public un reglamento donde se estableca


que el reparto de los terrenos de las comunidades debera comenzar en la
cabecera de los distritos, continuar en los pueblos inmediatos y concluir en
los ms distantes; asimismo, determinaba que el reparto se hiciera entre los
vecinos, incluidas las viudas con hijos; el valor de lo repartido no excediera
los $200.00, vendiendo los sobrantes a vecinos de otros pueblos carentes
de tierras. Para evitar las adjudicaciones y ventas simuladas que muchos
pueblos haban hecho para continuar con la propiedad comunal se declar
que tales actos eran invlidos y se dispuso juzgar como ladrones a quienes
hicieran creer a los pueblos que eran los dueos exclusivos de las tierras,
declarando que slo era admisible la representacin comn en los casos de
tierras exceptuadas de la desamortizacin, y nicamente para quejarse de
algn despojo.16
Para 1878 el Porfiriato ya era una realidad en el pas y en Oaxaca
gobernaba el general Francisco Meixueiro quien en circular del 1 de mayo
de ese ao sealaba que las disposiciones federales sobre adjudicaciones de
terrenos no se haban cumplido por falta de difusin, por lo que orden a los
Jefes Polticos hacer comprender a los pueblos de su Distrito lo conveniente
que es garantizar su propiedad, obteniendo un ttulo. En 1883 el gobierno
federal promovi la colonizacin de las tierras comunales como forma de
sacar al pas del atraso y el gobierno del estado hizo eco de ella, asegurando
que era lo que traera el engrandecimiento de los pueblos. En apoyo a
esas medidas el 26 de junio de 1890 el gobernador del estado expidi un
reglamento para el reparto y adjudicacin de los terrenos comunales, en l
se especificaba el procedimiento para solicitar el repartimiento, documentos
que deberan acompaar la solicitud, cmo debera hacerse el remate y cmo
el deslinde.
Manuel Esparza, Las tierras de los hijos de los pueblos. El Distrito de Juchitn en
el siglo XIX, en Romero Frizzi, Mara de los ngeles (compiladora), Lecturas histricas del
estado de Oaxaca, volumen III, Coleccin Regiones de Mxico, INAH-Gobierno del Estado
de Oaxaca, Mxico, 1990.
16
Moiss Gonzlez Navarro, op. cit.
15

32

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

Todo lo anterior se ordenaba bajo pena de ponerlos en remate pblico si


se desobedeca. Pero igual que las anteriores ocasiones los pueblos hicieron
caso omiso de ella y tres aos despus el mismo gobernador se quejaba de
que intil fue tal prevencin penal, porque las mencionadas autoridades,
sea por ignorancia, por falta de fondos pblicos o sea por el apego que los
pueblos tienen a la posesin comn, el caso es que muy corto fue el nmero de
los que solicitaron el reparto. Cuatro aos despus el gobernador declaraba
que habiendo sido cuantiosos los bienes comunales que pasaron a ser
propiedad conforme a las leyes de desarmortizacion se necesitaba saber en
cunto haban aumentado los bienes del municipio.17 La presin tuvo sus
efectos y muchas tierras comunales fueron convertidas en propiedad privada
en perjuicios de los pueblos indgenas.
La ltima referencia a esta materia es del 6 de junio de 1895. En ella
se haca un recuento de los abusos que se cometieron a la sombra de estas
disposiciones legales. Comenzaba dando por extinguidas las comunidades
indgenas, seguida de una lista de abusos de los Jefes Polticos como
no reservar una extensin para el fundo legal o para las instituciones
municipales, entre ellas cementerios, rastro, escuelas, palacios municipales
o plazas; o durante el procedimiento como suplantacin de diligencias,
falsa publicacin de edictos para verificar el remate, supuesto avalu de los
terrenos, inexactitud de la solemnidad de acto. Todo para favorecer a algunos
allegados. En ella prometa castigo para los culpables pero no la reparacin
del dao a los pueblos afectados.18
La Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Occidente
compuesto por lo que hoy son los estados de Sonora y Sinaloa, aprobada el
12 de noviembre de 1825, tambin contena varias disposiciones referentes a
indgenas. Su artculo 4 prohiba la esclavitud, as como el comercio y venta
de indios de las naciones brbaras, estableciendo que una ley secundaria
podra determinar la indemnizacin que correspondiera a las personas que se
vieran perjudicadas con ello. La libertad de los indgenas tena un precio, pero
los nicos que podan beneficiarse de l eran sus antiguos propietarios.
El artculo 21 de la misma estableci la igualdad de todos los hombres
sin importar sus diferencias tnicas, lo cual no fue impedimento para que
la fraccin VI del artculo 28 determinara como una causa de la suspensin
17
18

Manuel Esparza, op. cit.


Idem.

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

33

de los derechos ciudadanos tener costumbre de andar vergonzosamente


desnudo, en alusin a la manera de vestir de los pueblos indgenas que
habitaban en el estado. Para evitar algn descontento de los perjudicados
con tal norma jurdica, el mismo gobierno que la aprob prescribi que no
tendra efecto hasta el ao de 1850. Seguramente en este tiempo pensaban
cambiar los hbitos de los indgenas por los suyos.
Finalmente, dicha Constitucin, por disposicin contenida en su
artculo 109, fraccin XVIII, facult al Congreso del Estado y a su Comisin
Permanente para arreglar el trmite de los terrenos de los ciudadanos
indgenas, terminar sus diferencias conforme a sus circunstancias y al sistema
actual de gobierno. En otras palabras, convertir en pequeas propiedades las
tierras que los pueblos posean en colectivo. Esta disposicin se complement
con otra que le segua, por virtud de la cual el Congreso tambin poda
dar reglas de colonizacin conforme a las leyes,19 las cuales incluiran
la ocupacin de tierras que no estuvieran debidamente acreditadas como
propiedad de algn particular.
Es sorprendente que la clase que ascendi al poder en el noroeste
al proclamarse la Independencia de Mxico incluyera en el documento
fundante del Estado de Occidente diversas disposiciones acerca de los
indgenas que en l habitaban y que en ese tiempo constituan cerca de la
mitad de la poblacin. Por eso se debe recurrir a la historia para saber que
hechos contribuyeron a ello. El primero fue que un mes antes de aprobarse
la Constitucin, en octubre de 1825, los pueblos Yaquis se levantaron en
armas defendiendo su autonoma e identidad, rompiendo una tregua que
mantenan desde 1740. Los motivos inmediatos de la rebelin fueron el
rechazo a ser incorporados de manera forzosa a las milicias estatales, bajo las
rdenes del comandante del estado y no de su capitn general; el segundo,
la intencin del naciente gobierno de que pagaran impuestos por sus tierras
y posesiones. Pes tambin el hecho de que los diputados del Congreso
formarn parte de la clase econmica dominante; su presidente, el seor
Manuel Escalante y Arviz, era una de ellos y conoca bien el asunto. Por eso
buscaban darle una salida reconociendo pequeos derechos a los indgenas,
mientras ellos avanzaban sobre sus recursos naturales y desmantelaban sus
organizaciones polticas.
19

37-88.

Hctor R. Olea, Sinaloa a travs de sus Constituciones, UNAM, Mxico, 1985, pp.

34

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

Para dar cumplimiento a lo estipulado en la Constitucin del estado,


el Congreso dict varias disposiciones que en apariencia buscaban crear
condiciones para el ejercicio de los derechos de los indgenas, cuando en
realidad pretendan violentarlos para romper el rgimen de autonoma que
conservaban y con ello minar el sistema comunal de propiedad sobre sus
tierras, localizadas generalmente en los ms frtiles valles, lo que las volva
apetecibles para los colonos blancos deseosos de fincar en ellas sus ranchos
y haciendas.20
Aos ms tarde se expidieron leyes y se tomaron medidas para poner en
ejecucin el mandato constitucional. El 5 de noviembre de 1827 se expidi
un decreto en el cual se estableca que los indios disfrutan de la gracia de
exencin de alcabalas de las ventas que hagan de gneros, frutos y efectos de
su personal industria y trabajo.21 Con esta medida se pretenda desarraigar a
los indgenas de sus tierras y mantenerlos en la ciudad para desestructurar sus
sistemas sociales. En febrero del ao siguiente se decretaron otras medidas
con fines similares. Se estatuy la creacin de un partido con ocho pueblos
yaquis, con cabecera en el presidio de Buenavista, en donde se estableci
un municipio; se impuls la reedificacin de templos y la asignacin de
prrocos para el adoctrinamiento, milicias para vigilar la seguridad pblica
y consolidar la tranquilidad de los pueblos.
El paso trascendental se dio el 30 de septiembre de 1828 al aprobarse la
Ley para el Gobierno Particular de los Pueblos Indgenas.22 El ttulo sugiere
que por fin se respetara el derecho de los pueblos a conservar sus propias
formas de organizacin y gobierno, pero la realidad fue distinta.
En su artculo primero estableca que el gobierno cuidar escrupulosamente de que los indgenas sean garantizados en el ejercicio de sus derechos
de igualdad, libertad, propiedad y seguridad [...] para que en toda eleccin
sean llamados a votar y ser votados, bien para los empleos consejiles o
cualesquiera otro que sean capaces de desempear; lo cual en realidad no
constitua un derecho, pues no podan mantener su propio gobierno, ms bien
20
Jos Antonio Garca Becerra, El Estado de Occidente: realidad y cisma de Sonora
y Sinaloa, 1824-1831, Colegio de Bachilleres de Sinaloa y Direccin de Investigacin y
Fomento de Cultura Regional, Sinaloa, Mxico, 1996, p. 98.
21
Idem.
22
Decreto nm. 88 del 30 de septiembre de 1828, citado en Jos Antonio Garca
Becerra, op. cit., pp. 102-103.

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

35

se les llamaba a incorporarse a las estructuras estatales. Otro derecho en ella


contemplado era que los indgenas, como cualquier otro ciudadano, seran
tomados en cuenta para integrar la milicia del estado y para el desempeo
de empleos de jefes y oficiales, desapareciendo los capitanes de guerra y los
dems cargos militares existentes entre Yaquis, Mayos, patas y Pimas. Una
obligacin presentada en forma de derecho, acompaada de una medida para
desmantelar sus instituciones organizativas propias.
En materia educativa, la ley contemplaba que habra escuelas de
primeras letras en todos los pueblos si fuera posible, en ellas deberan existir
buenos preceptores adictos al sistema, quienes adems de ensear a leer,
escribir y contar, los deberan instruir en los principios de religin catlica y
de sus derechos civiles y polticos. En ese mismo sentido, se escogera entre
los indgenas que supieran leer y escribir uno de cada tribu para enviarlos
a Guadalajara o Mxico, a instruirse en el mtodo de la enseanza por el
sistema lancasteriano, para que vuelvan a ensearlo a sus compatriotas con
la calidad de preceptores. La ley no olvidaba a las mujeres y, as, dispona
que se establecieran, donde se pudiera, escuelas para la enseanza de las
nias, quienes ms de leer y escribir, se les ensear coser, labrar o
bordar, y todo el aseo propio de su secso.23 Estas disposiciones buscaban la
desaparicin de las culturas de los pueblos indgenas para que sus integrantes
asumieran la dominante, llamada, sin serlo, cultura nacional.
Junto con la anterior ley se aprob la Ley para el Repartimiento de
Tierras de los Pueblos Indgenas, reducindolas a Propiedad Particular.24
Como en el caso anterior, se simul proteccin a los derechos indgenas
cuando en realidad se les despojada de ellos. En sus primeros artculos
estableca la obligacin del gobierno de dar amparo y proteccin a los
indgenas para que se les restituyeran o reemplazaran los terrenos de los que
haban sido despojados de manera violenta o a ttulo vicioso, para establecer
en seguida disposiciones en contra de la propiedad comunal.
Digan si no. En su artculo tercero reconoci validez a las enajenaciones
de tierras que habiendo pertenecido a los indgenas hubieran sido enajenadas
por alguna autoridad competente, es decir del gobierno, respetando los
derechos del adquirente en perjuicio de los indgenas; el octavo estableca que
23
24

Idem.
Idem.

36

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

los bienes que ocuparon las misiones religiosas y que fueron de los pueblos
indgenas pasaban a ser propiedad del Estado; el undcimo decretaba que
todas las tierras que se restituyeran a los pueblos, cuando comprobaran su
propiedad, se deban convertir en propiedad particular.
El artculo doce abundaba sobre lo mismo. En l se estableca que los
terrenos a que se refera la ley seran
[...] distribuidos solo los naturales de cada pueblos por iguales partes en
plena propiedad para ellos y sus sucesores, con entera libertad de cercarlos sin
perjuicio de las caadas, travesas, abrevaderos y servidumbres, disfrutarlos
de manera libre y exclusiva, destinarlos al uso y cultivo que ms les acomode,
disponer de l conforme convenga a sus necesidades y bienestar; pero no
podrn enajenarlos, antes de seis aos, ni sujetarlos jams a vinculacin, ni
pasarlos en ningn tiempo ni por ningn ttulo manos muertas.

Estos terrenos deberan ser cultivados por ellos mismos y de no ser as, si
en el trmino de tres aos las abandonan por flojera, o por viciosos podran
ser privados de sus derechos agrarios, segn dispona el artculo dcimo
sexto de la mencionada ley.
Como se ve, no se reconocan derechos a los indgenas para fomentar
la pluriculturalidad de la nacin, sino para negarla y as la clase gobernante
pudiera seguir ampliando su poder econmico.
El 14 de octubre de 1830 el Estado de Occidente se fraccion dando
origen a lo que hoy son los estados de Sonora y Sinaloa. En la primera
Constitucin de Sonora como estado soberano tambin se introdujeron
algunas referencias a los indgenas. En la exposicin de motivos las
autoridades se lamentaban por la situacin del estado. Su diagnstico era
que estaba entronizada la ignorancia, reducidos a escombros y cenizas
los ms de sus pueblos y haciendas por efecto de la guerra desoladora que
estall en su interior el 25 de octubre de 1825, rodeada de una multitud de
tribus indgenas incivilizadas, amenazados por los brbaros de las partes ms
altas, sin fuerza, sin comercio considerable, falto de intelectos hacendarios y
obstruidas o paralizadas casi todas las fuentes de su prosperidad.25
Manuel Corbal Acua, Sonora y sus Constituciones, Gobierno del Estado de Sonora,
Hermosillo, Sonora, 1992, pp. 29-59. Tambin: Hctor Cuauhtmoc Hernndez Silva,
Insurgencia y autonoma: historia de los pueblos yaquis, 1821-1910, CIESAS-INI, Coleccin
Historia de los Pueblos Indgenas de Mxico, Mxico, 1996, p. 88.
25

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

37

En otras palabras, para la clase gobernante el atraso de la entidad era


culpa de los indgenas y a fin de superarlo se tomaron medidas. El artculo 36
de la Constitucin otorg facultades exclusivas al Congreso para dictar leyes
y reglamentos para establecer el gobierno interior de los pueblos de indgenas,
de la manera ms anloga y conveniente a su situacin, circunstancias
y costumbres; arreglar los lmites de sus terrenos y dictar cuanto crea
conducente a terminar sus diferencias. Complementaba esta disposicin el
contenido del artculo 59, el cual prevea que para el establecimiento de las
autoridades locales de los pueblos indgenas, el Congreso se arreglar a sus
circunstancias, exceptundolas, si conviniese, de algunos o algunas de las
bases que se prescriben en los artculos precedentes.26 Los artculos a que
hace mencin estaban referidos a la organizacin de los ayuntamientos.
Lo mismo puede decirse del estado vecino. La Ley de Colonizacin del
Estado de Chihuahua, promulgada el 26 de mayo de 1825, en su artculo
21 orden que los terrenos despoblados que pertenecieran a los pueblos
indgenas se repartieran gratuitamente entre los miembros de los propios
pueblos que carecieran de ellas, y en caso de que todos las tuvieran se
vendieran y con su producto se constituyera un fondo de la comunidad. La
propia ley prescribi que las tierras baldas de la Alta Tarahumara se poblaran
con colonos que instruyeran y civilizaran a los indios. Otra ley, promulgada
el 10 de octubre de 1833, orden que se respetaran las tierras que se haban
concedido a los indios, debiendo repartirse en parcelas, incluyendo entre
los beneficiados a las dems castas que estuviesen enlazadas con los indios
de cada pueblo.27
Igual suerte corrieron las tierras de las comunidades indgenas de
Veracruz, cuya reparticin se orden en 1826; un ao antes, el gobierno
de Zacatecas haba hecho lo mismo con las tierras del fundo legal de los
ayuntamientos, medida que fue ratificada el 30 de mayo de 1834. Puebla no
se qued atrs y en 1828 decret la reparticin de aguas y tierras del comn,
aunque la medida nunca lleg a publicarse.28

Idem.
Moiss Gonzlez Navarro, Instituciones indgenas en el Mxico independiente,
en Alfonso Caso y otros, La poltica indigenista en Mxico, tomo I, primera reimpresin,
INI-Conaculta, 1991, pp. 221-222.
28
Moiss Gonzlez Navarro, op. cit., p. 222.
26
27

38

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

Otro caso importante se dio en el estado de Jalisco. Ah el desmembramiento de los territorios y el despojo de las tierras de los pueblos indgenas
se vivi con bastante intensidad antes de la Independencia de Mxico y
continu despus de ella. El 27 de febrero de 1821 se public una Instruccin
para la divisin de las tierras en forma de propiedad privada; el 8 de marzo se
puso en vigencia un reglamento sobre la materia que databa de 1794 y un
artculo sobre la materia de las Cortes de Cdiz de 1812, relativo al mismo
asunto.
La Diputacin Provincial de Guadalajara intent poner orden jurdico
en tantas disposiciones y el 5 de diciembre de 1822 promulg una Instruccin
para el arreglo de los ayuntamientos de su distrito, en el uso de los terrenos comunes
en el fundo legal de cada pueblo. Diversos artculos de este documento hacan
referencia a la adquisicin del dominio pleno de las parcelas indgenas
ocupadas dentro de la zona fincada, es decir, de solares. El primero de ellos
expresaba que ningn indio ser perturbado en la posesin en que est de
sus tierras, sean muchas o pocas, grandes o pequeas, adquiridas por compra,
repartimiento, cambio, donacin, herencia u otro justo ttulo, sea que las
cultive por s mismo, las tenga ociosas o las haya dado en arrendamiento.
Distinto era el contenido del artculo siguiente que expresaba: Todas las
dems tierras del comn se arrendarn en subasta pblica, rematndose en
el mejor postor.29 La ley, como se ve, slo protega la propiedad privada
de los indgenas, como cualquier otra, al mismo tiempo que atentaba contra
la propiedad colectiva de los pueblos a que pertenecan las personas cuyos
derechos deca proteger.
El primer Congreso Constitucional del Estado de Jalisco vot el 12 de
febrero de 1825 el decreto nm. 2, que en su artculo 1 estableca: A los
antes llamados indios se declaran propietarios de las tierras, casas, y solares
que poseen actualmente en lo particular sin contradiccin en los fundos
legales de los pueblos o fuera de ellos.30 Con esta disposicin la mxima
representacin del poder, primero desconoca la existencia de los pueblos
indgenas y despus reconoca la propiedad de sus integrantes; aunque no
dentro y fuera del fundo legal, como originariamente dispuso, sino slo

Lorenzo Meyer, La tierra de Manuel Lozada, CEMCA-Universidad de Guadalajara,


Coleccin de Documentos para la Historia de Nayarit, Mxico, 1989, pp. 37-38.
30
Idem.
29

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

39

dentro, pues as lo mencionaba la legislacin reglamentaria, reduciendo lo


que dispona otra norma superior.
Otro decreto, el 481, con fecha del 26 de marzo de 1833, proclam que
los ayuntamientos constitucionales, desde su instalacin sucedieron a las
comunidades de indgenas en todas sus propiedades que a stas pertenecan
por cualquier ttulo, menos en aquellas que se redujeron a dominio
particular....31 Se pretenda, asimismo, que para el 31 de diciembre de 1834
todos los propietarios recibieran sus ttulos de propiedad y los ayuntamientos
incorporaran a su patrimonio las tierras y fincas que les tocaban, despus
de despojar a los indgenas.
Si mal les iba a los indgenas con los liberales en el poder, con los
conservadores no sera mejor. El 17 de abril de 1849 el Congreso del Estado
public el decreto 121, que en su primera disposicin expresaba que las
fincas rsticas y urbanas compradas por los indgenas, y las adquiridas
por cualquier justo y legtimo ttulo, que hasta el da se conozcan con el
nombre de comunidades, son propiedad de ellos desde el 29 de septiembre
de 1828 que se public el decreto 151 y dems concordantes. Congruente
con esto, el artculo tercero del decreto reconoca que los indgenas son, en
consecuencia, partes legtimas para reclamarlas a fin de que se les apliquen
y dividan respectivamente en los trminos que dispone la presente ley. En
el mismo documento se pretenda que ese mismo ao terminara el problema
agrario, pero para 1852 todava no tena visos de cumplirse.
El 20 de octubre de 1853 los poderes departamentales consultaron a
los centrales para saber qu tan vlida segua siendo la legislacin jalisciense
aprobada durante gobiernos liberales y la respuesta les lleg el 3 de diciembre
de ese mismo ao. En ella se deca que
[...] cuando se proyect en el Departamento de Jalisco repartir a los indgenas
las tierras de comunidad se trat de hacerles un beneficio libertndoles de
cierta especie de tutela a que estaban sujetos. Pero la experiencia ha enseado
que esta medida ha producido resultados enteramente contrarios y que los
indgenas ni gozaban los provechos de los bienes de comunidad ni lograban
la propiedad particular de los mismos bienes que han ido desapareciendo
pasando a manos codiciosas y rapaces.

31

Idem.

40

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

[...] Sera imposible segua explicando la respuesta hacer una variacin


respecto a las enajenaciones que se hayan hecho hasta el da y esto es cosa
que ya no tiene remedio, pues por el contrario, sera peor el mal que se
hiciera queriendo destruir lo practicado. Mas por el contrario, si se dejaran
correr las cosas por el camino que seala el Departamento de Jalisco, no se
hara ms que continuar el desorden que tan claramente demuestra aquel
gobierno.

Despus de esta interpretacin, propuso adoptar un medio prudente


para atender el asunto, mismo a que su juicio debera consistir en derogar
el decreto del 17 de abril de 1849 dejando subsistentes los actos practicados
conforme a l hasta fecha en que se llevara a cabo.32
El gobierno local hizo caso omiso de la recomendacin del centro y
el 30 de enero de 1854 dio la orden de continuar repartiendo sin abuso.
El 31 de julio del mismo ao el presidente Antonio Lpez de Santa Anna
orden restituir a los pueblos, villas y ciudades las tierras usurpadas, pero
un mes despus, el 30 de agosto, gir una orden contraria suspendiendo
el repartimiento. Despus vendra la Revolucin de Ayutla y con ella una
nueva Constitucin Federal que pondra fin al problema, desconociendo el
derecho de los indgenas a existir como pueblos con derechos colectivos.
El estado de Chiapas fue otro caso interesante, donde bajo pretexto
de proteccin los derechos indgenas se violentaban. En efecto, una ley
promulgada por el Congreso Constituyente el 18 de agosto de 1824, que
estableca las bases para la enajenacin de las tierras indgenas, fue el modelo
para que el Congreso chiapaneco promulgara la propia, el 1 de septiembre
de 1826. Aduciendo la necesidad de sacar a la agricultura del abandono en
que se encontraba, en dicha ley se estableci que todos los terrenos baldos
o nacionales y de propios, excepto los ejidos de los pueblos, se reducirn
a propiedad particular. Para ello los terrenos baldos y nacionales seran
denunciados ante los Prefectos y Subprefectos, y vendidos por los mismos
en grandes o pequeas porciones o dinero contado o a plazo cierto bajo de
buenas finanzas. Si no se pudieren enajenar as, se darn a censo reservativo,
y en este caso el capital podr ser redimido en parte, y el censatario pagar,
entre tanto no adquiera la propiedad absoluta del terreno, la pensin
moderada de dos por ciento de los que reconociere, y el uno y medio, si
32

Idem.

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

41

hiciese casa y poblare la suerte. Asimismo, los terrenos propios seran


vendidos o dados a censo reservatorio conforme al artculo anterior por
los respectivos Ayuntamientos, si fueren baldos o no estuvieren posedos
con ttulo hbil. Si estuvieren con dicho ttulo, pagarn los poseedores el
canon que anteriormente se hubieren obligado; podrn dirimir el capital
en partes y adquirirn la propiedad exclusivamente segn prescribe la ley.
Por ltimo, se dispuso que en la venta de los terrenos mencionados sern
preferidos los actuales poseedores, sin admitirse pujas. Se admitirn stas
en los no posedos.33
Aunque aparentemente se les protega, en realidad las tierras de las
comunidades indgenas fueron perjudicadas con este decreto, dado que ms
fcilmente podan ser declaradas ociosas, o porque no podan demostrar
sus derechos sobre ellas con ttulos que reunieran los requisitos exigidos
en la nueva legislacin. La situacin empeor cuando el 1 de septiembre
del ao siguiente, el Congreso del Estado emiti un nuevo decreto que
complementaba el anterior. En l se estableca que en tanto se establecieran
los prefectos y subprefectos, el cumplimiento de la ley se sometera a los
jueces de primera instancia y que el mximun del valo de cada caballera
de tierra sera de diez y ocho pesos y el mnimum de seis.
Adems, en l se estipul que los ejidos de los pueblos se medirn
antes de procederse a la venta de los baldos comarcanos; y los parajes, que
a su fertilidad u otros motivos elijan los Ayuntamientos, oyendo previamente
a sus respectivos pueblos. Entre las reglas que se adoptaron para ello se
deca que a los pueblos que tengan hasta mil almas se les designar por
ejidos media legua en cuadro; a los que pasando de mil se aproximen a tres,
una legua; a los que llegaren a seis, una y media; y excediendo de ste, dos
leguas.34 Ah mismo se exiga que para tener derecho de posesin en los
terrenos se necesita haberlos ocupado un ao antes del 1 de septiembre de
1826, en que se dio la ley.
Mas si con estas disposiciones las tierras indgenas no encontraban
proteccin plena, menos la encontraron despus del 19 de enero de 1844,
El Congreso del Estado de Chiapas decide poner en venta las tierras (supuestamente
ociosas), en Jan de Vos, Vivir en frontera: la experiencia de los indios de Chiapas, CIESAS-INI,
Coleccin Historia de los Pueblos Indgenas de Mxico, Mxico, 1994, p. 250.
34
El Congreso del Estado de Chiapas decide sobre el tamao que pueden tener los
ejidos de los Pueblos Indios, ibd., pp. 253-254.
33

42

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

cuando el gobernador del estado la modific para simplificar y reducir los


requisitos de compra. Las nuevas disposiciones, entre otras cosas, decan
que en la medida de los ejidos de los pueblos se atender la posesin de
treinta aos, si el poseedor lo solicita, y comprobare haber denunciado el
terreno en el ao de 1830 por lo menos y se prestare a hacer un servicio
pecuniario a la hacienda pblica de un quince por ciento sobre el valor de
los terrenos que mida.
Al mismo tiempo, se dispuso que
[...] cuando a juicio del Gobierno el pueblo resultare en alguna manera
perjudicado por la prevencin del artculo anterior, se le medir una tercera
parte ms del terreno que segn su poblacin le corresponda [y] si al
romper la medida de terrenos nacionales o en su discurso hubiere reclamo, el
interesado presentar los documentos en que apoya su derecho. La persona,
a cuya solicitud se estuviere practicando la medida, los revisar, y si a pesar
de ellos insistiere en que contine, se verificar por el rumbo que designe,
quedando sujeto a las resultas del juicio.35

Con semejantes disposiciones fueron las tierras comunales de los


pueblos indgenas afectadas porque colindaban con las haciendas cuyos
propietarios estaban ansiosos de despojarlos de ellas. Con el propsito de
conservar sus propiedades, los indgenas comenzaron a construir sus casas
en ellas buscando poder demostrar legalmente su ocupacin, pero tres aos
ms tarde, en 1847, el Congreso del Estado emiti una ley que los obligaba
a concentrarse en sus poblados.
Por ese tiempo se presentaron varios intentos de rebeliones indgenas.
Con el fin de apaciguar los nimos, el gobernador del estado emiti el 9
de junio de 1849 un decreto que conceda a los indgenas el permiso para
adquirir terrenos por ttulo de compra u otro legtimo y restituir as sus
diezmadas propiedades. Tambin estableca el derecho de los indgenas
para aceptar o rechazar libremente el servicio, el cual en todo caso estara
limitado a dos das de trabajo al mes para los campesinos reducidos a baldos
por la privatizacin de sus tierras, y a cuatro para los que hubieran entrado

35
La Asamblea Departamental de Chiapas decreta sobre la condiciones de la venta
de las tierras (supuestamente) ociosas, ibd., p. 255.

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

43

a trabajar como tales de forma espontnea. Slo que dicho decreto nunca
entr en vigencia por la oposicin de los terratenientes.36
Junto a ese tipo de legislacin que simulaba proteger los derechos
indgenas cuando en realidad atentaba contra ellos, hubo otra que no ocultaba
sus fines. En Hidalgo las medidas comenzaron a tomarse inmediatamente
despus de pactada la Independencia con Espaa. El 14 de febrero de
1822 se decret la Ley de Municipalizacin que buscaba homogeneizar
el ayuntamiento espaol y el cabildo indgena bajo la figura del municipio
nico; el da 21 del mismo mes y ao la Junta Provisional Gubernativa
suprimi las contribuciones privativas de los indios al considerar que ya no
tenan ningn objeto, pues se aplicaban al pago de defensores en la Audiencia
y sta haba desaparecido. Finalmente, el 17 de septiembre del mismo ao
se dispuso la desaparicin de la categora de indios, quedando sujetos a las
leyes que regiran para todos los ciudadanos.37
Yucatn es otro caso donde tambin se intent desaparecer a los indgenas
por decreto. En la Constitucin Poltica de 1841 se confirm el derecho de
ciudadana a todos sus habitantes, mestizos e indgenas, pero privando a
estos ltimos de sus antiguas formas de organizacin y suprimiendo las
repblicas de indios, que se haban reconocido con carcter interino por
decreto del 26 de junio de 1824. En septiembre de 1868 se decret la
desaparicin definitiva de las repblicas de indios, con el argumento de que
eran reliquias vergonzosas del antiguo rgimen colonial. Al ao siguiente el
estado de Campeche tambin declar inexistentes esas mismas instituciones,
argumentando que todos los ciudadanos somos iguales ante la ley.38
Los anteriores ejemplos de legislacin estatal demuestran cmo de
muy diversas maneras, segn las condiciones y necesidades de cada regin
y los intereses de los grupos dominantes, la igualdad de todos los mexicanos
slo sirvi para despojar a los indgenas de la suya. Si bien esto se reflejaba
con bastante nitidez en la propiedad de la tierra, tambin se daba en otros
mbitos. Uno de ellos era el ejercicio de los derechos polticos, sobre lo cual
Jan de Vos, op. cit., p. 167.
Rina Ortiz Peralta, Inexistentes por decreto: disposiciones legislativas sobre los
pueblos indios en el siglo XIX. El caso de Hidalgo, en Antonio Escobar O., Indio, nacin
y comunidad en el Mxico del siglo XIX, CIESAS-CEMCA, Mxico, 1993, pp. 153- 169.
38
Manuel Ferrer Muoz y Mara Bono Lpez: Pueblos indgenas y Estado nacional en
el siglo XIX, op. cit., pp. 56-59.
36
37

44

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

la mayora de las constituciones estatales establecieron restricciones, igual


que las federales. Por guardar estado de sirviente domstico, se restringieron
los derechos del indgena para elegir y ser electo en los estados de Mxico,
Occidente, Chihuahua, Durango, Veracruz, Chiapas, Guanajuato, Tabasco
y Oaxaca, otro tanto se hizo en Coahuila y Texas, Nuevo Len, Tamaulipas,
Jalisco y Zacatecas, pero por no saber leer y escribir.39
En fin, que durante el siglo XIX el Estado y la sociedad mexicanos no
slo negaron la existencia de los pueblos indgenas sino adems hicieron todo
cuanto estaba a su alcance para que desaparecieran y as quedarse con sus
propiedades. Todas las constituciones o proyectos de ellas de esa poca, fueran
federales o estatales, siguieron la misma lnea excluyente, situacin que se
consolidara en la Constitucin Federal de 1857, en la cual priv una visin
eminentemente individualista y homognea.40 La igualdad de los individuos
que se estableci como garanta no permiti que sta se ejerciera de manera
diferente. Los indgenas no existan para ella y si existieran deberan sujetarse
a normas inspiradas en valores totalmente ajenos a su cultura.
La poltica de negacin de la poblacin indgena y la ignorancia de sus
derechos no era un hecho circunstancial o aislado, junto con ella se impulsaron
leyes y polticas que atentaban contra su patrimonio, especialmente sus
territorios, de por s ya fragmentados, sus expresiones socioculturales y
sus formas especficas de organizar su vida social. Lo anterior trajo como
consecuencia que fueran perdiendo sus espacios de poder y sus formas
propias de ejercerlo, al mismo tiempo que la tierra se concentraba en unas
cuantas manos y el poder se centralizaba en los rganos federales, que les
eran totalmente ajenos.

Los derechos indgenas en la poca Posrevolucionaria


Estas fueron algunas de las razones para que en 1910, cuando estall la
Revolucin en contra de la dictadura porfirista, nuestros antepasados se
fueran a la lucha atrados por los diversos planes polticos lanzados por los
distintos grupos que se disputaban el poder, mismos que incluan entre sus
propuestas la devolucin de las tierras a sus legtimos dueos y prometan
39
40

Moiss Gonzlez Navarro, op. cit., pp. 209-210.


Felipe Tena Ramrez, op. cit., pp. 607-626.

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

45

crear mecanismos de ejercicio del poder local. Entre los documentos polticos
ms importantes de la poca se encontraban el Programa del Partido Liberal
Mexicano; el Plan de San Luis Potos, del Partido Antirreeleccionista de
Francisco I. Madero; el Plan de Ayala del Ejrcito del Sur, comandado
por el General Emiliano Zapata, y el Plan de Guadalupe, del Ejrcito
Constitucionalista.41
Las propuestas fueron tentadoras pero al final no respondieron a las
expectativas de los pueblos indgenas: el derecho de restitucin de la tierra
de la cual fueron despojados, o de dotacin cuando no pudieran demostrar
su propiedad, lo plasm el Congreso Constituyente en el artculo 27 de
la norma suprema elaborada en Quertaro el ao de 1917,42 mas no con
sus caractersticas de territorialidad sino en calidad de ejido o comunidad
agraria. Adems de esto, en el mencionado artculo se reserv para la
nacin la propiedad originaria de las tierras y aguas, con lo cual mantuvo
el principio del derecho de conquista, esgrimido por la corona espaola en
el siglo XVI para justificar la usurpacin de las tierras indgenas. Pero si en
aquel tiempo dicho principio se justific por ser los que detentaban el poder
unos invasores que se imponan por la fuerza, no se explicaba ahora que
los indgenas haban participado en la guerra para recuperar sus tierras, y
debi el Congreso atenerse al principio de los derechos adquiridos, por haber
ocupado los indgenas estas tierras antes que otros que reclamaran igual
derecho, es decir, antes de que se formara el Estado que ahora desconoca
sus derechos.
El argumento fue que el Estado necesitaba regular la propiedad privada
para evitar la formacin de latifundios, lo cual era correcto. El error estuvo
en no diferenciar la propiedad privada, social o pblica, de la indgena que
responda a otras lgicas, y en encasillarlas en el mismo modelo. El problema
pudo atenderse sin disputarle a la nacin de la propiedad originaria de las
tierras y aguas, con establecer algunas modalidades de proteccin a las
tierras y territorios indgenas, como considerar causa de utilidad pblica
Los planes y programas ms importantes expedidos antes de la Revolucin Mexicana
se encuentran, entre otros muchos lugares, en la citada obra de Felipe Tena Ramrez, en el
captulo titulado La Revolucin, que abarca las pginas 721 a 744.
42
El Artculo 27 de la Constitucin de 1917, Los Derechos del Pueblo Mexicano:
Mxico a travs de sus Constituciones, Segunda edicin, tomo IV, Manuel Porra, S.A.,
Mxico, 1978, pp. 640-702.
41

46

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

la conservacin de los territorios indgenas y un derecho preferencial de


stos para adquirir tierras que les fueran indispensables para su desarrollo.
Pero nada de eso se hizo porque no hubo voluntad para atender a fondo las
demandas indgenas.
Asimismo, el ejercicio del poder local se concentr en el municipio,
declarndolo base de la organizacin poltica del pas, prohibiendo cualquier
forma de organizacin local diversa, lo mismo que la existencia de un poder
intermedio entre el poder municipal y los gobiernos estatales o federales.43
Cierto es que con esta medida se buscaba terminar con las nefastas jefaturas
del porfiriato que restringieron los derechos polticos de los mexicanos,
pero lo correcto hubiera sido distinguir entre stas y los gobiernos propios
de los pueblos indgenas para no dejarlos en la ilegalidad, condenados a
desaparecer.
Las anteriores soluciones no atendan a las necesidades de los pueblos
indgenas y por lo mismo no resolvan sus problemas. En primer lugar, la va
legal para que los pueblos indgenas accedieran a la tierra era la comunidad
agraria o el ejido, pero ni todas las comunidades agrarias que se constituyeron
fueron indgenas ni todas las comunidades indgenas eran agrarias; al lado
de ellas tambin existieron y existen comunidades agrarias formadas por
mestizos, lo mismo se encuentran pueblos indgenas que por una u otra razn
quedaron dentro del rgimen agrario ejidal o de la pequea propiedad.
Por otro lado, el municipio se constituy tomando en cuenta las
relaciones que los grupos de poder locales establecieron con el poder regional,
del estado y aun el nacional, pero nunca atendiendo a las condiciones de los
pueblos indgenas. Todava ms, al constituirse los municipios se les despoj
prcticamente de todos los poderes que antes haba ejercido, reservndoles
slo la conservacin de los servicios pblicos. Por eso hoy en da todava
nuestros pueblos y comunidades indgenas reclaman la devolucin de sus
tierras y el reconocimiento de sus territorios; al mismo tiempo que luchan
por espacios de poder en donde desarrollarse como pueblos, como sujetos
de derechos colectivos. En conclusin, la Constitucin de la Repblica
emanada de la Revolucin de 1917, an cuando ha sido calificada de muy
avanzada en derechos sociales, sigui ignorando nuestra existencia en el pas
y slo legisl sobre nuestro derecho de acceso a la tierra.
43

El Artculo 115 de la Constitucin de 1917, ibd., tomo VIII, pp. 293-425.

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

47

Terminada la Revolucin mexicana, el nuevo Estado surgido se dio


cuenta de que la desaparicin de nuestros pueblos haba sido una falacia y
se propuso hacerla efectiva integrndonos a la cultura nacional, para lo cual
impuls una poltica de Estado que con el nombre de indigenismo buscaba
terminar con nuestra cultura para integrarnos a la dominante.
Para hacerlo crearon una serie de instituciones que se dedicaran a
atendernos, sobre todo a partir de una poltica de asistencialismo social y
proteccin, como menores de edad. En el diseo de estas instituciones no se
consult a los pueblos indgenas sobre sus necesidades, ni se les tom en cuenta
para su administracin y funcionamiento; porque no se parta de reconocer
que eran pueblos con derechos a una existencia diferenciada, sino minoras
culturales que con el tiempo deberan desaparecer. Estas polticas, an cuando
no impactaron la Constitucin Federal, no pueden pasarse por alto.
Una de las primeras instituciones para indgenas fue el Departamento
de Educacin y Cultura, creado en 1921 al reestructurarse la Secretara de
Educacin Pblica que se haba creado en ese mismo ao; en abril de 1923
se establecieron las Casas del Pueblo, cuyo fin era mejorar la situacin de las
poblaciones indgenas. Cuando Plutarco Elas Calles fue presidente impuls
la creacin del Internado Nacional de Indios y en 1932 se form la Estacin
de Incorporacin Indgena de Carapan, con el fin de estudiar la posibilidad
de integrar a los Purpechas de la regin a la vida nacional.
Durante el periodo del gobierno del general Lzaro Crdenas se consolid
la poltica de integracin indgena. En 1937 se cre el Departamento de
Educacin Indgena, dependiente de la Secretara de Educacin Pblica;
a l se incorporaron los internados indgenas con el nombre de Centros de
Educacin Indgena. En 1938 estos centros pasaron al Departamento de
Asuntos Indgenas convertidos en Centros de Capacitacin Econmica. Su
objetivo fue brindar capacitacin en tcnica agrcola e industrial a indgenas.
Una de las ltimas actividades indigenistas del presidente Lzaro Crdenas
fue el impulso a la realizacin del Primer Congreso Indigenista, celebrado
en Ptzcuaro, Michoacn, en 1940. A partir de ese evento se decidi la
creacin de Instituto Indigenista Interamericano (III) y los rganos similares
de cada uno de los estados.44
Carlos Durnd Alcntara, Derechos indios en Mxico... derechos pendientes, Universidad
Autnoma Chapingo, Mxico, 1994, pp. 113-114.
44

48

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

En diciembre de 1948 se cre el Instituto Nacional Indigenista


(INI) como un organismo pblico descentralizado del gobierno federal,
dependiente de la Secretara de Educacin Pblica. Encargado de disear
e instrumentar la poltica gubernamental hacia los pueblos indgenas de
Mxico, durante los primeros aos sus actividades se orientaron al estudio,
investigacin, asesora, difusin y capacitacin para promover las medidas
para el mejoramiento de los pueblos y comunidades indgenas, as como la
coordinacin con programas de otras dependencias oficiales en regiones
indgenas. Con el paso de los aos el INI fue asumiendo en los hechos
funciones ms operativas debido a la ausencia de accin de otras instituciones
federales y estatales que atendieran los reclamos de los pueblos indgenas.
El Instituto creci tanto que en la dcada de 1990 su estructura estaba
diseada para atender 23 estados de la Repblica a travs de 96 Centros
Coordinadores Indgenas, organizados por 21 delegaciones estatales y 12
subdelegaciones. En 1992 el INI dej de ser dependiente de la Secretara
de Educacin Pblica y pas a formar parte de la Secretara de Desarrollo
Social.45 Despus vendran una serie de reformas a la Constitucin Federal,
las leyes Federales y las de los estados de la federacin. Pero el anlisis de
su contenido es materia de otro captulo.

Instituto Nacional Indigenista (1989-1994), Instituto Nacional Indigenista, Mxico,


1994, p. 27.
45

Los derechos indgenas


en la Constitucin federal

Las reformas constitucionales relativas a los derechos indgenas en la poca


contempornea, han sido producto de la presencia de los pueblos indgenas
en la escena poltica nacional. De igual manera, reflejan la escasa voluntad
poltica de la clase gobernante para reconocer los derechos de estos pueblos y
garantizarlos en la Carta Magna. La primera reforma data de 1992 cuando
el gobierno federal aprovechando la cercana de los 500 aos de la invasin
espaola al continente americano promovi una adicin al artculo cuarto
de la Constitucin Federal para reconocer la existencia de pueblos indgenas
en su seno y hacer efectivos sus derechos. Eso fue lo que se dijo, pero en el
decreto del 28 de enero1 lo que se public fue una norma declarativa de la
pluriculturalidad de la nacin mexicana, misma que obtena su sustento en
la presencia originaria de los pueblos indgenas.
El reconocimiento que se hacia en esa norma era como componente
de la pluralidad cultural de la nacin, y slo de manera indirecta se poda
establecer la consideracin de los pueblos indgenas como sujetos de derecho.
Es ms, la propia norma jurdico-constitucional restringa los derechos que
se les pudieran reconocer a los pueblos indgenas a los de carcter cultural
y slo aquellos que la ley secundaria eventualmente llegara a establecer.
La disposicin constitucional segua en la lgica de negar los derechos
polticos y econmicos, que son los fundamentales para la existencia de los
pueblos indgenas, el respeto de sus derechos y la seguridad de su existencia
y desarrollo futuro. Adems, se trataba de una postura que contradeca la
1

Diario Oficial de la Federacin, Mxico, 28 de enero de 1992.

50

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

posicin del Estado mexicano sobre esta materia en el marco internacional.


Lo mismo suceda con la fraccin sptima, prrafo segundo, del artculo 27
Constitucional, introducida por decreto del 6 de enero de 1992, en la cual
se establece que la ley proteger la integridad de las tierras de los grupos
indgenas.2 En ella se desconoce la condicin de pueblos a los indgenas,
y se remite a una ley secundaria la eficacia de la garanta. El contenido de
la Constitucin Federal se modific el 14 de agosto de 2001,3 despus de
la rebelin zapatista y la firma de los Acuerdos de San Andrs sobre derechos
y cultura indgena. De acuerdo con el decreto de reforma, se modificaron
varios de los artculos de la Carta Magna para incluir en ella los derechos
de los pueblos indgenas, que unidos a las disposiciones existentes forman
la normatividad constitucional en la materia. En la actualidad los artculos
constitucionales que hacen referencia a los derechos indgenas son: el artculo
2, que sustituy al artculo 4 al que hicimos referencia anteriormente, el
artculo 18, prrafo sexto, el artculo 27, fraccin VII, prrafo segundo y el
115, fraccin tercera.
La reforma a la Constitucin Federal para reconocer los derechos de
los pueblos indgenas se dio en un controvertido proceso legislativo. Lo
controvertido provino de varios aspectos. Uno de ellos, poltico, es que con la
reforma se buscaba resolver las causas que dieron origen al levantamiento de
los indgenas chiapanecos agrupados en el Ejrcito Zapatista de Liberacin
Nacional (EZLN), segn disposicin de la Ley para el Dilogo, la Conciliacin y
la Paz Digna en Chiapas,4 En concreto se trataba de cumplir lo pactado en los
Acuerdos sobre Derechos y Cultura Indgena, mejor conocidos como Acuerdos
de San Andrs. Con base en dichos acuerdos la Comisin de Concordia y
Pacificacin integrada por representantes de todos los partidos polticos
representados en el Congreso de la Unin para mediar en el conflicto por
acuerdo de las partes, elabor en noviembre de 1996 una propuesta de
reforma constitucional que los rebeldes aceptaron pero el gobierno rechaz
y por eso no se envi al Congreso de la Unin sino hasta el 5 de diciembre
de 2000, cuando el Partido Revolucionario Institucional (PRI) haba perdido
las elecciones y gobernaba el Partido Accin Nacional (PAN).

Diario Oficial de la Federacin, Mxico, 6 de enero de 1992.


Diario Oficial de la Federacin, 14 de agosto de 2001.
4
Diario Oficial de la Federacin, 11 de marzo de 1995.
2
3

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

51

Por otro lado, el proceso tambin fue controvertido por el tipo de


derechos que se intentaba reconocer en la Constitucin Federal y lo que
esto implicaba. De por si una reforma a la Carta Magna no es un asunto
cualquiera, pues no se trata de la reforma a una de sus leyes, sino de aquella
sobre la cual descansa el pacto federal, es decir, el tipo de organizacin que
los habitantes de un Estado se dan para poder organizar su vida social.
En estricto sentido, una reforma constitucional ms que modifica el orden
jurdico, transforma las bases polticas sobre las que descansa. Pero en este
caso, adems, se trataba de reconocer, por primera vez desde que se form
el Estado mexicano, a los pueblos indgenas y sus derechos colectivos como
parte fundante de la nacin. En otras palabras, no se trataba de un proceso
para reformar una ley que otorgara ms derechos individuales a las personas
que pertenecen a un pueblo indgena sino de reconocer nuevos sujetos de
derechos con derechos especficos.
De acuerdo con el contenido de la reforma publicada en el Diario
Oficial de la Federacin5 se adicionan un segundo y tercer prrafos al artculo
1, se reforma el artculo 2, se deroga el prrafo primero del artculo 4, se
adiciona un sexto prrafo al artculo 18 y un ltimo prrafo a la fraccin
tercera del artculo 115 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos. A estos artculos hay que agregar el 27, fraccin VII, prrafo
segundo, introducido a la Constitucin Federal desde 1992, como ya se dijo
y que contina vigente. El contenido de estas disposiciones constitucionales
es el que a continuacin se estudia centrando el anlisis en interpretaciones
jurdicas y dentro de stas desde una perspectiva normativa. En algunos
casos se juzga el alcance de las mismas partiendo de elaboraciones jurdicas
de derecho internacional, sobre todo en documentos de los cuales Mxico es
parte o ha participado en su elaboracin, o recurriendo al derecho comparado
latinoamericano y a los avances legislativos en diversas entidades federativas
del propio Estado mexicano.

El carcter indivisible de la nacin


El artculo segundo de la constitucin comienza diciendo que la Nacin
Mexicana es nica e indivisible. Tanto el texto como el lugar en que se
5

Diario Oficial de la Federacin, 14 de agosto de 2001.

52

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

ubica muestra los prejuicios de quienes lo incluyeron: relacionndolo con el


reconocimiento de los pueblos indgenas y su derecho a la libredeterminacin
en su modalidad de autonoma. En el primer caso porque, si por nacin
se entiende el Estado nacional, para los pueblos indgenas es claro que es
nico e indivisible y ninguno de ellos se ha propuesto fraccionarla y no lo
hacen los derechos que se le reconocen; en el segundo, porque la norma
no hubiera estado mal si se hubiera colocado en la parte orgnica de la
Constitucin Federal, donde tambin se establece el carcter republicano,
representativo y popular del gobierno, pero no donde se coloc. Adems de
esto, pocos efectos pudiera tener si algn pueblo indgena decidiera dividir
a la nacin porque difcilmente invocara la proteccin de la Constitucin
Federal para hacerlo ya que implicara acogerse a ella para destruirla, lo cual
sera contradictorio.

Prohibicin de la discriminacin
La segunda novedad que se incluy en la reforma es la prohibicin de la
discriminacin, misma que se plasm en el nuevo texto del artculo segundo,
expresando que queda prohibida toda discriminacin motivada por origen
tnico o nacional, el gnero, la edad, las capacidades diferentes, la condicin
social, las condiciones de salud, la religin, las opiniones, las preferencias, el
estado civil o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga
por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas. Lo
primero que se desprende de esta norma es que no se refiere slo a indgenas,
sino a cualquier persona que se encuentre en el territorio mexicano y no define
lo que entiende por discriminacin, por lo cual tendr que especificarse en
la legislacin secundaria si alguna efectividad se le quiere adjudicar a esta
disposicin. Enseguida se enuncian diversas condiciones que pueden dar
origen a las conductas discriminatorias que se prohben, entre las cuales se
encuentra la que pudiera darse por el origen tnico de las personas que las
pudieran sufrir, pero no slo de ellas. Por ltimo, para que las conductas
presumiblemente discriminatorias sean consideradas prohibidas deben tener
como elemento subjetivo el propsito de atentar contra la dignidad humana
o bien anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas. En este
sentido conviene recordar que la Convencin internacional sobre la eliminacin

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

53

de todas las formas de Discriminacin racial6 en su artculo primero expresa


que por discriminacin racial debe entenderse toda distincin, exclusin,
restriccin o preferencia basada en motivos de raza, color, linaje u origen
nacional o tnico, que tenga por objeto o por resultado anular o menoscabar el
reconocimiento, goce o ejercicio, en condiciones de igualdad, de los derechos
humanos y libertades, en las esferas poltica, econmica, social, cultural o
en cualquier otra esfera de la vida pblica. Una disposicin mucho ms
especfica y clara que la introducida en nuestra Carta Magna.

Los sujetos de derechos


La primera referencia especfica a los pueblos indgenas se encuentra en el
mismo artculo dos y es la referida a los sujetos titulares de derechos, que
no slo son los pueblos indgenas sino tambin las comunidades en que se
organizan, los individuos que las integran y an cualquier comunidad que
se asemeje a ellas.
Los pueblos indgenas

Con respecto a los pueblos indgenas, el propio artculo segundo establece


que la Nacin tiene una composicin pluricultural sustentada originalmente
en sus pueblos indgenas que son aquellos que descienden de poblaciones
que habitaban en el territorio actual del pas al iniciarse la colonizacin y que
conservan sus propias instituciones sociales, econmicas, culturales y polticas,
o parte de ellas. En esta fraccin no se define lo que se debe entender por
pueblos indgenas, slo se establecen algunas de las caractersticas que deben
llenar las poblaciones indgenas para ser consideradas como tales. Dichas
caractersticas se fijaron recogiendo algunos de los contenidos del Convenio
169 sobre Pueblos Indgenas y Tribales en Pases Independientes,7 aprobado por la
Aprobada por la Asamblea General de la Organizacin de las Naciones Unidas,
mediante resolucin 2106 (XX), el 21 de diciembre de 1965. Aprobada por el Senado de
la Repblica el 6 de diciembre de 1973. Ratificada por Mxico el 20 de febrero de 1975.
Diario Oficial de la Federacin, 13 de junio de 1975.
7
Convenio 169 Sobre Pueblos Indgenas y Tribales, 1989, Organizacin Internacional del
Trabajo, Oficina para Amrica Central y Panam, Costa Rica, 1996, pp. 5-6.
6

54

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

Organizacin Internacional del Trabajo en 1989; sin embargo, al hacerlo se


dejaron fuera partes importantes de l que modifican su alcance. En efecto,
al referirse a las poblaciones que habitaban el pas el Convenio no se refiere
a que habitaran el territorio general, sino lo especfica a que pudiera ser una
sola regin geogrfica de l, lo cual deja lugar a mltiples interpretaciones,
pues como est la norma, alguien podra argumentar que no son pueblos
indgenas los que no ocupan todo el territorio. Otra parte del Convenio
169 que se excluy de la reforma es la que refiere a que dicha ocupacin
fuera durante la conquista, la colonizacin o al fijarse las actuales fronteras
estatales, ya que la reforma slo se refiere a la colonizacin. Esta reduccin a
una poca de la historia no hubiera estado mal si se refiriera al de la fijacin
de las actuales fronteras estatales, pues en ella quedaran subsumidas las
otras dos por ser anteriores, sin embargo al preferirse el momento de la
colonizacin se corre el riesgo de dejar fuera a aquellos pueblos indgenas
que hubiesen llegado al territorio del pas despus de ella.
Los individuos indgenas

Inmediatamente despus de fijar las caractersticas de las poblaciones para


ser consideradas pueblos indgenas, se recoge otro prrafo del contenido del
Convenio 169 de la OIT, el cual expresa que la conciencia de su identidad
indgena deber ser criterio fundamental para determinar a quienes se
aplican las disposiciones sobre pueblos indgenas.8 Con esta disposicin
quedan atrs todas aquellas disquisiciones sobre qu personas pueden ser
consideradas indgenas y cmo diferenciarlas de las que no lo son. Como bien
se sabe, a travs de la historia se hicieron muchos esfuerzos por encontrar los
rasgos distintivos de los pueblos indgenas, para lo cual se utilizaron criterios
biolgicos, econmicos, lingsticos y culturales. En la actualidad, el primero
ha sido rechazado por su carcter racista y el segundo porque siendo un
efecto del sistema econmico no aporta elementos de diferenciacin, pues
nada impide que haya indgenas ricos y pobres y ambos lo sigan siendo. El
tercero se sigue usando aunque se reconoce su carcter reductivo pues existen
indgenas que ya no hablan su lengua y personas que no siendo indgenas han
8

Idem.

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

55

aprendido alguna de las lenguas indgenas. Por eso el criterio ms aceptado


es el cultural, tambin denominado de la autoadscripcin, lo que se traduce
en que una persona es indgena si acepta su pertenencia a un pueblo indgena,
se identifica con su cultura, acta conforme a ella y el pueblo indgena al que
adscribe la reconoce como parte de l. A eso se refiere la reforma introducida
en la Constitucin Federal cuando afirma que la conciencia de su identidad
debe ser el criterio fundamental para determinar que personas forman parte
del un pueblo indgena y cuales no.
Las comunidades indgenas

La reforma constitucional tambin hace referencia a las comunidades que


forman los pueblos indgenas, identificndolas como aquellas que formen
una unidad social, econmica y cultural, asentadas en un territorio y que
reconocen autoridades propias de acuerdo con sus usos y costumbres. Una
primera cuestin que se debera dilucidar es si resulta correcto incluir a las
comunidades indgenas como sujetos de derecho en la misma condicin
jurdica que a los pueblos indgenas, pues entre ambos existe una relacin de
generalidad a particularidad, donde la comunidad queda incluida dentro del
pueblo y ste se estructura basndose en aqulla. Reconocerle personalidad
similar a ambos puede llevar a situaciones donde las comunidades se nieguen
a formar parte de los pueblos y entonces stos queden desmembrados o en
el mejor de los casos divididos y sin poder reconstituirse. Lo mejor hubiera
sido, como se ver ms adelante, dotar al primero de la titularidad del derecho
y a la segunda como el rgano de derecho pblico, a partir del cual se ejerce
el derecho, pero como parte integrante de aquel. As, las facultades de las
comunidades seran delegadas por el pueblo indgena al que perteneciera.
Ms all de eso, como en el caso de los pueblos indgenas, la norma
no define lo que debe entenderse por comunidad, slo proporciona las
caractersticas mnimas que stas deben reunir. Entre otras, exige que
integren conglomerados humanos que se adscriban a un pueblo indgena,
que formen una unidad social, econmica y cultural, que se asienten en un
territorio y que reconozcan autoridades propias de acuerdo con sus usos
y costumbres. Aunque una lectura de esta norma nos puede dar una idea
general de lo que ah se entiende por comunidad indgena, en la realidad
puede presentar serias insuficiencias porque en la actualidad no todos los

56

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

miembros de una comunidad renen esas caractersticas. Es el caso de las


comunidades de migrantes que no forman una unidad social ni habitan un
solo territorio, aunque s se adscriben a comunidades especficas y stas los
reconocen como parte de ellas, cumplen sus obligaciones y gozan de sus
derechos, aunque se encuentren distantes. En otro aspecto, que reconozcan
autoridades propias de acuerdo con sus usos y costumbres no es una
expresin afortunada, bastara con que se dijera que reconozcan autoridades
propias, sin sujetarlas a que las elijan de acuerdo con sus usos y costumbres,
pues en la actualidad la vida de las comunidades es dinmica y con esta
expresin se les estara condenando a ser siempre estticas.
Reconocimiento de toda comunidad

Adems de los pueblos y comunidades indgenas en el ltimo prrafo del


artculo dos se reconoce cualquier otra comunidad ya que en l se expresa
que sin perjuicio de los derechos aqu establecidos a favor de los indgenas,
sus comunidades y pueblos, toda comunidad equiparable a aquellos tendr
en lo conducente los mismos derechos tal y como lo establezca la ley. La
redaccin y el propsito de la norma son poco afortunados. De la misma
manera que las garantas individuales previstas en la Carta Magna para todos
los gobernados no pueden ser concebidas como favores que se hacen a stos,
los derechos reconocidos en la Constitucin Federal deben considerarse
prerrogativas mnimas que los pueblos indgenas necesitan para existir como
tales, desarrollarse y posibilitar que sus miembros gocen de todos los derechos
reconocidos a todos los mexicanos y no verse como favores del Estado hacia
ellos. Pero a ms de eso, no es claro cmo una comunidad que no forma
parte de un pueblo indgena pueda equipararse a ella si lo que las distingue
precisamente es su existencia previa a la formacin del Estado, continuidad
histrica desde la colonizacin, segn prev la propia Constitucin y su
autoadscripcin a un pueblo indgena. Si una comunidad no rene estas
caractersticas no pertenece a un pueblo indgena y no puede gozar de los
derechos reconocidos a stos pues tampoco podr equipararse a aqulla. A
menos que por equiparacin se entienda que se les parezca, en cuyo caso la
naturaleza colectiva de los derechos reconocidos a los pueblos indgenas se
desnaturaliza al reconocer como titular de ellos a quienes no lo son.

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

57

Remisin a los estados del reconocimiento


de los pueblos y comunidades indgenas
Inmediatamente despus de la enumeracin de los sujetos titulares de los
derechos, la Constitucin Federal contiene un texto con dos normas de
contenido diferente: una referida al mbito de ejercicio de la autonoma y
otra al reconocimiento de los pueblos indgenas como sujetos de derechos.
La primera prescribe que el derecho de los pueblos indgenas a la libre
determinacin se ejercer en un marco constitucional de autonoma que
asegure la unidad nacional. En esta norma el Constituyente permanente
no reconoce expresamente el derecho de los pueblos indgenas al ejercicio
de la libredeterminacin, sino la manera en que sta habr de ejercerse:
en un marco de autonoma que asegure la unidad nacional. Claro que al
expresar la forma en que se ejerce un derecho de manera indirecta se est
reconociendo el derecho pero de esto la Constitucin se ocupa en prrafos
posteriores. Lo que s queda claro es que la libredeterminacin slo puede
ejercerse como autonoma. La aclaracin es pertinente porque, como bien se
sabe, este derecho propio de los pueblos puede expresarse hacia el exterior
del Estado, como soberana, en cuyo caso su interlocultor no es el Estado del
que forma parte sino los organismos internacionales y las reglas que rigen
el ejercicio del derecho, no son las del derecho interno sino el internacional,
y la autonoma, donde la nueva relacin se establece con el Estado del que
los pueblos indgenas forman parte y las normas que las rigen son las del
orden jurdico interior. Lo que est de ms y representa un exceso es la
exigencia de que el ejercicio de dicho derecho asegure la unidad, en primer
lugar, porque la naturaleza del derecho autonmico no atenta contra ella y en
segundo porque, como se anot anteriormente, ya se establece ese requisito
en prrafos anteriores.
La segunda norma contenida en ese mismo texto expresa que el
reconocimiento de los pueblos y comunidades indgenas se har en las
Constituciones y leyes de las entidades federativas, las que debern tomar
en cuenta, adems de los principios generales establecidos en los prrafos
anteriores de este artculo, criterios etnolingsticos y de asentamiento
fsico. Esta norma es complementaria de aquella que expresa la composicin
pluricultural de la nacin sustentada en la presencia de sus pueblos indgenas,
pero mientras en la primera se informa de la existencia de los pueblos

58

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

indgenas y su aportacin a la pluriculturalidad nacional, en sta se informa


que la Constitucin Federal determina que sean las constituciones de las
entidades federativas que integran el Estado mexicano y su orden jurdico,
quienes los reconozcan de manera especfica, estableciendo los criterios que
debern tomarse en cuenta para identificar a los pueblos y comunidades
indgenas que podran ser titulares de derechos.
Esta disposicin constitucional coarta la posibilidad de establecer reglas
generales y claras para comenzar a construir una nueva relacin entre los
pueblos indgenas, el Estado y la sociedad, que era uno de los propsitos
declarados de la reforma. Adems, no se ve la razn de que la Constitucin
federal no reconozca ella misma a los pueblos indgenas como sujetos de
derecho y en cambio fije los criterios para que lo hagan las constituciones
de los estados, lo que puede dar lugar a que cada uno lo realice en diverso
grado, como hasta ahora ha sucedido y entonces seguiremos teniendo pueblos
indgenas de distintas categoras, de acuerdo con la entidad federativa donde
se encuentren asentados.
No est dems decir que el mandato constitucional de que las
constituciones estatales reconozcan a los pueblos indgenas que en ellos
existan no era necesario para que stas pudieran hacerlo, pues al no tratarse de
materias reservadas a la Federal, de acuerdo con los artculos 73 y 124 entre
otros de la propia Carta Magna, las entidades federativas podan hacerlo an
sin esa expresin. De hecho lo hicieron, pues 19 estados de la Repblica de
los 31 y el Distrito Federal, contienen reconocimientos de algunos derechos
indgenas. Pero lo ms grave de esta remisin a los estados de la Repblica
para que reconozcan a los pueblos y comunidades indgenas se encuentra en
que estando varios pueblos asentados en diferentes estados, mientras todos
no legislen de igual manera, los derechos de un mismo pueblo indgena no
sern reconocidos de igual forma dando lugar a la discriminacin que se
buscaba evitar.
Pero tampoco se puede hacer una interpretacin literal de esta
disposicin, sino una sistemtica, atendiendo a otras disposiciones
constitucionales sobre la materia. As, podemos afirmar que al establecer
que el derecho de los pueblos indgenas a la libre determinacin se ejercer
en un marco constitucional de autonoma y que el reconocimiento de los
pueblos y comunidades indgenas se har en las constituciones y leyes de
las entidades federativas, lo que la Constitucin Federal establece es un

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

59

conjunto de derechos que sern regulados por la federacin, los estados


federales o conjuntamente, dependido de la materia que se trate. De no ser
as, muchos derechos reconocidos en la Constitucin Federal no podran
hacerse efectivos porque su reglamentacin corresponde al Congreso de la
Unin, no a las legislaturas de los estados.
Ese es el criterio que ha expresado el Poder Judicial Federal en una
tesis aislada, que en sus trminos expresa:
DERECHOS DE LOS INDGENAS. LOS ESTABLECIDOS EN LA
CONSTITUCIN POLTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS
PUEDEN SER AMPLIADOS POR LAS LEGISLATURAS LOCALES
DENTRO DEL MARCO DE AQULLA. El artculo 1o. de la Constitucin

Federal establece que las garantas que otorga no podrn restringirse


ni suspenderse, sino en los casos y con las condiciones que ella misma
establece, de lo que deriva que ninguna ley secundaria puede limitar
las disposiciones constitucionales correspondientes; sin embargo, si son
susceptibles de ser ampliadas por el legislador ordinario, ya sea federal o
local, en su reglamentacin, al pormenorizar la norma constitucional que
prevea el derecho pblico subjetivo a fin de procurarse su mejor aplicacin
y observancia. En consecuencia, los Congresos Locales, al legislar sobre
!a materia indgena y regular las instituciones relativas, en trminos de lo
dispuesto en el articulo 2o. de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos, deben hacerlo bajo el criterio de que los que se otorgan en ella a
la poblacin indgena son derechos mnimos que deben ser respetados para
garantizar su efectividad, pero que pueden ser ampliados para imprimir las
caractersticas propias que mejor expresen las situaciones y aspiraciones de
sus pueblos indgenas, siempre que tal ampliacin se realice sin vulnerar el
marco constitucional al que dichos derechos se encuentran sujetos.9

Desafortunadamente, la mayora de los estados de la federacin no han


hecho uso de su competencia constitucional y se han limitado a repetir las
facultades expresamente contenidas en la Constitucin Federal, con lo cual
los pueblos indgenas ven restringidos sus derechos.
Amparo en revisin 123/2002 Comunidad Indgena de Zirahun, Municipio de
Salvador Escalante, Michoacn. 4 de octubre de 2002. Cinco votos a favor de los resolutivos:
mayora de tres votos en relacin con las consideraciones. Disidentes Juan Daz Romero y
Guillermo I. Ortiz Mayagoitia. Ponente: Mariano Azuela Gitrn. Secretaria: Lourdes
Ferrer Mac Gregor Poisot. Tesis aislada, Novena poca, Segunda Sala, Semanario Judicial
de la Federacin y su Gaceta, tomo XVI, noviembre de 2002, pgina 446.
9

60

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

Los derechos indgenas reconocidos


Adems de los sujetos de derecho la reforma constitucional hace referencia
a algunos derechos de los pueblos y comunidades indgenas. La primera
referencia se encuentra en el prrafo primero del inciso A, del artculo 2 de
la Constitucin Federal, la cual expresa textualmente que esta Constitucin
reconoce y garantiza el derecho de los pueblos y las comunidades indgenas
a la libre determinacin y, en consecuencia, a la autonoma. El contenido de
esta norma es ms especfico que el anterior donde se prescribe que el ejercicio
de la autonoma se har en el marco de la unidad nacional. Enseguida de
ella se enumera una serie de derechos que slo para fines analticos hemos
denominado derechos autonmicos y de nueva relacin.
Derechos autonmicos

Entre los que hemos denominado derechos autonmicos se encuentran los


que los pueblos pueden ejercer por ellos mismos, de acuerdo con su propia
cosmovisin. Dentro de stos la Constitucin establece seis tipos diferentes
de derechos, cada uno con diversos grados de posibilidad de ejercicio.
A. Formas propias de organizacin social
Al respecto la fraccin primera del artculo segundo de la Constitucin
establece que, como parte del ejercicio de su autonoma, los pueblos y
comunidades indgenas tienen derecho a decidir sus formas internas de
convivencia y organizacin social, econmica, poltica y cultural. Formas
internas de convivencia interna es una expresin vaga que se presta a mltiples
y variadas confusiones. Tal vez la interpretacin ms coherente de ella sea
que se reconoce el derecho de pueblos y comunidades indgenas para decidir
libremente la forma en que organizarn su vida interna, de donde derivara
que pueden mantener las estructuras que por aos han conservado para
estructurar su organizacin social, como el parentesco y el compadrazgo;
poltica, como los sistemas de cargos, reconocimiento de principales y
Consejo de Ancianos; econmica, entre las cuales se encuentra el tequio, la
mano vuelta y la gozona, que contienen reglas para el usufructo de bienes

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

61

comunes y su distribucin; cultural, como las mayordomas. Esa puede ser una
interpretacin pero falta explicitarse en la legislacin estatal de cada entidad
federativa para saber si esa ser la interpretacin y cul ser su alcance.
B. Administracin de justicia
Otro de los derechos que los estados de la Repblica deben reconocer a
los pueblos y las comunidades indgenas es aplicar sus propios sistemas
normativos en la regulacin y solucin de sus conflictos internos, sujetndose
a los principios generales de esta Constitucin, respetando las garantas
individuales, los derechos humanos y, de manera relevante, la dignidad e
integridad de las mujeres. Este derecho es complementario del anterior
porque si el primero les garantiza a los pueblos y comunidades indgenas
decidir sus formas internas de convivencia y organizacin social, econmica,
poltica y cultural, el segundo establece que la regulacin y solucin de
conflictos podr realizarse aplicando sus propios sistemas normativos. Una
definicin de lo que se puede entender por sistema normativo es la que aporta
la Ley de derechos de los pueblos y comunidades indgenas del estado de Oaxaca, la
cual los identifica como el conjunto de normas jurdicas orales de carcter
consuetudinario que los pueblos y comunidades indgenas reconocen como
vlidas y utilizan para regular sus actos pblicos y sus autoridades utilizan
para la resolucin de conflictos.10
La misma norma de la Constitucin Federal que reconoce este derecho
establece algunas condiciones para que pueda ser ejercido por sus titulares;
entre stas que su aplicacin se sujete a los principios generales de la propia
Constitucin, se respeten las garantas individuales, los derechos humanos y,
de manera relevante, la dignidad e integridad de las mujeres. Nuevamente se
pueden encontrar problemas en la aplicacin de esta norma por la vaguedad
del concepto principios generales de la Constitucin, independientemente
de que no se sabe que pasar si no se observan esas condiciones. Adems estas
ltimas sobran porque cualquier ciudadano que considere que se violentan
sus garantas individuales puede acudir a reclamarlas en va de amparo,
incluyendo a las personas que forman parte de los pueblos y comunidades
indgenas y las mujeres.
Francisco Lpez Brcenas, La diversidad mutilada: los derechos indgenas en la legislacin
del estado de Oaxaca, Instituto Nacional Indigenista, Mxico, 2001.
10

62

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

Junto a dichas condiciones, la misma norma jurdica determina que


la ley establecer los casos y procedimientos de validacin por los jueces
o tribunales correspondientes. Esta disposicin es incorrecta porque si la
Constitucin Federal garantiza el derecho de los pueblos y las comunidades
indgenas a la libre determinacin y, en consecuencia, a la autonoma, y dentro
de los derechos autonmicos incluye la facultad de resolver conflictos, como
consecuencia deberan reconocerse sus resoluciones como cosa juzgada y
en todo caso dejar expedito el derecho de quien considerar vulneradas sus
garantas de legalidad o certeza jurdica para recurrir ante otro tribunal o a
la justicia federal en busca de amparo. En lugar de proponer la validacin de
las resoluciones de las autoridades indgenas hubiera sido mejor homologar
los sistemas normativos indgenas a la legislacin estatal, de tal manera que
se pudieran salvar las contradicciones que pudieran encontrarse entre ambos
por medio de mecanismos especficos para ello.
C. Eleccin de autoridades comunitarias a partir de usos y costumbres
Un tercer derecho reconocido a los pueblos y comunidades indgenas
consiste en elegir de acuerdo con sus normas, procedimientos y prcticas
tradicionales, a las autoridades o representantes para el ejercicio de sus
formas propias de gobierno interno, garantizando la participacin de las
mujeres en condiciones de equidad frente a los varones, en un marco que
respete el pacto federal y la soberana de los estados. La norma contiene dos
tipos de derechos que la doctrina ha denominado instrumental y sustancial,
respectivamente. Para el segundo caso la norma es clara, cuando dice que
se persigue como objetivo que pueblos y comunidades indgenas ejerzan
sus formas propias de gobierno interno pero no sucede lo mismo con el
primer caso pues expresa que el procedimiento debe apegarse a las prcticas
tradicionales del pueblo o comunidad indgena de que se trate, lo cual ya
genera confusin pues nos coloca ante una expresin que admite muchos
significados, entre ellos que por prcticas tradicionales se entienda que se
constituyen de aquellos actos ancestrales que sirvieron para mantener su
estructura para la resistencia durante la Colonia o frente al Estado nacional
que los exclua, con lo cual se estara negando su derecho a usar otro tipo
de prcticas modernas, adquiridas en aos recientes a partir del contacto
con la sociedad y el entorno que los rodea.

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

63

Por otro lado, tampoco es claro si siempre tendrn que elegir sus
representantes o autoridades de esa manera o podrn optar por otra va, como
los partidos polticos, cuando as lo decidan. Cierto que tratndose de una
norma constitucional colocada en el captulo de las garantas individuales se
entiende que esta expresin constituye un derecho y no una obligacin, en
consecuencia una correcta interpretacin de ella debera dar como resultado
que fuera potestativo de los pueblos y comunidades indgenas ejercer su
derecho de esa u otra forma, pero ello no invalida la posibilidad de que se
pueda realizar otro tipo de interpretacin, como las que se han enunciado,
dado el carcter ambiguo de la expresin. Mejor hubiera sido reconocer el
derecho de pueblos y comunidades indgenas a elegir sus autoridades de
acuerdo con sus propios procedimientos sin juzgar si son tradicionales o
no, pues ya desde que la propia norma constitucional prescribe que para
el reconocimiento de los pueblos y comunidades indgenas se verifique la
preexistencia de ellos a la formacin del Estado mexicano y que conserven
sus propias instituciones, se colige que una de ellas es su forma especfica
de elegir autoridades.
Adems, la norma exige que en el ejercicio de este derecho se garantice
la participacin de las mujeres en condiciones de equidad frente a los varones
y en un marco que respete el pacto federal y la soberana de los estados sin
que se sepa mnimamente qu es lo que el Constituyente permanente quiso
decir con esta expresin, aunque es posible que tenga como propsito evitar
que los pueblos que se encuentran asentados en dos o ms estados puedan
reconstituirse bajo el argumento de que violentan los lmites territoriales
y la soberana de cada uno de ellos. Si esto fue lo que con la reforma se
pretenda alcanzar, se estara violentando el contenido del artculo 32 del
Convenio 169 donde se establece que los estados deben facilitar el contacto
de los pueblos indgenas a travs de las fronteras estatales. Y tratndose de
un derecho para facilitar la relacin entre Estados nacionales mayor razn
existe para hacerlo entre entidades federales de un mismo Estado, que ha
asumido ese compromiso.
D. Derechos lingsticos y culturales
Un cuarto derecho al que se hace referencia en la reforma constitucional
consiste en preservar y enriquecer sus lenguas, conocimientos y todos los

64

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

elementos que constituyan su cultura e identidad. Se trata de una norma


que permite a los pueblos y comunidades indgenas realizar acciones que
mantengan su cosmovisin pero sin explicar cmo se har, ni establecer
ninguna obligacin del Estado para lograr tales objetivos. Lo anterior se
complica ms si observamos que el derecho a proteger su cultura, es un
concepto bastante ambiguo. Si se pretendiera acotarlo, podramos valernos
de una definicin elaborada desde la antropologa que caracteriza a la
cultura como la suma de todas las actividades y productos materiales y
espirituales de un determinado grupo social, que lo distinguen de otros
grupos similares.11 Dicho de otra manera, la cultura de un grupo social,
en este caso de un pueblo indgena, se compone de un sistema de valores
y smbolos que se reproducen en el tiempo y brindan a sus miembros la
orientacin y significados necesarios para normar su conducta y relaciones
sociales en la vida cotidiana. En este sentido podemos entender el derecho
a la cultura y la diferencia cultural en la sociedad mexicana, as como el
derecho de cada pueblo indgena a mantener la suya propia. Pero en la
disposicin constitucional no se expresa cmo se concretar la preservacin
y enriquecimiento de estas culturas, quedando la disposicin en una mera
declaracin.
E. Obligacin de conservar y mejorar el hbitat y sus tierras
El prrafo quinto del artculo segundo de la Constitucin Federal ms que un
derecho contiene una obligacin para los pueblos y comunidades indgenas.
En l se dice que tienen derecho, como parte de su autonoma, a conservar
y mejorar el hbitat y preservar la integridad de sus tierras en los trminos
establecidos en esta Constitucin. Constreir a hacer algo no puede ser un
derecho, adems de que es muy confuso qu se puede entender por hbitat;
pero independientemente de lo que sea, si la conservacin de ste y de las
tierras se har en los trminos de la Constitucin, ninguna novedad existe en
que se exprese nuevamente, pues bastar con remitirse a aquella disposicin
donde ya se regula este derecho, cosa que se podra hacer aun si la reforma
constitucional hubiera prescindido de esta norma.
Rodolfo Stavenhagen, Derechos humanos de los pueblos indgenas, Comisin Nacional
de Derechos Humanos, Mxico, 2000, p. 13.
11

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

65

F. Uso y disfrute preferente de los recursos naturales


La sexta fraccin del artculo segundo constitucional no contiene ningn
derecho sino condiciones para que puedan ejercer derechos que no se exigen
al resto de los mexicanos. En ella se lee que los pueblos y comunidades
indgenas pueden [...] acceder, con respeto a las formas y modalidades de
propiedad y tenencia de la tierra establecidas en esta Constitucin y a las
leyes de la materia, as como a los derechos adquiridos por terceros o por
integrantes de la comunidad, al uso y disfrute preferente de los recursos
naturales de los lugares que habitan y ocupan las comunidades, salvo aquellos
que corresponden a las reas estratgicas, en trminos de esta Constitucin.
Para estos efectos las comunidades podrn asociarse en trminos de ley.
En esta norma no se expresa ningn derecho porque intenta reconocer
derechos ya reconocidos. Dice que los pueblos y comunidades indgenas
pueden acceder al uso y disfrute preferente de los recursos naturales de los
lugares que habitan u ocupan, lo cual no les estaba prohibido antes de la
reforma y podan hacerlo sin violentar el orden jurdico vigente. Slo que
ahora para hacerlo tendrn que cumplir diversas condiciones. La primera es
que lo hagan respetando las formas y modalidades de propiedad de la tierra,
que de acuerdo con el artculo 27 constitucional, son la propiedad privada,
pblica (la que pertenece a los rganos del Estado), y social (ejidal y comunal),
lo cual es lgico en un estado de derecho, por lo que resulta un exceso insistir
tanto en ello; otra condicin es que se respeten los derechos de terceros y de
integrantes de la comunidad que se trate, lo cual tambin resulta excesivo
anotarlo en la Carta Magna pues son reglas del derecho comn contenidas en
diversas legislaciones secundarias, con el agravante de que ahora los pueblos
indgenas no podrn tener derecho preferente sobre los recursos naturales de
los lugares que habitan u ocupan si existe algn tercero que por cualquier va,
as sea ilegal, haya adquirido algn derecho, aunque fuera precario, sobre las
tierras donde se encuentran. Otra restriccin para que los indgenas accedan
de manera preferente a los recursos naturales de los lugares que habitan es
que no podrn hacerlo tratndose de reas estratgicas.
No obstante lo anterior, el Poder Judicial Federal, en una interpretacin
bastante ilgica de esta disposicin constitucional, ha expresado en una tesis
aislada, que en ella se protegen los derechos territoriales de los pueblos
indgenas. La tesis de referencia expresa:

66

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

DERECHOS DE LOS INDGENAS. LA CONSTITUCIN FEDERAL


RECONOCE EL PRINCIPIO TERRITORIAL DE SUS PUEBLOS Y EL
DERECHO PREFERENTE DE LAS COMUNIDADES AL USO Y DISFRUTE
DE LOS RECURSOS NATURALES DE LOS LUGARES QUE OCUPAN. El

articulo 2o. de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos,


reformado por decreto publicado en el Diario Oficial de la Federacin el
catorce de agosto de dos mil uno, establece como uno de los aspectos
de la libre determinacin y autonoma de los pueblos y comunidades
indgenas, la conservacin y mejoramiento de su hbitat, la preservacin
de la integridad de sus tierras y el derecho de acceder al uso y disfrute
preferente de los recursos naturales de los lugares que ocupan, salvo aquellos
que correspondan a las reas estratgicas. De lo anterior se advierte que
dicho precepto consagra el principio territorial de los pueblos indgenas,
al reconocer su unidad con los territorios que ocupan y su habitat y, por
tanto, el derecho a su explotacin en la forma y modalidad de propiedad
y tenencia de la tierra que libremente decidan dentro de los establecidos
en la Constitucin Federal y las leyes de la materia, en debido respeto a su
derecho de decidir su forma interna de organizacin econmica, para lo cual
se establece la posibilidad de coordinacin y asociacin de las comunidades
indgenas, dentro del mbito municipal, lo que, desde luego, debe hacerse
en el marco constitucional que exige el respeto a derechos adquiridos por
terceros o por integrantes de la comunidad.12

Sobre esta materia, existe otra disposicin normativa contenida en el


artculo 27, fraccin VII, prrafo segundo, de la propia Constitucin
Federal, donde textualmente expresa que La ley proteger las tierras de
los grupos indgenas.13 Se trata de una norma introducida en el cuerpo
de nuestra Carta Magna en las reformas al marco jurdico del 28 de enero
de 1992, cuyo contenido qued sin posibilidades de ejercitarse porque no
expres en qu consistira la proteccin especial de las tierras de los grupos
indgenas y la Ley Agraria lo reserv para reglamentarlo en el futuro, al
Tesis aislada, Novena poca, Segunda Sala, Semanario Judicial de la Federacin
y su Gaceta, tomo XVI, noviembre de 2002, pgina 445. Amparo en revisin 123/2002
Comunidad Indgena de Zirahun, Municipio de Salvador Escalante, Michoacn, 4 de
octubre de 2002. Cinco votos a favor de los resolutivos; mayora de tres votos en relacin
con las consideraciones. Disidentes: Juan Daz Romero y Guillermo I. Ortiz Mayagoitia.
Ponente: Mariano Azuela Gitrn. Secretaria: Lourdes Ferrer Mac Gregor Poisot.
13
Diario Oficial de la Federacin, Mxico, 28 de enero de 1992.
12

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

67

introducir en su artculo 106 una disposicin donde se expresaba que las


tierras que corresponden a los grupos indgenas debern ser protegidas por
las autoridades, en los trminos de la ley que reglamente el artculo 4 y el
segundo prrafo de la fraccin VII del Artculo 27 constitucional,14 situacin
que nunca se present. La referencia al artculo 4 deber hacerse al artculo
2 porque como se viene comentando a ese artculo se traslad el contenido
del artculo a que hace referencia la norma.
Hay que concluir entonces que la Constitucin Federal contiene dos
disposiciones relativas a recursos naturales y pueblos indgenas: una que
garantiza una proteccin especial a sus tierras y otra que garantiza el derecho
preferente para aprovechar sus recursos naturales. La regulacin de ambas
materias es facultad del Congreso de la Unin, por lo que se refuerza la
afirmacin anterior de que la remisin a los estados de la federacin del
reconocimiento de los pueblos, lo que se hizo fue repartir entre la federacin
y sus estados la reglamentacin de tales derechos.
Derechos de nueva relacin

Llamamos derechos de nueva relacin a todos aquellos que para ser ejercidos
por los pueblos y comunidades indgenas requieren de la participacin de
algn rgano del Estado, sea federal, estatal o municipal y con cualquiera
de sus poderes, lo mismo que con el resto de la sociedad. Ms que de
derechos colectivos de pueblos indgenas, se trata de derechos de minoras,
que pueden ser ejercidos por cualquier grupo humano que se encuentre en
desventaja con el grupo dominante, aun cuando no sean pueblos. Este tipo
de derechos se traducen en las medidas que se toman para proteger sus
intereses, colocndolos en la misma situacin que el resto de la sociedad.
Este tipo de derechos son los que a continuacin se analizan.
A. Representacin proporcional en los ayuntamientos
Uno de estos derechos consiste en elegir, en los municipios con poblacin
indgena, representantes ante los ayuntamientos. Se refiere, como se
14

Diario Oficial de la Federacin, 26 de febrero de 1992

68

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

ve, a municipios que tienen poblacin indgena que numricamente es


minoritaria al resto de la poblacin municipal, ya que si fuera mayoritaria,
no operara este supuesto sino el de que eligieran a sus propias autoridades,
como ya se analiz en un prrafo anterior. Ms adelante la misma fraccin
sptima expresa que las constituciones y leyes de las entidades federativas
reconocern y regularn estos derechos en los municipios, con el propsito
de fortalecer la participacin y representacin poltica de conformidad con
sus tradiciones y normas internas.
De una lectura sistemtica de ambas normas se puede concluir que
las poblaciones indgenas que numricamente sean inferiores al resto de
la poblacin de un municipio, tienen el derecho a elegir personas que los
representen en los ayuntamientos y que esto se har de conformidad con
las tradiciones y normas internas de los pueblos y comunidades indgenas
de que se trate. Asimismo, en las constituciones y leyes de las entidades
federativas se regular todo lo concerniente al ejercicio de este derecho.
Uno de los aspectos a regular debe ser el tipo de representante que deben
tener y sus funciones, pues de otra manera no sabran cules seran sus
funciones y sucedera lo que actualmente en algunos estados. Por ejemplo,
el Cdigo Electoral de Puebla establece de manera ambigua el derecho de
las comunidades indgenas a elegir autoridades por usos y costumbres pero
no expresa a qu cargo y con qu funciones; la Ley Orgnica municipal de
Sonora15 prev que los pueblos indgenas de ese estado pueden elegir un
regidor tnico pero no determina sus funciones, lo mismo que en la Ley de
derechos de los pueblos y comunidades indgenas del estado de Oaxaca16 donde se
establece que cuando los indgenas sean minora en un municipio puedan
nombrar regidores indgenas sin especificar sus facultades.
B. Acceso a la jurisdiccin del Estado
Otro derecho de nueva relacin est referido al acceso a la jurisdiccin del
Estado, es decir, cuando las personas indgenas cometan una infraccin del
orden jurdico y las comunidades carezcan de jurisdiccin o competencia
para resolver el asunto, caso ste en que tendrn que juzgarlo los tribunales
15
16

Boletn Oficial del Estado, 10 de diciembre de 1992.


Peridico Oficial del Estado, 18 de junio de 1998.

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

69

estatales. Para estas situaciones la Constitucin federal prev que los


indgenas puedan acceder plenamente a la jurisdiccin del estado, lo cual
es un postulado ideal ms que la proteccin de un derecho especfico. Ms
adelante la misma fraccin especfica que para garantizar ese derecho,
en todos los juicios y procedimientos en que sean parte, individual o
colectivamente, se debern tomar en cuenta sus costumbres y especificidades
culturales respetando los preceptos de esta Constitucin. Este tambin es
un postulado bastante general que no garantiza derechos pues no se sabe
qu son y para qu se tomaran en cuenta sus costumbres y especificidades
culturales. A menos que por costumbre se entienda sistema normativo, que
es como se le usa en la fraccin segunda, apartado A, del mismo artculo
constitucional, que ya analizamos atrs. En el caso de las especificidades
culturales pueden tener algn efecto sobre todo en materia penal, para
constituir hiptesis de error de prohibicin, ah donde de acuerdo con
sus sistemas normativos propios los indgenas consideran una conducta
lcita mientras la ley la tipifica delictiva y viceversa, cuando los indgenas
consideran dentro de su cultura una conducta como ilcita y la ley no. En
estos casos s tiene relevancia la diferencia cultural y para ello ser necesario
recurrir a los peritajes culturales.
Por ltimo, la misma fraccin expresa que los indgenas tienen en
todo tiempo el derecho a ser asistidos por intrpretes y defensores que
tengan conocimiento de su lengua y cultura. En esta norma se eleva a
rango constitucional el derecho al intrprete reconocido hace tiempo en
la legislacin secundaria, sobre todo en materia penal y agraria y slo en
algunos casos para todo tipo de juicio, como aqu se hace. Para el caso de los
defensores, es un derecho contenido para todos los mexicanos en el artculo
20 de la propia Carta Magna pero que aqu se reitera para que tratndose
de indgenas no slo tengan un defensor sino uno que conozca su lengua y
su cultura. Adems de eso la Constitucin no se limita a los indgenas que
no hablen el espaol sino a cualquiera de ellos, aunque lo hable y quiera que
las diligencias se desarrollen en su lengua.
La reforma constitucional omite el derecho de que las declaraciones
de los indgenas se escriban en su lengua matera, cuando as lo solicite el
declarante o cualquier otra persona que intervenga en el proceso. Este es un
derecho ya reconocido actualmente el diversos cdigo penales y aunque no se
han establecido las condiciones para su debido ejercicio, no debemos olvidar

70

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

que el derecho al traductor, al intrprete y a que su declaracin se escriba en


su lengua no derivan de que no hable el espaol sino de que tiene derecho a
usar su lengua materna, por lo cual el uso de sta no debera condicionarse
a que no pueda usar la otra.
Pero la norma tambin tiene otros inconvenientes. En primer lugar
es redundante y por ello mueve a cuestionar, por lo menos en el primer
supuesto, puede haber intrpretes que desconozcan la lengua y la cultura de
la persona que pretenden asistir? La legislacin penal federal vigente es ms
precisa pues establece que al fijar las penas y medidas de seguridad el juez
queda obligado a tomar en cuenta los usos y costumbres indgenas cuando
el procesado pertenezca a algn grupo tnico; incorporando adems como
requisito procedimental la asistencia de traductor, cuando el inculpado, el
ofendido o el denunciante, los testigos o los peritos no hablen o no entiendan
suficientemente el idioma castellano. Asimismo, se contempla que durante la
instruccin, el tribunal que conozca del proceso se allegar de elementos que
le permitan ahondar en el conocimiento de la personalidad del inculpado,
conocer sobre la pertenencia del mismo a un grupo tnico indgena y las
prcticas y caractersticas que como miembro de dicho grupo pueda tener.
Por lo dems, no es claro quin proporcionar dicho servicio, lo cual puede
dar como resultado lo hasta ahora sucedido, que despus de diez aos de
incluido este derecho del procesado, no exista una sola institucin en todo
el pas facultada para brindar este servicio.
C. Compurgacin de penas cerca de su comunidad
Relacionado con el anterior, en el artculo 18 de la Constitucin federal se
incorpor el derecho de los sentenciados, para que puedan en los casos y
condiciones que establezca la ley, compurgar sus penas en los centros
penitenciarios ms cercanos a su domicilio, a fin de propiciar su reintegracin
a la comunidad como forma de readaptacin social. Se trata de un derecho
no slo referido a los indgenas sino a cualquier persona que haya sido
procesada lejos de su comunidad de origen, por ello es discutible si su
objetivo de propiciar su reintegracin a la comunidad ser posible, pues el
espritu de la propuesta referida slo a los pueblos indgenas responda a una
prctica arraigada en las comunidades indgenas de preferir la reparacin
del dao al castigo y la reintegracin comunal ms que a la separacin del
culpable del resto de la sociedad.

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

71

D. Coordinacin y asociacin de comunidades dentro de los municipios


Otro derecho establecido dentro de esta categora se encuentra en el ltimo
prrafo de la fraccin tercera del artculo 115, en cual expresa que las
comunidades indgenas, dentro del mbito municipal, podrn coordinarse y
asociarse en los trminos y para los efectos que prevenga la ley. Aqu no se
explica porqu este derecho est reconocido slo a las comunidades indgenas,
pues no dependiendo esta coordinacin o asociacin de la diferencia cultural,
no debera estar vedado a ninguna comunidad. Por lo dems se trata de una
norma cuya eficacia depende de lo que dispongan las constituciones estatales
o las leyes sobre diversas materias de aplicacin en el mbito municipal, de
acuerdo con la jurisdiccin concurrente.
E. Participacin en la poltica nacional
Otro derecho es el referido a la participacin de los pueblos indgenas en la
vida poltica nacional, sobre todo en la conformacin de la representacin
de los poderes Ejecutivo y Legislativo. La importancia que los rganos
reformadores de la Constitucin dieron a este derecho puede medirse por
el lugar en que lo colocaron: el artculo tercero transitorio de la reforma.
En cuanto a su contenido, dicha norma expresa que para establecer la
demarcacin territorial de los distritos uninominales deber tomarse en
consideracin, cuando sea factible, la ubicacin de los pueblos y comunidades
indgenas, a fin de propiciar su participacin poltica. Esta norma expresa
un doble condicionamiento que ni siquiera queda establecido por la propia
norma que condiciona sino al libre albedro del legislador ordinario quien
podr decidir si la toma en cuenta o no y cundo ser o no factible hacerlo.
Adems de lo anterior, por tratarse de una disposicin transitoria, una vez
que se ejecuta por primera vez termina su vigencia mientras la movilidad de
la poblacin indgena, sobre todo por efectos de la migracin, puede dar paso
a que constantemente se presenten situaciones que requieran la modificacin
de la ley electoral para facilitar la participacin de las comunidades indgenas
en los procesos electorales.

72

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

Remisin a los estados de la reglamentacin


La enunciacin de estos derechos en la Constitucin federal no garantiza por
s sola su ejercicio. El propio artculo dos determina que las constituciones
y leyes de las entidades federativas establecern las caractersticas de
libre determinacin y autonoma que mejor expresen las situaciones y
aspiraciones de los pueblos indgenas en cada entidad, as como las notas
para el reconocimiento de las comunidades indgenas como entidades de
inters pblico. Esta disposicin acota todos los derechos que se venan
reconociendo en las anteriores disposiciones y las despoja de todo carcter de
garantas constitucionales al hacerlas depender de lo que las constituciones y
leyes estatales dispongan, que era precisamente lo que se buscaba evitar, pues
a la fecha de la incorporacin de la reforma varias constituciones estatales
reconocan la libre determinacin en diversos grados, creando una suerte
de discriminacin legal.
Junto con eso tambin nulifica la posibilidad de los pueblos y
comunidades indgenas de formar parte de las estructuras de gobierno ya
que en lugar de reconocerlas como sujetos de derecho pblico las considera
como entidades de inters pblico. Como bien se sabe, el inters pblico
es el conjunto de pretensiones relacionadas con las necesidades colectivas
de los miembros de una comunidad y protegidas mediante la intervencin
directa y permanente del Estado;17 mientras las caractersticas de las
personas jurdicas colectivas de derecho pblico son la existencia de un
grupo social con finalidades unitarias, permanentes, voluntad comn, que
forman una personalidad jurdica distinta a la de sus integrantes, poseen
una denominacin o nombre; con domicilio y un mbito geogrfico de
actuacin; patrimonio propio y rgimen jurdico especfico.18 Cosas bien
distintas ambas, como se ve.
Esta disposicin en nada contribuye a establecer una nueva relacin
entre los pueblos indgenas de Mxico, el gobierno y la sociedad en general,
como era el propsito declarado de las reformas. Adems de esto, si el
17

Francisco Cornejo Certucha, Inters pblico, en Diccionario jurdico mexicano, tomo

I-O, UNAM-Porra, Mxico, 1991, pp. 1779-1780.


18
Miguel Acosta Romero, Teora general del derecho administrativo, Porra, Mxico,
2000, pp. 113-118

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

73

Constituyente permanente consider que las legislaturas de los estados


eran las facultadas para reglamentar estos derechos hubiera bastado con
no promover ninguna reforma ya que por disposicin del artculo 124 de
la propia Carta Magna, las facultades no reservadas a la Federacin de
manera expresa corresponden a las entidades federativas y para el caso, las
materias federales siguen sin modificarse, igual que las de los estados. Si
acaso se acota el alcance de ellas, lo que ms que constituir un derecho puede
actualizarse como perjuicio.

Reforma institucional
La modificacin de la Constitucin federal incluye en el artculo dos un
apartado B, que en su primer prrafo prescribe la reforma institucional
del Estado en sus tres niveles de gobierno, para promover la igualdad de
oportunidades de los indgenas y eliminar cualquier prctica discriminatoria.
Para lograr tal propsito establecern las instituciones y determinarn
las polticas necesarias para garantizar la vigencia de los derechos de los
indgenas y el desarrollo integral de sus pueblos y comunidades, las cuales
debern ser diseadas y operadas conjuntamente con ellos. En otras palabras
se establece que tanto el gobierno federal, como los gobiernos estatales y
de los municipios debern crear instituciones especficas que atiendan la
problemtica indgena, las cuales deben ser operadas junto con representantes
de los pueblos y comunidades indgenas interesados. El objetivo de estas
instituciones debe ser ejecutar las polticas que los distintos gobiernos
determinen, las cuales deben garantizar que los derechos reconocidos en
la Constitucin federal se cumplan en la prctica, as como el desarrollo
integral de los pueblos y comunidades, tambin de acuerdo como lo establece
la propia Constitucin.
Lo que denota esta norma es la falta de visin sobre el multiculturalismo
y la interculturalidad, lo cual es contradictorio con lo dispuesto al principio
del mismo artculo que reconoce la pluriculturalidad de la nacin mexicana.
En efecto, el pluriculturalismo o pluralismo es la descripcin de una realidad
social mientras la interculturalidad es el diseo de polticas pblicas que
atiendan a las problemticas que ello genera. Pero en la Constitucin
federal existe una incongruencia entre reconocer por un lado la composicin

74

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

pluricultural de la nacin y, por el otro, mandatar la elaboracin de polticas


especficas de carcter monocultural.
Un Estado que se reconozca pluricultural no debera dejar el diseo de
su poltica hacia los grupos sociales que conforman su identidad a una sola
institucin sino distribuirla entre todas ellas. Lo primero implica segregar a
los grupos minoritarios de los beneficios de la poltica en general, dando la
idea de que al atenderlos de manera especial se les otorgan derechos especiales
o privilegios, cuando en realidad sucede lo contrario, se les margina. Se
trata de una poltica que en Amrica Latina ha demostrado su inviabilidad
para la atencin de los pueblos indgenas. Lo que procedera en todo caso
es pluriculturalizar las instituciones de tal manera que sean capaces de
desarrollar una poltica transversal que permee todas las instituciones para
que sean capaces de atender a la poblacin indgena respetando la diversidad
cultural. Pero eso es lo que no se ve en la disposicin constitucional.
Como veremos ms adelante, a partir de este precepto constitucional, el
gobierno federal desapareci el Instituto Nacional Indigenista y en su lugar
cre la Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas, un
organismo dotado de funciones distintas a las expresadas en la Constitucin
federal.

Lineamientos de polticas pblicas


La misma disposicin establece ocho lineamientos que en las polticas
pblicas se debern desarrollar para abatir las carencias y rezagos que
afectan a los pueblos y comunidades indgenas. Entre estos se cuentan los
siguientes:
Desarrollo regional

A este respecto la Constitucin federal prev que se deber impulsar el


desarrollo regional de las zonas indgenas con el propsito de fortalecer las
economas locales y mejorar las condiciones de vida de sus pueblos, mediante
acciones coordinadas entre los tres rdenes de gobierno, con la participacin
de las comunidades. Lo anterior incluye una obligacin de las autoridades
municipales, quienes determinarn equitativamente las asignaciones

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

75

presupustales que las comunidades administrarn directamente para fines


especficos. Nada se dice acerca del derecho de consulta y participacin de
los pueblos indgenas para conocer sus necesidades, menos de que participen
en el diseo y ejecucin de los programas de desarrollo.
Incremento de niveles de escolaridad

En este rubro los gobiernos debern garantizar e incrementar los niveles


de escolaridad, favoreciendo la educacin bilinge e intercultural, la
alfabetizacin, la conclusin de la educacin bsica, la capacitacin productiva
y la educacin media superior y superior. Asimismo, se deber establecer
un sistema de becas para los estudiantes indgenas en todos los niveles
[...] definir y desarrollar programas educativos de contenido regional que
reconozcan la herencia cultural de sus pueblos, de acuerdo con las leyes de
la materia y en consulta con las comunidades indgenas, impulsar el respeto
y conocimiento de las diversas culturas existentes en la nacin. Aqu, como
en casos anteriores, se repite el derecho a la educacin ya contenido en el
artculo tercero constitucional para todos los mexicanos y lo nico novedoso
es su propuesta de incrementar los niveles de escolaridad favoreciendo la
educacin bilinge e intercultural, cuando lo importante es garantizar sta
y promover mecanismos que aseguren su ejercicio.
Acceso a los servicios de salud

En materia de salud se establece que los planes y programas incorporen


acciones para asegurar el acceso efectivo a los servicios de salud mediante la
ampliacin de la cobertura del sistema nacional, aprovechando debidamente
la medicina tradicional, as como apoyar la nutricin de los indgenas
mediante programas de alimentacin, en especial para la poblacin infantil.
Otra vez, se confunde el derecho con planes de desarrollo, pues para lograr
lo que en la Constitucin federal se propone bastara que se elaborara un
programa especfico sobre el tema.

76

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

Acceso al financiamiento pblico

Otro rubro es el de financiamiento pblico. En l se contempla la exigencia


de incorporar mecanismos para mejorar las condiciones de las comunidades
indgenas y de sus espacios para la convivencia y recreacin, mediante
acciones que faciliten el acceso al financiamiento pblico y privado para la
construccin y mejoramiento de vivienda, as como ampliar la cobertura de
los servicios sociales bsicos. Lo que la norma propone es ms asistencalismo
en lugar de asignar un presupuesto especfico que los pueblos indgenas y
sus comunidades podran utilizar de acuerdo con sus propias prioridades.
Incorporacin de las mujeres indgenas al desarrollo

En consonancia con el acceso al financiamiento pblico se prev propiciar


la incorporacin de las mujeres indgenas al desarrollo, mediante el apoyo
a los proyectos productivos, la proteccin de su salud, el otorgamiento
de estmulos para favorecer su educacin y su participacin en la toma
de decisiones relacionadas con la vida comunitaria. Asistencialismo con
carcter de gnero, pero al fin y al cabo, asistencialismo.
Extensin de la red de comunicacin

En materia de comunicacin se prev programar acciones para extender


la red de comunicaciones que permita la integracin de las comunidades,
mediante la construccin y ampliacin de vas de comunicacin y
telecomunicacin. En ese mismo sentido se debern establecer condiciones
para que los pueblos y las comunidades indgenas puedan adquirir, operar
y administrar medios de comunicacin, en los trminos que las leyes de la
materia determinen. Nada se dice del derecho de los pueblos a contar con
sus propios medios de comunicacin que les permitan mantener, reproducir
y difundir los valores culturales que les dan identidad y los diferencian del
resto de la poblacin.

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

77

Apoyo a actividades productivas

Ligado a la lnea de financiamiento pblico y a la incorporacin de las


mujeres al desarrollo tambin se prev apoyar las actividades productivas
y el desarrollo, sustentable de las comunidades indgenas mediante acciones
que permitan alcanzar la suficiencia de sus ingresos econmicos, la aplicacin
de estmulos para las inversiones pblicas y privadas que propicien la
creacin de empleos, la incorporacin de tecnologas para incrementar su
propia capacidad productiva, as como para asegurar el acceso equitativo a
los sistemas de abasto y comercializacin. El fin que persigue la norma no
est mal, pero la forma en que se plantea, ms que potenciar sus capacidades,
puede dar pie a que el estado decida la forma que adopte el desarrollo, lo
que atentara contra el derecho a la autonoma indgena.
Proteccin a migrantes

En materia de indgenas migrantes se prev establecer polticas sociales


para proteger a los migrantes de los pueblos indgenas, tanto en el territorio
nacional como en el extranjero, mediante acciones para garantizar los
derechos laborales de los jornaleros agrcolas; mejorar las condiciones
de salud de las mujeres; apoyar con programas especiales de educacin y
nutricin a nios y jvenes de familias migrantes; velar por el respeto de
sus derechos humanos y promover la difusin de sus culturas. Aqu los
migrantes se reducen a jornaleros agrcolas dejando fuera a un gran nmero
de indgenas que migran hacia las ciudades.
Consulta previa para la elaboracin de los planes de desarrollo

Sobre la forma de participacin de los pueblos indgenas en el desarrollo


del pas la reforma incluy la obligacin del Estado de consultar a los
pueblos indgenas en la elaboracin del Plan Nacional de Desarrollo y de
los estatales y municipales, y, en su caso, incorporar las recomendaciones y
propuestas que realicen. Con ella se contraviene lo dispuesto en el artculo
6 del Convenio 169 de la OIT que establece el deber de consultar a los

78

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a


travs de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas
legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente.

Establecimiento de partidas presupuestales especficas

Por ltimo se prev que para garantizar el cumplimiento de las obligaciones


sealadas en este apartado, la Cmara de Diputados del Congreso de la
Unin, las legislaturas de las entidades federativas y los ayuntamientos, en el
mbito de sus respectivas competencias, establecern las partidas especficas
destinadas al cumplimiento de estas obligaciones en los presupuestos de
egresos que aprueben, as como las formas y procedimientos para que las
comunidades participen en el ejercicio y vigilancia de las mismas. Lo
anterior no es ningn derecho pues por necesidades administrativas esto
siempre se hace as. Lo importante tal vez hubiera sido fijar porcentajes
presupustales adecuados al nmero de pueblos, densidad de poblacin y
problemtica a atender, pues como est la norma bastar con que el gobierno
siga distribuyendo el presupuesto como hasta ahora y nadie podr decir que
infringi esta disposicin constitucional.

Medidas transitorias
Dentro de las medidas para operativizar la disposicin constitucional el
artculo segundo transitorio del decreto que reforma a la Constitucin
federal en materia de derechos indgenas establece que al entrar en
vigor estas reformas, el Congreso de la Unin y las legislaturas de las
entidades federativas debern realizar las adecuaciones a las leyes federales
y constituciones locales que procedan y reglamenten lo aqu estipulado y
el artculo cuarto que el titular del Poder Ejecutivo dispondr que el texto
integro de la exposicin de motivos y del cuerpo normativo del presente
decreto, se traduzca a las lenguas de los pueblos indgenas del pas y
ordenar su difusin en sus comunidades. Si esta disposicin tena como
fin difundir los contenidos de la Constitucin, es dificil que logre su objetivo
pues adems de que la mayora de los indgenas son analfabetas, quienes

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

79

no lo son podran leerla en espaol, pues quien lee en lengua indgena es


porque lee en espaol.

Palabras finales
Lo expuesto con anterioridad nos lleva a varias conclusiones. La primera
y ms evidente, confirmada con el paso del tiempo, no es de tipo jurdico
sino social: las reformas a la Constitucin en materia indgena no resolvieron
el conflicto armado de Chiapas, ni las demandas centrales de los pueblos
indgenas del pas, que era uno de sus propsitos, porque no atienden las
causas que le dieron origen.
En el terreno de lo jurdico bien se puede afirmar que en la reforma
constitucional existe una suerte de simulacin legislativa porque si bien
reconoce la existencia de los pueblos indgenas, remite su reconocimiento
como sujetos de derecho a las constituciones y leyes de las entidades
federativas, lo cual generar diversos problemas en la medida en que cada
uno de ellos legisle de diferente manera y reconozca distintos derechos, cada
uno con diferente alcance.
Algo similar sucede con el derecho a la libredeterminacin expresada
en autonoma y otros derechos que tendrn el alcance que las legislaturas
de los estados donde se ubiquen decidan, lo que tendr como efecto que
existan diversos grados de reconocimiento de los derechos indgenas, como
hasta ahora sucede. Tambin existen derechos cuyos titulares no son slo los
pueblos indgenas, sino los mexicanos en general, aunque se quieran hacer
pasar por indgenas.
En lugar de derechos se establecen bastantes lneas programticas que
los gobiernos debern cumplir pero si no lo hacen los pueblos indgenas no
tendrn mecanismo jurdico alguno para exigrselos.
La conclusin final es que los derechos indgenas en Mxico siguen
pendientes. Queda pendiente la reforma profunda que verdaderamente
incluya a los pueblos indgenas como sujetos de derechos colectivos. De la
misma forma hace falta que el Estado mexicano se reforme para convertirse en
un Estado pluricultural, como ahora lo declara la norma constitucional.

Los derechos indgenas


en la legislacin internacional

Los derechos de los pueblos indgenas presentan un avance sustancial en el


sistema de derecho internacional, tanto que bien se puede afirmar que ste
marca los rumbos y los alcances de su regulacin en los Estados nacionales,
mezclado con los intereses de los grupos en el poder y las dinmicas de
los movimientos indgenas. Por eso, antes de referirnos a los documentos
jurdicos de derecho internacional relativos a los derechos de los pueblos
indgenas, es necesario hacer una breve referencia a su carcter en relacin
con el derecho nacional, sus fuentes especficas y su validez al interior del
orden jurdico mexicano. Hecho esto se entrar al anlisis de los derechos
de los pueblos indgenas, en sus documentos principales.

El sistema jurdico internacional


En la doctrina jurdica sobre el derecho internacional existen dos formas
de caracterizarlo, de acuerdo con su alcance respecto del derecho nacional;
una que podemos denominar tradicional y otra moderna. La primera lo
concibe como un sistema de normas jurdicas que regula las relaciones entre
Estados nicamente. De acuerdo con esta postura, slo los Estados son
sujetos del derecho internacional, de modo que slo ellos pueden contraer
derechos y obligaciones de acuerdo con el orden jurdico internacional. Los
beneficios y obligaciones reconocidas o impuestas a otras instituciones o
individuos se consideraban derivados, ya que eran adquiridos por virtud

82

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

de la relacin o dependencia que tuvieran con el Estado respectivo, nico


sujeto reconocido.
En sentido contrario a lo anterior, los estudios modernos sobre el derecho
internacional han superado la estrecha visin de esa doctrina jurdica y
establecen alcances mucho ms amplios, definen al derecho internacional
como la conducta de los Estados y de los organismos internacionales
entre s, as como de algunas de sus relaciones con personas naturales o
jurdicas.1 As, segn esta concepcin, los derechos y obligaciones, as
como la celebracin de actos jurdicos plenamente vlidos en el sistema
jurdico internacional no slo pueden darse entre Estados libres y soberanos,
sino tambin entre organizaciones constituidas con arreglo al derecho
internacional y, de manera excepcional, tambin entre individuos. Ejemplos
de esto ltimo son la Organizacin de las Naciones Unidas y los organismos
subsidiarios y especializados que la integran, as como los individuos que se
ven envueltos en crmenes de guerra o en la violacin de derechos humanos,
sea como responsables o como vctimas.
Es muy importante tener presente esto porque los documentos cuya
validez vamos a analizar, los derechos que contempla y los problemas que
genera su aplicacin al interior de nuestro pas, fueron auspiciados por la
Organizacin de las Naciones Unidas u organismos especializados de ella,
como la Organizacin Internacional del Trabajo, y aceptados por el Estado
mexicano, que por esa va ha aceptado obligarse a cumplir con su contenido
y por lo mismo lo vuelve responsable en el mbito internacional. Todava
ms, cuando la legislacin interna establece validez interna del derecho
internacional, como en el caso de Mxico, puede invocarse su aplicacin al
interior por los rganos del Estado correspondientes.

Las fuentes del derecho internacional


La doctrina de las fuentes del derecho es parte esencial de una teora del
orden jurdico; constituye una respuesta a la existencia e identidad de un

Thomas Buergenthal et al., Manual de derecho internacional pblico, Fondo de Cultura


Econmica, Mxico, 1984, pp. 11-12.
1

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

83

orden jurdico.2 En lenguaje jurdico suelen clasificarse esas fuentes en tres


grupos: las reales, que se relacionan con factores y elementos econmicos,
polticos, sociales y culturales que determinan el contenido de las normas; las
histricas, que hacen referencia a objetos y documentos que son antecedente
del texto y contenido de una ley; y las formales, que aluden al proceso de
creacin de las normas jurdicas.3
En un sentido tcnico formal, tambin se puede identificar a las fuentes
del derecho como aquellos hechos o actos de los cuales el ordenamiento
jurdico hace depender la produccin de normas jurdicas, por lo que es
correcto afirmar que un sistema jurdico no slo regula la conducta de las
personas sino tambin el modo de produccin de las normas jurdicas que
lo integran.4 De ah que una norma que no se ajuste en su origen a la forma
de produccin que el mismo sistema establece no puede formar parte de l,
ser nula y su aplicacin no surtir ningn efecto jurdico.
El derecho internacional reconoce cuatro tipos de fuentes formales del
derecho, en orden de importancia: los tratados, la costumbre internacional, los
principios generales del derecho y la jurisprudencia internacional. Al respecto,
el artculo 38.1 del Estatuto de la Corte Internacional de Justicia, contiene la
enumeracin ms reconocida de las fuentes del derecho, y dice:
La Corte, cuya funcin es decidir conforme al derecho internacional las
controversias que le sean sometidas, deber aplicar:
a) las convenciones internacionales, sean generales o particulares, que
establecen reglas expresamente reconocidas por los Estados litigantes;
b) la costumbre internacional, como prueba de una prctica generalmente
aceptada como derecho;
c) los principios generales del derecho reconocidos por las naciones
civilizadas;
d) las decisiones judiciales y las doctrinas de los publicistas de mayor
competencia de las distintas naciones, como medio auxiliar para la
determinacin de las reglas de derecho.5
Diccionario jurdico mexicano (tomo D-H), cuarta edicin, Porra-UNAM, Mxico,
1991, pp. 1478.
3
Eduardo Garca Maynez, Introduccin al estudio del derecho, trigsimo octava edicin,
Porra, Mxico, 1986, p. 51.
4
Norberto Bobbio, Teora general del derecho, Debate, Espaa, 1991, pp. 170-171.
5
Thomas Buergenthal et al., op. cit., p. 26.
2

84

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

De lo expuesto se deduce que una norma que no pertenezca a cualquiera


de este grupo no ser vlida como fuente del derecho. Para nuestro caso
importa saber lo que se entiende por convencin internacional, tambin
denominada convenio o tratado.
Una definicin legal de este tipo de fuente del derecho internacional nos
la proporciona la Convencin de Viena Sobre el Derecho de los Tratados en
su artculo 2 denominado Trminos empleados, que dice:
1. Para los efectos de la presente Convencin: a) se entiende por tratado
un acuerdo internacional celebrado por escrito entre Estados y regido por
el derecho internacional, ya conste en un instrumento nico o en dos o ms
instrumentos conexos y cualquiera que sea su denominacin particular;6

Atenindonos a esta disposicin, tenemos que para poder hablar de la


existencia de un tratado es necesario que se renan los siguientes elementos:
que exista un acuerdo de voluntades entre los sujetos de derecho internacional,
es decir, que tomen una decisin de manera voluntaria y libre, y que realicen
actos mediante los cuales manifiesten su deseo de obligarse; los sujetos que
en l participen pueden ser dos o ms pero no menos, pues si esto ltimo
sucediera no podra hablarse de acuerdo de voluntades; si slo participan
dos sujetos ser un tratado bilateral, si participan ms ser multilateral.
Adems de lo anterior, se requiere que el mencionado acuerdo conste por
escrito, sea en uno o varios documentos que mantengan relacin entre ellos
y se rijan por el derecho internacional. Esto es bastante importante porque
puede presentarse el caso de que dos o ms sujetos de derecho internacional
celebren un acuerdo que no est sujeto a este tipo de derecho sino al interno de
alguno de ellos, en cuyo caso no se estar hablando de un tratado de derecho
internacional y no ser vlido como tal. Por ltimo, se aclara que reunidos
los requisitos anteriores no interesa el nombre con el que se le denomine a tal
acto jurdico. Tan es as que en la prctica internacional suele denominrseles
indistintamente como tratado, convencin internacional o simplemente
convenio, como es el caso del documento que aqu se analiza.

Convencin de Viena sobre el Derecho de los Tratados. Diario Oficial de la Federacin,


tomo CCCXXVIII, nm. 31, Mxico, 14 de febrero de 1975, p. 5.
6

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

85

En el mismo sentido, pero con menor tcnica jurdica, la Ley de Tratados


de nuestro pas identifica al tratado como:
[] el convenio regido por el derecho internacional pblico, celebrado por
escrito entre el gobierno de los Estados Unidos Mexicanos y uno o varios
sujetos de Derecho Internacional Pblico, ya sea que para su aplicacin
requiera o no la celebracin de acuerdos en materias especficas, cualquiera
que sea su denominacin, mediante el cual los Estados Unidos Mexicanos
asumen compromisos.7

La falta de tcnica a que hacemos referencia radica en la redaccin, porque


si de un tratado no importa su denominacin si rene los requisitos ah
enunciados, y por tanto puede ser llamado convenio o convencin, no es
correcto decir que un convenio es un tratado, porque igual se podra decir que
un tratado es un convenio. La lgica explica que la definicin no entra dentro
de lo definido. Ms all de eso, la norma es vlida y en su contenido coincide
con el del ordenamiento jurdico internacional citado con anterioridad, por
tanto la explicacin de aqul es vlida para ste.
Con lo que hasta aqu hemos expresado creemos dejar claro que el
Convenio 169 sobre Pueblos Indgenas y Tribales en Pases Independientes,
auspiciado por la Organizacin Internacional del Trabajo es un tratado
porque rene todos los requisitos legales para serlo y los Estados que lo han
suscrito quedan obligados por l en el derecho internacional. Nos resta ahora
explicar su validez en el orden jurdico interno de nuestro pas.

La validez del derecho internacional


al interior del Estado mexicano
Cualquier norma jurdica puede ser sometida a tres tipos de valoraciones
distintas e independientes entre s, que responden a tres problemas distintos,
el de la justicia, el de la eficacia y el de la validez. El problema de la justicia
tiene que ver con la correspondencia entre la norma y los valores superiores
que inspiran un determinado orden jurdico; si una norma jurdica es justa o
no, es un aspecto de la oposicin entre lo que debe ser y lo que es: una norma
7

Ley de Tratados, Diario Oficial de la Federacin, 2 de enero de 1992.

86

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

justa es lo que debe ser, una norma injusta es lo que debera ser; equivale a
plantear el problema de la correspondencia entre lo que es real y lo que es
ideal. Es un problema deontolgico y como tal es estudiado por la filosofa
del derecho. Por eso aqu vamos a dejarlo de lado.
El problema de la eficacia de una norma tiene que ver con el hecho de
si es cumplida o no por las personas a quienes va dirigida y en caso de que
sea violada que se haga valer por medios coercitivos, por la autoridad que
la haya impuesto. Es un problema de la fenomenologa del derecho y es
estudiado por la sociologa jurdica. Esta circunstancia, y dado el objetivo
de este trabajo, hace que por el momento tambin tengamos que obviar su
anlisis.
Por ltimo, el problema de la validez es el problema de la existencia
misma de la norma, independientemente de que sea justa o injusta, se cumpla
o no. Se trata de un problema ontolgico del derecho y es estudiado por la
teora general del derecho, por medio de operaciones emprico-racionales.
Para determinar si una norma es vlida o no hay que realizar tres
operaciones lgicas. En primer lugar, determinar si la autoridad que la
promulg tena el poder legtimo para expedir normas jurdicas, es decir,
normas que pudieran formar parte del ordenamiento jurdico concreto
de que se trate; en segundo lugar, comprobar si no ha sido derogada,
con esta operacin se puede llegar a saber si una norma que fue vlida
lo sigue siendo, pues el hecho de haberlo sido no comprueba que lo siga
siendo; y, por ltimo, comprobar que no sea incompatible con otra norma
jerrquicamente superior o bien con otra de promulgacin posterior, toda
vez que si lo fueran no pueden ser vlidas las dos al mismo tiempo y alguna
debe sufrir de invalidez.8
Lo anterior nos lleva a analizar la validez de una norma desde el punto
de vista de sus fuentes, para saber quin puede crear las normas jurdicas y
a partir de qu criterios. La doctrina jurdica suele clasificar a los sistemas
jurdicos en simples y complejos, segn que las normas que los compongan
deriven de una o de varias fuentes. En realidad sta es una clasificacin con
rasgos histricos, pues hoy en da no puede encontrarse un slo ordenamiento
jurdico con fuente nica, es decir, todos ellos son complejos por derivar de
varias fuentes. La complejidad de un ordenamiento jurdico proviene del
8

Norberto Bobbio, op. cit., pp. 33-35.

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

87

hecho de que la necesidad de cualquier ordenamiento jurdico de regular las


conductas de los hombres en sociedad es tan grande que no existe ningn
poder (rgano) capaz de satisfacerlas por s mismo. Para solucionar este
problema se recurre a fuentes indirectas como la recepcin y la delegacin de
normas. En el primer supuesto, el ordenamiento jurdico acoge un producto
ya hecho; en el segundo, lo hace elaborar, ordenando una produccin futura.9
Ejemplos de la recepcin son la costumbre y los tratados, mientras que de
la delegacin puede ser el reglamento o los contratos.
No obstante lo anterior, se debe aclarar que todo sistema jurdico tiene
una fuente principal, que es la que le da unidad, pues de otra forma no habra
sistema sino un conjunto disperso de normas. En los distintos sistemas
jurdicos se reconocen muchos tipos de fuentes principales, en el nuestro,
igual que en otros de ascendencia romano-germnica, a esta fuente se le
denomina norma fundamental, o bsica. En palabras de Hans Kelsen, el
terico ms autorizado sobre el tema, un sistema jurdico es vlido cuando
presuponemos una norma bsica que prescribe qu debe ser lo que sus
normas establecen; un conjunto de normas constituyen un sistema jurdico
unitario cuando adscribimos validez a todas ellas sobre la base de una y la
misma norma bsica. El mismo autor, sobre el tema, tambin ha dicho que
una norma es vlida si pertenece a un sistema jurdico, cuando deriva de
otra norma vlida de ese sistema.10
En sntesis, como si geomtricamente se tratara de una pirmide
invertida, una norma jurdica es vlida si el rgano del Estado que la cre
tena facultades legales para hacerlo, de acuerdo con el mismo orden jurdico,
fue creada por el mecanismo que el mismo sistema establece y no contradice
a ninguna otra norma de ese sistema. Si las llegara a contradecir habra que
resolver esa contradiccin para saber cul de ellas ser anulada, pero de eso
nos ocuparemos ms adelante.
El sistema jurdico mexicano no es ajeno a esta situacin, por eso el
Poder Constituyente estableci frmulas para que se alimentara con fuentes
indirectas como la recepcin y la delegacin. Para el caso de la recepcin de
tratados el artculo 133 de la Constitucin Federal precepta lo siguiente:
Ibd., pp. 166-167.
Hans Kelsen, Teora pura del derecho, octava edicin, Porra, Mxico. 1995, pp.
201-283. Tambin puede verse: Carlos Santiago Nino, La validez del derecho, Coleccin
Mayor Filosofa y Derecho, Editorial Astrea, Argentina, 1985, pp. 7-27.
9

10

88

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

Esta Constitucin, las leyes del Congreso de la Unin que emanen de ella
y todos los tratados que estn de acuerdo con la misma, celebrados y que se
celebren por el Presidente de la Repblica, con la aprobacin del Senado,
sern la Ley Suprema de toda la Unin. Los jueces de cada Estado se
arreglarn a dicha Constitucin, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones
en contrario que pueda haber en la Constitucin o leyes de los estados.11

Esta disposicin jurdica tiene relacin directa con el artculo 89, fraccin
X, relativa a las facultades del presidente de la Repblica que dice:
Las facultades y obligaciones del presidente son las siguientes: [...]
X. Dirigir la poltica exterior y celebrar tratados internacionales, sometindolos a la aprobacin del Senado. En la conduccin de la poltica, el
titular del Poder Ejecutivo observar los siguientes principios normativos:
la autodeterminacin de los pueblos; la no intervencin; la solucin pacfica
de controversias; la proscripcin de la amenaza o el uso de la fuerza en las
relaciones internacionales; la igualdad jurdica de los Estados; la cooperacin
internacional para el desarrollo; y la lucha por la paz y la seguridad
internacionales;

El mandato anterior se complementa con lo dispuesto en el artculo 76,


fraccin I, que dice:
Son facultades exclusivas del Senado:
I. Analizar la poltica exterior desarrollada por el Ejecutivo Federal con base
en los informes anuales que el Presidente de la Repblica y el Secretario
del Despacho correspondientes rindan al Congreso; adems, aprobar los
tratados internacionales y convenciones diplomticas que celebre el Ejecutivo
de la Unin;

Estos tres artculos constitucionales contienen los requisitos formales para


que los tratados internacionales tengan validez en el orden jurdico interno del
Estado mexicano. Si alguno de estos requisitos de forma hiciera falta, dichos
tratados no obligaran al Estado mexicano ni en el derecho internacional ni
en el orden interno; en sentido contrario, al cumplirse estos dos requisitos
11
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos (comentada),
Mxico, 1994, p. 641.

PGR-UNAM,

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

89

en la celebracin de tratados los mismos son plenamente vlidos tanto en el


exterior como en el interior del Estado mexicano.
Interpretando el artculo 133 que se viene comentando, la Suprema Corte
de Justicia de la Nacin ha establecido la siguiente tesis jurisprudencial:
TRATADOS INTERNACIONALES. SE UBICAN JERRQUICAMENTE
POR ENCIMA DE LAS LEYES FEDERALES Y EN UN SEGUNDO PLANO
RESPECTO DE LA CONSTITUCIN FEDERAL. Persistentemente en la

doctrina se ha formulado la interrogante respecto de la jerarqua de normas


en nuestro derecho. Existe unanimidad respecto de que la Constitucin
Federal es la norma fundamental y que aunque en principio la expresin
...sern la Ley Suprema en toda la Unin... parece indicar que no slo la
Carta Magna es la suprema, la objecin es superada por el hecho de que
las leyes deben emanar de la Constitucin y ser aprobadas por un rgano
constituido, como lo es el Congreso de la Unin y de que los tratados deben
estar de acuerdo con la Ley Fundamental, lo que claramente indica que slo
la Constitucin es la Ley Suprema. El problema respecto de la jerarqua de
las dems normas del sistema, ha encontrado en la jurisprudencia y en la
doctrina distintas soluciones, entre las que destacan: supremaca del derecho
federal frente al local y misma jerarqua de los dos, en sus variantes lisa y
llana, y con la existencia de leyes constitucionales, y la de que ser la ley
suprema la que sea calificada de constitucional. No obstante, esta Suprema
Corte de Justicia considera que los tratados internacionales se encuentran
en un segundo plano inmediatamente debajo de la Ley Fundamental y
por encima del derecho federal y el local. Esta interpretacin del artculo
133 constitucional, deriva de que estos compromisos internacionales son
asumidos por el Estado mexicano en su conjunto y comprometen a todas
sus autoridades frente a la comunidad internacional; por ello se explica que
el Constituyente haya facultado al presidente de la Repblica a suscribir
los tratados internacionales en su calidad de Jefe de Estado y, de la misma
manera, el Senado interviene como representante de la voluntad de las
entidades federativas y, por medio de su ratificacin, obliga a sus autoridades.
Otro aspecto importante para considerar esta jerarqua de los tratados, es
el relativo a que en esta materia no existe limitacin competencial entre
la Federacin y las entidades federativas, esto es, no se toma en cuenta
la competencia federal o local del contenido del tratado. Sino que por
mandato expreso del propio artculo 133 el presidente de la Repblica y el
Senado de la Repblica pueden obligar al Estado mexicano en cualquier
materia, independientemente de que para otros efectos el artculo 133 lleva
a considerar en un tercer lugar al derecho federal y al local en una misma

90

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

jerarqua en virtud de lo dispuesto por el artculo 124 de la Ley Fundamental,


el cual ordena que Las facultades que no estn expresamente concedidas
por esta Constitucin a los funcionarios federales, se entienden reservadas
a los Estados. No se pierde de vista que en su anterior conformacin, este
Mximo Tribunal haba adoptado una posicin diversa en la tesis P.C/92,
publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federacin, nmero
60, correspondiente a diciembre de 1992, pgina 27, de rubro, LEYES
FEDERALES Y TRATADOS INTERNACIONALES. TIENEN LA MISMA
JERARQUA NORMATIVA, sin embargo, este Tribunal Pleno considera

oportuno abandonar tal criterio y asumir el que considera la jerarqua


superior de los tratados frente al derecho federal.
Amparo en revisin 1475/98. Sindicato Nacional de Controladores de
Trnsito Areo. 11 de mayo de 1999. Unanimidad de 10 votos. Ausente:
Jos Vicente Aguinaco Alemn. Ponente: Humberto Romn Palacios.
Secretario: Antonio Espinoza Rangel.
El Tribunal Pleno, en su sesin privada celebrada el 28 de octubre en curso,
aprob, con el nmero LXXVI/99, la tesis aislada que antecede; y determin
que la votacin es idnea para integrar tesis jurisprudencial. Mxico, Distrito
Federal, a veintiocho de octubre de mil novecientos noventa y nueve.12

Otro requisito, no de forma sino de contenido, es el referido a la materia


de que se trata. Si alguna disposicin contenida en un tratado se opusiera
de cualquier manera a lo estatuido por la Constitucin Federal, el primero
no podra tener validez interna, aunque s obligara al Estado mexicano en
el exterior. En el caso concreto de los documentos jurdicos que aqu se
analizarn se puede afirmar que no se opone a la Constitucin Federal ya
que sta, en sus artculos 2 y 27, reconoce la existencia de pueblos indgenas
y protege algunos derechos de ellos, como los culturales y los que pudieran
tener sobre sus tierras. Ya veremos ms adelante las deficiencias de stos y
algunos otros temas que pudieran ser contradictorios.
El contenido de las normas jurdicas citadas se recoge en la Ley de
Tratados ya comentada. En el mismo sentido, la Convencin de Viena Sobre
el Derecho de los Tratados prescribe lo siguiente:

Novena poca; Instancia: Pleno; Fuente: Semanario Judicial de la Federacin y su


Gaceta; tomo: X, noviembre de 1999; Tesis: P. LXXVI/99; pgina: 46.
12

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

91

Art. 26. Todo tratado obliga a las partes y debe ser cumplido por ellas de
buena fe.
Art. 27. Una parte no podr invocar las disposiciones de su derecho interno
como justificacin del incumplimiento de un tratado.

Algunos podrn replicar que estas normas se refieren a su cumplimiento en


relacin con sus obligaciones con otros Estados, es decir, hacia el exterior
y no en el interior de l mismo; pero no hay razn para adoptar distinta
posicin ante una misma situacin y en el caso concreto se trata de proteger
los derechos de los pueblos indgenas, sin importar si pertenecen o no a la
poblacin mexicana. Mal se vera un Estado reconociendo ms derechos a
los extranjeros que los reconocidos a sus propios nacionales.
Visto lo anterior, analicemos el contenido de los documentos de derecho
internacional que regulan los derechos de los pueblos indgenas.

Los pactos de derechos civiles, polticos,


econmicos, sociales y culturales
En el derecho internacional de la poca moderna la palabra pueblo se ha
utilizado sin definirla ni precisar su contenido, elementos o significado,
aunque reconocindolo como sujeto de derechos y obligaciones. Que se sepa,
la primera ocasin en que esta palabra apareci en el derecho internacional
fue en la Carta de las Naciones Unidas, documento que en su artculo 2
propona como uno de los objetivos de los pases que la integraban fomentar
entre las naciones relaciones de amistad basadas en el respeto al principio de
igualdad de derechos y al principio de libre determinacin de los pueblos
y tomar otras medidas para fomentar la paz universal; el mismo documento
en su artculo 55 insista que slo respetando estos derechos a los pueblos
sera posible crear las condiciones de estabilidad y bienestar necesarios para
las relaciones pacficas y amistosas entre las naciones.13
El sentido con que este documento internacional se refiere al derecho de
los pueblos es equiparndolo a los de nacin y Estado, con una caracterstica

Luis Daz Muller, Las minoras tnicas en sistemas federales: autodeterminacin


o autonoma?, Aspectos nacionales e internacionales sobre derecho indgena, IIJ-UNAM, Mxico,
1991, pp. 55-56.
13

92

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

importante que diferencia al primero de los dems: a las naciones las alude
como Estados libres y soberanos, no sometidos al dominio de ninguna
potencia extranjera, mientras a aquellos que sufren la colonizacin los
identifica como pueblos, dando a entender con ello que no pueden ser
tratados de igual manera que sus pares por carecer de soberana, uno de los
elementos esenciales de los estados nacionales, a menos que se liberen del
colonialismo que sufren.
En esta direccin, en 1950, la Comisin de Derechos Humanos de
la Organizacin de Naciones Unidas volvi a discutir el tema, reiterando
nuevamente el derecho de todo pueblo y toda nacin a la libre determinacin
en el orden nacional, incluyendo los territorios no autnomos administrados
por los Estados, correspondiendo a estos ltimos la obligacin de crear
condiciones para la realizacin de tales derechos, en el marco de los principios
enunciados en la Carta de las Naciones Unidas. En este sentido se expresaron
diversas resoluciones de esta organizacin internacional sobre el mismo tema;
entre ellas la nmero 637 (VII), del l6 de diciembre de 1952, denominada
Derechos de los Pueblos y las Naciones a la libre determinacin cuyo tema
central son los derechos de los territorios no autnomos; la nmero 837
(IX), del 14 de diciembre de 1954, referida a los derechos de los pueblos y
las naciones sobre sus riquezas y recursos naturales; la 1514 (XX), del 14 de
diciembre de 1960, dedicada al tema de la concesin de la independencia a
los pases y pueblos coloniales.14
El 16 de diciembre de 1966, la Organizacin de Naciones Unidas al
aprobar, por resolucin 2200 (XXI), los Pactos Internacionales de Derechos
Econmicos, Sociales y Culturales y de Derechos Civiles y Polticos,
nuevamente se hace referencia a los pueblos como sujetos de derecho pero
sin explicar quines son o quines los integran.
Con idntica redaccin, el artculo primero de ambos documentos
prescribe:
Artculo 1o. 1. Todos los pueblos tienen derecho a la libre determinacin.
En virtud de este derecho establecen libremente su condicin poltica y
proveen as mismo a su desarrollo econmico, social y cultural.
2. Para el logro de sus fines, todos los pueblos pueden disponer libremente
de sus riquezas y recursos naturales, sin perjuicio de las obligaciones que
14

Idem.

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

93

derivan de la cooperacin econmica internacional, basada en el principio


de beneficio recproco, as como del derecho internacional. En ningn caso
podr privarse a un pueblo de sus propios medios de subsistencia.
3. Los Estados parte en el presente Pacto, incluso los que tienen la
responsabilidad de administrar territorios no autnomos y territorios en
fideicomiso, promovern el ejercicio del derecho de libre determinacin, y
respetarn este derecho de conformidad con las disposiciones de la Carta
de las Naciones.15

El sentido con que se usa la palabra pueblo no es claro, sobre todo porque en
la primera parte parece usarlo como sinnimo de Estado pero al ltimo no.
La nica aclaracin al respecto se hizo durante la elaboracin de los Pactos;
ah se consider importante incorporar el derecho a la libre determinacin
porque:
a) ese derecho era la fuente o condicin sine qua non de los dems derechos
humanos, ya que no poda haber un ejercicio efectivo de los derechos
individuales sin la realizacin del derecho de los pueblos a la libre
determinacin;
b) en la redaccin del (los) Pacto (s) era preciso poner en prctica y proteger
los propsitos y principios de la Carta (de Naciones Unidas), entre los que
figuraban el principio de igualdad de derechos y el de la libre determinacin
de los pueblos;
c) varias disposiciones de la Declaracin Universal de Derechos Humanos
se relacionaban directamente con este derecho, y;
d) si el pacto no enunciaba tal derecho, sera incompleto y carecera de
efectividad.16

En 1974, la Subcomisin de Prevencin de Discriminaciones y de Proteccin


a las Minoras, por resolucin 2 (XXVII), nombr un relator especial para
realizar un estudio sobre El derecho a la autodeterminacin, desarrollo
Adoptado y abierto a la firma, ratificacin y adhesin por la Asamblea General en
su resolucin 2200 A. (XXI), de 16 de diciembre de 1966. Entrada en vigor: 23 de marzo
de 1976, de conformidad con el artculo 49. Ratificada por Mxico en 1981 y desde esa
fecha vigente como parte del orden jurdico mexicano.
16
Rodolfo Stavenhagen, Derecho indgena y derechos humanos en Amrica Latina, ColmexIIDH, Mxico, 1988, pp. 127-128.
15

94

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

histrico y actual sobre la base de los instrumentos de las Naciones Unidas.


En relacin con la conceptualizacin de los pueblos como sujetos de derecho,
el relator dijo que
[...] a) el trmino pueblo designa una entidad social que posee una identidad
evidente y tiene caractersticas propias; b) implica una relacin con un
territorio, incluso si el pueblo de que se trata ha sido injustamente expulsado
de l y reemplazado artificialmente por otra poblacin; c) El pueblo no se
confunde con las minoras tnicas, religiosas o lingsticas, cuya existencia y
derechos se reconocen en el artculo 27 del Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Polticos.17

La ambigedad con que se usa la palabra no puede operar en el sentido


de no incluir a los pueblos indgenas, sobre todo porque en l no hay
referencia alguna de donde se pueda desprender una interpretacin en ese
sentido, sino por el contrario, la explicacin presenta elementos inherentes
a los pueblos indgenas. Excluir a los pueblos indgenas del contenido de
los Pactos, puede constituir prcticas de discriminacin prohibidas por el
propio orden internacional.

El Convenio 169: los sujetos y los derechos


Veintitres aos despus se firm el Convenio 169 sobre pueblos indgenas
y tribales en pases independientes, auspiciado por la Organizacin
Internacional del Trabajo, ms conocido como Convenio 169 de la OIT.
Se trata de un documento especficamente sobre derechos de los pueblos
indgenas, razn por la cual nos detendremos a analizar su contenido en dos
partes: los sujetos de derechos y los derechos reconocidos en l.
Los sujetos de derechos y obligaciones

Una de las caractersticas de las normas de carcter jurdico es su heteronoma,


esto es, que uno es el rgano que las crea y otro el sujeto que se obliga con
17

Idem.

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

95

ellas. Mas como frente a cada obligacin tambin existe un derecho igual,
ante a un sujeto titular de derechos existe otro obligado a realizar u omitir
algunos actos para que el primero pueda hacer efectivas las prerrogativas
que le otorga la ley.
El caso del Convenio 169 no es una excepcin, de ah que sea importante
identificar quines son los sujetos de derecho y quines los obligados. Para
entrar al anlisis concreto de este instrumento internacional es necesario
recordar lo que la Convencin de Viena Sobre el Derecho de los Tratados
establece en materia de interpretacin de tratados. Este documento, en su
artculo 31.1, contiene un principio, el cual estipula que:
[...] un tratado deber interpretarse de buena fe conforme al sentido
corriente que haya de atribuirse a los trminos del tratado en el contexto de
stos y teniendo en cuenta su objeto y su fin.

De acuerdo con esta disposicin, la base de interpretacin de un tratado es


su texto y su contexto. El primero porque constituye la autntica expresin
de las intenciones de las partes, el segundo porque explica el sentido de la
obligacin. Asimismo, el artculo 31.2 expresa que el contexto se compone
por el texto mismo, su prembulo y anexos si los hubiere. Tambin ante la
regla general de que se est al sentido corriente que haya que atribuirse a
los trminos del tratado, en su numeral 31.4 establece una regla especial, la
cual indica que se dar a un trmino su sentido especial si consta que tal
fue la intencin de las partes.
Tomando en cuenta lo anterior podemos decir que en el Convenio 169
los sujetos de derechos son los pueblos indgenas y el obligado es el Estado.
As se desprende de su prembulo, el texto de su artculo 1, inciso b, y de
la interpretacin de su parte general.
En el primer caso, el prembulo expresa que el documento se promovi
dados los cambios sobrevenidos en la situacin de los pueblos indgenas y
tribales en todas las regiones del mundo, mismos que aconsejaban adoptar
nuevas normas internacionales en la materia. Se enuncia que otras de las
razones fueron las aspiraciones de esos pueblos de asumir el control de
sus propias instituciones y formas de vida en su desarrollo econmico, as
como mantener y fortalecer sus identidades, lenguas, religiones, dentro
del marco de los Estados en que viven y que, dado que en varias partes
del mundo muchos pueblos indgenas no pueden gozar de los derechos

96

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

humanos fundamentales en el mismo grado que el resto de la poblacin de


los Estados en que viven, razn por la cual sus leyes, valores, costumbres
y perspectivas han sufrido a menudo la erosin, sin olvidar la particular
contribucin de los pueblos indgenas y tribales a la diversidad cultural, la
armona social y ecolgica de la humanidad y a la cooperacin y comprensin
internacionales.
De lo anterior se desprende que con el Convenio 169 de la OIT lo que
se busca es hacer efectivos una serie de derechos que los pueblos indgenas
poseen en los hechos, pero de los cuales no pueden gozar plenamente por
no estar regulada su proteccin y acceso a ellos.
Esta idea se aclara en el artculo 1, inciso b, del documento en comento,
que dice:
1. El presente Convenio se aplica:
b) a los pueblos en pases independientes, considerados indgenas por
el hecho de descender de poblaciones que habitaban en el pas o en una
regin geogrfica a la que pertenece el pas en la poca de la conquista o
la colonizacin o del establecimiento de las actuales fronteras estatales y
que, cualquiera que sea su situacin jurdica, conservan todas sus propias
instituciones sociales, econmicas, culturales y polticas, o parte de ellas.
2. La conciencia de su identidad indgena o tribal deber considerarse un
criterio fundamental para determinar los grupos a los que se aplican las
disposiciones del presente Convenio.
3. La utilizacin del trmino pueblos en este Convenio no deber
interpretarse en el sentido de que tenga implicacin alguna en lo que
atae a los derechos que pueda conferirse a dicho trmino en el derecho
internacional.18

En esta norma jurdica se establece de manera clara que los pueblos indgenas
son los sujetos de los derechos contenidos en el documento, define lo que
debe entenderse por pueblo indgena y prescribe cul es el sentido que no
debe darse a este trmino. Esto ltimo es importante porque, segn las
reglas de interpretacin de los tratados contenidas en la Convencin de

Magdalena Gmez Rivera, Derechos indgenas: lectura comentada del Convenio 169
de la Organizacin Internacional del Trabajo, Instituto Nacional Indigenista, Mxico, 1995,
pp. 51-52.
18

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

97

Viena Sobre el Derecho de los Tratados, mismas que ya se expusieron con


anterioridad, el trmino pueblo tiene un sentido especial y se es el que debe
drsele en el documento para identificar al sujeto titular de los derechos.
En efecto, este trmino adopta muchos sentidos, que no son los que aqu
se le dan, como sera el de grupo humano en menor desarrollo en relacin
con otros, o categora administrativa menor al municipio, o poblacin sobre
la que un Estado ejerce su poder soberano, o integrantes de una nacin,
entre otros. Ninguno de ellos es el sentido con que el trmino se utiliza en el
Convenio 169, por lo que tampoco puede aceptarse que el vocablo pueblo se
utilice como titular de derechos y obligaciones en el derecho internacional,
porque se prohibe expresamente.19
El nico sentido que puede aceptarse es el de grupos humanos
considerados indgenas por el hecho de descender de poblaciones que
habitaban el pas o una regin geogrfica a la que pertenece el pas en la
poca de la conquista, o la colonizacin o del establecimiento de las actuales
fronteras estatales y que, cualquiera que sea su situacin jurdica, conservan
todas sus propias instituciones sociales, econmicas, culturales y polticas, o
parte de ellas. Puede ser que alguien no est de acuerdo con esta definicin,
o que la misma no rena las caractersticas reales de un pueblo indgena,
segn determinadas teoras, pero a esto debe estarse al identificar el sujeto
de derecho porque eso es lo que estipula la norma jurdica.
Los derechos

En todo el documento se puede encontrar una serie de derechos a favor de


los pueblos indgenas, cuyo anlisis necesita de una sistematizacin. Muchos
modelos se han elaborado para ello, aqu los dividimos en los siguientes
grupos: dos generales, que comprenderan el derecho a ser y el derecho a
estar, y un grupo especfico que engloba los derechos econmicos, polticos,
sociales y culturales. Expliquemos cada uno de ellos.

Un anlisis ms amplio de la expresin pueblo indgena, puede verse en: Francisco


Lpez Brcenas, Diferentes concepciones de pueblo indgena como sujeto de derecho colectivo,
Instituto Nacional Indigenista, Mxico, 1998.
19

98

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

El derecho a ser pueblos


Una condicin para ser sujeto de derechos es existir y que el sistema jurdico
reconozca esta existencia. Esta es una afirmacin tan elemental que ni siquiera
merecera ser enunciada, pero adquiere gran importancia en el derecho
porque todo sistema jurdico pertenece al mundo del deber ser y no al del
ser. Para cualquier humano que carezca de una cultura jurdica le parecer
un absurdo que determinadas personas o grupo de ellas existan sin tener
derechos porque la lgica indica que los tienen por el simple hecho de existir;
sin embargo, para el derecho no es suficiente su existencia real, material, se
necesita que el derecho reconozca su existencia, aunque realmente no existan,
como es el caso de las personas jurdicas, o morales, como el Estado, los
sindicatos, los ejidos, las sociedades comerciales, etctera.
En lo referente a los pueblos indgenas todos sabemos que existen, que
han existido desde antes de que los espaoles llegaran a tierras americanas
y crearan una categora social para diferenciar a las personas que aqu se
encontraban. Pero esa no fue razn suficiente para que se les reconocieran
sus derechos; se hizo durante la Colonia, pero de manera que no perjudicara
los intereses de los invasores. Al triunfo de la Guerra de Independencia se
les desconoci como colectividades y as se contino hasta 1990, fecha en
que el Estado mexicano reconoci en la Constitucin Federal la existencia
de los pueblos indgenas.
Este reconocimiento, aunque estrecho, fue muy importante porque
permiti que en nuestro pas el Convenio 169, adoptado por la OIT en su
Septuagsima Sexta Conferencia, ratificado por el Senado de la Repblica
el 11 de julio de 1990 y registrada la ratificacin ante la direccin de la
organizacin internacional promovente el 4 de septiembre de 1990, tuviera
validez como parte integrante del sistema jurdico mexicano. Recordemos que
el artculo 133 de la Constitucin Federal dice que los tratados que firme el
Ejecutivo federal y ratifique el Senado de la Repblica sern norma suprema
siempre que no se opongan a ella, de ah que el reconocimiento de la existencia
de los pueblos indgenas en la poblacin mexicana fuera indispensable para
que este tratado internacional pudiera ser adoptado sin contradecirla.
Ahora bien, como ya vimos en el captulo anterior, el artculo segundo de
la Constitucin Federal, hace referencia a los pueblos indgenas de manera
similar a la del Convenio 169 de la OIT, en los siguientes trminos:

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

99

La Nacin tiene una composicin pluricultural sustentada originalmente


en sus pueblos indgenas que son aquellos que descienden de poblaciones
que habitaban en el territorio actual del pas al iniciarse la colonizacin y
que conservan sus propias instituciones sociales, econmicas, culturales y
polticas, o parte de ellas.
Es esta disposicin, junto con la del Convenio 169 de la OIT,
interpretadas de manera sistemtica y armnica, las que fundamentan el
reconocimiento jurdico de los pueblos indgenas como sujetos de derecho
en la poblacin mexicana.
Derecho a estar
Todo sujeto que existe ocupa un lugar en el espacio; por tanto, es su
derecho tener acceso a l. Tratndose de individuos este derecho se traduce
en propiedad, posesin o ejercicio sobre algn bien inmueble que ocupe
para tal efecto. Tratndose de pueblos indgenas, como sujetos colectivos,
tienen derecho a un territorio. Ya se ve entonces que no slo el Estado en
el cual existen puede tener un territorio como elemento constitutivo sino
tambin los pueblos indgenas. Sin embargo, entre ambos existen marcadas
diferencias. Una de ellas, a mi juicio la principal, es que el Estado ejerce un
poder soberano hacia el exterior y hacia el interior de su territorio, lo que se
traduce en que a escala internacional pueda ser reconocido como sujeto de
derecho en igualdad de circunstancias con otros Estados, y hacia el interior
exprese la voluntad general de todos los ciudadanos que en l habitan.
Con los pueblos indgenas no sucede as. No pueden reclamar soberana
externa porque lo prohibe expresamente la fraccin 3 del artculo primero
del Convenio 169, y porque todos los derechos que se les otorgan deben ser
ejercidos dentro del marco jurdico en el cual conviven. Otra interpretacin
los llevara a romper con el Estado al que pertenecen, convirtindose ellos
mismos en otro Estado; pero no es esto de lo que se trata, por lo menos no
en el espritu del documento que aqu se analiza.
Pero qu se debe entender entonces por territorios indgenas? La
respuesta se encuentra en el artculo 13 del propio Convenio 169, que reza:
1. Al aplicar las disposiciones de esta parte del Convenio, los gobiernos
debern respetar la importancia especial que para las culturas y valores de
los pueblos interesados reviste su relacin con las tierras o territorios, o

100

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

con ambos, segn los casos, que ocupan o utilizan de alguna manera y en
particular los aspectos colectivos de esa relacin.
2. La utilizacin del trmino tierras en los artculos 15 y 16 deber incluir
el concepto de territorios, lo que cubre la totalidad del hbitat de las regiones
que los pueblos interesados ocupan o utilizan de alguna manera.

El territorio, entonces, es el espacio que los pueblos necesitan para existir y


desarrollarse, sin importar si es o no propiedad de ellos, de particulares o de
la nacin. No incluye slo la tierra sino todos los elementos o recursos que
les sean indispensables para su permanencia y desarrollo, con especial nfasis
en el mantenimiento de sus rasgos culturales, que es lo que los particulariza
y distingue del resto de la poblacin.
Otros derechos especficos

Adems del derecho de ser y existir de los pueblos, que son los sujetos de
los derechos colectivos, existen otros que les son inherentes y los cuales se
enuncian en el artculo primero, inciso b, in fine, al expresar que cualquiera
que sea la situacin jurdica de los pueblos, para gozar de los derechos
consagrados en el Convenio 169 deben mantener sus propias instituciones
sociales, econmicas, culturales y polticas, o parte de ellas. Esta condicin,
sin la cual los pueblos no pueden reclamar derechos colectivos, en realidad
son los derechos mismos, de ah que si han perdido dichas instituciones y
no tengan nada que reclamar, se les proteja.
Veamos, entonces, cmo se protegen estos derechos colectivos en el
Convenio 169.
Derechos econmicos
Los derechos econmicos de los pueblos indgenas estn referidos sobre
todo a su derecho a la tierra, recursos naturales y a la proteccin que deben
gozar en materia de contratacin y empleo. En los dos primeros casos, el
Convenio 169 les dedica sus artculos del 13 al 19. En ellos se previene
que se deben respetar la importancia cultural y de valores que los indgenas
guardan con la tierra, sea que la ocupen de manera permanente o sea que
slo la utilicen por periodos determinados, lo que remite a la proteccin de

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

101

sus territorios; que se respete su derecho de propiedad y posesin sobre las


tierras que tradicionalmente ocupan, esto incluye que cuando no slo sean
ocupadas por ellos, se tomen medidas que garanticen su libre acceso para
realizar actividades de subsistencia o culturales. Adems, deben establecerse
mecanismos adecuados para reivindicar sus tierras cuando esto fuere
necesario.
Adems de lo anterior, el Convenio 169 protege el derecho de los pueblos
indgenas a no ser trasladados de sus tierras sin su consentimiento; en caso
de que ste no pueda conseguirse y el desplazamiento sea indispensable,
deber hacerse despus de agotar procedimientos de consulta al resto
de la poblacin del pas, en donde los pueblos indgenas afectados estn
debidamente representados. En todo caso, los pueblos desplazados deben
conservar el derecho de regresar a sus tierras si desaparecen las causas que
motivaron el desplazamiento. Cuando esto no sea posible, debern recibir
tierras cuya calidad material y situacin jurdica sea por lo menos igual a la
de las tierras que posean antes del traslado, adems de las indemnizaciones
que les correspondan por los daos que el traslado les ocasione.
En cuanto a los recursos naturales pertenecientes a los pueblos indgenas,
se establece que deben protegerse de manera especial, incluyendo su derecho
al aprovechamiento, administracin y conservacin, y que en el caso de que
pertenezcan a los Estados (como sucede con algunos recursos en nuestro
pas) debern establecerse mecanismos para determinar si su explotacin
perjudica a los interesados y en qu medida, adems de tener el derecho de
participar en los beneficios que genere su explotacin y a ser indemnizados
cuando sta les perjudique.
Tambin quedan protegidas las formas que los indgenas utilizan
para transmitir su derecho sobre este tipo de bienes y se obliga al Estado a
establecer medidas que protejan sus derechos cuando la enajenacin se haga
con personas no indgenas; se establecen sanciones para el caso de que alguien
se aproveche de sus costumbres o ignorancia de la ley para despojarlos de
sus bienes o derechos sobre ellos.
En materia de contratacin y empleo el Estado debe adoptar, en
coordinacin con los pueblos indgenas interesados, medidas especiales para
garantizar la proteccin de sus derechos, as como condiciones de trabajo
dignas. Estas medidas deben combatir la discriminacin de los trabajadores
indgenas sobre quienes no lo son, garantizndoles el acceso al empleo en

102

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

igualdad de condiciones, remuneracin igual por igual trabajo, acceso a


la seguridad social como asistencia mdica y social, seguridad e higiene
en el trabajo, vivienda, entre otras, derecho de asociacin, prohibicin
de someter a los indgenas a condiciones de trabajo peligrosas para su
salud, especialmente por plaguicidas y substancias txicas, proscripcin
de las contrataciones coercitivas y la servidumbre por deudas, igualdad de
oportunidades para hombres y mujeres, penalizacin del hostigamiento
sexual y creacin de servicios adecuados de inspeccin en lugares donde
labore poblacin indgena.
Derechos polticos
En el Convenio 169 no existen normas especficas que contengan estos
derechos y ms bien hay que deducirlos del contenido de varias de ellas
a partir de una interpretacin sistemtica. As, se establece que el Estado
debe desarrollar con la participacin de los pueblos interesados, acciones
coordinadas y sistemticas para proteger los derechos de los pueblos y
garantizar su integridad; entre tales medidas, a manera de enunciacin
solamente, se contempla el acceso de los pueblos indgenas a los derechos
que la legislacin nacional otorga al resto de la poblacin en las mismas
condiciones de igualdad; promover sus derechos sociales, econmicos y
culturales, respetando su identidad social y cultural, as como sus tradiciones,
costumbres e instituciones. Tales medidas debern tener como fin ayudar a
los pueblos indgenas a que sus miembros superen las diferencias econmicas
con respecto al resto de la poblacin de manera compatible con las formas
de vida de cada uno, es decir, sin que para ello se les induzca o fuerce a
renunciar a su propia cultura.
Los pueblos indgenas deben gozar, en plan de igualdad con el resto
de la poblacin nacional, de todos los derechos humanos sin obstculos ni
discriminaciones, y no podr emplearse fuerza ni coercin contra ellos que
viole sus derechos fundamentales.
Se establece la obligacin del Estado de consultar a los pueblos mediante
procedimientos adecuados, especialmente a travs de sus instituciones
representativas, antes de tomar medidas legislativas o administrativas que
de una u otra forma puedan afectarles. Asimismo, deben establecerse los
mecanismos adecuados para que los pueblos participen en las medidas que

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

103

les conciernan; crear las condiciones adecuadas para el pleno desarrollo de


sus instituciones e iniciativas, proporcionando los recursos necesarios. Todas
estas consultas deben ser de buena fe y de forma apropiada a sus propias
circunstancias. Pero ms que esto, se establece que los pueblos indgenas
tienen el derecho a decidir ellos mismos, de manera libre, sus propias
prioridades en el desarrollo de la regin en donde habitan.
Otra prerrogativa de este tipo es que los pueblos conservan el derecho
de que al aplicarse la legislacin nacional se tomen debidamente en cuenta
sus usos y costumbres o derecho consuetudinario, tambin denominado en
nuestro pas sistema normativo o derecho indgena; tienen el derecho de conservar
sus institucione, siempre que no contradigan los derechos fundamentales
contenidos en la legislacin nacional y el derecho internacional. Deben
establecerse los mecanismos para solucionar los conflictos que pudieran
surgir por la aplicacin del derecho indgena en iguales circunstancias que
la legislacin nacional estatal.
Derechos sociales y culturales
Esta clasificacin de los derechos de los pueblos indgenas contenidos en
el Convenio 169 puede a su vez subclasificarse en otros tantos grupos, que
seran los relatvos a la relacin que guarda la cultura de los pueblos indgenas
y el medio ambiente, los derechos punitivos, los derechos educativos, los
derechos de seguridad social y los que tienen que ver con la cultura, en
sentido estricto, de cada pueblo indgena.
En el primer grupo, referido a la relacin que guarda la cultura de
los pueblos indgenas con el medio ambiente, se previene que los pueblos
interesados, en comn acuerdo con los gobiernos de los estados a los que
pertenezcan, deben efectuar estudios para evaluar la incidencia social,
espiritual y cultural sobre el medio ambiente entre los pueblos; mismos
estudios que deben servir como criterio para la ejecucin de los diversos
programas de desarrollo, tomando la medidas pertinentes entre ambos para
proteger y preservar en medio ambiente en los territorios que los pueblos
indgenas habitan.
En cuanto a los derechos de carcter punitivo que se encargan de
concretar las conductas que se consideran delitos, los castigos que se imponen
a quienes los cometen, los encargados y la forma de hacerlo, se establece que

104

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

debern tomarse por los Estados las medidas necesarias para que la represin
por las propias autoridades indgenas de los delitos cometidos por miembros
de sus pueblos se realice observando tambin el derecho nacional, y que
cuando la represin se haga por rganos del Estado se tomen en cuenta las
costumbres de dichos pueblos al dictar las resoluciones. Tambin se prev
que al imponer sanciones establecidas en la legislacin nacional se tomen
en cuenta sus caractersticas econmicas, sociales y culturales, prefiriendo
sanciones que los mismos pueblos utilicen en lugar del encarcelamiento.
Se prohibe la imposicin de servicios personales obligatorios de cualquier
ndole y se previene que se establezcan medidas especiales contra la violacin
de sus derechos fundamentales y mecanismos para hacerlos valer, sea por
los directos afectados o por sus representantes; y se deber asegurar que los
indgenas puedan hacerse comprender en los procedimientos legales en que
sean parte, es decir, que cuenten con los intrpretes adecuados.
En cuanto al derecho a la seguridad social se prescribe que debe aplicarse
sin discriminacin alguna en relacin con la poblacin no indgena; que es
obligacin del Estado poner a disposicin de los pueblos indgenas servicios
de salud adecuados y otorgarles los medios que les permitan organizarlos,
prestarlos y controlarlos. Este tipo de servicios deber organizarse a nivel
comunitario dando preferencia a la formacin y empleo de personal sanitario
de la comunidad y centrarse en cuidados primarios de la salud, coordinndose
su implementacin con las dems medidas sociales, econmicas y culturales
que se tomen en el pas, es decir, se debern prestar de manera integral y
no slo de manera aislada.
Los derechos educativos se establecen ordenando que los pueblos
indgenas dispongan de medios adecuados para su formacin profesional
igual que el resto de la poblacin nacional. Se deber promover la participacin
voluntaria de los indgenas en ella, poniendo a su disposicin programas y
medidas especiales de formacin que tomen en cuenta su entorno econmico,
condiciones sociales y culturales y las necesidades concretas de los interesados.
Asimismo, se debern promover las condiciones necesarias para que los
pueblos asuman progresivamente la responsabilidad de la organizacin y
funcionamiento de los programas de formacin profesional.
En los planes educativos debe considerarse como factor importante del
mantenimiento de su cultura y autosuficiencia en el desarrollo econmico,
sus artesanas, la caza, la pesca, la recoleccin y las industrias rurales

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

105

comunitarias; en tal sentido, deber facilitrseles la asistencia tcnica y


financiera que necesiten, tomando en cuenta las tcnicas tradicionales y
caractersticas culturales de los pueblos.
La educacin deber responder a sus necesidades particulares,
recogiendo su historia, conocimientos y tcnica, sistema de valores y
aspiraciones sociales, econmicas y culturales; respetando el derechos de
los pueblos de participar en la elaboracin y ejecucin de los planes de
educacin con la finalidad de transmitirles paulatinamente la responsabilidad
a los pueblos indgenas; adems de reconocerles el derecho a establecer sus
propias instituciones y medios de educacin, facilitndoles recursos para
tales fines. Aspecto importante sin duda alguna es el derecho que tienen
de que a los nios se les instruya en su lengua propia, asegurando a su vez
que dominen la lengua nacional, con miras a preservarla y promover su
desarrollo y prctica, impartindoles conocimientos para que puedan en el
futuro participar en el desarrollo de la vida nacional.
Por ltimo, se establece que el gobierno debe dar a conocer los derechos
y obligaciones de los pueblos indgenas por medios acordes a su cultura y
tradiciones; se deber incluir en los materiales didcticos informacin de las
sociedades y culturas indgenas con el objeto de eliminar la discriminacin
y adoptar medidas para facilitar el contacto y la cooperacin entre pueblos
indgenas a travs de las fronteras nacionales.

El Convenio sobre Diversidad Biolgica y los derechos de


los pueblos indgenas
El Convenio sobre Diversidad Biolgica fue adoptado en junio de 1992, en
el marco de la Conferencia Mundial de Naciones Unidas sobre Ecologa y
Desarrollo, celebrada en Ro de Janeiro, y entr en vigor el 29 de diciembre
de 1993. De acuerdo con su artculo 1, sus objetivos son la conservacin
y uso sostenible de la biodiversidad, as como el reparto equitativo de los
beneficios derivados de la explotacin de los recursos biogenticos. En su
prembulo, el Convenio reconoce la estrecha y tradicional dependencia de
muchas comunidades locales y poblaciones indgenas que tienen sistemas
de vida tradicionales basados en los recursos biolgicos, pero esta mencin
no aparece como norma que proteja sus derechos en el cuerpo mismo del
documento.

106

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

La disposicin relativa al conocimiento tradicional y los derechos


indgenas se encuentra en el artculo 8 j que, textualmente dice:
Artculo 8. CONSERVACIN IN SITU.
Cada Parte Contratante, en la medida de lo posible y segn proceda: [...]
j) Con arreglo a su legislacin nacional, respetar, preservar y mantendr
los conocimientos, las innovaciones y las prcticas de las comunidades
indgenas y locales que entraen estilos tradicionales de vida pertinentes
para la conservacin y la utilizacin sostenible de la diversidad biolgica y
promover su aplicacin ms amplia, con la aprobacin y la participacin de
quienes posean esos conocimientos, innovaciones y prcticas, y fomentar
que los beneficios derivados de la utilizacin de esos conocimientos,
innovaciones y prcticas se compartan equitativamente;20

El mencionado artculo no contiene ninguna proteccin a los derechos de los


pueblos indgenas, sino ms bien garantiza una desregulacin internacional
sobre la materia. Para ms claridad desentraemos su contenido.
Comencemos por los sujetos de derecho. El Convenio no se refiere a
pueblos indgenas, ya reconocidos en el derecho internacional, a partir del
Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo, as como en
muchos otros instrumentos de la Organizacin de las Naciones Unidas,
sino a comunidades indgenas y locales. La diferencia no es slo semntica.
Con ello se desconoce el sujeto colectivo de derecho denominado pueblo
indgena y en su lugar se reconoce slo una de sus partes o algo que se les
parece, las comunidades que los integran o se parecen a ellas, con lo que
tal vez se refieran a comunidades rurales, pero en todo caso diversas a las
indgenas y en especial a los pueblos indgenas.
Otro aspecto es el de los derechos y las obligaciones que contiene el
Convenio. Ntese que su redaccin comienza expresando que la obligacin
de los Estados con su contenido queda sujeta a la condicin de que en la
medida de lo posible y segn proceda pueda realizarse. Pero existe un
gran vaco sobre las medidas a que se refiere y las condiciones que deben
darse para que sea posible cumplir con la disposicin. La situacin es grave
porque el Estado contratante se obliga con los otros Estados contratantes a
Diario Oficial de la Federacin, 7 de mayo de 1993. Entrada en vigor, 29 de diciembre
de 1993.
20

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

107

unas condiciones que debe cumplir hacia el interior para que los derechos
condicionados en la obligacin sean posibles de ejercitarse, pero se le deja
a l la responsabilidad de que existan las condiciones para que los derechos
a que se obliga sean ejercitables. Lo mismo sucede con la expresin segn
proceda pues la disposicin tambin es omisa sobre las condiciones deben
presentarse para que sea o no procedente el ejercicio del derecho a que se
refiere el artculo.
Adems de lo anterior, el inciso j del artculo 8, al que nos estamos
refiriendo, expresa que los derechos que previsiblemente pudieran protegerse
quedan sujetos a lo que disponga la legislacin nacional. No se trata de un
Convenio que contenga derechos, si acaso contenidos o lineamientos que
podrn reclamarse slo si la ley nacional los regula, de otro modo no ser
posible hacerlo. Dentro de stos, como se ve, se encuentran el respeto,
preservacin y mantenimiento de las innovaciones y las prcticas de las
comunidades indgenas y locales, pero no en todos los casos, slo cuando
encierren estilos tradicionales de vida y stos sean necesarios para la
conservacin y la utilizacin sostenible de la diversidad biolgica.
De igual manera expresa que ser la legislacin nacional sobre la
materia la que deber regular la promocin y aplicacin ms amplia posible,
con la participacin y aprobacin de quienes posean esos conocimientos,
innovaciones y prcticas, pero stos no tienen ningn recurso a su alcance
para el caso de que no se haga a se llegara a hacer en forma distinta a la
indicada. Por ltimo, de acuerdo con el Convenio, la legislacin nacional
deber fomentar que los beneficios derivados de la utilizacin de esos
conocimientos, innovaciones y prcticas se compartan equitativamente. Esta
ltima parte merece un comentario, pues no habla de que se garantizara
sino de fomentar el reparto equitativo de beneficios y no se sabe entre quin
ser esos beneficios ya que el Convenio slo reconoce como partes a los
Estados. ser entre ellos?, entre ellos y las empresas?, entre los Estados y
los indgenas?, entre los indgenas y las empresas? Es un asunto que deber
resolver la legislacin interna de los Estados.
Otros estudiosos del tema han encontrado ms problemas con el
contenido del Convenio. Luis Rodrguez-Pieiro, por ejemplo, ha sealado
uno que denomina de contextualidad:
El artculo dice se coloca dentro del marco general del CDB, y esto
significa colocarlo bajo sus principios rectores generales y, en particular,

108

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

bajo el principio de soberana estatal sobre los recursos de la biodiversidad


(artculos 3 y 15.1); un principio que, si bien constituye la expresin de la
soberana econmica de los pases del Sur vis vis los pases del Norte, pone
tambin fin al principio tradicional de que todos los recursos genticos son
propiedad de la humanidad en su conjunto.21

Lo que se puede concluir es que en el Convenio sobre Diversidad Biolgica,


los derechos de los pueblos indgenas no estn garantizados por la naturaleza
de la disposicin que hace referencia a ellos, que no los garantiza sino remite su
regulacin a la legislacin nacional de los Estados; pero adems no se reconoce
a los pueblos indgenas sino a las comunidades que los integran, as como a
las comunidades locales, contraviniendo disposiciones jurdicas de carcter
internacional como el Convenio 169, relativo a pueblos indgenas y tribales
en pases independientes, de la Organizacin Internacional del Trabajo.

Problemas para la aplicacin del derecho internacional


Los anteriores son los derechos consagrados en el orden jurdico internacional.
Hablemos ahora de los problemas que genera su aplicacin.
Algunos juristas opinan que tales documentos no son susceptibles de
aplicarse en nuestro pas porque, afirman, no existe ley alguna que establezca
competencia a determinada autoridad para que lo haga respetar; otros
agregan a esto que contiene algunas contradicciones con la Constitucin
federal, con algunas de las constituciones de las entidades federales y con
diversas leyes del ordenamiento jurdico. Si estos problemas fueran reales,
habr que encontrarles solucin, porque de otra forma caeramos en el
absurdo de que una norma conceda derechos que no se pueden aplicar por
no existir forma de hacerlo. Esto sin olvidar que un principio general de
derecho contenido en el Cdigo Civil expresa que ningn juez puede dejar
de resolver una controversia aduciendo que no existe norma aplicable al
caso. Veamos algunos de esos problemas.
Luis Rodrguez-Pieiro Royo, El conocimiento tradicional sobre la biodiversidad y derechos
indgenas: marco jurdico internacional, Ponencia presentada en el Foro: Acceso a recursos
genticos y derechos de los pueblos indgenas, Universidad Autnoma Metropolitana,
Unidad Xochimilco, Mxico, Distrito Federal, 13 y 14 de noviembre de 2001.
21

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

109

Falta de competencia expresa de los rganos


encargados de impartir justicia y cmo resolverla

Una aclaracin antes de pasar a otro asunto: quienes afirman que el Convenio
169 no es aplicable en nuestro pas por falta de autoridad competente para
hacerlo, estn reduciendo el problema a los casos en que surge conflicto por
su aplicacin y el Estado tiene la obligacin de resolverlo diciendo a quin
corresponde el derecho. Esta hiptesis es posible que se presente, pero no es
la nica. No se debe olvidar que toda autoridad est obligada a respetar los
derechos de los gobernados y por ninguna razn puede dejar de reconocer a
stos el ejercicio de los derechos que el orden jurdico les otorga. Entonces,
para los casos en que no haya conflictos todas las autoridades estatales, lo
mismo que la poblacin en general, estn obligadas a respetar los derechos
de los pueblos. Esto sin olvidar que existen algunas normas que no necesitan
ley procedimental para que los gobernados puedan acceder a los derechos
que otorgan, como es el caso de la libertad de expresin contenida en el
artculo sexto de la Constitucin federal.
El problema se presenta cuando la poblacin o las autoridades se niegan
a respetar estos derechos y quien con ello se ve afectado tiene que acudir ante
un rgano estatal de carcter jurisdiccional para que resuelva la competencia.
A quin pueden acudir los pueblos indgenas cuando no se respeten sus
derechos contenidos en el Convenio 169?
Para resolver esta cuestin hay que leer atentamente lo que la
Constitucin federal expresa en el ya citado artculo 133. Ntese que esta
disposicin constitucional se compone de dos oraciones. La primera establece
que la Constitucin en que se contiene esta norma, las leyes que el Congreso
de la Unin (leyes federales) emita para reglamentar sus disposiciones y los
tratados internacionales que el presidente de la Repblica firme con otros
Estados u organismos de derechos internacional y que el Senado ratifique,
adems de que no la contradigan, sern la mxima ley en toda la Repblica.
Dicho en otras palabras, en materia federal ningn otro ordenamiento
jurdico (reglamentos, estatutos, circulares, jurisprudencia, etctera) puede
contradecir a la Constitucin, leyes federales y tratados internacionales. Estas
son normas sustantivas que contienen derechos que no se pueden dejar de
cumplir sin violentar el estado de derecho.

110

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

La segunda oracin del citado artculo 133 de la Constitucin federal


dice textualmente:
Los jueces de cada Estado se arreglarn a dicha Constitucin, leyes y
tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las
Constituciones o leyes de los Estados.

Esta es la disposicin que, a nuestro juicio, resuelve el problema de la falta


de una ley orgnica especfica que ordene a una autoridad judicial en especial
conocer de asuntos que versen sobre problemas derivados de la aplicacin
o no aplicacin del Convenio 169. Y qu ley podra hacerlo mejor que la
norma suprema del pas.
Siendo ms especficos, habra que distinguir entre problemas surgidos
en materias de competencia federal y asuntos reservados a las entidades
federativas. En el primer caso las autoridades, es claro, tienen que ajustar
su actuacin tomando en cuenta todo el orden jurdico y no slo la ley que
reglamenta el acto del cual genera la controversia, y las que surjan entre
ellas ser un problema que se resolver conforme a las reglas que establece
la ciencia del derecho y el derecho mismo. En el caso de cuestiones entre el
Convenio 169 y las leyes estatales habr que estar siempre al primero. As lo
ordena la Constitucin federal. Esto no es ninguna novedad, es simplemente
la forma en que funciona el sistema jurdico. En materia penal, por ejemplo,
cuando un juez determina la juricidad o antijuricidad de un acto lo hace
tomando en cuenta todas las leyes, no solamente la penal.
Regresando a la materia federal, tenemos que el derecho se ha
clasificado en materias slo para facilitar su estudio y aplicacin, mas no
para que acten de manera separada cada una. As, tomando en cuenta que
el referido Convenio 169 contiene derechos sobre distintas materia (penal,
civil, agraria, minera, aguas, trabajo, seguridad social, educacin, poltica,
etctera) habr que ver a qu tribunal corresponde una controversia y a l
enviarlo para su solucin.
En sntesis, la aplicacin del Convenio 169 en nuestro pas no presenta
ningn problema cuando ello no genera controversia porque forma parte
del sistema jurdico mexicano, como cualquier otra ley, jurisprudencia o
costumbre, aunque cada una tenga distinto origen. Cuando su aplicacin
genera controversias que requieren la intervencin de algn tribunal para su
solucin, hay que buscar el fundamento en el segundo pargrafo del artculo

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

111

133 constitucional y adems acudir a los tribunales de la materia de que se


trate. No est de ms recordar el principio contenido en la mayora de los
cdigos civiles, federal y estatales, en donde se prescribe que ningn juez
debe dejar sin resolver una controversia que se le presente argumentando
que no existe norma aplicable al caso.
Contradiccin con algunas normas del sistema jurdico mexicano

Otro argumento que de manera reiterada se esgrime para no aplicar el


Convenio 169, y con ello violar los derechos de los pueblos indgenas, se
funda en la oposicin, real o falsa, entre sus disposiciones y la Constitucin
federal, misma que le otorga rango de norma suprema; y entre el Convenio
y algunas leyes federales. Partiendo de una posicin ideolgica y no jurdica
que da preeminencia a las leyes expedidas por el rgano estatal interno
encargado de hacerlo, sobre aquellas que por recepcin forman parte de
nuestro sistema jurdico, cuando el problema es real se otorga valor a las
primeras sobre las ltimas, desconociendo las disposiciones constitucionales
que les otorgan igual rango jurdico y la ciencia del derecho que establece
las formas concretas de solucionar estas contradicciones, tambin llamadas
antinomias. En materia penal suele mencionarse la contradiccin entre el
artculo 21 constitucional, que reserva la imposicin de penas a las autoridades
judiciales y la persecucin de los delitos al ministerio pblico y la polica
judicial (aunque sta acte bajo la autoridad de aqul), y las disposiciones
5 y 8 del Convenio 169, que prevn la conservacin de las instituciones,
formas de organizacin y la aplicacin del derecho consuetudinario de los
pueblos indgenas. En materia poltica se alude al artculo 41 de la misma
norma suprema, que consagra el derecho de los ciudadanos a participar en la
vida poltica del pas pero mediante los partidos polticos y el voto universal
y secreto, mientras el Convenio prev que se respeten las formas propias de
organizacin, como el sistema de cargos, las asambleas generales con voto
pblico y la designacin de autoridades por medio de Consejos de Ancianos.
En este mismo sentido, se menciona el artculo 10 del Cdigo Civil para el
Distrito Federal en Materia del Fuero Comn y para toda la Repblica en
Materia Federal, el cual establece que contra la observancia de la ley no
puede alegarse desuso, costumbre o prctica en contrario.

112

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

Tambin suele citarse como normas contradictorias las contenidas en


el artculo 27 constitucional, relativas a la tierra y dems recursos naturales,
como la Ley Forestal, Ley de Aguas Nacionales, Ley Minera, Ley General
del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente, Ley de Expropiacin
y la parte II del Convenio 169, denominada Tierras pero que en realidad
tambin abarca derechos de los pueblos indgenas sobre sus recursos
naturales.
Es normal que un tratado presente contradicciones con algunas leyes
del sistema jurdico de los Estados que lo suscriben. Las mismas leyes
creadas directamente por el legislador las presentan, y si se toma en cuenta
que los tratados internacionales se establecen para proteger derechos que
an no estn protegidos, es lgico encontrar que contenga disposiciones
distintas y contrarias a las ya establecidas. Lo que no es aceptable es que
sobre la base de estas contradicciones se descalifique al tratado slo porque
est integrado por normas que llegan al sistema jurdico mexicano por
recepcin y no por creacin directa del legislador. Lo correcto es encontrar
las antinomias y buscarles solucin. Esa tambin es labor del jurista y no
slo aplicar mecnicamente lo que el legislador crea.
Para atender estas cuestiones es necesario, en primer lugar, saber qu es
una contradiccin de normas, o antinomia jurdica; cul es su fundamento
filosfico, cuntos tipos de antinomias pueden presentarse, cules interesan
al derecho y cules no, y qu mtodos proporciona la ciencia del derecho y
el derecho mismo para su solucin.
Antes de entrar en materia se debe mencionar que el Convenio 169,
siendo un tratado de carcter multilateral, sus normas jurdicas estn
redactadas de tal manera que contemplen las diversas realidades de los
pueblos indgenas de todos los Estados signantes, y en muchos casos se trata
de normas de carcter resolutorio, es decir, que no pueden entrar en vigencia
hasta que suceda el acto que condiciona su vigencia. Para su aplicacin,
entonces, se deben identificar las normas que son simples recomendaciones
y por tanto el Estado no tiene obligacin de aplicarlas sino de crear las
condiciones para su aplicacin, como sera la promocin de reformas o el
establecimiento de planes que permitan su aplicacin. Otro grupo que se
debe localizar son las normas jurdicas con condicin resolutoria que, como
ya se dijo, no pueden aplicarse hasta que la condicin suceda; y, por ltimo,
las que siendo normas jurdicas de carcter prescriptivo no tienen ningn
problema de aplicacin. A sas nos referiremos en seguida.

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

113

Las antinomias jurdicas y los mtodos de resolucin


Cuando nos referimos a un determinado ordenamiento normativo
identificndolo como un sistema jurdico, estamos afirmando que en l no
pueden existir normas incompatibles, que se excluyan mutuamente, que
presenten antinomias.22
Concepto de antinomia

La antinomia se presenta cuando un sistema jurdico contiene dos normas


que no pueden ser al mismo tiempo verdaderas, y las relaciones normativas
de incompatibilidad se presentan en los siguientes casos: entre una norma
que manda hacer una cosa y otra que la prohibe; entre una norma que manda
hacer y otra que permite no hacer y entre una norma que prohibe hacer y
otra que permite hacer. Con base en los anteriores presupuestos podemos
afirmar vlidamente que no todas las normas de distinto contenido presentan
antinomias: pueden existir normas distintas pero compatibles, es decir que en
lugar de contradecirse se complementen y, al contrario, normas que teniendo
un mismo contenido se impliquen mutuamente, porque el contenido de una
quede incluido en la otra, como sucede cuando una norma es ms general y
otra con el mismo contenido es ms especfica y regula particularidades.
Ahora bien, para que pueda hablarse de la existencia de antinomias en
un sistema jurdico, adems de que existan dos normas en donde una de ella
obliga y la otra prohbe, o cuando una obliga y la otra permite o cuando una
prohibe y la otra permite el mismo comportamiento, son necesarias otras
dos condiciones: que ambas pertenezcan a un mismo sistema y que tengan
el mismo mbito de validez temporal, espacial, personal y material. Por eso,
sin demrito de lo ya anotado, se puede afirmar que una antinomia jurdica
es la situacin en que dos normas incompatibles entre s, que pertenecen al
mismo ordenamiento, tienen el mismo mbito de validez.

22
Un estudio ms amplio sobre el tema se encuentra en la citada obra del jurista
italiano Norberto Bobbio, especialmente en el captulo III, denominado La coherencia
del orden jurdico.

114

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

Tipos de antinomias

En la doctrina jurdica suele hablarse por lo menos de cuatro tipos de


antinomias: antinomias de principio, antinomias de valoracin, antinomias
teleolgicas y antinomias jurdicas propiamente dichas. Las tres primeras
clasificaciones, tambin denominadas antinomias impropias y que no interesan
a la validez y aplicacin del derecho, responden a igual nmero de criterios.
En las de principio se toma en cuenta el hecho de que un ordenamiento
jurdico est o no inspirado en valores contrapuestos o en ideologas opuestas;
las de valoracin se presentan cuando una norma castiga un delito menor
con una pena ms severa que la prescrita para un delito mayor (en este caso,
ms que antinomia hay injusticia) y, por ltimo, hay antinomia teleolgica
cuando existe contradiccin entre la norma que prescribe el medio para
alcanzar el fin y la que prescribe a ste, de manera que si se aplica la norma
que prev el medio no se puede alcanzar el fin, y viceversa.
Las antinomias jurdicas, las que interesan al sistema jurdico para
determinar la validez y la vigencia de las normas que lo integran, pueden
ser de tres tipos, segn la mayor o menor extensin de la contradiccin
entre las dos normas excluyentes. As, suele hablarse de antinomia totaltotal, parcial-parcial y total-parcial. En el primer supuesto, ninguna de las
dos normas opuestas puede aplicarse sin generar conflicto con la otra; esto
sucede cuando ambas normas tienen igual mbito espacial de validez. En el
segundo caso, las normas incompatibles tienen un mbito de validez en parte
igual y en parte diverso, y en este ltimo bien puede aplicarse cada una en
los espacios de validez que no les es comn sin generar contradiccin. Por
ltimo, la antinomia total-parcial se presenta si dos normas incompatibles
tienen un mbito de validez igual al de la otra, pero ms restringido o, en
otras palabras, su mbito de validez es en parte igual y en parte diverso en
relacin con la otra, hay antinomia total de la primera norma respecto de la
segunda y slo parcial de la segunda con respecto a la primera, por lo que
sta se podr aplicar validamente sin contradecir a la otra en el espacio en
que no haya contradiccin.

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

115

Mtodos de solucin de las antinomias

Ya anotamos que aunque tericamente un sistema jurdico no puede permitir


la existencia de normas contradictorias porque su existencia rompe con su
necesaria coherencia, en la prctica no puede evitarse que normas distintas
regulen una misma materia y de manera diferente. Por eso la teora general
del derecho ha establecido mtodos de solucin que muchos ordenamientos
jurdicos han recogido como derecho positivo. En sntesis, se trata de eliminar
una de las normas incompatibles para que la que subsista pueda regular la
materia sin generar ninguna contradiccin. Tres son los criterios elaborados
por la doctrina y la jurisprudencia para ello: el cronolgico, el jerrquico y
el de especialidad.
El criterio cronolgico es aquel en el cual se establece que entre dos
normas incompatibles de la misma jerarqua prevalezca la de promulgacin
posterior, bajo el criterio de que la voluntad ltima deroga la precedente,
y si el legislador emite nuevas normas sobre una materia que ya estaba
regulada, lo hace para mejorar su normatividad, atendiendo a los cambios
de la realidad social.
El criterio jerrquico, por su parte, sostiene que entre dos normas
incompatibles, donde una es de mayor jerarqua que la otra, prevalece la
primera. El argumento que subyace en este criterio consiste en que una
norma inferior no puede contradecir a la superior, que es la que prev su
creacin y alcances regulatorios, y si llegara a excederse o contradecirla sera
nula jurdicamente y su aplicacin no generara ninguna consecuencia.
El criterio de especialidad se presenta cuando dos normas, una de
carcter general y otra de carcter especial, que regulan la misma materia,
entran en contradiccin. Aqu la regla es que la especial derogue a la
general, ya que la primera sustrae parte de la materia para someterla a su
reglamentacin. Las antinomias de este tipo corresponden a las clasificadas
como total-parcial.
Utilizando estos criterios se puede determinar qu normas de los
documentos internacionales sobre derechos de los pueblos indgenas entran
en contradiccin con la legislacin nacional, qu tipo de antinomia genera
y a partir de ah determinar si en realidad son incompatibles o slo lo son
de manera aparente. En el caso de que se actualizara el primer supuesto,

116

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

habr de aplicar la legislacin nacional; pero si por el contrario sucediera lo


segundo, no existe ninguna razn jurdica para dejar de aplicar el aludido
tratado internacional. Su inobservancia slo podra deberse a motivos
polticos, econmicos o de diversa ndole, pero en cualquier caso se estara
violando el estado de derecho mexicano.

Los derechos indgenas


en la legislacin federal

En la actualidad, la legislacin federal contiene diversas disposiciones que


regulan materias relacionadas con los derechos indgenas, mismas que se
han ido construyendo a travs de los aos, como reaccin a los reclamos
de los pueblos indgenas, y las negociaciones de la clase poltica. Mas lo
abundante de esta legislacin no le quita su pecado de origen: reconoce
derechos individuales, no colectivos, como es la naturaleza de los derechos
indgenas. Por eso no resulta una respuesta adecuada para el reconocimiento
de los derechos de los pueblos indgenas. No obstante lo anterior, tampoco
se puede negar la importancia de esta legislacin en el largo proceso de
lucha por el reconocimiento de los derechos indgenas. En el presente texto
se examina el contenido de la legislacin federal. El estudio va precedido
de una breve exposicin del federalismo mexicano y las facultades de la
federacin en materia legislativa, como forma de comprender la creacin
de la legislacin federal.

El federalismo y los derechos indgenas


El federalismo es una forma de gobierno donde coexisten dos rdenes
jurdicos, uno federal, con validez en todo el territorio del Estado y otro de
las entidades federativas con validez slo en su territorio; ambos coordinados
y subordinados por las disposiciones expresas de la Constitucin federal,
en donde tambin se establecen las facultades y sus lmites de cada una de
ellas.

118

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

El federalismo mexicano se sustenta en diversos artculos de la misma


Carta Magna referentes a la forma de gobierno. Entre ellos figura el numeral
40, que expresa:
Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una Repblica
representativa, democrtica, federal, compuesta de Estados libres y
soberanos en todo lo concerniente a su rgimen interior; pero unidos en una
Federacin establecida segn los principios de esta ley fundamental.1

En ese mismo sentido, el artculo 41 de la norma suprema determina:


El pueblo ejerce su soberana por medio de los poderes de la Unin, en los
casos de la competencia de stos, y por los de los Estados en lo que toca a
sus regmenes interiores, en los trminos respectivamente establecidos por
la presente Constitucin Federal y las particulares de los Estados, las que en
ningn caso podrn contravenir las estipulaciones del Pacto Federal.2

Estos dos preceptos constitucionales sustentan la existencia de dos rdenes


jurdicos en el Estado federal mexicano, el del Estado federal y el de las
entidades federativas, cada uno de ellos dentro de su propia competencia.
De acuerdo con ellos, el Estado federal mexicano se organiza a partir de
los siguientes principios: a) una divisin de la soberana entre la federacin
y las entidades federativas, en donde estas son instancia decisoria suprema
dentro del mbito de su competencia; b) una coincidencia de decisiones
fundamentales entre la federacin y los estados; c) libertad de las entidades
federativas para darse su propia Constitucin y organizar su estructura de
gobierno, pero sin contravenir el pacto federal establecido en la Constitucin
General, que es la unidad del Estado federal y una clara divisin de poderes
entre la federacin y las entidades federativas.
Sobre esto ltimo, el artculo 124 de la misma Constitucin federal
precepta: Las facultades que no estn expresamente concedidas por esta
Constitucin a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los
Estados.3
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos (comentada), UNAM-Procuradura
General de la Repblica, Mxico, 1994, pp. 178-181.
2
Ibd., pp. 181-195.
3
Idem.
1

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

119

La disposicin anterior, aunque tericamente resuelve las facultades de la


federacin y de los estados federados, pues las facultades de la primera seran
las que expresamente se encuentran en alguna disposicin constitucional y
las que no lo estn correspondern a los estados federados; en la realidad el
problema no se resuelve pues sta resulta ms compleja, sobre todo porque
existen diversas disposiciones de la Constitucin Poltica de los Estados
Unidos Mexicanos que contienen otras reglas diversas a la expresada del
artculo anterior. As, junto a la prescripcin del artculo 124 constitucional
encontramos facultades prohibidas a las entidades federativas, ya sea de
manera absoluta o relativa; obligaciones de los estados de legislar en ciertas
materias, lo que las excluye de la competencia federal; facultades prohibidas
a las autoridades federales, por lo que se vuelven competencia estatal; y otras
que pueden realizar tanto la federacin como los estados federados, sea de
manera conjunta o separada.
De acuerdo con lo anterior, las facultades de la federacin, se agrupan
en tres tipos de normas: las que expresamente le confiere la Constitucin
federal, las que no se le confieren expresamente pero estn prohibidas a
los estados y las implcitas. Entre las primeras encontramos las enunciadas
en el artculo 73 como facultades del Congreso de la Unin, salvo su
ltima fraccin, y las establecidas en el artculo 27 sobre los regmenes de
propiedad de la tierra y los recursos naturales, otorgamiento de concesiones
para su explotacin y el establecimiento de tribunales agrarios, as como la
procuradura agraria, entre otras.
Entre las facultades que corresponden a la federacin por estar
prohibidas a las entidades federativas, encontramos las de prohibicin
absoluta o relativa. En el primer caso la facultad prohibida no se pueden
realizar por ningn motivo, como celebrar alianza, tratado o coalicin con
otro Estado o potencia extranjera y contraer obligaciones con gobiernos de
otras naciones (artculo 117) y, en el segundo, la federacin podra delegar
esta facultad pero slo con autorizacin del Congreso de la Unin, como
sera el caso de tener tropa permanente o buques de guerra o hacer la guerra
por s a otra potencia, a menos que se trate de invasin (artculo 118).4
Jorge Carpizo, Comentario al artculo 124 de la Constitucin federal, Constitucin
Poltica de los Estados Unidos Mexicanos (comentada), tomo II, dcimo segunda edicin,
Porra-Instituto de Investigaciones Jurdicas, UNAM, Mxico, 1998, pp. 1301-1307.
4

120

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

Las facultades implcitas son las que el poder legislativo federal puede
concederse a s mismo o a cualquiera de los otros poderes federales como
medio necesario para ejercer una facultad explcita.5 Entre stas podemos
enunciar la ltima fraccin del artculo 73 donde se faculta al Congreso
de la Unin para expedir todas las leyes que sean necesarias, a objeto de
hacer efectivas las facultades anteriores y todas las otras concedidas por esta
Constitucin a los Poderes de la Unin.6
Las leyes federales relativas a derechos indgenas se ubican dentro de
algunos de estos supuestos. Ahora bien, por la materia a la que se refieren,
y slo para efecto de su anlisis, las leyes que actualmente se encuentran
vigentes se han agrupado en materias como derecho al desarrollo, derechos
sobre las tierras y recursos naturales, derechos culturales educacin y
derechos de autor, acceso a la justicia ante los rganos del estado y la
institucionalidad estatal.

Derecho al desarrollo
Sobre esta materia existen dos leyes, promulgadas despus de la reforma a la
Constitucin federal del 14 de agosto de 2001. La primera es la Ley General
de Desarrollo Social y la segunda la Ley de Desarrollo Rural Sustentable.
Como se infiere del ttulo de ellas, la primera se refiere a los indgenas en
general, sin tomar en cuenta si se hayan en el medio urbano o rural, mientras
la segunda lo hace slo a aquellos que habitan en el medio rural.
La referencia a los pueblos indgenas en la Ley General de Desarrollo
Social7 se encuentra en su objeto y sus objetivos. En ella se establece que
la poltica de desarrollo social se sujetar a los principios de respeto a la
diversidad y libredeterminacin de los pueblos y comunidades indgenas.
En el primer caso se pretende que al disear y ejecutar las polticas de
desarrollo social se tome en cuenta el reconocimiento en trminos de origen
Felipe Tena Ramrez, Derecho constitucional mexicano, vigsima tercera edicin, Porra,
Mxico, 1989, pp. 115-119.
6
Jorge Carpizo, Facultades en el Estado federal, Diccionario jurdico mexicano,
cuarta edicin, Porra-Instituto de Investigaciones Jurdicas, UNAM, Mxico, 1991, pp.
1415-1416.
7
Diario Oficial de la Federacin, 20 de enero de 2004.
5

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

121

tnico, gnero, edad, capacidades diferentes, condicin social, condiciones


de salud, religin, las opiniones, preferencias, estado civil o cualquier otra,
para superar toda condicin de discriminacin y promover un desarrollo con
equidad y respeto a las diferencias. En ese mismo sentido, con referencia
al segundo principio enunciado, se busca un reconocimiento en el marco
constitucional a las formas internas de convivencia y de organizacin; mbito
de aplicacin de sus propios sistemas normativos; eleccin de sus autoridades
o representantes; medios para preservar y enriquecer sus lenguas y cultura;
medios para conservar y mejorar su hbitat; acceso preferente a sus recursos
naturales; eleccin de representantes ante los ayuntamientos y acceso pleno
a la jurisdiccin del Estado.
La segunda referencia se encuentra en el ttulo tercero de la ley,
denominado De la poltica nacional de desarrollo social y se refiere
especficamente a los objetivos de la ley. Entre stos se incluye propiciar las
condiciones que aseguren el disfrute de los derechos sociales, individuales
o colectivos, garantizando el acceso a los programas de desarrollo social y
la igualdad de oportunidades, as como la superacin de la discriminacin
y la exclusin social.
Ms amplio es el contenido de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable.8
Una primera referencia a los pueblos y comunidades indgenas se encuentra
en su artculo 15, ubicado en el captulo I, denominado De la planeacin
del desarrollo rural sustentable. Ah se expresa que el Programa especial
concurrente9 fomentar acciones, entre otras materias, para el impulso a
la cultura y al desarrollo de las formas especficas de organizacin social
y capacidad productiva de los pueblos indgenas, particularmente para su
integracin al desarrollo rural sustentable de la Nacin. De igual manera,
en el captulo III denominado De la capacitacin y asistencia tcnica
expresa que dentro de esa materia quedan incluidas la preservacin y
recuperacin de las prcticas y los conocimientos tradicionales vinculados
Diario Oficial de la Federacin, 7 de diciembre de 2001.
De acuerdo con el artculo tercero, fraccin XXIII, de la propia ley, el Programa Especial
Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable, que incluye el conjunto de programas
sectoriales relacionados con los programas motivo de esta ley. De la misma manera, la
fraccin XXIV del mismo artculo, define los programas sectoriales como: Los programas
especficos del Gobierno Federal que establecen las polticas, objetivos, presupuestos e
instrumentos para cada uno de los mbitos del Desarrollo Rural Sustentable.
8
9

122

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

al aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, su difusin, el


intercambio de experiencias, la capacitacin de campesino a campesino, y
entre los propios productores y agentes de la sociedad rural, y las formas
directas de aprovechar el conocimiento, respetando usos y costumbres,
tradicin y tecnologas en el caso de las comunidades indgenas.
Otra mencin que se hace en esta ley sobre pueblos indgenas se ubica
en el captulo De la reconversin productiva sustentable, especficamente
en sus artculos 53 y 56. En el primer caso establece que los gobiernos
federal y estatales estimularn la reconversin, en trminos de estructura
productiva sustentable, incorporacin de cambios tecnolgicos, y de procesos
que contribuyan a la productividad y competitividad del sector agropecuario,
a la seguridad y soberana alimentarias y al ptimo uso de las tierras
mediante apoyos e inversiones complementarias. En un segundo prrafo
de ese mismo artculo determina que el gobierno federal a travs de la
Secretara competente, podr suscribir con los productores, individualmente
u organizados, contratos de aprovechamiento sustentable de tierras
definidos regionalmente, con el objeto de propiciar un aprovechamiento
til y sustentable de las tierras, buscando privilegiar la integracin y la
diversificacin de las cadenas productivas, generar empleos, agregar valor a
las materias primas, revertir el deterioro de los recursos naturales, producir
bienes y servicios ambientales, proteger la biodiversidad y el paisaje, respetar
la cultura, los usos y costumbres de la poblacin, as como prevenir los
desastres naturales.
Adems, el Gobierno Federal cubrir el pago convenido por los
servicios establecidos en el contrato, evaluar los resultados y solicitar
al Congreso de la Unin la autorizacin de los recursos presupuestales
indispensables para su ejecucin. Sobre esta misma materia, el artculo
56 expresa que se apoyar a los productores y organizaciones econmicas
para incorporar cambios tecnolgicos y de procesos tendientes a buscar
la transformacin tecnolgica y la adaptacin de tecnologas y procesos
acordes a la cultura y los recursos naturales de los pueblos indgenas y las
comunidades rurales.
En relacin con el Sistema Nacional de Financiamiento Rural la ley
expresa en su artculo 118 que los programas gubernamentales rurales
con componentes financieros, establecern su rea de influencia; polticas
financieras; criterios de equidad de gnero; apoyo a grupos vulnerables,

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

123

personas de la tercera edad, poblacin indgena y las dems que establezca


la Comisin Intersecretarial con la participacin del Consejo Mexicano.
La parte ms desarrollada es la denominada Del bienestar social
y la atencin prioritaria a las zonas de marginacin. Organizada en
cinco artculos, se refiere a temas como bienestar social, atencin a
grupos marginados, seguridad social y prioridad para obtener permisos,
autorizaciones y concesiones.
Sobre la primera materia, el artculo 154 determina que
[...] los programas del Gobierno Federal, impulsarn una adecuada
integracin de los factores del bienestar social como son la salud, la seguridad
social, la educacin, la alimentacin, la vivienda, la equidad de gnero, la
atencin a los jvenes, personas de la tercera edad, grupos vulnerables,
jornaleros agrcolas y migrantes, los derechos de los pueblos indgenas,
la cultura y la recreacin; mismos que debern aplicarse con criterios de
equidad [asimismo, prev que] para el desarrollo de estos programas, el
Ejecutivo Federal mediante convenios con los gobiernos de las entidades
federativas y a travs de stos con los municipales, fomentar el Programa
Especial Concurrente, conjuntamente con la organizacin social, para
coadyuvar a superar la pobreza, estimular la solidaridad social, el mutualismo
y la cooperacin.

Para ello se deber atender el principio de que las autoridades municipales


elaboren con la periodicidad del caso, su catlogo de necesidades locales y
regionales sobre educacin, integrando, por medio del Consejo Municipal,
sus propuestas ante las instancias superiores de decisin.
En esa misma lnea, pero relacionado con proyectos dirigidos a la
atencin de grupos marginados, la ley prescribe que mediante brigadas
mviles, escuelas de concentracin, internados y albergues regionales, o
cualesquiera otras modalidades de atencin educativa formal y no formal,
se impulsen proyectos acordes con las circunstancias temporales y con las
propias de su entorno, mismas que respondan a criterios de regionalizacin
del medio rural, sus particularidades tnico demogrficas y condiciones
ambientales, como sociales. En ese mismo sentido, para la atencin de
grupos vulnerables vinculados al sector agropecuario, especficamente
etnias, jvenes, mujeres, jornaleros y discapacitados, con o sin tierra, se
formularn e instrumentarn programas enfocados a su propia problemtica

124

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

y posibilidades de superacin, mediante actividades econmicas conjuntando


los instrumentos de impulso a la productividad con los de carcter asistencial
y con la provisin de infraestructura bsica a cargo de las dependencias
competentes, as como con programas de empleo temporal que atiendan la
estacionalidad de los ingresos de las familias campesinas.
Respecto de la seguridad social, el artculo 157 establece que
[...] el Instituto Mexicano del Seguro Social formular programas
permanentes de incorporacin de indgenas trabajadores agrcolas,
productores temporaleros de zonas de alta marginalidad y todas aquellas
familias campesinas cuya condicin econmica se ubique en pobreza extrema,
a los cuales la Ley del Seguro Social reconoce como derechohabientes de sus
servicios dentro del rgimen de solidaridad social [de igual manera] para la
atencin de grupos vulnerables vinculados al sector rural, especficamente
etnias, jvenes, mujeres, jornaleros, adultos mayores y discapacitados, con o
sin tierra, se formularn e instrumentarn programas enfocados a su propia
problemtica y posibilidades de superacin, conjuntando los instrumentos de
impulso a la productividad con los de carcter asistencial y con la provisin
de infraestructura bsica, as como con programas de empleo temporal que
atiendan la estacionalidad de los ingresos de las familias campesinas, en los
trminos del Programa Especial Concurrente.

Relacionado con los permisos, autorizaciones y concesiones, la ley


prev que
[...] los ejidatarios, comuneros, pueblos indgenas, propietarios o poseedores
de los predios y dems poblacin que detente o habite las reas naturales
protegidas en cualesquiera de sus categoras, tendrn prioridad para
obtener los permisos, autorizaciones y concesiones para desarrollar obras
o actividades econmicas en los trminos de la Ley General del Equilibrio
Ecolgico y la Proteccin al Ambiente, de la Ley General de Vida Silvestre,
de las normas oficiales mexicanas y dems ordenamientos aplicables. [De
igual manera] el Gobierno Federal, prestar asesora tcnica y legal para
que los interesados formulen sus proyectos y tengan acceso a los apoyos
gubernamentales.

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

125

Por ltimo, se establece que


[...] los ncleos agrarios, los pueblos indgenas y los propietarios podrn
realizar las acciones que se admitan en los trminos de la presente Ley,
de la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente,
Ley General de Vida Silvestre y de toda la normatividad aplicable sobre el
uso, extraccin, aprovechamiento y apropiacin de la biodiversidad y los
recursos genticos [y que] la Comisin Intersecretarial, con la participacin
del Consejo Mexicano, establecer las medidas necesarias para garantizar
la integridad del patrimonio de biodiversidad nacional, incluidos los
organismos generados en condiciones naturales y bajo cultivo por los
productores, as como la defensa de los derechos de propiedad intelectual
de las comunidades indgenas y campesinos.

Legislacin sobre tierras y recursos naturales


Como ya hemos dicho, en materia agraria las referencias a los pueblos
indgenas y sus derechos comenzaron en la Constitucin federal
desvirtuando al sujeto de derecho y terminaron negndolos en la legislacin
reglamentaria. Esto es as porque la parte del artculo 27 que se refiere a
ellos los conceptualiza como grupos y no como pueblos indgenas. Al mismo
tiempo que se desvirta al sujeto colectivo, el presunto derecho reconocido
se convierte en simple expectativa que la ley encargada de reglamentarlo
desapareci. En efecto, la Constitucin Federal en su artculo 27, fraccin
VII, prrafo segundo, precepta que la ley proteger la integridad de las
tierras de los grupos indgenas; pero la Ley Agraria, reglamentaria de
esta disposicin constitucional, en su artculo 106 prescribe que las tierras
que corresponden a los grupos indgenas debern ser protegidas por las
autoridades, en los trminos de la ley que reglamente el artculo 4 y el segundo
prrafo de la fraccin sptima del artculo 27 constitucional.10 El absurdo de
esta disposicin se encuentra en que la Constitucin ordena a la Ley Agraria
que proteja las tierras de los grupos indgenas pero en lugar de hacerlo
remite tal obligacin a otra norma inexistente. En materia procedimental la
propia Ley Agraria estatuy que en los juicios en que se involucren tierras
10

Ley Agraria, Anaya Editores, Mxico, 1993, p. 43.

126

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

de los grupos indgenas, los tribunales debern considerar las costumbres y


usos de cada grupo mientras no contravengan lo dispuesto por esta ley ni se
afecten derechos de terceros. Asimismo, cuando se haga necesario, el tribunal
se asegurar de que los indgenas cuenten con traductores.11 Una norma
jurdica de difcil aplicacin pues as ser el caso en donde se encuentre que
una costumbre indgena no est contra la ley o atente contra derechos de
terceros, porque si coincidiera con ellos simplemente se aplica la ley y ya.
Tal vez es la Ley general de equilibrio ecolgico y proteccin al
ambiente12 la que ms disposiciones en materia de derechos indgenas
contiene, pues hace referencia a ellos en los aspectos de Poltica ambiental,
reas naturales protegidas, Flora y fauna silvestre, Poltica social e
Informacin ambiental.
En materia de Poltica ambiental establece que para la formulacin
y conduccin de la poltica ambiental y la expedicin de normas oficiales
mexicanas y dems instrumentos previstos en ella para la preservacin del
equilibrio ecolgico y proteccin al ambiente, el Ejecutivo federal deber
garantizar el derecho de las comunidades, incluyendo a los pueblos indgenas,
a la proteccin, preservacin, uso y aprovechamiento sustentable de los
recursos naturales y la salvaguarda y uso de la biodiversidad, de acuerdo
con lo que determine la presente ley y otros ordenamientos aplicables.
En cuanto a reas naturales protegidas se refiere, la ley establece
que stas tienen dentro de sus objetos proteger los entornos naturales de
zonas, monumentos y vestigios arqueolgicos, histricos y artsticos, as
como zonas tursticas y otras reas de importancia para la recreacin, la
cultura e identidad nacionales y de los pueblos indgenas, y que para su
establecimiento, administracin y manejo la Secretara del Medio Ambiente,
Recursos Naturales y Pesca (Semarnat) debe promover la participacin
de sus habitantes, propietarios o poseedores, gobiernos locales, pueblos
indgenas, y dems organizaciones sociales, pblicas y privadas, con objeto
de propiciar el desarrollo integral de la comunidad y asegurar la proteccin
y preservacin de los ecosistemas y su biodiversidad. Para ello, la Secretara
podr suscribir con los interesados los convenios de concertacin o acuerdos
de coordinacin que correspondan.
Idem.
Reformas a la Ley general de equilibrio ecolgico y proteccin al ambiente, Diario
Oficial de la Federacin, 13 de diciembre de 1996.
11
12

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

127

En otras de sus partes la ley determina que, antes de la expedicin de


las declaratorias para el establecimiento de las reas naturales protegidas,
se debern revisar los estudios que lo justifiquen, los cuales debern ser
puestos a disposicin del pblico. Asimismo, la Secretara deber solicitar
la opinin de organizaciones sociales, pblicas o privadas, pueblos indgenas
y dems personas fsicas o morales interesadas. En este mismo sentido, los
pueblos indgenas, las organizaciones sociales, pblicas o privadas, y dems
personas interesadas, podrn promover ante la Secretara el establecimiento,
en terrenos de su propiedad o mediante contrato con terceros, de reas
naturales protegidas, destinadas a la preservacin, proteccin y restauracin
de la biodiversidad. Cuando este sea el caso, la Secretara promover ante el
Ejecutivo Federal la expedicin de la declaratoria respectiva, mediante la cual
establecer el manejo del rea por parte del promovente, con la participacin
de la Secretara conforme a las atribuciones que le otorga la propia ley.
Otro derecho de los pueblos indgenas es el de solicitar a los gobiernos
federal, estatales, del Distrito Federal y de los municipios les otorguen
concesiones, permisos o autorizaciones para la realizacin de obras o
actividades en las reas naturales protegidas, ajustndose a lo que establece
esta ley, la declaratoria y el programa de manejo correspondientes; teniendo
preferencia para ello los ncleos agrarios, pueblos indgenas y dems
propietarios o poseedores de los predios en los que se pretendan desarrollar
las obras o actividades.
Un derecho ms de los pueblos indgenas contenido en esta ley es el
de poder participar en la administracin de las reas naturales protegidas,
una vez que la Secretara elabore el Plan de manejo correspondiente, para
lo cual debern suscribir un convenio o acuerdo.
Por otro lado, en la formulacin, ejecucin y seguimiento de los
programas de restauracin la Secretara deber promover la participacin
de los propietarios, poseedores, organizaciones sociales, pblicas o privadas,
pueblos indgenas, gobiernos locales y dems personas interesadas. En este
mismo sentido, en los casos donde se estn produciendo procesos acelerados
de desertificacin o degradacin que impliquen la prdida de recursos de
muy difcil regeneracin, recuperacin o restablecimiento, o afectaciones
irreversibles a los ecosistemas o sus elementos, la Secretara promover ante
el Ejecutivo federal la expedicin de declaratoria para el establecimiento
de zonas de restauracin ecolgica. Para hacerlo elaborar previamente

128

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

los estudios que la justifiquen y en ellos ser necesario expresar, entre otras
cosas, los lineamientos para la elaboracin y ejecucin del programa de
restauracin ecolgica correspondiente, as como para la participacin en
dichas actividades de propietarios, poseedores, organizaciones sociales,
pblicas o privadas, pueblos indgenas, gobiernos locales y dems personas
interesadas.
Por lo que se refiere a la preservacin y aprovechamiento sustentable
de la flora y fauna silvestre, se debe considerar el conocimiento biolgico
tradicional y la participacin de las comunidades, as como de los pueblos
indgenas, en la elaboracin de programas de biodiversidad de las reas en
que habiten.
En materia de participacin social, el gobierno federal debe promoverla
en la planeacin, ejecucin, evaluacin y vigilancia de la poltica ambiental
y de recursos naturales. Para ello convocar, dentro del Sistema Nacional
de Planeacin Democrtica, a las organizaciones obreras, empresariales, de
campesinos y productores agropecuarios, pesqueros y forestales, comunidades
agrarias, pueblos indgenas, instituciones educativas, organizaciones sociales
y privadas no lucrativas y dems personas interesadas para que manifiesten
su opinin y propuestas; tambin podr celebrar convenios de concertacin
con organizaciones obreras y grupos sociales para la proteccin del
ambiente en los lugares de trabajo y unidades habitacionales; con pueblos
indgenas, comunidades agrarias y dems organizaciones campesinas para
el establecimiento, administracin y manejo de reas naturales protegidas,
y para brindarles asesora ecolgica en las actividades relacionadas con el
aprovechamiento sustentable de los recursos naturales. Asimismo, podr
concertar acciones e inversiones con los sectores social y privado, as como
con instituciones acadmicas, grupos y organizaciones sociales, pueblos
indgenas y dems personas fsicas y morales interesadas, para la preservacin
y restauracin del equilibrio ecolgico y la proteccin al ambiente.
Por su parte la Ley de desarrollo forestal sustentable13 en su artculo
primero establece que tiene por objeto regular y fomentar la conservacin,
proteccin, restauracin, produccin, ordenacin, el cultivo, manejo y
aprovechamiento de los ecosistemas forestales del pas y sus recursos. De
igual manera determina la distribucin de las competencias que en materia
13

Diario Oficial de la Federacin, 25 de febrero de 2003.

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

129

forestal correspondan a la federacin, los estados, el Distrito Federal y los


municipios, a partir del principio de concurrencia previsto en el artculo 73
fraccin XXIX, inciso G, de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos, con el fin de propiciar el desarrollo forestal sustentable. Por
ltimo, prescribe que cuando se trate de recursos forestales cuya propiedad
corresponda a los pueblos y comunidades indgenas se observar lo dispuesto
por el artculo dos de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos.
Ms adelante, en los dos artculos siguientes, se establecen sus objetivos
generales y especficos. En relacin con los primeros y referidos a los pueblos
o comunidades indgenas expresa que dentro de stos se comprende respetar
el derecho al uso y disfrute preferente de los recursos forestales de los lugares
que ocupan y habitan; mientras en los especficos incluye contribuir a su
desarrollo socioeconmico y garantizar su participacin en la aplicacin,
evaluacin y seguimiento de la poltica forestal, as como impulsar entre
ellos el desarrollo de la empresa social forestal y comunal.
El artculo 5 es importante porque clarifica a quien pertenecen los
recursos forestales. Al respecto expresa que los propietarios de ellos son los
ejidos, las comunidades, pueblos y comunidades indgenas, personas fsicas
o morales, la Federacin, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios
que sean propietarios de los terrenos donde aqullos se ubiquen y que
los procedimientos establecidos por esta Ley no alterarn el rgimen
de propiedad de dichos terrenos. En otras palabras, son propietarios
de los recursos naturales los propietarios de las tierras sobre las cuales se
encuentren.
Dentro de las atribuciones que la ley otorga a los estados y al Distrito
Federal, se encuentra asesorar y orientar a ejidatarios, comuneros, pequeos
propietarios, comunidades indgenas y otros productores forestales en el
desarrollo de su organizacin, as como en la creacin de empresas sociales
forestales, propiciando la integracin de cadenas productivas y los sistemasproducto del sector; as como brindar atencin, de forma coordinada con la
Federacin y los municipios, a los asuntos relacionados con la conservacin y
mejoramiento del hbitat natural de los pueblos y comunidades indgenas.
Por su parte, el artculo 27 crea la Comisin Nacional Forestal como un
organismo pblico descentralizado de la Administracin Pblica Federal,
con personalidad jurdica y patrimonio propios, fijando como su objeto

130

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

desarrollar, favorecer e impulsar las actividades productivas, de proteccin,


conservacin y de restauracin en materia forestal, que conforme a la presente
ley se declaran como una rea prioritaria del desarrollo, as como participar
en la formulacin de los planes y programas y en la aplicacin de la poltica
de desarrollo forestal sustentable y sus instrumentos.
Por lo que hace a los pueblos indgenas, el artculo 22 establece que
tendrn a su cargo
[...] coordinar con las autoridades estatales y municipales, los programas
y acciones que coadyuven con los pueblos y comunidades indgenas en
la conservacin y mejoramiento de su lugar de residencia y a preservar
la integridad de sus tierras, promoviendo el desarrollo sustentable de las
mismas, con base en programas educativos de contenido forestal. [De
igual manera] brindar asesora y capacitacin a los pueblos y comunidades
indgenas, para que stos puedan organizarse para la produccin y
aprovechamientos forestales en los trminos previstos por esta ley y de
acuerdo con sus usos y costumbres cuando as proceda.

Dentro de los criterios obligatorios de poltica forestal la ley contempla


uno de carcter social y otro ambiental. Por virtud del primero se deber
observar el respeto al conocimiento de la naturaleza, cultura y tradiciones
de los pueblos y comunidades indgenas y su participacin directa en la
elaboracin y ejecucin de los programas forestales de las reas en que
habiten, en concordancia con la Ley de Desarrollo Rural Sustentable y
otros ordenamientos; mientras por el segundo se deber atender a la
conservacin de la biodiversidad de los ecosistemas forestales, as como la
prevencin y combate al robo y extraccin ilegal de aqullos, especialmente
en las comunidades indgenas.
Una parte importante tiene que ver con las autorizaciones de explotacin
forestal. Sobre este tema, el artculo 63 expresa que stas slo se otorgarn
a los propietarios de los terrenos y a las personas legalmente facultadas para
poseerlos y usufructuarlos y cuando recaiga sobre terrenos propiedad de
un ejido, comunidad o comunidad indgena y sea presentada por un tercero,
ste deber acreditar el consentimiento del ncleo agrario mediante el
acuerdo de asamblea que lo autorice, de conformidad con la Ley Agraria.
De igual manera, el artculo 72 determina que la Secretara establecer los
procedimientos y mecanismos necesarios, para que los ttulos o documentos

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

131

en los que consten las autorizaciones, sean traducidos a las lenguas de los
solicitantes o titulares de aprovechamientos forestales pertenecientes a pueblos
y comunidades indgenas, o bien, para asegurar que les sea interpretado
su contenido y cuando una autorizacin pueda afectar el hbitat de
alguna comunidad indgena, la autoridad deber recabar el parecer de los
representantes de dicha comunidad. En el mismo sentido, la Secretara, en
coordinacin con las dependencias y entidades de la Administracin Pblica
Federal competentes, verificar que los aprovechamientos de recursos
forestales se realicen garantizando los derechos que la Ley reconozca a las
comunidades indgenas.
La ley tambin contempla el reconocimiento de los derechos de las
comunidades a la propiedad, conocimiento y uso de las variedades locales.
En este aspecto el artculo 102 prescribe que
[...] las colectas y usos con fines comerciales o cientficos de los recursos
biolgicos forestales debern reconocer los derechos de las comunidades
indgenas a la propiedad, conocimiento y uso de las variedades locales. El
registro y certificaciones de los recursos genticos forestales o de formas
modificadas de las mismas, as como las patentes obtenidas por personas
fsicas o morales, ser jurdicamente nulo, sin el reconocimiento previo
indicado, salvo lo acordado en los tratados y convenios internacionales
relativos a la materia. [De igual manera] cuando adems se pretenda
aprovechar los conocimientos de los pueblos y comunidades indgenas
sobre los recursos biolgicos forestales, deber reconocerse la propiedad del
conocimiento de los pueblos indgenas y presentar un convenio celebrado
entre el solicitante de la autorizacin a que se refiere el artculo anterior y
la comunidad titular del conocimiento, en el que se acredite que se cuenta
con el consentimiento previo, expreso e informado de sta.

Como parte importante de estas disposiciones, el mismo artculo determina


que podr revocarse el permiso correspondiente si se acredita que no se
satisficieron los requisitos mencionados y el 105 expresa que
[...] la Comisin deber promover y apoyar el conocimiento biolgico
tradicional de los pueblos y comunidades indgenas y ejidos, as como el
fomento y el manejo sustentable de los rboles, arbustos y hierbas para la
autosuficiencia y para el mercado, de los productos de las especies tiles,
incluyendo medicinas, alimentos, materiales para la construccin, lea

132

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

combustible, forrajes de uso domstico, fibras, aceites, gomas, venenos,


estimulantes, saborizantes, colorantes, insecticidas, ornamentales,
aromatizantes, artesanales y melferas.

Otro aspecto importante de la ley relacionado con derechos de los


pueblos indgenas es el libre manejo del aprovechamiento forestal establecido
en su artculo 110 el cual expresa que los ejidos, comunidades, comunidades
indgenas, sociedades de pequeos propietarios u otras personas morales
relacionadas con el manejo forestal, podrn crear libremente, respetando sus
usos y costumbres, un comit u rgano tcnico auxiliar en la gestin y manejo
de aprovechamientos forestales y de plantaciones forestales comerciales,
as como en la ejecucin y evaluacin de los programas de manejo forestal
respectivos. Para la constitucin del Comit expresa que tratndose de
ejidos y comunidades agrarias, el comit u rgano se constituir en los
trminos de la Ley Agraria, y definir junto con el prestador de servicios
tcnicos forestales, los mecanismos de coordinacin necesarios.
Despus se prev una serie de facultades de las instituciones de la
administracin pblica federal, estatal y del Distrito Federal tendientes a
favorecer la actividad forestal entre los diversos actores rurales, incluidos
los pueblos y comunidades indgenas. Entre stas, el artculo 147 establece
que la Comisin, en coordinacin con las dependencias competentes de
la Administracin Pblica Federal y las correspondientes de los estados
y el Distrito Federal, organizaciones e instituciones pblicas, privadas y
sociales, realizar en materia de cultura forestal, acciones que propicien la
divulgacin, el uso, respeto y reconocimiento de costumbres, tradiciones y
prcticas culturales propias de los pueblos y comunidades indgenas que
habitan en las regiones forestales. De igual forma en el artculo 150 se
establece que el Ejecutivo federal, por conducto de la Secretara y de la
Comisin, promuevan la participacin de la sociedad en la planeacin,
diseo, aplicacin y evaluacin de los programas e instrumentos de la
poltica forestal a que se refiere esta ley, con base en el Sistema Nacional de
Planeacin Democrtica, para lo cual debern convocar a las organizaciones
de campesinos, productores forestales, industriales, comunidades agrarias e
indgenas, instituciones educativas y de investigacin, agrupaciones sociales
y privadas, asociaciones o individuos relacionados con los servicios tcnicos
forestales y dems personas interesadas para que manifiesten su opinin y

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

133

propuestas respecto de los programas e instrumentos de la poltica forestal


nacional, regional, estatal, distrital o municipal.
De la misma manera, se establece que al integrarse el Comit Forestal
Nacional y los Comits Forestales Regionales se incorpore de manera
equitativa a los pueblos y comunidades indgenas y que en la prevencin
y vigilancia forestal los gobiernos federal y estatal debern buscar la
colaboracin de los pueblos y comunidades indgenas para formular, operar
y evaluar programas integrales de prevencin y combate a la tala clandestina,
especialmente en las zonas crticas diagnosticadas previamente, para
enfrentarla con diversas acciones, as como para prevenir actos indebidos de
cambio de uso del suelo, trfico de especies y recursos forestales, extraccin
del suelo forestal, o bien, transporte, almacenamiento, transformacin o
posesin ilegal de materias primas forestales.

Legislacin sobre derechos culturales


En materia educativa, la Ley general de educacin14 dispone que, adems de
los contenidos enunciados en el artculo tercero de la Constitucin Federal,
la educacin tendr como finalidad valorar las tradiciones y particularidades
culturales de las diversas regiones del pas y
[...] promover mediante la enseanza de la lengua nacional el espaol un
idioma comn para todos los mexicanos, sin menoscabo de proteger y
promover el desarrollo de las lenguas indgenas. [Asimismo] la educacin
bsica, en sus tres niveles, tendr las adaptaciones requeridas para responder
a las caractersticas lingsticas y culturales de cada uno de los diversos
grupos indgenas del pas, as como la poblacin rural dispersa y grupos
migratorios [...] las autoridades locales propondrn para consideracin y, en
su caso, autorizacin de la Secretara, contenidos regionales que sin mengua
del carcter nacional de los planes y programas citados permitan que los
educandos adquieran un mejor conocimiento de la historia, la geografa,
las costumbres, las tradiciones y dems aspectos propios de la entidad y
municipios respectivos.

14

Diario Oficial de la Federacin, 13 de julio de 1993.

134

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

En relacin con el reparto de facultades entre los gobiernos federal y


estatal, se establece que corresponde de manera exclusiva a las autoridades
locales esto es, las de los estados prestar los servicios de educacin
indgena. En este mismo sentido, el Reglamento interior de la Secretara de
Educacin Pblica dispone que para el estudio, planeacin y despacho de
los asuntos de su competencia, esta institucin contar, entre otras, con una
Direccin General de Educacin Indgena y otra de Materiales y Mtodos
Educativos. A la primera corresponde proponer, aplicar y actualizar
normas pedaggicas, contenido, planes y programas de estudio, materiales
y auxiliares didcticos e instrumentos para la evaluacin del aprendizaje de
la educacin bilinge-pluricultural que aseguren la formacin integral de los
alumnos pertenecientes a los diferentes grupos tnicos, as como tambin se
protejan y promuevan el desarrollo de sus lenguas, costumbres, recursos y
formas especficas de organizacin. A la segunda corresponde apoyar a la
otra Direccin, siempre que se lo requiera, en la aplicacin de contenidos
educativos y el uso de mtodos y auxiliares didcticos, y en las propuestas
de cambios de los planes y programas de estudio.
En estas disposiciones se identifican diversas insuficiencias conceptuales,
lo que limita el alcance de sus contenidos. Una primera es que no se refiere a
pueblos indgenas sino a regiones o grupos tnicos de manera indistinta, con
lo cual el sujeto de derecho se diluye; otra es que no se habla de educacin
intercultural sino de educacin indgena con carcter pluricultural y bilinge,
lo que da la idea de que slo la poblacin indgena tiene derecho a este tipo
de educacin, convirtiendo este derecho en una obligacin. Adems, no se
da ninguna posibilidad a los pueblos para que participen en el diseo de
los planes y programas.
Tambin en materia de derechos de autor se ha legislado, aunque de tal
manera que no regulan ningn derecho especfico, ni a favor de los pueblos
indgenas ni de las personas que los integran. La reforma en donde se
incluyeron referencias a los derechos indgenas obedeci, entre otros motivos,
a la necesidad de adecuar las disposiciones sobre la materia a diversos
compromisos que el Estado mexicano ha adquirido a nivel internacional,
como es el caso del Tratado de Libre Comercio; satisfacer las exigencias de
los principales productores de bienes culturales y adecuar sus contenidos a
los ltimos avances tecnolgicos. La materia indgena slo fue incorporada
de manera tangencial y de un modo bastante difuso.

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

135

La Ley Federal de Derechos de Autor15 incluye, dentro del captulo


denominado De los derechos de autor sobre los smbolos patrios y de las
expresiones de las culturas populares, diversos artculos sobre el tema. El
artculo 157 establece una declaracin general diciendo que la presente Ley
protege las obras literarias, artsticas, de arte popular o artesanal, as como
todas las manifestaciones primigenias en sus propias lenguas, y los usos,
costumbres y tradiciones de la composicin pluricultural que conforman
al Estado mexicano, que no cuenten con autor identificable. La primera
gran insuficiencia que presenta esta norma radica en no identificar al sujeto
titular de los derechos.
En el mismo sentido, el siguiente numeral expresa que las obras
literarias, artsticas, de arte popular o artesanal; desarrolladas y perpetuadas
en una comunidad o etnia originaria o arraigada en la Repblica mexicana,
estarn protegidas por la presente Ley contra su deformacin, hecha con
objeto de causar demrito a la misma o perjuicio a la reputacin o margen
de la comunidad o etnia a la cual pertenecen. Aqu ya se intenta identificar
al sujeto derechoso, como la comunidad o la etnia a la que pertenece la obra,
pero sin atreverse a denominarlo como pueblo indgena.
Pero la norma jurdica que le sigue pareciera contradecir a la primera,
pues estipula que es libre la utilizacin de las obras literarias, artsticas, de
arte popular o artesanal protegidas por el presente captulo, siempre que no
se contravengan las disposiciones del mismo. En otras palabras, las obras
populares de cultura indgena estn protegidas contra su deformacin, pero
sus autores no pueden reclamar ningn derecho o beneficio sobre ellas, pues
por disposicin legal pueden usarse de manera libre.
Curndose en salud, los autores de la ley tambin incorporaron otra
norma, la cual expresa que en toda fijacin, representacin, publicacin,
comunicacin o utilizacin en cualquier forma, de una obra literaria, artstica
de arte popular o artesanal; protegida conforme al presente captulo, deber
mencionarse la comunidad o etnia, o en su caso la regin de la Repblica
mexicana de la que es propia, agregando que corresponde al Instituto
vigilar el cumplimiento de las disposiciones del presente captulo y coadyuvar
en la proteccin de las obras amparadas por el mismo.

15

Diario Oficial de la Federacin, 24 de diciembre de 1996.

136

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

En conclusin, las obras artsticas indgenas cuya produccin sea


colectiva estn protegidas contra su deformacin, pero sus autores, los
pueblos y comunidades indgenas, no tienen derecho a recibir ningn
beneficio por ellas, dado que se declara su libre uso, con slo mencionar
los datos de los autores. La obligacin del Estado a travs de la institucin
correspondiente slo puede ser para la proteccin de la forma de dicha obra.
Sera bueno preguntar a los artistas no indgenas si ellos estaran de acuerdo
con disposiciones de este tipo para regular su trabajo y sus obras.

Acceso a la justicia
Dentro de las leyes federales que tratan del acceso a la justicia ante los
tribunales del Estado, adems de la Ley Agraria a la que ya se ha hecho
referencia se encuentran el Cdigo de Procedimientos Civiles, el Cdigo
Federal de Procedimientos Penales y el Cdigo Penal Federal. Cada uno
de estos ordenamientos jurdicos hace referencia a una materia especfica,
como adelante se explica.
El Cdigo de Procedimientos Civiles,16 abarca al menos cuatro materias:
la competencia de los tribunales para conocer de casos donde las partes sean
indgenas; la forma de acreditar la calidad de indgena; el derecho a contar
con intrpretes, tanto para las partes como para los testigos; la traduccin de
las promociones y actuaciones; y, la consideracin de los usos y costumbres
por los jueces al momento de dictar sentencia.
Con respecto a la competencia de los tribunales la fraccin IX del artculo
24 establece que tratndose de juicios en los que el demandado sea indgena,
ser juez competente el del lugar en el que aqul tenga su domicilio; si ambas
partes son indgenas, lo ser el juez que ejerza jurisdiccin en el domicilio
del demandante. Como se ve, la norma contempla dos supuestos: si slo el
demandado es indgena el juez competente para conocer del caso es el de su
domicilio, pero si ambas partes lo son la competencia opera a favor del actor.
Para acreditar la calidad de indgena bastar la manifestacin de quien
as se considere. As se desprende del artculo 274 bis, el cual expresa que en
los procedimientos en que intervengan personas que aleguen tener la calidad
16

Diario Oficial de la Federacin, 18 de diciembre de 2004.

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

137

de indgenas, la misma se acreditar con la sola manifestacin de quien la


haga. Cuando el juez tenga duda de ella o fuere cuestionada en juicio, se
solicitar a las autoridades comunitarias la expedicin de la constancia que
acredite la pertenencia del individuo a un determinado pueblo o comunidad.
Se trata de un criterio bastante aceptable, dado que por mucho tiempo las
autoridades judiciales exigan a quienes se asuman indgenas lo demostraran
con algn documento y ahora, si se tiene duda sobre su afirmacin, ser
la autoridad quien se encargue de recabar las pruebas que demuestren o
desmientan el dicho del indgena.
Otro derecho incorporado en el Cdigo es el del intrprete, tanto para
las partes como para los testigos, el cual se encuentra contemplado en sus
artculos 107 y 180. El primero determina que cuando el que haya de
absolver posiciones fuere indgena y no hable el espaol, o hablndolo no
lo sepa leer, deber asistirle un intrprete con conocimiento de su lengua
y cultura, asentndose su declaracin en espaol y en su propio idioma,
mientras el segundo prev que si el testigo fuere indgena y no hable el
espaol, o hablndolo no lo supiera leer, deber asistirle un intrprete con
conocimiento de su lengua y cultura, a fin de que rinda su testimonio, sea
en su propia lengua o en espaol; pero en cualquier caso, el mismo deber
asentarse en ambos idiomas. El derecho no deriva del hecho de ser indgena
sino de no hablar o no leer el espaol, situacin incorrecta, pues cualquier
persona, como parte de sus derechos culturales, tiene el derecho a expresarse
en su lengua materna, aun cuando hable otra.
Muy ligado a este derecho se encuentra el de la traduccin de las
actuaciones a la lengua de las partes que en ellas intervienen. As, el artculo
271 expresa que las actuaciones dictadas en los juicios en los que una o
ambas partes sean indgenas, que no supieran leer el espaol, el tribunal
deber traducirlas a su lengua, dialecto o idioma con cargo a su presupuesto,
por conducto de la persona autorizada para ello. De igual manera expresa
que las promociones que los pueblos o comunidades indgenas o los
indgenas en lo individual, asentados en el territorio nacional, hicieren en
su lengua, dialecto o idioma, no necesitarn acompaarse de la traduccin
al espaol. El tribunal la har de oficio con cargo a su presupuesto, por
conducto de la persona autorizada para ello. Como en el caso anterior, el
derecho se sustenta en la ignorancia de la lengua ajena en que se les juzga
y no de su derecho a expresarse en su propia lengua.

138

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

Por ltimo, el Cdigo se refiere a los usos y costumbres de los pueblos


indgenas. El artculo 222 bis, sobre este aspecto, expresa que a fin de
garantizarle a los indgenas, el acceso pleno a la jurisdiccin del Estado en
los procedimientos en que sean parte, el juez deber considerar, al momento
de dictar la resolucin, sus usos, costumbres y especificidades culturales. La
expresin deber considerar resulta bastante ambigua, pues no se sabe si deber
tomarlas en cuenta slo para normar su criterio o para fundar sus resoluciones,
que ste debera ser el caso, aunque la norma no lo exprese claramente. De
igual manera, referirse a usos y costumbres resulta anacrnico, ms cuando
la propia Constitucin federal se refiere a sistemas normativos.
En materia penal, el Cdigo de Procedimientos Penales17 regula
materias como la competencia de los tribunales a que debern someterse
los indgenas, la forma de acreditar la calidad de indgena; el derecho al
traductor; el derecho al intrprete y el derecho al defensor. Muy similar al
contenido en el Cdigo Federal de Procedimientos Civiles es el contenido
en el de Procedimientos Penales, pues su artculo 6 establece que si el delito
produce efectos en dos o ms entidades federativas, ser competente el juez
de cualquiera de stas o el que hubiera prevenido; pero cuando el conflicto
involucre como partes a indgenas y no indgenas, ser tribunal competente
el que ejerza jurisdiccin en el domicilio donde radique la parte indgena.
Con respecto a la forma de acreditar que se es indgena, en el artculo 220
bis se expresa que en los procedimientos en los que intervengan personas
que aleguen tener la calidad de indgenas, la misma se acreditar con la
sola manifestacin de quien la haga. Cuando el juez tenga duda de ella o
fuere cuestionada en juicio, se solicitar a las autoridades comunitarias la
expedicin de la constancia que acredite la pertenencia del individuo a un
determinado pueblo o comunidad.
El derecho al traductor est contenido en la fraccin IV del artculo
128, la cual prev que
[...] cuando el detenido perteneciere a un pueblo o comunidad indgena o
fuere extranjero, que no hable o no entienda suficientemente el espaol, se
le designar un traductor que le har saber los derechos a que se refiere la
fraccin anterior. Tratndose de indgenas, el traductor y el defensor que

17

Diario Oficial de la Federacin, 18 de diciembre de 2004.

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

139

debern asistirle, debern tener adems conocimiento de su lengua y cultura.


Si se tratare de un extranjero, la detencin se comunicar de inmediato a la
representacin diplomtica o consular que corresponda.

Igual que materia civil, el derecho no se funda en el derecho a expresarse


en su lengua materna sino en hablar otra que le es ajena.
Con respecto al intrprete, existen dos disposiciones, una de carcter
general y otra de carcter especfico. La primera est contenida en los
artculos 15 y 18. El primero expresa que cuando intervengan en las
actuaciones personas pertenecientes a los pueblos o comunidades indgenas,
debern ser asistidos por intrpretes y defensores que tengan conocimiento
de su lengua y cultura, debiendo asentarse tal circunstancia en el acta
respectiva, mientras el segundo prescribe que cuando se trate de personas
integrantes de pueblos o comunidades indgenas, el intrprete, adems de
tener conocimiento de su lengua, deber conocer sus usos y costumbres.
Una mejor tcnica legislativa pudo haber unido estas dos disposiciones en
una sola. Por su parte, el artculo 154 establece el mismo derecho pero slo
referido a una de las partes. As, prescribe que si el inculpado pertenece a
un pueblo o comunidad indgenas, se le har saber el derecho que tiene de
ser asistido por un intrprete y por un defensor que tengan conocimiento
de su lengua y cultura, en trminos del artculo 2 de la Constitucin Poltica
de los Estados Unidos Mexicanos.
Algo similar a lo anterior sucede con el derecho al defensor. El artculo
124 determina que tratndose de personas pertenecientes a los pueblos o
comunidades indgenas, tanto el defensor como el intrprete correspondiente
debern tener pleno conocimiento de su lengua y cultura. Se trata de
una disposicin general que podra operar para todos los casos, pero los
legisladores consideraron necesario especificarlo para el inculpado, por eso
el artculo 159 expresa que cuando el inculpado pertenezca a un pueblo
o comunidad indgena, la designacin del defensor de oficio recaer sobre
aquel que tenga conocimiento de su lengua y cultura.
Es el Cdigo Penal Federal18 el que hace referencia a los usos y
costumbres. La primera se encuentra en el artculo 51, donde se expresa que
dentro de los lmites fijados por la ley, los jueces y tribunales aplicarn las
18

Diario Oficial de la Federacin, 18 de diciembre de 2002.

140

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

sanciones establecidas para cada delito, teniendo en cuenta las circunstancias


exteriores de ejecucin y las peculiares del delincuente; particularmente
cuando se trate de indgenas se considerarn los usos y costumbres de los
pueblos y comunidades a los que pertenezcan; mientras la fraccin V del
artculo 52 prev que al dictar sentencia el juez tome en cuenta la edad, la
educacin, la ilustracin, las costumbres, las condiciones sociales y econmicas
del sujeto, as como los motivos que lo impulsaron o determinaron a delinquir,
y cuando el procesado perteneciere a algn pueblo o comunidad indgena,
se tomarn en cuenta, adems, sus usos y costumbres. Aqu se incurre
en el mismo error que en materia civil pues se usa la vaga expresin usos
y costumbres, cuando pudo hablarse de compatibilizar, por ejemplo, y se
siguen usando los trminos usos y costumbres cuando la propia Constitucin
se refiere a sistemas normativos indgenas.

La institucionalidad estatal y los derechos indgenas


A la par de las leyes que contienen algunos derechos relativos a los pueblos
indgenas, se han ido modificando algunas relacionadas con las instituciones
encargadas de su aplicacin. Entre las instituciones federales de este tipo
se encuentra la Ley de la Comisin Nacional para el Desarrollo de los
Pueblos Indgenas19 institucin con carcter de organismo descentralizado,
con personalidad jurdica y patrimonio propio, con autonoma operativa,
tcnica, presupuestal y administrativa. Esta institucin tiene como objeto
orientar, coordinar, promover, apoyar, fomentar, dar seguimiento y
evaluar los programas, proyectos, estrategias y acciones pblicas para el
desarrollo integral y sustentable de los pueblos y comunidades indgenas
de conformidad con el artculo 2 de la Constitucin Poltica de los Estados
Unidos Mexicanos.
Muy similar a la institucin que le antecedi, el Instituto Nacional
Indigenista, la Comisin cuenta con un rgano de gobierno denominado
Junta de Gobierno; un Director, como rgano de Administracin; y un
Consejo Consultivo, como rgano de Consulta y Vinculacin. La Junta de
19

Diario Oficial de la Federacin, 21 de mayo de 2003.

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

141

Gobierno se integra por su presidente, que es designado libremente por


el titular del Ejecutivo Federal de entre sus miembros y los titulares de
las secretaras de Gobernacin, Hacienda y Crdito Pblico, Economa,
Desarrollo Social, Medio Ambiente y Recursos Naturales, Agricultura,
Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin, Comunicaciones y
Transportes, Contralora y Desarrollo Administrativo, Educacin Pblica,
Salud, Trabajo y Previsin Social, Reforma Agraria, Turismo, y el director
general de la Comisin, que participa slo con derecho a voz.
Entre las atribuciones de la Junta se encuentran las de aprobar el proyecto
de presupuesto anual de la Comisin y su programa operativo anual; definir
los criterios, prioridades y metas de la Comisin; definir los lineamientos
y criterios para la celebracin de convenios y acuerdos de colaboracin,
coordinacin y concertacin; aprobar, sin que se requiera autorizacin de la
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, las adecuaciones presupuestales
a los programas de la Comisin que no impliquen la afectacin de su monto
total autorizado, recursos de inversin, proyectos financiados con crdito
externo ni el cumplimiento de los objetivos y metas comprometidos; decidir
el uso y destino de los recursos autorizados y la aplicacin de ingresos
excedentes; autorizar la apertura de cuentas de inversin financiera; autorizar
los criterios de distribucin del total de los recursos adicionales que se
aprueben en el Presupuesto de Egresos de la Federacin para el desarrollo
de los pueblos y comunidades indgenas; aprobar el Estatuto del Servicio
Profesional de Carrera; la administracin desconcentrada de funciones,
programas y recursos; las disposiciones y criterios para racionalizar el gasto
administrativo y autorizar las erogaciones identificadas como gasto sujeto a
criterios de racionalidad, y el Estatuto Orgnico de la Comisin.
El director general de la Comisin es designado y removido libremente
por el presidente de la Repblica, de quien depende directamente, y tiene
entre sus atribuciones las de ejercer facultades de dominio, administracin,
pleitos y cobranzas, aun aquellas que requieran clusula especial. Formular,
respecto de los asuntos de su competencia, los proyectos de leyes,
reglamentos, decretos, acuerdos y rdenes del presidente de la Repblica;
ejecutar los acuerdos de la Junta de Gobierno; dar a conocer a la Junta
de Gobierno las propuestas del Consejo Consultivo de la Comisin;
ejercer el presupuesto de la Comisin con sujecin a las disposiciones
legales, reglamentarias y administrativas aplicables; suscribir y negociar

142

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

ttulos de crdito, as como tramitar y obtener cartas de crdito, previa


autorizacin de la Junta de Gobierno sujetndose a las disposiciones legales
y administrativas aplicables; elaborar y presentar el Estatuto Orgnico y el
Estatuto del Servicio Profesional de Carrera, para aprobacin de la Junta
de Gobierno; aprobar las Reglas de Operacin y la reglamentacin interna
de los programas sustantivos, as como sus modificaciones; y expedir los
manuales de organizacin, de procedimientos y de servicios de la Comisin;
acordar las condiciones generales de trabajo de la Comisin; proporcionar
la informacin que le soliciten los comisarios pblicos; informar a la Junta
de Gobierno sobre el ejercicio de las facultades que este artculo le concede,
y las que le confieren los ordenamientos aplicables y las dems que, con
fundamento en esta ley, le delegue la Junta de Gobierno.
El Consejo Consultivo de la Comisin se integra por representantes de
los pueblos indgenas, instituciones acadmicas y de investigacin nacionales,
especialistas en materia indgena; representantes de organizaciones sociales
que trabajen con las comunidades indgenas; los integrantes de las mesas
directivas de las Comisiones de Asuntos Indgenas de ambas Cmaras del
Congreso de la Unin, y un representante por cada uno de los gobiernos de
las entidades federativas en las que estn asentados pueblos y comunidades
indgenas.
El Consejo Consultivo de la Comisin tiene dentro de sus funciones
analizar, opinar y hacer propuestas a la Junta de Gobierno y al director general
sobre las polticas, programas y acciones pblicas para el desarrollo de los
pueblos indgenas. A diferencia de los otros rganos de gobierno que deciden
las polticas pblicas dirigidas a pueblos indgenas, el Consejo slo puede
opinar o analizar aqullas, o en el mejor de los casos, proponer al Consejo
sus iniciativas, pero no hay seguridad de que ste las tome en cuenta.
Otra institucin indigenista de la Administracin Pblica Federal es
el Instituto Nacional de Lenguas Indgenas.20 Igual que la Comisin, el
Instituto es un organismo descentralizado de la Administracin Pblica
Federal, con personalidad jurdica y patrimonio propio, pero a diferencia de
aqulla, est sectorizado en la Secretara de Educacin Pblica. Su objeto
es promover el fortalecimiento, preservacin y desarrollo de las lenguas
indgenas que se hablan en el territorio nacional, el conocimiento y disfrute de
20

Diario Oficial de la Federacin, 13 de marzo de 2003.

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

143

la riqueza cultural de la nacin, y asesorar a los tres rdenes de gobierno para


articular las polticas pblicas necesarias en la materia. Para poder cumplir
con el mismo, la ley le seala las siguientes atribuciones: disear estrategias
e instrumentos para el desarrollo de las lenguas indgenas nacionales, en
coordinacin con los tres rdenes de gobierno y los pueblos y comunidades
indgenas; promover programas, proyectos y acciones para vigorizar el
conocimiento de las culturas y lenguas indgenas nacionales; ampliar el
mbito social de uso de las lenguas indgenas nacionales y promover el acceso
a su conocimiento; estimular la preservacin, conocimiento y aprecio de las
lenguas indgenas en los espacios pblicos y los medios de comunicacin,
de acuerdo con la normatividad en la materia; establecer la normatividad
y formular programas para certificar y acreditar a tcnicos y profesionales
bilinges; formular y realizar proyectos de desarrollo lingstico, literario
y educativo; elaborar y promover la produccin de gramticas, la
estandarizacin de escrituras y la promocin de la lectoescritura en lenguas
indgenas nacionales.
De la misma manera, se le ha encomendado realizar y promover
investigacin bsica y aplicada para mayor conocimiento de las lenguas
indgenas nacionales y promover su difusin; realizar investigaciones
para conocer la diversidad de las lenguas indgenas nacionales, y apoyar al
Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica (INEGI) a disear
la metodologa para la realizacin del censo sociolingstico para conocer
el nmero y distribucin de sus hablantes; actuar como rgano de consulta
y asesora de las dependencias y entidades de la Administracin Pblica
Federal, as como de las instancias de los poderes Legislativo y Judicial,
de los gobiernos de los estados y de los municipios, y de las instituciones y
organizaciones sociales y privadas en la materia; informar sobre la aplicacin
de lo que dispone la Constitucin, los tratados internacionales ratificados
por Mxico y esta ley, en materia de lenguas indgenas, y expedir a los
tres rdenes de gobierno las recomendaciones y medidas pertinentes para
garantizar su preservacin y desarrollo; promover y apoyar la creacin y
funcionamiento de institutos en los estados y municipios, conforme a las
leyes aplicables de las entidades federativas, segn la presencia de las lenguas
indgenas nacionales en los territorios respectivos; celebrar convenios, con
apego a la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, con
personas fsicas o morales y con organismos pblicos o privados, nacionales,

144

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

internacionales o extranjeros, con apego a las actividades propias del instituto


y a la normatividad aplicable.
Los rganos de gobierno y administracin del instituto son un Consejo
Nacional, como rgano de gobierno y un director general responsable de su
funcionamiento. El Consejo nacional se integra por siete representantes de la
administracin pblica federal; tres representantes de escuelas, instituciones
de educacin superior y universidades indgenas y tres representantes de
instituciones acadmicas y organismos civiles que se hayan distinguido
por la promocin, preservacin y defensa del uso de las lenguas indgenas.
El director general es designado por el presidente de los Estados Unidos
Mexicanos, de una terna propuesta por el Consejo Nacional y podr
permanecer en el cargo por un periodo mximo de 6 aos; preferentemente
el cargo deber caer en una persona que hable alguna lengua indgena; con
experiencia relacionada con alguna de las actividades sustantivas del instituto
y gozar de reconocido prestigio profesional y acadmico en la investigacin,
desarrollo, difusin y uso de las lenguas indgenas.
Adems de la Comisin y el instituto no existe otro organismo en la
Administracin Pblica Federal que tenga dentro de sus funciones exclusivas
disear, ejecutar polticas pblicas dirigidas a los pueblos indgenas o que
dicte normas a las que stas deban ajustarse. Lo que existe es una serie de
normas sobre distintas materias que contienen directivas a las cuales deben
ajustarse diversas instituciones cuando diseen o ejecuten polticas dirigidas
a los pueblos indgenas. Entre stas se encuentran, en materia de educacin
las normas contenidas en el Reglamento Interior de la Secretara de Educacin
Pblica;21 en materia de Justicia Agraria, el Reglamento Interior de los Tribunales
Agrarios22 y el Reglamento Interior de la Procuradura Agraria;23 en materia
de justicia penal la Ley Orgnica de la Procuradura General de la Repblica24
y la Ley para el tratamiento de menores infractores para el Distrito Federal en
Materia Comn y para toda la Repblica en Materia Federal.25
De acuerdo con el reglamento citado, la Secretara de Educacin Pblica
cuenta con tres direcciones General de Materiales y Mtodos Educativos,
Diario Oficial de la Federacin, 26 de marzo de 1994.
Diario Oficial de la Federacin, 13 de mayo de 1992.
23
Diario Oficial de la Federacin, 28 de diciembre de 1996.
24
Diario Oficial de la Federacin, 27 de diciembre del 2002
25
Diario Oficial de la Federacin, 25 de junio de 2003.
21
22

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

145

General de Investigacin Educativa y General de Educacin Indgena,


que tienen que ver con la educacin indgena. Corresponde a la Direccin
General de Educacin Indgena
[...] proponer y/o actualizar normas pedaggicas, contenidos, planes
y programas de estudio, mtodos, materiales y auxiliares didcticos e
instrumentos para la evaluacin del aprendizaje de la educacin indgena,
cuidando que tengan una orientacin bilinge-pluricultural que aseguren
la formacin integral de los alumnos pertenecientes a los diferentes grupos
tnicos, as como tambin que protejan y promuevan el desarrollo de sus
lenguas, costumbres, recursos y formas especficas de organizacin, y
difundir los aprobados; verificar, con la participacin de las autoridades
educativas locales, y en coordinacin con las unidades administrativas
competentes de la Secretara, el cumplimiento de las normas pedaggicas,
contenidos, planes y programas de estudio, mtodos, materiales y auxiliares
didcticos e instrumentos para la evaluacin del aprendizaje aprobados para
la enseanza de la educacin indgena; aplicar, con carcter experimental,
normas pedaggicas, planes y programas de estudio, contenidos, mtodos,
materiales y auxiliares didcticos e instrumentos para la evaluacin del
aprendizaje de la educacin indgena.

De igual manera tiene entre sus facultados establecer mecanismos


de coordinacin con la Direccin General de Normatividad y mtodos
educativos, con objeto de que sean incorporadas en los planes y programas
de estudio para la formacin de docentes y en los programas de capacitacin
y actualizacin de los mismos, las innovaciones que se hayan incluido en los
planes y programas de estudio de la educacin indgena; disear contenidos
educativos, materiales y auxiliares didcticos para la elaboracin de programas
de radio y televisin, acordes con la comunidad a quienes se dirijan, en apoyo
a los planes y programas de estudio de la educacin indgena; analizar, y
en su caso, considerar las opiniones de las autoridades educativas locales y
de los diversos sectores involucrados en la educacin, expresadas a travs
del Consejo Nacional de Participacin Social en la Educacin, con el fin
de incorporar aquellas que aporten elementos para modernizar y elevar la
calidad de la educacin indgena; y, realizar investigaciones para el desarrollo
y la supervisin de las tareas de educacin indgena, coordinndose, en su
caso, con la Direccin General de Investigacin Educativa, as como tambin
fomentar las que efecten los sectores pblico y privado.

146

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

Por su parte El Reglamento interior de los Tribunales Agrarios establece


que los magistrados del Tribunal superior Agrario realizarn inspecciones
en los Tribunales Unitarios con la finalidad de verificar que sus labores se
realicen conforme a la ley. La fraccin IV de dicho reglamento establece que
se inspeccionar con especial cuidado que los miembros de las comunidades
indgenas tengan un efectivo acceso a la jurisdiccin del Estado y que en
los juicios y procedimientos agrarios en que aquellos sean parte, se tomen
en cuenta sus prcticas y costumbres jurdicas y cuenten siempre con un
intrprete. En ese mismo sentido, el Reglamento interior de la Procuradura
Agraria expresa que esta institucin tiene dentro de sus funciones la defensa
de los derechos de los sujetos agrarios y de su asesoramiento. Para el logro
de sus objetivos tiene dentro de sus facultades promover la defensa de
los derechos y salvaguardar la integridad de las tierras de los pueblos
indgenas, correspondiendo a la Coordinacin General de Programas
Interinstitucionales brindar atencin a grupos y comunidades indgenas,
jvenes y mujeres campesinas, jornaleros agrcolas y avecindados, as como
concertar el apoyo de los sectores social y privado en su beneficio; mientras
a la Direccin General de Organizacin Agraria le corresponde disear e
implantar, en coordinacin con otras instituciones, programas destinados a
fortalecer la organizacin interna de los grupos y comunidades indgenas,
buscando con ello salvaguardar su identidad, preservar sus costumbres y
promover el mejor aprovechamiento de sus recursos. Para acceder a estos
servicios los indgenas que lo requieran podrn solicitarlos de manera libre,
por s o por sus representados en cualquier oficina de la institucin y cuando
no hablen espaol sta les proporcionar un intrprete para la realizacin
de sus gestiones.
En materia de procuracin de justicia penal, la Ley Orgnica de
la Procuradura General de la Repblica, en su artculo 5 previene que
corresponde a la Procuradura General de la Repblica, celebrar acuerdos
o convenios con las instituciones pblicas o privadas para garantizar a los
inculpados, ofendidos, vctimas, denunciantes y testigos pertenecientes a
los pueblos y comunidades indgenas, la disponibilidad de intrpretes y
traductores.
Al respecto, es importante mencionar que por acuerdo nmero A/067/03
dictado por el procurador general de la Repblica el 23 de julio de 2003,
se cre la Unidad Especializada para la Atencin de Asuntos Indgenas,

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

147

para conocer de delitos no considerados como delincuencia organizada, en


los que se encuentren como indiciadas personas que pertenezcan a algn
pueblo o comunidad indgena. La Unidad Especializada para la Atencin
de Asuntos Indgenas, est a cargo de un jefe de Unidad Fiscal agente del
Ministerio Pblico de la Federacin, quien entre sus facultades tiene las
de conocer de los delitos federales en los que se encuentren involucradas
personas que pertenezcan a algn pueblo o comunidad indgena; reunir
la informacin necesaria para conocer las circunstancias y caractersticas
personales del indgena sujeto a procedimiento, as como proporcionar datos
sobre la cultura, lengua, tradiciones y costumbres del pueblo o comunidad
indgena al que pertenezca, a fin de que se d cumplimiento a lo establecido
en el artculo 146 del Cdigo Federal de Procedimientos Penales; brindar
seguridad jurdica al indgena sujeto a procedimiento; formular opiniones
tcnico jurdicas en las cuales se tomen en cuenta los Tratados, Convenios
y Acuerdos Internacionales de los que Mxico sea parte, en relacin con las
diligencias que se practiquen en la averiguacin previa y actuaciones de los
procedimientos penales, a los que se encuentre sujeto uno o varios nativos
pertenecientes a un pueblo o comunidad indgena, y enviarlas oportunamente
a los agentes del Ministerio Pblico de la Federacin que intervengan en el
procedimiento; gestionar, cuando as se requiera, el apoyo de traductores para
que asistan a personas que pertenezcan a pueblos o comunidades indgenas
que no hablen o no entiendan suficientemente el idioma castellano.
Por su parte, la Ley para el tratamiento de menores infractores para
el Distrito Federal en materia comn y para toda la Repblica en materia
federal,26establece que los menores indgenas tienen en todo tiempo el derecho
a ser asistidos por intrpretes y defensores que tengan conocimiento de su
lengua y cultura; asimismo debern tomarse en cuenta los usos y costumbres
de los pueblos o comunidades a que pertenezcan al aplicarse las disposiciones
contenidas en la ley. La ley tambin expresa que cuando el menor alegue
tener la calidad de indgena, la misma se acreditar con su sola manifestacin
y en caso de que exista duda de ella o fuere cuestionada, se solicitar a las
autoridades comunitarias la expedicin de la constancia que acredite la
pertenencia del individuo a un determinado pueblo o comunidad.

26

Diario Oficial de la Federacin, 25 de junio de 2003.

148

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

De igual manera se expresa que el Comit Tcnico de la institucin


contar con el personal tcnico y administrativo que requiera y se integrar
por un psiclogo, un criminlogo, preferentemente licenciado en derecho,
y, en los casos en que el menor sea indgena, un intrprete con conocimiento
de su lengua y cultura. Junto con ello, la defensa de los derechos de los
menores en las fases de tratamiento y de seguimiento ante el Comit, cuando
se trate de menores indgenas, debern ser asistidos por defensores que
conozcan la lengua y cultura; y al resolverse su caso deber valorarse, entre
otros elementos, si influyeron en su conducta los usos y costumbres del
pueblo o comunidad al que pertenezca, as como su situacin sociocultural
y econmica.

Palabras finales
La exposicin anterior arroja varios resultados. Uno de ellos es que hay un
avance continuo de la legislacin en materia indgena que prcticamente
arranca de la primera reforma constitucional en materia de derechos
indgenas de 1992, misma que se ha mantenido a travs de varios aos. Esto
nos habla de que el tema de los derechos indgenas se ha colocado como parte
de las preocupaciones de los miembros del Congreso de la Unin.
Otra conclusin nos habla de que no siempre se ha legislado de la mejor
manera. En la mayora de los casos las referencias a los pueblos indgenas y
sus derechos en la legislacin se hacen no en su calidad de sujetos de derechos
sino ms bien de forma testimonial, como para decir que se les tom en
cuenta. La excepcin es la materia de acceso a la justicia donde claramente
se especfica la jurisdiccin a que deben someterse, el derecho al traductor y
al intrprete, as como a los peritajes antropolgicos. Sin embargo, tambin
en este caso, los derechos no se pueden ejercer porque los legisladores se han
olvidado de introducir normas que reformen las estructuras institucionales
para que stas sean capaces de crear las condiciones para que el derecho sea
exigible. Por ejemplo: alguna de ellas deberan proporcionar los servicios
de traductor para que los indgenas que los necesiten puedan contar con
ese servicio.
Estas inconsistencias puede obedecer a dos razones: o los legisladores
no comprenden los derechos indgenas como derechos colectivos, o les

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

149

falta voluntad para reconocerlos. Cualquiera que sea la razn para que se
haya legislado de esa manera, los perjudicados son los pueblos indgenas,
que aunque se les mencione en la legislacin, pocas veces pueden ejercer
su derecho. En materia de recursos naturales pesa tambin el hecho de que
el Estado mexicano y el Congreso de la Unin como parte de uno de sus
poderes se ajusta ms a los compromisos comerciales contraidos con la
comunidad internacional que a los relativos a derechos humanos. Esto se
refleja tanto en los contenidos de la legislacin como en sus ausencias. De
las primeras ya se habl en el texto, entre las segundas se puede contar la
Ley de Aguas Nacionales que ninguna mencin contiene sobre derechos
indgenas.
En fin, el camino andado es largo pero ms lo que falta por caminar.

Los derechos indgenas


en las legislaciones estatales

Igual que en la legislacin federal, la legislacin de los Estados que integran


la federacin mexicana contiene disposiciones jurdicas sobre diversas
materias relacionadas con los derechos indgenas. Si tomamos en cuenta
que el artculo segundo de la Constitucin federal remite a los estados de la
Repblica para que sean ellos quienes en sus constituciones y leyes hagan el
reconocimiento de los pueblos y comunidades indgenas, uno pensara que
la legislacin de las entidades de la Repblica se formul con base en esa
disposicin. Pero no. La legislacin de los estados comenz a construirse
mucho antes, en algunos casos, como el de Oaxaca, inclusive antes de la
ratificacin del Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo
y, por lo mismo, antes de la reforma constitucional de 1992. Algunas de esas
legislaciones se han actualizado y otras no. Otras se han agregado a ellas
despus de la firma de los Acuerdos de San Andrs y una ms despus de
la reforma a la Constitucin federal de 2001.
Es muy curiosa la fundamentacin que se ha hecho para la creacin
de normas jurdicas sobre derechos indgenas en las legislaturas estatales.
Las anteriores a los Acuerdos de San Andrs lo hicieron en funcin de las
facultades que la Constitucin federal les reconoce, las posteriores a ellos pero
anteriores a la reforma a la Constitucin federal apelaron fundamentalmente
a los Acuerdos de San Andrs y las posteriores a las reformas de la Carta
Magna lo hicieron apelando a la remisin hacia los estados para que sean
ellos los que legislen sobre la materia. El resultado es, como veremos ms
adelante, que el contenido de la legislacin de los derechos indgenas de los
estados de la Repblica es muy diverso, la legislacin anterior a los Acuerdos

152

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

de San Andrs est apegada a las facultades que la Constitucin federal les
reconoce pero desactualizada en relacin con la reforma a la Constitucin
federal de 2001; la posterior a los Acuerdos de San Andrs pero anterior a la
mencionada reforma fue creada con ms voluntarismo que bases jurdicas;
mientras las posteriores a la reforma de 2001 copian el contenido de la
reforma constitucional.

Las facultades de los estados y los derechos indgenas


Antes de analizar el contenido de la legislacin de los estados de la Repblica
conviene analizar los fundamentos constitucionales en que se apoya. Como
expresamos en el captulo anterior, el federalismo es una forma de gobierno
en donde coexisten dos rdenes jurdicos, uno federal, con validez en todo el
territorio del Estado y otro de las entidades federativas; ambos coordinados
y subordinados por las disposiciones expresas de la Constitucin federal, en
donde tambin se establecen las facultades y lmites de cada una de ellas.
En este caso concreto uno de los artculos que determina la competencia de
los estados de la Repblica es el 124 que, como ya explicamos, indica que
las facultades que no estn expresamente concedidas por esta Constitucin
a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los estados.
Como se desprende de la anterior disposicin para saber cules son las
facultades que la Constitucin federal reserva a los estados hay que revisar
toda la Constitucin y encontrar las que se reservan a la federacin y por
exclusin las que no estn expresamente reservadas a ella sern de los estados.
Pero no es la nica forma de determinar las facultades legislativas de las
entidades federativas. Otra son las facultades que la propia Constitucin
federal establece como obligaciones de los estados de la Repblica. Entre
stas hay que incluir aquellas como la contemplada en el artculo 4 sobre la
expedicin de una Ley de Profesiones, o la del artculo 27 fraccin XVII que
prev que las leyes locales organicen el patrimonio de la familia; o para el
caso que nos interesa, la mayora de las diversas materias que sobre derechos
indgenas enuncia el artculo 2 de la Constitucin federal.
Existen otras facultades que la doctrina jurdica denomina coincidentes.
Se trata de aquellas que pueden realizar tanto la federacin como los estados
que la componen por disponerlo as la Constitucin federal. Este tipo de

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

153

facultades pueden ser de manera amplia o restringida. En el primer caso


se faculta a la federacin o a las entidades federativas para expedir las
bases sobre una misma materia. Es el caso de lo establecido en el artculo
118 constitucional, en el cual se expresa que la federacin y los gobiernos
estatales establecern instituciones especiales para el tratamiento de menores
infractores. Esta facultad es restringida cuando se confiere tanto a la
federacin como a las entidades federativas, pero una de ellas generalmente
la federacin fija las bases o criterios de divisin competencial. Un ejemplo
de ello es el artculo 3 que faculta a la federacin, los estados y los municipios
para impartir educacin, pero en la fraccin VIII de mismo numeral, expresa
que el Congreso de la Unin, con el fin de unificar y coordinar la educacin
en toda la Repblica, expedir las leyes necesarias, destinadas a distribuir la
funcin social educativa entre la federacin, los estados y los municipios, lo
cual se reitera en el articulo 73 fraccin XXV, de la propia Carta Magna.1
Por ltimo, tenemos las facultades coincidentes. Se trata de facultades
en las que una parte corresponde a la federacin y otra a las entidades
federativas. Por ejemplo, lo dispuesto en el artculo 73, fraccin XXV que
otorga al Congreso de la Unin la facultad de legislar sobre materia de salud
en general y la fraccin XVII que contiene una disposicin similar pero en
materia de comunicacin. Una interpretacin a contrario sensu de esas normas
nos indica que esas materias en las vas locales o de las entidades federativas,
es facultad de sus propias cmaras de diputados.
Con estos elementos, pasemos ahora a analizar las constituciones
polticas de los estados de la Repblica, que han incorporado en sus textos
disposiciones sobre derechos indgenas.

Constituciones con reformas anteriores


a los Acuerdos de San Andrs
En el estado de Oaxaca las modificaciones a la Constitucin en materia
indgena comenzaron antes de que se aprobara el Convenio 169 de la
Organizacin Internacional del Trabajo y, por lo mismo, antes que en la
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos (comentada), Universidad
Nacional Autnoma de Mxico-Procuradura General de la Repblica, Mxico, 1994,
pp. 8 y 326.
1

154

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

Constitucin federal se introdujeran adiciones a sus artculos 4 y 27; tambin


es la que ha seguido reformando y reglamentando la materia, al grado de que
actualmente cuenta con la ms prolija legislacin al respecto.2 Lo anterior
no quiere decir que se hayan reconocido plenamente los derechos de los
pueblos indgenas de la entidad, aunque no puede negarse que es la ms
avanzada de la Repblica en la materia. Incluyendo las reformas y adiciones
que se realizaron despus de la firma de los Acuerdos de San Andrs, en
la Constitucin oaxaquea se reconoce a los pueblos y las comunidades
indgenas como sujetos de derecho, y sus derechos a la libre determinacin,
la aplicacin de sus propios sistemas normativos para la solucin de conflictos
internos, la jurisdiccin indgena para determinar el mbito espacial de
validez de los actos de las autoridades indgenas, el derecho a la tierra, los
territorios y los recursos en ellos existentes derechos de difcil ejecucin,
pues su regulacin corresponde a la federacin, derechos culturales, que
incluyen la obligacin del Ejecutivo de impulsar y fortalecer las tradiciones
comunitarias y el respeto a las culturas de los pueblos y comunidades
indgenas; derechos educativos, para asegurar una educacin bilinge e
intercultural; el uso del sistema electoral consuetudinario para la eleccin de
sus autoridades municipales; la libre asociacin de municipios y comunidades
indgenas para cualquier objeto que ellos determinen; la conservacin del
tequio como un derecho de los pueblos; el acceso a la justicia penal, con
derecho a que las autoridades judiciales sean indgenas o en su defecto
cuenten con un traductor o intrprete y se tomen en cuenta sus usos y
costumbres en todo el proceso y al dictar sentencia; la participacin de las
autoridades indgenas en la conciliacin por conflictos de lmites, y el acceso
efectivo al Registro Civil. Asimismo, se han creado los tipos delictivos de
discriminacin y etnocidio.3
Por el mismo rumbo transita la Constitucin de Chihuahua,4 que ha
reconocido a los pueblos y comunidades indgenas del estado los derechos
de acceso y de imparticin de justicia, agrarios y algunos derechos culturales

Francisco Lpez Brcenas, La diversidad mutilada: los derechos indgenas en la


Constitucin de Oaxaca, Ce-catl, nm. 88, Mxico, octubre de 1997.
3
Francisco Lpez Brcenas, Constitucin y derechos indgenas en Oaxaca,
Cuadernos Agrarios, nm. 18, nueva poca, Mxico, 1998, pp. 128-146.
4
Peridico Oficial del Estado de Chihuahua, 1 de octubre de 1994.
2

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

155

y de acceso a la salud. Por virtud del primero, los miembros de los pueblos
indgenas tienen derecho a que en todo juicio civil o penal, si una de las
partes es indgena, las autoridades tomen en cuenta sus usos, costumbres y
prcticas jurdicas; para tal efecto se acatarn los usos, costumbres y prcticas
jurdicas de los indgenas, debindose recopilar, reconocer, garantizar y
regular las leyes que rigen en materia civil dentro del estado. Asimismo,
prev que en la represin de los delitos cometidos en las comunidades
indgenas entre miembros de un mismo pueblo, se respetarn los mtodos
e instituciones tradicionales utilizados por los pueblos, establecindose en la
ley lo relativo a las competencias, jurisdicciones y dems que sea necesario
para dar cumplimiento a este precepto.
En materia agraria la Constitucin establece que las tierras
pertenecientes a los pueblos indgenas son inalienables e imprescriptibles y
que la enajenacin o gravamen que tengan las tierras o aguas pertenecientes
a los pueblos indgenas se ajustarn a lo que disponga la ley. De esta manera
se amplan los derechos establecidos en la legislacin agraria nacional.
En materia de derechos culturales se establece que la educacin de los
pueblos indgenas ser objeto de atencin especial por parte del Estado,
establecindose en la ley los mecanismos para que la educacin se proporcione
por los pueblos indgenas y sea bilinge cuando stos as lo soliciten. En
materia de salud se prev que los servicios que el Estado proporcione a los
pueblos indgenas se plantearn en coordinacin con stos, teniendo en
cuenta su idioma, usos y costumbres.
Desgraciadamente el Congreso del estado no sigui avanzando y dej
las disposiciones constitucionales sin su respectiva ley reglamentaria.
Las constituciones de Oaxaca y Chihuahua tienen el mrito de haber
ido ms all que la Constitucin federal de su tiempo. En el mismo sentido
se avanz en la Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de
Campeche,5 cuando ya en Mxico el tema de los derechos indgenas haba
alcanzado un lugar central en los problemas nacionales. El 6 de julio de 1996,
cinco meses despus de la firma de los Acuerdos de San Andrs, cuando
an no era evidente que el gobierno federal se negara a cumplir su palabra,
se publicaron las reformas al artculo 7 de la Constitucin del Estado para
incluir los derechos indgenas.
5

Peridico Oficial del Estado de Campeche, 6 de julio de 1996.

156

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

En dichas reformas se estableca que el Estado de Campeche reconoce


expresamente, en trminos del artculo 4 de la Constitucin Poltica de los
Estados Unidos Mexicanos, que el pas tiene una composicin pluricultural,
sustentada en la diversidad de pueblos indgenas que se encuentran
asentados y conviven en su territorio, del cual forma parte el propio Estado.
Consecuente con esto y
con estricto respeto a los derechos humanos en su concepcin de derecho a
la existencia cultural alterna, los pueblos indgenas que habitan en la Entidad
tienen derecho, dentro de un marco jurdico especfico, a desarrollar y
fortalecer el control y disfrute de sus recursos naturales, el uso de su lengua
propia, sin limitacin alguna, sus formas e instituciones de gobierno, sus
sistemas normativos y de resolucin de conflictos, sus formas particulares
de organizacin social y poltica, as como sus diversas manifestaciones
culturales.

Tambin se incluy una norma en la que se estableci que son objeto


de proteccin, con la participacin activa de las comunidades, los recursos
naturales, los lugares sagrados y patrimonio cultural de los pueblos indgenas,
prescribiendo que las leyes del Estado debern establecer mecanismos que
garanticen la efectiva participacin de los pueblos indgenas en los distintos
mbitos y niveles de gobierno comunal, municipal y estatal.
Otra disposicin importante es aquella donde se dispuso que el Estado
garantizar que la convivencia entre los habitantes de la entidad se realice
en un marco de respeto y valoracin a la diversidad cultural y regular los
mecanismos de sancin contra actos de discriminacin hacia los pueblos
indgenas y sus integrantes.
En materia educativa la Constitucin prescribe que en la educacin
bsica que imparta el Estado ser obligatoria la enseanza de una lengua
indgena, en aquellas comunidades en donde la existencia de integrantes de
pueblos indgenas sea de regular proporcin. El Estado apoyar el desarrollo y
promocin de conocimientos, medicina tradicional y tecnologas indgenas.
En materia de acceso a la justicia se incluy una adicin donde se
establece que
[...] las leyes garantizarn a los pueblos indgenas asentados en el territorio
estatal su efectivo acceso a la jurisdiccin del Estado. En todo juicio en

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

157

que sea parte una comunidad o un individuo indgena, debern tomarse


debidamente en cuenta su identidad, cosmovisin, prcticas culturales,
usos y costumbres. El juicio deber llevarse a cabo, preferentemente, en
su lengua o, en su defecto, con la asistencia de traductores suficientemente
capacitados [y que] en la imposicin de sanciones a miembros de los
pueblos indgenas deber darse preferencia a tipos de sancin distintos a la
privacin de la libertad.

Por ltimo, en materia agraria se prev que en los conflictos por


lmites agrarios, el Estado, dentro del mbito de su competencia, promover
la conciliacin y concertacin entre las partes para darles una solucin
definitiva, con la participacin activa de las autoridades indgenas de los
ncleos agrarios.
Una reforma bastante aceptable si se toma en cuenta que an se debata
el alcance de la reforma a la Constitucin federal, en la lnea de los Acuerdos
de San Andrs. Por la mente de quienes en ella participaron seguramente no
pas la idea de que el gobierno federal no pensaba cumplir su palabra. Por
desgracia, todas estas disposiciones se redujeron a su mnima expresin al
reglamentarlas. El respeto a sus formas e instituciones de gobierno qued
reducido a juzgados de conciliacin, con una jerarqua y facultades inferiores
incluso a las de los juzgados de paz, adems de tener el inconveniente de
que sus integrantes deben ser nombrados por el gobernador del estado y
no por los mecanismos propios de sus pueblos. Asimismo, los derechos que
los indgenas en lo individual tienen, adems de los que les corresponden a
todos los mexicanos, se reducen a contar con un traductor y a que se tomen
en cuenta sus usos y costumbres al dictar sentencia.
Muy distinto al de las anteriores constituciones es el contenido de las
reformas constitucionales que siguieron el rumbo que sealaba el artculo
cuarto de la Constitucin federal, con pequeos matices, para simular la
sujecin y falta de conocimiento, voluntad poltica e imaginacin de sus
autores. Entre ellas hay que contar las constituciones de Chiapas donde
aos despus estallara una rebelin indgena que cimbrara al sistema poltico
del pas, Quertaro, Hidalgo, San Luis Potos, Sonora, Jalisco, Estado
de Mxico, Durango, Veracruz y Nayarit. Estas dos ltimas despus se
volveran a reformar, pero sin incorporar ningn avance sustancial.
6

Peridico Oficial del Estado de Chiapas, 9 de octubre de 1990.

158

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

La Constitucin del estado de Chiapas6 slo estableci una proteccin a


la cultura, las lenguas, y los dialectos con los que se comunican las diferentes
etnias y grupos mestizos de la entidad, para lo cual se creara el Consejo
Indgena Estatal, con lo cual era evidente la intencin de corporativizar a los
indgenas. Estableci, asimismo, un confuso derecho de todos los ciudadanos
chiapanecos no de los indgenas, mucho menos de los pueblos indgenas:
que las autoridades legislativas, administrativas y judiciales en los asuntos
en que tengan intervencin o al momento de dictar sus resoluciones, tomen
en consideracin su condicin cultural, sus costumbres tnicas particulares y
las dems circunstancias especiales que concurran en ellos, con el propsito
de que se observen las garantas que establece la Constitucin Poltica de
los Estados Unidos Mexicanos; y que en materia procesal se procurar
que haya un intrprete para el chiapaneco que no hable espaol y lo asistir
durante la secuela del procedimiento y en materia penal desde el inicio de
la averiguacin previa, derecho que no se aplicar en los casos en que las
autoridades judiciales dominen la lengua o dialecto de que se trate. No
se pens en el caso de que el procesado no dominara la lengua de que se
trate, de donde deriva que el derecho es para el rgano de gobierno y no
para los gobernados.
Por otro lado, se facult al Congreso del Estado para legislar en
materia indgena e instituir el Consejo Indgena Estatal como rgano de
colaboracin y consulta al Ejecutivo, lo cual es contradictorio con una
facultad del gobernador que consiste precisamente en presidir el Consejo
Indgena Estatal.
La Constitucin Poltica de Quertaro7 fue modificada para establecer
que la educacin promover las tradiciones, lengua y creencias de los grupos
tnicos, as como de su papel en la configuracin y desarrollo de la historia
e identidad de la nacin mexicana; y que las leyes propiciarn el desarrollo
econmico, poltico y social de los grupos tnicos de la entidad, sobre la
base del respeto a sus lenguas, tradiciones, costumbres, creencias y valores
que los caracterizan. Facult a la legislatura para legislar fijando las bases
que permitan el fortalecimiento de la lengua, costumbres y tradiciones de
las diferentes regiones y grupos tnicos del estado.

Peridico Oficial del Estado de Quertaro, 30 de noviembre de 1990.

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

159

Asimismo, la Constitucin de Hidalgo,8 despus de una declaracin


similar a la contenida en el primer prrafo del artculo cuarto de la
Constitucin federal, reconoci el derecho de los pueblos indgenas del estado
a preservar la forma de vida y el bienestar y desarrollo de los grupos sociales
de culturas autctonas, dentro de sus propios patrones de conducta, en
cuanto no contraren normas de orden pblico, as como a que se consideren
tales rasgos culturales en la justipreciacin de los hechos en que participen,
mediante criterios de equidad, estableciendo el deber de los Poderes del
Estado de tomar en cuenta las prcticas y las costumbres jurdicas de las
comunidades indgenas, en los trminos que las propias leyes establezcan.
La Constitucin Poltica del Estado de San Luis Potos,9 ms all de lo
declarado en la Constitucin federal, slo estableci el derecho de las personas
indgenas que no hablen espaol a contar durante todo el procedimiento
con el auxilio de un traductor. Nada se dice de derechos colectivos, en
cambio se faculta al estado a promover la integracin de consejos indgenas
para cada etnia, como coadyuvantes y auxiliares de la accin del Estado de
acuerdo con las formas especficas de organizacin que determine cada una
de ellas. Corporativizacin y menos derechos en lugar del reconocimiento
de stos. Tambin se estableci una norma para que la educacin que se
imparta en las comunidades indgenas pueda darse en la lengua de la etnia
de que se trate y en el idioma espaol. Y como corolario se incluy que la
ley reglamentaria de este artculo y las dems que expida el Congreso del
Estado, relacionadas con los derechos y la proteccin de los grupos indgenas,
debern ser traducidas, impresas y publicadas en las diversas lenguas de los
grupos tnicos que habitan en la entidad.
El estado de Sonora10 slo incluy en su Constitucin Poltica un
reconocimiento a la composicin pluricultural de su poblacin, en particular
la asentada en los grupos de nuestro origen, comprometindose a proveer lo
necesario para asegurar el respeto a sus lenguas, culturas, usos, costumbres,
recursos, formas especficas de organizacin social y garantizarles el efectivo
acceso a la jurisdiccin estatal, procurando consolidar los rasgos de nuestra
nacionalidad. Ningn derecho especfico. No obstante, la legislacin electoral
Peridico Oficial del Estado de Hidalgo, 23 de octubre de 1991.
Peridico Oficial del Estado de San Luis Potos, 20 de noviembre de 1996.
10
Boletn Oficial del Estado de Sonora, 10 de diciembre de 1992.
8
9

160

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

prev la eleccin de un regidor tnico en los municipios con poblacin


indgena.11
En la Constitucin del estado de Veracruz12 se estableci una declaracin
de que el estado tiene una composicin pluricultural sustentada originalmente
en sus pueblos indgenas, remitiendo a la ley la proteccin y promocin del
desarrollo de sus lenguas, culturas, usos, costumbres, recursos y formas
especficas de organizacin social, y para garantizar a sus integrantes el efectivo
acceso a la jurisdiccin del estado. En los juicios y procedimientos en que
aqullos sean parte, se tomarn en cuenta sus prcticas y costumbres jurdicas
en los trminos que establezca la ley. Es, pues, una copia mal hecha del artculo
cuarto de la Constitucin federal, que despus trataran de enmendar con
resultados no muy satisfactorios para los pueblos indgenas del estado.
Por su parte, el estado de Nayarit13 incluy en su Constitucin Poltica
la proteccin y promocin del desarrollo de los valores de nuestras etnias
indgenas, tales como sus lenguas, culturas, usos, costumbres, recursos y
formas especficas de organizacin social, dentro del marco de sus tradiciones,
garantizando a sus integrantes el efectivo acceso a la jurisdiccin del estado,
y estableciendo el deber de los poderes estatales de tomar en cuenta sus
prcticas y costumbres jurdicas en los trminos que establezcan las leyes.
Jalisco14 incluso lig expresamente la reforma de su Constitucin
Poltica a la federal, estableciendo que las leyes propiciarn el desarrollo
social, econmico, poltico y cultural de las comunidades a que se refiere
el prrafo primero del artculo 4 de la Constitucin Poltica de los Estados
Unidos Mexicanos, sobre la base del respeto a sus tradiciones, costumbres,
usos, lenguas, recursos, valores y formas especficas de organizacin social,
atendiendo a la composicin pluricultural de la nacin mexicana, sustentada
originalmente en sus pueblos indgenas.
El Estado de Mxico15 hizo una declaracin similar a la de la Constitucin
federal, agregando que las autoridades promovern el bienestar de estos
grupos mediante las acciones necesarias, convocando incluso a la sociedad,

Ibd., 24 de junio de 1996.


Gaceta Oficial del Estado de Veracruz, 5 de enero de 1993.
13
Peridico Oficial del Estado de Nayarit, 18 de agosto de 1993.
14
Peridico Oficial del Estado de Jalisco, 17 de julio de 1994.
15
Peridico Oficial del Estado de Mxico, 24 de febrero de 1995
11
12

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

161

en especial en las materias de salud, educacin, vivienda y empleo, as como


en todas aquellas que, con respeto a las expresiones y manifestaciones de
su cultura, faciliten e impulsen la participacin de quienes los integran en
todos los mbitos del desarrollo del estado y en igualdad de condiciones y
oportunidades que los dems habitantes.
Por su parte, la Constitucin Poltica de Durango16 estableci que
las leyes reconocern la diversidad cultural, y protegern y promovern el
desarrollo de las etnias duranguenses, de sus lenguas, valores culturales,
usos, costumbres, recursos y formas especficas de organizacin social, y
que la educacin de las etnias del estado slo la de ellas, ser bilinge
y respetando sus costumbres y tradiciones; disposicin esta ltima que se
desarrolla en la Ley de Educacin del Estado.17
La ms escueta de todas las constituciones estatales es la de Guerrero.18
Se limita slo a expresar que los poderes del Estado y los Ayuntamientos,
en sus respectivos mbitos de competencia y en el marco de la Constitucin
General de la Repblica y de la Constitucin Poltica del Estado de Guerrero,
proveern a la incorporacin de los pueblos indgenas al desarrollo econmico
y social y a la preservacin y fomento de sus manifestaciones culturales.

Constituciones con reformas posteriores


a los Acuerdos de San Andrs
Despus de que el dilogo entre el Ejrcito Zapatista de Liberacin Nacional
y el gobierno federal entr en crisis por la falta de voluntad de este ltimo
para cumplir con los Acuerdos de San Andrs, se reformaron algunas otras
constituciones, en donde se ensaya un nuevo mtodo de legislar, simulando
que se consagran derechos cuando en realidad no es as, sea porque la materia
es de competencia federal o sea porque se da a los conceptos contenidos que
no tienen. Veamos.
La Constitucin del Estado de Oaxaca19 introdujo el concepto de pueblo
indgena como sujeto de derecho, pero no se qued ah. Siendo que existen
Peridico Oficial del Estado de Durango, 17 de junio de 1994
Ibd., 29 de junio de 1995.
18
Peridico Oficial del Estado de Guerrero, 27 de mayo de 1987
19
Peridico Oficial del Estado de Oaxaca, 6 de junio de 1998.
16
17

162

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

muchos problemas para que los pueblos indgenas puedan actualmente


ejercer sus derechos por lo desarticulado que se encuentran, junto con
ellos se reconoci a la comunidad indgena con los mismos derechos que a
los pueblos y junto a ella a las agrupaciones lingsticas, es decir, aquellas
formaciones culturales que siendo parte de un pueblo por determinados
procesos histricos han adquirido diferencias a grado tal que pueden
considerarse independientes del pueblo del que provienen.
Entre los derechos reconocidos se encuentran algunos cuya regulacin es
competencia estatal, como el reconocimiento de los sistemas normativos y la
jurisdiccin indgena, que se unen a otros que ya existan, como la educacin
bilinge e intercultural, el acceso a la justicia ante los tribunales del estado,
el derecho a elegir sus autoridades por el sistema electoral consuetudinario
y la libre asociacin de los municipios. Slo que la jurisdiccin indgena
y el reconocimiento de validez de los sistemas normativos indgenas se
hizo de manera tan restringida que nicamente tendrn validez en asuntos
menores.
Se reconoci el derecho a la libre determinacin, tambin de manera
muy restringida, casi culturalista. Asimismo, se avanz en materias que no
tendrn ninguna validez porque corresponde su legislacin a la federacin,
entre ellas el acceso a los recursos naturales y a los medios de comunicacin,
tan debatidas en el mbito nacional. Otra materia en la cual el estado ha
legislado es la de los delitos tnicos, entre los que se consideran los de
discriminacin y etnocidio, slo que el tipo penal creado para ello es tan
amplio y ambiguo que cualquier ciudadano u rgano de gobierno puede
encuadrar en l, lo que vuelve muy difcil su aplicacin.
La Constitucin del Estado de Veracruz20 intent seguir el mismo
camino. El 1 de octubre de 1998 se publicaron en la Gaceta Oficial del Estado
reformas a los artculos sexto y 114. En el primero se introdujeron algunas
adiciones ms a las que ya contemplaba en materia de derechos indgenas,
sin que su contenido represente un avance sustancial, y en el otro se modaliz
la organizacin del municipio.
Por virtud del primero, en Veracruz los pueblos indgenas tienen
derecho a la libre autodeterminacin. La expresin concreta de sta es
la autonoma de las comunidades indgenas en los trminos establecidos
20

Peridico Oficial del Estado de Veracruz, 1 de octubre de 1998.

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

163

por la ley reglamentaria. Esta norma contiene la misma trampa que la


propuesta de reforma que el presidente de la Repblica envi al Congreso
de la Unin el 15 de marzo del mismo ao para reformar la Constitucin
federal: se reconoce al pueblo indgena pero no sus derechos, los cuales se
hacen recaer en las comunidades que los integran; adems de sujetarlos a
lo que una legislacin establezca, cuando la legislacin actual no permite el
ejercicio de los derecho indgenas.
Lo mismo sucede con el siguiente prrafo, el cual expresa que el uso
y disfrute colectivo de los recursos naturales por los pueblos indgenas ser
de acuerdo con las formas y modalidades de propiedad previstas por el
artculo 27 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos;
con excepcin de los bienes cuya explotacin y aprovechamiento corresponde
exclusivamente a la nacin. En estos trminos, ningn derecho representa
esta reforma, pues se refiere a derechos ya consagrados en la Constitucin
federal. Ms bien parece una restriccin al ejercicio de derechos ya
reconocidos en el mbito internacional, sobre todo el Convenio 169 de la
Organizacin Internacional del Trabajo (OIT).
En el ltimo prrafo del mismo artculo se dice que el Estado y los
municipios, en el mbito de sus respectivas competencias, reconocern el
derecho de las comunidades indgenas a promover su desarrollo equitativo
y sustentable y a una educacin laica, obligatoria, bilinge e intercultural.
Asimismo, deber impulsar el respeto y conocimiento de las diversas
culturas existentes en la entidad y combatir toda forma de discriminacin,
en los trminos previstos por la ley reglamentaria. Referido a pueblos
y comunidades indgenas, la nica novedad es el reconocimiento del
derecho a una educacin bilinge e intercultural, el impulso del respeto y
conocimiento de las diversas culturas existentes en la entidad y el combate
a la discriminacin. Lo dems son derechos ya reconocidos a todos los
mexicanos, sin importar si entre ellos existe diferencia cultural.
En materia administrativa la Constitucin faculta a los municipios
para que los recursos que le asigne la Legislatura se distribuyan con un
sentido de equidad, incorporando a las comunidades indgenas que posean
la categora administrativa de agencia municipal, lo anterior de acuerdo
con su disponibilidad presupuestal y las necesidades de los indgenas y
sus comunidades. Asimismo, los municipios que cuenten con poblacin
indgena, podrn incorporar a representantes de sta a los rganos de

164

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

planeacin y participacin ciudadana, en los trminos de la Ley Orgnica


del Municipio Libre. Nada ms.
El 28 de septiembre de 1998 el Congreso del Estado de Nayarit21
aprob reformas al artculo 7 de su Constitucin Poltica en materia de
derechos indgenas, aparentemente para ampliar los que ya se contemplaban.
El artculo reformado comienza con una frase que dice textualmente: El
Estado garantiza a sus habitantes, sea cual fuere su condicin y en seguida
enumera una serie de derechos. Ntese que el derecho es para los individuos,
no para los pueblos, lo que ya en s es una insuficiencia.
Uno de los primeros derechos garantizados es la proteccin y promocin
del desarrollo de los valores de nuestras etnias indgenas, conforme a las
bases y principios siguientes. En seguida se presenta una serie de materias
que, expresado en otros trminos, seran derechos, pero tal como lo expresa
el propio artculo slo son principios, es decir, ideales que se pueden respetar
o no sin que los afectados tengan forma de defenderse cuando no se haga.
El primero de ellos expresa:
[...] nuestra composicin tnica plural, se sustenta en los pueblos y
comunidades indgenas que los integran y a los cuales les asiste el derecho
a la libre determinacin expresada en autonoma para decidir sobre sus
formas internas de convivencia y organizacin social, econmica y cultural;
en la creacin de sus sistemas normativos, sus usos y costumbres, formas de
gobierno tradicional, desarrollo, formas de expresin religiosa y artstica y
en la facultad para proteger su identidad y patrimonio cultural.

Un segundo principio est constituido por el desarrollo de sus lenguas y


tradiciones, as como la imparticin de la educacin bilinge estar protegida
por la ley, la cual sancionar cualquier forma de discriminacin.
El tercero establece que los pueblos y comunidades indgenas debern
participar en la elaboracin y ejecucin de planes y programas de desarrollo
educativo, productivo, econmico, cultural o social que se relacione con sus
comunidades.
En los siguientes prrafos se aclara que el ejercicio de los derechos que
las disposiciones anteriores pudieran otorgar, queda supeditado a lo que una
ley reglamentaria establezca. El quinto prrafo de la fraccin II del artculo 7
21

Peridico Oficial del Estado de Nayarit, 17 de octubre de 1998.

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

165

prescribe que la ley regular la eficacia de sus propios sistemas normativos,


estableciendo procedimientos de convalidacin. Los tribunales y jueces
velarn por el respeto de los derechos fundamentales de los indgenas y la
dignidad e igualdad de la mujer.
Asimismo, el siguiente dispone que en los trminos que la ley establezca,
se prevern procedimientos simplificados y asistencia a los indgenas para
que cuenten con un servicio eficiente del Registro Civil, as como de otras
instituciones vinculadas con dichos servicios; y el penltimo que la ley
proteger la propiedad y posesin de sus tierras, cualquiera que sea la
modalidad de stas, as como los derechos individuales y colectivos de uso
y aprovechamiento del agua y recursos naturales, asegurando la proteccin
del medio ambiente. Ningn derecho nuevo, pues esto ya se contempla en
la Constitucin federal y la Ley Agraria.
El ltimo prrafo no es un derecho sino una restriccin. Dice que los
derechos sociales que esta Constitucin otorga a los pueblos y comunidades
indgenas, debern de ejercitarse de manera directa a travs de sus
autoridades o por los interesados mismos, con lo cual intenta desconocer
diversas formas de representacin legal y de gestin de negocios que el
Cdigo Civil reconoce para todas las personas, indgenas o no.
Otra Constitucin que tambin se reform es la del estado de
Michoacn, aunque su modificacin fue para no cambiar. En su artculo
tercero se establece que todas las personas tienen derecho a una existencia
digna, a la instruccin, a la cultura y al trabajo. El gobierno promover el
mejoramiento fsico, moral, intelectual y econmico del pueblo. Igual que
la de Nayarit, sta se refiere a derechos individuales, no colectivos. En un
segundo prrafo previene que
[...] la ley proteger y promover dentro de la estructura jurdica estatal,
el desarrollo de las culturas, recursos y formas especficas de organizacin
social de las etnias asentadas en el territorio de la Entidad, y garantizar
a sus integrantes el efectivo acceso a la jurisdiccin del Estado. Dentro
del sistema jurdico, en los juicios y procedimientos en que alguno de los
miembros de esas etnias sea parte, se tomarn en cuenta sus prcticas y
costumbres jurdicas de manera estricta en los trminos establecidos por la
ley, sin romper el principio de igualdad, sino, por el contrario, procurando
la equidad entre las partes.

166

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

Una copia mal hecha y a destiempo del contenido del artculo cuarto de la
Constitucin federal, incluido en la Carta Magna seis aos atrs.
Algo similar sucedi con las modificaciones a la Constitucin Poltica
del Estado Libre y Soberano de Quintana Roo.22 Por reformas introducidas
en su artculo 13, se estableci que:
[...] los miembros de las etnias que habitan en las comunidades indgenas,
podrn resolver sus controversias de carcter jurdico de acuerdo a sus usos,
costumbres y tradiciones; la ley instituir un sistema de justicia indgena para
las comunidades de la zona maya del Estado, a cargo de jueces tradicionales
y, en su caso, de Magistrados de Asuntos Indgenas que funcionen en
salas, en Tribunales Unitarios, o en las instituciones que de acuerdo con las
comunidades indgenas, determine el Tribunal Superior de Justicia.

La disposicin contiene varios equvocos que se desprenden de una


cuidadosa lectura. Uno de los primeros es que, lo mismo que en el caso de
Nayarit, se refiere a los miembros de las etnias que habitan las comunidades,
es decir a los individuos y no a los pueblos indgenas. El segundo consiste en
que no reconoce los sistemas de imparticin de justicia propios de los pueblos
indgenas sino instituye uno al cual debern sujetarse, que de indgena no
tendr ms que sus integrantes, porque la estructura de la institucin en
nada vara a la del resto de estado.
Un ltimo prrafo de la reforma establece que la ley proteger, regular
y validar el desarrollo y ejercicio de sus lenguas, cultura, usos, costumbres,
actos, recursos y formas especficas de organizacin social y garantizar a
sus integrantes el efectivo acceso a la jurisdiccin del Estado. Como puede
verse, lo que pudo ser una garanta queda en mera expectativa de derechos
que se resolvern de acuerdo con lo que establezca la ley. Lo curioso de
esto es que la ley que regulara parte de los derechos que se incorporaban
a la Constitucin haba sido promulgada un ao antes. Nos referimos a
la Ley de Justicia Indgena del Estado de Quintana Roo,23 en la cual se
reglamentaba el sistema de justicia indgena, los rganos encargados de
impartirla, sus competencias, medios de apremio, sanciones y medidas de

22
23

Peridico Oficial del Estado de Quintana Roo, 30 de abril de 1998.


Ibd., 14 de agosto de 1997.

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

167

seguridad, las consignaciones por los jueces tradicionales y las formalidades


del procedimiento.
Despus de la reforma constitucional se public la Ley de Derechos,
Cultura y Organizacin Indgena del Estado de Quintana Roo.24 A diferencia
de la precedente, y como se desprende de su mismo nombre, esta ley abarca
ms materias que la anterior que tambin sigue teniendo vigencia. En ella se
habla de derecho a la cultura, educacin, salud, desarrollo, autonoma, centros
ceremoniales, dignatarios mayas, consejo maya, congreso maya, mujeres,
nios y ancianos, y vuelve a insistir sobre la justicia indgena. A pesar de la
abundante regulacin el contenido de los derechos reglamentados no supera
aquellos en los que la Secretara de Gobernacin recomend legislar.
En 1999 la Constitucin del Estado de Chiapas25 volvi a sufrir
modificaciones de forma, pero ninguna sustancial. En el marco de la guerra
contrainsurgente contra el Ejrcito Zapatista de Liberacin Nacional
(EZLN), sus bases de apoyo y la solidaridad nacional e internacional, el
3 de marzo (18 das antes de que se realizara la consulta nacional sobre
derechos indgenas y contra la guerra de exterminio que haba convocado
el EZLN), el gobernador interino del estado present una iniciativa de
reforma constitucional, misma que fue aprobada por la legislatura estatal
en sus trminos.
Igual que la mayora de las constituciones, en la de Chiapas se estableci
una declaracin de la composicin pluricultural sustentada en la presencia de
los pueblos indgenas, agregando inmediatamente que reconoce la existencia
en su territorio de los pueblos tzeltal, tzotzil, chol, zoque, tojolabal, mame,
kakchiquel, lacandn y mocho.
Como en la iniciativa de reforma de la Constitucin federal presentada
al Congreso de la Unin el 15 de marzo de 1998 por el titular del Poder
Ejecutivo, en la Constitucin del Estado de Chiapas no se reconoce ningn
derecho a los pueblos indgenas sino a sus comunidades. Uno de stos es el de
elegir a sus autoridades tradicionales de acuerdo con sus usos, costumbres y
tradiciones. Asimismo, en materia penal establece que en todo procedimiento
o juicio en el que una de las partes sea indgena se tomar en consideracin
su cultura, usos, costumbres y tradiciones, teniendo derecho a que se les
24
25

Ibd., 30 de julio de 1998.


Peridico Oficial del Estado de Chiapas, 17 de junio de 1999.

168

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

designe un traductor y un defensor que hablen su lengua y conozcan su


cultura y a compurgar sus penas preferentemente en los establecimientos
ms prximos a sus comunidades, a fin de propiciar su integracin a stas,
como parte de su readaptacin social. Es de advertir que no obstante que
no se trata de derechos indgenas colectivos sino individuales, frases como
tomar en consideracin o preferentemente dejan un amplio grado
de discrecionalidad al juzgador, con lo que el pretendido derecho queda
anulado.
La Constitucin chiapaneca tambin establece que en los municipios
con poblacin de mayora indgena el trmite y resolucin de las controversias
entre personas pertenecientes a comunidades indgenas, ser conforme a sus
usos, costumbres y valores culturales, y con la participacin de sus autoridades
tradicionales, debiendo salvaguardarse los derechos fundamentales que
consagra la Constitucin General de la Repblica y el respecto a los derechos
humanos. Este derecho queda mutilado al referirse slo a municipios y no
a todo el estado y ms an a miembros de comunidades indgenas.
Lo dems son prerrogativas del estado y polticas pblicas. En el primer
caso se establece que el Estado fomentar el eficaz ejercicio de los derechos
de uso, disfrute y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales,
flora y fauna silvestres de las comunidades indgenas, en los trminos y con
las modalidades que establece la Constitucin General de la Repblica y
las leyes reglamentarias respectivas, lo cual sucedera aunque no se dijera
y el estado no interviniera, pues se trata de derechos consagrados en la
Constitucin federal y las leyes Agraria, de Equilibrio Ecolgico y Proteccin
al Ambiente, y de Caza de vida silvestre, entre otras.
En cuanto a polticas se refiere, la Constitucin establece que el Estado,
con la participacin de las comunidades indgenas, instrumentar los planes
y programas necesarios para impulsar su desarrollo socioeconmico. En el
fondo esta disposicin, igual que la anterior, es un derecho a favor del Estado,
ni siquiera de las comunidades indgenas, quienes quedan supeditadas a la
voluntad de aqul, y no se sabe qu pasar en el caso de que las comunidades
indgenas estn en desacuerdo con los planes y programas que el Estado
lleve a cabo.
La Constitucin local tambin contiene una norma que prohibe toda
forma de discriminacin de origen tnico o por razn de lengua, sexo,
religin, costumbre o condicin social. La contravencin a esta disposicin

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

169

ser sancionada en los trminos de la legislacin penal vigente. Falta conocer


la forma en que esta disposicin se reglamentar en la legislacin penal.
Por ltimo, una disposicin cuyo contenido puede tener efectos
terribles para los pueblos indgenas. Dice: Los derechos de los indgenas
que esta Constitucin consagra debern ser protegidos y regulados por la
ley reglamentaria respectiva y por las dems leyes, en sus correspondientes
mbitos de competencia, y sern, adems, garantizados por las autoridades
estatales y municipales, as como por las autoridades tradicionales de las
comunidades indgenas.26 O sea que ningn derecho puede ejercerse en
tanto no se expida la ley reglamentaria correspondiente y cuando esto suceda
su cumplimiento quedar bajo la vigilancia de las autoridades estatales,
municipales y tradicionales. Esto es una aberracin. Las autoridades estatales
estn para cumplir las leyes no para garantizar su ejercicio, lo cual queda
en manos del Poder Judicial Federal. Obviamente, nadie est obligado a
obedecer una norma que atenta contra el principio de divisin de poderes
y viola garantas consagradas en la Constitucin federal en favor de todos
los mexicanos.
En junio de 2000 el Congreso del Estado de Campeche aprob una
Ley de Derechos, Cultura y Organizacin de los Pueblos y Comunidades
Indgenas del Estado de Campeche27 que en muchas de sus partes es una
copia de la iniciativa de Oaxaca, adecuada a las circunstancias del estado.
Por ejemplo, en su artculo primero establece que
[la] ley es de orden pblico e inters social y tiene por objeto el reconocimiento, preservacin y defensa de los derechos, cultura y organizacin
de los pueblos y, comunidades indgenas asentados en el Estado de
Campeche, as como el establecimiento de las obligaciones de los Poderes
del Estado y, las autoridades municipales, en lo relativo a sus relaciones con
los pueblos y, comunidades indgenas, para elevar el bienestar social de sus
integrantes promoviendo su desarrollo a travs de planes, programas y,
acciones especficas.

Estos objetivos no estaran mal si no fuera porque inmediatamente


chocan con las limitaciones propias de los estados para legislar en estas
26
27

Ibd., nm. 033, 17 de junio de 1999.


Peridico Oficial del Estado de Campeche, 15 de junio de 2000.

170

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

materias y el prejuicio que existe para el reconocimiento de los derechos


indgenas. El artculo 2 de la ley al referirse a los sujetos titulares de
derechos no los refiere slo a los pueblos sino tambin a las comunidades
indgenas, sin hacer diferencia entre ambos, a los derechos colectivos los
denomina sociales y al referirse a la autonoma la refiere como la expresin
de la libre determinacin de los pueblos y, comunidades indgenas como
partes integrantes del Estado de Campeche, en consonancia con el orden
jurdico vigente, para adoptar por s mismos decisiones e instituir prcticas
propias relacionadas con su cosmovisin, territorio indgena, tierra, recursos
naturales, organizacin sociopoltica, administracin de justicia, educacin,
lenguaje, salud y cultura. Si este derecho se va a ejercer en consonancia con
el orden jurdico sin que se haya reformado, estamos frente a un derecho
de imposible ejercicio. Junto a estos derechos se encuentran otros como el
reconocimiento de los sistemas normativos internos, cultura, educacin y
la integracin del Congreso Maya. Todo sin rebasar los contenidos de las
reformas constitucionales elaboradas con base en las instrucciones de la
Secretara de Gobernacin.

Constituciones con reformas posteriores


a la reforma de 2001
Despus de la reforma de la Constitucin federal y no obstante el rechazo
que el movimiento indgena y gran parte de la sociedad civil hizo de ella,
algunos estados de la Repblica comenzaron a introducir modificaciones a
sus constituciones y en algunos casos tambin aprobaron leyes reglamentarias
de las disposiciones constitucionales. Hasta el 2005, es decir, cinco aos
despus de aprobadas y publicadas las reformas constitucionales, seis
estados de la Repblica Durango, Jalisco, Puebla, Sinaloa, San Luis Potos
y Morelos haban introducido reformas a sus constituciones polticas y
slo uno San Luis Potos haba aprobado una ley reglamentaria de lo
incorporado en la Constitucin Poltica.
Las seis estados de la Repblica que incorporaron disposiciones
sobre materia indgena en sus normas constitucionales lo hicieron no tanto
apegndose a sus facultades constitucionales sino trasladando el texto de
la Constitucin federal a las propias de su estado, con algunos matices
mnimos. Sin embargo, tomando en cuenta el alcance y la forma en que tales

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

171

disposiciones se incorporan a las diversas constituciones polticas respectivas,


se pueden distinguir dos grupos de ellas: las que se apegan al texto de la
Constitucin federal y las que buscan una redaccin diferente pero en esencia
mantiene los mismos contenidos y su alcance.
En el primer grupo se ubican las de Durango y Jalisco. La Constitucin
Poltica del Estado de Durango,28 en su artculo 2, segundo prrafo, contiene
una declaracin en el sentido de que el Estado tiene una composicin
pluricultural sustentada originalmente en los pueblos y comunidades
indgenas, para enseguida remitir el reconocimiento de la diversidad
cultural a las leyes secundarias del estado, lo mismo que la proteccin y
promocin del desarrollo de los pueblos indgenas existentes en el Estado,
sus lenguas, valores culturales, usos, costumbres, recursos y formas de
organizacin social; as como el derecho de los pueblos y comunidades
indgenas para elegir a sus autoridades de acuerdo a sus usos, costumbres y
tradiciones. Aqu la novedad puede ser que en la confusin conceptual
de los integrantes de la legislatura de los estados se reconoci a los pueblos
indgenas y a las comunidades que los integran como titulares de los derechos,
a diferencia de la Constitucin federal que a los primeros slo los reconoce
como componentes de la pluriculturalidad de la nacin y deja nicamente
a las comunidades como titulares de los derechos.
El resto del texto de esta Constitucin es similar al de la Constitucin
federal: una declaracin del criterio de autoadscripcin para determinar
qu personas pueden considerarse indgenas; un apartado A con una
larga lista de derechos que podran ejercer como parte de su autonoma
que, como en la Constitucin federal, no se dice cmo podran ejercitarse
sin modificar el orden administrativo entre municipios y gobierno estatal.
Tambin contiene un apartado B con polticas pblicas, con lo que se
contradice al primero, pues si los pueblos y comunidades indgenas tienen
derecho a la libre determinacin, no existe razn para que sea el estado
quien disee las polticas pblicas y a ellos slo se les consulte para ver si se
pueden incorporar sus recomendaciones.
El otro caso que sigue la misma ruta es el de la Constitucin Poltica del
Estado de Jalisco.29 En este caso es el artculo cuarto el que se reform para
28
29

Diario Oficial del Estado, 22 de febrero de 2004.


Peridico Oficial del Estado, 29 de abril de 2004.

172

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

incluir la materia indgena. Como el artculo 2 de la Constitucin federal,


ste expresa que el Estado de Jalisco tiene una composicin pluricultural
sustentada originalmente en sus pueblos indgenas que son aquellos que
descienden de poblaciones que habitaban en el territorio actual del pas al
iniciarse la colonizacin y que conservan sus propias instituciones sociales,
econmicas, culturales y polticas, o parte de ellas. Despus de esta disposicin,
todo lo dems es similar al contenido de la Constitucin federal.
Hay que advertir sin embargo, que la Constitucin de Jalisco no se
apega al mandato de la Constitucin federal, en el sentido de que sean las
constituciones y leyes de las entidades federativas las que establezcan las
caractersticas de libre determinacin y autonoma que mejor expresen las
situaciones y aspiraciones de los pueblos indgenas en cada entidad, porque
no las establece ella directamente. Lo que hace la Constitucin es remitir esas
caractersticas a las leyes secundarias. As, el propio artculo 4 expresa que el
reconocimiento de los pueblos y comunidades indgenas se har en las leyes
reglamentarias, las que debern tomar en cuenta, adems de los principios
generales establecidos en los prrafos anteriores de este artculo, criterios
etnolingsticas y de asentamiento fsico. De igual manera dispone que:
[...] las leyes reglamentarias reconocern y regularn estos derechos en
los municipios del Estado, con el propsito de fortalecer la participacin
y representacin poltica de conformidad con sus tradiciones y normas
internas [y que] las leyes reglamentarias establecern las caractersticas
de libre determinacin y autonoma que mejor expresen las situaciones y
aspiraciones de los pueblos indgenas en cada entidad, as como las normas
para el reconocimiento de las comunidades indgenas como entidades de
inters pblico.

La Constitucin Poltica del Estado de Puebla30 es una de las que al


incluir normas sobre derechos indgenas, se apart de la redaccin de la
Constitucin federal pero mantuvo su contenido. Si alguna novedad se puede
encontrar en esta reforma es que se refuerzan las polticas asistenciales, que
es precisamente lo que se pretenda dejar atrs con las reformas al orden
jurdico, para sustituirlas por derechos colectivos, que permitan a los propios
pueblos indgenas disear su futuro.
30

Peridico Oficial del Estado, 10 de diciembre de 2004.

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

173

El artculo 13 de la Constitucin Poltica del Estado comienza con la


consabida declaracin de la composicin pluricultural y multilingustica
agrega, tal vez sin caer en la cuenta de que ste es un rasgo de aqulla, la
cual se sustenta originalmente en sus pueblos y comunidades indgenas, entre
los que reconoce a los Nhuas, Totonacas o Tutunakuj, Mixtecas o uu
Savi, Tepehuas o Hamaispini, Otomes o Hh, Popolocas o Nguiva y
Mazatecas o Ha shuta enima, los cuales se asentaron en el territorio que
actualmente ocupa la entidad desde la poca precolombina y conservan
instituciones sociales, econmicas, culturales y polticas, que les son propias.
Una primer duda que resulta de esta disposicin es si se refiere a pueblos o
comunidades indgenas, pues la realidad indica que se refiere a los primeros
pero la norma se refiere a los dos, y difcilmente algunos de los pueblos
indgenas aceptara ser tratado como comunidad.
Despus de esta declaracin la Constitucin repite el principio de la
autoadscripcin expresando, como en las otras constituciones de los estados
que la conciencia de su identidad indgena deber ser criterio fundamental
para determinar a quines se aplican las disposiciones sobre pueblos
indgenas, agregando que tales disposiciones establecern las medidas y
procedimientos que permitan hacer valer y respetar los derechos sociales de
los pueblos y comunidades indgenas. De acuerdo con esto, sern las leyes
reglamentarias del Estado las que establezcan los derechos y las formas de
hacerlo valer, con lo cual toma el atajo elegido por la Constitucin Poltica
de Jalisco, en lugar de establecer cuales son esos derechos que se reconocen
a los pueblos y comunidades.
Lo que s contiene es una serie de bases sobre las cuales se debern
reconocer tales derechos. Entre ellas se mencionan: la libredeterminacin
en su versin de autonoma; eleccin o designacin de autoridades internas;
aplicacin de sus propios sistemas normativos en la solucin de conflictos
internos; proteccin y promocin de sus lenguas, culturas, usos y costumbres;
acceso al uso y disfrute preferentes de los recursos naturales ubicados en
sus tierras o en la totalidad del hbitat que ocupan. Ntese que se trata de
los derechos que la Constitucin ordena que las legislaturas reglamentes,
pero aqu no se reglamentan, por el contrario, se convierten en bases para
que se modifique las normas secundarias del estado. Tambin se incluye el
uso y disfrute preferente de los recursos naturales ubicados en sus tierras o

174

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

en la totalidad del hbitat, cuando se trata de materia federal y no tendra


porqu aparecer en el cuerpo de una Constitucin estatal.
De igual manera se incluye como base para modificar otras leyes
de estado, que la ley establezca los procedimientos que garanticen a los
integrantes de los pueblos y comunidades indgenas el acceso efectivo a la
jurisdiccin o proteccin jurdica que el estado brinda a todos sus habitantes;
y que en los juicios y procedimientos en que aqullos sean parte, individual o
colectivamente, las autoridades tomen en cuenta sus prcticas y costumbres
en los trminos que establezca la ley, asegurndose que se respete su derecho
a contar durante todo el procedimiento con la asistencia de un intrprete y
un defensor que tengan conocimiento de su lengua y cultura. Se trata, como
ya se expres en otras partes, de un derecho ya reconocido en los cdigos
procesales desde hace varios lustros, el cual no se ha ejercido por falta de
traductores o intrpretes oficiales. Y aqu otra vez se comete el mismo error
de enunciar el derecho pero no modificar la institucionalidad para que algn
rgano del estado brinde ese servicio y el derecho pueda hacerse efectivo.
Otras bases que se incluyen son: la obligacin de las autoridades estatales
y municipales de combatir la discriminacin sin decir cmo y promover el
desarrollo sustentable de los pueblos y comunidades indgenas nada mas el
de ellos, impulsar el empleo indgena; adecuar los programas de desarrollo
urbano y vivienda a las necesidades y realidad de los pueblos y comunidades
indgenas; promover la educacin bilinge, intercultural, laica y diferenciada;
realizar programas de fomento a las actividades culturales, deportivas y
recreativas; desarrollar proyectos especficos para la infraestructura bsica
y la construccin, ampliacin y mantenimiento de vas de comunicacin
que beneficien directamente a las comunidades indgenas y establecer
los mecanismos de consulta que resulten apropiados para garantizar la
participacin de los pueblos y comunidades indgenas en la elaboracin de
los Planes Estatal y Municipales de Desarrollo, as como cada vez que se
prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles
directamente, y para que en su caso, se incorporen las recomendaciones y
propuestas que realicen, en trminos de las disposiciones constitucionales.
En todas esas bases, como puede verse, prevaleci el voluntarismo y
as se incluyeron materias que no slo son indgenas y terminaron siendo
una especie de programa de desarrollo que no se sabe bien a bien quin
podra cumplir, pero s es claro que no existe ningn mecanismo para que

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

175

los pueblos indgenas exijan su cumplimiento. A todo esto se agrega la


prevencin de que las leyes, las instituciones y organismos que conforman
el Sistema Estatal de Salud, reconozcan e incorporen la medicina tradicional
de los pueblos indgenas, sus mdicos tradicionales, sus teraputicas y sus
productos, remedios y suplementos alimenticios, estableciendo programas
para fortalecerlos y desarrollarlos, as como para apoyar la nutricin y
alimentacin de los miembros de los pueblos y comunidades indgenas, en
especial de su poblacin infantil.
De igual manera se incluye como base que el estado se coordine con
el gobierno federal con la finalidad de establecer polticas sociales para
proteger a los migrantes de los pueblos indgenas, tanto en el territorio
nacional como en el extranjero, mediante acciones que defiendan sus
derechos laborales, ayuden a mejorar las condiciones de salud, velen por el
respeto de sus derechos humanos y promuevan la difusin de sus culturas.
Una disposicin con muy buenas intenciones, pero el respeto de los derechos
laborales de los migrantes corresponde defenderlo a las procuraduras de
Defensa del Trabajador y resolverlos a las Juntas de Conciliacin y Arbitraje,
aunque no fueran indgenas. De la misma manera, la proteccin de los
migrantes, incluyendo los no indgenas, en el extranjero, es responsabilidad
de los consulados y embajadas, no de los gobiernos de los estados de la
federacin. En el mismo sentido se establece que el gobierno del estado y
los ayuntamientos, en el mbito de sus respectivas competencias, establezcan
de manera equitativa las partidas especficas en los presupuestos de egresos
que aprueben, para cumplir con las disposiciones antes sealadas, as como
las formas y procedimientos para que las comunidades participen en su
ejercicio y vigilancia. Una disposicin que para hacer efectiva tendra que
reformarse tambin las leyes de ingresos y egresos del estado, as como la ley
de coordinacin fiscal, minimamente. En otra disposicin se establece que las
comunidades indgenas, dentro del mbito municipal, podrn organizarse,
coordinarse y asociarse en los trminos y para los efectos que prevenga la
ley, disposicin que ya se encuentra en el artculo 115 de la Constitucin
federal para todas las comunidades, no slo las indgenas, por lo que ningn
derecho nuevo representa.
Por ltimo, se prev que los miembros de otros pueblos o comunidades
indgenas de la nacin, que por cualquier circunstancia se encuentren
asentados o de paso por el territorio del estado, gozarn de los mismos

176

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

derechos y garantas que este artculo constitucional y las leyes que


lo reglamenten, confieren a los pueblos y comunidades indgenas del
estado. Esta disposicin, tiene muy buenas intenciones pero desnaturaliza
completamente las bases sobre las cuales se propone reglamentar los derechos
de los pueblos y comunidades indgenas, ya que, como se declara al principio
del mismo artculo, los derechos son para pueblos y comunidades indgenas,
y aqu se pretende que los titulares del derecho sean los migrantes de otros
estados que por una u otra razn llegan a la entidad.
La Constitucin del estado de Morelos, como la de Puebla, tambin
se aparta de la redaccin de la Constitucin federal, pero con tan poca
fortuna que su contenido se enreda en una redaccin poco coherente.
Como la mayora de constituciones, comienza con una declaracin de la
pluriculturalidad del estado sustentada en sus pueblos y comunidades
indgenas, a los que reconoce y protege sus derechos, lo mismo que el de otras
comunidades asentadas en el estado por cualquier circunstancia, aseveracin
esta ltima que prcticamente extiende el derecho a todo migrante que se
encuentre en territorio morelense.
Enseguida, la Constitucin Poltica del Estado de Morelos, reconoce los
derechos de los pueblos y comunidades indgenas sobre las siguientes bases,
con lo que siembran dudas sobre si la Constitucin reconoce derechos o slo
bases sobre los cuales podrn reconocerse. Entre tales bases o derechos se
enuncia el reconocimiento de la unidad de los pueblos, sus lenguas y culturas;
prohibicin de la discriminacin; la posibilidad de las comunidades de un
mismo municipio de coordinarse internamente; su derecho y obligacin de
salvaguardar la ecologa y el medio ambiente, as como preservar los recursos
naturales; la garanta de acceso a la jurisdiccin del estado; la aplicacin de
sus sistemas normativos en la solucin de conflictos internos y la eleccin
de su gobierno interno a partir de sus propios procedimientos.
Como la Constitucin federal, la de Morelos prev que el Estado y
los municipios, con la participacin de las comunidades, establecern las
instituciones y las polticas para garantizar el desarrollo humano y social de
los pueblos y comunidades indgenas. Para hacerlo determina que en las
leyes secundarias se incorporen las bases que la Constitucin federal y la del
estado contienen, y establecern los mecanismos y procedimientos para el
cumplimiento de esta obligacin. En ese mismo sentido, las lneas de polticas
pblicas que se pretende atender incluyen impulsar al desarrollo regional

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

177

y local; garantizar e incrementar los niveles de escolaridad; favoreciendo


la educacin bilinge e intercultural, la alfabetizacin, la conclusin de la
educacin bsica, la capacitacin productiva y la educacin media y superior;
establecer un sistema de becas para los estudiantes indgenas en todos los
niveles, as como definir y desarrollar programas educativos de contenido
regional que reconozcan la herencia cultural de sus pueblos; acceso efectivo
a todos los niveles de salud, con aprovechamiento, promocin y desarrollo
de la medicina tradicional; mejoramiento de la vivienda y ampliacin de
cobertura de todos los servicios sociales bsicos; impulso a las actividades
productivas y al desarrollo sustentable de las comunidades indgenas;
propiciar la incorporacin de las mujeres indgenas en el desarrollo de sus
comunidades, establecimiento, desarrollo e impulso de polticas pblicas
para la proteccin de los migrantes indgenas y sus familias; consulta a
los pueblos y comunidades indgenas para la elaboracin de los planes
estatal y municipales sobre el desarrollo integral; y establecer las partidas
especficas, en los presupuestos de egresos que aprueben, para cumplir con
las disposiciones de este artculo.
La Constitucin Poltica del Estado de San Luis Potos31 es otra de
las reformadas despus de la modificacin de la Constitucin federal en
materia indgena. En ella se pueden encontrar tres tipos de contenidos: los
referidos a los pueblos y comunidades indgenas, los derechos atribuidos a las
comunidades indgenas y los principios de polticas pblicas. Para el primer
tipo de disposiciones el artculo 9 expresa que el estado tiene una composicin
pluritnica, pluricultural y multilingistica sustentada originalmente en sus
pueblos indgenas; para enseguida reconocer la existencia de los pueblos
nahuas, tenek o huastecos, y xiui o pames, as como la presencia regular
de los wirrrika o huicholes.
Despus de esto, otro prrafo expresa que asegurando la unidad de
la Nacin la ley establecer sus derechos y obligaciones de los pueblos,
para lo cual prohibe la discriminacin; reconoce su unidad, su lengua y
sus derechos histricos, los cuales dice, se manifiestan en las comunidades
indgenas, a travs de sus instituciones polticas, culturales, sociales y
econmicas, as como su actual jurisdiccin territorial, formas autonmicas
31

Peridico Oficial del Gobierno del Estado Libre y Soberano de San Luis Potos, ao

LXXXVI, edicin extraordinaria, segunda seccin, 11 de julio de 2003.

178

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

de gestin y capacidad de organizacin y desarrollo interno; definiendo a


las comunidades con los mismos criterios de la Constitucin Federal.
Entre los derechos reconocidos a las comunidades se encuentra
el de la libre determinacin, misma que se expresa en el mbito de su
autonoma; ella bajo el principio de la subsidiariedad y complementariedad
en correspondencia con el marco del orden jurdico vigente, sin que quede
claro lo que implican tales principios. Como consecuencia de la autonoma
se otorga a las comunidades indgenas la calidad de sujetos de derecho
pblico, con personalidad jurdica y patrimonio propios; se reconoce
la estructura interna, concebida como un sistema que comprende una
asamblea general, diversos cargos y jerarquas. Como consecuencia de
lo anterior las comunidades indgenas pueden preservar y enriquecer sus
lenguas, conocimientos y todos los elementos que formen parte de su cultura
e identidad; coordinarse y asociarse en los trminos y para los efectos que
prevenga la ley; tendrn derecho a la preservacin de la naturaleza, y de
los recursos que se encuentran ubicados en sus tierras o en la totalidad del
hbitat que ocupan o disfrutan, as como preferencia en el uso y disfrute de
los mismos; elegir y designar a sus representantes y rganos de autoridad
internos, y ante los ayuntamientos, en correspondencia con sus sistemas
normativos y formas de organizacin comunitaria.
En ese mismo sentido se establece que las autoridades municipales
determinarn equitativamente las asignaciones presupuestales que las
comunidades indgenas administrarn directamente para fines especficos;
el estado garantizar a los indgenas el efectivo acceso a la jurisdiccin del
mismo, previendo que en los juicios y procedimientos en que aqullos sean
parte, individual o colectivamente, debern tomarse en cuenta sus costumbres
y especificidades culturales; de igual manera, la ley establecer los casos
y procedimientos para que los sistemas normativos que las comunidades
indgenas utilizan para la solucin y regulacin de sus conflictos internos,
sean validados por los jueces y tribunales correspondientes y que las personas
indgenas tendrn derecho a contar durante todo el procedimiento, con el
auxilio de un traductor y un defensor que tengan conocimiento de su lengua
y cultura. Por ltimo, se establece que la ley reglamentaria reconocer y
proteger a los indgenas pertenecientes a otro pueblo, o que procedentes
de otra entidad federativa residan temporal o permanentemente dentro del
territorio del estado.

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

179

Igual que los otros estados, el de San Luis Potos no se qued atrs y
decidi incorporar en su constitucin poltica la determinacin de establecer
una institucin indigenista y las polticas que deber impulsar. Entre ellas,
el impulso al desarrollo regional; incremento de los niveles de educacin
con uso del idioma indgena correspondiente, adems del espaol; acceso
efectivo a todos los servicios de salud con aprovechamiento de la medicina
tradicional; mejoramiento de la vivienda, y ampliacin de cobertura de todos
los servicios sociales bsicos; incorporacin de las mujeres al desarrollo;
ampliacin de la red de comunicaciones, y posibilidad para los pueblos
y comunidades indgenas para adquirir y operar sus propios medios
de comunicacin; impulso a las actividades productivas y al desarrollo
sustentable de las comunidades; proteccin de los migrantes indgenas y sus
familias; consulta a los pueblos indgenas para la elaboracin de los planes
estatal y municipales sobre el desarrollo integral; establecimiento de partidas
especficas en los presupuestos de egresos que aprueben, para cumplir con
las disposiciones de este artculo, as como las formas y procedimientos para
que las comunidades participen en su ejercicio y vigilancia.
La Constitucin Poltica del Estado de Sinaloa32 tambin se reform,
aunque de manera ms lacnica. En su artculo 13 establece que el estado
tiene una composicin pluricultural y reconoce el derecho a preservar
la forma de vida de sus pueblos indgenas, y elevar el bienestar social
de sus integrantes, con lo cual parece que no hay derechos de pueblos
o comunidades sino del Estado para preservar las formas de vida de
aqullos. A prrafo seguido el mismo artculo expresa que la ley proteger
y promover el desarrollo de sus lenguas, culturas, religin, la educacin
bilinge, usos, costumbres, tradiciones, prcticas democrticas, patrimonio
tnico y artesanal, medio ambiente, recursos, medicina tradicional y formas
especficas de organizacin social, y garantizar a sus integrantes el efectivo
acceso a la jurisdiccin del Estado. Eso es todo.

Palabras finales
De acuerdo con lo expuesto, en la actualidad 19 de los 31 estados de la
Repblica han introducido modificaciones en sus constituciones para
32

Peridico Oficial del Estado, 9 de mayo de 2001.

180

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

incluir los derechos indgenas. De ellas cinco reformas constitucionales


se formularon antes de la firma de los Acuerdos de San Andrs, es decir,
cuando nuestra Constitucin federal haba reformado su artculo cuarto para
reconocer a los pueblos indgenas como componentes de la pluriculturalidad,
remitiendo a la legislacin secundaria la proteccin de algunos derechos
culturales. Otras ocho constituciones se reformaron despus de la firma
de los Acuerdos de San Andrs pero antes de la reforma constitucional del
2001, por lo que su contenido, como en el caso anterior, est perneado por
el contenido del artculo cuarto derogado en el 2001 y suprimido por el
artculo dos de la Constitucin federal, y slo seis constituciones estatales se
reformaron despus de la reforma de 2001, con la caracterstica ya expuesta,
consistente en trasladar el contenido de la Constitucin federal a la de los
estados de la Repblica.
De los estados de la Repblica que han modificado sus constituciones
cinco han aprobado tambin leyes reglamentarias y nueve no han realizado
ningn esfuerzo por reglamentar las disposiciones constitucionales. En la
misma lnea, ocho han incorporado disposiciones sobre derechos indgenas
en algunas leyes reglamentarias sobre diversas materias. Entre ellas
disposiciones electorales, orgnicas, judiciales, educativas y de desarrollo.
La conclusin que lo anterior arroja es que de las 19 constituciones
que contienen disposiciones sobre materia indgena, 13 se encuentran desactualizadas, en relacin con la reforma de 2001 y de las seis actualizadas
todas trasladan a su cuerpo normativo el contenido de la Constitucin federal.
Lo anterior representa un problema en doble sentido: por un lado no se hace
uso de las facultades constitucionales reservadas a las entidades federativas
y, por el otro, en las leyes estatales se incluyen materias reservadas para su
regulacin a la federacin, con lo cual se invaden facultades de aquella,
tornndose as en normas invlidas.

Conclusiones

La lucha de los pueblos indgenas por sus derechos no es un asunto de


ahora sino bastante aejo. Viene aparejada con las luchas independentistas
de la poblacin de la Nueva Espaa por separarse de la corona espaola y
por formar un nuevo Estado; pasando por los periodos de anarqua y la
consolidacin del nuevo orden, la Revolucin de 1917, as como diversas
rebeliones que no cesan hasta el da de hoy, expresadas en el Ejrcito
Zapatista de Liberacin Nacional, sin que tal reclamo encuentre una
respuesta satisfactoria, porque el Estado siempre ha buscado escamotear
estos derechos.
La primer referencia a los derechos indgenas desde el nacimiento del
Estado mexicano se encuentra en el Acta Constitucional de la Repblica
mexicana de 1824 donde se estableci como facultad del Congreso de la
Unin arreglar el comercio con las naciones extranjeras, entre los diferentes
estados de la federacin y tribus de indios, disposicin que se reiter en el
artculo 49, fraccin XI, de la primer Constitucin Federal de Mxico como
pas independiente, promulgada el 4 de octubre de 1824.
Los estados de la Repblica tambin expidieron, a su manera, diversas
leyes sobre la materia, sobre todo para fraccionar las tierras comunales y
desconocer los gobiernos propios de los pueblos. As sucedi en Oaxaca,
el Estado Libre y Soberano de Occidente compuesto por lo que hoy son
los estados de Sonora y Sinaloa, Chihuahua, Veracruz, Zacatecas, Jalisco,
Chiapas, Guanajuato, Tabasco, Coahuila y Texas, Nuevo Len, entre los
ms conocidos. La abundante legislacin indgena de esta poca no fue para
reconocer derechos sino para negarlos.

182

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

Para mediados del siglo XIX, cuando se discuti la Constitucin Federal


de 1857, se volvi a debatir sobre el tema, pero a pesar de las mltiples
intervenciones para que se legislara reconociendo algunos derechos,
fundamentalmente la tierra, se impuso la visin liberal de esa poca y el
asunto se dej para tiempos mejores. De esa manera los derechos de los
pueblos indgenas fueron borrados de la Carta Magna y se necesitara el
paso de varias dcadas para que volvieran a ingresar a ella, con la lucha de
los pueblos indgenas, no por voluntad de la clase gobernante.
Estas fueron algunas de las razones para que en 1910, cuando estall
la Revolucin en contra de la dictadura porfirista, los indgenas se fueran
a la guerra esperanzados en recuperar su patrimonio. Pero las promesas
no cumplieron las expectativas de los pueblos indgenas: el derecho de
restitucin de la tierra de la cual fueron despojados, lo plasm el Congreso
Constituyente en el artculo 27 de la norma suprema elaborada en Quertaro
el ao de 1917, mas no con sus caractersticas de territorialidad sino en
calidad de ejido o comunidad agraria. Adems de esto, en el mencionado
artculo se reserv para la nacin la propiedad originaria de las tierras y
aguas, con lo cual mantuvo el principio del derecho de conquista, esgrimido
por la corona espaola en el siglo XVI para justificar la usurpacin de las
tierras indgenas.
Pero si en aquel tiempo dicho principio se justific por ser los que
detentaban el poder unos invasores que se imponan por la fuerza, no se
justificaba ahora que los indgenas haban participado en la guerra para
recuperar sus tierras, y debi el Congreso atenerse al principio de los derechos
adquiridos, por haber ocupado los indgenas estas tierras antes que otros
que reclamaran igual derecho, es decir, antes de que se formara el Estado
que ahora desconoca sus derechos. Pero no lo hizo.
Asimismo, el ejercicio del poder local se concentr en el municipio,
declarndolo base de la organizacin poltica del pas, prohibiendo cualquier
forma de organizacin local diversa, lo mismo que la existencia de un poder
intermedio entre el poder municipal y los gobiernos estatales o federales.
Cierto es que con esta medida se buscaba terminar con las nefastas jefaturas
del Porfiriato que restringieron los derechos polticos de los mexicanos,
pero lo correcto hubiera sido distinguir entre stas y los gobiernos propios
de los pueblos indgenas para no dejarlos en la ilegalidad, condenados a
desaparecer.

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

183

Las anteriores soluciones no atendan a las necesidades de los pueblos


indgenas y por lo mismo no resolvan sus problemas. En primer lugar, la va
legal para que los pueblos indgenas accedieran a la tierra era la comunidad
agraria o el ejido, pero ni todas las comunidades agrarias que se constituyeron
fueron indgenas ni todas las comunidades indgenas eran agrarias; al lado
de ellas tambin existieron y existen comunidades agrarias formadas por
mestizos, lo mismo se encuentran pueblos indgenas que por una u otra razn
quedaron dentro del rgimen agrario ejidal o de la pequea propiedad.
Por otro lado, el municipio se constituy tomando en cuenta las relaciones que los grupos de poder locales establecieron con el poder regional,
del estado y aun el nacional, pero nunca atendiendo a las condiciones de los
pueblos indgenas. Todava ms, al constituirse los municipios, a los pueblos
indgenas se les despoj prcticamente de todos los poderes que antes haban
ejercido, reservndoles slo los servicios pblicos. Por eso hoy en da todava
los pueblos y comunidades indgenas reclaman la devolucin de sus tierras
y el reconocimiento de sus territorios; al mismo tiempo que luchan por
espacios de poder en donde desarrollarse como pueblos, como sujetos de
derechos colectivos. En conclusin, la Constitucin de la Repblica emanada
de la Revolucin de 1917, aun cuando ha sido calificada de muy avanzada
en derechos sociales, sigui ignorando nuestra existencia en el pas y slo
legisl sobre nuestro derecho de acceso a la tierra.
Terminada la Revolucin Mexicana, el nuevo Estado implement una
serie de instituciones y polticas que en lugar de reconocer los derechos de
los pueblos indgenas buscaban desaparecerlos para integrarlos a la nacin.
La ms importante fue el Instituto Nacional Indigenista, creado en 1938
para disear e instrumentar la poltica gubernamental hacia los pueblos
indgenas. Con el paso del tiempo las diversas dependencias del gobierno
federal descargaron en l las responsabilidades que les correspondan a ellas,
a grado de que en lugar de integrar en la prctica generaron una poltica de
exclusin de los pueblos indgenas de la vida nacional.
Fue hasta 1992 cuando el gobierno federal aprovechando la cercana
de los 500 aos de la invasin espaola al continente americano promovi
una adicin al artculo cuarto de la Constitucin federal para reconocer la
existencia de pueblos indgenas en su seno y garantizar sus derechos. Eso
fue lo que se nos dijo, pero en el decreto del 28 de enero de 1992 lo que
se public fue una norma declarativa de la pluriculturalidad de la nacin

184

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

mexicana, misma que obtena su sustento en la presencia originaria de los


pueblos indgenas. El reconocimiento que se haca en esa norma era como
componente de la pluralidad cultural de la nacin, y slo de manera indirecta
se poda establecer la consideracin de los pueblos indgenas como sujetos
de derecho. Es ms, la propia norma jurdico-constitucional restringa
los derechos que se les pudieran reconocer a los pueblos indgenas a los
de carcter cultural y slo aquellos que la ley secundaria eventualmente
llegara a establecer. Se segua en la lgica de negar los derechos polticos
y econmicos, que son los fundamentales para la existencia de los pueblos
indgenas, el respeto de sus derechos y la seguridad de su existencia y
desarrollo futuro.
En el plano internacional haba algunos avances en las normas jurdicas
sobre el tema, algunas no directamente referidas a los derechos colectivos
de los pueblos indgenas sino a minoras tnicas o quienes las integraban,
pero que a falta de mejor instrumento intentaban cubrir esa carencia. Antes
de la reforma de 1992 el gobierno mexicano suscribi el Convenio 169
de la Organizacin Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indgenas y
Tribales, documento donde jurdicamente se reconocen los derechos de los
pueblos indgenas. Producto de la reforma constitucional y del mencionado
tratado internacional, el Estado mexicano comenz a introducir reformas
en diversas leyes federales y estatales hasta conformar un abundante cuerpo
legislativo sobre la materia. Mas lo abundante de dicha legislacin no le
quita su pecado de origen: reconoce derechos individuales y no colectivos,
como es la naturaleza de los derechos indgenas, o reconoce stos pero no
las condiciones ni los mecanismos para hacerlos valer.
La ms reciente reforma a la Constitucin federal se realiz el 14 de
agosto de 2001. En su origen la reforma tena como finalidad incorporar
a la Constitucin federal el contenido de los Acuerdos sobre Derechos y
Cultura Indgena, ms conocidos como Acuerdos de San Andrs, firmados
entre el Ejrcito Zapatista de Liberacin Nacional y el gobierno federal,
para poder arribar a una paz justa y digna en Chiapas. Ese propsito no se
logr porque el Estado mexicano, a travs de los poderes federales, se neg a
cumplir esos acuerdos y en su lugar promovi una reforma que ni reconoci
los derechos indgenas ni contribuy a lograr la paz buscada.
La legislacin sobre derechos indgenas que durante este accidentado
proceso se ha aprobado en nuestro pas incluye la reforma a la Constitucin

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

185

federal de 1992 y la de 2001; la legislacin internacional compuesta por los


tratados que sobre la materia, el Estado mexicano ha ratificado y por lo mismo
su cumplimiento es obligatorio en Mxico, entre los que se encuentra el Pacto
de Derechos Civiles y Polticos, as como el Pacto de Derechos Econmicos,
Sociales y Culturales, el Convenio 169 sobre Pueblos Indgenas y Tribales
y el Convenio Sobre Diversidad Biolgica.
De igual manera se encuentran las partes de las leyes federales
relativas a los derechos indgenas, que para fines explicativos aqu hemos
agrupado en materias tales como el derecho al desarrollo, derechos sobre
las tierras y recursos naturales, derechos culturales, acceso a la justicia ante
los rganos del Estado y la institucionalidad estatal. Entre las primeras se
encuentran la Ley General de Desarrollo Social y la Ley de Desarrollo
Rural Sustentable. En el segundo grupo se incluyen la Ley Agraria, la
Ley General de Equilibrio Ecolgico y Proteccin al Ambiente, la Ley
de Desarrollo Forestal Sustentable y la Ley Minera. Dentro del grupo de
derechos culturales se ubican la Ley General de Educacin y la Ley Federal
de Derechos de Autor y la Ley de Derechos Lingsticos de los Pueblos
Indgenas. En el grupo de derechos de acceso a la justicia, se incorporan el
Cdigo de Procedimientos Civiles, el Cdigo Federal de Procedimientos
Penales y el Cdigo Penal Federal.
Un grupo aparte se integra por las leyes que regulan el funcionamiento
de las instituciones indigenistas entre las cuales se encuentra la Ley de la
Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas, la Ley de
Derechos Lingsticos de los Pueblos Indgenas, el Reglamento Interior
de la Secretara de Educacin Pblica, el Reglamento Interior de los
Tribunales Agrarios, el Reglamento Interior de la Procuradura Agraria,
la Ley Orgnica de la Procuradura General de la Repblica y el Acuerdo
que crea la Fiscala para Asuntos Indgenas.
Un bloque aparte lo constituyen las leyes de los estados de la Repblica.
El documento recoge 19 textos constitucionales, cinco leyes reglamentarias
y en varios estados diversas disposiciones que contienen disposiciones sobre
derechos indgenas.
Como hemos afirmado, lo abundante de las disposiciones sobre derechos
indgenas no debe llevarnos a la conclusin de que se reconocen gran parte
de los derechos indgenas porque no es as. Uno de los obstculos para
que lo sea es que si bien la Constitucin federal reconoce la existencia de

186

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

los pueblos indgenas, as como algunos de sus derechos, deja afuera los
principales, como el control de sus territorios y los recursos naturales en
ellos existentes; de igual manera deja afuera el reconocimiento explicito de
los gobiernos indgenas y las facultades que stos tendran para marcar los
alcances y lmites de sus actuaciones. Adems de esto la misma Constitucin
federal remite a las legislaturas estatales la facultad de reconocer los alcances
de los derechos enunciados en ella, y stas en lugar de reconocerlos, en
algunos casos reproducen textualmente el contenido de la norma de la Carta
Magna y en otros remiten a las leyes reglamentarias de los propios estados
tal reconocimiento, cerrando el crculo vicioso de no reconocer derechos y
seguirlos delegando hasta que stos desaparecen.
Otra razn para que no sea una legislacin aceptable, es que la mayora
de la legislacin secundaria fue aprobada antes de la reforma del 14 de agosto
de 2001 y como tal su contenido se ajusta a los contenidos de las disposiciones
constitucionales de 1992, de corte culturalista. Un ejemplo que ilustra esta
afirmacin es que de los 19 textos constitucionales estatales, trece fueron
aprobados antes de la reforma de 2001 y slo seis despus de ella, y stos
lo que hicieron en la mayora de los casos fue copiar las disposiciones de
aqulla. As, de los 32 estados de la Repblica slo seis tienen actualizados
sus textos a lo que dispone la Constitucin federal y en muchos casos sus
disposiciones son nulas de pleno derecho por tratarse de materias reservadas
para su aprobacin por el Congreso de la Unin y no por los estados de la
Repblica.
No obstante, el conocimiento de la legislacin sobre derechos indgenas
aprobada por el Estado mexicano resulta importante, porque aun con sus
deficiencias en muchos casos puede servir de instrumento para defender casos
especficos; pero tambin porque quienes creemos en los derechos indgenas y
enfocamos nuestros esfuerzos porque sean una realidad, necesitamos conocer
el estado de la legislacin para, a partir de ah argumentar las reformas que
requiere el sistema jurdico para adecuarse y responder a las necesidades
de los pueblos indgenas.
Visto en perspectiva, bien se puede afirmar que la apertura del Estado
mexicano para reconocer derechos indgenas, iniciada en la dcada de 1990,
fue producto de los reclamos del movimiento indgena y de la necesidad del
Estado para emprender reformas estructurales que afectaban sus derechos

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

187

sociales, situacin que ha comenzado a cerrarse para dar paso al saqueo de los
recursos naturales por parte del capital, mayoritariamente transnacional.
As, conceptos como pueblo indgena, autonoma, derecho al territorio y
los recursos naturales en ellos existentes, tan debatidos y en muchas ocasiones
celebrados en declaraciones y tratados internacionales, en la legislacin y
la prctica poltica interna del Estado mexicano se vuelven frases huecas,
pues se les usa pero de tal manera que no representan ningn derecho y si
llegaran a representar alguno se cuida bien que no puedan ejercerse.
Los derechos son sometidos por el capital. Con lo cual queda claro que
los derechos indgenas son un obstculo para la globalizacin neoliberal; y
para que sean una realidad, los pueblos indgenas tienen que luchar contra
ella. No es un asunto menor. Pero la experiencia de los pueblos indgenas
en su milenaria resistencia, as como las mltiples formas de lucha que han
desarrollado a partir de su propia cultura, representa una esperanza de que
no sean derrotados.
Pero eso es un asunto que escapa analizar en esta obra.

Legislacin

Constitucin Poltica
de los Estados Unidos Mexicanos

Constitucin poltica de
los Estados Unidos Mexicanos*

Ttulo primero
Captulo I

De las Garantas Individuales


Artculo 1. En los Estados Unidos Mexicanos todo individuo gozar de las

garantas que otorga esta Constitucin, las cuales no podrn restringirse ni


suspenderse, sino en los casos y con las condiciones que ella misma establece.
Est prohibida la esclavitud en los Estados Unidos Mexicanos. Los esclavos del
extranjero que entren al territorio nacional alcanzarn, por este solo hecho, su
libertad y la proteccin de las leyes.
Queda prohibida toda discriminacin motivada por origen tnico o nacional, el
gnero, la edad, las capacidades diferentes, la condicin social, las condiciones de
salud, la religin, las opiniones, las preferencias, el estado civil o cualquier otra
que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los
derechos y libertades de las personas.
Artculo 2. La Nacin Mexicana es nica e indivisible.

La Nacin tiene una composicin pluricultural sustentada originalmente en sus


pueblos indgenas que son aquellos que descienden de poblaciones que habitaban
en el territorio actual del pas al iniciarse la colonizacin y que conservan sus propias
instituciones sociales, econmicas, culturales y polticas, o parte de ellas.
* Diario Oficial de la Federacin, 14 de agosto de 2001.

194

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

La conciencia de su identidad indgena deber ser criterio fundamental para


determinar a quines se aplican las disposiciones sobre pueblos indgenas.
Son comunidades integrantes de un pueblo indgena, aquellas que formen una
unidad social, econmica y cultural, asentadas en un territorio y que reconocen
autoridades propias de acuerdo con sus usos y costumbres.
El derecho de los pueblos indgenas a la libre determinacin se ejercer en un marco
constitucional de autonoma que asegure la unidad nacional. El reconocimiento
de los pueblos y comunidades indgenas se har en las constituciones y leyes
de las entidades federativas, las que debern tomar en cuenta, adems de los
principios generales establecidos en los prrafos anteriores de este artculo, criterios
etnolingsticos y de asentamiento fsico.
A. Esta Constitucin reconoce y garantiza el derecho de los pueblos y las comunidades
indgenas a la libre determinacin y, en consecuencia, a la autonoma para:
I. Decidir sus formas internas de convivencia y organizacin social, econmica,

poltica y cultural.
II. Aplicar sus propios sistemas normativos en la regulacin y solucin de

sus conflictos internos, sujetndose a los principios generales de esta


Constitucin, respetando las garantas individuales, los derechos humanos
y, de manera relevante, la dignidad e integridad de las mujeres. La ley
establecer los casos y procedimientos de validacin por los jueces o
tribunales correspondientes.
III. Elegir de acuerdo con sus normas, procedimientos y prcticas tradicionales,

a las autoridades o representantes para el ejercicio de sus formas propias de


gobierno interno, garantizando la participacin de las mujeres en condiciones
de equidad frente a los varones, en un marco que respete el pacto federal y
la soberana de los estados.
IV. Preservar y enriquecer sus lenguas, conocimientos y todos los elementos

que constituyan su cultura e identidad.


V. Conservar y mejorar el hbitat y preservar la integridad de sus tierras en

los trminos establecidos en esta Constitucin.


VI. Acceder, con respeto a las formas y modalidades de propiedad y tenencia de

la tierra establecidas en esta Constitucin y a las leyes de la materia, as como


a los derechos adquiridos por terceros o por integrantes de la comunidad,
al uso y disfrute preferente de los recursos naturales de los lugares que
habitan y ocupan las comunidades, salvo aquellos que corresponden a las

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

195

reas estratgicas, en trminos de esta Constitucin. Para estos efectos las


comunidades podrn asociarse en trminos de ley.
VII. Elegir, en los municipios con poblacin indgena, representantes ante los

ayuntamientos.
Las constituciones y leyes de las entidades federativas reconocern y
regularn estos derechos en los municipios, con el propsito de fortalecer la
participacin y representacin poltica de conformidad con sus tradiciones
y normas internas.
VIII. Acceder plenamente a la jurisdiccin del Estado. Para garantizar ese

derecho, en todos los juicios y procedimientos en que sean parte, individual o


colectivamente, se debern tomar en cuenta sus costumbres y especificidades
culturales respetando los preceptos de esta Constitucin. Los indgenas tienen
en todo tiempo el derecho a ser asistidos por intrpretes y defensores que
tengan conocimiento de su lengua y cultura.
Las constituciones y leyes de las entidades federativas establecern las
caractersticas de libre determinacin y autonoma que mejor expresen las
situaciones y aspiraciones de los pueblos indgenas en cada entidad, as
como las normas para el reconocimiento de las comunidades indgenas como
entidades de inters pblico.
B. La Federacin, los Estados y los Municipios, para promover la igualdad de
oportunidades de los indgenas y eliminar cualquier prctica discriminatoria,
establecern las instituciones y determinarn las polticas necesarias para
garantizar la vigencia de los derechos de los indgenas y el desarrollo integral
de sus pueblos y comunidades, las cuales debern ser diseadas y operadas
conjuntamente con ellos.
Para abatir las carencias y rezagos que afectan a los pueblos y comunidades
indgenas, dichas autoridades, tienen la obligacin de:
I. Impulsar el desarrollo regional de las zonas indgenas con el propsito de

fortalecer las economas locales y mejorar las condiciones de vida de sus


pueblos, mediante acciones coordinadas entre los tres rdenes de gobierno,
con la participacin de las comunidades. Las autoridades municipales
determinarn equitativamente las asignaciones presupuestales que las
comunidades administrarn directamente para fines especficos.
II. Garantizar e incrementar los niveles de escolaridad, favoreciendo la

educacin bilinge e intercultural, la alfabetizacin, la conclusin de la

196

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

educacin bsica, la capacitacin productiva y la educacin media superior


y superior. Establecer un sistema de becas para los estudiantes indgenas en
todos los niveles. Definir y desarrollar programas educativos de contenido
regional que reconozcan la herencia cultural de sus pueblos, de acuerdo con
las leyes de la materia y en consulta con las comunidades indgenas. Impulsar
el respeto y conocimiento de las diversas culturas existentes en la nacin.
III. Asegurar el acceso efectivo a los servicios de salud mediante la ampliacin

de la cobertura del sistema nacional, aprovechando debidamente la


medicina tradicional, as como apoyar la nutricin de los indgenas mediante
programas de alimentacin, en especial para la poblacin infantil.
IV. Mejorar las condiciones de las comunidades indgenas y de sus espacios

para la convivencia y recreacin, mediante acciones que faciliten el acceso


al financiamiento pblico y privado para la construccin y mejoramiento de
vivienda, as como ampliar la cobertura de los servicios sociales bsicos.
V. Propiciar la incorporacin de las mujeres indgenas al desarrollo, mediante el

apoyo a los proyectos productivos, la proteccin de su salud, el otorgamiento


de estmulos para favorecer su educacin y su participacin en la toma de
decisiones relacionadas con la vida comunitaria.
VI. Extender la red de comunicaciones que permita la integracin de las

comunidades, mediante la construccin y ampliacin de vas de comunicacin


y telecomunicacin. Establecer condiciones para que los pueblos y las
comunidades indgenas puedan adquirir, operar y administrar medios de
comunicacin, en los trminos que las leyes de la materia determinen.
VII. Apoyar las actividades productivas y el desarrollo sustentable de las comu-

nidades indgenas mediante acciones que permitan alcanzar la suficiencia


de sus ingresos econmicos, la aplicacin de estmulos para las inversiones
pblicas y privadas que propicien la creacin de empleos, la incorporacin de
tecnologas para incrementar su propia capacidad productiva, as como para
asegurar el acceso equitativo a los sistemas de abasto y comercializacin.
VIII. Establecer polticas sociales para proteger a los migrantes de los pueblos ind-

genas, tanto en el territorio nacional como en el extranjero, mediante acciones


para garantizar los derechos laborales de los jornaleros agrcolas; mejorar las
condiciones de salud de las mujeres; apoyar con programas especiales de
educacin y nutricin a nios y jvenes de familias migrantes; velar por el
respeto de sus derechos humanos y promover la difusin de sus culturas.

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

197

IX. Consultar a los pueblos indgenas en la elaboracin del Plan Nacional de

Desarrollo y de los estatales y municipales y, en su caso, incorporar las


recomendaciones y propuestas que realicen.
Para garantizar el cumplimiento de las obligaciones sealadas en este
apartado, la Cmara de Diputados del Congreso de la Unin, las legislaturas
de las entidades federativas y los ayuntamientos, en el mbito de sus
respectivas competencias, establecern las partidas especficas destinadas
al cumplimiento de estas obligaciones en los presupuestos de egresos que
aprueben, as como las formas y procedimientos para que las comunidades
participen en el ejercicio y vigilancia de las mismas.
Sin perjuicio de los derechos aqu establecidos a favor de los indgenas, sus
comunidades y pueblos, toda comunidad equiparable a aqullos tendr en
lo conducente los mismos derechos tal y como lo establezca la ley.
Artculo 18.

[...]
Los sentenciados, en los casos y condiciones que establezca la ley, podrn compurgar
sus penas en los centros penitenciarios ms cercanos a su domicilio, a fin de propiciar
su reintegracin a la comunidad como forma de readaptacin social.
Artculo 27.

[...]
VII.

[...]
La ley proteger las tierras de los grupos indgenas.1

Ttulo quinto
Captulo I

De los estados de la federacin y del Distrito Federal


Artculo 115.

[...]
III. Los Municipios tendrn a su cargo las funciones y servicios pblicos

siguientes: [...] Las comunidades indgenas, dentro del mbito municipal,


1

Diario Oficial de la Federacin, Mxico, 28 de enero de 1992.

198

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

podrn coordinarse y asociarse en los trminos y para los efectos que


prevenga la ley.

Artculos transitorios
ARTCULO PRIMERO. El presente decreto entrar en vigor al da siguiente de

su publicacin en el Diario Oficial de la Federacin.


ARTCULO SEGUNDO. Al entrar en vigor estas reformas, el Congreso de la Unin

y las Legislaturas de las entidades federativas debern realizar las adecuaciones


a las leyes federales y constituciones locales que procedan y reglamenten lo aqu
estipulado.
ARTCULO TERCERO. Para establecer la demarcacin territorial de los distritos

uninominales deber tomarse en consideracin, cuando sea factible, la ubicacin de


los pueblos y comunidades indgenas, a fin de propiciar su participacin poltica.
ARTCULO CUARTO. El titular del Poder Ejecutivo Federal dispondr que

el texto ntegro de la exposicin de motivos y del cuerpo normativo del presente


decreto, se traduzca a las lenguas de los pueblos indgenas del pas y ordenar su
difusin en sus comunidades.

Pactos y convenios
internacionales

Pacto internacional de derechos


civiles y polticos*

Parte I
Artculo 1

1. Todos los pueblos tienen el derecho de libre determinacin. En virtud de este


derecho establecen libremente su condicin poltica y proveen asimismo a su
desarrollo econmico, social y cultural.
2. Para el logro de sus fines, todos los pueblos pueden disponer libremente de
sus riquezas y recursos naturales, sin perjuicio de las obligaciones que derivan
de la cooperacin econmica internacional basada en el principio del beneficio
recproco, as como del derecho internacional. En ningn caso podr privarse
a un pueblo de sus propios medios de subsistencia.
3. Los Estados Partes en el presente Pacto, incluso los que tienen la responsabilidad
de administrar territorios no autnomos y territorios en fideicomiso, promovern
el ejercicio del derecho de libre determinacin, y respetarn este derecho de
conformidad con las disposiciones de la Carta de las Naciones Unidas.
[...]
Artculo 27

En los Estados en que existan minoras tnicas, religiosas o lingsticas, no se negar


a las personas que pertenezcan a dichas minoras el derecho que les corresponde,
en comn con los dems miembros de su grupo, a tener su propia vida cultural, a
profesar y practicar su propia religin y a emplear su propio idioma.

* Entrada en vigor: 23 de marzo de 1976. Ratificado por Mxico en 1981.

Pacto internacional de derechos


econmicos, sociales y culturales*

Parte I
Artculo 1

1. Todos los pueblos tienen el derecho de libre determinacin. En virtud de este


derecho establecen libremente su condicin poltica y proveen asimismo a su
desarrollo econmico, social y cultural.
2. Para el logro de sus fines, todos los pueblos pueden disponer libremente de
sus riquezas y recursos naturales, sin perjuicio de las obligaciones que derivan
de la cooperacin econmica internacional basada en el principio de beneficio
recproco, as como del derecho internacional. En ningn caso podr privarse
a un pueblo de sus propios medios de subsistencia.
3. Los Estados Partes en el presente Pacto, incluso los que tienen la responsabilidad
de administrar territorios no autnomos y territorios en fideicomiso, promovern
el ejercicio del derecho de libre determinacin, y respetarn este derecho de
conformidad con las disposiciones de la Carta de las Naciones Unidas.

* Entrada en vigor: 3 de enero de 1976. Ratificado por Mxico en 1981.

Convenio 169 sobre pueblos indgenas


y tribales en pases independientes*

Parte I
Poltica general
Artculo 1

1. El presente Convenio se aplica:


a) a los pueblos tribales en pases independientes, cuyas condiciones sociales,
culturales y econmicas les distingan de otros sectores de la colectividad
nacional, y que estn regidos total o parcialmente por sus propias costumbres
o tradiciones o por una legislacin especial;
b) a los pueblos en pases independientes, considerados indgenas por el hecho de
descender de poblaciones que habitaban en el pas o en una regin geogrfica
a la que pertenece el pas en la poca de la conquista o la colonizacin o del
establecimiento de las actuales fronteras estatales y que, cualquiera que sea
su situacin jurdica, conservan todas sus propias instituciones sociales,
econmicas, culturales y polticas, o parte de ellas.
2. La conciencia de su identidad indgena o tribal deber considerarse un criterio
fundamental para determinar los grupos a los que se aplican las disposiciones
del presente Convenio.
3. La utilizacin del trmino pueblos en este Convenio no deber interpretarse
en el sentido de que tenga implicacin alguna en lo que atae a los derechos que
pueda conferirse a dicho trmino en el derecho internacional.
* Diario Oficial de la Federacin, 24 de enero de 1991.

206

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

Artculo 2

1. Los gobiernos debern asumir la responsabilidad de desarrollar, con la


participacin de los pueblos interesados, una accin coordinada y sistemtica
con miras a proteger los derechos de esos pueblos y a garantizar el respeto de
su integridad.
2. Esta accin deber incluir medidas:
a) que aseguren a los miembros de dichos pueblos gozar, en pie de igualdad, de
los derechos y oportunidades que la legislacin nacional otorga a los dems
miembros de la poblacin;
b) que promuevan la plena efectividad de los derechos sociales, econmicos
y culturales de esos pueblos, respetando su identidad social y cultural, sus
costumbres y tradiciones, y sus instituciones;
c) que ayuden a los miembros de los pueblos interesados a eliminar las diferencias
socioeconmicas que puedan existir entre los miembros indgenas y los dems
miembros de la comunidad nacional, de una manera compatible con sus
aspiraciones y formas de vida.
Artculo 3

1. Los pueblos indgenas y tribales debern gozar plenamente de los derechos


humanos y libertades fundamentales, sin obstculos ni discriminacin. Las
disposiciones de este Convenio se aplicarn sin discriminacin a los hombres y
mujeres de esos pueblos.
2. No deber emplearse ninguna forma de fuerza o de coercin que viole los
derechos humanos y las libertades fundamentales de los pueblos interesados,
incluidos los derechos contenidos en el presente Convenio.
Artculo 4

1. Debern adoptarse las medidas especiales que se precisen para salvaguardar las
personas, las instituciones, los bienes, el trabajo, las culturas y el medio ambiente
de los pueblos interesados.
2. Tales medidas especiales no debern ser contrarias a los deseos expresados
libremente por los pueblos interesados.
3. El goce sin discriminacin de los derechos generales de ciudadana no deber
sufrir menoscabo alguno como consecuencia de tales medidas especiales.

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

207

Artculo 5

Al aplicar las disposiciones del presente Convenio: a) debern reconocerse y


protegerse los valores y prcticas sociales, culturales, religiosos y espirituales propios
de dichos pueblos y deber tomarse debidamente en consideracin la ndole de
los problemas que se les plantean tanto colectiva como individualmente; b) deber
respetarse la integridad de los valores, prcticas e instituciones de esos pueblos; c)
debern adoptarse, con la participacin y cooperacin de los pueblos interesados,
medidas encaminadas a allanar las dificultades que experimenten dichos pueblos
al afrontar nuevas condiciones de vida y de trabajo.
Artculo 6

1. Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos debern:


a) consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados
y en particular a travs de sus instituciones representativas, cada vez que
se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles
directamente;
b) establecer los medios a travs de los cuales los pueblos interesados puedan
participar libremente, por lo menos en la misma medida que otros sectores de
la poblacin, y a todos los niveles en la adopcin de decisiones en instituciones
electivas y organismos administrativos y de otra ndole responsables de
polticas y programas que les conciernan;
c) establecer los medios para el pleno desarrollo de las instituciones e iniciativas
de esos pueblos, y en los casos apropiados proporcionar los recursos necesarios
para este fin.
2. Las consultas llevadas a cabo en aplicacin de este Convenio debern efectuarse de
buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar
a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas.
Artculo 7

1. Los pueblos interesados debern tener el derecho de decidir sus propias


prioridades en la que atae al proceso de desarrollo, en la medida en que ste
afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que
ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar, en la medida de lo posible, su
propio desarrollo econmico, social y cultural. Adems, dichos pueblos debern
participar en la formulacin, aplicacin y evaluacin de los planes y programas
de desarrollo nacional y regional susceptibles de afectarles directamente.

208

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

2. El mejoramiento de las condiciones de vida y de trabajo y del nivel de salud y


educacin de los pueblos interesados, con su participacin y cooperacin, deber
ser prioritario en los planes de desarrollo econmico global de las regiones donde
habitan. Los proyectos especiales de desarrollo para estas regiones debern
tambin elaborarse de modo que promuevan dicho mejoramiento.
3. Los gobiernos debern velar por que, siempre que haya lugar, se efecten
estudios, en cooperacin con los pueblos interesados, a fin de evaluar la incidencia
social, espiritual y cultural y sobre el medio ambiente que las actividades de
desarrollo previstas puedan tener sobre esos pueblos. Los resultados de estos
estudios debern ser considerados como criterios fundamentales para la ejecucin
de las actividades mencionadas.
4. Los gobiernos debern tomar medidas, en cooperacin con los pueblos
interesados, para proteger y preservar el medio ambiente de los territorios que
habitan.
Artculo 8

1. Al aplicar la legislacin nacional a los pueblos interesados debern tomarse


debidamente en consideracin sus costumbres o su derecho consuetudinario.
2. Dichos pueblos debern tener el derecho de conservar sus costumbres e
instituciones propias, siempre que stas no sean incompatibles con los derechos
fundamentales definidos por el sistema jurdico nacional ni con los derechos
humanos.
3. internacionalmente reconocidos. Siempre que sea necesario, debern establecerse
procedimientos para solucionar los conflictos que puedan surgir en la aplicacin
de este principio.
4. La aplicacin de los prrafos 1 y 2 de este artculo no deber impedir a los
miembros de dichos pueblos ejercer los derechos reconocidos a todos los
ciudadanos del pas y asumir las obligaciones correspondientes.
Artculo 9

1. En la medida en que ello sea compatible con el sistema jurdico nacional y con
los derechos humanos internacionalmente reconocidos, debern respetarse los
mtodos a los que los pueblos interesados recurren tradicionalmente para la
represin de los delitos cometidos por sus miembros.
2. Las autoridades y los tribunales llamados a pronunciarse sobre cuestiones penales
debern tener en cuenta las costumbres de dichos pueblos en la materia.

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

209

Artculo 10

1. Cuando se impongan sanciones penales previstas por la legislacin general


a miembros de dichos pueblos debern tener en cuenta sus caractersticas
econmicas, sociales y culturales.
2. Debern darse la preferencia a tipos de sancin distintos del encarcelamiento.
Artculo 11

La ley deber prohibir y sancionar la imposicin a miembros de los pueblos


interesados de servicios personales obligatorios de cualquier ndole, remunerados
o no, excepto en los casos previstos por la ley para todos los ciudadanos.
Artculo 12

Los pueblos interesados debern tener proteccin contra la violacin de sus


derechos, y poder iniciar procedimientos legales, sea personalmente o bien por
conducto de sus organismos representativos, para asegurar el respeto efectivo
de tales derechos. Debern tomarse medidas para garantizar que los miembros
de dichos pueblos puedan comprender y hacerse comprender en procedimientos
legales, facilitndoles si fuere necesario, intrpretes u otros medios eficaces.

Parte II
Tierras
Artculo 13

1. Al aplicar las disposiciones de esta parte del Convenio, los gobiernos debern
respetar la importancia especial que para las culturas y valores espirituales de los
pueblos interesados reviste su relacin con las tierras o territorios, o con ambos,
segn los casos que ocupan o utilizan de alguna otra manera y en particular los
aspectos colectivos de esa relacin.
2. La utilizacin del trmino tierras en los artculos 15 y 16 deber incluir el
concepto de territorios, lo que cubre la totalidad del hbitat de las regiones que
los pueblos interesados ocupan o utilizan de alguna otra manera.
Artculo 14

1. Deber reconocerse a los pueblos interesados el derecho de propiedad y de


posesin sobre las tierras que tradicionalmente ocupan. Adems, en los casos

210

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

apropiados, debern tomarse medidas para salvaguardar el derecho de los pueblos


interesados a utilizar tierras que no estn exclusivamente ocupadas por ellos, pero
a las que hayan tenido tradicionalmente acceso para sus actividades tradicionales
y de subsistencia. A este respecto, deber prestarse particular atencin a la
situacin de los pueblos nmadas y de los agricultores itinerantes.
2. Los gobiernos debern tomar las medidas que sean necesarias para determinar
las tierras que los pueblos interesados ocupan tradicionalmente y garantizar la
proteccin efectiva de sus derechos de propiedad y posesin.
3. Debern instituirse procedimientos adecuados en el marco del sistema jurdico
nacional para solucionar las reivindicaciones de tierras formuladas por los
pueblos interesados.
Artculo 15

1. Los derechos de los pueblos interesados a los recursos naturales existentes en sus
tierras debern protegerse especialmente. Estos derechos comprenden el derecho
de esos pueblos a participar en la utilizacin, administracin y conservacin de
dichos recursos.
2. En caso de que pertenezca al Estado la propiedad de los minerales o de los
recursos del subsuelo, o tenga derechos sobre otros recursos existentes en las
tierras, los gobiernos debern establecer o mantener procedimientos con miras
a consultar a los pueblos interesados, a fin de determinar si los intereses de esos
pueblos seran perjudicados y en qu medida, antes de emprender o autorizar
cualquier programa de prospeccin o explotacin de los recursos existentes en sus
tierras. Los pueblos interesados debern participar siempre que sea posible en los
beneficios que reporten tales actividades, y percibir una indemnizacin equitativa
por cualquier dao que puedan sufrir como resultado de esas actividades.
Artculo 16

1. A reserva de lo dispuesto en los prrafos siguientes de este artculo, los pueblos


interesados no debern ser trasladados de las tierras que ocupan.
2. Cuando excepcionalmente el traslado y la reubicacin de esos pueblos se
consideren necesarios, slo debern efectuare con su consentimiento, dado
libremente y con pleno conocimiento de causa. Cuando no pueda obtenerse su
consentimiento, el traslado y la reubicacin slo deber tener lugar al trmino
de procedimientos adecuados establecidos por la legislacin nacional, incluidas
encuestas pblicas, cuando haya lugar, en que los pueblos interesados tengan
la posibilidad de estar efectivamente representados.

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

211

3. Siempre que sea posible, estos pueblos debern tener el derecho de regresar a
sus tierras tradicionales en cuanto dejen de existir las causas que motivaron su
traslado y reubicacin.
4. Cuando el retorno no sea posible, tal como se determine por acuerdo o en
ausencia de tales acuerdos, por medio de procedimientos adecuados, dichos
pueblos debern recibir en todos los casos posibles, tierras cuya calidad y cuyo
estatuto jurdico sean por lo menos iguales a los de las tierras que ocupaban
anteriormente, y que les permitan subvenir a sus necesidades y garantizar
su desarrollo futuro. Cuando los pueblos interesados prefieran recibir una
indemnizacin en dinero o en especie, deber concedrseles dicha indemnizacin
con las garantas apropiadas.
5. Deber indemnizarse plenamente a las personas trasladadas y reubicadas
por cualquier prdida o dao que hayan sufrido como consecuencia de su
desplazamiento.
Artculo 17

1. Debern respetarse las modalidades de transmisin de los derechos sobre la


tierra entre los miembros de los pueblos interesados establecidas por dichos
pueblos.
2. Deber consultarse a los pueblos interesados siempre que se considere su
capacidad de enajenar sus tierras o de transmitir de otra forma sus derechos
sobre estas tierras fuera de su comunidad.
3. Deber impedirse que personas extraas a esos pueblos puedan aprovecharse de
las costumbres de esos pueblos o de su desconocimiento de las leyes por parte
de sus miembros para arrogarse la propiedad, al posesin o el uso de las tierras
pertenecientes a ellos.
Artculo 18

La ley deber prever sanciones apropiadas contra toda intrusin no autorizada en


las tierras de los pueblos interesados o todo uso no autorizado de las mismas por
personas ajenas a ellos, y los gobiernos debern tomar medidas para impedir tales
infracciones.
Artculo 19

Los programas agrarios nacionales debern garantizar a los pueblos interesados


condiciones equivalentes a las que disfruten otros sectores de la poblacin a los
efectos de:

212

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

a) la asignacin de tierras adicionales a dichos pueblos cuando las tierras de que


dispongan sean insuficientes para garantizarles los elementos de una existencia
normal o para hacer frente a su posible crecimiento numrico;
b) el otorgamiento de los medios necesarios para el desarrollo de las tierras que
dichos pueblos ya poseen.

Parte III
Contratacin y Condiciones de Empleo
Artculo 20

1. Los gobiernos debern adoptar, en el marco de su legislacin nacional y en


cooperacin con los pueblos interesados, medidas especiales para garantizar a los
trabajadores pertenecientes a esos pueblos una proteccin eficaz en materia de
contratacin y condiciones de empleo, en la medida en que no estn protegidos
eficazmente por la legislacin aplicable a los trabajadores en general.
2. Los gobiernos debern hacer cuanto est en su poder por evitar cualquier
discriminacin entre los trabajadores pertenecientes a los pueblos interesados y
los dems trabajadores, especialmente en lo relativo a:
a) acceso al empleo, incluidos los empleos calificados y las medidas de promocin
y de ascenso;
b) remuneracin igual por trabajo de igual valor;
c) asistencia mdica y social, seguridad e higiene en el trabajo, todas las
prestaciones de seguridad social y dems prestaciones derivadas del empleo,
as como la vivienda;
d) derecho de asociacin, derecho a dedicarse libremente a todas las actividades
sindicales para fines lcitos, y derecho a concluir convenios colectivos con
empleadores o con organizaciones de empleadores.
3. Las medidas adoptadas debern en particular garantizar que:
a) los trabajadores pertenecientes a los pueblos interesados, incluidos los
trabajadores estacinales, eventuales y migrantes empleados en la agricultura
o en otras actividades, as como los empleados por contratistas de mano
de obra, gocen de la proteccin que confieren la legislacin y la prctica
nacionales a otros trabajadores de estas categoras en los mismos sectores,

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

213

y sean plenamente informados de sus derechos con arreglo a la legislacin


laboral y de los recursos de que disponen;
b) los trabajadores pertenecientes a estos pueblos no estn sometidos a condiciones
de trabajo peligrosas para su salud, en particular como consecuencia de su
exposicin a plaguicidas o a otras sustancias txicas;
c) los trabajadores pertenecientes a estos pueblos no estn sujetos a sistemas
de contratacin coercitivos, incluidas todas las formas de servidumbre por
deudas;
d) los trabajadores pertenecientes a estos pueblos gocen de igualdad de
oportunidades y de trato para hombres y mujeres en el empleo y de proteccin
contra el hostigamiento sexual.
4. Deber prestarse especial atencin a la creacin de servicios adecuados de
inspeccin del trabajo en las regiones donde ejerzan actividades asalariadas
trabajadores pertenecientes a los pueblos interesados, a fin de garantizar el
cumplimiento de las disposiciones de esta parte del presente Convenio.

Parte IV
Formacin Profesional, Artesana e Industrias Rurales
Artculo 21

Los miembros de los pueblos interesados debern poder disponer de medios de


formacin profesional por lo menos iguales a los de los dems ciudadanos.
Artculo 22

1. Debern tomarse medidas para promover la participacin voluntaria de miembros


de los pueblos interesados en programas de formacin profesional de aplicacin
general.
2. Cuando los programas de formacin profesional de aplicacin general existentes
no respondan a las necesidades especiales de los pueblos interesados, los
gobiernos debern asegurar, con la participacin de dichos pueblos, que se
pongan a su disposicin programas y medios especiales de formacin.
3. Estos programas especiales de formacin debern basarse en el entorno
econmico, las condiciones sociales y culturales y las necesidades concretas de los
pueblos interesados. Todo estudio a este respeto deber realizarse en cooperacin
con esos pueblos, los cuales debern ser consultados sobre la organizacin y el

214

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

funcionamiento de tales programas. Cuando sea posible, esos pueblos debern


asumir progresivamente la responsabilidad de la organizacin y el funcionamiento
de tales programas especiales de formacin, si as lo deciden.
Artculo 23

1. La artesana, las industrias rurales y comunitarias y las actividades tradicionales


y relacionadas con la economa de subsistencia de los pueblos interesados, como
la caza, la pesca, la caza con trampas y la recoleccin debern reconocerse como
factores importantes del mantenimiento de su cultura y de su autosuficiencia
y desarrollo econmicos. Con la participacin de esos pueblos, y siempre que
haya lugar, los gobiernos debern velar por que se fortalezcan y fomenten dichas
actividades.
2. A peticin de los pueblos interesados, deber facilitrseles, cuando sea posible,
una asistencia tcnica y financiera apropiada que tenga en cuenta las tcnicas
tradicionales y las caractersticas culturales de esos pueblos y la importancia de
un desarrollo sostenidos y equitativo.

Parte V
Seguridad Social y Salud
Artculo 24

Los regmenes de seguridad social debern extenderse progresivamente a los


pueblos interesados y aplicrseles sin discriminacin alguna.
Artculo 25

1. Los gobiernos debern velar porque se pongan a disposicin de los pueblos


interesados servicios de salud adecuados o proporcionar a dichos pueblos
los medios que les permitan organizar y prestar tales servicios bajo su propia
responsabilidad y control, a fin de que puedan gozar del mximo nivel posible
de salud fsica y mental.
2. Los servicios de salud debern organizarse en la medida de lo posible, a nivel
comunitario. Estos servicios debern planearse y administrarse en cooperacin
con los pueblos interesados y tener en cuenta sus condiciones econmicas,
geogrficas, sociales y culturales, as como sus mtodos de prevencin, prcticas
curativas y medicamentos tradicionales.

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

215

3. El sistema de asistencia sanitaria deber dar la preferencia a la formacin y al


empleo de personal sanitario de la comunidad local y centrarse en los cuidados
primarios de salud manteniendo al mismo tiempo estrechos vnculos con los
dems niveles de asistencia sanitaria.
4. La prestacin de tales servicios de salud deber coordinarse con las dems
medidas sociales econmicas y culturales que se tomen en el pas.

Parte VI
Educacin y Medios de Comunicacin
Artculo 26

Debern adoptarse medidas para garantizar a los miembros de los pueblos


interesados la posibilidad de adquirir una educacin a todos los niveles, por lo
menos en pie de igualdad con el resto de la comunidad nacional.
Artculo 27

1. Los programas y los servicios de educacin destinados a los pueblos interesados


debern desarrollarse y aplicarse en cooperacin con stos a fin de responder a
sus necesidades particulares, y debern abarcar su historia, sus conocimientos
y tcnicas sus sistemas de valores y todas sus dems aspiraciones sociales
econmicas y culturales.
2. La autoridad competente deber asegurar la formacin de miembros de
estos pueblos y su participacin en la formulacin y ejecucin de programas
de educacin, con miras a transferir progresivamente a dichos pueblos la
responsabilidad de la realizacin de esos programas cuando haya lugar.
3. Adems, los gobiernos debern reconocer el derecho de esos pueblos a crear
sus propias instituciones y medios de educacin, siempre que tales instituciones
satisfagan las normas mnimas establecidas por la autoridad competente en consulta
con esos pueblos. Debern facilitrseles recursos apropiados con tal fin.
Artculo 28

1. Siempre que sea viable deber ensearse a los nios de los pueblos interesados a
leer y a escribir en su propia lengua indgena o en la lengua que ms comnmente
se hable en el grupo a que pertenezcan. Cuando ello no sea viable, las autoridades
competentes debern celebrar consultas con esos pueblos con miras a la adopcin
de medidas que permitan alcanzar este objetivo.

216

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

2. Debern tomarse medidas adecuadas para asegurar que esos pueblos tengan
la oportunidad de llegar a dominar la lengua nacional o una de las lenguas
oficiales del pas.
3. Debern adoptarse disposiciones para preservar las lenguas indgenas de los
pueblos interesados y promover el desarrollo y la prctica de las mismas.
Artculo 29

Un objetivo de la educacin de los nios de los pueblos interesados deber


ser impartirles conocimientos generales y aptitudes que les ayuden a participar
plenamente y en pie de igualdad en la vida de su propia comunidad y en la
comunidad nacional.
Artculo 30

1. Los gobiernos debern adoptar medidas acordes a las tradiciones y culturas de


los pueblos interesados, a fin de darles a conocer sus derechos y obligaciones,
especialmente en lo que atae al trabajo, a las posibilidades econmicas, a
las cuestiones de educacin y salud, a los servicios sociales y a los derechos
dimanantes del presente Convenio.
2. A tal fin, deber recurrirse, si fuera necesario, a traducciones escritas y a la
utilizacin de los medios de comunicacin de masas en las lenguas de dichos
pueblos.
Artculo 31

Debern adoptarse medidas de carcter educativo en todos los sectores de la


comunidad nacional, y especialmente en los que estn en contado ms directo con
los pueblos interesados, con objeto de eliminar los prejuicios que pudieran tener
con respecto a esos pueblos. A tal fin, debern hacerse esfuerzos por asegurar que
los libros de historia y dems material didctico ofrezcan una descripcin equitativa,
exacta e instructiva de las sociedades y culturas de los pueblos interesados.

Parte VII
Contactos y cooperacin a travs de las fronteras
Artculo 32

Los gobiernos debern tomar medidas apropiadas, incluso por medio de


acuerdos internacionales, para facilitar los contactos y la cooperacin entre

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

217

pueblos indgenas y tribales a travs de las fronteras, incluidas las actividades


en las esferas econmica, social, cultural, espiritual y del medio ambiente.

Parte VIII
Administracin
Artculo 33

1. La autoridad gubernamental responsable de las cuestiones que abarca el presente


Convenio deber asegurarse de que existen instituciones u otros mecanismos
apropiados para administrar los programas que afecten a los pueblos interesados,
y de que tales instituciones o mecanismos disponen de los medios necesarios
para el cabal desempeo de sus funciones.
2. Tales programas debern incluir:
a) La planificacin, coordinacin, ejecucin y evaluacin, en cooperacin con
los pueblos interesados, de las medidas previstas en el presente Convenio;
b) La proposicin de medidas legislativas y de otra ndole a las autoridades
competentes y el control de la aplicacin de las medidas adoptadas en
cooperacin con los pueblos interesados.

Parte IX
Disposiciones generales
Artculo 34

La naturaleza y el alcance de las medidas que se adopten para dar efecto al presente
Convenio debern determinarse con flexibilidad, teniendo en cuenta las condiciones
propias de cada pas.
Artculo 35

La aplicacin de las disposiciones del presente Convenio no deber menoscabar


los derechos y las ventajas garantizados a los pueblos interesados en virtud de
otros convenios y recomendaciones, instrumentos internacionales, tratados, o leyes,
laudos, costumbres o acuerdos nacionales.

218

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

Parte X
Disposiciones finales
Artculo 36

Este Convenio revisa el Convenio sobre poblaciones indgenas y tribunales,


1957.
Artculo 37

Las ratificaciones formales del presente Convenio sern comunicadas para su


registro, al Director General de la Oficina Internacional del Trabajo.
Artculo 38

1. Este Convenio obligar nicamente a aquellos Miembros de la Organizacin


Internacional del Trabajo cuyas ratificaciones haya registrado el Director
General.
2. Entrar en vigor doce meses despus de la fecha en que las ratificaciones de dos
Miembros hayan sido registradas por el Director General.
3. Desde dicho momento, este Convenio entrar en vigor para cada Miembro, doce
meses despus de la fecha en que haya sido registrada su ratificacin.
Artculo 39

1. Todo Miembro que haya ratificado este Convenio podr denunciarlo a la


expiracin de un periodo de diez aos, a partir de la fecha en que se haya puesto
inicialmente en vigor, mediante un acta comunicada, para su registro, al Director
General de la Oficina Internacional del Trabajo. La denuncia no surtir efecto
hasta un ao despus de la fecha en que se haya registrado.
2. Todo Miembro que haya ratificado este Convenio y que en el plazo de un ao
despus de la expiracin del periodo de diez aos mencionado en el prrafo
precedente, no haga uso del derecho de denuncia previsto en este artculo
quedar obligado durante un nuevo periodo de diez aos, y en lo sucesivo podr
denunciar este Convenio a la expiracin de cada periodo de diez aos, en las
condiciones previstas en este artculo.
Artculo 40

1. El Director General de la Oficina Internacional del Trabajo notificar a todos los


Miembros de la Organizacin Internacional del Trabajo el registro de cuantas
ratificaciones, declaraciones y denuncias le comuniquen los Miembros de la
Organizacin.

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

219

2. Al notificar a los Miembros de la Organizacin el registro de la segunda


ratificacin que le haya sido comunicada, el Director General llamar la atencin
de los Miembros de la Organizacin sobre la fecha en que entrar en vigor el
presente Convenio.
La presente es copia fiel y completa en espaol del Convenio 169 sobre Pueblos
Indgenas y Tribales en Pases Independientes, adoptado en la ciudad de
Ginebra, Suiza, el da veintisiete del mes de junio del ao de mil novecientos
ochenta y nueve.
Extiendo la presente, en catorce pginas tiles, en la Ciudad de Mxico, Distrito
Federal, a los dieciocho das del mes de septiembre del ao de mil novecientos
noventa, a fin de incorporarla al Decreto de Promulgacin respectivo.- Rbrica

Convenio sobre la diversidad biolgica*

Artculo 8. Conservacin in situ.

Cada Parte Contratante, en la medida de lo posible y segn proceda:


[...]
j) Con arreglo a su legislacin nacional, respetar, preservar y mantendr los
conocimiento, las innovaciones y las prcticas de las comunidades indgenas y
locales que entraen estilos tradicionales de vida pertinentes para la conservacin
y la utilizacin sostenible de la diversidad biolgica y promover su aplicacin
ms amplia, con la aprobacin y la participacin de quienes posean esos
conocimientos, innovaciones y prcticas, y fomentarle que los beneficios
derivados de la utilizacin de esos conocimientos, innovaciones y prcticas se
compartan equitativamente.

* Diario Oficial de la Federacin, 7 de mayo de 1993. Entrada en vigor: 29 de diciembre


de 1993.

Legislacin federal
y derechos indgenas en Mxico
planeacin

Ley de Planeacin*

Captulo Primero
Disposiciones Generales
Artculo 1. Las disposiciones de esta Ley son de orden pblico e inters social y

tienen por objeto establecer:


[...]
IV. Las bases para promover y garantizar la participacin democrtica de los

diversos grupos sociales as como de los pueblos y comunidades indgenas,


a travs de sus representantes y autoridades, en la elaboracin del Plan y
los programas a que se refiere esta Ley.

Captulo Primero
Sistema nacional de planeacin democrtica
Artculo 14. La Secretara de Hacienda y Crdito Pblico tendr las siguientes

atribuciones:
[...]
II. Elaborar el Plan Nacional de Desarrollo, tomando en cuenta las propuestas

de las dependencias y entidades de la administracin pblica federal y de los

* Reforma a la Ley de Planeacin, Diario Oficial de la Federacin, 13 de junio de


2003.

226

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

gobiernos de los estados, as como los planteamientos que se formulen por los
grupos sociales y por los pueblos y comunidades indgenas interesados;
III. Proyectar y coordinar la planeacin regional con la participacin que

corresponda a los gobiernos estatales y municipales; as como consultar


a los grupos sociales y los pueblos indgenas y, en su caso, incorporar las
recomendaciones y propuestas que realicen; y elaborar los programas
especiales que seale el presidente de la Repblica;
Artculo 16 . A las dependencias de la administracin pblica federal les

corresponde:
[...]
III. Elaborar programas sectoriales, tomando en cuenta las propuestas que

presenten las entidades del sector y los gobiernos de los estados, as como las
opiniones de los grupos sociales y de los pueblos y comunidades indgenas
interesados;

Captulo Tercero
Participacin social en la planeacin
Artculo 20. En el mbito del Sistema Nacional de Planeacin Democrtica tendr

lugar la participacin y consulta de los diversos grupos sociales, con el propsito de


que la poblacin exprese sus opiniones para la elaboracin, actualizacin y ejecucin
del Plan y los programas a que se refiere esta Ley.
Las organizaciones representativas de los obreros, campesinos, pueblos y grupos
populares; de las instituciones acadmicas, profesionales y de investigacin de los
organismos empresariales; y de otras agrupaciones sociales, participarn como
rganos de consulta permanente en los aspectos de la planeacin democrtica
relacionados con su actividad a travs de foros de consulta popular que al efecto se
convocarn. As mismo, participarn en los mismos foros los diputados y senadores
del Congreso de la Unin.
Las comunidades indgenas debern ser consultadas y podrn participar en la
definicin de los programas federales que afecten directamente el desarrollo de
sus pueblos y comunidades.
Para tal efecto, y conforme a la legislacin aplicable, en el Sistema debern preverse
la organizacin y funcionamiento, las formalidades, periodicidad y trminos a que
se sujetarn la participacin y consulta para la planeacin nacional del desarrollo.

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

227

Artculo 20 Bis. En los asuntos relacionados con el mbito indgena, el Ejecutivo

Federal consultar, en forma previa, a las comunidades indgenas, para que stas
emitan la opinin correspondiente.

Captulo sexto
Concertacin e induccin
Artculo 37. El Ejecutivo Federal, por s o a travs de sus dependencias, y las

entidades paraestatales, podrn concertar la realizacin de las acciones previstas


en el Plan y los programas, con las representaciones de los grupos sociales o con
los particulares interesados.
El Ejecutivo Federal podr signar convenios de concertacin de acciones con las
comunidades indgenas, en todos aquellos asuntos que se consideren pertinentes y de
conformidad con lo establecido en las leyes que rijan en la materia de que se trate.

Ley federal de presupuesto y


responsabilidad hacendaria*

[...]
Artculo 41. El proyecto de Presupuesto de Egresos contendr:

[...]
j) Las previsiones de gasto que correspondan a la atencin de la poblacin indgena,
en los trminos del apartado B del artculo 2 de la Constitucin Poltica de los
Estados Unidos Mexicanos; asimismo, las previsiones de gasto de los programas
especiales cuyos recursos se encuentren previstos en distintos ramos y, en su
caso, en los flujos de efectivo de las entidades.

* Diario Oficial de la Federacin, 31 de diciembre de 2008.

desarrollo

Ley general de desarrollo social*

Ttulo Primero
De las disposiciones generales

Captulo I
Del Objeto
Artculo 3. La Poltica de Desarrollo Social se sujetar a los siguientes principios:

[...]
VII. Respeto a la diversidad: Reconocimiento en trminos de origen tnico,

gnero, edad, capacidades diferentes, condicin social, condiciones de


salud, religin, las opiniones, preferencias, estado civil o cualquier otra,
para superar toda condicin de discriminacin y promover un desarrollo
con equidad y respeto a las diferencias.
VIII. Libre determinacin y autonoma de los pueblos indgenas y sus comunidades:

Reconocimiento en el marco constitucional a las formas internas de


convivencia y de organizacin; mbito de aplicacin de sus propios sistemas
normativos; eleccin de sus autoridades o representantes; medios para
preservar y enriquecer sus lenguas y cultura; medios para conservar y
mejorar su hbitat; acceso preferente a sus recursos naturales; eleccin de
representantes ante los ayuntamientos y acceso pleno a la jurisdiccin del
Estado, y

* Diario Oficial de la Federacin, 20 de enero de 2004.

234

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

Artculo 5. Para los efectos de esta Ley se entiende por:


VI. Grupos sociales en situacin de vulnerabilidad: Aquellos ncleos de poblacin

y personas que por diferentes factores o la combinacin de ellos, enfrentan


situaciones de riesgo o discriminacin que les impiden alcanzar mejores
niveles de vida y, por lo tanto, requieren de la atencin e inversin del
Gobierno para lograr su bienestar.

Ttulo Tercero
De la poltica nacional de desarrollo social

Captulo I
De los Objetivos
Artculo 11. La Poltica Nacional de Desarrollo Social tiene los siguientes

objetivos:
I. Propiciar las condiciones que aseguren el disfrute de los derechos sociales,

individuales o colectivos, garantizando el acceso a los programas de


desarrollo social y la igualdad de oportunidades, as como la superacin de
la discriminacin y la exclusin social;

Ley de desarrollo rural sustentable*

Ttulo Segundo
De la planeacin y coordinacin de la poltica
para el desarrollo rural sustentable
Captulo I

De la planeacin del desarrollo rural sustentable


Artculo 15. El Programa Especial Concurrente al que se refiere el artculo anterior,

fomentar acciones en las siguientes materias:


XII. Impulso a la cultura y al desarrollo de las formas especficas de organizacin

social y capacidad productiva de los pueblos indgenas, particularmente para


su integracin al desarrollo rural sustentable de la Nacin;
Del fomento agropecuario y
de desarrollo rural sustentable
Captulo III

De la capacitacin y asistencia tcnica


Artculo 52. Sern materia de asistencia tcnica y capacitacin:
IV. La preservacin y recuperacin de las prcticas y los conocimientos

tradicionales vinculados al aprovechamiento sustentable de los recursos


naturales, su difusin, el intercambio de experiencias, la capacitacin de
campesino a campesino, y entre los propios productores y agentes de

* Diario Oficial de la Federacin, 7 de diciembre de 2001.

236

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

la sociedad rural, y las formas directas de aprovechar el conocimiento,


respetando usos y costumbres, tradicin y tecnologas en el caso de las
comunidades indgenas.

Captulo IV
De la reconversin productiva sustentable
Artculo 53. Los gobiernos federal y estatales estimularn la reconversin,

en trminos de estructura productiva sustentable, incorporacin de cambios


tecnolgicos, y de procesos que contribuyan a la productividad y competitividad
del sector agropecuario, a la seguridad y soberana alimentarias y al ptimo uso de
las tierras mediante apoyos e inversiones complementarias.
El Gobierno Federal, a travs de la Secretara competente, podr suscribir con
los productores, individualmente u organizados, contratos de aprovechamiento
sustentable de tierras definidos regionalmente, con el objeto de propiciar un
aprovechamiento til y sustentable de las tierras, buscando privilegiar la integracin
y la diversificacin de las cadenas productivas, generar empleos, agregar valor a
las materias primas, revertir el deterioro de los recursos naturales, producir bienes
y servicios ambientales, proteger la biodiversidad y el paisaje, respetar la cultura,
los usos y costumbres de la poblacin, as como prevenir los desastres naturales. El
Gobierno Federal, a su vez, cubrir el pago convenido por los servicios establecidos
en el contrato, evaluar los resultados y solicitar al Congreso de la Unin la
autorizacin de los recursos presupuestales indispensables para su ejecucin.
Artculo 56. Se apoyar a los productores y organizaciones econmicas para

incorporar cambios tecnolgicos y de procesos tendientes a:


[...]
V. Buscar la transformacin tecnolgica y la adaptacin de tecnologas y

procesos acordes a la cultura y los recursos naturales de los pueblos indgenas


y las comunidades rurales.

Captulo XI
Del sistema nacional de financiamiento rural
Artculo 118. En la medida en que el Estado desarrolle y consolide el Sistema

Nacional de Financiamiento Rural, limitar a lo indispensable su participacin


en la prestacin de servicios financieros directos al pblico, concentrndose en
actividades de fomento y prestacin de servicios financieros a las instituciones

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

237

del Sistema Nacional de Financiamiento Rural, evitando crear competencia a


dichas instituciones. El Sistema Nacional de Informacin para el Desarrollo
Rural Sustentable incluir informacin oportuna sobre montos y mecanismos de
financiamiento, de acuerdo con lo que establezca la Comisin Intersecretarial con
la participacin del Consejo Mexicano.
Los programas gubernamentales rurales con componentes financieros, establecern
su rea de influencia; polticas financieras; criterios de equidad de gnero; apoyo
a grupos vulnerables, personas de la tercera edad, poblacin indgena y las dems
que establezca la Comisin Intersecretarial con la participacin del Consejo
Mexicano.

Captulo XV
Del bienestar social y la atencin prioritaria
a las zonas de marginacin
Artculo 154. Los programas del Gobierno Federal, impulsarn una adecuada

integracin de los factores del bienestar social como son la salud, la seguridad
social, la educacin, la alimentacin, la vivienda, la equidad de gnero, la atencin
a los jvenes, personas de la tercera edad, grupos vulnerables, jornaleros agrcolas y
migrantes, los derechos de los pueblos indgenas, la cultura y la recreacin; mismos
que debern aplicarse con criterios de equidad.
Para el desarrollo de estos programas, el Ejecutivo Federal mediante convenios con
los gobiernos de las entidades federativas y a travs de stos con los municipales,
fomentar el Programa Especial Concurrente, conjuntamente con la organizacin
social, para coadyuvar a superar la pobreza, estimular la solidaridad social, el
mutualismo y la cooperacin. Para los efectos del referido programa, de manera
enunciativa y no restrictiva, de acuerdo con las disposiciones constitucionales y la
legislacin aplicable, se seguirn los lineamientos siguientes:
I. Las autoridades municipales elaborarn con la periodicidad del caso, su

catlogo de necesidades locales y regionales sobre educacin, integrando, a


travs del Consejo Municipal, sus propuestas ante las instancias superiores
de decisin.
Los rganos locales presentarn proyectos educativos especiales.
Los proyectos para la atencin a grupos marginados, mediante brigadas
mviles, escuelas de concentracin, internados y albergues regionales, o
cualesquiera otras modalidades de atencin educativa formal y no formal
sern acordes a las circunstancias temporales y a las propias de su entorno, y

238

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

respondern a criterios de regionalizacin del medio rural, sus particularidades


tnico demogrficas y condiciones ambientales, como sociales.
IV. Para la atencin de grupos vulnerables vinculados al sector agropecuario,

especficamente etnias, jvenes, mujeres, jornaleros y discapacitados, con


o sin tierra, se formularn e instrumentarn programas enfocados a su
propia problemtica y posibilidades de superacin, mediante actividades
econmicas conjuntando los instrumentos de impulso a la productividad
con los de carcter asistencial y con la provisin de infraestructura bsica a
cargo de las dependencias competentes, as como con programas de empleo
temporal que atiendan la estacionalidad de los ingresos de las familias
campesinas.
Artculo 157. El Instituto Mexicano del Seguro Social formular programas

permanentes de incorporacin de indgenas trabajadores agrcolas, productores


temporaleros de zonas de alta marginalidad y todas aquellas familias campesinas
cuya condicin econmica se ubique en pobreza extrema, a los cuales la Ley del
Seguro Social reconoce como derechohabientes de sus servicios dentro del rgimen
de solidaridad social.
Artculo 162. Para la atencin de grupos vulnerables vinculados al sector

rural, especficamente etnias, jvenes, mujeres, jornaleros, adultos mayores y


discapacitados, con o sin tierra, se formularn e instrumentarn programas
enfocados a su propia problemtica y posibilidades de superacin, conjuntando los
instrumentos de impulso a la productividad con los de carcter asistencial y con la
provisin de infraestructura bsica, as como con programas de empleo temporal
que atiendan la estacionalidad de los ingresos de las familias campesinas, en los
trminos del Programa Especial Concurrente.
Artculo 175. Los ejidatarios, comuneros, pueblos indgenas, propietarios o

poseedores de los predios y dems poblacin que detente o habite las reas naturales
protegidas en cualesquiera de sus categoras, tendrn prioridad para obtener
los permisos, autorizaciones y concesiones para desarrollar obras o actividades
econmicas en los trminos de la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la
Proteccin al Ambiente, de la Ley General de Vida Silvestre, de las normas oficiales
mexicanas y dems ordenamientos aplicables.
El Gobierno Federal, prestar asesora tcnica y legal para que los interesados
formulen sus proyectos y tengan acceso a los apoyos gubernamentales.
Artculo 176. Los ncleos agrarios, los pueblos indgenas y los propietarios

podrn realizar las acciones que se admitan en los trminos de la presente Ley, de

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

239

la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente, Ley General


de Vida Silvestre y de toda la normatividad aplicable sobre el uso, extraccin,
aprovechamiento y apropiacin de la biodiversidad y los recursos genticos.
La Comisin Intersecretarial, con la participacin del Consejo Mexicano,
establecer las medidas necesarias para garantizar la integridad del patrimonio
de biodiversidad nacional, incluidos los organismos generados en condiciones
naturales y bajo cultivo por los productores, as como la defensa de los derechos
de propiedad intelectual de las comunidades indgenas y campesinos.

salud

Ley General de Salud*

Ttulo primero
Disposiciones generales

Captulo nico
Artculo 3. En los trminos de esta Ley, es materia de salubridad general:

[...]
IV. Bis. El programa de nutricin materno-infantil en los pueblos y comunidades

indgenas;

Ttulo segundo
Sistema Nacional de Salud

Captulo I
Disposiciones comunes
Artculo 6. El sistema nacional de salud tiene los siguientes objetivos:

[...]
IV. Bis. Impulsar el bienestar y el desarrollo de las familias y comunidades

indgenas que propicien el desarrollo de sus potencialidades poltico


* Diario Oficial de la Federacin, 7 de febrero de 1984. ltima reforma publicada en
el Diario Oficial de la Federacin: 30 de diciembre de 2009.

244

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

sociales y culturales; con su participacin y tomando en cuenta sus valores


y organizacin social;
Artculo 10. La Secretaria de Salud promover la participacin, en el sistema

nacional de salud, de los prestadores de servicios de salud, de los sectores pblico,


social y privado, de sus trabajadores y de los usuarios de los mismos, as como de
las autoridades o representantes de las comunidades indgenas, en los trminos de
las disposiciones que al efecto se expidan.
Artculo 11. La concertacin de acciones entre la Secretaria de Salud y las

autoridades de las comunidades indgenas, los integrantes de los sectores social y


privado, se realizar mediante convenios y contratos, los cuales se ajustarn a las
siguientes bases:
I. Definicin de las responsabilidades que asuman las partes;
II. Determinacin de las acciones de orientacin, estmulo y apoyo que llevar

a cabo la Secretara de Salud;


III. Especificacin del carcter operativo de la concertacin de acciones, con

reserva de las funciones de autoridad de la Secretara de Salud, y


IV. Expresin de las dems estipulaciones que de comn acuerdo establezcan

las partes.

Ttulo tercero
Prestacin de los Servicios de Salud

Captulo i
Disposiciones comunes
Artculo 27. Para los efectos del derecho a la proteccin de la salud, se consideran

servicios bsicos de salud los referentes a:


[...]
X. La asistencia social a los grupos ms vulnerables y, de stos, de manera

especial, a los pertenecientes a las comunidades indgenas.

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

245

Captulo IV
Usuarios de los servicios de salud y participacin de la comunidad
Artculo 54. Las autoridades sanitarias competentes y las propias instituciones de

salud, establecern procedimientos de orientacin y asesora a los usuarios sobre


el uso de los servicios de salud que requieran, as como mecanismos para que los
usuarios o solicitantes presenten sus quejas, reclamaciones y sugerencias respecto
de la prestacin de los servicios de salud y en relacin a la falta de probidad, en
su caso, de los servidores pblicos. En el caso de las poblaciones o comunidades
indgenas las autoridades sanitarias brindarn la asesora y en su caso la orientacin
en espaol y en la lengua o lenguas en uso en la regin o comunidad.

Captulo VI
Servicios de planificacin familiar
Artculo 67. La planificacin familiar tiene carcter prioritario. En sus actividades

se debe incluir la informacin y orientacin educativa para los adolescentes y


jvenes. Asimismo, para disminuir el riesgo reproductivo, se debe informar a la
mujer y al hombre sobre la inconveniencia del embarazo antes de los 20 aos o bien
despus de los 35, as como la conveniencia de espaciar los embarazos y reducir su
nmero; todo ello, mediante una correcta informacin anticonceptiva, la cual debe
ser oportuna, eficaz y completa a la pareja.
Los servicios que se presten en la materia constituyen un medio para el ejercicio del
derecho de toda persona a decidir de manera libre, responsable e informada sobre
el nmero y espaciamiento de los hijos, con pleno respeto a su dignidad.
Quienes practiquen esterilizacin sin la voluntad del paciente o ejerzan presin
para que ste la admita sern sancionados conforme a las disposiciones de esta Ley,
independientemente de la responsabilidad penal en que incurran.
En materia de planificacin familiar, las acciones de informacin y orientacin
educativa en las comunidades indgenas debern llevarse a cabo en espaol y en la
lengua o lenguas indgenas en uso en la regin o comunidad de que se trate.

246

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

Ttulo cuarto
Recursos Humanos para los Servicios de Salud

Captulo III
Formacin, capacitacin y actualizacin del personal
Artculo 93. La Secretara de Educacin Pblica, en coordinacin con la Secretara

de Salud, promover el establecimiento de un sistema de enseanza continua


en materia de salud. De la misma manera reconocer, respetar y promover
el desarrollo de la medicina tradicional indgena. Los programas de prestacin
de la salud, de atencin primaria que se desarrollan en comunidades indgenas,
debern adaptarse a su estructura social y administrativa, as como su concepcin
de la salud y de la relacin del paciente con el mdico, respetando siempre sus
derechos humanos.

Titulo sexto
Informacin para la Salud

Captulo nico
Artculo 106. Las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal,

los gobiernos de las entidades federativas, los municipios y las autoridades de las
comunidades indgenas cuando proceda, as como las personas fsicas y morales
de los sectores social y privado, que generen y manejen la informacin a que se
refiere el artculo 104 de esta ley, debern suministrarla a la Secretara de Salud,
con la periodicidad y en los trminos que sta seale, para la elaboracin de las
estadsticas nacionales para la salud.

Captulo II
Educacin para la salud
Artculo 113. La Secretara de Salud, en coordinacin con la Secretara de

Educacin Pblica y los gobiernos de las entidades federativas, y con la colaboracin


de las dependencias y entidades del sector salud, formular, propondr y desarrollar
programas de educacin para la salud, procurando optimizar los recursos y alcanzar
una cobertura total de la poblacin.

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

247

Tratndose de las comunidades indgenas, los programas a los que se refiere el


prrafo anterior, debern difundirse en espaol y la lengua o lenguas indgenas
que correspondan.
Artculo 113. La Secretara de Salud, en coordinacin con la Secretara de

Educacin Pblica y los gobiernos de las entidades federativas, y con la colaboracin


de las dependencias y entidades del sector salud, formular, propondr y desarrollar
programas de educacin para la salud, procurando optimizar los recursos y alcanzar
una cobertura total de la poblacin.
Tratndose de las comunidades indgenas, los programas a los que se refiere el
prrafo anterior, debern difundirse en espaol y la lengua o lenguas indgenas
que correspondan.

Ttulo dcimo sptimo


Vigilancia Sanitaria

Captulo nico
Artculo 393. Corresponde a la Secretara de Salud y a los gobiernos de las

entidades federativas, en el mbito de sus respectivas competencias, la vigilancia del


cumplimiento de esta Ley y dems disposiciones que se dicten con base en ella.
La participacin de las autoridades municipales y de las autoridades de las
comunidades indgenas, estar determinada por los convenios que celebren con
los gobiernos de las respectivas entidades federativas y por lo que dispongan los
ordenamientos locales.

Ttulo dcimo octavo


Medidas de Seguridad, Sanciones y Delitos

Captulo I
Medidas de seguridad sanitaria
Artculo 403. Son competentes para ordenar o ejecutar medidas de seguridad, la

Secretara de Salud y los gobiernos de las entidades federativas, en el mbito de


sus respectivas competencias.

248

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

La participacin de los municipios y de las autoridades de las comunidades


indgenas estar determinada por los convenios que celebren con los gobiernos
de las respectivas entidades federativas y por lo que dispongan los ordenamientos
locales.
transitorios
OCTAVO. A partir de la entrada en vigor de este Decreto, cada ao y de manera

acumulativa, se podrn incorporar al Sistema de Proteccin Social en Salud hasta


el equivalente a 14.3% de las familias susceptibles de nueva incorporacin, con el
fin de alcanzar el 100% de cobertura en el ao 2010.
En el ejercicio fiscal 2004 y subsecuentes, podrn adherirse las familias cuya
incorporacin pueda ser cubierta con cargo a los recursos del Fondo de Aportaciones
para los Servicios de Salud a que se refiere la Ley de Coordinacin Fiscal, con cargo
a los recursos de los programas del Ramo Administrativo 12 Salud del Presupuesto
de Egresos de la Federacin y, con cargo a los recursos para la funcin Salud que
el Ejecutivo Federal presente para el Sistema de Proteccin Social en Salud y que
la Cmara de Diputados apruebe.
La cobertura de los servicios de proteccin social en salud iniciar dando
preferencia a la poblacin de los dos primeros deciles de ingreso en las reas de
mayor marginacin, zonas rurales e indgenas, de conformidad con los padrones
que para el efecto maneje el Gobierno Federal.

Derechos
sobre recursos naturales

Ley agraria*

Artculo 106. Las tierras que corresponden a los grupos indgenas debern ser

protegidas por las autoridades, en los trminos de la ley que reglamente el artculo
4 y el segundo prrafo de la fraccin VII del artculo 27 constitucional.
Artculo 164. En la resolucin de las controversias que sean puestas bajo su

conocimiento, los tribunales se sujetarn siempre al procedimiento previsto por


esta ley y quedar constancia de ella por escrito.
En los juicios en que se involucren tierras de los grupos indgenas, los tribunales
debern de considerar las costumbres y usos de cada grupo mientras no
contravengan lo dispuesto por esta ley ni se afecten derechos de tercero. Asimismo,
cuando se haga necesario, el tribunal se asegurar de que los indgenas cuenten
con traductores.
Los tribunales suplirn la deficiencia de las partes en sus planteamientos de derecho
cuando se trate de ncleos de poblacin ejidales o comunales, as como ejidatarios
y comuneros.

* Diario Oficial de la Federacin, 26 de febrero de 1992.

Ley general de equilibrio ecolgico y


proteccin al ambiente*

Ttulo primero
Disposiciones generales

Poltica ambiental
Artculo 15. Para la formulacin y conduccin de la poltica ambiental y la

expedicin de normas oficiales mexicanos y dems instrumentos previstos en esta


Ley, en materia de preservacin del equilibrio ecolgico y proteccin al ambiente,
el Ejecutivo Federal observar los siguientes principios:
XIII. Garantizar el derecho de las comunidades, incluyendo a los pueblos

indgenas, a la proteccin, preservacin, uso y aprovechamiento sustentable


de los recursos naturales y la salvaguarda y uso de la biodiversidad, de acuerdo
a lo que determine la presente Ley y otros ordenamientos aplicables.

Ttulo segundo
Biodiversidad

Captulo 1
reas naturales protegidas
Seccin I
Disposiciones generales
Artculo 45. El establecimiento de reas naturales protegidas, tiene por objeto:

* Diario Oficial de la Federacin. 13 de diciembre de 1996.

254

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

VII. Proteger los entornos naturales de zonas, monumentos y vestigios

arqueolgicos, histricos y artsticos, as como zonas tursticas, y otras reas


de importancia para la recreacin, la cultura e identidad nacionales y de los
pueblos indgenas.
Seccin II
Tipos y caractersticas de las reas naturales protegidas
Artculo 47. En el establecimiento, administracin y manejo de las reas

naturales protegidas a que se refiere el artculo anterior, la Secretara promover


la participacin de sus habitantes, propietarios o poseedores, gobiernos locales,
pueblos indgenas, y dems organizaciones sociales, pblicas y privadas, con objeto
de propiciar el desarrollo integral de la comunidad y asegurara la proteccin y
preservacin de los ecosistemas y su biodiversidad.
Para tal efecto, la Secretara podr suscribir con los interesados los convenios de
concertacin o acuerdos de coordinacin que correspondan
Artculo 48. Las reservas de la biosfera se constituirn en reas biogeogrficas

Relevantes a nivel nacional, representativas de uno o ms ecosistemas no alterados


significativamente por la accin del ser humano o que requieran ser preservados
y restaurados, en los cuales habiten especies representativas de la biodiversidad
nacional, incluyendo las consideradas endmicas, amenazadas o en peligro de
extincin.
En tales reservas podr determinarse la existencia de la superficie o superficies
mejor conservadas, o no alteradas, que alojen ecosistemas, o fenmenos naturales
de especial importancia, o especies de flora y fauna que requieran proteccin
especial, y que sern conceptuadas como zonas o zona ncleo. En ellas podr
autorizarse la realizacin de actividades de preservacin de los ecosistemas y sus
elementos, de investigacin cientfica y educacin ecolgica, y limitarse o prohibirse
aprovechamientos que alteren los ecosistemas.
En las propias reservas deber determinarse la superficie o superficies que
protejan la zona ncleo del impacto exterior, que sern conceptuados como zonas
de amortiguamiento en donde slo podrn realizarse actividades productivas
emprendidas por las comunidades que ah habiten al momento de la expedicin de
la declaratoria respectiva o con su participacin, que sean estrictamente compatibles
con los objetivos, criterios y programas de aprovechamiento sustentable, en los
trminos del decreto respectivo y del programa de manejo que se formule y expida,
considerando las previsiones de los programas de ordenamiento ecolgico que
resulten aplicables.

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

255

Artculo 54. Las reas de proteccin de la flora y la fauna se constituirn de

conformidad con las disposiciones de esta Ley, de las leyes Federal de Caza, de
Pesca y dems leyes aplicables, en los lugares que contienen los hbitat de cuyo
equilibrio y preservacin dependen la existencia, transformacin y desarrollo de
las especies de flora y fauna silvestres.
En dichas reas podr permitirse la realizacin de actividades relacionadas con
la preservacin, repoblacin, propagacin, aclimatacin, refugio, investigacin y
aprovechamiento sustentable de las especies mencionadas, as como las relativas a
educacin y difusin en la materia.
Asimismo, podr autorizarse el aprovechamiento de los recursos naturales a las
comunidades que ah habiten en el momento de la expedicin de la declaratoria
respectiva, o que resulte posible segn los estudios que se realicen, el que deber
sujetarse a las normas oficiales mexicanos y usos del suelo que al efecto se establezcan
en la propia declaratoria.
Artculo 56 Bis. La Secretara constituir un Consejo Nacional de Areas

Naturales Protegidas que estar integrado por representantes de la misma, de


otras dependencias y entidades de la administracin pblica federal, as como de
instituciones acadmicas y centros de investigacin, agrupaciones de productores
y empresarios, organizaciones no gubernamentales y de otros organismos de
carcter social o privado, as como personas fsicas, con reconocido prestigio en
la materia.
El Consejo fungir como rgano de consulta y apoyo de la Secretara en la formulacin,
ejecucin, seguimiento y evaluacin de la poltica para el establecimiento, manejo
y vigilancia de las reas naturales protegidas de su competencia.
Las opiniones y recomendaciones que formule el Consejo, debern ser consideradas
por la Secretara en el ejercicio de las facultades que en materia de reas naturales
protegidas le corresponden conforme a este y otros ordenamientos jurdicos
aplicables.
El Consejo podr invitar a sus sesiones a representantes de los gobiernos de los
Estados, del Distrito Federal y de los Municipios, cuando se traten de asuntos
relacionados con reas naturales protegidas de competencia federal que se
encuentren dentro de su territorio. Asimismo, podr invitar a representantes de
ejidos, comunidades, propietarios, poseedores y en general a cualquier persona cuya
participacin sea necesaria conforme al asunto que en cada caso se trate.

256

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

Seccin III
Declaratorias para el establecimiento, administracin
y vigilancia de reas naturales protegidas
Artculo 58. Previamente a la expedicin de las declaratorias para el establecimiento

de las reas naturales protegidas a que se refiere el artculo anterior, se debern


revisar los estudios que lo justifiquen, en los trminos del presente captulo, los
cuales debern ser puestos a disposicin del pblico. Asimismo, la Secretara deber
solicitar la opinin de:
III. Las organizaciones sociales pblicas o privadas, pueblos indgenas y dems

personas fsicas o morales interesadas,


[...]
Artculo 59. Los pueblos indgenas, las organizaciones sociales, pblicas o

privadas, y dems personas interesadas, podrn promover ante la Secretara el


establecimiento, en terrenos de su propiedad o mediante contrato con terceros, de
reas naturales protegidas, cuando se trate de reas destinadas a la preservacin,
proteccin y restauracin de la biodiversidad. La Secretara, en su caso, promover
ante el Ejecutivo Federal la expedicin de la declaratoria respectiva, mediante al cual
establecer el manejo del rea por parte del promovente, con la participacin de la
Secretara conforme a las atribuciones que al respecto se le otorguen en esta Ley.
Artculo 64 Bis 1. La Federacin, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios,

en el mbito de sus respectivas competencias, podrn otorgar a los propietarios,


poseedores, organizaciones sociales, pblicas o privadas, pueblos indgenas, y dems
personas interesadas, concesiones, permisos o autorizaciones para la realizacin de
obras o actividades en las reas naturales protegidas, de conformidad con lo que
establece esta Ley, la declaratoria y el programa de manejo correspondientes.
Los ncleos agrarios, pueblos indgenas y dems propietarios o poseedores de los
predios en los que se pretendan desarrollar las obras o actividades anteriormente
sealadas, tendrn preferencia para obtener los permisos, concesiones y
autorizaciones respectivos.
Artculo 65. La Secretara formular, dentro del plazo de un ao contado a partir

de la declaratoria respectiva en el Diario Oficial de la Federacin, el programa


de manejo del rea natural protegida de que se trate, dando participacin a los
habitantes propietarios y poseedores de los predios en ella incluidos, a las dems
dependencias competentes, a los gobiernos estatales, municipales y del Distrito
Federal, en su caso, as como a organizaciones sociales, pblicas o privadas, y
dems personas, interesadas.

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

257

Artculo 66. El programa de manejo de las reas naturales protegidas deber

contener, por lo menos, lo siguiente:


I. La descripcin de las caractersticas fsicas, biolgicas, sociales y culturales

del rea natural protegida, en el contexto nacional, regional y local, as como


el anlisis de la situacin que guarda la tenencia de la tierra en la superficie
respectiva
[...]
III. La forma en que se organizar la administracin del rea y los mecanismos

de participacin de los individuos y comunidades asentadas en la misma,


as como de todas aquellas personas, instituciones, grupos y organizaciones
sociales interesadas en su proteccin y aprovechamiento sustentable.
Artculo 67. La Secretara podr, una vez que se cuente con el programa de

manejo respectivo, otorgar a los gobiernos de los Estados, de los Municipios y


del Distrito Federal, as como a ejidos, comunidades agrarias, pueblos indgenas,
grupos y organizaciones sociales, y empresariales y dems personas fsicas o morales
interesadas, la administracin de las reas naturales protegidas a que se refieren las
fracciones I a VIII del artculo 46 de esta Ley. Para tal efecto, se debern suscribir
los acuerdos o convenios que conforme a la legislacin aplicable procedan.

Captulo II
Zonas de restauracin
Artculo 78 . En aquellas reas que presenten procesos de degradacin o

desertificacin, o graves desequilibrios ecolgicos, la Secretara deber formular y


ejecutar programas de restauracin ecolgica, con el propsito de que se lleven a
cabo las acciones necesarias para la recuperacin y establecimiento de las condiciones
que propicien la evolucin y continuidad de los procesos naturales que en ellas se
desarrollaban.
En la formulacin, ejecucin y seguimiento de dichos programas, la Secretara
deber promover la participacin de los propietarios, poseedores, organizaciones
sociales, pblicas o privadas, pueblos indgenas, gobiernos locales, y dems personas
interesadas.
Artculo 78 Bis. En aquellos casos donde se estn produciendo procesos acelerados

de desertificacin o degradacin que impliquen la prdida de recursos de muy


difcil regeneracin, recuperacin o restablecimiento, o afectaciones irreversibles a
los ecosistemas o sus elementos, la Secretara, promover ante el Ejecutivo Federal

258

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

la expedicin de declaratoria para el establecimiento de zonas de restauracin


ecolgica. Para tal efecto, elaborar previamente, los estudios que la justifiquen.
Las declaratorias debern publicarse en el Diario Oficial de la Federacin, y sern
inscritas en el Registro Pblico de la Propiedad correspondiente.
Las declaratorias podrn comprender, de manera parcial o total, predios sujetos a
cualquier rgimen, de propiedad, y expresarn:
[...]
IV. Los lineamientos para la elaboracin y ejecucin del programa de

restauracin ecolgica correspondiente, as como para la participacin en


dichas actividades de propietarios, poseedores, organizaciones sociales,
pblicas o privadas, pueblos indgenas, gobiernos locales y dems personas
interesadas, y [...]

Captulo III
Flora y fauna silvestre
Artculo 79. Para la preservacin y aprovechamiento sustentable de la flora y
fauna silvestre, se considerarn los siguientes criterios:
[...]
X. El conocimiento biolgico tradicional y la participacin de las comunidades,

as como los pueblos indgenas en la elaboracin de programas de


biodiversidad de las reas en que habiten.

Ttulo quinto
Participacin social e informacin ambiental
Captulo I

Participacin social
Artculo 157. El Gobierno Federal deber promover la participacin corresponsable

de la sociedad en la planeacin, ejecucin, evaluacin y vigilancia de la poltica


ambiental y de recursos naturales.
Artculo 158. Para los efectos del artculo anterior, la Secretara:
I. Convocar, en el mbito del Sistema Nacional de Planeacin Democrtica,

a las organizaciones obreras, empresariales, de campesinos y productores

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

259

agropecuarios, pesquemos y forestales, comunidades agrarias, pueblos


indgenas, instituciones educativas, organizaciones sociales y privadas no
lucrativas y dems personas interesadas para que manifiesten su opinin y
propuestas;
II. Celebrar convenios de concertacin con organizaciones obreras y grupos

sociales para la proteccin del ambiente en los lugares de trabajo y unidades


habitacionales; con pueblos indgenas, comunidades agrarias y dems
organizaciones campesinas para el establecimiento, administracin y
manejo de reas naturales protegidas, y para brindarles asesora ecolgica
en las actividades relacionadas con el aprovechamiento sustentable de los
recursos naturales; con organizaciones empresariales, en los casos previstos
en esta Ley para la proteccin del ambiente; con instituciones educativas y
acadmicas, para la realizacin de estudios e investigaciones en la materia;
con organizaciones civiles e instituciones privadas no lucrativas, para
emprender acciones ecolgicas conjuntas; as como con representaciones
sociales y con particulares interesados en la preservacin y restauracin del
equilibrio ecolgico para la proteccin al ambiente;
VI. Concertar acciones e inversiones con los sectores social y privado y

con instituciones acadmicas, grupos y organizaciones sociales, pueblos


indgenas y dems personas fsicas y morales interesadas, para la preservacin
y restauracin del equilibrio ecolgico y la proteccin al ambiente.

Ley de desarrollo forestal y sustentable*

Ttulo primero
Disposiciones Generales

Captulo I
Del objeto y aplicacin de la ley
Artculo 1. La presente Ley es reglamentaria del Artculo 27 de la Constitucin

Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, sus disposiciones son de orden e


inters pblico y de observancia general en todo el territorio nacional, y tiene por
objeto regular y fomentar la conservacin, proteccin, restauracin, produccin,
ordenacin, el cultivo, manejo y aprovechamiento de los ecosistemas forestales del
pas y sus recursos, as como distribuir las competencias que en materia forestal
correspondan a la Federacin, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios, bajo
el principio de concurrencia previsto en el artculo 73 fraccin XXIX inciso G de la
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, con el fin de propiciar el
desarrollo forestal sustentable. Cuando se trate de recursos forestales cuya propiedad
corresponda a los pueblos y comunidades indgenas se observar lo dispuesto por el
artculo 2 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
Artculo 2. Son objetivos generales de esta Ley:

[...]
V. Respetar el derecho al uso y disfrute preferente de los recursos forestales

de los lugares que ocupan y habitan las comunidades indgenas, en los


trminos del artculo 2 fraccin VI de la Constitucin Poltica de los Estados
Unidos Mexicanos y dems normatividad aplicable.
* Diario Oficial de la Federacin, 25 de febrero de 2003.

262

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

Artculo 3. Son objetivos especficos de esta Ley:

[...]
XXIII. Contribuir al desarrollo socioeconmico de los pueblos y comunidades

indgenas, as como de ejidatarios, comuneros, cooperativas, pequeos


propietarios y dems poseedores de recursos forestales.
XXIX. Garantizar la participacin de la sociedad, incluyendo a los pueblos y

comunidades indgenas, en la aplicacin, evaluacin y seguimiento de la


poltica forestal
[...]
XXXI. Impulsar el desarrollo de la empresa social forestal y comunal en los pueblos

y comunidades indgenas.
Artculo 5. La propiedad de los recursos forestales comprendidos dentro

del territorio nacional corresponde a los ejidos, las comunidades, pueblos y


comunidades indgenas, personas fsicas o morales, la Federacin, los Estados,
el Distrito Federal y los Municipios que sean propietarios de los terrenos donde
aqullos se ubiquen. Los procedimientos establecidos por esta Ley no alterarn el
rgimen de propiedad de dichos terrenos.
Seccin segunda
De las atribuciones de los Estados y del Distrito Federal
Artculo 13. Corresponde a las entidades federativas, de conformidad con lo

dispuesto en esta Ley y las Leyes locales en la materia, las siguientes atribuciones:
[...]
XXIII. Asesorar y orientar a ejidatarios, comuneros, pequeos propietarios,

comunidades indgenas y otros productores forestales en el desarrollo de


su organizacin, as como en la creacin de empresas sociales forestales,
propiciando la integracin de cadenas productivas y los sistemas-producto
del sector.
XXIV. Brindar atencin, de forma coordinada con la Federacin y los municipios,

a los asuntos relacionados con la conservacin y mejoramiento del hbitat


natural de los pueblos y comunidades indgenas.

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

263

Artculo 22. La Comisin tendr a su cargo la ejecucin de las atribuciones que la

pre-sente Ley le confiere, as como todas aquellas que sean necesarias para poder
cumplir con su objeto. Para ello la Comisin ejercer las siguientes atribuciones:
[...]
XVIII. Coordinar con las autoridades estatales y municipales, los programas y

acciones que coadyuven con los pueblos y comunidades indgenas en la


conservacin y mejoramiento de su lugar de residencia y a preservar la
integridad de sus tierras, promoviendo el desarrollo sustentable de las
mismas, con base en programas educativos de contenido forestal;
[...]
XXI. Brindar asesora y capacitacin a los pueblos y comunidades indgenas,

para que stos puedan organizarse para la produccin y aprovechamientos


forestales en los trminos previstos por esta ley y de acuerdo con sus usos
y costumbres cuando as proceda;
Artculo 32. Son criterios obligatorios de poltica forestal de carcter social, los

siguientes:
I. El respeto al conocimiento de la naturaleza, cultura y tradiciones de

los pueblos y comunidades indgenas y su participacin directa en la


elaboracin y ejecucin de los programas forestales de las reas en que
habiten, en concordancia con la Ley de Desarrollo Rural Sustentable y
otros ordenamientos.
Artculo 33. Son criterios obligatorios de poltica forestal de carcter ambiental

y silvcola, los siguientes:


[...]
X. La conservacin de la biodiversidad de los ecosistemas forestales, as

como la prevencin y combate al robo y extraccin ilegal de aqullos,


especialmente en las comunidades indgenas;
Artculo 63. Las autorizaciones en materia forestal slo se otorgarn a los

propietarios de los terrenos y a las personas legalmente facultadas para poseerlos


y usufructuarlos.
Cuando la solicitud de una autorizacin en materia forestal sobre terrenos propiedad
de un ejido, comunidad o comunidad indgena sea presentada por un tercero,
ste deber acreditar el consentimiento del ncleo agrario mediante el acuerdo de
asamblea que lo autorice, de conformidad con la Ley Agraria.

264

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

Artculo 72. La Secretara establecer los procedimientos y mecanismos necesarios,

para que los ttulos o documentos en los que consten las autorizaciones, sean
traducidos a las lenguas de los solicitantes o titulares de aprovechamientos forestales
pertenecientes a pueblos y comunidades indgenas, o bien, para asegurar que les
sea interpretado su contenido.
Cuando una autorizacin pueda afectar el hbitat de alguna comunidad indgena,
la autoridad deber recabar el parecer de los representantes de dicha comunidad.
La Secretara, en coordinacin con las dependencias y entidades de la
Administracin Pblica Federal competentes, verificar que los aprovechamientos
de recursos forestales se realicen garantizando los derechos que la Ley reconozca
a las comunidades indgenas.
Artculo 102. Las colectas y usos con fines comerciales o cientficos de los

recursos biolgicos forestales debern reconocer los derechos de las comunidades


indgenas a la propiedad, conocimiento y uso de las variedades locales. El registro
y certificaciones de los recursos genticos forestales o de formas modificadas de
las mismas, as como las patentes obtenidas por personas fsicas o morales, ser
jurdicamente nulo, sin el reconocimiento previo indicado, salvo lo acordado en
los tratados y convenios internacionales relativos a la materia.
Cuando adems se pretenda aprovechar los conocimientos de los pueblos y
comunidades indgenas sobre los recursos biolgicos forestales, deber reconocerse
la propiedad del conocimiento de los pueblos indgenas y presentar un convenio
celebrado entre el solicitante de la autorizacin a que se refiere el artculo anterior
y la comunidad titular del conocimiento, en el que se acredite que se cuenta con el
consentimiento previo, expreso e informado de sta.
Podr revocarse el permiso correspondiente si se acredita que no se satisficieron
los requisitos mencionados.
Artculo 105. La Comisin deber promover y apoyar el conocimiento biolgico

tradicional de los pueblos y comunidades indgenas y ejidos, as como el fomento


y el manejo sustentable de los rboles, arbustos y hierbas para la autosuficiencia
y para el mercado, de los productos de las especies tiles, incluyendo medicinas,
alimentos, materiales para la construccin, lea combustible, forrajes de uso
domstico, fibras, aceites, gomas, venenos, estimulantes, saborizantes, colorantes,
insecticidas, ornamentales, aromatizantes, artesanales y melferas.
Artculo 110. Los ejidos, comunidades, comunidades indgenas, sociedades

de pequeos propietarios u otras personas morales relacionadas con el manejo


forestal, podrn crear libremente, respetando sus usos y costumbres, un comit u

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

265

rgano tcnico auxiliar en la gestin y manejo de aprovechamientos forestales y de


plantaciones forestales comerciales, as como en la ejecucin y evaluacin de los
programas de manejo forestal respectivos.
Tratndose de ejidos y comunidades agrarias, el comit u rgano se constituir
en los trminos de la Ley Agraria, y definir junto con el prestador de servicios
tcnicos forestales, los mecanismos de coordinacin necesarios.

Capitulo IV
De la cultura, educacin y capacitacin forestales
Artculo 147. La Comisin en coordinacin con las dependencias competentes de

la Administracin Pblica Federal y las correspondientes de los estados y el Distrito


Federal, organizaciones e instituciones pblicas, privadas y sociales, realizar en
materia de cultura forestal las siguientes acciones:
[...]
V. Propiciar la divulgacin, el uso, respeto y reconocimiento de costumbres,

tradiciones y prcticas culturales propias de los pueblos y comunidades


indgenas que habitan en las regiones forestales.

Titulo sptimo
De la Participacin Social en Materia Forestal
Capitulo I

Del derecho a la informacin, la participacin social


y de la concertacin en materia forestal
Artculo 150. El Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretara y de la Comisin,

de acuerdo a sus atribuciones, promover la participacin de la sociedad en la


planeacin, diseo, aplicacin y evaluacin de los programas e instrumentos de la
poltica forestal a que se refiere esta Ley, con base al Sistema Nacional de Planeacin
Democrtica, convocando a las organizaciones de campesinos, productores
forestales, industriales, comunidades agrarias e indgenas, instituciones educativas
y de investigacin, agrupaciones sociales y privadas, asociaciones o individuos
relacionados con los servicios tcnicos forestales y dems personas interesadas para
que manifiesten su opinin y propuestas respecto de los programas e instrumentos
de la poltica forestal nacional, regional, estatal, distrital o municipal.

266

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

Captulo II
De los consejos en materia forestal
Artculo 156. El Reglamento interno del Consejo establecer la composicin y

funcionamiento del mismo, en el que formarn parte entre otros, y en el nmero


y forma que se determine, representantes de la Secretara, de la Comisin y de
otras dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal relacionadas,
as como por representantes de los prestadores de servicios tcnicos forestales,
instituciones acadmicas y centros de investigacin, agrupaciones de propietarios
forestales y empresarios, organizaciones no gubernamentales y organizaciones de
carcter social y privado, relacionadas con la materia forestal.
El Reglamento especificar el procedimiento en el que la convocatoria para la
incorporacin proporcional y equitativa de los sectores profesionales, acadmicos,
sociales, ejidos, comunidades indgenas, pequeos propietarios e industriales, y
otros no gubernamentales relacionados con los asuntos forestales, sea pblica,
proporcional y equitativa.
Artculo 157. La Secretara y la Comisin, junto con los gobiernos de las entidades

federativas y de los municipios, promovern la integracin de Consejos Forestales


Regionales y Estatales, como rganos de carcter consultivo, asesoramiento y
concertacin, en materias de planeacin, supervisin, evaluacin de las polticas
y aprovechamiento, conservacin y restauracin de los recursos forestales. Se les
deber solicitar su opinin en materia de normas oficiales mexicanas.
En ellos podrn participar representantes de las dependencias y entidades del
Poder Ejecutivo Federal, de los Gobiernos de las Entidades Federativas y de los
Municipios, de ejidos, comunidades indgenas, pequeos propietarios, prestadores
de servicios tcnicos forestales, industriales, y dems personas fsicas o morales
relacionadas e interesadas en cada una de las demarcaciones. Se establecer la
vinculacin con los Consejos para el Desarrollo Rural Sustentable, en los mbitos
previstos por la Ley de Desarrollo Rural Sustentable.
En las leyes locales que se expidan en la materia, se establecer la composicin y
atribuciones de los Consejos Forestales Estatales, sin perjuicio de las atribuciones
que la presente Ley les otorga.
En la constitucin de estos Consejos se propiciar la representacin proporcional y
equitativa de sus integrantes y que sus normas de operacin interna respondan a las
necesidades, demandas, costumbres e intereses de cada territorio o demarcacin.

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

267

La Secretara y la Comisin promovern y facilitarn la comunicacin de los


Consejos nacional, regionales o estatales, en el marco del Servicio Nacional
Forestal.

Captulo I
De la prevencin y vigilancia forestal
Artculo 158. La prevencin y vigilancia forestal, a cargo de la Secretara a travs

de la Procuradura Federal de Proteccin al Ambiente, tendr como funcin


primordial la salvaguarda y patrullaje de los recursos y ecosistemas forestales, as
como la prevencin de infracciones administrativas del orden forestal.
La Federacin, en coordinacin con los Gobiernos de los Estados y con la colaboracin de los propietarios forestales organizados, comunidades indgenas, los
Gobiernos Municipales y otras instituciones pblicas formular, operar y evaluar
programas integrales de prevencin y combate a la tala clandestina, especialmente
en las zonas crticas diagnosticadas previamente, para enfrentarla con diversas
acciones, as como para prevenir actos indebidos de cambio de uso del suelo, trfico
de especies y recursos forestales, extraccin del suelo forestal, o bien, transporte,
almacenamiento, transformacin o posesin ilegal de materias primas forestales.

Ley minera*

Captulo II
De las concesiones, asignaciones y reservas mineras
Artculo 10. La exploracin y explotacin de los minerales o sustancias a que se

refiere el artculo 4, as como de las salinas formadas directamente por las aguas
marinas provenientes de mares actuales, superficial o subterrneamente, de modo
natural o artificial, y de las sales y subproductos de stas, slo podr realizarse
por personas fsicas de nacionalidad mexicana, ejidos y comunidades agrarias,
pueblos y comunidades indgenas a que se refiere el artculo 2o. Constitucional
reconocidos como tales por las Constituciones y Leyes de las Entidades Federativas,
y sociedades constituidas conforme a las leyes mexicanas, mediante concesiones
mineras otorgadas por la Secretara.
La exploracin del territorio nacional con el objeto de identificar y cuantificar
los recursos minerales potenciales de la Nacin se llevar a cabo por el Servicio
Geolgico Mexicano, por medio de asignaciones mineras que sern expedidas
nicamente a favor de este organismo por la Secretara y cuyo ttulo deber
publicarse en el Diario Oficial de la Federacin.
Por causas de utilidad pblica o para la satisfaccin de necesidades futuras del pas
podrn establecerse zonas de reservas mineras, mediante decreto del Ejecutivo
Federal publicado en el Diario Oficial de la Federacin. Sobre las zonas incorporadas
a dichas reservas no se otorgarn concesiones ni asignaciones mineras.
Los ttulos de concesin y de asignacin mineras y los decretos de incorporacin de
zonas a reservas mineras se expedirn, siempre y cuando se satisfagan las condiciones
y requisitos establecidos por esta Ley y su Reglamento, sin perjuicio de tercero.
* Diario Oficial de la Federacin, 28 de abril de 2005.

Ley general de pesca y acuacultura


sustentables*

Artculo 2. Son objetivos de esta Ley:


I. [...]
II. [...]
III. [...]
IV. [...]
V. Procurar el derecho al acceso, uso y disfrute preferente de los recursos

pesqueros y acucolas de las comunidades y pueblos indgenas, en los


trminos de la presente Ley, de los lugares que ocupen y habiten.
Artculo 20. El Programa Nacional de Pesca y Acuacultura, se sujetar a las

previsiones del Plan Nacional de Desarrollo y contemplar, entre otros aspectos:


I. [...]
II. [...]
III. [...]
IV. [...]
V. [...]
VI. [...]
VII. Programas que fomenten la pesca de los habitantes de las comunidades

indgenas, utilizando sus artes y mtodos de pesca tradicionales;


* Diario Oficial de la Federacin, 24 de julio de 2007. Vigente a partir del 22 de
octubre.

272

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

Artculo 21. Para las acciones de inspeccin y vigilancia, la Secretara, con la

participacin que corresponda a la Secretara de Marina, tendr como funcin


primordial la salvaguarda de los recursos pesqueros y acucolas, as como la
prevencin de infracciones administrativas.
La Secretara, en coordinacin con los gobiernos de las entidades federativas y con
la colaboracin de los productores pesqueros y acucolas, comunidades indgenas,
los gobiernos municipales y otras instituciones pblicas formular, operar y
evaluar el Programa Integral de Inspeccin y Vigilancia Pesquera y Acucola
para el Combate a la Pesca Ilegal, especialmente en las zonas sobreexplotadas y de
repoblacin, para enfrentarla con diversas acciones, as como para prevenir actos
sancionados por la presente Ley y otras disposiciones aplicables.
[...]
Artculo 43. El otorgamiento de concesiones y permisos, quedar sujeto a las

modalidades que dicte el inters pblico, condicionado siempre a la disponibilidad


y preservacin del recurso de que se trate. La Secretara basar sus decisiones en
criterios de equidad social y en la informacin cientfica disponible del recurso
pesquero. Asimismo, se otorgarn preferentemente a los habitantes de las
comunidades locales, siempre y cuando utilicen artes de pesca autorizadas.
En igualdad de circunstancias, tendrn preferencia las solicitudes de las
comunidades indgenas. Cuando la concesin o permiso pueda afectar el hbitat
de alguna comunidad indgena la autoridad deber recabar el parecer de los
representantes de dicha comunidad.
Con el fin de apoyar las actividades productivas de las comunidades indgenas,
la Secretara promover programas que favorezcan su desarrollo sustentable.
Asimismo les dotar de estmulos, recursos y tecnologas para que incrementen
sus capacidades productivas.
La Secretara establecer los procedimientos y mecanismos necesarios, para que los
ttulos o documentos en los que consten las concesiones y permisos, sean traducidos
a las lenguas de los concesionarios o permisionarios pertenecientes a los pueblos
indgenas, o bien, para asegurar que les sea interpretado su contenido.

Derechos culturales

Ley general de derechos lingsticos


de los pueblos indgenas*

Captulo I
Disposiciones generales
Artculo 1. La presente Ley es de orden pblico e inters social, de observancia

general en los Estados Unidos Mexicanos y tiene por objeto regular el


reconocimiento y proteccin de los derechos lingsticos, individuales y colectivos
de los pueblos y comunidades indgenas, as como la promocin del uso y desarrollo
de las lenguas indgenas.
Artculo 2. Las lenguas indgenas son aquellas que proceden de los pueblos

existentes en el territorio nacional antes del establecimiento del Estado Mexicano,


adems de aquellas provenientes de otros pueblos indoamericanos, igualmente
preexistentes que se han arraigado en el territorio nacional con posterioridad y
que se reconocen por poseer un conjunto ordenado y sistemtico de formas orales
funcionales y simblicas de comunicacin.
Artculo 3. Las lenguas indgenas son parte integrante del patrimonio cultural y

lingstico nacional. La pluralidad de lenguas indgenas es una de las principales


expresiones de la composicin pluricultural de la Nacin Mexicana.
Artculo 4. Las lenguas indgenas que se reconozcan en los trminos de la presente

Ley y el espaol son lenguas nacionales por su origen histrico, y tienen la misma
validez en su territorio, localizacin y contexto en que se hablen.
Artculo 5. El Estado, a travs de sus tres rdenes de gobierno Federacin,

Entidades Federativas y municipios, en los mbitos de sus respectivas


* Diario Oficial de la Federacin, 13 de marzo de 2003.

276

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

competencias, reconocer, proteger y promover la preservacin, desarrollo y uso


de las lenguas indgenas nacionales.
Artculo 6. El Estado adoptar e instrumentar las medidas necesarias para

asegurar que los medios de comunicacin masiva difundan la realidad y la diversidad


lingstica y cultural de la Nacin Mexicana. Adems, destinar un porcentaje
del tiempo que dispone en los medios de comunicacin masiva concesionados,
de acuerdo a la legislacin aplicable, para la emisin de programas en las diversas
lenguas nacionales habladas en sus reas de cobertura, y de programas culturales
en los que se promueva la literatura, tradiciones orales y el uso de las lenguas
indgenas nacionales de las diversas regiones del pas.
Artculo 7. Las lenguas indgenas sern vlidas, al igual que el espaol, para

cualquier asunto o trmite de carcter pblico, as como para acceder plenamente


a la gestin, servicios e informacin pblica.
Al Estado corresponde garantizar el ejercicio de los derechos previstos en este
artculo, conforme a lo siguiente:
a) En el Distrito Federal y las dems entidades federativas con municipios o
comunidades que hablen lenguas indgenas, los gobiernos correspondientes, en
consulta con las comunidades indgenas originarias y migrantes, determinarn
cules de sus dependencias administrativas adoptarn e instrumentarn las
medidas para que las instancias requeridas puedan atender y resolver los
asuntos que se les planteen en lenguas indgenas.
b) En los municipios con comunidades que hablen lenguas indgenas, se
adoptarn e instrumentarn las medidas a que se refiere el prrafo anterior,
en todas sus instancias.
La Federacin y las entidades federativas tendrn disponibles y difundirn
a travs de textos, medios audiovisuales e informticos: leyes, reglamentos,
as como los contenidos de los programas, obras, servicios dirigidos a las
comunidades indgenas, en la lengua de sus correspondientes beneficiarios.
Artculo 8. Ninguna persona podr ser sujeto a cualquier tipo de discriminacin

a causa o en virtud de la lengua que hable.

Captulo II
De los derechos de los hablantes de lenguas indgenas
Artculo 9. Es derecho de todo mexicano comunicarse en la lengua de la que sea

hablante, sin restricciones en el mbito pblico o privado, en forma oral o escrita,

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

277

en todas sus actividades sociales, econmicas, polticas, culturales, religiosas y


cualesquiera otras.
Artculo 10. El Estado garantizar el derecho de los pueblos y comunidades

indgenas el acceso a la jurisdiccin del Estado en la lengua indgena nacional de que


sean hablantes. Para garantizar ese derecho, en todos los juicios y procedimientos
en que sean parte, individual o colectivamente, se debern tomar en cuenta sus
costumbres y especificidades culturales respetando los preceptos de la Constitucin
Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
Las autoridades federales responsables de la procuracin y administracin de
justicia, incluyendo las agrarias y laborales, proveern lo necesario a efecto de
que en los juicios que realicen, los indgenas sean asistidos gratuitamente, en
todo tiempo, por intrpretes y defensores que tengan conocimiento de su lengua
indgena y cultura.
En los trminos del artculo 5o., en las entidades federativas y en los municipios
con comunidades que hablen lenguas indgenas, se adoptarn e instrumentarn las
medidas a que se refiere el prrafo anterior, en las instancias que se requieran.
Artculo 11. Las autoridades educativas federales y de las entidades federativas,

garantizarn que la poblacin indgena tenga acceso a la educacin obligatoria,


bilinge e intercultural, y adoptarn las medidas necesarias para que en el
sistema educativo se asegure el respeto a la dignidad e identidad de las personas,
independientemente de su lengua. Asimismo, en los niveles medio y superior, se
fomentar la interculturalidad, el multilingismo y el respeto a la diversidad y los
derechos lingsticos.
Artculo 12. La sociedad y en especial los habitantes y las instituciones de los

pueblos y las comunidades indgenas sern corresponsables en la realizacin de los


objetivos de esta Ley, y participantes activos en el uso y la enseanza de las lenguas
en el mbito familiar, comunitario y regional para la rehabilitacin lingstica.

Ley general de educacin*

Artculo 7. La educacin que impartan el Estado, sus organismos descentralizados

y los particulares con autorizacin o con reconocimiento de validez oficial de estudios


tendr, adems de los fines establecidos en el segundo prrafo del Artculo 3o. de
la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, los siguientes:
[...]
IV. Promover mediante la enseanza el conocimiento de la pluralidad lingstica

de la Nacin y el respeto a los derechos lingsticos de los pueblos indgenas.


Los hablantes de lenguas indgenas, tendrn acceso a la educacin obligatoria
en su propia lengua y espaol.
Artculo 13. Corresponden de manera exclusiva a las autoridades educativas

locales, en sus respectivas competencias, las atribuciones siguientes:


I. Prestar los servicios de educacin inicial, bsica incluyendo la indgena,

especial, as como la normal y dems para la formacin de maestros,


Artculo 16. Las atribuciones relativas a la educacin inicial, bsica -incluyendo la

indgena- y especial que los Artculos 11, 13, 14 y dems sealan para las autoridades
educativas locales en sus respectivas competencias correspondern, en el Distrito
Federal al gobierno de dicho Distrito y a las entidades que, en su caso, establezca.
En el ejercicio de estas atribuciones no ser aplicable el Artculo 18.
Artculo 20. Las autoridades educativas, en sus respectivos mbitos de competencia,

constituirn el sistema nacional de formacin, actualizacin, capacitacin y


superacin profesional para maestros que tendr las finalidades siguientes:
* Diario Oficial de la Federacin, 13 de marzo del 2003

280

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

I. La formacin, con nivel de licenciatura, de maestros de educacin inicial,

bsica incluyendo la de aqullos para la atencin de la educacin indgena


especial y de educacin fsica.
Artculo 38. La educacin bsica, en sus tres niveles, tendr las adaptaciones

requeridas para responder a las caractersticas lingsticas y culturales de cada uno


de los diversos grupos indgenas del pas, as como de la poblacin rural dispersa
y grupos migratorios.
Transitorios
Cuarto. El proceso para que el gobierno del Distrito Federal se encargue de

la prestacin de los servicios de educacin inicial, bsica incluyendo la indgena y


especial en el propio Distrito, se llevar a cabo en los trminos y fecha que se acuerde
con la organizacin sindical. A partir de la entrada en vigor de la presente Ley y
hasta la conclusin del proceso antes citado, las atribuciones relativas a la educacin
inicial, bsica incluyendo la indgena y especial que los artculos 11, 13, 14 y dems
sealan para las autoridades educativas locales en sus respectivas competencias
correspondern, en el Distrito Federal, a la Secretara. A la conclusin del proceso
citado entrar en vigor el primer prrafo del artculo 16 de la presente Ley.

Ley federal de derechos de autor*

Ttulo VII
De los derechos del autor sobre los smbolos patrios y
de las expresiones de las culturas populares
Captulo III

De las culturas populares


De los derechos de autor sobre los smbolos patrios y de la
Artculo 157. La presente Ley protege las obras literarias, artsticas, de arte popular

o artesanal, as como todas las manifestaciones primigenias en sus propias lenguas,


y los usos, costumbres y tradiciones de la composicin pluricultural que conforman
al Estado Mexicano, que no cuenten con autor identificable.
Artculo 158 . Las obras literarias, artsticas, de arte popular o artesanal;

desarrolladas y perpetuadas en una comunidad o etnia originaria o arraigada en la


Repblica Mexicana, estarn protegidas por la presente Ley contra su deformacin,
hecha con objeto de causar demrito a la misma o perjuicio a la reputacin o margen
de la comunidad o etnia a la cual pertenecen.
Artculo 159. Es libre utilizacin de las obras literarias, artsticas, de arte popular

o artesanal. Protegidas por el presente captulo, siempre que no se contravengan


las disposiciones del mismo.
Artculo 160. En toda fijacin, representacin publicacin, comunicacin o

utilizacin en cualquier forma, de una obra literaria, artstica de arte popular

* Diario Oficial de la Federacin, 24 de diciembre de 1996.

282

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

o artesanal; protegida conforme al presente captulo, deber mencionarse la


comunidad o etnia, o en su caso la regin de la Repblica Mexicana de la que es
propia.
Artculo 161. Corresponde al Instituto vigilar el cumplimiento de las disposiciones

del presente captulo y coadyuvar en la proteccin de las obras amparadas por el


mismo.

Acceso a la justicia
en materia civil

Cdigo federal de procedimientos civiles*

Artculo 24. Por razn de territorio es tribunal competente:

[...]
IX. Tratndose de juicios en los que el demandado sea indgena, ser juez

competente el del lugar en el que aqul tenga su domicilio; si ambas partes


son indgenas, lo ser el juez que ejerza jurisdiccin en el domicilio del
demandante.
Artculo 107.

[...]
Cuando el que haya de absolver posiciones fuere indgena y no hable el espaol, o
hablndolo no lo sepa leer, deber asistirle un intrprete con conocimiento de su
lengua y cultura, asentndose su declaracin en espaol y en su propio idioma.
Artculo 180.

[...]
Si el testigo fuere indgena y no hable el espaol, o hablndolo no lo supiera leer,
deber asistirle un intrprete con conocimiento de su lengua y cultura, a fin de que
rinda su testimonio, sea en su propia lengua o en espaol; pero en cualquier caso,
el mismo deber asentarse en ambos idiomas.
Artculo 222 bis. A fin de garantizarle a los indgenas, el acceso pleno a

la jurisdiccin del Estado en los procedimientos en que sean parte, el juez


deber considerar, al momento de dictar la resolucin, sus usos, costumbres y
especificidades culturales.
* Diario Oficial de la Federacin, 18 de diciembre de 2004.

286

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

Artculo 271. [...]


Las actuaciones dictadas en los juicios en los que una o ambas partes sean indgenas,
que no supieran leer el espaol, el tribunal deber traducirlas a su lengua, dialecto
o idioma con cargo a su presupuesto, por conducto de la persona autorizada para
ello.
Las promociones que los pueblos o comunidades indgenas o los indgenas en
lo individual, asentados en el territorio nacional, hicieren en su lengua, dialecto
o idioma, no necesitarn acompaarse de la traduccin al espaol. El tribunal la
har de oficio con cargo a su presupuesto, por conducto de la persona autorizada
para ello.
Artculo 274 bis. En los procedimientos en que intervengan personas que aleguen

tener la calidad de indgenas, la misma se acreditar con la sola manifestacin de


quien la haga. Cuando el juez tenga duda de ella o fuere cuestionada en juicio, se
solicitar a las autoridades comunitarias la expedicin de la constancia que acredite
la pertenencia del individuo a un determinado pueblo o comunidad.

Acceso a la justicia
en materia penal

Cdigo penal federal*

Artculo 51. Dentro de los lmites fijados por la ley, los jueces y tribunales aplicarn

las sanciones establecidas para cada delito, teniendo en cuenta las circunstancias
exteriores de ejecucin y las peculiares del delincuente; particularmente cuando
se trate de indgenas se considerarn los usos y costumbres de los pueblos y
comunidades a los que pertenezcan.
Artculo 52.

[...]
V. La edad, la educacin, la ilustracin, las costumbres, las condiciones

sociales y econmicas del sujeto, as como los motivos que lo impulsaron


o determinaron a delinquir. Cuando el procesado perteneciere a algn
pueblo o comunidad indgena, se tomarn en cuenta, adems, sus usos y
costumbres;

* Diario Oficial de la Federacin, 18 de diciembre de 2002.

Cdigo federal de procedimientos


penales*

Artculo 6.

[...]
Si el delito produce efectos en dos o ms entidades federativas, ser competente el
juez de cualquiera de stas o el que hubiera prevenido; pero cuando el conflicto
involucre como partes a indgenas y no indgenas, ser tribunal competente el que
ejerza jurisdiccin en el domicilio donde radique la parte indgena.
Artculo 15.

[...]
Cuando intervengan en las actuaciones personas pertenecientes a los pueblos o
comunidades indgenas, debern ser asistidos por intrpretes y defensores que
tengan conocimiento de su lengua y cultura, debiendo asentarse tal circunstancia
en el acta respectiva.
Artculo 18.

[...]
Cuando se trate de personas integrantes de pueblos o comunidades indgenas, el
intrprete, adems de tener conocimiento de su lengua, deber conocer sus usos
y costumbres.

* Diario Oficial de la Federacin, 18 de diciembre de 2004.

292

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

Artculo 124 bis.

[...]
Tratndose de personas pertenecientes a los pueblos o comunidades indgenas, tanto
el defensor como el intrprete correspondiente debern tener pleno conocimiento
de su lengua y cultura.
Artculo 128.

[...]
IV. Cuando el detenido perteneciere a un pueblo o comunidad indgena o

fuere extranjero, que no hable o no entienda suficientemente el espaol, se


le designar un traductor que le har saber los derechos a que se refiere la
fraccin anterior. Tratndose de indgenas, el traductor y el defensor que
debern asistirle, debern tener adems conocimiento de su lengua y cultura.
Si se tratare de un extranjero, la detencin se comunicar de in-mediato a
la representacin diplomtica o consular que corresponda, y
Artculo 154.

[...]
Si el inculpado pertenece a un pueblo o comunidad indgenas, se le har saber el
derecho que tiene de ser asistido por un intrprete y por un defensor que tengan
conocimiento de su lengua y cultura, en trminos del artculo 2o. de la Constitucin
Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
[...]
Artculo 159.

[...]
Cuando el inculpado pertenezca a un pueblo o comunidad indgena, la designacin
del defensor de oficio recaer sobre aquel que tenga conocimiento de su lengua
y cultura.
Artculo 220 bis.

[...]
En los procedimientos en los que intervengan personas que aleguen tener la calidad
de indgenas, la misma se acreditar con la sola manifestacin de quien la haga.
Cuando el juez tenga duda de ella o fuere cuestionada en juicio, se solicitar a las
autoridades comunitarias la expedicin de la constancia que acredite la pertenencia
del individuo a un determinado pueblo o comunidad.

Ley federal para prevenir y sancionar


la tortura*

Artculo 9. No tendr valor probatorio alguno la confesin rendida ante una

autoridad policaca; ni la rendida ante el Ministerio Pblico o autoridad judicial,


sin la presencia del defensor o persona de confianza del inculpado y, en su caso,
del traductor.

* Diario Oficial de la Federacin, 27 de diciembre de 1991.

Prevencin
de la discriminacin

Ley federal para prevenir y eliminar


la discriminacin*

Captulo II
Medidas para prevenir la discriminacin
Artculo 14. Los rganos pblicos y las autoridades federales, en el mbito de

su competencia, llevarn a cabo, entre otras, las siguientes medidas positivas


y compensatorias a favor de la igualdad de oportunidades para la poblacin
indgena:
I. Establecer programas educativos bilinges y que promuevan el intercambio

cultural;
II. Crear un sistema de becas que fomente la alfabetizacin, la conclusin de la

educacin en todos los niveles y la capacitacin para el empleo;


III. Crear programas permanentes de capacitacin y actualizacin para los

funcionarios pblicos sobre la diversidad cultural;


IV. Emprender campaas permanentes de informacin en los medios de

comunicacin que promuevan el respeto a las culturas indgenas en el marco


de los derechos humanos y las garantas individuales;
V. En el marco de las leyes aplicables, cuando se fijen sanciones penales a

indgenas, procurar que tratndose de penas alternativas, se imponga aquella


distinta a la privativa de la libertad, as como promover la aplicacin de
sustitutivos penales y beneficios de preliberacin, de conformidad con las
normas aplicables;

* Diario Oficial de la Federacin, 11 de junio de 2003.

298

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

VI. Garantizar que en todos los juicios y procedimientos en que sean parte,

individual o colectivamente, se tomen en cuenta sus costumbres y especificidades culturales, respetando los preceptos de la Constitucin, y
VII. Garantizar, a lo largo de cualquier proceso legal, el derecho a ser asistidos,

si as lo solicitan, por intrpretes y defensores que tengan conocimiento de


su lengua.

Instituciones indigenistas

Ley de la Comisin Nacional para el


Desarrollo de los Pueblos Indgenas*

Captulo I
De su naturaleza, objeto y funciones de la Comisin Nacional
para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas
Artculo 1. La Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas,

es un organismo descentralizado de la Administracin Pblica Federal, no


sectorizado, con personalidad jurdica, con patrimonio propio, con autonoma
operativa, tcnica, presupuestal y administrativa, con sede en la Ciudad de Mxico,
Distrito Federal.
Artculo 2. La Comisin tiene como objeto orientar, coordinar, promover, apoyar,

fomentar, dar seguimiento y evaluar los programas, proyectos, estrategias y acciones


pblicas para el desarrollo integral y sustentable de los pueblos y comunidades
indgenas de conformidad con el artculo 2o. de la Constitucin Poltica de los
Estados Unidos Mexicanos, para lo que tendr las siguientes funciones:
I. Ser instancia de consulta para la formulacin, ejecucin y evaluacin de

los planes, programas y proyectos que las dependencias y entidades de la


Administracin Pblica Federal desarrollen en la materia;
II. Coadyuvar al ejercicio de la libre determinacin y autonoma de los

pueblos y comunidades indgenas en el marco de las disposiciones


constitucionales;
III. Realizar tareas de colaboracin con las dependencias y entidades de

la Administracin Pblica Federal, las cuales debern consultar a la


* Diario Oficial de la Federacin, 21 de mayo de 2003.

302

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

Comisin en las polticas y acciones vinculadas con el desarrollo de los


pueblos y comunidades indgenas; de coordinacin con los gobiernos
de las entidades federativas y de los municipios; de interlocucin con
los pueblos y comunidades indgenas, y de concertacin con los sectores
social y privado;
IV. Proponer y promover las medidas que se requieran para el cumplimiento

de lo dispuesto en el apartado B del artculo 2 de la Constitucin Poltica


de los Estados Unidos Mexicanos;
V. Evaluar las polticas pblicas y la aplicacin de los programas, proyectos y

acciones gubernamentales que conduzcan al desarrollo integral de dichos


pueblos y comunidades;
VI. Realizar investigaciones y estudios para promover el desarrollo integral

de los pueblos indgenas;


VII. Apoyar los procesos de reconstitucin de los pueblos indgenas;
VIII. Coadyuvar y, en su caso, asistir a los indgenas que se lo soliciten en asuntos

y ante autoridades federales, estatales y municipales;


IX. Disear y operar, en el marco del Consejo Consultivo de la Comisin,

un sistema de consulta y participacin indgenas, estableciendo los


procedimientos tcnicos y metodolgicos para promover la participacin
de las autoridades, representantes y comunidades de los pueblos indgenas
en la formulacin, ejecucin y evaluacin de los planes y programas de
desarrollo;
X. Asesorar y apoyar en la materia indgena a las instituciones federales, as

como a los estados, municipios y a las organizaciones de los sectores social


y privado que lo soliciten;
XI. Instrumentar y operar programas y acciones para el desarrollo de los pueblos

indgenas cuando no correspondan a las atribuciones de otras dependencias


o entidades de la Administracin Pblica Federal o en colaboracin, en su
caso, con las dependencias y entidades correspondientes;
XII. Participar y formar parte de organismos, foros e instrumentos internacio-

nales relacionados con el objeto de la Comisin;


XIII. Desarrollar programas de capacitacin para las dependencias y entidades de

la Administracin Pblica Federal, as como para las entidades federativas


y municipios que lo soliciten, con el fin de mejorar la atencin de las
necesidades de los pueblos indgenas;

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

303

XIV. Establecer acuerdos y convenios de coordinacin con los gobiernos de

las entidades federativas, con la participacin que corresponda a sus


municipios, para llevar a cabo programas, proyectos y acciones conjuntas
en favor de los pueblos y comunidades indgenas;
XV. Concertar acciones con los sectores social y privado, para que coadyuven

en la realizacin de acciones en beneficio de los indgenas;


XVI. Establecer las bases para integrar y operar un sistema de informacin y

consulta indgena, que permita la ms amplia participacin de los pueblos,


comunidades, autoridades e instituciones representativas de stos, en la
definicin, formulacin, ejecucin y evaluacin de los programas, proyectos
y acciones gubernamentales;
XVII. Ser instancia de consulta para las dependencias y entidades de la Admi-

nistracin Pblica Federal con el fin de formular el proyecto de presupuesto


consolidado en materia de desarrollo de los pueblos y comunidades indgenas
a incluir en el Presupuesto de Egresos de la Federacin de conformidad
con lo dispuesto en el artculo 2 de la Constitucin Federal;
XVIII. Publicar un informe anual sobre el desempeo de sus funciones y los

avances e impacto de las acciones de las dependencias y entidades


paraestatales de la Administracin Pblica Federal, estatal y municipal
en materia de desarrollo de los pueblos indgenas, y
XIX. Las dems que establezcan las disposiciones legales aplicables;
Artculo 3. La Comisin regir sus acciones por los siguientes principios:
I. Observar el carcter multitnico y pluricultural de la Nacin;
II. Promover la no discriminacin o exclusin social y la construccin de

una sociedad incluyente, plural, tolerante y respetuosa de la diferencia y


el dilogo intercultural;
III. Impulsar la integralidad y transversalidad de las polticas, programas y

acciones de la Administracin Pblica Federal para el desarrollo de los


pueblos y comunidades indgenas;
IV. Fomentar el desarrollo sustentable para el uso racional de los recursos

naturales de las regiones indgenas sin arriesgar el patrimonio de las


generaciones futuras;
V. Incluir el enfoque de gnero en las polticas, programas y acciones de la

Administracin Pblica Federal para la promocin de la participacin,


respeto, equidad y oportunidades plenas para las mujeres indgenas, y

304

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

VI. Consultar a pueblos y comunidades indgenas cada vez que el Ejecutivo

Federal promueva reformas jurdicas y actos administrativos, programas


de desarrollo o proyectos que impacten significativamente sus condiciones
de vida y su entorno;
Artculo 4. La Ley Federal de las Entidades Paraestatales se aplicar a la Comisin

en lo que no se oponga a esta Ley.

Captulo II
De los rganos y funcionamiento de la Comisin Nacional
para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas
Artculo 5. La Comisin contar con una Junta de Gobierno, como rgano de

gobierno; un Director General, como rgano de administracin; y un Consejo


Consultivo, como rgano de consulta y vinculacin con los pueblos indgenas y
la sociedad.
Artculo 6. La Junta de Gobierno estar integrada por:
I. El presidente de la Junta, que ser designado por el titular del Ejecutivo

Federal de entre sus miembros;


II. El titular de cada una de las siguientes secretaras de Estado:

a) Gobernacin;
b) Hacienda y Crdito Pblico;
c) Economa;
d) Desarrollo Social;
e) Medio Ambiente y Recursos Naturales;
f ) Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin;
g) Comunicaciones y Transportes;
h) Contralora y Desarrollo Administrativo;
i) Educacin Pblica;
j) Salud;
k) Trabajo y Previsin Social;

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

305

l) Reforma Agraria;
m) Turismo, y
III. El director general de la Comisin, slo con derecho a voz.

En los casos a los que se refiere la fraccin II, cada miembro propietario
contar con un suplente que deber tener un nivel jerrquico de subsecretario
de Estado. Los integrantes a los que se refieren las fracciones I y II tendrn
derecho a voz y voto. El presidente podr invitar a la persona que considere
pertinente en relacin al asunto a tratar, slo con derecho a voz.
Artculo 7. La Junta de Gobierno celebrar sesiones ordinarias por lo menos

cuatro veces al ao y las extraordinarias que proponga su presidente o al menos


tres de sus miembros.
Artculo 8. La Junta de Gobierno sesionar vlidamente con la asistencia de por

lo menos la mitad ms uno de sus integrantes. Las resoluciones se tomarn por


mayora de votos de los miembros presentes, teniendo su presidente voto de calidad
en caso de empate.
Artculo 9. La Junta de Gobierno, adems de las atribuciones que le confiere el

artculo 58 de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, tendr las siguientes:


I. Aprobar el proyecto de presupuesto anual de la Comisin y su programa

operativo anual, a propuesta de su director general;


II. Definir los criterios, prioridades y metas de la Comisin;
III. Definir los lineamientos y criterios para la celebracin de convenios y

acuerdos de colaboracin, coordinacin y concertacin con las dependencias


y entidades de la Administracin Pblica Federal, con los gobiernos estatales
y municipales y con las organizaciones de los sectores social y privado;
IV. Aprobar, sin que se requiera autorizacin de la Secretara de Hacienda y

Crdito Pblico, las adecuaciones presupuestales a los programas de la


Comisin que no impliquen la afectacin de su monto total autorizado,
recursos de inversin, proyectos financiados con crdito externo ni el
cumplimiento de los objetivos y metas comprometidos;
V. Decidir el uso y destino de los recursos autorizados y la aplicacin de

ingresos excedentes;
VI. Autorizar la apertura de cuentas de inversin financiera;
VII. Autorizar los criterios de distribucin, a propuesta del director general,

del total de los recursos adicionales que se aprueben, en su caso, en el

306

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

Presupuesto de Egresos de la Federacin para el desarrollo de los pueblos


y comunidades indgenas;
VIII. Aprobar el Estatuto del Servicio Profesional de Carrera, a propuesta del

Director General de la Comisin;


IX. Aprobar, a propuesta del director general de la Comisin, la administracin

desconcentrada de funciones, programas y recursos;


X. Aprobar las disposiciones y criterios para racionalizar el gasto administrativo

y autorizar las erogaciones identificadas como gasto sujeto a criterios de


racionalidad, y
XI. Aprobar el Estatuto Orgnico de la Comisin.
Artculo 10. El director general de la Comisin ser designado y removido

por el Presidente de la Repblica, de quien depender directamente, debiendo


reunir los requisitos previstos en el artculo 21 de la Ley Federal de las Entidades
Paraestatales.
Artculo 11. El director general de la Comisin, adems de las facultades y

obligaciones que le confiere el artculo 59 de la Ley Federal de las Entidades


Paraestatales, tendr las siguientes:
I. Celebrar y otorgar toda clase de actos y documentos respecto del objeto de

la Comisin;
II. Ejercer facultades de dominio, administracin, pleitos y cobranzas, aun

aquellas que requieran clusula especial. Tratndose de cualesquiera actos


de dominio, se requerir la autorizacin previa de la Junta de Gobierno;
III. Otorgar, sustituir y revocar poderes generales y especiales con las facul-

tades que le competan, incluso las que requieran autorizacin o clusula


especial;
IV. Formular denuncias y querellas y proponer a la Junta de Gobierno el perdn

legal, cuando a su juicio proceda, as como comparecer por oficio, al igual


que los inferiores jerrquicos inmediatos, a absolver posiciones en trminos
de la ley procesal que corresponda;
V. Ejercitar y desistirse de acciones judiciales, inclusive en materia de

amparo;
VI. Celebrar transacciones en materia judicial y comprometer asuntos en

arbitraje;

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

307

VII. Formular, respecto de los asuntos de su competencia, los proyectos de leyes,

reglamentos, decretos, acuerdos y rdenes del presidente de la Repblica;


VIII. Ejecutar los acuerdos de la Junta de Gobierno;
IX. Dar a conocer a la Junta de Gobierno las propuestas del Consejo Consultivo

de la Comisin;
X. Ejercer el presupuesto de la Comisin con sujecin a las disposiciones

legales, reglamentarias y administrativas aplicables;


XI. Suscribir y negociar ttulos de crdito, as como tramitar y obtener cartas

de crdito, previa autorizacin de la Junta de Gobierno sujetndose a las


disposiciones legales y administrativas aplicables;
XII. Elaborar y presentar el Estatuto Orgnico y el Estatuto del Servicio

Profesional de Carrera, para aprobacin de la Junta de Gobierno; aprobar


las Reglas de Operacin y la reglamentacin interna de los programas
sustantivos, as como sus modificaciones; y expedir los manuales de
organizacin, de procedimientos y de servicios de la Comisin;
XIII. Acordar las condiciones generales de trabajo de la Comisin;
XIV. Proporcionar la informacin que le soliciten los comisarios pblicos;
XV. Informar a la Junta de Gobierno sobre el ejercicio de las facultades que este

artculo le concede, y
XVI. Las que le confieren los ordenamientos aplicables y las dems que, con

fundamento en esta Ley, le delegue la Junta de Gobierno.


Artculo 12. La Comisin contar con un Consejo Consultivo, integrado por:
I. Representantes de los pueblos indgenas, de conformidad con las dispo-

siciones legales aplicables derivadas del artculo 2 de la Constitucin Poltica


de los Estados Unidos Mexicanos;
II. Representantes de instituciones acadmicas y de investigacin nacionales,

especialistas en materia indgena;


III. Representantes de organizaciones sociales que trabajen con las comunidades

indgenas;
IV. Los integrantes de las mesas directivas de las Comisiones de Asuntos

Indgenas de ambas Cmaras del Congreso de la Unin, y


V. Un representante por cada uno de los gobiernos de las entidades federativas

en las que estn asentados pueblos y comunidades indgenas.

308

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

Los integrantes a que se refieren las fracciones I a III sern nombrados


de conformidad con la reglamentacin que expida la Junta de Gobierno,
debiendo garantizarse su legtima representatividad.
En la composicin del Consejo siempre habr mayora de representantes
indgenas.
Artculo 13. El Consejo Consultivo de la Comisin analizar, opinar y har

propuestas a la Junta de Gobierno y al director general sobre las polticas, programas


y acciones pblicas para el desarrollo de los pueblos indgenas. El Consejo
Consultivo sesionar de manera trimestral y ser presidido por un representante
indgena.
Artculo 14. La Comisin contar con las unidades administrativas centrales y en

el interior de la Repblica que sean necesarias para el cumplimiento de su objeto


y funciones.
Artculo 15. El patrimonio de la Comisin se integrar con:
I. Los bienes muebles e inmuebles que le asigne el Ejecutivo Federal y los

que adquiera por cualquier ttulo legal, y


II. Las asignaciones presupuestales, transferencias, subsidios, participaciones,

donaciones y legados que reciba y, en general, con los ingresos que obtenga
por actividades relacionadas con su objeto, previstas en esta Ley.
Artculo 16. La Comisin administrar y dispondr libremente de su patrimonio

en el cumplimiento de su objeto, sin perjuicio de las disposiciones legales aplicables


a los organismos descentralizados.
Artculo 17. La Comisin contar con un rgano de vigilancia, integrado por

un comisario pblico propietario y un suplente, designados por la Secretara de


Contralora y Desarrollo Administrativo, y tendrn las facultades que les otorgan
la Ley Federal de las Entidades Paraestatales y las dems disposiciones legales
aplicables.
Artculo 18. La Comisin contar con una Contralora Interna, Organo de Control

Interno, al frente de la cual el contralor interno, designado en los trminos del


artculo 37, fraccin XII, de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal,
en el ejercicio de sus facultades se auxiliar por los titulares de las reas de auditoria,
quejas y responsabilidades designados en los mismos trminos.

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

309

Los servidores pblicos a que se refiere el prrafo anterior, en el mbito de sus


respectivas competencias, ejercern las facultades previstas en la Ley Orgnica de
la Administracin Pblica Federal, la Ley Federal de las Entidades Paraestatales,
la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Pblicos
y en los dems ordenamientos legales y administrativos aplicables.
Artculo 19. La Comisin contar con un Servicio Profesional de Carrera,

aplicable a los servidores pblicos de la misma, que se organizar en los trminos


que establezca el Estatuto que en la materia expida la Junta de Gobierno.

Artculos transitorios
Primero. Esta Ley entrar en vigor a los cuarenta y cinco das de su publicacin

en el Diario Oficial de la Federacin.


Segundo. Se abroga la Ley de creacin del Instituto Nacional Indigenista,

publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 4 de diciembre de 1948, conservando


la Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas la personalidad
jurdica y el patrimonio del Instituto Nacional Indigenista.
Tercero. La Secretara de Hacienda y Crdito Pblico realizar las adecuaciones

presupuestarias necesarias para el tratamiento de la Comisin Nacional para el


Desarrollo de los Pueblos Indgenas como entidad no sectorizada.
Cuarto. La Junta de Gobierno de la Comisin Nacional para el Desarrollo de

los Pueblos Indgenas expedir el Estatuto Orgnico de dicha entidad en un plazo


de 90 das, contado a partir de la entrada en vigor de esta Ley.
En tanto se expide el Estatuto Orgnico, se continuar aplicando el del Instituto
Nacional Indigenista en lo que no se oponga a esta Ley; y en lo no previsto se
estar a lo que resuelva la Junta de Gobierno.
Quinto. El Consejo Consultivo de la Comisin Nacional para el Desarrollo de

los Pueblos Indgenas deber estar instalado dentro de los seis meses siguientes a
la entrada en vigor de esta Ley.
Sexto. La Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas

establecer el Servicio Profesional de Carrera a que se refiere el artculo 19 dentro


del ao siguiente a la entrada en vigor de esta Ley.

310

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

Sptimo. Los trabajadores del Instituto Nacional Indigenista seguirn sindolo

de la Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas, conservando


su antigedad, derechos y condiciones laborales.
Octavo. Dentro de los nueve meses siguientes a la entrada en vigor de esta Ley,

las dependencias de la Administracin Pblica Federal propondrn al Presidente de


la Repblica, dentro del mbito de sus respectivas competencias, las modificaciones
del marco jurdico que consideren necesarias para el pleno desarrollo de los pueblos
indgenas.
Noveno. Los asuntos pendientes de trmite del Instituto Nacional Indigenista

seguirn a cargo de la Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos


Indgenas.
Dcimo . Cualquier referencia que en otras disposiciones jurdicas y

administrativas se haga al Instituto Nacional Indigenista, se entender hecha a la


Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas.
Onceavo. Aquellos programas del Instituto Nacional Indigenista cuya finalidad

se relacione con las atribuciones que la Ley Orgnica de la Administracin


Pblica Federal y otras leyes confieren a las distintas dependencias y entidades,
sern transferidos a las mismas, con los recursos correspondientes, en el plazo que
convenga la Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas con
la instancia respectiva.

Ley general de derechos lingsticos


de los pueblos indgenas*

Captulo III
De la distribucin, concurrencia y coordinacin de competencias
Artculo 13. Corresponde al Estado en sus distintos rdenes de gobierno la

creacin de instituciones y la realizacin de actividades en sus respectivos mbitos de


competencia, para lograr los objetivos generales de la presente Ley, y en particular
las siguientes:
I. Incluir dentro de los planes y programas, nacionales, estatales y municipales

en materia de educacin y cultura indgena las polticas y acciones tendientes


a la proteccin, preservacin, promocin y desarrollo de las diversas
lenguas indgenas nacionales, contando con la participacin de los pueblos
y comunidades indgenas;
II. Difundir en las lenguas indgenas nacionales de los beneficiarios, el

contenido de los programas, obras y servicios dirigidos a las comunidades


indgenas;
III. Difundir a travs de los medios de comunicacin las lenguas indgenas

nacionales de la regin para promover su uso y desarrollo;


IV. Incluir en los programas de estudio de la educacin bsica y normal, el

origen y evolucin de las lenguas indgenas nacionales, as como de sus


aportaciones a la cultura nacional;
V. Supervisar que en la educacin pblica y privada se fomente o implemente

la interculturalidad, el multilingismo y el respeto a la diversidad lingstica


* Diario Oficial de la Federacin, 13 de marzo de 2003.

312

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

para contribuir a la preservacin, estudio y desarrollo de las lenguas


indgenas nacionales y su literatura;
VI. Garantizar que los profesores que atiendan la educacin bsica bilinge en

comunidades indgenas hablen y escriban la lengua del lugar y conozcan la


cultura del pueblo indgena de que se trate;
VII. Impulsar polticas de investigacin, difusin, estudios y documentacin

sobre las lenguas indgenas nacionales y sus expresiones literarias;


VIII. Crear bibliotecas, hemerotecas, centros culturales u otras instituciones

depositarias que conserven los materiales lingsticos en lenguas indgenas


nacionales;
IX. Procurar que en las bibliotecas pblicas se reserve un lugar para la

conservacin de la informacin y documentacin ms representativa de la


literatura y lenguas indgenas nacionales;
X. Apoyar a las instituciones pblicas y privadas, as como a las organizaciones

de la sociedad civil, legalmente constituidas, que realicen investigaciones


etnolingsticas, en todo lo relacionado al cumplimiento de los objetivos
de esta Ley;
XI. Apoyar la formacin y acreditacin profesional de intrpretes y traductores

en lenguas indgenas nacionales y espaol;


XII. Garantizar que las instituciones, dependencias y oficinas pblicas cuenten

con personal que tenga conocimientos de las lenguas indgenas nacionales


requeridas en sus respectivos territorios;
XIII. Establecer polticas, acciones y vas para proteger y preservar el uso de las

lenguas y culturas nacionales de los migrantes indgenas en el territorio


nacional y en el extranjero, y
XIV. Propiciar y fomentar que los hablantes de las lenguas indgenas nacionales

participen en las polticas que promuevan los estudios que se realicen en los
diversos rdenes de gobierno, espacios acadmicos y de investigacin.

Captulo IV
Del instituto nacional de lenguas indgenas
Artculo 14. Se crea el Instituto Nacional de Lenguas Indgenas, como organismo

descentralizado de la Administracin Pblica Federal, de servicio pblico y social,


con personalidad jurdica y patrimonio propio, sectorizado en la Secretara de

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

313

Educacin Pblica, cuyo objeto es promover el fortalecimiento, preservacin


y desarrollo de las lenguas indgenas que se hablan en el territorio nacional, el
conocimiento y disfrute de la riqueza cultural de la Nacin, y asesorar a los tres
rdenes de gobierno para articular las polticas pblicas necesarias en la materia.
Para el cumplimiento de este objeto, el Instituto tendr las siguientes caractersticas
y atribuciones:
a) Disear estrategias e instrumentos para el desarrollo de las lenguas indgenas
nacionales, en coordinacin con los tres rdenes de gobierno y los pueblos y
comunidades indgenas.
b) Promover programas, proyectos y acciones para vigorizar el conocimiento de
las culturas y lenguas indgenas nacionales.
c) Ampliar el mbito social de uso de las lenguas indgenas nacionales y promover
el acceso a su conocimiento; estimular la preservacin, conocimiento y aprecio
de las lenguas indgenas en los espacios pblicos y los medios de comunicacin,
de acuerdo a la normatividad en la materia.
d) Establecer la normatividad y formular programas para certificar y acreditar a
tcnicos y profesionales bilinges. Impulsar la formacin de especialistas en la
materia, que asimismo sean conocedores de la cultura de que se trate, vinculando
sus actividades y programas de licenciatura y postgrado, as como a diplomados
y cursos de especializacin, actualizacin y capacitacin.
e) Formular y realizar proyectos de desarrollo lingstico, literario y educativo.
f ) Elaborar y promover la produccin de gramticas, la estandarizacin de escrituras
y la promocin de la lectoescritura en lenguas indgenas nacionales.
g) Realizar y promover investigacin bsica y aplicada para mayor conocimiento
de las lenguas indgenas nacionales y promover su difusin.
h) Realizar investigaciones para conocer la diversidad de las lenguas indgenas
nacionales, y apoyar al Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica
a disear la metodologa para la realizacin del censo sociolingstico para
conocer el nmero y distribucin de sus hablantes.
i) Actuar como rgano de consulta y asesora de las dependencias y entidades de
la Administracin Pblica Federal, as como de las instancias de los Poderes
Legislativo y Judicial, de los gobiernos de los estados y de los municipios, y de
las instituciones y organizaciones sociales y privadas en la materia.
j) Informar sobre la aplicacin de lo que dispone la Constitucin, los tratados
internacionales ratificados por Mxico y esta Ley, en materia de lenguas

314

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

indgenas, y expedir a los tres rdenes de gobierno las recomendaciones y medidas


pertinentes para garantizar su preservacin y desarrollo.
k) Promover y apoyar la creacin y funcionamiento de institutos en los estados y
municipios, conforme a las leyes aplicables de las entidades federativas, segn
la presencia de las lenguas indgenas nacionales en los territorios respectivos.
l) Celebrar convenios, con apego a la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos, con personas fsicas o morales y con organismos pblicos o privados,
nacionales, internacionales o extranjeros, con apego a las actividades propias del
Instituto y a la normatividad aplicable.
Artculo 15. La administracin del Instituto Nacional de Lenguas Indgenas

estar a cargo de un Consejo Nacional, como rgano colectivo de gobierno, y un


Director General responsable del funcionamiento del propio Instituto. El domicilio
legal del Instituto ser la Ciudad de Mxico, Distrito Federal.
Artculo 16. El Consejo Nacional se integrar con siete representantes de la

administracin pblica federal, tres representantes de escuelas, instituciones de


educacin superior y universidades indgenas, y tres representantes de instituciones
acadmicas y organismos civiles que se hayan distinguido por la promocin,
preservacin y defensa del uso de las lenguas indgenas. Los representantes de la
Administracin Pblica Federal son los siguientes:
1. El secretario de Educacin Pblica, quien lo presidir en su carcter de titular de
la coordinadora de sector, con fundamento en lo establecido en la Ley Federal
de Entidades Paraestatales.
2. Un representante de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico con el nivel
de subsecretario.
3. Un representante de la Secretara de Desarrollo Social.
4. Un representante de la Secretara de Comunicaciones y Transportes.
5. Un representante del Consejo Nacional para la Cultura y las Artes.
6. Un representante del Instituto Nacional Indigenista.
7. Un representante de la Secretara de Relaciones Exteriores.
El director general ser designado por el presidente de los Estados Unidos
Mexicanos, a propuesta de una terna presentada por el Consejo Nacional y podr
permanecer en el cargo por un periodo mximo de 6 aos; preferentemente
hablante nativo de alguna lengua indgena; con experiencia relacionada con
alguna de las actividades sustantivas del Instituto y gozar de reconocido prestigio

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

315

profesional y acadmico en la investigacin, desarrollo, difusin y uso de las lenguas


indgenas.
Artculo 17. Las reglas de funcionamiento del rgano de gobierno, la estructura

administrativa y operativa, as como las facultades y reglas de ejecucin del rgano


de direccin del instituto, se establecern en el Reglamento Interno del organismo
y que sern expedidas por el Consejo Nacional.
El rgano de gobierno se reunir cada seis meses de manera ordinaria, y de manera
extraordinaria cuando sea convocado por su Presidente; se integrar por la mayora
de sus integrantes, y sus decisiones se adoptarn con la mayora de los presentes.
Artculo 18. Para el cumplimiento de sus atribuciones el director general tendr

las facultades de dominio, de administracin y para pleitos y cobranzas, incluyendo


las que requieran de clusula especial, sin ms limitaciones que las especficas
que le llegue a imponer en forma general el Estatuto o temporales por parte del
Consejo Nacional.
Artculo 19. El rgano de vigilancia administrativa del Instituto Nacional

de Lenguas Indgenas estar integrado por un Comisario Pblico Propietario


y un Suplente, designados por la Secretara de la Contralora y Desarrollo
Administrativo.
Artculo 20. El Consejo Nacional del Instituto Nacional de Lenguas Indgenas,

previa consulta a los estudios particulares de los Institutos Nacional de Antropologa


e Historia y Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica, a propuesta conjunta
de los representantes de los pueblos y comunidades indgenas, y de las instituciones
acadmicas que formen parte del propio Consejo, har el catlogo de las lenguas
indgenas; el catlogo ser publicado en el Diario Oficial de la Federacin.
Artculo 21. El patrimonio del Instituto Nacional de Lenguas Indgenas se

integrar con los bienes que enseguida se enumeran:


I. La cantidad que anualmente le fije como subsidio el Gobierno Federal, a

travs del Presupuesto de Egresos;


II. Con los productos que adquiera por las obras que realice y por la venta de

sus publicaciones, y
III. Los que adquiera por herencia, legados, donaciones o por cualquier otro

ttulo de personas o de instituciones pblicas o privadas.


Artculo 22. Para garantizar el cumplimiento de las obligaciones y atribuciones

sealadas en esta Ley y conforme a lo dispuesto en el penltimo prrafo del Apartado

316

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

B, del artculo 2 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos,


en materia de derechos y cultura indgena, la Cmara de Diputados del Congreso
de la Unin, las Legislaturas de las Entidades Federativas y los Ayuntamientos,
en el mbito de sus respectivas competencias, establecern las partidas especficas
en los presupuestos de egresos que aprueben para proteger, promover, preservar,
usar y desarrollar las lenguas indgenas.
Artculo 23. Las relaciones laborales del Instituto Nacional de Lenguas Indgenas

y sus trabajadores se regirn por la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del
Estado, reglamentaria del Apartado A del artculo 123 Constitucional.
Artculo 24. El Instituto Nacional de Lenguas Indgenas y sus correlativos estatales

en su caso, promovern que las autoridades correspondientes expidan las leyes que
sancionen y penalicen la comisin de cualquier tipo de discriminacin, exclusin
y explotacin de las personas hablantes de lenguas indgenas nacionales, o que
transgredan las disposiciones que establecen derechos a favor de los hablantes de
lenguas indgenas nacionales, consagrados en esta ley.
Artculo 25. Las autoridades, instituciones, servidores y funcionarios pblicos

que contravengan lo dispuesto en la presente ley sern sujetos de responsabilidad,


de conformidad con lo previsto en el Ttulo Cuarto de la Constitucin Poltica de
los Estados Unidos Mexicanos referente a la responsabilidad de los servidores
pblicos y sus leyes reglamentarias.

Transitorios
Primero. El presente Decreto entrar en vigor al da siguiente de su publicacin

en el Diario Oficial de la Federacin.


Segundo. El Consejo Nacional del Instituto Nacional de Lenguas Indgenas

se constituir dentro de los seis meses siguientes a la publicacin de este Decreto


en el Diario Oficial de la Federacin. Para este efecto, el Secretario de Educacin
Pblica convocar a los directores y rectores de las escuelas, instituciones de
educacin superior y universidades indgenas, instituciones acadmicas, incluyendo
entre stas especficamente al Centro de Investigacin y Estudios Superiores en
Antropologa Social, as como organismos civiles para que hagan la propuesta de
sus respectivos representantes para que integren el Consejo Nacional del Instituto.
Recibidas dichas propuestas, el Secretario de Educacin Pblica, los representantes
de las Secretaras de Hacienda y Crdito Pblico, de la Secretara de Desarrollo
Social, de la Secretara de Comunicaciones y Transportes, del Consejo Nacional
para la Cultura y las Artes, del Instituto Nacional Indigenista, de la Secretara de

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

317

Relaciones Exteriores, resolvern sobre la integracin del primer Consejo Nacional


del Instituto que fungir por el periodo de un ao. Concluido este plazo deber
integrarse el Consejo Nacional en los trminos que determine el Estatuto que
deber expedirse por el primer Consejo Nacional dentro del plazo de seis meses
contado a partir de su instalacin.
Tercero. El catlogo a que hace referencia el artculo 20 de la Ley General

de Derechos Lingsticos de los Pueblos Indgenas, deber hacerse dentro del


plazo de un ao siguiente a la fecha en que quede constituido el Consejo Nacional
del Instituto Nacional de Lenguas Indgenas, conforme al artculo transitorio
anterior.
Cuarto. El primer censo sociolingstico deber estar levantado y publicado

dentro del plazo de dos aos contado a partir de la entrada en vigor de este
Decreto. Los subsecuentes se levantarn junto con el Censo General de Poblacin
y Vivienda.
Quinto. La Cmara de Diputados del Congreso de la Unin establecer dentro

del Presupuesto de Egresos de la Federacin, la partida correspondiente al Instituto


Nacional de Lenguas Indgenas, para que cumpla con los objetivos establecidos
en la presente ley.
Sexto. Los congresos estatales analizarn, de acuerdo con sus especificidades

etnolingsticas, la debida adecuacin de las leyes correspondientes de conformidad


con lo establecido en esta ley.
Sptimo. En relacin con la fraccin VI del artculo 13 de la presente Ley, en el

caso de que las autoridades educativas correspondientes no contaran con el personal


capacitado de manera inmediata, stas dispondrn de un plazo de hasta dos aos,
a partir de la publicacin de la presente Ley, para formar al personal necesario.
Con el fin de cumplir cabalmente con dicha disposicin, las normales incluirn la
licenciatura en educacin indgena.
Octavo. Se derogan todas las disposiciones que contravengan al presente

Decreto.

Ley del Instituto Mexicano de la Juventud*

Artculo 3. El Instituto tendr por objeto:

[...]
II. Proponer al Ejecutivo Federal programas especiales orientados a mejorar

las condiciones de salud y educacin de los jvenes indgenas, as como los


espacios para la convivencia y recreacin, sin menoscabo de las atribuciones
que en estos propsitos competen a otras dependencias;
Artculo 4. Para el cumplimiento de su objeto el Instituto tendr las siguientes

atribuciones:
[...]
IV. Consultar, en coordinacin con la Comisin Nacional para el Desarrollo

de los Pueblos Indgenas las polticas, programas y acciones de desarrollo


de los jvenes indgenas; garantizar la participacin de stos en su
diseo y operacin; y, en su caso, incorporar a la planeacin nacional sus
recomendaciones propuestas;
[...]
IX. Promover y ejecutar acciones para el reconocimiento pblico y difusin de

las actividades sobresalientes de los jvenes mexicanos en distintos mbitos


del acontecer nacional y, en especial, aquellas que reconozcan y fomenten la
herencia cultural de los pueblos y comunidades indgenas y fortalezcan el
respeto y el conocimiento de las diversas culturas existentes en el pas;
[...]
* Diario Oficial de la Federacin, 22 de junio del 2006.

320

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

XI. Proponer a la Secretara de Educacin Pblica la operacin de programas

especiales de becas para fortalecer la educacin bilinge e intercultural,


la alfabetizacin, la conclusin de la educacin bsica, la capacitacin
productiva y la educacin media superior y superior de los estudiantes
indgenas.

Reglamento Interior de la Secretara de


Educacin Pblica*

Artculo 2. Para el estudio, planeacin y despacho de los asuntos de su competencia,

la Secretara de Educacin Pblica contar con los servidores pblicos y unidades


administrativas siguientes:
[...]
Direccin General de Materiales y Mtodos Educativos
Direccin General de Investigacin Educativa
Direccin General de Educacin Indgena
[...]
Direccin General de Educacin Normal en el Distrito Federal.
[...]
Artculo 25. Corresponde a la Direccin General de Materiales y Mtodos

Educativos el ejercicio de las siguientes atribuciones:


[...]
II. Analizar y proponer los contenidos educativos de carcter regional que

enriquezcan los planes y programas de estudio de la educacin bsica,


tomando en cuenta, en su caso, las propuestas de las autoridades educativas
locales, as como tambin propiciar la utilizacin de materiales y auxiliares
didcticos propios de la regin que faciliten a los educandos la comprensin
de sus orgenes histricos y de su entorno geogrfico y ambiental;

* Diario Oficial de la Federacin, 26 de marzo de 1994.

322

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

III. Disear mtodos, materiales y auxiliares didcticos complementarios para

reforzar, estimular, diversificar y facilitar el trabajo de los profesores y


alumnos en la enseanza-aprendizaje de los planes y programas de estudio
de la educacin inicial, especial y bsica, tomando en cuenta los perfiles de los
educandos, las caractersticas educativas y el entorno geogrfico, ambiental
y de infraestructura de la regin;
[...]
V. Asesorar a las direcciones generales de Investigacin Educativa, de

Educacin Indgena y dems unidades administrativas competentes de


la Secretara, en la elaboracin de los contenidos, materiales, mtodos y
auxiliares didcticos para los proyectos experimentales de planes y programas
de estudio, normas e instrumentos de evaluacin de aprendizaje de la
educacin bsica y normal;
VI. Apoyar a la Direccin General de Educacin Indgena y dems unidades

administrativas competentes de la Secretara, cuando stas lo requieran, en


la aplicacin de contenidos educativos, en el uso de mtodos y auxiliares
didcticos, y en las propuestas de cambios en los planes y programas de estudio
respectivos que se deriven de las innovaciones y modificaciones efectuadas en
los planes y programas de estudio de la educacin bsica y normal.
[...]
Artculo 26. Corresponde a la Direccin General de Investigacin Educativa el

ejercicio de las siguientes atribuciones:


[...]
III. Realizar investigaciones con el fin de proponer a las unidades administrativas

competentes de la Secretara el establecimiento de medidas dirigidas a


auxiliar a aquellos grupos y regiones con mayor rezago educativo o que
enfrenten condiciones econmicas y sociales en desventaja;...
Artculo 27. Corresponde a la Direccin General de Educacin Indgena el

ejercicio de las siguientes atribuciones:


I. Proponer normas pedaggicas, contenidos, planes y programas de estudio,

mtodos, materiales y auxiliares didcticos e instrumentos para la evaluacin


del aprendizaje de la educacin indgena, cuidando que tengan una
orientacin bilinge-pluricultural que aseguren la formacin integral de los
alumnos pertenecientes a los diferentes grupos tnicos, as como tambin que

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

323

protejan y promuevan el desarrollo de sus lenguas, costumbres, recursos y


formas especficas de organizacin, y difundir los aprobados;
II. Actualizar las normas pedaggicas, contenidos, planes y programas de

estudio, mtodos, materiales y auxiliares didcticos e instrumentos para la


evaluacin del aprendizaje de la educacin indgena;
III. Verificar, con la participacin de las autoridades educativas locales, y en

coordinacin con las unidades administrativas competentes de la Secretara,


el cumplimiento de las normas pedaggicas, contenidos, planes y programas
de estudio, mtodos, materiales y auxiliares didcticos e instrumentos para
la evaluacin del aprendizaje aprobados para la enseanza de la educacin
indgena;
IV. Aplicar, con carcter experimental, normas pedaggicas, planes y programas

de estudio, contenidos, mtodos, materiales y auxiliares didcticos e


instrumentos para la evaluacin del aprendizaje de la educacin indgena;
V. Establecer mecanismos de coordinacin con la Direccin General de

Normatividad, con objeto de que sean incorporados en los planes y


programas de estudio para la formacin de docentes y en los programas de
capacitacin y actualizacin de los mismos, las innovaciones que se hayan
incluido en los planes y programas de estudio de la educacin indgena;
VI. Establecer mecanismos de coordinacin con las direcciones generales

de Normatividad y de Materiales y Mtodos Educativos para adaptar e


incorporar a la educacin indgena los cambios e innovaciones de planes
y programas, contenidos, mtodos, materiales y auxiliares didcticos e
instrumentos para la evaluacin del aprendizaje que se lleven a cabo en la
educacin bsica;
VII. Disear contenidos educativos, materiales y auxiliares didcticos para la

elaboracin de programas de radio y televisin, acordes con la comunidad


a quienes se dirijan, en apoyo a los planes y programas de estudio de la
educacin indgena;
VIII. Analizar, y en su caso, considerar las opiniones de las autoridades educativas

locales y de los diversos sectores involucrados en la educacin, expresadas a


travs del Consejo Nacional de Participacin Social en la Educacin, con el
fin de incorporar aqullas que aporten elementos para modernizar y elevar
la calidad de la educacin indgena;

324

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

IX. Realizar investigaciones para el desarrollo y la supervisin de las tareas de

educacin indgena, coordinndose, en su caso, con la Direccin General


de Investigacin Educativa, as como tambin fomentar las que efecten
los sectores pblico y privado, y
X. Coadyuvar para el logro de las finalidades del Sistema Nacional de

Orientacin Educativa.
Artculo 36. Corresponde a la Direccin General de Educacin Normal en el

Distrito Federal el ejercicio de las siguientes atribuciones:


[...]
II. Disear, organizar y coordinar la aplicacin de cursos de capa-citacin y

actualizacin permanente para el personal directivo y docente de educacin


inicial, especial, bsica, indgena y fsica en el Distrito Federal, que les
proporcione los conocimientos acerca de la reformulacin de contenidos y
auxiliares didcticos.

Reglamento interior de los tribunales


agrarios*

Artculo 38. Los magistrados del Tribunal Superior realizarn inspecciones de los

tribunales unitarios, para verificar que las labores de stos se realicen conforme a la
ley. Para tal efecto, los tribunales unitarios quedarn agrupados en cinco regiones,
cada una de las cuales estar a cargo de un magistrado del Tribunal Superior.
Los magistrados supernumerarios realizarn las visitas a los tribunales unitarios que
ordene el Presidente, en coordinacin con los magistrados numerarios del Tribunal
Superior. Estas visitas tendrn como finalidad la preparacin de las inspecciones o
la atencin de asuntos especiales.
Artculo 41. Las inspecciones se sujetarn a las siguientes reglas:

[...]
III. Se podr inspeccionar cualquiera de los expedientes o alguno en especial,

para verificar que se encuentren debidamente integrados, foliados, sellados y


rubricados; que los miembros de las comunidades indgenas, los ejidatarios,
comuneros o avecindados, hayan sido debidamente representados; que
la audiencia haya sido substanciada conforme a la ley y que las pruebas
hayan sido correctamente desahogadas; que las notificaciones hayan sido
legalmente hechas en tiempo y forma; que el procedimiento haya sido
realizado conforme a derecho y que la resolucin haya sido dictada en la
misma se haya respetado la jurisprudencia del Tribunal Superior y la del
Poder Judicial de la Federacin;
IV. Se inspeccionar con especial cuidado que los miembros de las comunidades

indgenas tengan un efectivo acceso a la jurisdiccin del Estado y que en los


juicios y procedimientos agrarios en que aquellos sean parte, se tomen en cuenta
sus prcticas y costumbres jurdicas y cuenten siempre con un intrprete.
* Diario Oficial de la Federacin, 13 de mayo de 1992.

Reglamento interior de la Procuradura


Agraria*

Artculo 2. La Procuradura tiene a su cargo funciones de servicio social, mediante

la defensa de los derechos de los sujetos agrarios y de su asesoramiento, derivado


de la aplicacin de la Ley.
Para el logro de su objeto, la Procuradura ejercer sus facultades a peticin de parte
o de oficio, de conformidad con lo establecido por la Ley y este Reglamento.
Artculo 5. Para el logro de sus objetivos la Procuradura tendr las siguientes

facultades:
[...]
VIII. Promover la defensa de los derechos y salvaguardar la integridad de las

tierras de los pueblos indgenas;


[...]
Artculo 8. Para el ejercicio de sus facultades, la Procuradura estar a cargo de

un Procurador Agrario y contar con las siguientes unidades administrativas y


tcnicas:
[...]
Coordinacin General de Programas Interinstitucionales
[...]
Direccin General de Organizacin Agraria

* Diario Oficial de la Federacin, 28 de diciembre de 1996.

328

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

[...]
Artculo 17. La Coordinacin General de Programas Interinstitucionales, tendr

las siguientes facultades: [...]


IV. Participar en los programas gubernamentales destinados a:

a) brindar atencin a grupos y comunidades indgenas, jvenes y mujeres


campesinas, jornaleros agrcolas y avecindados, as como concertar el
apoyo de los sectores social y privado en su beneficio.
Artculo 22. La Direccin General de Organizacin Agraria tendr las siguientes

facultades:
[...]
II. Disear e implantar, en coordinacin con otras instituciones, programas

destinados a fortalecer la organizacin interna de los grupos y comunidades


indgenas, buscando con ello salvaguardar su identidad, preservar sus
costumbres y promover el mejor aprovechamiento de sus recursos;
Artculo 37 . Las solicitudes relativas a la prestacin de los servicios que

proporciona la Procuradura, no requieren forma determinada; podrn hacerse


por los interesados o sus representantes ante cualquier oficina de la Institucin.
Cuando las solicitudes provengan de personas que pertenezcan a una comunidad
indgena y no hablaren espaol, se les proporcionar un intrprete para la realizacin
de sus gestiones.

Ley orgnica de la Procuradura General


de la Repblica*

Captulo I
Disposiciones Generales
Artculo 5. Corresponde a la Procuradura General de la Repblica:
IX. Celebrar acuerdos o convenios con las instituciones pblicas o privadas para

garantizar a los inculpados, ofendidos, vctimas, denunciantes y testigos


pertenecientes a los pueblos y comunidades indgenas, la disponibilidad de
intrpretes y traductores, y

* Diario Oficial de la Federacin, 27 de diciembre de 2002.

Acuerdo nmero A/067/03


Del Procurador General de la Repblica, por el que se crea la Unidad
Especializada para la Atencin de Asuntos Indgenas, y se establecen sus
funciones

Al margen un sello con el Escudo Nacional, que dice: Estados Unidos Mexicanos.
Procuradura General de la Repblica.
Acuerdo No. A/067/03
ACUERDO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA REPBLICA, POR EL
QUE SE CREA LA UNIDAD ESPECIALIZADA PARA LA ATENCIN DE
ASUNTOS INDGENAS, Y SE ESTABLECEN SUS FUNCIONES.
MARCIAL RAFAEL MACEDO DE LA CONCHA, Procurador General de la

Repblica, con fundamento en lo dispuesto por los artculos 2o., 21 y 102, Apartado
A de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos; 1o., 2o., 3o.,
4o., 5o. fracciones II y IX, 8o., 9o., 10, 11, 13, 14 y 15 de la Ley Orgnica de la
Procuradura General de la Repblica; y 1o., 2o., 4o., 5o., 7o., 8o., 10, 11, fraccin
VIII, 12, 13 y 27 de su Reglamento, y
Considerando
Que el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 establece como estrategias, dentro
del Objetivo Rector 8, las de garantizar una procuracin de justicia pronta, expedita,
apegada a derecho y de respeto a los derechos humanos; combatir los delitos del
mbito federal, dentro de un marco jurdico e institucional que d la pauta de respeto
a las garantas constitucionales de los ciudadanos, con base en el desarrollo de
estrategias de obtencin, procesamiento, anlisis e intercambio de informacin para
la toma de decisiones ministeriales y policiales, as como la de depurar, desarrollar
y dignificar a los responsables de la procuracin de justicia;

332

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

Que el Programa Nacional de Procuracin de Justicia 2001-2006, mismo que


deriva del instrumento programtico citado en el prrafo anterior, establece
como su Objetivo Particular nmero 4, el crear las bases legales, institucionales,
administrativas y de comportamiento tico, para que el Ministerio Pblico y sus
rganos auxiliares, contribuyan eficazmente a la investigacin de los delitos de una
manera cientfica y con instrumentos tecnolgicos apropiados para ello, a travs
del establecimiento de mecanismos permanentes de promocin, fortalecimiento
y defensa de los derechos humanos, as como de capacitacin del personal de la
Institucin en este mbito;
Que como parte del rediseo de procesos, procedimientos y operaciones de
la Procuradura General de la Repblica y como resultado del proceso de
reestructuracin interna de la Institucin, el da 27 de diciembre de 2002 fue
publicada en el Diario Oficial de la Federacin la Ley Orgnica de la Procuradura
General de la Repblica;
Que el 25 de junio de 2003 se public en el Diario Oficial de la Federacin el
Reglamento de la Ley Orgnica, que entrar en vigor el 25 de julio del ao en curso,
mismo que establecer una nueva organizacin y funcionamiento de la Institucin
para el despacho de los asuntos que la Constitucin Poltica de los Estados
Unidos Mexicanos, su Ley Orgnica y otros ordenamientos le encomiendan a la
Procuradura, al Procurador y al Ministerio Pblico de la Federacin;
Que de conformidad con los artculos 2o. y 54 de la Ley Orgnica de la Procuradura
General de la Repblica, los servidores pblicos de la Institucin deben velar y
fomentar el respeto a los derechos humanos que otorga el orden jurdico mexicano;
asimismo los Agentes del Ministerio Pblico de la Federacin y el personal policial
y pericial, tienen entre otras obligaciones, las de salvaguardar la legalidad, eficiencia,
profesionalismo y honradez en el desempeo de sus funciones, as como el conducirse
siempre con apego a derecho y pleno respeto a los derechos humanos;
Que la investigacin y persecucin de los delitos del orden federal por parte del
Ministerio Pblico de la Federacin y de sus auxiliares, debe ser desempeada
con estricto apego a derecho y respeto a las garantas individuales y a los derechos
humanos de los gobernados, de conformidad con lo dispuesto en la Constitucin
Poltica de los Estados Unidos Mexicanos y los ordenamientos legales respectivos,
as como en los Tratados Internacionales en materia de Derechos Humanos,
suscritos y ratificados por Mxico;
Que de conformidad con lo dispuesto por el artculo 2o. de la Constitucin Poltica
de los Estados Unidos Mexicanos, la Nacin mexicana tiene una composicin
pluricultural sustentada originalmente en sus pueblos indgenas, y que es obligacin

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

333

de las autoridades federales, estatales y municipales promover la igualdad de


oportunidades de los indgenas, mediante la promocin del respeto y proteccin
al desarrollo de sus lenguas, culturas, usos, costumbres y formas especficas
de organizacin social; adems de garantizar a los integrantes de los pueblos y
comunidades indgenas, el acceso efectivo a la procuracin y administracin de
justicia a travs del establecimiento de instituciones que determinarn las polticas
necesarias para garantizar la vigencia de sus derechos y su desarrollo integral, las
cuales debern ser diseadas y operadas de manera conjunta, eliminando cualquier
prctica discriminatoria;
Que la autoridad judicial o administrativa, cuya funcin es, en esencia, aplicar la
ley, deber hacerlo interpretndola con un profundo sentido humanista, al tratar con
indgenas, con sus circunstancias, lengua, identidad, cultura, usos y costumbres;
Que los indgenas que violen las leyes debern ser sancionados, pero entendiendo y
reconociendo su lengua, cultura, usos y costumbres, para comprender su conducta.
La pobreza, la marginacin y los factores externos que trastocan sus valores morales,
son argumentos que no se pueden soslayar. Estos factores debern tomarse en
consideracin cuando el indgena sea vctima u ofendido por el delito;
Que por tales motivos, se requiere que la procuracin de justicia tome en cuenta
a los indgenas, ya sean sujetos activos o pasivos del delito; que los Agentes del
Ministerio Pblico de la Federacin ejerzan su funcin en representacin de la
sociedad y tengan presente que los indgenas tambin son parte de ella;
Que por lo antes mencionado, se ha decidido, con el ms amplio y resuelto espritu
de comprensin y equidad, que los indgenas involucrados en algn delito, tengan
la posibilidad de que se estudien a conciencia sus casos y que se les resuelvan con
brevedad y con profundo sentido humanitario;
Que es necesario continuar el combate a la corrupcin e impunidad en contra de
aquellos servidores pblicos que se aparten de la legalidad y que actan con abuso
de autoridad, vulnerando los derechos humanos de los indiciados o inculpados, as
como de las vctimas u ofendidos del delito, a efecto de recuperar la confianza de
la poblacin, mediante rganos encargados de vigilar, verificar y fomentar en los
servidores pblicos de la Institucin la cultura de respeto a los derechos humanos,
as como atender quejas e investigar y resolver presuntas violaciones a los derechos
humanos;
Que la Subprocuradura de Derechos Humanos, Atencin a Vctimas y Servicios
a la Comunidad, a travs de la Unidad Especializada para la Atencin de Asuntos
Indgenas, garantiza y cumple con el espritu de comprensin y equidad que habr
de observarse cuando se trate de nativos miembros de un pueblo o comunidad

334

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

indgena, involucrados en procedimientos penales ya sea de manera pasiva o


activa en la comisin de algn delito; de modo que tengan la certeza de que su
situacin ser estudiada a conciencia, con efectividad, prontitud y profundo sentido
humanitario, y
Que para el mejor desempeo de las funciones encomendadas a la Unidad
Especializada para la Atencin de Asuntos Indgenas, como garante y rgano de
prevencin; he tenido a bien expedir el siguiente:
Acuerdo
Primero. Se crea la Unidad Especializada para la Atencin de Asuntos

Indgenas, y se establecen sus funciones.


Segundo. La Unidad Especializada para la Atencin de Asuntos Indgenas,

quedar adscrita a la Subprocuradura de Derechos Humanos, Atencin a Vctimas


y Servicios a la Comunidad.
Tercero. La Unidad Especializada para la Atencin de Asuntos Indgenas,

conocer de aquellos delitos no considerados como delincuencia organizada, en


los que se encuentren como indiciados personas que pertenezcan a algn pueblo
o comunidad indgena.
Cuarto. La Unidad Especializada para la Atencin de Asuntos Indgenas, estar

a cargo de un Jefe de Unidad Fiscal agente del Ministerio Pblico de la Federacin,


y contar con el nmero de agentes del Ministerio Pblico de la Federacin y dems
servidores pblicos que se requieran, atendiendo a las necesidades del servicio y
disponibilidad presupuestal.
Quinto. El Titular de la Unidad Especializada para la Atencin de Asuntos

Indgenas, ejercer las facultades siguientes:


I. Conocer de los delitos federales en los que se encuentren involucradas

personas que pertenezcan a algn pueblo o comunidad indgena;


II. Ejercer las atribuciones previstas en los artculos 4 de la Ley Orgnica de

la Procuradura General de la Repblica, y 27 de su Reglamento;


III. En el caso, de tratarse de delitos electorales, en los que se encuentren

involucradas personas que pertenezcan a algn pueblo o comunidad


indgena, se deber iniciar la averiguacin previa correspondiente y remitir
las actuaciones inmediatamente a la Fiscala Especializada para la Atencin
de Delitos Electorales;

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

335

IV. Conocer de las averiguaciones previas relacionadas con los delitos a

que se refiere el artculo 4 fraccin I, inciso b) de la Ley Orgnica de la


Procuradura General de la Repblica, respecto de los cuales ejercite la
facultad de atraccin;
V. Reunir la informacin necesaria para conocer las circunstancias y

caractersticas personales del indgena sujeto a procedimiento, as como


proporcionar datos sobre la cultura, lengua, tradiciones y costumbres
del pueblo o comunidad indgena al que pertenezca, a fin de que se d
cumplimiento a lo establecido en el artculo 146 del Cdigo Federal de
Procedimientos Penales;
VI. Brindar seguridad jurdica al indgena sujeto a procedimiento, para lo cual,

tanto el Titular de la Unidad Especializada para la Atencin de Asuntos


Indgenas como el personal a su cargo debern observar lo establecido en
los siguientes ordenamientos jurdicos: artculos 2o., 20, 21 y en general el
Captulo I, Ttulo Primero, de las garantas individuales, de la Constitucin
Poltica de los Estados Unidos Mexicanos; artculos 51 y 52 fraccin V
del Cdigo Penal Federal; artculos 6o., 15, 18, 124 bis, 128 fraccin IV,
154, 159 y 220 bis del Cdigo Federal de Procedimientos Penales vigente.
Asimismo se deber atender a cualquier otro ordenamiento jurdico
aplicable, para la Atencin de Asuntos Indgenas;
VII. Solicitar a las Delegaciones de la Institucin en las entidades federativas

o a las reas competentes de la Institucin, con excepcin de la Fiscala


Especializada para la Atencin de Delitos Electorales, copias de las
actuaciones realizadas en las diferentes causas penales en las que se
encuentren involucradas personas de pueblos o comunidades indgenas, con
la finalidad de verificar que en el desarrollo del proceso penal no se presenten
irregularidades que causen perjuicio o menoscabo de sus derechos;
VIII. Formular opiniones tcnico jurdicas en las cuales se tomen en cuenta los

Tratados, Convenios y Acuerdos Internacionales de los que Mxico sea parte,


con relacin a las diligencias que se practiquen en la averiguacin previa y
actuaciones de los procedimientos penales, a los que se encuentre sujeto uno
o varios nativos pertenecientes a un pueblo o comunidad indgena, y enviarlas
oportunamente a los agentes del Ministerio Pblico de la Federacin que
intervengan en el procedimiento;
IX. Atender y dar respuesta en el menor tiempo posible a todas las consultas y

peticiones que formulen los agentes del Ministerio Pblico de la Federacin

336

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

que conozcan de procedimientos penales en los que estn involucradas


personas indgenas;
X. Gestionar, cuando as se requiera, el apoyo de traductores para que asistan

a personas que pertenezcan a pueblos o comunidades indgenas que no


hablen o no entiendan suficientemente el idioma castellano, durante el
procedimiento penal;
XI. Gestionar ante la Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos

Indgenas, el pago de la garanta o caucin que fijen los agentes del


Ministerio Pblico de la Federacin o la autoridad judicial, para conceder
el beneficio de la libertad provisional;
XII. Gestionar ante la unidad administrativa responsable de la Secretara de

Seguridad Pblica y, en su caso, de la Secretara de Gobernacin, los


beneficios preliberacionales que la Ley otorgue y que favorezcan a los
indgenas;
XIII. Participar en programas de difusin, cursos, conferencias y foros, a fin de

promover y fomentar el respeto a los derechos humanos de los pueblos


indgenas, y
XIV. Las dems que sean necesarias para el debido cumplimiento de sus funciones

o que le encomiende el Procurador.


Sexto. La Unidad Especializada para la Atencin de Asuntos Indgenas,

integrar directamente las averiguaciones previas e intervendr en los procesos


penales en los que se encuentren involucradas personas que pertenezcan a algn
pueblo o comunidad indgena, nicamente en los casos siguientes:
I. Cuando lo determine el Procurador General de la Repblica, y
II. Cuando se trate de un asunto de trascendencia e inters que est directamente

vinculado con las atribuciones de la Subprocuradura de Derechos


Humanos, Atencin a Vctimas y Servicios a la Comunidad.
Cuando la indagatoria materia de la anterior decisin est siendo integrada
por una diversa Unidad Especializada, deber prevalecer la atraccin en
razn de la especialidad determinada por el Subprocurador de Derechos
Humanos, Atencin a Vctimas y Servicios a la Comunidad, a efecto de
respetar la garanta prevista a favor del investigado, en el artculo 2o. de la
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos que dio origen a
esta Unidad.

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

337

Sptimo. Los agentes del Ministerio Pblico de la Federacin, con excepcin

de los que se encuentren adscritos a la Fiscala Especializada para la Atencin de


Delitos Electorales, debern informar a la Unidad Especializada para la Atencin de
Asuntos Indgenas los procedimientos penales en los que se encuentren involucradas
personas que pertenezcan a algn pueblo o comunidad indgena como indiciados,
probables responsables, o procesados, indicando el estado procesal del asunto, en
los trminos siguientes:
I. Cuando el agente del Ministerio Pblico de la Federacin inicie una

indagatoria por hechos probablemente constitutivos de delito que involucren


a personas que pertenezcan a algn pueblo o comunidad indgena, lo har
del conocimiento de la Unidad Especializada para la Atencin de Asuntos
Indgenas, en un trmino no mayor de veinticuatro horas;
II. En la informacin debern incluirse los datos personales del inculpado, la

etnia a la que pertenece, el delito que se le imputa y la lengua que habla;


III. Tratndose de delitos contra la salud, el agente del Ministerio Pblico de

la Federacin que conozca del proceso, deber verificar si la conducta que


se le imputa al indgena indiciado se encuadra en las hiptesis normativas
previstas en los artculos 195 bis y 198, prrafo primero del Cdigo Penal
Federal, solicitando la opinin de la Unidad Especializada para la Atencin
de Asuntos Indgenas;
IV. En caso de que proceda la libertad provisional bajo caucin del indiciado,

el agente del Ministerio Pblico de la Federacin deber:


a) durante la averiguacin previa, consultar a la Unidad Especializada
para la Atencin de Asuntos Indgenas, p ara que tomando en cuenta
las circunstancias socioeconmicas del indiciado, se fije la naturaleza y
monto de la garanta a otorgarse, y
b) durante la instruccin solicitar al Juez la libertad caucional, tomando
en cuenta la opinin de la Unidad Especializada para la Atencin de
Asuntos Indgenas;
V. De ejercitarse accin penal, el agente del Ministerio Pblico de la Federacin

que conozca del asunto, deber avisar en forma inmediata a la Unidad


Especializada para la Atencin de Asuntos Indgenas, enviando copia de
todo lo actuado y resuelto, sealando el Juzgado al que se haya consignado,
el nmero de la causa penal y el estado procesal que guarda;
VI. Concluida la etapa de instruccin y antes de que el agente del Ministerio

Pblico de la Federacin elabore sus conclusiones, informar oportunamente

338

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

a la Unidad Especializada para la Atencin de Asuntos Indgenas, para que


sta emita una opinin tcnico jurdica, en la que se considere la posibilidad
de penas alternativas a la de privacin de libertad;
VII. La Unidad Especializada para la Atencin de Asuntos Indgenas, enviar

la opinin tcnico jurdica al agente del Ministerio Pblico de la Federacin


que haya conocido del proceso, as como a su superior jerrquico;
VIII. El agente del Ministerio Pblico de la Federacin presentar conclusiones,

tomando en cuenta la opinin tcnico jurdica que haya formulado la Unidad


Especializada para la Atencin de Asuntos Indgenas;
IX. Al tener conocimiento de las sentencias que dicten los Juzgados de Distrito,

Tribunales Unitarios y Tribunales Colegiados de Circuito en contra de


personas que pertenezcan a algn pueblo o comunidad indgena, se har
del conocimiento de la Unidad Especializada para la Atencin de Asuntos
Indgenas;
X. Las resoluciones de la autoridad judicial por las que se otorgue la libertad

absoluta a personas indgenas, se harn del conocimiento de la Unidad


Especializada para la Atencin de Asuntos Indgenas, para que sta
emita su opinin respecto de la procedencia de interponer el recurso
correspondiente;
XI. Cuando exista contradiccin de opiniones entre el agente del Ministerio

Pblico de la Federacin que conozca del proceso en el que se encuentren


involucrados una o ms personas que pertenezcan a un pueblo o comunidad
indgena, respecto de la formulacin de conclusiones, ante el titular de
la Unidad Especializada para la Atencin de Asuntos Indgenas; y de la
apelacin o no ante la resolucin, de la autoridad judicial; se atender a
la opinin tcnico jurdica que haya formulado la Unidad Especializada
para la Atencin de Asuntos Indgenas, de conformidad con el artculo 11,
fraccin I inciso a), de la Ley Orgnica de la Procuradura General de la
Repblica.
Octavo. Los agentes del Ministerio Pblico de la Federacin adscritos a los

rganos jurisdiccionales de la Federacin, debern remitir a la Unidad Especializada


para la Atencin de Asuntos Indgenas, copia de . las sentencias de los juicios de
amparo, derivados de procesos federales, en las que se encuentren involucradas
personas que pertenezcan a algn pueblo o comunidad indgena.
Para los efectos del prrafo anterior, los agentes del Ministerio Pblico de la
Federacin enviarn copia certificada de lo actuado durante la averiguacin previa,

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

339

proceso o amparo en que se encuentren involucradas personas que pertenezcan a


algn pueblo o comunidad indgena.
Noveno. En casos urgentes los agentes del Ministerio Pblico de la Federacin

adscritos a las Delegaciones de la Procuradura General de la Repblica en las


entidades federativas, solicitarn va fax o correo electrnico la opinin tcnico
jurdica, relativa al procedimiento de que se trate. La Unidad Especializada para
la Atencin de Asuntos Indgenas, en un trmino no mayor de veinticuatro horas
elaborar la opinin y la remitir al agente del Ministerio Pblico de la Federacin
que la haya solicitado.
Dcimo. Los agentes del Ministerio Pblico de la Federacin, agentes

Federales de Investigacin, Peritos y dems servidores pblicos, adscritos a la


Unidad Especializada para la Atencin de Asuntos Indgenas, debern cumplir
con lo establecido en Tratados, Convenios, Bases de Colaboracin y Programas,
nacionales e internacionales, que resulten aplicables a las funciones que realiza la
Unidad Especializada para la Atencin de Asuntos Indgenas, as como al presente
Acuerdo.
Dcimo primero. Conforme los presupuestos sealados en el artculo sexto

del presente Acuerdo, la Unidad Especializada para la Atencin de Asuntos


Indgenas, podr ejercer la facultad de atraccin sobre aquellos asuntos que estime
conveniente conocer en forma directa, solicitndole al agente del Ministerio
Pblico de la Federacin que elabore un informe detallado de todo lo actuado en
el expediente.
Dcimo segundo. La inobservancia del presente Acuerdo por parte de

los servidores pblicos, ser sancionada conforme a lo establecido por la Ley


Orgnica de la Institucin, y su Reglamento; la Ley Federal de Responsabilidades
Administrativas de los Servidores Pblicos y dems disposiciones aplicables,
sin perjuicio de la responsabilidad penal a que hubiere lugar e independencia
de las sanciones que le imponga cualquier otro ordenamiento legal que resulte
aplicable.
Dcimo tercero . Se instruye a los CC. Titulares de las Unidades

Administrativas y rganos desconcentrados de esta Institucin, para que, en al


mbito de su competencia, ejecuten las medidas pertinentes y necesarias a efecto
de lograr el cabal cumplimiento del presente Acuerdo.
Dcimo cuarto. Los agentes del Ministerio Pblico de la Federacin, agentes

de la Polica Federal Investigadora, Peritos y dems servidores pblicos en el


mbito de su competencia, debern atender a lo dispuesto en el Manual Bsico de

340

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

Actuacin de los Agentes del Ministerio Pblico de la Federacin y sus Auxiliares


Directos en la Investigacin y Persecucin de los Delitos.
Transitorios
Primero. El presente Acuerdo entrar en vigor al da siguiente de su publicacin

en el Diario Oficial de la Federacin.


Segundo. Los recursos humanos, materiales y financieros asignados a la Fiscala

Especializada para la Atencin de Asuntos Indgenas, sern reasignados a la Unidad


Especializada para la Atencin de Asuntos Indgenas.
Tercero. Se abroga el Acuerdo A/05/94, suscrito el 17 de junio de 1994, as

como el Acuerdo A/038/00, publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 10


de noviembre de 2000.
Sufragio Efectivo. No Reeleccin.
Mxico, Distrito Federal, a veintitrs de julio de dos mil tres.- El Procurador
General de la Repblica, Marcial Rafael Macedo de la Concha.- Rbrica.

Legislaciones estatales

Ley de derechos y cultura indgena del


estado de Baja California*

Ttulo Primero
Del objeto de la ley

Captulo nico
Disposiciones generales
Artculo 1. Esta Ley es de orden pblico e inters social y reglamentaria del

artculo 2 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, por tanto,


es obligacin de las autoridades estatales, municipales y de la sociedad en general,
observar y cumplir sus preceptos.
Esta Ley, reconoce y protege las normas de organizacin internas de los pueblos
indgenas asentados en el territorio del Estado, tanto en sus relaciones familiares,
vida civil, vida comunitaria y, en lo general, las que se relacionan con la prevencin
y resolucin de conflictos en la comunidad, siempre y cuando dichas normas no
vulneren o contravengan las disposiciones constitucionales federales y estatales.
Las disposiciones de la presente Ley, regirn supletoriamente en materia de derechos
y obligaciones de los pueblos y comunidades indgenas, as como en las atribuciones
correspondientes de los poderes del Estado en sus distintos niveles de gobierno,
para todos los casos no previstos en otras leyes locales en materia indgena.
Artculo 2. La presente Ley tiene por objeto el reconocimiento, preservacin y

defensa de los derechos y cultura de los indgenas del Estado de Baja California,
as como el establecimiento de las obligaciones de la administracin pblica estatal
y municipal, en la construccin de las relaciones con las comunidades indgenas y
elevar el bienestar social de sus integrantes, promoviendo el desarrollo a travs de
programas y presupuestos especficos.
* Peridico Oficial del Estado, 26 de octubre de 2007.

344

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

Esta Ley reconoce los derechos colectivos, a los siguientes pueblos indgenas:
Kiliwas, Kumiai, Pai pai, Cucap y Cochim, as como a las comunidades indgenas
que conforman aquellos, los cuales habitaban en la regin desde antes de la
formacin del Estado de Baja California, y que conservan sus propias instituciones
sociales, econmicas, culturales y polticas, o parte de ellas.
Las comunidades indgenas pertenecientes a cualquier otro pueblo, procedentes
de otro estado de la repblica y que residan temporal o permanentemente dentro
del territorio del Estado de Baja California, podrn acogerse a esta ley.
La conciencia de su identidad indgena ser criterio fundamental para determinar
a quienes se aplican las disposiciones que sobre pueblos indgenas se establezcan
en esta y otras Leyes de la materia.
Artculo 3. El Poder Ejecutivo, el Poder Judicial, el Poder Legislativo y los

Municipios del Estado, en el mbito de sus respectivas competencias, tienen a


su cargo la salvaguarda de la aplicacin, dentro del marco de su competencia,
de la presente ley a fin de asegurar el respeto de los derechos colectivos de las
comunidades indgenas en el Estado de Baja California.
Artculo 4. Para los efectos de esta Ley se entender por:
I. Autonoma: la expresin de la libre determinacin de los pueblos y

comunidades indgenas como partes integrantes del Estado de Baja


California, en consonancia con el orden jurdico vigente, para adoptar
por s mismos decisiones e instituir prcticas propias relacionadas con su
cosmovisin, territorio indgena, tierra, recursos naturales, organizacin
sociopoltica, administracin de justicia, educacin, lenguaje, salud y cultura,
siempre y cuando stos no contravengan lo dispuesto por la leyes federales
y estatales vigentes.
II. Autoridades tradicionales: aquellos que los pueblos indgenas reconocen de

acuerdo a sus sistemas normativos internos derivado de usos y costumbres.


III. Comunidades indgenas: conjunto de personas que forman una o varias

unidades socioeconmicas y culturales, que pertenecen a un asentamiento


comn, y a un determinado pueblo indgena, y quienes reconocen
autoridades propias de acuerdo con sus usos y costumbres.
IV. Derechos individuales: las facultades y prerrogativas que el orden jurdico

federal y estatal vigente otorga a todo hombre o mujer por el slo hecho de
ser personas, independientemente de que sea o no integrante de un pueblo
indgena.

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

345

V. Derechos colectivos: las facultades y prerrogativas de naturaleza colectiva que

en los mbitos poltico, econmico, social, cultural y jurisdiccional que el


orden jurdico estatal reconoce a los pueblos y comunidades indgenas para
garantizar su existencia, dignidad, bienestar y no discriminacin basada en
la pertenencia a aquellos.
VI. Estado: el Estado Libre y Soberano de Baja California, de conformidad con

lo dispuesto con su Constitucin Poltica.


VII. Justicia indgena: el sistema conforme al cual se presentan, tramitan y

resuelven las controversias jurdicas que se suscitan entre los miembros


de las comunidades indgenas; as como las formas y procedimientos
que garantizan a las comunidades indgenas y a sus integrantes, el pleno
acceso a la jurisdiccin comn de acuerdo con las bases establecidas por la
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos y la Constitucin
del Estado.
VIII. Pueblos indgenas: aquellas colectividades humanas que descienden de

poblaciones que habitaban en el territorio del Estado de Baja California antes


de su creacin, y que poseen formas propias de organizacin econmica,
social, poltica y cultural, o parte de ellas y afirman libremente su pertenencia
a cualquiera de los pueblos mencionados en el segundo prrafo del Artculo
2 de este Ordenamiento.
IX. Sistemas normativos internos: conjunto de normas jurdicas orales y escritas

de carcter consuetudinario que los pueblos y comunidades indgenas


reconocen como vlidas y utilizan para regular sus actos pblicos,
organizacin, actividades y sus autoridades aplican para la resolucin de sus
conflictos, siempre y cuando no se contravengan la Constitucin Poltica de
los Estados Unidos Mexicanos, Constitucin del Estado Libre y Soberano
de Baja California, Leyes Estatales, ni que vulneren derechos humanos ni
de terceros.
X. Territorio indgena: es la porcin del territorio nacional que define el mbito

espacial natural, social y cultural en donde se asientan y desenvuelven los


pueblos y comunidades indgenas; en ella, el Estado Mexicano ejerce
plenamente su soberana, el Estado de Baja California su autonoma, y los
pueblos y comunidades indgenas expresan su forma especfica de relacin
con el mundo.
XI. Usos y Costumbres: base fundamental de los sistemas normativos internos y

que constituyen los rasgos caractersticos de cada pueblo indgena.

346

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

Artculo 5. El Estado deber asegurar que los integrantes de las comunidades

indgenas gocen de todos los derechos y oportunidades que la legislacin vigente


otorga al resto de la poblacin de la entidad, y velar por el estricto cumplimiento
de la presente Ley.
Las autoridades estatales y municipales tendrn la obligacin de denunciar ante
las autoridades competentes, los casos que lleguen a su conocimiento en que los
trabajadores indgenas laboren en condiciones discriminatorias, desiguales o
peligrosas para su salud e integridad fsica o que sean sometidos a jornadas laborales
excesivas, adems de los casos en que exista coaccin en su contratacin laboral
o pago en especie y dentro del mbito de sus respectivas competencias, debern
tomar las medidas necesarias para prevenir o eliminar esa situacin, fomentando
la vigilancia y en su caso, brindar el apoyo necesario para facilitar la denuncia por
parte de los indgenas.
Artculo 6. Las Autoridades Estatales y municipales, en los trminos de la presente

Ley, debern promover el desarrollo equitativo y sustentable de las comunidades


indgenas, garantizando el respeto a su cultura, usos, costumbres y tradiciones.
Deber promover estudios sociodemogrficos para la plena identificacin de los
integrantes de las comunidades indgenas.
Artculo 7. El Estado promover que las actuales instituciones indigenistas y de

desarrollo social, operen de manera conjunta y concertada, en coordinacin con la


institucin que al respecto se establezca.

Ttulo Segundo
Derechos indgenas

Captulo I
De los pueblos y comunidades indgenas
Artculo 8. Los pueblos y comunidades indgenas tienen derecho a determinar

libremente su existencia como tales, vivir de acuerdo a su cultura, en libertad, paz,


seguridad y justicia; as mismo, tienen derecho al respeto y preservacin de sus
costumbres, usos, tradiciones, lengua, religin e indumentaria.
Queda prohibido todo acto de discriminacin, violencia, as como los
reacomodos o desplazamientos forzados, con excepcin de aquellos que por motivos
de emergencia, caso fortuito y desastre natural, sean determinados por la autoridad
competente con la finalidad de salvaguardar la salud y bienestar de los pueblos y
comunidades indgenas. La separacin de nias y nios indgenas de sus familias

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

347

y comunidades queda estrictamente prohibida, con la excepcin de ser ordenado


por autoridad judicial o ministerial con las correspondientes reservas de Ley.
Artculo 9. Las autoridades estatales y municipales, en el ejercicio de sus

atribuciones, as como los particulares, respetarn ntegramente la dignidad y


derechos individuales de los indgenas, tratndolos con el respeto que deriva de su
calidad como personas. La misma obligacin tendrn con relacin a los derechos
sociales de los pueblos y comunidades indgenas.
El incumplimiento a lo dispuesto por el prrafo anterior de este artculo por parte
de las autoridades, ser mo tivo de las responsabilidades en que incurran en los
trminos prescritos por la ley de Responsabilidades de los Servidores Pblicos del
Estado de Baja California.
Artculo 10. Las comunidades indgenas del Estado tendrn personalidad jurdica

para ejercer los derechos establecidos en la presente ley, teniendo el carcter de


sujetos de derecho pblico.
Artculo 11. El Estado y los Municipios, realizarn consultas a los pueblos

indgenas en la elaboracin del Plan Estatal de Desarrollo y el Plan Municipal


de Desarrollo respectivamente, y en su caso incorporar las recomendaciones y
propuestas que se realicen.
Artculo 12. Los integrantes de las comunidades indgenas tienen el derecho de

promover por s mismos o a travs de sus autoridades tradicionales de manera directa


y sin intermediarios cualquier gestin ante las autoridades Estatales o Municipales.
Sin menoscabo de los derechos individuales, polticos y sociales.
Artculo 13. El Poder Ejecutivo promover que las actuales instituciones

indigenistas y de desarrollo social, operen de manera conjunta y concertada, en


coordinacin con la institucin que al respecto se establezca, misma que tendr
como principales objetivos los siguientes:
I. Proteger el sano desarrollo de los menores de edad, mediante el servicio

de orientacin social encaminados a concientizar a los integrantes de las


comunidades indgenas, para que el trabajo que desempeen los nios, en
el seno de la familia, no sea excesivo, que perjudique su salud o les impida
continuar con su educacin;
II. Establecer mecanismos de vigilancia, en coordinacin con las autoridades

federales competentes, para que en el caso de las familias indgenas jornaleras


que se contratan en los campos agrcolas de la entidad, no se permita utilizar

348

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

el trabajo de los nios o el de las mujeres durante el estado de gestacin o


el de lactancia, en labores que pongan en peligro su salud;
III. Procurar el bienestar y proteccin de las mujeres, nios y ancianos de las

comunidades indgenas, por cuanto que constituyen la base de las familias


que integran y sustentan los pueblos indgenas del Estado.
Artculo 14. En la integracin y operacin de la dependencia encargada del

desarrollo Integral y sustentable de los pueblos indgenas, deber de contar con el


personal capacitado y con conocimientos de las culturas indgenas del estado.
Artculo 15. Los ayuntamientos a travs de los cabildos, promovern la creacin

de la Comisin de Asuntos Indgenas, la cual ser integrada de conformidad con


los reglamentos internos de cada Ayuntamiento, con el propsito de atender los
asuntos relativos a los pueblos indgenas residentes dentro de la circunscripcin
territorial del Municipio.
Artculo 16. Los indgenas tienen derecho al uso y respeto de su identidad, nombres

y apellidos en los trminos de su escritura y pronunciacin. De la misma manera


se mantendr, pronunciar y escribir la toponimia de sus asentamientos.

Captulo II
Patrimonio cultural
Artculo 17. Las autoridades estatales y municipales, en el mbito de sus

atribuciones, ejercern las partidas especficas para los pueblos y comunidades


indgenas asignadas por el gobierno federal, en la proteccin y desarrollo de sus
manifestaciones culturales, centros ceremoniales, monumentos histricos, sitios
sagrados, artesanas, msica, danza y fiestas tradicionales.
Artculo 18. La autoridad estatal deber promover la proteccin y el acceso a los

sitios sagrados que han quedado fuera de los ejidos y comunidades indgenas.
Artculo 19. Los pueblos y comunidades indgenas tienen derecho al respeto

pleno de la propiedad, control y proteccin de su patrimonio cultural y cientfico.


El Estado, por medio de sus instituciones competentes, dictar las medidas idneas
para la eficaz proteccin de sus ciencias y manifestaciones culturales, comprendidos
los recursos biolgicos, as como el conocimiento de las propiedades de la flora,
fauna y las tradiciones orales.
Artculo 20. Las comunidades indgenas tienen derecho a practicar sus propias

ceremonias religiosas, tanto en las reas indgenas como en las que no tienen predominio
indgena, respetando la Ley de Asociaciones Religiosas y Culto Pblico.

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

349

Captulo III
Desarrollo humano
Artculo 21. Las autoridades estatales y municipales promovern la igualdad de

los indgenas y eliminarn cualquier prctica discriminatoria estableciendo para ello


las instituciones y determinando las polticas necesarias para garantizar la vigencia
de los derechos indgenas y el desarrollo integral de sus pueblos y comunidades,
las cuales debern ser diseadas y operadas conjuntamente con ellos.
Para abatir las carencias y rezagos que afectan a los pueblos y comunidades
indgenas, dichas autoridades tienen la obligacin de:
I. Impulsar el desarrollo regional de las zonas indgenas con el propsito de

fortalecer las economas locales y mejorar las condiciones de vida de sus


pueblos, mediante acciones coordinadas entre los tres rdenes de gobierno,
con la participacin de las comunidades. Las autoridades municipales
determinarn equitativamente las asignaciones presupuestales que las
comunidades administrarn directamente para fines especficos.
II. Garantizar e incrementar los niveles de escolaridad, favoreciendo la

educacin bilinge e intercultural, la alfabetizacin, la conclusin de la


educacin bsica, la capacitacin productiva y la educacin media superior
y superior.
Establecer un sistema de becas para los estudiantes indgenas en todos los
niveles. Definir y desarrollar programas educativos de contenido regional
que reconozcan la herencia cultural de sus pueb los, de acuerdo con las
leyes de la materia y en consulta con las comunidades indgenas. Impulsar
el respeto y conocimiento de las diversas culturas existentes en la nacin.
Asimismo, el Estado promover entre las universidades, institutos tecnolgicos y dems instituciones educativas nacionales y estatales, la prestacin
del servicio social en las comunidades indgenas que por sus caractersticas
lo requieran.
III. Asegurar el acceso efectivo a los servicios de salud mediante la ampliacin

de la cobertura del sistema estatal, aprovechando debidamente la medicina


tradicional, as como apoyar la nutricin de los indgenas mediante
programas de alimentacin, en especial para la poblacin infantil.

IV. Mejorar las condiciones de las comunidades indgenas y de sus espacios

para la convivencia y recreacin, mediante acciones que faciliten el acceso

350

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

al financiamiento pblico y privado para la construccin y mejoramiento de


vivienda, as como ampliar la cobertura de los servicios sociales bsicos.
V. Propiciar la incorporacin de las mujeres indgenas al desarrollo, mediante el

apoyo a los proyectos productivos, la proteccin de su salud, el otorgamiento


de estmulos para favorecer su educacin y su participacin en la toma de
decisiones relacionadas con la vida comunitaria.
VI. Extender la red de comunicaciones que permita la integracin de las

comunidades, mediante la construccin y ampliacin de vas de comunicacin


y telecomunicacin. Establecer condiciones para que los pueblos y las
comunidades indgenas puedan adquirir, operar y administrar medios de
comunicacin, en los trminos que las leyes de la materia determinen.
VII. Apoyar las actividades productivas y el desarrollo sustentable de las

comunidades indgenas mediante acciones que permitan alcanzar la


suficiencia de sus ingresos econmicos, la aplicacin de estmulos para
las inversiones pblicas y privadas que propicien la creacin de empleos,
la incorporacin de tecnologas para incrementar su propia capacidad
productiva, as como para asegurar el acceso equitativo a los sistemas de
abasto y comercializacin.
VIII. Establecer polticas sociales para proteger a los migrantes de los pueblos

indgenas, tanto en el territorio nacional como en el extranjero; mejorar las


condiciones de salud de las mujeres; apoyar con programas especiales de
educacin y nutricin a nios y jvenes de familias migrantes; velar por el
respeto de sus derechos humanos y promover la difusin de sus culturas.

Ttulo cuarto
Tierras, territorios y recursos naturales
Captulo I

Proteccin de los recursos naturales


Artculo 22. Los pueblos y comunidades indgenas, las autoridades estatales y

municipales, en el marco de sus respectivas competencias, convendrn las acciones


y medidas necesarias tendientes a la conservacin de su medio ambiente y a
otras formas de proteccin de los recursos naturales, de tal modo que stas sean
ecolgicamente sustentables y tcnicamente apropiadas, as como compatibles
con la libre determinacin de los pueblos y comunidades para la preservacin y
usufructo de sus recursos naturales.

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

351

Artculo 23. Las obras y proyectos que promuevan las autoridades estatales y

municipales, las organizaciones o los particulares, que impacten a los pueblos y


comunidades indgenas en sus recursos naturales, debern ser discutidos, analizados
y consensuados previamente con dichos pueblos y comunidades.
Artculo 24. La constitucin de las reas naturales protegidas dentro de los

territorios de las comunidades indgenas, debern llevarse a cabo con base en


acuerdos explcitos entre las autoridades estatales y municipales y los representantes
agrarios de dichas comunidades. La administracin de las mismas quedar confiada
a los propios pueblos y comunidades indgenas, bajo la supervisin y vigilancia
del Poder Ejecutivo del Estado, salvo que por acuerdo explcito de los mismos se
constituyan rganos especficos para ese fin.
Artculo 25. Los pueblos y comunidades indgenas tienen atribucin para realizar

las acciones de vigilancia y establecer disposiciones dirigidas a la conservacin y


proteccin de sus recursos naturales, as como de su flora y su fauna silvestre dentro
de sus comunidades.
Artculo 26. Todos los pueblos y comunidades indgenas tienen la obligacin de

realizar actividades de proteccin, restauracin, conservacin, aprovechamiento


sustentable e investigacin de recursos naturales, con el apoyo del Poder Ejecutivo
del Estado y particulares, para lo cual se suscribirn previamente los acuerdos
especficos.
Artculo 27. Cuando se suscite una controversia entre dos o ms comunidades

indgenas o entre los integrantes de stas, por la explotacin de recursos naturales,


el Poder Ejecutivo del Estado promover, a travs del dilogo y la concertacin,
que los conflictos se resuelvan por la va de la conciliacin, con la participacin de
las autoridades competentes.

Captulo II
Tierras y territorios
Artculo 28. Para las comunidades indgenas nativas del Estado de Baja California,

las tierras que constituyen el territorio que habitan, ser su medio de produccin
estrechamente vinculado con su conciencia comunitaria.
Artculo 29. Las comunidades indgenas, tienen el derecho de preferencia

para adquirir los predios que enajenen o cedan la comunidad o alguno de sus
integrantes. El Poder Ejecutivo del Estado tomar las medidas necesarias a fin de
dar cumplimiento a este precepto.

352

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

Artculo 30. Queda prohibida la expulsin de indgenas de sus comunidades,

sea cual fuere la causa con que pretenda justificarse, especialmente por motivos
religiosos, polticos o ideolgicos.
El Poder Ejecutivo del Estado encauzar y fomentar el dilogo en las comunidades
donde se presenten este tipo de conflictos y promover la celebracin de convenios
que aseguren la conciliacin y el retorno pacfico, as como la integracin comunitaria
de quienes hayan sufrido las expulsiones.
Artculo 31. Las autoridades gubernamentales competentes promovern procesos

de regularizacin de terrenos de las comunidades indgenas.

Ttulo tercero
De la autonoma y organizacin interna
Captulo I

Autonoma y libre determinacin


Artculo 32. Se reconoce, el derecho a la libre determinacin y a la autonoma de

los pueblos y comunidades indgenas en el Estado de Baja California, en el mbito


poltico, econmico, social y cultural, fortaleciendo la soberana, la democracia y
los rdenes de Gobierno, en el marco de la Constitucin Poltica de los Estados
Unidos Mexicanos y la del Estado.
Artculo 33. Se reconoce a los pueblos y comunidades indgenas del Estado, el

derecho a la libre determinacin de su existencia, formas de organizacin, objetivos


y visin de desarrollo.
Artculo 34. Los derechos que esta ley reconoce a los pueblos y comunidades

indgenas, sern ejercidos directamente por sus autoridades tradicionales, las


comunidades y sus integrantes, dentro de los territorios en los cuales se encuentran
asentados.

Captulo II
De los sistemas normativos internos
Artculo 35. Esta Ley reconoce y protege a las autoridades tradicionales de las

comunidades indgenas, nombradas conforme a sus propios usos y costumbres.


Las autoridades tradicionales, quienes ancestralmente han aplicado los usos,
costumbres y tradiciones de sus comunidades en la solucin de conflictos internos,

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

353

y sus opiniones sern tomadas en cuenta en los trminos de la legislacin procesal


respectiva para la resolucin de las controversias que se sometan a la jurisdiccin
de los Juzgados.
Artculo 36. El Estado reconoce la existencia de sistemas normativos internos de

los pueblos y comunidades indgenas, con caractersticas propias y especficas segn


el pueblo indgena al que correspondan, basados en sus tradiciones ancestrales y
que se han transmitido por generaciones, enriquecindose y adaptndose con el
paso del tiempo a diversas circunstancias.
Artculo 37. El Estado reconoce la validez de las normas internas en los mbitos de

las relaciones familiares, de la vida civil, de la organizacin de la vida comunitaria y,


en general, de la prevencin y solucin de conflictos al interior de cada comunidad;
siempre y cuando no se contravenga la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos, Constitucin del Estado Libre y Soberano de Baja California, Leyes
Estatales, ni que vulneren derechos humanos ni de terceros.
Las autoridades encargadas de la procuracin e imparticin de justicia estn
obligadas a estudiar, investigar y compilar documentalmente los usos y costumbres
de los pueblos indgenas de la Entidad y promover su aplicacin como elementos
de prueba en los juicios donde se involucre un indgena.

Ttulo quinto
Justicia indgena

Captulo nico
Artculo 38. La aplicacin de la justicia indgena es alternativa a la jurisdiccional

ordinaria; pero los delitos que se persiguen de oficio y las acciones del estado civil
de las personas, quedan reservados al fuero de los jueces del orden comn.
Artculo 39. La aplicacin de la justicia indgena, ser el que cada comunidad

estime procedente de acuerdo con sus usos, tradiciones y costumbres; con la


sola limitacin de que se garanticen a los justiciables, el respeto a sus garantas
individuales y derechos humanos, en la forma y trminos que prevenga la
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, Constitucin del Estado
Libre y Soberano de Baja California, Leyes Estatales, ni que vulneren derechos
humanos ni de terceros.
Cuando las decisiones tomadas por las autoridades de los pueblos y comunidades
indgenas, causen perjuicio a cualquiera de las partes que se hayan sometido a la
justicia indgena, stas podrn acudir a la jurisdiccin ordinaria

354

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

Artculos Transitorios
Primero. La presente ley entrar en vigor quince das despus de su publicacin

en el Peridico Oficial del Gobierno del Estado de Baja California.


Segundo. Se derogan todas las disposiciones legales que se opongan a la

presente ley.
Tercero. La presente ley se difundir por escrito en las lenguas propias de los

pueblos indgenas asentados en el territorio del Estado, a travs de las instituciones


estatales y municipales cuyas funciones se vinculen con las correspondientes
comunidades.

Constitucin poltica del estado libre


y soberano de Campeche*

Artculo 7. [...]

El Estado de Campeche reconoce expresamente, en trminos del artculo 4 de


la constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, que el pas tiene una
composicin pluricultural, sustentada en la diversidad de pueblos indgenas que
se encuentran asentados y conviven en su territorio, del cual forma parte el propio
Estado.
En consecuencia, con estricto respeto a los derechos humanos en su concepcin
de derecho a la existencia cultural alterna, los pueblos indgenas que habitan en
la Entidad tienen derecho, dentro de un marco jurdico especfico, de su lengua
propia, sin limitacin alguna, sus formas e instituciones de gobierno, sus sistemas
normativos y de resolucin de conflictos, sus formas particulares de organizacin
social y poltica, as como sus diversas manifestaciones culturales.
Son objeto de proteccin, con la participacin activa de las comunidades, los recursos
naturales, los lugares sagrados y patrimonio cultural de los pueblos indgenas.
Las leyes del Estado debern establecer mecanismos que garanticen la efectiva
participacin de los pueblos indgenas en los distintos mbitos y niveles de gobierno
comunal, municipal y estatal.
El Estado garantizar que la convivencia entre los habitantes de la entidad se
realice en un marco de respeto y valoracin a la diversidad cultural y regular los
mecanismos de sancin contra actos de discriminacin hacia los pueblos indgenas
y sus integrantes.

* Peridico Oficial del Estado de Campeche, 6 de julio de 1996.

356

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

En la educacin bsica que imparta el Estado ser obligatoria la enseanza de una


lengua indgena, en aquellas comunidades en donde la existencia de integrantes
de pueblos indgenas sea de regular proporcin. El Estado apoyar el desarrollo y
promocin de conocimientos, medicina tradicional y tecnologas indgenas.
Las leyes garantizarn a los pueblos indgenas asentados en el territorio estatal su
efectivo acceso a la jurisdiccin del Estado. En todo juicio en que sea parte una
comunidad o un individuo indgena, debern tomarse debidamente en cuenta su
identidad, cosmovisin, prcticas culturales, usos y costumbres. El juicio deber
llevarse a cabo, preferentemente, en su lengua o, en su defecto, con la asistencia
de traductores suficientemente capacitados.
En la imposicin de sanciones a miembros de los pueblos indgenas deber darse
preferencia a tipos de sancin distintos a la privacin de la libertad.
En los conflictos por lmites agrarios, el Estado, dentro del mbito de su
competencia, promover la conciliacin y concertacin entre las partes para darles
una solucin definitiva, con la participacin activa de las autoridades indgenas de
los ncleos agrarios.

Ley organica del poder judicial


del estado de Campeche*

De los juzgados de conciliacin


Artculo 75-1. En las poblaciones donde existen asentamientos de comunidades

prevalentemente indgenas y no tengan su sede en los juzgados de primera instancia


o un juzgado menos, se instalarn juzgados de conciliacin cuya estructura se
conformar con un juez y un secretario.
El Tribunal Pleno. Dentro de los habitantes del lugar, a propuesta del gobernador
del estado, designar al juez conciliador y al secretario cuyos emolumentos sern
cubiertos con un cargo a la correspondiente partida del presupuesto de egresos
del Poder Judicial del estado.
Artculo 75-2. Por cada juez y secretario propietarios habr un suplente, quienes

tambin sern propuestos por el gobernador y slo percibirn sueldos cuando se


encuentren en funciones.
Artculo 75-3. Para ser juez conciliador o secretario, propietarios o suplentes se

requerir:
1. Ser ciudadano mexicano en pleno ejercicio de sus derechos y con residencia no
menor de dos aos en el lugar.
2. Entender y hablar con soltura la lengua indgena de mayor predominio en la
respectiva poblacin.
3. Tener su origen y conocer los usos, costumbres y manifestaciones o prcticas
jurdicas de esa etnia.
* Peridico Oficial del Estado de Campeche, 10 de junio de 1997.

358

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

4. Gozar de buena reputacin y no haber sido condenado por delito intencional


que amerite pena corporal de ms de un ao de prisin y,
5. Haber concluido la enseanza primaria.
Artculo 75-4. Los jueces conciliadores y sus secretarios durarn un ao en el

cargo pudiendo ser confirmados para desempearse en perodos subsecuentes y


antes de tomar posesin rendirn la protesta de ley ante el titular del juzgado menor
o de primera instancia que tenga jurisdiccin en el territorio del Distrito Judicial
en que se ubique la poblacin para la cual sean designados la confirmacin podr
ser expresa o tcita habr confirmacin expresa cuando el gobernador proponga
al tribunal pleno que el juez o secretario, propietario o suplente, sea designado
para un nuevo perodo, la confirmacin tcita tendr lugar cuando el gobernador
omita hacer propuesta dentro de los tres das siguientes a la fecha de vencimiento
del periodo.
Artculo 75-5. Estos jueces tendrn la atribucin de resolver, mediante la

conciliacin de los interesados, conflictos de orden civil y familiar, cuya cuanta o


naturaleza no requiera incuestionablemente de la decisin de un juez de primera
instancia o menor, as tambin conocern tambin de asuntos de orden penal cuya
persecucin requiera de querella y slo ameriten amonestacin, apercibimiento,
caucin de no ofender o multa como sancin.
Los jueces conciliadores no estarn obligados a fallar de acuerdo con las leyes,
pudiendo decidir conforme a su conciencia, a la equidad y a los usos, costumbres
y prcticas jurdicas del pueblo indgena, siempre que con ello no se vulneren las
disposiciones legales y reglamentarias del orden pblico vigente en la entidad.
Para la resolucin de los asuntos de que conozcan, no se sujetarn a la substanciacin
del juicio que en su caso pudiese corresponder, pero estarn obligados a recibir las
pruebas y or los alegatos de las partes, sus actuaciones y fallo se documentarn por
escrito integrando un legajo o expediente por cada caso debidamente numerado
cuyas hojas debern estar foliadas y rubricadas.
La fuerza de las sentencias de los jueces conciliadores radicar en la aceptacin que
los interesados den a las mismas, no tendiendo aquellas el carcter de definitivas
por lo que los interesados inconformes podrn acudir ante el juez de primera
instancia o menor, o ante el agente de Ministerio Pblico que competa a hacer
valer sus derechos.
Bajo ninguna circunstancia los jueces conciliadores conocern de asuntos de
naturaleza mercantil o decidirn en negocios atinentes a divorcio ya sea voluntario o
necesario, nulidad de matrimonio, filiacin, adopcin, tutela, sucesin testamentario

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

359

o legtima y conflictos sobre propiedad o tenencia de la tierra, mas s podrn resolver


con carcter provisional sobre custodia de menores, separacin material de cnyuges
y fijacin y pago de pensin alimentara entre tanto un juez de primera instancia,
competente en materia familiar, se avoque al conocimiento del asunto y ratifique o
rectifique sus decisiones con estricto apego a la ley.
Los jueces y secretarios de los juzgados de conciliacin, debern excusarse de
conocer de aquellos asuntos en que tengan inters directo o sean parte su cnyuge,
parientes consanguneos en lnea recta ascendente o descendente sin limitacin de
grado, o en lnea colateral hasta el tercer grado o por afinidad hasta el segundo grado
en estos casos harn de inmediato la respectiva comunicacin al juez de primera
instancia que tenga jurisdiccin en el territorio en el que se ubique la poblacin de
su residencia, para que ste ordene al suplente se avoque al conocimiento del asunto
previa protesta de ley si debiendo excusarse un juez o secretario no lo hiciere las
actuaciones en que intervengan carecern de validez y no obligarn a las partes.
Artculo 75-6. Los jueces conciliadores rendirn un informe por escrito cada

tres meses de los asuntos que hayan conocido a los titulares del juzgado menor
o de primera instancia que tenga jurisdiccin en el territorio en que se ubique
la poblacin para la cual se han designado, para que estos a su vez lo hagan del
conocimiento del tribunal pleno.
Artculo 76-7. Los secretarios de los juzgados de conciliacin tendrn a su

cargo levantar las actuaciones dar fe de las determinaciones del juez, as como el
notificarlas a las partes interesadas, todas las notificaciones se harn personalmente
asentando constancia de ello en el legajo o expediente.
Artculo 116.

[...]
VI. Los jueces conciliadores y sus secretarios, por sus respectivos suplentes y...

Cdigo de procedimientos civiles


del estado de Campeche

Captulo X
De la prueba testimonial
Artculo 119. Si el testigo no sabe el idioma, rendir su declaracin por medio

de intrprete que ser nombrado por el juez, si el testigo lo pidiera, adems de


asentarse su declaracin en castellano, podr escribirse en su propio idioma por l
o por el intrprete. Todo intrprete protestar cumplir bien su encargo y tambin
guardar reserva como los testigos.

Cdigo de procedimientos penales


del estado

Ttulo tercero
Captulo I
Aplicacin de Sanciones
Artculo 49. En la aplicacin de las sanciones penales se tendr en cuenta:
1. La edad, la educacin, la ilustracin, las costumbres y la conducta precedente de
sujeto, los motivos que los impulsaron o determinaron a delinquir y sus condiciones
econmicas.

Captulo IV
Instruccin
Intrpretes
Artculo 154. Cuando el inculpado, el ofendido, los testigos o los peritos no hablen

idioma castellano, se les nombrar de oficio uno o ms intrpretes, mayores de


edad, quienes debern traducir fielmente las preguntas contestaciones que hayan de
transmitir si lo solicita cualquiera de las partes, podr escribiese la declaracin en el
idioma del declarante, sin que esto obste para que el intrprete haga la traduccin.
Cuando no pudiere ser hallado un intrprete mayor de edad, podr nombrarse a
un menor que haya cumplido catorce aos.
Artculo 155. Las partes podrn recusar al intrprete motivando la recusacin; y

el funcionario que practique la diligencia resolver de plano y sin recurso.


Artculo 156. Los testigos no podrn ser intrpretes.

364

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

Artculo 224. Los testigos deben ser examinados separadamente, slo las partes

podrn asistir la diligencia, salvo en el caso siguiente.


I. Cuando ignore el idioma castellano.

Captulo I
Declaracin preparatoria del inculpado y nombramiento del defensor
Artculo 318 bis. Durante la instruccin, el juez que conozca del proceso deber

observar las circunstancias peculiares del inculpado, allegndose de datos para


conocer su edad, educacin e ilustracin, sus costumbres y conductas anteriores, los
motivos que los impulsaron a delinquir sus condiciones econmicas y las especiales
en que se encontraba en el momento de la comisin del delito; la pertenencia del
inculpado, en su caso, a un grupo tnico indgena, y las prcticas y caractersticas
que como miembro de dicho grupo pueda tener; los dems antecedentes personales
que puedan comprobarse, as como sus vnculos de parentesco, amistad o nacidos
de otras relaciones sociales, la calidad de las vctimas u ofendidas por el delito y
las circunstancias de tiempo, lugar, modo y ocasin que demuestran su mayor o
menor temibilidad.

Incidentes de libertad
Captulo II
Libertad provisional al bajo protesta
Artculo 486. Libertad provisional bajo protesta es la que se concede al procesado

siempre que se llenen los requisitos siguientes:


1. Que el acusado tenga domicilio fijo y conocido en el estado.
2. Que su residencia sea de un ao cuando menos.
3. Que a juicio del juez o tribunal, no haya temor de que se fugue.
4. Que proteste presentarse ante el tribunal o juez que conozca de su causa siempre
que se le ordene.
5. Que sea la primera vez que delinque el inculpado y,
6. Que se trate de delitos cuya pena mxima no exceda de cuatro aos de
prisin.

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

365

Que el inculpado tenga profesin, oficio, ocupacin o modo honesto de


vivir y compruebe debidamente que sus percepciones no superan el equivalente
al monto de dos veces el salario mnimo general diario vigente en la entidad este
ltimo requisito, si el inculpado fuere miembro de una etnia indgena se reducir
al equivalente del monto de una vez el salario mnimo.

Ley de educacin del estado


de Campeche

Captulo II
Objetivos de la educacin
Artculo 11. La educacin que imparta el estado de Campeche sus municipios, sus

organismos descentralizados y los particulares cuyos estudios tengan autorizacin


o reconocimiento de validez oficial de estudios, en cualesquiera que sean sus tipos,
niveles y modalidades, tendr los siguientes objetivos.
V. Fomentar y promover el uso y defensa de las lenguas autctonas.

Ley de derechos, cultura y organizacin


de los pueblos y comunidades indgenas
del estado de Campeche*

Ttulo primero
Objeto y bases

Captulo nico
Disposiciones generales
Artculo 1. La presente ley es de orden pblico e inters social y tiene por objeto el

reconocimiento, preservacin y defensa de los derechos, cultura y organizacin de los


pueblos, y, comunidades indgenas asentados en el Estado de Campeche, as como
el establecimiento de las obligaciones de los Poderes del Estado y, las autoridades
municipales, en lo relativo a sus relaciones con los pueblos y, comunidades indgenas,
para elevar el bienestar social de sus integrantes promoviendo su desarrollo a travs
de planes, programas y, acciones especficas.
Artculo 2. El Estado de Campeche tiene una composicin tnica plural sustentada

en la presencia de diversos pueblos y comunidades indgenas, cuyas races culturales


e histricas se entrelazan con la que constituye la civilizacin mesoamericana, hablan
sus lenguas propias y, especialmente la etnia maya, desde la poca precolombina,
ha ocupado su territorio en forma continua y permanente; y en ese territorio ha
construido su cultura especfica, que es la que la identifica internamente y a la vez
la diferencia del resto de la poblacin del Estado.
Artculo 3. Esta ley reconoce los derechos sociales del pueblo maya, as como los de

las dems etnias indgenas que, provenientes de otros Estados de la Repblica o de


otro pas, ya residen en forma temporal o permanente dentro del territorio del Estado
de Campeche, y que tienen derecho a conservar sus costumbres, usos, tradiciones,
lengua, religin, indumentaria y en general todos aquellos rasgos culturales que los
distingan, de conformidad con los principios que establece esta ley.
* Peridico Oficial del Estado de Campeche, 15 de junio del 2000.

370

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

Artculo 4. Las disposiciones de la presente ley regirn supletoriamente en

materia de derechos y, obligaciones de los pueblos indgenas, para todos los casos
no previstos en otras leyes locales. Los Poderes del Estado y las autoridades
municipales, en el mbito de sus respectivas competencias, tendrn a su cargo
la aplicacin y observancia de esta ley, con el objeto de asegurar el respeto de los
derechos sociales, culturales y de organizacin de los pueblos indgenas, ya se trate
de la maya o de otra etnia indgena.
Artculo 5. Para los efectos de esta ley se entender por:
I. Autonoma: la expresin de la libre determinacin de los pueblos y,

comunidades indgenas como partes integrantes del Estado de Campeche,


en consonancia con el orden jurdico vigente, para adoptar por s mismos
decisiones e instituir prcticas propias relacionadas con su cosmovisin,
territorio indgena, tierra, recursos naturales, organizacin sociopoltica,
administracin de justicia, educacin, lenguaje, salud y cultura;
II. Autoridades comunitarias: las que los pueblos y comunidades indgenas

reconocen como tales con base en sus sistemas normativos internos.


III. Autoridades municipales: los Ayuntamientos y las Juntas, Comisarios y Agentes

Municipales, as como todas aquellas personas que, sin ser integrantes de los
dos primeros cuerpos colegiados, prestan sus servicios en la administracin
pblica municipal;
IV. Centro ceremonial: el lugar en donde practican la religin, realizan las

ceremonias tradicionales y dan manifestacin a las diversas expresiones


culturales que les legaron sus antepasados, tanto los integrantes de la etnia
maya como los de las otras etnias indgenas residentes en el Estado;
V. Comunidad indgena: el conjunto de personas, pertenecientes a las etnias

maya, cakchiquel, chol, chontal, ixil, jacalteco, kanjoval, kekchi, mame,


mixe, mixteco, nhuatl, quich, tojolabal, totonaca, tzeltal, tzotzil, zapoteco
y zoque, que forman una o varIas unidades socioeconmicas y culturales
en torno a un asentamiento comn dentro del territorio del Estado y
que conservan, en algunos casos con la consiguiente evolucin debida a
influencias externas, sus propias instituciones sociales, econmicas, culturales
y polticas o parte de ellas;
VI. Derechos individuales: las facultades y las prerrogativas que el marco jurdico

estatal otorga a todo hombre y mujer, independientemente de la etnia a que


pertenezca, por el slo hecho de ser persona;

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

371

VII. Derechos sociales: las facultades y, prerrogativas de naturaleza colectiva que el

marco jurdico estatal reconoce al pueblo maya y a las otras etnias indgenas
residentes en el Estado, en los mbitos poltico, econmico, social, cultural
y jurisdiccional, para garantizar su existencia, supervivencia, dignidad,
bienestar y no discriminacin basada en la pertenencia a dichas etnias;
VIII. Dignatario indgena: es la persona, perteneciente a uno de los pueblos

indgenas establecidos en la entidad, a la que le es conferido un cargo y


representacin en su comunidad o por su pueblo, de acuerdo a sus usos,
costumbres y, tradiciones ancestrales;
IX. Festividades tradicionales: los actos festivos, luctuosos o sagrados, realizadas

conforme a las tradiciones que les legaron sus antepasados, y, que se llevan
a cabo peridicamente en los lugares en donde se renen las comunidades
indgenas mayas o de otras etnias, para obtener beneficios colectivos;
X. Pueblos indgenas: las colectividades humanas que, por haber dado continuidad

histrica a las instituciones polticas, econmicas, sociales y culturales que


posean sus ancestros en la poca precortesiana, poseen formas propias de
organizacin econmica, social, cultural y poltica, y afirman libremente su
pertenencia a las etnias indgenas asentadas en el territorio del Estado;
XI. Sistemas normativos internos: el conjunto de normas jurdicas orales de carcter

consuetudinario que los pueblos indgenas reconocen como vlidas y utilizan


para regular sus actos pblicos y sus autoridades aplican para la resolucin
de sus conflictos, y
XII. Territorio indgena: la porcin del territorio del Estado de Campeche,

constituida por espacios continuos y discontinuos ocupados y posedos por


las comunidades indgenas, en cuyos mbitos espacial, material, social y
cultural se desenvuelven aqullas y, expresan su forma especfica de relacin
con el mundo, sin detrimento alguno de soberanas federal y estatal y de la
autonoma municipal.
Artculo 6. Esta ley otorga el carcter de persona moral a los pueblos indgenas

para todos los efectos que se deriven de sus relaciones con el Estado y, sus
municipios.
Artculo 7. La aplicacin de esta ley, en el reconocimiento de los derechos, cultura

y organizacin de los pueblos indgenas se sujetar a las garantas individuales


consagradas en la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos y en la
Constitucin Poltica del Estado de Campeche.

372

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

Artculo 8. Es indgena la persona que as lo reivindique, aunque por diversas

razones no resida en su comunidad de origen. Bastar el autorreconocimiento de


la persona como perteneciente a una etnia indgena para acreditacin como tal.

Ttulo segundo
Derechos indgenas
Captulo I

Derechos
Artculo 9. Los pueblos indgenas tienen derecho a vivir de acuerdo a su

cultura, en libertad, paz, seguridad y justicia digna; as mismo, tienen derecho


al respeto y preservacin de sus costumbres, usos, tradiciones, lengua, religin e
indumentaria.
Todas las medidas y acciones que el Estado o los Municipios adopten, en
cumplimiento de lo dispuesto en ste y los dems captulos que conforman el
presente ttulo, debern tener lugar mediante la previa consulta u opinin, as
como con la participacin, de las comunidades a las que se pretenda beneficiar
directamente, incluso aquellas que se promuevan por iniciativa de sus respectivos
dignatarios o asociaciones.
Artculo 10. Los pueblos indgenas tienen derecho a mantener y desarrollar

su identidad, y a ser reconocidos como tales, a decidir sus formas internas de


convivencia y de organizacin social, econmica y poltica.
Artculo 11. Los pueblos indgenas tienen derecho a practicar sus ceremonias

religiosas en sus comunidades, en las zonas arqueolgicas del Estado o en los lugares
apropiados para ello, de acuerdo a las leyes aplicables. Las autoridades estatales y
municipios coadyuvarn a la realizacin de dichas ceremonias.
Artculo 12. El Estado de Campeche, reconoce las normas de organizacin internas

de los pueblos indgenas asentados en su territorio, tanto en sus relaciones familiares,


vida civil, vida comunitaria y, en lo general, las que se relacionan con la prevencin
y resolucin de conflictos en la comunidad, siempre y cuando dichas normas no
vulneren o contravengan las disposiciones constitucionales federales y estatales.
Artculo 13. Las comunidades indgenas podrn formar asociaciones para la

consecucin de los fines que establece la presente ley.

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

373

Captulo II
Cultura
Artculo 14. Los pueblos indgenas tienen derecho a practicar y revitalizar sus

tradiciones y costumbres culturales. El Estado, en el mbito de sus atribuciones,


proporcionar a las comunidades indgenas los recursos necesarios para la proteccin
y desarrollo de sus manifestaciones culturales, centros ceremoniales, monumentos
histricos, artesanas, msica y fiestas tradicionales.
Artculo 15. De manera enunciativa, ms no limitativa, se reconoce al Chacha AK,

Hetz Mek, Hanal Pixan, Hetzel y Han-Licol como las ceremonias tradicionales de
los indgenas mayas del Estado de Campeche, por lo que el Estado y los Municipios
debern proveer lo necesario para su celebracin y conservacin.
Artculo 16. Los pueblos y comunidades indgenas tiene derecho al respeto pleno

de la propiedad, control y proteccin de su patrimonio cultural y cientfico. El


estado, por medio de sus instituciones competentes, dictar las medidas idneas
para la eficaz proteccin de sus ciencias y manifestaciones culturales, comprendidos
los recursos humanos y biolgicos, as como el conocimiento de las propiedades de
la fauna y flora, y las tradiciones orales.
Artculo 17. El Estado, conforme a la normatividad aplicable determinar las

acciones y medidas necesarias para la conservacin de su medio ambiente y otras


formas de proteccin de los recursos naturales, de tal modo que stas sean ecolgica
y tcnicamente apropiadas.
Artculo 18. En los trminos del artculo anterior, El Estado, a travs de sus

instituciones competentes vigilar y en su caso ejercitar las acciones tendientes a la


preservacin del patrimonio cultural y cientfico de las comunidades indgenas.
Artculo 19. Los indgenas tienen derecho al uso y respeto de su identidad, nombres

y apellidos en los trminos de su escritura y pronunciacin. De la misma manera


se mantendr, pronunciar y escribir la toponimia de sus asentamientos.

Captulo III
Educacin
Artculo 20. Las autoridades educativas, estatales y municipales, promovern la

existencia de una relacin de equidad entre las comunidades indgenas, el Estado


y los Municipios, para lo cual establecern las instituciones y mecanismos que
permitan la preservacin y defensa de su cultura, idioma, usos, costumbres y
tradiciones.

374

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

Artculo 21. Los pueblos y comunidades indgenas, en los trminos de las leyes

aplicables, tienen el derecho de revitalizar, utilizar, desarrollar y transmitir a sus


descendientes, por medio de la educacin formal e informal, su historia, idioma
tradiciones orales y tcnicas de escritura y literatura, tarea en la que estn obligados
a coadyuvar las autoridades estatales y municipales.
Artculo 22. El Estado y los Municipios, por conducto de sus instancias educativas,

garantizar que las nias y nios indgenas tengan acceso a la educacin bsica
formal bilinge y bicultural, adoptando las medidas necesarias para eliminar, del
sistema educativo, los prejuicios y los adjetivos que denigren a los indgenas.
Artculo 23. Las comunidades indgenas podrn establecer sus propios medios

de comunicacin, en sus respectivas lenguas, de conformidad con la normatividad


de la materia, con el objeto de difundir ampliamente sus tradiciones, usos y
costumbres.

Captulo IV
De las mujeres, nios y ancianos
Artculo 24. El Estado garantizar la igualdad de oportunidades entre la mujer y

el varn indgenas de conformidad a lo previsto en el presente captulo y las dems


leyes aplicables.
Artculo 25. El Estado procurar el bienestar y proteccin de las mujeres, nios y

ancianos de las comunidades indgenas, por cuanto que constituyen la base de las
familias que integran y sustentan los pueblos indgenas de Campeche.
Artculo 26. Con respeto a las tradiciones, usos y costumbres indgenas, el Estado

promover la participacin plena de las mujeres en tareas y actividades que tiendas


a lograr su realizacin, superacin y reconocimiento de su dignidad.
Artculo 27. El Estado propiciar la informacin, la capacitacin y el dilogo

como medio para que, las comunidades indgenas, apliquen medidas tendientes a
lograr la participacin de las mujeres en condiciones de equidad en la vida poltica,
social y cultural de las mismas.
Artculo 28. El Estado garantizar los derechos de los nios y nias indgenas

a la vida, la libertad y la seguridad en los mismos trminos aplicables para los de


otras etnias no indgenas.
Artculo 29. El Estado velar por la salud, respeto a la dignidad y experiencia

de los ancianos indgenas, procurando que los programas especficos de asistencia


social queden a su alcance.

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

375

Captulo V
Salud
Artculo 30. Las instituciones de salud del Estado implementarn programas que

beneficien a las comunidades indgenas, los cuales en su aplicacin respetarn sus


usos y costumbres, en particular la medicina tradicional.
Artculo 31. Las instituciones de salud, al actuar en las comunidades indgenas,

promovern y fomentarn el uso de la medicina tradicional, para lo cual registrarn


y acreditarn a las personas que usen los mtodos tradicionales de salud y atencin
maternal, con el apoyo necesario en su aplicacin, dotndolos de los elementos para
que lleven a cabo su labor de manera adecuada.
Artculo 32. La Secretara de Salud del Estado dispondr las medidas necesarias

para que el personal de las instituciones de salud pblica que acten en las
comunidades indgenas, cuente con los conocimientos bsicos sobre la cultura,
costumbres y lenguas propias de estas comunidades.
Artculo 33. El Estado, en coordinacin con los Municipios, proporcionar lugares

adecuados, como casas tradicionales de salud, para que los mdicos tradicionales
indgenas lleven a cabo su labor, dotndolos de los materiales que necesiten para
su desempeo.

Captulo VI
Desarrollo
Artculo 34. Es obligacin del Estado y de los Municipios establecer programas

de desarrollo, en las comunidades indgenas, tendientes a elevar sus niveles de vida,


respetando sus costumbres, usos y tradiciones. En los presupuestos de egresos del
Estado y de los Municipios deber incluirse una partida especfica para tal fin.
Artculo 35. Los recursos previstos en los presupuestos de egresos del Estado

y los Municipios, destinados a las comunidades, indgenas, deber aumentarse


anualmente en el porcentaje necesario para el cumplimiento de los objetivos de la
presente ley.
Artculo 36. En las leyes de ingresos y presupuestos de egresos de los Municipios

debern considerarse las previsiones necesarias a efecto de que, de los recursos que
perciben, se destine una partida especfica para apoyar el desarrollo equitativo de
las comunidades indgenas que se encuentren dentro de su jurisdiccin.

376

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

Artculo 37. Para la elaboracin de los planes y programas de desarrollo de las

comunidades indgenas se tomar en cuenta la opinin y participacin de las


mismas.
Artculo 38. Toda promocin que presenten los indgenas ante las autoridades

estatales o municipales, podr ser redactada en su propia lengua. Las autoridades


tienen la obligacin de recibirla, proveyendo en trminos de ley, la intervencin de
un traductor para darle respuesta en su propio idioma.

Ttulo tercero
Autonoma y organizacin interna
Captulo I

Autonoma
Artculo 39 . El Estado de Campeche, tiene una composicin sustentada

originalmente en la etnia maya y posteriormente enriquecida con la presencia de


otras etnias indgenas a las cuales, en los trminos de esta ley, se les reconoce el
derecho a la autodeterminacin de sus formas internas de organizacin social,
econmica, poltica y cultural.
Artculo 40. El Estado y los Municipios, en el mbito de sus respectivas

competencias, respetarn y fomentarn la autonoma de las diversas comunidades


indgenas de la entidad, adoptando las medidas que sean necesarias para asegurar
su cumplimiento.

Captulo II
Centros ceremoniales
Artculo 41. El Centro Ceremonial Maya es la institucin fundamental de

organizacin y representacin de los indgenas mayas del Estado de Campeche.


Artculo 42. En el Estado de Campeche se reconocen los Centros Ceremoniales

Mayas siguientes:
I. Edzn, en el Municipio de Campeche;
II. Calakmul, en el Municipio del mismo nombre;
III. El Tigre, en el Municipio de Candelaria; y
IV. Todos aquellos otros que reconozca el Gan Consejo Maya.

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

377

Artculo 43. Por ser de inters pblico la preservacin de las tradiciones y

costumbres de las etnias indgenas en los eventos que las mismas realicen en sus
centros ceremoniales, toda persona ajena a esas etnias tiene el deber y la obligacin
de guardarles absoluto respeto.

Captulo III
Dignatarios indgenas
Artculo 44. Cada una de las comunidades indgenas de la entidad elegir y

remover, en su caso, a sus dignatarios conforme a sus diversos usos, costumbres


y tradiciones. Los dignatarios se acreditarn como tales con la constancia que la
comunidad les expida al respecto. La Secretara de Gobierno estatal llevar un
registro de esas constancias, permanentemente actualizado.
Artculo 45. Los derechos y obligaciones de los dignatarios sern los que les

impongan los usos, costumbres y tradiciones propios de la etnia indgena a la que


pertenezca su comunidad. El Estado y los Municipio proveern a la comunidad
de los recursos necesarios para el desempeo de las funciones de sus dignatarios.

Captulo IV
Gran Consejo Maya
Artculo 46. El Gran Consejo Maya es el rgano colegiado de representacin del

Pueblo indgena maya en el Estado de Campeche.


Artculo 47. El Gran Consejo Maya se integrar con los dignatarios mayas de ada

una de las comunidades de esa etnia ubicadas en el territorio del Estado.


Artculo 48. El Gran Consejo Maya velar por la conservacin de los usos,

costumbres, tradiciones y lengua propios de la etnia maya tanto en sus comunidades


como en los respectivos centros ceremoniales.
Artculo 49. El Estado y los Municipios, darn plena validez a los acuerdos que

adopte el Gran Consejo Maya, siempre que los mismos no vulneren el marco
jurdico establecido y sean producto de la previa consulta y opinin de los integrantes
de las comunidades de esa etnia.
Artculo 50. En el ejercicio de los derechos que sta y otras leyes brinden a los

pueblos y comunidades indgenas, as como en las, relaciones entre stos y las


autoridades, estatales y municipales, no se admitir la intervencin o participacin de
terceras personas. Ser prerrogativa exclusiva de los interesados, de sus autoridades

378

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

tradicionales o del Gran Consejo Maya, la correspondiente promocin ante las


instancias competentes.
Artculo 51. Las controversias que surjan entre comunidades indgenas mayas

sern resueltas mediante la conciliacin, por el Gran Consejo Maya, tomando en


consideracin los usos, costumbres y tradiciones propias de esa etnia.

Captulo V
Congreso Maya
Artculo 52. Las comunidades indgenas mayas del Estado de Campeche realizarn

un Congreso Maya, cuando menos una vez al ao, a convocatoria del Gran Consejo
Maya El Estado y los Municipios proveern al Gran Consejo Maya de los medios
necesarios para la organizacin y celebracin de esos congresos.
Artculo 53. El Congreso Maya tendr por objeto:
I. Fomentar los lazos de hermandad y solidaridad entre las diversas

comunidades indgenas mayas existentes en la Entidad, en un mbito de


autonoma y autodeterminacin, y
II. Analizar temas relacionados con los usos, costumbres y tradiciones del

pueblo maya, especialmente cuando se pretenda crear leyes o aplicar medidas


que tengan como intencin beneficiar a dar participacin a los integrantes
de esas comunidades.
Artculo 54. Al Congreso Maya debern asistir y participar, con voz y voto, los

dignatarios de las comunidades de diversa etnia indgena asentadas en el territorio


del Estado y de la misma etnia maya con asiento en otros Estados de la Repblica
o en el extranjero, conforme lo determine Gran Consejo Maya.

Ttulo cuarto
Justicia
Captulo I

Sistemas normativos internos


Artculo 55. El Estado reconoce la existencia de sistemas normativos internos

de los pueblos y comunidades indgenas, con caractersticas propias y especficas


segn la etnia a que correspondan, basados en sus tradiciones ancestrales y que se

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

379

han transmitido oralmente por generaciones, enriquecindose y adoptndose con


el paso del tiempo a diversas circunstancias.
Artculo 56. Siempre y cuando no contravenga la Constitucin Poltica de los

Estados Unidos Mexicanos, la particular del Estado, ni las leyes de ellas emanadas,
el Estado reconoce la validez de esas normas internas en los mbitos de las relaciones
familiares de la vida civil, de la organizacin de la vida comunitaria y en general,
de la prevencin y solucin de conflictos al interior de cada comunidad.
Las autoridades encargadas de la procuracin e imparticin de justicia estn
obligadas a estudiar, investigar y compilar documentalmente los usos y costumbres
de los pueblos indgenas de la Entidad, que han permitido mantener el orden y la
paz en sus comunidades y que forman parte esencial de su patrimonio histrico
y cultural.
Artculo 57. Los pueblos y comunidades indgenas tienen derecho a vivir en

libertad, paz y seguridad como pueblos diferenciados y a gozar de plenas garantas


contra actos de discriminacin, violencia, reacomodos o desplazamientos forzados,
separacin de nias y nios indgenas de sus familias y comunidades bajo ningn
pretexto.
Artculo 58. Para garantizar el efectivo acceso de los pueblos y comunidades

indgenas al ejercicio del derecho de peticin, toda promocin que se presente, por
aquellos o por algunos de sus miembros en lo individual que no hable espaol, ante
las autoridades estatales o municipales podr ser redactada en su propia lengua.
Las autoridades tienen el deber de recibirla, previniendo en trminos de ley la
intervencin de un traductor y de darle respuesta por escrito.
Artculo 59. Para que los pueblos y comunidades indgenas tengan un ms amplio

acceso a la jurisdiccin del Estado en los procesos civiles, penales y administrativos, o


en cualquier procedimiento que se desarrolle en forma de juicio, que sea competencia
de las autoridades del Estado y en el que intervenga un miembro de algn pueblo
indgena que ignore el espaol, dicha persona contar con traductor bilinge ya sea
oficial o particular. Los jueces, procuradores y dems autoridades administrativas
que conozcan del asunto, bajo su responsabilidad, se asegurarn del cumplimiento
de esta disposicin. En todas las etapas procesales y al dictar resolucin, los jueces,
procuradores y dems autoridades administrativas que conozcan del asunto, debern
tomar en consideracin la condicin, prcticas, tradiciones y costumbres del o de
los miembros de los pueblos y comunidades indgenas. Siempre se procurar que,
en todas aquellas poblaciones en donde tenga su asiento una comunidad indgena,
tanto el personal de las Agencias del Ministerio Pblico, como de los Juzgados y

380

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

de la Defensora Pblica est debidamente capacitado para entender y hablar ala


lengua de la correspondiente etnia.

Captulo II
Infracciones y sanciones
Artculo 60. Se considerar infractor de las disposiciones de la presente ley a todo

aquel que:
I. Por cualquier medio, impida el derecho de los miembros de un pueblo

indgena a respetar, enriquecer y transmitir los usos, costumbres y tradiciones


propios de su etnia.
II. Impida a algn miembro de un pueblo indgena el uso de su respectiva

lengua.
III. En Cualquier forma, discrimine a un miembro de un pueblo indgena.
IV. Imprima fotografas o realice filmaciones de las ceremonias religiosas

o de los Centros Ceremoniales sin la autorizacin de los dignatarios


correspondientes.
V. Por cualquier medio obligue a un miembro de un pueblo indgena a

abandonar, rechazar o atacar sus usos y costumbres, tradiciones, lengua o


cultura.
VI. Sin serlo se ostente como dignatario o representante de los indgenas.

Para los efectos de este artculo se entiende como discriminacin toda accin
u omisin que implique descrdito o perjuicio a la dignidad del indgena
o su familia.
Artculo 61. Las infracciones se sancionarn con multa de cien hasta quinientas

veces el salario mnimo general diario, que podr duplicarse en caso de reincidencia,
o con arresto hasta por treinta y seis horas.
Artculo 62. La aplicacin de las sanciones estar a cargo del Ejecutivo del Estado,

a travs de la Secretara de Gobierno.


Artculo 63. En la aplicacin de una sancin se respetar la garanta de audiencia

del presunto infractor.

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

381

Transitorios
Primero. La presente ley entrar en vigor quince das despus de su publicacin

en el Peridico Oficial del Gobierno del Estado.


Segundo. Se derogan todas las disposiciones legales en lo que se opongan a la

presente ley.
Tercero . La presente ley. Se difundir por escrito y oralmente en las

lenguas de los pueblos indgenas asentados en el territorio del Estado, a travs


de las instituciones estatales y municipales cuyas funciones se vinculen con las
correspondientes comunidades.
Cuarto. El Ejecutivo del Estado, a travs de la Secretara de Educacin, Cultura

y Deporte, implementar las medidas necesarias para incluir el contenido de esta


ley en los textos de educacin bsica a efecto de que su conocimiento sea obligatorio
desde la niez en las comunidades indgenas.

Constitucin poltica del estado libre


y soberano de Chiapas*

Artculo 14. El Estado de Chiapas tiene una composicin pluricultural sustentada


en sus pueblos indgenas. Esta Constitucin reconoce y protege a los siguientes
pueblos indgenas: Tzeltal, Tzotzil, Chol, Zoque, Tojolabal, Mame, Kakchique,
Lacandn y Mocho.

Tambin protege los derechos de los indgenas que por cualquier circunstancia se
encuentren asentados dentro del territorio del Estado y que pertenezcan a otros
pueblos indgenas.
El Estado proteger y promover el desarrollo de la cultura, lenguas, usos,
costumbres, tradiciones y formas de organizacin social, poltica y econmica de
las comunidades indgenas. Tambin garantizar a sus integrantes el acceso pleno
a la justicia, a los servicios de salud y a una educacin bilinge que preserve y
enriquezca su cultura. Fomentar, asimismo, la plena vigencia de los derechos de
los indgenas a decidir de manera libre, responsable e informada sobre el nmero y
espaciamiento de sus hijos, a una vivienda digna y decorosa, as como los derechos
de las mujeres y los nios.
Se reconoce y protege el derecho de las comunidades indgenas para elegir a sus
autoridades tradicionales de acuerdo a sus usos, costumbres y tradiciones.
El Estado fomentar el eficaz ejercicio de los derechos de uso, disfrute y
aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, flora y fauna silvestres de
las comunidades indgenas, en los trminos y con las modalidades que establece la
Constitucin General de la Repblica y las leyes reglamentarias respectivas.
El Estado, con la participacin de las comunidades indgenas, instrumentar los
planes y programas necesarios para impulsar su desarrollo econmico.
* Peridico Oficial del Estado, 17 de junio de 1999.

384

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

En todo procedimiento o juicio en el que una de las partes sea indgena, se tomar
en consideracin su cultura, usos, costumbres y tradiciones. Los indgenas tendrn
el derecho a que se les designe un traductor y un defensor que hablen su lengua
y conozcan su cultura.
En los municipios con poblacin de mayora indgena el trmite y resolucin de las
controversias entre personas pertenecientes a comunidades indgenas, ser conforme
a sus usos, costumbres y valores culturales, y con la participacin de sus autoridades
tradicionales, debiendo salvaguardarse los derechos fundamentales que consagra la
Constitucin General de la Repblica y el respeto a los derechos humanos.
Los indgenas debern compurgar sus penas preferentemente en los establecimientos
ms prximos a sus comunidades, a fin de propiciar su integracin a estas, como
parte de su readaptacin social.
Se prohbe toda forma de discriminacin de origen tnico o por razn de lengua,
sexo, religin, costumbre o condicin social. La contravencin a esta disposicin
ser sancionada en los trminos de la legislacin penal vigente.
Los derechos de los indgenas que esta Constitucin consagra debern ser
protegidos y regulados por la ley reglamentaria respectiva y por las dems leyes, en
sus correspondientes mbitos de competencia, y sern, adems, garantizados por
las autoridades estatales y municipales, as como por las autoridades tradicionales
de las comunidades indgenas.

Cdigo civil para el estado de Chiapas*

Captulo V
De la tutela legtima de los menores abandonados y de los acogidos
por alguna persona o depositados en establecimientos de asistencia social
Artculo 486. La ley coloca a los expsitos bajo la tutela de la persona, que los

haya acogido, quien tendr las obligaciones, facultades y restricciones establecidas


para los dems tutores.
Artculo 487. Los directores de las inclusas, hospicios, internados indgenas y

dems establecimientos de asistencia social, desempearn la tutela de stos con


arreglo a las leyes y a lo que prevengan los estatutos del establecimiento.
Artculo 488. En el caso del artculo anterior, no es necesario el discernimiento

del cargo.

* Peridico Oficial del Estado, 22 de noviembre de 2007.

Codigo de procedimientos civiles para


el estado libre y soberano de Chiapas*

Ttulo dcimo octavo


De los juicios ante los juzgados de paz y conciliacin
y juzgados municipales
Capitulo I

De los juzgados de paz y conciliacin


Reglas generales
Artculo 937. El procedimiento ante los juzgados de paz y conciliacin se regir

por este titulo, dentro de los principios de oralidad, conciliacin, inmediatez,


sencillez y pronta resolucin.
Artculo 938. Ser optativo para las partes acudir asesoradas el asesor deber

acreditar encontrarse legalmente autorizado para ejercer la profesin de licenciado


en derecho.
Artculo 939. El juzgado llevara un libro de registro autorizado por la secretaria

general de acuerdos y del pleno, en el que se asentaran los datos que exija el formato
respectivo.
Artculo 940. En los juicios seguidos ante los juzgados de paz y conciliacin no

se causaran costas, ni se impondrn multas por temeridad. Los gastos de ejecucin


sern a cargo del sentenciado.
Artculo 941. En todo lo no previsto en este titulo, se aplicaran las dems

disposiciones de este cdigo en lo que fuere indispensable para complementar las


contenidas en este propio titulo y que no se opongan a este.
* Ultimas reformas, Peridico Oficial del Estado, 9 de noviembre de 2004.

388

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

De la competencia
Articulo 942. Los juzgados de paz y conciliacin, conocern:
I. De los juicios cuyo monto sea hasta el equivalente a quinientos das de salario

mnimo general vigente en el estado;


II. De la conciliacin de conflictos en materia civil, familiar y mercantil.
III. De las diligencias para suplir la autorizacin de quienes ejerzan la patria

potestad de los adolescentes para contraer matrimonio y, en su caso, otorgar


dispensa de edad.
IV. De la separacin de personas como acto prejudicial.
V. De las diligencias de jurisdiccin voluntaria para acreditar el concubinato

y dependencia econmica.
VI. Del requerimiento al cnyuge para su reincorporacin al domicilio conyugal;

y
VII. De las preliminares de consignacin, atendiendo al monto sealado en la
fraccin I de este precepto y a las obligaciones peridicas.

Fuera de los casos a que se refieren las fracciones anteriores y tratndose de asuntos
de cuanta indeterminada, salvo la conciliacin a que se refiere la fraccin II, sern
del conocimiento de los jueces de primera instancia.
Artculo 943. Para estimar el monto del negocio se atender a lo que el actor

demande. Los rditos, daos y perjuicios no sern tomados en consideracin, aun


cuando se reclamen en la demanda.
Cuando se trate de arrendamiento de inmuebles o se demande el cumplimiento de
una obligacin consistente en prestaciones periodicaza, se computara el importe de
dichas prestaciones de un ao, a no ser que se trate de prestaciones vencidas, en
cuyo caso se estar a lo dispuesto en la fraccin I del artculo 942 de este cdigo.
Artculo 944. Cuando el juez de paz y conciliacin, en cualquier estado del negocio

encuentre que no es de su competencia, dar por terminado el procedimiento y


dejara a salvo los derechos de las partes, para que los hagan valer ante el juez
competente.
Artculo 945. Ser competente por razn de territorio, el juzgado de paz y

conciliacin del domicilio del demandado, cuando se trate de acciones personales,


y el de la ubicacin de los bienes inmuebles cuando se trate de acciones reales o
de arrendamiento.

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

389

Tratndose de alimentos se estar a lo dispuesto en la fraccin IV del artculo 158


de este cdigo.
En caso de duda, ser competente, por razn de territorio, el juez de paz que
previno en el conocimiento y en ningn caso se dar trmite a cuestin alguna
relativa a competencia de jurisdiccin territorial. El hecho de haber conocido
indebidamente de casos correspondientes a otras jurisdicciones, ser motivo de
correccin disciplinaria que impondr el pleno del supremo tribunal de justicia
del estado, mediante queja del agraviado.
Los dems conflictos de competencia que surjan en los juzgados de paz y
conciliacin, sern resueltos por el juez de primera instancia del distrito judicial
del que hubiere prevenido, quien sin mas tramite decidir la competencia en una
audiencia, que se celebrara dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes al recibo
de los documentos. En la audiencia se recibirn las pruebas que aporten las partes
o las que el juez acuerde de oficio y resolver inmediatamente. Esta resolucin no
admite recurso alguno.
Tratndose de los juzgados de paz y conciliacin indgenas, los conflictos de
competencia sern resueltos por la sala indgena de su jurisdiccin.

Identidad de las partes


Artculo 953. En las comparecencias ante los juzgados de paz y conciliacin,

las partes debern acudir debidamente identificadas. Cuando esto no sea posible,
se proceder a su identificacin por medio de su declaracin oral o carta de
conocimiento o testimonio de persona conocida y de arraigo en el lugar, por
documento bastante o por cualquier otro medio que fuere suficiente a juicio del
juez. No ser necesaria la identificacin en aquellas comunidades donde las personas
son conocidas y no exista riesgo de su plantacin. El que se presente como actor
o demandado, usando el nombre de uno de ellos, sin serlo, quedara sujeto a las
sanciones que establece el cdigo penal.
Artculo 945. Ser competente por razn de territorio, el juzgado de paz y

conciliacin del domicilio del demandado, cuando se trate de acciones personales,


y el de la ubicacin de los bienes inmuebles cuando se trate de acciones reales o
de arrendamiento.
Tratndose de alimentos se estar a lo dispuesto en la fraccin IV del artculo 158
de este cdigo.

390

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

En caso de duda, ser competente, por razn de territorio, el juez de paz que
previno en el conocimiento y en ningn caso se dar trmite a cuestin alguna
relativa a competencia de jurisdiccin territorial. El hecho de haber conocido
indebidamente de casos correspondientes a otras jurisdicciones, ser motivo de
correccin disciplinaria que impondr el pleno del supremo tribunal de justicia
del estado, mediante queja del agraviado.
Los dems conflictos de competencia que surjan en los juzgados de paz y
conciliacin, sern resueltos por el juez de primera instancia del distrito judicial
del que hubiere prevenido, quien sin mas tramite decidir la competencia en una
audiencia, que se celebrara dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes al recibo
de los documentos. En la audiencia se recibirn las pruebas que aporten las partes
o las que el juez acuerde de oficio y resolver inmediatamente. Esta resolucin no
admite recurso alguno.
Tratndose de los juzgados de paz y conciliacin indgenas, los conflictos de
competencia sern resueltos por la sala indgena de su jurisdiccin.

De las disposiciones aplicables a la justicia indgena


Artculo 972. En los municipios con poblacin mayoritariamente indgena, el

tramite y resolucin de los conflictos que surjan entre personas de esos pueblos
indgenas, ser conforme a sus usos, costumbres, tradiciones y valores culturales,
debiendo salvaguardarse la garanta de audiencia y el respeto a los derechos humanos
de las partes, pudindose aplicar las disposiciones relativas al procedimiento
establecidas en el capitulo i de este titulo.
Artculo 973 . El procedimiento se regir por los principios de oralidad,

conciliacin, inmediatez, sencillez y pronta resolucin.


Artculo 974. Las diligencias que se practiquen no requerirn formalidades de

ninguna especie; bastara que en cada caso se levante un acta, donde se asienten
los pormenores del conflicto, las opiniones emitidas y la resolucin pronunciada,
de manera clara y sencilla.
Artculo 975. En las audiencias y comparecencias predominara la oralidad y no

ser necesario la intervencin de asesores.


Artculo 976. Las audiencias para llevar a cabo el juzgamiento sern pblicas y

podrn asistir a ellas indgenas pertenecientes al pueblo de que se trate.

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

391

Artculo 977. Las controversias sern tramitadas y resueltas por el juez, quien

previamente deber or a las autoridades tradicionales del lugar, y el fallo emitido


tendr el carcter de cosa juzgada.
Artculo 978. El juez dictara la sentencia conforme a las prcticas y costumbres

de los pueblos indgenas donde se llevo a cabo el proceso; sin perjuicio de aplicar,
en lo conducente, las normas establecidas en el cdigo civil.

Cdigo penal para el estado libre


y soberano de Chiapas*

Ttulo cuarto
Aplicacin de penas y medidas de seguridad
Captulo I

Reglas Generales
Artculo 71. El rgano Jurisdiccional, impondr las penas y medidas de seguridad

que estime justas y procedentes para cada delito, dentro de los lmites fijados por
la ley tomando como base la gravedad del ilcito, las circunstancias exteriores
de ejecucin, las peculiares del delincuente, as como su grado de culpabilidad,
tomando en cuenta:
I. La naturaleza de la accin u omisin y de los medios empleados para

ejecutarla;
II. La magnitud del dao causado al bien jurdico o del peligro al que hubiere

sido expuesto;
III. En su caso, las circunstancias de tiempo, lugar, modo u ocasin del hecho

realizado;
IV. La forma y grado de intervencin del agente en la comisin del delito, as

como su calidad y la de la vctima o sujeto pasivo;


V. La edad, nivel de educacin, la ilustracin, las costumbres, las condiciones

sociales y econmicas del sujeto, as como los motivos que lo impulsaron o


determinaron a delinquir. Cuando el procesado perteneciere a un grupo tnico
o pueblo indgena, se tomarn en cuenta, adems, sus usos y costumbres;
* Peridico Oficial del Estado, 12 de septiembre de 2007

394

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

VI. El comportamiento posterior del acusado con relacin al delito cometido;


VII. Las dems condiciones especiales y personales en que se encontraba el agente

en el momento de la comisin del delito, siempre y cuando sean relevantes


para determinar la posibilidad que tuvo de haber ajustado su conducta a
las exigencias de la norma.
Cuando el delito de que se trate tenga prevista pena alternativa, en la que
se contemple pena de prisin, el rgano Jurisdiccional podr imponer,
motivando su resolucin, la sancin privativa de libertad slo cuando ello
sea ineludible para los fines de la justicia, prevencin general y prevencin
especial.

Cdigo de procedimientos penales


para el estado de Chiapas*

Artculo 96 Bis B. Inmediatamente que la vctima o el ofendido por el delito se

presente o comparezca ante el agente del ministerio pblico, ste deber practicar
las diligencias siguientes:
IV. Cuando la vctima u ofendido pertenezca a algn pueblo indgena y no hable

o entienda suficientemente el castellano, se le designar un traductor para


efectos de lo dispuesto en el presente captulo.
Artculo 97 Bis. Cuando el inculpado fuese detenido o se presentare voluntariamente

ante el ministerio pblico, se proceder de inmediato en la siguiente forma:


IV. Cuando el detenido fuere un indgena o extranjero, que no hable o no

entienda suficientemente el castellano, se le designar un traductor que le


har saber los derechos a que se refiere la fraccin anterior. si se tratare de
un extranjero, la detencin se comunicar de inmediato a la representacin
diplomtica o consular que corresponda.
Artculo 168 Bis. Cuando el inculpado pertenezca a un grupo tnico indgena,

se procurar allegarse dictmenes periciales a fin de que el juzgador ahonde en el


conocimiento de su personalidad y capte su diferencia cultural respecto a la cultura
media nacional.
Artculo 174. Los peritos debern tener ttulo oficial en la ciencia o arte a que

se refiere el punto sobre el cual deben dictaminar, si la profesin o arte estn


legalmente reglamentadas; en caso contrario, el ministerio pblico o el juez
nombrarn a personas prcticas. Cuando el inculpado pertenezca a un grupo
tnico indgena, podrn ser peritos prcticos, personas que pertenezcan a dicho
grupo tnico indgena.
* Peridico Oficial del Estado, 25 de febrero de 2004.

396

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

De la instruccin

Captulo I
Declaracin preparatoria del inculpado y nombramiento del defensor
Artculo 290. Dentro de las cuarenta y ocho horas contadas desde que el indiciado

ha quedado a disposicin de la autoridad judicial encargada de practicar la


instruccin, se proceder a tomarle su declaracin preparatoria, la que se rendir
en forma oral o escrita, por el inculpado, quien estar asistido por defensor. El
inculpado podr dictar sus declaraciones, pero si no lo hiciere, el juzgador que
practique las diligencias las redactar con la mayor exactitud posible. Si fueren
varios los inculpados por los mismos hechos se les tomar declaracin por separado,
en una sola audiencia y el Juez adoptar las medidas precautorias a que se refiere
el artculo 219.
Cuando el detenido fuere un indgena o extranjero, deber estarse a lo dispuesto
por la fraccin IV del artculo 97 Bis de este cdigo.
Artculo 294. En caso de que el indiciado desee declarar, la declaracin preparatoria

comenzar por sus generales, incluyendo los apodos que tuviere y el grupo tnico
indgena al que pertenece, en su caso, y si habla o entiende suficientemente el castellano.
ser examinado sobre los hechos que se le imputen, para lo cual el Juez adoptar la
forma y trminos que estime convenientes y adecuados al caso, a fin de esclarecer el
delito y las circunstancias de tiempo y lugar en que se concibi y ejecut.

Seccin tercera
Del procedimiento aplicable en la justicia indgena
Artculo 347. En los lugares del Estado donde existan pueblos indgenas y las

partes en el juicio pertenezcan a ellos, en la substanciacin y resolucin de sus


conflictos, se respetarn sus usos, costumbres, tradiciones, valores culturales y
prcticas jurdicas, pudiendo aplicarse, en lo conducente, las normas relativas al
procedimiento establecidas en este ttulo, debiendo salvaguardarse las garantas
individuales que establece la Constitucin General de la Repblica y el respeto a
los derechos humanos.
Artculo 348. Las diligencias que se practiquen no requerirn formalidades

de ninguna especie; bastar que en cada caso se levante una acta para control
administrativo, donde se asienten los pormenores del conflicto, las opiniones
emitidas y la resolucin pronunciada de manera clara y sencilla.

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

397

Artculo 349. Las audiencias para llevar a cabo el juzgamiento sern pblicas y

podrn asistir a ellas indgenas pertenecientes a la comunidad.


Artculo 350. Los procesos seguidos ante los juzgados de paz y conciliacin

indgena, sern resueltos por el Juez, quien previamente deber or a las autoridades
tradicionales del lugar, y sus resoluciones no admitirn recurso alguno, con
excepcin de la sentencia definitiva, de cuya apelacin conocer la sala indgena.
Artculo 351. La aplicacin de las sanciones se har conforme a la prctica y

costumbres jurdicas de las comunidades indgenas donde ocurra el juzgamiento,


cuidando de no imponer ninguna de las prohibidas por el artculo 22 constitucional,
ni alguna otra que atent contra los derechos humanos. El Juez, de no aplicar
aqullas sanciones impondr las penas establecidas en el Cdigo Penal.
Artculo 352. En todo lo no previsto en este ttulo sern aplicables, en lo

conducente, las disposiciones contenidas en este cdigo.

Cdigo de atencin a la familia


y grupos vulnerables para el estado
libre y soberano de Chiapas*

Libro primero
De la asistencia social y privada en el estado

Ttulo preliminar
De la aplicacin de este cdigo
Artculo 1. Este cdigo se aplicar en el estado de Chiapas; sus disposiciones son

de orden pblico e inters social y tiene por objeto crear y establecer las bases y
procedimientos de prevencin, asistencia y atencin a la mujer, el menor, el adulto
mayor, la familia y persona o grupos vulnerables; instrumentando la concurrencia y
colaboracin de los gobiernos federal, estatal y municipal, as como la participacin
de los sectores social y privado.
Artculo 2. para los efectos de este cdigo se entender por:
XXXIV. Violencia familiar: Aquel acto de poder u omisin intencional recurrente

o cclica, dirigido a dominar, someter, controlar o agredir fsica, verbal,


psicoemocional, econmico o sexualmente a cualquier miembro de la
familia dentro o fuera del domicilio familiar, que tenga parentesco o lo
hayan tenido por afinidad, civil, matrimonio, concubinato o mantenga
una relacin de hecho, tengan hijos en comn o matrimonio efectuado
conforme a los ritos, tradiciones y costumbres indgenas y que tengan
por efecto causar dao.

* Ultimas reformas, Peridico Oficial del Estado, 22 de marzo de 2006.

400

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

De los Derechos
Artculo 67. de manera enunciativa, ms no limitativa, conforme al presente

cdigo, los menores en el Estado de Chiapas, tienen derecho a la vida, integridad,


dignidad, identidad, seguridad jurdica y familiar, salud y alimentacin, educacin,
asistencia a los que tengan discapacidad, pensamiento y derecho a una cultura
propia, a participar al debido proceso en caso de infraccin a la ley penal.
Artculo 73. Los menores tienen derecho al pensamiento y una cultura propia

consistente:
I. A gozar de libertad de pensamiento y conciencia; y,
II. Cuando pertenezcan a un pueblo o conformidad indgena, tienen derecho

a disfrutar libremente de su lengua, cultura, usos y costumbres, religin,


recursos y formas especficas de organizacin social.
Lo dispuesto en el prrafo anterior, no debe entenderse como limitativo del ejercicio
del derecho a la educacin, segn lo dispuesto en el artculo 3 de la Constitucin
Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, ni de ningn otro protegido por este
cdigo.

Ttulo tercero
De la procuracin

Captulo nico
Disposiciones generales
Artculo 85. Para una mejor defensa y proteccin de los derechos de menores, el

idhs, a travs de la procuradura de familia y grupos vulnerables, adems de las


facultades que le confiere otras disposiciones legales, ser la instancia especializada
con funciones de autoridad para la efectiva procuracin del respeto de tales
derechos.
Artculo 86. La procuradura, tendr las facultades siguientes:
I. Vigilar la observancia de las garantas constitucionales que salvaguardan

los derechos de menores, las disposiciones contenidas en los tratados


internacionales suscritos por nuestro pas en los trminos del artculo 133
constitucional y las previstas en la legislacin local aplicable;

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

401

II. representar legalmente los intereses de los menores ante las autoridades

judiciales o administrativas, sin contravenir las disposiciones legales


aplicables;
III. conciliar, en caso de conflicto en el ncleo familiar cuando se vulneren los

derechos y garantas de los menores;


IV. denunciar ante el fiscal del ministerio pblico, todos aquellos hechos que

se presuman constitutivos de un delito, coadyuvando en la averiguacin


previa;
V. promover la participacin de los sectores pblico, social y privado en la

planificacin y ejecucin de acciones a favor de la atencin, defensa y


proteccin de los derechos de los menores;
VI. asesorar a las autoridades competentes y a los sectores social y privado, en

lo relativo a la proteccin de los derechos de los menores;


VII. realizar, promover y difundir estudios e investigaciones para fortalecer

las acciones a favor de la atencin, defensa y proteccin de sus derechos y


hacerlos llegar a las autoridades competentes y a los sectores social y privado,
para su incorporacin a los programas correspondientes que desarrollen;
VIII. definir, instrumentar y ejecutar polticas y mecanismos que garanticen la

proteccin de los derechos de los menores;


IX. aplicar las sanciones establecidas en este cdigo; y
X. Las dems que le confieran expresamente las disposiciones legales

aplicables.
Articulo 87. Cuando el Instituto de Desarrollo Humano tenga conocimiento

o reciba una denuncia, por un supuesto hecho o maltrato a los derechos de los
menores, se proceder de la siguiente manera:
I. turnar el asunto a la Procuradura;
II. la procuradura, realizar una investigacin de trabajo social, para verificar

la autenticidad del maltrato o de los hechos que le fueron denunciados;


III. de considerar que no es grave la violacin a los derechos de los menores,

proceder a citar hasta por tres veces a los padres o encargados de los
cuidados y atenciones de los menores, en caso de no acudir, se harn
comparecer mediante el uso de la fuerza pblica;

402

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

IV. una vez que comparezca ante la procuradura, se proceder a apercibirlo

sobre los cuidados y atenciones que le deben brindar a los menores, de


acuerdo a su edad y sexo; y
V. cuando la violacin de los derechos de los menores sea grave, queda a

criterio de la procuradura, determinar si es reintegrado nuevamente a su


ncleo familiar, bajo un estricto compromiso de los tutores o encargados
de sus cuidados, o queja temporalmente albergado en una casa hogar hasta
que se resuelva la situacin jurdica de su agresor, en trminos del artculo
siguiente.
Articulo 88. Cuando la violacin sea grave, se .realizar la denuncia ante el fiscal

del ministerio pblico, para que de acuerdo a su facultad y competencia inicie la


averiguacin previa, coadyuvando la procuradura, a realizar las investigaciones
para reunir todos los elementos que acrediten el cuerpo del delito y la probable
responsabilidad, que permitan al fiscal del ministerio pblico, actuar de acuerdo a
sus atribuciones constitucionales.
Artculo 91. En lo relativo al proceso de conciliacin o arbitraje, as como en las

infracciones, la procuradura, aplicar en lo conducente de manera supletoria, lo


sealado en el ttulo segundo, del libro tercero de este cdigo.
La procuradura, para asistir a los menores indgenas en las diligencias que as lo
requieran, podr solicitar la colaboracin de traductores a la comisin nacional
de pueblos indgenas o a la secretara de pueblos indios del gobierno del estado y
dems instituciones afines.

Cdigo de organizacin del poder judicial


del estado de Chiapas*

Libro primero
Del poder judicial del estado de chiapas
Ttulo nico
De la administracin e imparticin de justicia

Captulo nico
Disposiciones generales
Articulo 1. El presente Cdigo de Organizacin Judicial es de orden pblico

y reglamentario del Ttulo Sexto de la Constitucin Poltica del Estado Libre y


Soberano de Chiapas. Tiene por objeto regular la estructura y atribuciones de los
rganos que integran al Poder Judicial del Estado, a travs de los cuales, cumple
con las funciones de impartir y administrar justicia dentro de su jurisdiccin en
materia del fuero comn y, en materia del fuero federal, cuando las leyes respectivas
as lo permitan.
En todo lo que no se oponga al presente Cdigo, se aplicarn supletoriamente
los Cdigos de Procedimientos Civiles y Penales para el Estado de Chiapas, la
Ley de Justicia Administrativa del Estado de Chiapas, la Ley de Procedimientos
Electorales del Estado de Chiapas, La Ley que Establece el Sistema Integral de
Justicia para Adolescentes en el Estado de Chiapas y dems disposiciones legales
conducentes.
Artculo 2. El Poder Judicial del Estado se integra por:

* Peridico Oficial del Estado, 24 de octubre de 2007.

404

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

I. La Magistratura Superior del Estado;

a) El Tribunal Constitucional
b) Las Salas Regionales
II. El Consejo de la Magistratura;
III. El Tribunal de Justicia Electoral y Administrativa;
IV. El Tribunal del Trabajo Burocrtico;
V. Los Juzgados de Primera Instancia;
VI. Los Juzgados y Salas Especializados en Justicia para Adolescentes;
VII. Los Juzgados de Paz y Conciliacin;
VIII. Los Juzgados de Paz y Conciliacin Indgena;
IX. Los Juzgados Municipales;
X. El Centro de Justicia Alternativa;
XI. El Instituto de la Defensora Social; y
XII. Los dems servidores pblicos del Poder Judicial, en los trminos que

establece este Cdigo y dems ordenamientos legales aplicables.


Cada uno de los rganos del Poder Judicial, regular en su propio
reglamento interior, lo concerniente a su estructura, funcionamiento,
obligaciones y atribuciones de sus servidores pblicos, conforme a las
disposiciones constitucionales correspondientes, el presente Cdigo y dems
ordenamientos aplicables.
Artculo 3 . Los titulares de cada rgano del Poder Judicial integrarn la

Comisin de Justicia, que sesionar por lo menos cada tres meses, con el objeto de
evaluar el estado que guarda la administracin e imparticin de justicia, as como
sugerir y planear las estrategias, polticas y mecanismos necesarios para el buen
funcionamiento del Poder Judicial.
Artculo 41. Son atribuciones del Presidente del Tribunal Constitucional:
XXI. Determinar los distritos judiciales en que se divida el Estado, el nmero

de Salas, Juzgados de Primera Instancia, Juzgados de Paz, Juzgados de


Paz y Conciliacin Indgenas, Juzgados Municipales y Subdirecciones del
Centro Estatal de Justicia Alternativa; as como la residencia, adscripcin
de sus integrantes, jurisdiccin territorial y especializacin que por materia
les corresponda;

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

405

Artculo 196. Son atribuciones de los Jueces de Primera Instancia:


I. Conocer de los asuntos del orden civil, mercantil, familiar, penal,

especializado en justicia para adolescentes o de competencia mixta,


conforme a la organizacin jurisdiccional que determine el Consejo de la
Magistratura;
II. Conocer de los recursos de apelacin en contra de las sentencias definitivas

dictadas por los Jueces de Paz y Conciliacin y de Paz y Conciliacin


Indgena;
Artculo 198. Para ser Secretario de Acuerdos, Secretario Proyectista o Actuario,

se requiere:
[...]
III. En los casos que as se requiera, acreditar el dominio de la lengua indgena

correspondiente a la regin que se trate; y

Ttulo tercero
De los juzgados de paz y conciliacin
y de paz y conciliacin indgena

Captulo I
De su integracin y funcionamiento
Artculo 204. En cada Municipio habr el nmero de Juzgados de Paz y

Conciliacin y de Paz y Conciliacin Indgena que el Tribunal Constitucional


acuerde, con las atribuciones que este Cdigo y leyes aplicables determinen.
Artculo 205. Por cada Juzgado de Paz y Conciliacin y de Paz y Conciliacin

Indgena, habr:
I. Un Juez;
II. El nmero de Secretarios y Actuarios que a juicio del Pleno del Consejo de

la Magistratura se requieran; y
III. Los dems servidores pblicos que designe el Consejo de la Magistratura.
Artculo 206. En los Juzgados de Paz y Conciliacin Indgena, las controversias

sern tramitadas y resueltas por el Juez, quien previamente deber or a las


autoridades tradicionales del lugar.

406

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

Artculo 207. La instalacin de los Juzgados de Paz y Conciliacin y de Paz y

Conciliacin Indgena, as como la circunscripcin territorial que se les fije, debern


publicarse en el Peridico Oficial del Estado.
Artculo 208. Las ausencias temporales de los Jueces de Paz y Conciliacin y

de Paz y Conciliacin Indgena, se cubrirn por el suplente o por el Secretario,


respectivamente; si las faltas exceden de treinta das, se proceder a un nuevo
nombramiento y, mientras tanto, seguirn en funciones los que hayan cubierto
las faltas.
Artculo 209. Para ser Juez de Paz y Conciliacin, y de Paz y Conciliacin

Indgena, se requiere:
I. Tener cuando menos, veinticinco aos de edad, al da de la designacin;
II. Ser Licenciado en Derecho, con ttulo legalmente expedido y registrado

ante autoridad legalmente facultado (sic) para ello; este requisito podr
dispensarse por el Consejo de la Magistratura atendiendo las tradiciones
culturales del municipio o la falta de abogado en el lugar;
III. No pertenecer al estado eclesistico, ni ser ministro de algn culto

religioso;
IV. Gozar de buena reputacin y no haber sido condenado por delito doloso

que amerite pena privativa de libertad mayor de un ao, pero si se tratare de


otro delito que lesione seriamente la fama del candidato, ste se considerar
inhabilitado para el desempeo del cargo, cualquiera que haya sido la pena
impuesta; y
V. En los casos en que sea necesario, deber acreditarse el dominio de la lengua

indgena correspondiente a la regin de que se trate.


Artculo 210. Los Jueces de Paz y Conciliacin y de Paz y Conciliacin Indgena

y sus suplentes, sern nombrados por el Consejo de la Magistratura tomando en


consideracin las propuestas de los ayuntamientos municipales, as como su calidad
de mediadores reconocida por el Centro Estatal de Justicia Alternativa del Poder
Judicial del Estado, y su correspondiente acreditacin por el rgano encargado
de la Carrera Judicial.

Captulo II
De su competencia
Artculo 211. Los Jueces de Paz y Conciliacin y de Paz y Conciliacin Indgena,

conocern.

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

407

a) En materia civil:
I. De los juicios cuyo monto sea hasta el equivalente a quinientos das de salario

mnimo general vigente en el Estado;


II. De la conciliacin de conflictos en materia civil, familiar y mercantil;
III. De las diligencias para suplir la autorizacin de quienes ejerzan la patria

potestad de los menores para contraer matrimonio y, en su caso, para otorgar


dispensa de edad;
IV. De la separacin de personas como acto prejudicial;
V. De las diligencias de jurisdiccin voluntaria, para acreditar el concubinato

y dependencia econmica;
VI. Del requerimiento del cnyuge para su reincorporacin al domicilio

conyugal; y
VII. Y de las preliminares de consignacin, atendiendo al monto sealado en la
fraccin I de este artculo y a las obligaciones peridicas. Fuera de los casos

a que se refieren las fracciones anteriores y tratndose de asuntos de cuanta


indeterminada, salvo la conciliacin a que se refiere la fraccin II, sern del
conocimiento de los jueces de primera instancia.
b) En materia penal:
I. Intervenir en el proceso conciliatorio previo a la denuncia o querella,

tratndose de delitos que se persigan a peticin de la parte ofendida, y de


aquellos en que los interesados decidan someterse a la conciliacin, siempre
y cuando no se trate de los que la ley califique como graves o se afecte
sensiblemente a la sociedad;
II. Conocer del proceso de los delitos a que se refieren los artculos 91; 165
fracciones I y II; 227; 229; 237; 251; 254; 270 fraccin I; 296 fraccin I;
302 en relacin con el 303 fraccin I; 304 en relacin con el 303 fraccin
I; 312; 363; 364; 367; 368; 384; 386; 391 al 395 y 473 del Cdigo Penal

del Estado; y
III. Procurar la conciliacin entre el ofendido y el inculpado en cualquier etapa

del proceso, antes de pronunciar el fallo.


Los Jueces de Paz y Conciliacin, sustanciarn y resolvern los conflictos
que surjan entre personas pertenecientes a los pueblos indgenas, aplicando
sus usos, costumbres, tradiciones y prcticas jurdicas, salvaguardando las
garantas individuales que establece la Constitucin Poltica de los Estados
Unidos Mexicanos y el respeto a los derechos humanos.

408

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

Captulo III
De su coordinacin
Artculo 212. La coordinacin, asesora y capacitacin de los Juzgados de Paz

y Conciliacin y de Paz y Conciliacin Indgena, estarn a cargo de personal


especializado adscrito a una Coordinacin, la cual estar integrada, cuando menos,
por:
I. Un coordinador;
II. Un jefe de Asesora;
III. Un jefe de Capacitacin; y
IV. El personal que sea necesario, de conformidad con el presupuesto

autorizado.

Ttulo cuarto
De los juzgados municipales
Artculo 217. Para ser Juez Municipal, se requiere:

[...]
v. En los casos en que sea necesario, deber acreditarse el dominio de la lengua

indgena correspondiente a la regin de que se trate.


Artculo 218. Los Jueces Municipales y sus suplentes, sern nombrados por

el Consejo de la Magistratura tomando en consideracin las propuestas de los


ayuntamientos municipales.

Captulo II
De su competencia
Artculo 219. Corresponde a los Jueces Municipales:
I. Conciliar los conflictos en materia civil, mercantil y familiar;
II. Tramitar las prescripciones adquisitivas hasta por el equivalente al monto

de ciento ochenta das de salario mnimo vigente en el Estado;

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

409

III. Conocer de los juicios en materia civil, hasta por el equivalente al monto de

sesenta das de salario mnimo vigente en el Estado, a excepcin de todo lo


relativo en materia de arrendamiento de inmuebles que ser competencia
de los Jueces de Paz y Conciliacin y de Primera Instancia;
IV. Conocer de los delitos que tengan como sancin el apercibimiento o caucin

de no ofender, as como los de querella, cuya penalidad mxima no exceda


de dos aos de prisin o, en su caso, cuando el delito se sancione con multa
hasta por el equivalente al monto de ciento ochenta das de salario mnimo
vigente en el Estado;
V. Practicar en ausencia del Fiscal del Ministerio Pblico del fuero comn o

en materia electoral segn el caso, las primeras diligencias relacionadas con


delitos cometidos en su jurisdiccin, remitindolas al Fiscal del Ministerio
Pblico o al Fiscal Auxiliar Electoral en su caso, dentro de las veinticuatro
horas siguientes con los probables responsables, si los hubiere;
VI. Realizar las diligencias que les encomienden jueces y tribunales en los

trminos perentorios que les fijen, informando oportunamente el resultado


de las diligencias respectivas; y
VII. Las dems que les otorgue este Cdigo y dems disposiciones legales

aplicables.
Artculo 255. El Instituto de la Defensora Social tiene por objeto:
I. Proporcionar representacin jurdica en materia penal desde el momento

que el presunto responsable tenga contacto con la autoridad investigadora


o en cualquier etapa de la averiguacin previa o del procedimiento;
II. Proveer defensora jurdica en materia civil, familiar y administrativa a las

personas involucradas;
III. Suministrar representacin jurdica en materia laboral al trabajador que lo

requiera;
IV. Proporcionar orientacin y asesora jurdica a personas de escasos recursos

que lo soliciten, en lo relativo a los asuntos que se hace referencia en este


Libro;
V. Procurar la debida informacin a las personas inculpadas o sentenciadas

sobre las garantas que la Constitucin Poltica de los Estados Unidos


VI. Mexicanos y la del Estado Libre y Soberano de Chiapas, consignan a su

favor; y

410

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

VII. Difundir y promocionar los servicios que proporciona los habitantes (sic)

del Estado de Chiapas. Tratndose de miembros pertenecientes a grupos


tnicos o indgenas, se procurar que para la defensa jurdica los encargados
de stas tengan conocimiento de las lenguas indgenas ms representativas
de la regin, o bien, sean asistidos por intrpretes y traductores; lo mismo
aplicar para los servicios de orientacin y asesora jurdica.

Auxiliares de la administracin de justicia


Ttulo primero
De su integracin y funcionamiento

Captulo I
De su naturaleza e integracin
Artculo 271. Los Auxiliares de la administracin de justicia desempean

una funcin pblica y estn sujetos a las determinaciones de este Cdigo y su


Reglamento Interno, sin perjuicio de las dems disposiciones aplicables.
Artculo 272. Son auxiliares de la administracin de justicia:

[...]
IX. Las autoridades tradicionales de las comunidades y pueblos indgenas, en

materia de administracin de justicia indgena; y,

Captulo II
De los requisitos para ser auxiliar
de la administracin de justicia
Artculo 276. Para ser auxiliar de la Administracin de Justicia, se requiere:
I. Ser ciudadano mexicano, en pleno ejercicio de sus derechos polticos y

civiles;
II. Ser mayor de veinticinco aos de edad;
III. Tener ttulo profesional legalmente expedido por autoridad o institucin

legalmente facultada para ello; o en su caso, ser versado en la materia de


que se trate. Las autoridades tradicionales de las comunidades y pueblos
indgenas, no tendrn que cumplir con ese requisito.

Ley de derechos y cultura indgenas


del estado de Chiapas*

Captulo I
Disposiciones generales
Artculo 1. La presente ley es reglamentaria del artculo 13 de la Constitucin

Poltica del Estado Libre y Soberano de Chiapas; regir en todo su territorio y su


observancia es de orden pblico e inters social.
Artculo 2. El Estado de Chiapas tiene una poblacin tnica plural sustentada en

sus pueblos indgenas.


Esta ley reconoce y protege a los siguientes pueblos indgenas: Tzeltal, Tzotzil,
Chol, Zoque, Tojolabal, Mame, Kakchique, Lacandn y Mocho.
Tambin protege los derechos de las comunidades indgenas asentadas por cualquier
circunstancia, dentro del territorio del Estado, pertenecientes a cualquier otro
pueblo indgena.
Artculo 3. Para efectos de esta ley, se entiende por pueblo indgena a aqul que

se conforma por persona que descienden de poblaciones que, desde la poca de


la conquista habitaban en el territorio que corresponde al Estado y que hablan la
misma lengua, conservan su cultura e instituciones sociales, polticas y econmicas
y practican usos, costumbres y tradiciones propios.
Por comunidad indgena, al grupo de individuos que, perteneciendo al mismo
pueblo indgena, forman una colectividad que se encuentra asentada en un lugar
determinado, con formas de organizacin social, poltica, econmica, as como
con autoridades tradicionales, valores culturales, usos, costumbres y tradiciones
propios.

* Peridico Oficial del Estado, 29 de julio de 1999.

412

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

Por hbitat de una comunidad indgena al rea geogrfica o mbito espacial y


natural, que se encuentra bajo su influencia cultural y social.
Artculo 4. Para la plena identificacin de los integrantes de los pueblos y

comunidades indgenas, el Estado establecer los mecanismos e instrumentos


regstrales adecuados.
Artculo 5. Se reconoce, en el mbito de la competencia estatal, el derecho a la libre

determinacin y a la autonoma de los pueblos y comunidades indgenas chiapanecos,


en toda su amplitud poltica, econmica, social y cultural, fortaleciendo la soberana,
la democracia y los tres niveles de gobierno, en el marco de la Constitucin Poltica
de los Estados Unidos Mexicanos y la particular del Estado.
Artculo 6. Esta ley reconoce y protege a las autoridades tradicionales de las

comunidades indgenas, nombradas por consenso de sus integrantes y conforme


a sus propias costumbres.
Las autoridades tradicionales, quienes ancestralmente han aplicado los usos,
costumbres y tradiciones de sus comunidades en la solucin de conflictos interinos,
sern auxiliares de la administracin de justicia y sus opiniones sern tomadas
en cuenta en los trminos de la legislacin procesal respectiva para la resolucin
de las controversias que se sometan a la jurisdiccin de los Juzgados de Paz y
Conciliacin indgenas.
Artculo 7. El Estado deber asegurar que los integrantes de las comunidades

indgenas gocen de todos los derechos y oportunidades que la legislacin vigente


otorga al resto de la poblacin de la entidad, y velar por el estricto cumplimiento
de la presente ley.
Artculo 8. Para asegurar el absoluto respeto a los derechos humanos de los

indgenas, se incorporar en el Congreso de la comisin Estatal de Derechos


Humanos, la representacin indgena respectiva.
Artculo 9. El Estado y los municipios, en los trminos de la presente ley, debern

promover el desarrollo equitativo y sustentable de las comunidades indgenas,


impulsando el respeto a su cultura, usos, costumbres y tradiciones.
Artculo 10. El Estado promover que las actuales instituciones indigenistas y de

desarrollo social con intervencin en las comunidades indgenas, operen de manera


conjunta y concertada, a travs de la coordinacin que al respecto establezca el
gobierno del Estado.

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

413

Captulo II
De la jurisdiccin
Artculo 11. Con las modalidades que se establecen en este captulo y en las leyes

respectivas, los usos, costumbres y tradiciones ancestrales de las comunidades


indgenas constituyen la base fundamental para la resolucin de sus controversias.
Dichos usos, costumbres y tradiciones se distinguen por caractersticas y
particularidades propias de cada comunidad indgena y tendrn aplicacin dentro
de los lmites de su hbitat, siempre que no constituyen violaciones a los derechos
humanos.
Artculo 12. El Supremo Tribunal de Justicia del Estado establecer Juzgados

de Paz y Conciliacin indgenas en los municipios o comunidades con poblacin


indgena que por sus caractersticas lo requieran. La competencia jurisdiccional de
dichos juzgados ser la establecida en los cdigos de la materia y su procedimiento
se regir por los principios de oralidad, conciliacin, inmediatez, sencillez y pronta
resolucin.
Artculo 13. En materia penal, los jueces de paz y conciliacin indgena podrn

aplicar las sanciones conforme a los usos, costumbres y tradiciones de las


comunidades indgenas donde ocurra el juzgamiento, en tanto no se violen los
derechos fundamentales que consagra la Constitucin General de la Repblica,
ni se atente contra los derechos humanos.
Artculo 14. En los trminos de la legislacin vigente, los Juzgados de Paz y

Conciliacin Indgena slo tendrn jurisdiccin para conocer de los asuntos o


controversias en que ambas partes sena indgenas, pertenecientes a una misma o a
diferentes comunidades; por lo que debern excusarse de conocer de controversias
en que una de las partes no sea indgena.
Artculo 15. En todos los juicios y procedimientos en los que una de las partes sea

indgena, las autoridades judiciales y administrativas, durante las etapas procesales y


al momento de dictar la resolucin correspondiente, debern tomar en consideracin
las caractersticas econmicas, sociales y culturales, as como los usos, costumbres
y tradiciones de la comunidad indgena a la pertenezca.
Artculo 16. Tratndose de delitos que no sean considerados como graves por las

leyes vigentes, las autoridades judiciales podrn sustituir la pena privativa de libertad
que se imponga a un indgena, en los trminos previstos en la legislacin penal, por
trabajos en beneficio de su comunidad, siempre que se haya cubierto el pago de la
reparacin del dao y la multa, en su caso, y que el beneficio sea solicitado por el

414

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

sentenciado y por las autoridades tradicionales de la comunidad a la que pertenece,


sin sujecin al tiempo de la pena impuesta, ni al otorgamiento de caucin.
En estos casos, las autoridades tradicionales del lugar tendrn la custodia del
indgena sentenciado por el tiempo que duren los trabajos comunitarios y debern
informar a la autoridad que corresponda sobre la terminacin de estos o, en su caso,
del incumplimiento por parte del sentenciado, para los efectos subsecuentes.
Artculo 17. En todo proceso o juicio en el que algn indgena sea parte, ste

tendr derecho a que se le designe un traductor y un defensor que conozcan su


cultura, hablen su lengua y el idioma espaol, y a que se le explique, en su lengua,
el alcance y consecuencias del proceso que se le instruye.
Desde el inicio de la averiguacin previa y durante todo el proceso, los indgenas
tendrn el derecho a usar sus lenguas en sus declaraciones y testimonios, los que
debern obrar en autos literalmente traducidos al idioma espaol.
Los jueces, agentes del Ministerio Pblico y traductores que tengan conocimiento
del asunto, bajo su responsabilidad, se asegurarn del cumplimiento de estas
disposiciones.
Artculo 18. El Supremo Tribunal de Justicia, a travs del Fondo Auxiliar para

la Administracin de Justicia, contribuir en los gastos de traslado de los testigos


que necesiten para su defensa los indgenas de escasos recursos econmicos que
se encuentran sujetos a un proceso penal y que residan en comunidades alejadas
al lugar del proceso.
Estos gastos sern los indispensables para el traslado de los referidos testigos desde
la comunidad en donde aquellos residan, hasta el juzgado ms cercano, el que estar
facultado, sin importar su jerarqua y en auxilio del juez de la causa, para decepcionar
el desahogo de las declaraciones y enviarlas al juez que conozca el asunto. En caso
de necesitarse el desahogo de careos, los gastos podrn cubrir lo necesario para el
traslado hasta el lugar en donde se encuentra recluido el indgena procesado.
Artculo 19 . En las apelaciones interpuestas en relacin con sentencias

condenatorias que se dictan en contra de los indgenas los magistrados de la sala


competente revisarn que los derechos de los indgenas hayan sido respetados.
Artculo 20. En los recursos interpuestos por los indgenas o sus defensores, se

suplir la deficiencia de la queja.


Artculo 21. El Ejecutivo del Estado deber considerar las condiciones econmicas,

sociales y culturales de los indgenas sentenciados, para hacer accesible la aplicacin


de los beneficios preliberatorios a que tengan derecho.

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

415

Artculo 22. Los establecimientos en que los indgenas compurguen sus penas

debern contar con programas especiales en atencin a su condicin indgena, que


ayuden a su rehabilitacin. Dichos programas debern respetar sus lenguas y sus
costumbres.
Artculo 23. El Supremo Tribunal de Justicia, a travs del Fondo Auxiliar para

la Administracin de Justicia, otorgar cauciones de inters social a los indgenas


que se encuentren privados de su libertad, a fin de contribuir, en todo o en parte
al pago del monto de la caucin que les permita obtener su libertad, siempre que
se trate de indgenas de escasos recursos econmicos y no sean reincidentes.
Artculo 24. Cuando por la falta de antecedentes regstrales a que se refiere el

artculo 4to. De esta ley, exista duda sobre la pertenencia de una persona a alguna
comunidad indgena, o se requiera el conocimiento de los usos, costumbres
y tradiciones de dicha comunidad, los jueces de paz y conciliacin indgenas
y los jueces municipales estarn facultados para proporcionar los informes
correspondientes, los que tendrn valor de dictamen pericial. Para este efecto,
previamente debern or a las autoridades tradicionales del lugar.
Artculo 25. En materia de procuracin de justicia y especficamente tratndose

de agentes del Ministerio Pblico que ejerzan jurisdiccin en las comunidades


indgenas se preferir para el desempeo de esos cargos a quienes acrediten
el dominio de la lengua de la regin de que se trate y conozcan sus usos y
costumbres.
Artculo 26. La Direccin del Registro Civil, en coordinacin con las autoridades

municipales, efectuarn cuando menos dos veces al ao, campaas registrales en


las comunidades indgenas.
Las Oficialas del Registro Civil que estn ubicadas en poblaciones indgenas
debern auxiliarse, para efectuar los registros, con un traductor que hable el idioma
espaol y la lengua indgena del lugar.
Artculo 27. El Estado implementar programas de formacin y capacitacin a

traductores, mdicos forenses, abogados defensores, agentes del Ministerio Pblico


y, en general, a todos los servidores pblicos que intervengan en asuntos en los que
exista inters jurdico de miembros de las comunidades indgenas, a fin de mejorar
el desempeo de sus tareas en dichas comunidades.
Artculo 28. El Estado implementar programas de difusin dirigidos a las

poblaciones indgenas para dar a conocer las leyes vigentes, el funcionamiento del
sistema judicial y el de las instituciones que integran el Estado.

416

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

Artculo 29. El Pleno del Supremo Tribunal de Justicia del Estado, a solicitud de

las autoridades tradicionales de las comunidades indgenas, del rgano jurisdiccional


del conocimiento o de las partes, y tomando en consideracin la importancia y
trascendencia del asunto, podr determinar que el conocimiento de ste pase al
rgano jurisdiccional competente ms cercano, que garantice el normal desarrollo
del proceso.

Captulo III
De la defensora de oficio indgena
Artculo 30. La defensora de oficio indgena instrumentar programas para

capacitar a defensores de oficio bilinges, a fin de mejorar el servicio de defensa


que stos proporcionan.
Artculo 31. La defensora de oficio indgena implementar las medidas necesarias

para formar un cuerpo suficiente de traductores preferentemente indgenas, que


intervenga en todas las instancias de procuracin y administracin de justicia, en
las que exista inters jurdico de miembros de las comunidades indgenas.

Captulo IV
De las mujeres y nios indgenas
Artculo 32. El Estado deber propiciar la informacin, la capacitacin, la difusin

y el dilogo, para que las comunidades indgenas permitan la participacin plena


de las mujeres en la vida poltica, econmica, social y cultural.
Artculo 33. El Estado fomentar, de manera especfica, la plena vigencia de los

derechos de la mujer indgena a los servicios de salud, educacin, cultura, vivienda


digna y decorosa, a adquirir bienes por transmisin hereditaria o por cualquier
otro medio legal, as como a tener cargos al interior de la comunidad y a participar
en programas productivos para el desarrollo comunitario, en iguales condiciones
que el varn.
Artculo 34. La mujer indgena tiene derecho a elegir libremente a su pareja.
Artculo 35. El Estado y los municipios, a travs de las instancias correspondientes,

realizarn campaas en las comunidades indgenas encaminadas a informar y


dar orientacin sobre salud reproductiva y control de natalidad, a fin de que los
hombres y mujeres indgenas puedan decidir informadamente sobre el nmero y
espaciamiento de sus hijos.

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

417

Artculo 36. El Estado y los municipios, a travs de las instancias correspondientes,

prestarn en las comunidades indgenas servicios de asesora jurdica y orientacin


social encaminados al establecimiento de una cultura tendiente a reorientar aquellas
prcticas o costumbres que atenten en contra de la dignidad e igualdad de las
mujeres.
Artculo 37. En los asuntos en que se afecte a la familia indgena y especialmente

cuando se atente en contra de la integridad fsica, salud o sano desarrollo de las


mujeres y nios indgenas, as como para evitar la violencia domestica, el maltrato
fsico y emocional, la irresponsabilidad de los padres ante los hijos, y del varn ante
la mujer, el abandono y el hostigamiento sexual, los jueces de paz y conciliacin
indgenas podrn intervenir de oficio, decretando las medidas de proteccin
respectivas y proponiendo alternativas de avenimiento o, en su caso, hacer del
conocimiento de la autoridad competente los hechos para su intervencin legal
correspondiente.
Artculo 38. El Estado y los municipios impulsarn programas prioritarios para

que la poblacin infantil de los pueblos indgenas mejore sus niveles de salud,
alimentacin y educacin, as como que informe a la niez indgena acerca de lo
nocivo del consumo de bebidas y sustancias que afectan a la salud humana.

Captulo V
Cultura y educacin
Artculo 39. Las comunidades indgenas, con las limitacin que establecen las

leyes de la materia, tienen derecho de conservar, proteger y desarrollar todas sus


manifestaciones culturales, incluidos los sitios arqueolgicos y sagrados, centros
ceremoniales y monumentos histricos, adems de sus artesanas, vestidos regionales
y expresiones musicales.
Artculo 40. El Estado y los municipios, dentro de sus atribuciones, promovern

la preservacin, fortalecimiento, difusin e investigacin de la cultura indgena,


a travs de la creacin de espacios desarrollo y museos comunitarios. As mismo,
apoyarn la creatividad artesanal y artstica de los indgenas y la comercializacin
de sus productos.
Artculo 41. A fin de fortalecer y consolidar la identidad cultural de las comunidades

indgenas, el Estado y los municipios protegern y fomentarn la preservacin,


prctica y desarrollo de sus lenguas, as como de sus costumbres y tradiciones.

418

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

Artculo 42. El Estado y los municipios impulsarn la difusin e informacin de

la cultura indgena, a travs de los medios de comunicacin a su alcance.


Artculo 43 . El Estado y los municipios establecern programas en las

comunidades indgenas que tienden a fomentar el deporte, la recreacin y el


esparcimiento familiar.
Artculo 44. La educacin en los niveles preescolar, primaria y secundaria que se

imparten en comunidades indgenas deber ser bilinge e intercultural.


Artculo 45. La educacin bilinge e intercultural deber fomentar la enseanza-

aprendizaje tanto en la lengua de la comunidad indgena en que se imparte, como


en el idioma espaol, para que, como consecuencia, al trmino de la educacin
bsica egresen alumnos que hablen con fluidez las dos lenguas.
Artculo 46. La educacin que se imparta a los integrantes de las comunidades

indgenas incluir, adems, el conocimiento de la historia y tradiciones de los


pueblos indgenas.
Artculo 47. El Estado promover entre las universidades, institutos tecnolgicos

y adems instituciones educativas nacionales y estatales, la prestacin del servicio


social en las comunidades indgenas que por sus caractersticas lo requieran.

Captulo VI
De los servicios de salud
Artculo 48. El acceso efectivo de los indgenas a los servicios de salud constituye

una accin prioritaria para el Estado.


Artculo 49. El Estado instrumentar programas especficos para la construccin

y mejoramiento de clnicas de salud regionales, as como para el funcionamiento


de unidades mviles de salud en las comunidades indgenas ms apartadas, para
satisfacer las necesidades de servicios de salud de los indgenas.
Artculo 50 . Los mdicos tradicionales indgenas podrn practicar sus

conocimientos ancestrales sobre la medicina tradicional y herbolaria para fines


curativos y rituales, con las modalidades que al respecto establezca la Ley de Salud
de la entidad y sin que stos suplan la obligacin del Estado de ofrecer los servicios
institucionales de salud.
Artculo 51. Las clnicas y unidades de salud a que se refiere el artculo 48 de esta

ley, debern proporcionar espacios y apoyos a los mdicos tradicionales indgenas


para la prctica de su medicina.

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

419

Artculo 52. Los programas estatales y municipales que se diseen para la

conservacin y desarrollo de la medicina tradicional indgena contendr, por lo


menos, la asesora necesaria para la debida recoleccin y clasificacin de plantas y
productos medicinales, as como mtodos y sistemas de investigacin y capacitacin
para la superacin de quienes practican la medicina tradicional.

Captulo VII
De la proteccin de los derechos laborales
Artculo 53. Las autoridades estatales y municipales tendrn la obligacin de

denunciar, ante las autoridades competentes, los casos que lleguen a su conocimiento
en que los trabajadores indgenas laboren en condiciones discriminatorias,
desiguales o peligrosas para su salud e integridad fsica o que sean sometidos a
jornadas laborales excesivas, adems de los casos en que exista coaccin en su
contratacin laboral, acasillamiento o pago en especie.
Artculo 54. El Estado y los municipios, a fin de proteger el sano desarrollo de

los menores de edad, llevar a cabo servicios de orientacin social encaminados


a concienciar a los integrantes de las comunidades indgenas, para que el trabajo
que desempeen los menores, en el seno familiar, no sea excesivo, perjudique su
salud o les impida continuar con su educacin.
Artculo 55. El Estado promover, a travs de convenios con las universidades,

institutos tecnolgicos y dems instituciones educativas nacionales y estatales, la


implementacin de programas de capacitacin laboral tcnica y profesional en las
comunidades indgenas.

Captulo VIII
De las tierras
Artculo 56.- Esta ley prohbe los reacomodos y desplazamientos de los habitantes
de las comunidades indgenas de sus propiedades o posesiones, salvo que se motiven
por causa de utilidad pblica plenamente justificada o por casos de riesgos, desastres,
seguridad o sanidad.
Artculo 57. Quede prohibida cualquier expulsin de indgenas de sus comunidades,

sea cual fuere la causa con que pretenda justificarse, especialmente las que motivan
por diferencias religiosas, polticas o ideolgicas. La ley sancionar toda conducta
tendiente a expulsar o impedir el retorno de los indgenas a sus comunidades.

420

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

Artculo 58. Para asegurar el derecho de los integrantes de las comunidades

indgenas de regresar a sus propiedades o posesiones, cuando hayan sido expulsados,


el Estado encausar y fomentar el dilogo entre las partes y promover la
celebracin de convenios que aseguren la conciliacin y el retorno pacfico, as como
la integracin comunitaria de quienes hayan sufrido las expulsiones.
Artculo 59. El Estado procurar y promover, a travs del dilogo y la

concertacin, que los conflictos agrarios internos que se presenten en las tierras
ocupadas por miembros de las comunidades indgenas, sean resueltos por va de l
conciliacin, para su posterior sancin por las autoridades competentes.

Captulo X
De los recursos naturales
Artculo 60. El Estado, en coordinacin con las autoridades federales competentes,

en los trminos de los convenios que se celebren, establecer mecanismos y


programas para el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales de las
comunidades indgenas. Para ese efecto, impulsar la constitucin de fondos o
fideicomisos regionales cuyo objetivo sea otorgar financiamiento y asesora tcnica
a las comunidades indgenas.
Artculo 61. Cuando se suscite controversia entre dos o ms comunidades

indgenas o entre los integrantes de stas, por la explotacin de recursos naturales,


el Estado procurar y promover, a travs del dilogo y la concertacin, que dichos
conflictos se resuelvan por la va de la conciliacin, con la participacin de las
autoridades competentes.
Artculo 62. Previa a la realizacin de obras y proyectos del Estado o de los

municipios que pudieran afectar a los recursos naturales de las comunidades


indgenas, debern ser escuchadas las autoridades ejidales, comunales o tradicionales
respectivas.
Artculo 63. El Gobierno del Estado, en coordinacin con las dependencias de la

Administracin Pblica Federal, en los trminos de los convenios que se celebren,


y con la participacin de las comunidades indgenas, implementar programas
tcnicos apropiados que tiendan a renovar y conservar el medio ambiente, a fin de
preservar los recursos naturales, flora y fauna silvestres de esas comunidades.
Estos programas incluirn acciones de inspeccin y vigilancia, con el propsito de
evitar la caza inmoderada y el saqueo de la fauna silvestre, as como la explotacin
irracional de los recursos naturales.

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

421

Artculo 64. El Estado y los municipios procurarn evitar el establecimiento, en

las tierras ocupadas por comunidades indgenas, de cualquier tipo de industria que
emita desechos txicos o desarrolle actividades que puedan contaminar o deteriorar
el medio ambiente.

Captulo X
Del desarrollo econmico
Artculo 65. El Estado y los municipios promovern el desarrollo de las relaciones

econmicas entre las comunidades indgenas, y entre stas y las dems poblaciones
de la entidad.
Artculo 66. El Ejecutivo del Estado, a travs de las instancias correspondientes,

celebrar convenios con las comunidades indgenas de la entidad, para la


implementacin de programas y proyectos productivos, que tengan como objetivo
primordial el desarrollo econmico de esas comunidades.
En los programas y proyectos productivos conjuntos se evitar el interme-diarismo
y se fomentar el aprovechamiento directo que genere la comercializacin de sus
recursos y productos.
Artculo 67. Las autoridades estatales y municipales competentes, a peticin de

las comunidades indgenas, otorgarn a stas asistencia tcnica y financiera para


el ptimo aprovechamiento de sus recursos.
Artculo 68. El Ejecutivo del Estado, en coordinacin con las autoridades

federales, coadyuvar con las autoridades indgenas tradicionales, a fin de ofrecerles


capacitacin para identificar formalmente las necesidades prioritarias de los
programas comunitarios, en la planeacin e informacin presupuestal.
Artculo 69. A fin de optimizar la utilizacin de las materias primas y de fomentar

la creacin de fuentes de trabajo en las comunidades indgenas, el Estado impulsar


el establecimiento de industrias, cuya propiedad corresponda a las propias
comunidades indgenas.
Transitorios
Artculo primero. La presente ley entrar en vigor el da de su publicacin

en el Peridico Oficial del Gobierno del Estado.

422

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

Artculo segundo. El titular del Poder Ejecutivo dispondr que la presente

ley se traduzca a las lenguas que hablan los pueblos indgenas del Estado y ordenar
su difusin en todas las comunidades indgenas e instituciones educativas de la
entidad. Asimismo, promover similar actividad de difusin entre las dependencias
y entidades de la administracin pblica federal, debiendo proveer lo necesario, a
efecto de que entre las instancias estatales y las de los gobiernos municipales se le
d la difusin en los trminos de este artculo.
Artculo tercero. Se derogan las disposiciones que se opongan a la presente

ley.

Constitucin poltica del estado libre


y soberano de Chihuahua*

Artculo 8. En todo juicio civil o penal si una de las partes es indgena las

autoridades tomarn en cuenta sus usos, costumbres y prcticas jurdicas.


En la represin de los delitos cometidos en las comunidades indgenas entre
miembros de un mismo pueblo, se respetarn los mtodos e instituciones utilizados
tradicionalmente por el pueblo de que se trate. La ley establecer todo lo relativo a
las competencias, jurisdicciones y dems que sea necesario para dar cumplimiento
a este precepto.
Artculo 9. Conforme a la ley, las tierras pertenecientes a los pueblos indgenas son

inalienables e imprescriptibles. La enajenacin o gravamen que tengan por objeto las


tierras o aguas pertenecientes a los pueblos indgenas se ajustarn a lo que disponga
la ley y, particularmente, acatando los usos, costumbres y practicas jurdicas de
dichos pueblos, que deben recopilarse, reconocerse, garantizarse y regularse por
las leyes que rigen en materia civil dentro del Estado de Chihuahua.
Artculo 10. La educacin de los pueblos indgenas ser objeto de atencin especial

por parte del Estado. La ley establecer los mecanismos necesarios para propiciar
que aquella se proporcione por dichos pueblos y sea bilinge cuando stos as lo
soliciten.
Los servicios de salud que el Estado proporcione a los pueblos indgenas se
plantearn en coordinacin con stos, teniendo en cuenta su idioma, usos y
costumbres.
Artculo 64. Son facultades del Congreso: [...] Dictar leyes para el progreso

integral de los pueblos indgenas, previa consulta a estos. Adems, dichos pueblos
podrn nombrar un representante ante el Congreso cuando se discutan las
mencionadas leyes, en los trminos del artculo 53 de esta Constitucin.
* Peridico Oficial del Estado, 1 de octubre de 1994.

Constitucin poltica
del estado de Durango*

Artculo 2. En el Estado de Durango, queda prohibida toda clase de servidumbre

que implique la explotacin o menoscabo de la dignidad de los trabajadores;


igualmente queda prohibida toda discriminacin motivada por origen tnico o
nacional, genero, edad capacidades diferentes, condicin social, condicin de salud,
religin, opinin, estado civil, o cualquier otra que atenta contra la dignidad humana
y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas.
El Estado tiene una composicin pluricultural sustentada originalmente en los
pueblos y comunidades indgenas; las leyes reconocern la diversidad cultural,
protegern y promovern el desarrollo de los pueblos indgenas existentes en el
Estado, sus lenguas, valores culturales, usos, costumbres, recursos y formas de
organizacin social; as como el derecho de los pueblos y comunidades indgenas
para elegir a sus autoridades de acuerdo a sus usos, costumbres y tradiciones.
La conciencia de su identidad indgena deber ser criterio fundamental para
determinar a quines se aplican las disposiciones sobre pueblos indgenas.
El derecho de los pueblos indgenas a la libre determinacin se ejercer en un marco
constitucional de autonoma que asegure la unidad duranguense.
A. Esta Constitucin reconoce y garantiza el derecho de los pueblos y las comunidades indgenas a la libre determinacin y, en consecuencia, a la autonoma
para:
I. Decidir sus formas internas de convivencia y organizacin social, econmica,

poltica y cultural.
II. Aplicar sus propios sistemas normativos en la regulacin y solucin de

sus conflictos internos, sujetndose a los principios generales de esta

* Peridico Oficial del Estado, 22 de febrero de 2004

426

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

Constitucin, respetando las garantas individuales, los derechos humanos


y, de manera relevante, la dignidad e integridad de las mujeres.
III. Elegir de acuerdo con sus normas, procedimientos y prcticas tradicionales,

a las autoridades o representantes para el ejercicio de sus formas propias de


gobierno interno, garantizando la participacin de las mujeres en condiciones
de equidad frente a los varones, en un marco que respete el pacto federal y
la soberana de la entidad.
IV. Preservar y enriquecer sus lenguas, conocimientos y todos los elementos

que constituyan su cultura e identidad.


V. Conservar y mejorar el hbitat y preservar la integridad de sus tierras en

los trminos establecidos en esta Constitucin.


VI. Acceder, con respeto a las formas y modalidades de propiedad y tenencia

de la tierra establecidas en la Constitucin General de la Republica y leyes


de la materia.
VII. Elegir, en los municipios con poblacin indgena, representantes ante los

ayuntamientos, con el propsito de fortalecer la participacin y representacin


poltica de conformidad con sus tradiciones y normas internas.
VIII. Acceder plenamente a la jurisdiccin del Estado. Para garantizar ese

derecho, en todos los juicios y procedimientos en que sean parte, individual o


colectivamente, se debern tomar en cuenta sus costumbres y especificidades
culturales respetando los preceptos de esta Constitucin. Los indgenas
tienen en todo tiempo el derecho a ser asistidos por intrpretes y defensores
que tengan conocimiento de su lengua y cultura.
B. El Estado y los Municipios, para promover la igualdad de oportunidades de
los indgenas y eliminar cualquier prctica discriminatoria, establecern las
instituciones y determinarn las polticas necesarias para garantizar la vigencia de
los derechos de los indgenas y el desarrollo integral de sus pueblos y comunidades,
las cuales debern ser diseadas y operadas conjuntamente con ellos.
Para abatir las carencias y rezagos que afectan a los pueblos y comunidades
indgenas, dichas autoridades, tienen la obligacin de:
I. Impulsar el desarrollo regional de las zonas indgenas con el propsito de

fortalecer las economas locales y mejorar las condiciones de vida de sus


pueblos, mediante acciones coordinadas entre el Gobierno del Estado y
los Municipios, con la participacin de las comunidades. Las autoridades
municipales determinarn equitativamente las asignaciones presupustales
que las comunidades administrarn directamente para fines especficos, de
conformidad con las leyes de la materia.

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

427

II. Garantizar e incrementar los niveles de escolaridad, favoreciendo la educa-

cin bilinge e intercultural, la alfabetizacin, la conclusin de la educacin


bsica, la capacitacin productiva y la educacin media superior y superior.
Establecer un sistema de becas para los estudiantes indgenas en todos los
niveles. Definir y desarrollar programas educativos de contenido regional
que reconozcan la herencia cultural de sus pueblos, de acuerdo con las
leyes de la materia y en consulta con las comunidades indgenas. Impulsar
el respeto y conocimiento de las diversas culturas existentes en la nacin y
el Estado.
III. Asegurar el acceso efectivo a los servicios de salud mediante la ampliacin

de la cobertura del sistema nacional, aprovechando debidamente la


medicina tradicional, as como apoyar la nutricin de los indgenas mediante
programas de alimentacin, en especial para la poblacin infantil.
IV. Mejorar las condiciones de las comunidades indgenas y de sus espacios

para la convivencia y recreacin, mediante acciones que faciliten el acceso


al financiamiento pblico y privado para la construccin y mejoramiento de
vivienda, as como ampliar la cobertura de los servicios sociales bsicos.
V. Propiciar la incorporacin de las mujeres indgenas al desarrollo, mediante el

apoyo a los proyectos productivos, la proteccin de su salud, el otorgamiento


de estmulos para favorecer su educacin y su participacin en la toma de
decisiones relacionadas con la vida comunitaria.
VI. Apoyar las actividades productivas y el desarrollo sustentable de las

comunidades indgenas mediante acciones que permitan alcanzar la


suficiencia de sus ingresos econmicos, la aplicacin de estmulos para
las inversiones pblicas y privadas que propicien la creacin de empleos,
la incorporacin de tecnologas para incrementar su propia capacidad
productiva, as como para asegurar el acceso equitativo a los sistemas de
abasto y comercializacin.
VII. Establecer polticas sociales para proteger a los migrantes de los pueblos

indgenas, tanto en el territorio del Estado, mediante acciones para garantizar


los derechos laborales de los jornaleros agrcolas; mejorar las condiciones
de salud de las mujeres; apoyar con programas especiales de educacin y
nutricin a nios y jvenes de familias migrantes; velar por el respeto de
sus derechos humanos y promover la difusin de sus culturas.
VIII. Consultar a los pueblos indgenas en la elaboracin del Planes Estatal y

Municipales de Desarrollo y, en su caso, incorporar las recomendaciones


y propuestas que realicen.

428

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

Sin perjuicio de los derechos aqu establecidos a favor de los indgenas, sus
comunidades y pueblos, toda comunidad equiparable a aquellos tendr en lo
conducente los mismos derechos tal y como lo establezca la ley.
Artculo 3. En el Estado de Durango, toda persona tiene derecho a la libertad, la

seguridad personal, un medio ambiente sano, vivienda digna y decorosa, adecuada


a las necesidades del hogar, al trabajo y a la educacin, en el caso de las etnias
duranguenses, sta ser bilinge y respetando sus costumbres y tradiciones.

Ley de educacin del estado de Durango*

Artculo 9. La educacin que impartan el Estado de Durango y los Municipios,

as como la que impartan los particulares con autorizacin o con reconocimiento


de validez oficial de estudio, incluyendo las escuelas libres de educacin superior,
se basar y tendr los fines establecidos en el artculo 3 de la Constitucin Poltica
de los Estados Unidos Mexicanos, en el artculo 4 de la Constitucin Poltica del
Estado y el artculo 7 de la Ley General de Educacin.
Adems de los fines establecidos en la normatividad referida en el prrafo anterior,
la educacin que se imparta en el Estado de Durango, tendr los siguientes
objetivos:
[...]
I. Fomentar ideas y sentimientos de solidaridad social, de apoyo a los grupos

marginados y de valoracin de los pueblos indgenas, a fin de contribuir a


crear una sociedad ms justa e integrada.

Captulo Segundo
Seccin 2
De los tipos y modalidades de educacin
Artculo 17. El sistema Estatal de Educacin comprende los tipos de Educacin

Bsica, Media Superior y Superior con sus respectivos niveles y grados, y en sus
diversas adaptaciones y modalidades.
Comprende, adems, la Educacin Inicial, la Educacin Especial, la Educacin
Indgena, la Educacin para Adultos, la Educacin Fsica, la Formacin Profesional
*

Peridico Oficial del Estado, 29 de junio de 1995.

y la Capacitacin para el Trabajo, y la de cualquier otra forma, adaptacin o


modalidad que se imparta.

Captulo tercero
De la Funcin Educativa
Artculo 21. Corresponden a la SECyD, las siguientes atribuciones:
I. Prestar los servicios de Educacin Bsica incluyendo la indgena, as

como la EDUCACIN Normal y dems para la formacin de docentes de


Educacin Bsica.

Captulo sptimo
De la equidad de la educacin
Artculo 76. Lograr la equidad educativa es uno de los objetivos fundamentales

de Sistema Estatal de Educacin. La SECyD, y en su caso, las autoridades


educativas municipales, realizarn acciones para hacer efectivo el ejercicio del
derecho a la educacin de los habitantes del Estado y para garantizar la igualdad
de oportunidades de acceso, de permanencia y promocin de los educandos en los
servicios de Educacin Bsica.
La SECyD buscar lograr la equidad en el mbito geogrfico, atendiendo todas
las regiones del Estado y llevando el servicio educativo a ms poblaciones; la
implementacin de Programas Compensatorios, en coordinacin con la SEP,
se orientarn a la ampliacin de la equidad entre grupos sociales, atendiendo
especialmente las necesidad educativas de indgenas, campesinos, obreros,
migrantes y, en general, de la poblacin en condiciones de pobreza.
La Secretara trabajar para asegurar la igualdad entre hombres y mujeres,
promoviendo el acceso, permanencia y promocin educativa de las mujeres, de
conformidad con lo dispuesto por la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos, la del Estado y la dems legislacin aplicable.
Artculo 88. Los tipos, niveles y modalidades de los servicios educativos sern los

que establece la Ley General de Educacin; las adaptaciones en la prestacin de


los servicios de Educacin Bsica, tendrn la estructura pertinente para responder
a la demanda educativa de los diversos grupos tnicos, marginales y migratorios,
existentes en el Estado de Durango.

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

431

Seccin 4
De la Educacin Primaria
Artculo 94. La Educacin Primaria tendr las adaptaciones requeridas, para

responder a las caractersticas lingsticas y culturales de los diversos grupos


indgenas, de la poblacin rural dispersa y de los grupos migratorios del Estado.
Tratndose de educandos discapacitados, sus padres o tutores sern corresponsables
de su Educacin Especial.

Seccin 6
De la Educacin Indgena
Artculo 100. Es responsabilidad del Gobierno del Estado, la prestacin de los

servicios de Educacin Bsica, en su adaptacin denominada Educacin Indgena,


Bilinge y Bicultural.
Artculo 101. La Educacin Indgena deber contemplar en los Planes y

Programas de Estudio, los contenidos tnicos que correspondan a las caractersticas


lingsticas y culturales de los alumnos y estar dirigida a preservar su lengua y
sus valores culturales, y lograr asimismo, su integracin y una participacin ms
activa en la vida nacional.
Asimismo, el Gobierno del Estado, en coordinacin con el Gobierno Federal, podr
establecer instituciones de Educacin Media Superior en la regin indgena, que
permitan el acceso de los educandos indgenas a este tipo educativo, con el objeto
de promover su preparacin para una mayor integracin y participacin social.
Artculo 102. La Educacin Indgena se apoyar con servicios asistenciales y de

extensin educativa que faciliten la continuidad y permanencia del aprendizaje y


aprovechamiento de los alumnos.
Para lograr ms eficiencia en la prestacin de estos servicios educativos, se procurar
la profesionalizacin del personal docente de Educacin Bsica, el que deber ser
bilinge.
La SECyD desarrollar proyectos de investigacin de las culturas de los grupos
indgenas que habitan en el Estado.

Cdigo de procedimientos penales


del estado de Durango*

Captulo II
Actuaciones
Artculo 15. Cuando el inculpado, el ofendido o el denunciante, los testigos o

los peritos no hablen o no entiendan suficientemente el idioma castellano, se las


nombrar a peticin de parte o de oficio uno o ms traductores quienes debern
traducir fielmente las preguntas y las contestaciones que hayan de transmitir.

Captulo X
Resoluciones judiciales
Artculo 93. Las sentencias contendrn:
I. El lugar en que se pronuncien.
II. La designacin del tribunal que las dicte.
III. Los nombres y apellidos del acusado, su sobrenombre si lo tuviere, el lugar

de su nacimiento, nacionalidad, edad, estado civil, en su caso el grupo tnico


indgena al que pertenezca, idioma, residencia o domicilio, y ocupacin,
oficio o profesin.

Captulo II
Reglas especiales para la prctica de diligencias
y levantamiento de actas de averiguacin previa
Artculo 125. En la averiguacin previa en contra de personas que no hablen

o entiendan suficientemente el castellano, se les nombrar un traductor desde el


* Peridico Oficial del Estado, 29 de junio de 1995.

434

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

momento de su detencin, quien deber asistirlas en todos los actos procedimentales


sucesivos y en la correcta comunicacin que haya de tener con su defensor.
El juez, en su caso, de oficio, o a peticin de parte, verificar que perdure ese canal
de comunicacin; y si lo estima prudente, podr nombrar el defensor o el traductor
que mejoren dicha comunicacin.

Captulo II
Declaracin preparatoria del inculpado y nombramiento de defensor
Artculo 197. La declaracin preparatoria comenzar por las generales del

inculpado, en las que se incluirn tambin los apodos que tuviere, el grupo tnico
indgena al que pertenezca, en su caso, y si habla y entiende suficientemente el
idioma castellano y sus dems circunstancias personales. Acto seguido se le har
saber el derecho que tiene para defenderse por s o por persona de su confianza,
advirtindole que si no lo hiciere, el juez le nombrar un defensor de oficio.
Artculo 20 Bis. Durante la instruccin, el Juez que conozca del proceso deber

observar las circunstancias peculiares del inculpado, allegndose datos para conocer
su edad, educacin e ilustracin; sus costumbres y conducta anterior, los motivos
que lo impulsaron a delinquir; sus condiciones econmicas y las especiales en
que se encontraba en el momento de la comisin del delito; la pertenencia del
inculpado, en su caos, a un grupo tnico indgena, y las prcticas y caractersticas
que como miembro de dicho grupo pueda tener; los dems antecedentes personales
que puedan comprobarse as como sus vnculos de parentesco, amistad o nacidos
de otras relaciones sociales, la calidad de las vctimas u ofendidos por el delito, y
las circunstancias de tiempo, lugar, modo y ocasin que demuestren su mayor o
menor temibilidad.

Captulo III
Autos de formal prisin, de sujecin a proceso
y de libertad por falta de elementos para procesar
Artculo 264. Cuando se trate de una lesin proveniente de delito y el lesionado se

encuentre en algn hospital pblico, los mdicos de ste se tendrn por nombrados
como peritos; sin perjuicio de que el funcionario que practique las diligencias
nombre adems otros, si lo creyere conveniente, para que dictaminen y hagan la
clasificacin legal.

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

435

Cuando el inculpado pertenezca a un grupo indgena, se procurar allegarse


dictmenes periciales a fin de que el juzgador ahonde en el conocimiento de su
personalidad y capte su diferencia cultural respecto a la cultura media nacional.
Artculo 267. Cuando el inculpado, el ofendido, el denunciante, los testigos y

los peritos no hablen o no entiendan suficientemente el idioma castellano, el juez


nombrar de oficio uno o ms traductores mayores de edad que protestarn traducir
fielmente las preguntas y respuestas que deben de transmitir. Solo cuando no pueda
encontrarse un traductor mayor de edad, podr nombrarse uno de quince aos
cumplidos cuando menos.
Artculo 268. Las partes podrn recusar al traductor motivando la recusacin; y

el funcionario que practique las diligencias resolver de plano y sin recurso.

Constitucin poltica del estado


libre y soberano de Guerrero*

Artculo 10. Son habitantes del Estado todas las personas que radiquen en su

Territorio.
Los poderes del Estado y los Ayuntamientos, en sus respectivos mbitos de
competencia y en el marco de la Constitucin General de la Republica y de la
Constitucin Poltica del Estado de Guerrero, proveern a la incorporacin de los
pueblos indgenas al desarrollo econmico y social y a la preservacin y fomento
de sus manifestaciones culturales.

* Peridico Oficial del Estado, 27 de marzo de 1987

Constitucin poltica del estado


libre y soberano de Hidalgo*

Artculo 5.

[...]
El Estado de Hidalgo tiene una composicin pluricultural y reconoce los derechos
a preservar la forma de vida y el bienestar y desarrollo de los grupos sociales de
culturas autctonas, dentro de sus propios patrones de conducta, en cuanto no
contraren normas de orden publico, as como a que se consideren tales rasgos
culturales en la justipreciacin de los hechos en que participen, mediante criterios
de equidad. La ley proteger y promover el desarrollo de las lenguas, usos,
costumbres, recursos y formas especficas de organizacin social de las diversas
comunidades que lo integran y garantizar a sus componentes el efectivo acceso a
la jurisdiccin del Estado. Los poderes del Estado, en el mbito de sus respectivas
competencias, tomarn en cuenta las prcticas y las costumbres jurdicas de las
comunidades indgenas en los trminos que las propias leyes establezcan.

* Peridico Oficial del Estado, 13 de octubre de 1991

Constitucin poltica del libre


y soberano estado de Jalisco*

Artculo 4.

[...]
El Estado de Jalisco tiene una composicin pluricultural sustentada originalmente
en sus pueblos indgenas que son aquellos que descienden de poblaciones que
habitaban en el territorio actual del pas al iniciarse la colonizacin y que conservan
sus propias instituciones sociales, econmicas, culturales y polticas, o parte de
ellas.
La conciencia de su identidad indgena deber ser criterio fundamental para
determinar a quines se aplican las disposiciones sobre pueblos indgenas.
Son comunidades integrantes de un pueblo indgena, aquellas que formen una
unidad social, econmica y cultural, asentadas en un territorio y que reconocen
autoridades propias de acuerdo con sus usos y costumbres.
El derecho de los pueblos indgenas a la libre determinacin se ejercer en un marco
constitucional de autonoma que asegure la unidad nacional. El reconocimiento
de los pueblos y comunidades indgenas se har en las leyes reglamentarias, las
que debern tomar en cuenta, adems de los principios generales establecidos en
los prrafos anteriores de este artculo, criterios etnolingsticos y de asentamiento
fsico.
A. Esta Constitucin reconoce y garantiza el derecho de los pueblos y las
comunidades indgenas a la libre determinacin y, en consecuencia, a la
autonoma para:
I. Decidir sus formas internas de convivencia y organizacin social, econmica,

poltica y cultural;
* Peridico Oficial del Estado, 29 de abril del 2004.

442

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

II. Aplicar sus propios sistemas normativos en la regulacin y solucin de

sus conflictos internos, sujetndose a los principios generales de esta


Constitucin, respetando las garantas individuales, los derechos humanos
y, de manera relevante, la dignidad e integridad de las mujeres. La ley
establecer los casos y procedimientos de validacin por los jueces o
tribunales correspondientes;
III. Elegir de acuerdo con sus normas, procedimientos y prcticas tradicionales,

a las autoridades o representantes para el ejercicio de sus formas propias de


gobierno interno, garantizando la participacin de las mujeres en condiciones
de equidad frente a los varones, en un marco que respete el pacto federal y
la soberana de los estados;
IV. Preservar y enriquecer sus lenguas, conocimientos y todos los elementos

que constituyan su cultura e identidad;


V. Conservar y mejorar el hbitat y preservar la integridad de sus tierras en

los trminos establecidos en esta Constitucin;


VI. Acceder, con respeto a las formas y modalidades de propiedad y tenencia de

la tierra establecidas en esta Constitucin y a las leyes de la materia, as como


a los derechos adquiridos por terceros o por integrantes de la comunidad,
al uso y disfrute preferente de los recursos naturales de los lugares que
habitan y ocupan las comunidades, salvo aquellos que corresponden a las
reas estratgicas, en trminos de la Constitucin Poltica de los Estados
Unidos Mexicanos. Para estos efectos las comunidades podrn asociarse
en trminos de ley;
VII. Elegir, en los municipios con poblacin indgena, representantes ante los

ayuntamientos.
Las leyes reglamentarias reconocern y regularn estos derechos en los
municipios del Estado, con el propsito de fortalecer la participacin
y representacin poltica de conformidad con sus tradiciones y normas
internas; y
VIII.

Acceder plenamente a la jurisdiccin del Estado. Para garantizar ese


derecho, en todos los juicios y procedimientos en que sean parte, individual o
colectivamente, se debern tomar en cuenta sus costumbres y especificidades
culturales respetando los preceptos de esta Constitucin. Los indgenas
tienen en todo tiempo el derecho a ser asistidos por intrpretes y defensores
que tengan conocimiento de su lengua y cultura.

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

443

Las leyes reglamentarias establecern las caractersticas de libre determinacin y


autonoma que mejor expresen las situaciones y aspiraciones de los pueblos indgenas
en cada entidad, as como las normas para el reconocimiento de las comunidades
indgenas como entidades de inters pblico.
B. El Estado y los Municipios, para promover la igualdad de oportunidades de
los indgenas y eliminar cualquier prctica discriminatoria, establecern las
instituciones y determinarn las polticas necesarias para garantizar la vigencia
de los derechos de los indgenas y el desarrollo integral de sus pueblos y
comunidades, las cuales debern ser diseadas y operadas conjuntamente con
ellos.
Para abatir las carencias y rezagos que afectan a los pueblos y comunidades
indgenas, dichas autoridades, tienen la obligacin de:
I. Impulsar el desarrollo regional de las zonas indgenas con el propsito de

fortalecer las economas locales y mejorar las condiciones de vida de sus


pueblos, mediante acciones coordinadas entre los tres rdenes de gobierno,
con la participacin de las comunidades. Las autoridades municipales
determinarn equitativamente las asignaciones presupuestales que las
comunidades administrarn directamente para fines especficos;
II. Garantizar e incrementar los niveles de escolaridad, favoreciendo la

educacin bilinge e intercultural, la alfabetizacin, la conclusin de la


educacin bsica, la capacitacin productiva y la educacin media superior
y superior. Establecer un sistema de becas para los estudiantes indgenas en
todos los niveles. Definir y desarrollar programas educativos de contenido
regional que reconozcan la herencia cultural de sus pueblos, de acuerdo con
las leyes de la materia y en consulta con las comunidades indgenas;
Impulsar el respeto y conocimiento de las diversas culturas existentes en
la nacin;
III. Asegurar el acceso efectivo a los servicios de salud mediante la ampliacin

de la cobertura del sistema nacional, aprovechando debidamente la


medicina tradicional, as como apoyar la nutricin de los indgenas mediante
programas de alimentacin, en especial para la poblacin infantil;
IV. Mejorar las condiciones de las comunidades indgenas y de sus espacios

para la convivencia y recreacin, mediante acciones que faciliten el acceso


al financiamiento pblico y privado para la construccin y mejoramiento de
vivienda, as como ampliar la cobertura de los servicios sociales bsicos;

444

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

V. Propiciar la incorporacin de las mujeres indgenas al desarrollo, mediante el

apoyo a los proyectos productivos, la proteccin de su salud, el otorgamiento


de estmulos para favorecer su educacin y su participacin en la toma de
decisiones relacionadas con la vida comunitaria;
VI. Extender la red de comunicaciones que permita la integracin de las

comunidades, mediante la construccin y ampliacin de vas de comunicacin


y telecomunicacin. Establecer condiciones para que los pueblos y las
comunidades indgenas puedan adquirir, operar y administrar medios de
comunicacin, en los trminos que las leyes de la materia determinen;
VII. Apoyar las actividades productivas y el desarrollo sustentable de las

comunidades indgenas mediante acciones que permitan alcanzar la


suficiencia de sus ingresos econmicos, la aplicacin de estmulos para
las inversiones pblicas y privadas que propicien la creacin de empleos,
la incorporacin de tecnologas para incrementar su propia capacidad
productiva, as como para asegurar el acceso equitativo a los sistemas de
abasto y comercializacin;
VIII. Establecer polticas sociales para proteger a los migrantes de los pueblos

indgenas en el territorio del Estado, mediante acciones para garantizar


los derechos laborales de los jornaleros agrcolas; mejorar las condiciones
de salud de las mujeres; apoyar con programas especiales de educacin y
nutricin a nios y jvenes de familias migrantes; velar por el respeto de sus
derechos humanos y promover la difusin de sus culturas; y
IX. Consultar a los pueblos indgenas en la elaboracin de los planes Estatal y

Municipales de Desarrollo y, en su caso, incorporar las recomendaciones


y propuestas que realicen.
Para garantizar el cumplimiento de las obligaciones sealadas en este apartado,
el Congreso del Estado y los ayuntamientos, en el mbito de sus respectivas
competencias, establecern las partidas especficas destinadas al cumplimiento
de estas obligaciones en los presupuestos de egresos que aprueben, as como las
formas y procedimientos para que las comunidades participen en el ejercicio y
vigilancia de las mismas.
Sin perjuicio de los derechos aqu establecidos a favor de los indgenas, sus
comunidades y pueblos, toda comunidad equiparable a aquellos tendr en lo
conducente los mismos derechos tal y como lo establezca la ley
Artculo 15. Los rganos del Poder Publico del Estado proveern las condiciones

para el ejercicio pleno de la libertad de los individuos y grupos que integran la

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

445

sociedad y propiciaran su participacin en la vida social, econmica, poltica y


cultural de la entidad. para ello
[...]
III. las leyes propiciaran del (sic) desarrollo social, econmico, poltico y cultural

de las comunidades a que se refiere el prrafo primero del articulo 4o de


la Constitucin Poltica de los estados unidos mexicanos, sobre la base del
respeto a sus tradiciones, costumbres, usos, lenguas, recursos y entorno
ambiental, valores y formas especificas de organizacin social, atendiendo a
la composicin pluricultural de la nacin mexicana, sustentada originalmente
en sus pueblos indgenas;

Constitucin poltica del Estado libre


y soberano de Mxico*

Artculo 17. El Estado de Mxico tiene una composicin pluricultural y pluritnica

sustentada originalmente en sus pueblos indgenas.


La Ley proteger y promover el desarrollo de sus culturas, lenguas, usos,
costumbres, recursos y formas especificas de organizacin social y garantizar a
sus integrantes el efectivo acceso a la jurisdiccin del Estado.
Las autoridades promovern el bienestar de estos grupos mediante las acciones
necesarias, convocando incluso a la sociedad, en especial en las materias de
salud, educacin, vivienda y empleo, as como en todas aquellas que, pulsen la
participacin de quienes los integran en todos los mbitos del desarrollo del Estado
y en igualdad de condiciones y oportunidades que los dems habitantes.

* Peridico Oficial del Estado, 24 de febrero de 1995

Ley de derechos y cultura indigena


del Estado de Mxico*

Ttulo primero
De los pueblos y las comunidades indgenas
del estado de Mxico
Captulo I

Disposiciones generales
Artculo 1. La presente Ley es de orden pblico e inters social, reglamentaria del

artculo 17 de la Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Mxico,


y tiene por objeto reconocer y regular los derechos de los pueblos y comunidades
indgenas.
Los derechos de los pueblos indgenas que reconoce la presente ley sern ejercidos
a travs de sus respectivas comunidades.
Es obligacin de las autoridades estatales y municipales la observancia y
cumplimiento del presente ordenamiento.
Artculo 2. El Estado de Mxico tiene una composicin pluricultural y pluritnica

sustentada en sus pueblos y comunidades indgenas cuyas races histricas y


culturales se entrelazan con las que constituyen las distintas civilizaciones
prehispnicas; hablan una lengua propia; han ocupado sus territorios en forma
continua y permanente; han construido sus culturas especficas. Son sus formas e
instituciones sociales, econmicas y culturales las que los identifican y distinguen
del resto de la poblacin del Estado.
Dichos pueblos y comunidades existen desde antes de la formacin del Estado de
Mxico y contribuyeron a la conformacin poltica y territorial del mismo.
* Peridico Oficial del Estado, 10 de septiembre del 2002

450

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

Estos pueblos indgenas descienden de poblaciones que habitaban en una regin


geogrfica al iniciarse la colonizacin dentro de lo que hoy corresponde a las actuales
fronteras estatales y que conservan sus propias instituciones sociales, econmicas,
culturales y polticas, o parte de ellas.
Los indgenas de cualquier otro pueblo procedentes de otro estado de la repblica
y que transiten o residan temporal o permanente dentro del territorio del Estado de
Mxico, podrn acogerse en lo conducente a los beneficios de esta ley, respetando
las tradiciones de las comunidades indgenas donde residan.
Artculo 3. La conciencia de la identidad indgena es el criterio fundamental para

determinar los pueblos y comunidades a los que se aplican las disposiciones del
presente ordenamiento.
Artculo 4. La utilizacin del trmino "pueblos" en esta ley no deber interpretarse

en el sentido de las implicaciones que ataen a los derechos que pueda conferirse
a dicho trmino el derecho internacional, o bien como entidad depositaria de la
soberana que corresponde nicamente al Pueblo del Estado de Mxico.
Artculo 5. Para efectos de esta ley se entender por:
I. El Estado: Estado de Mxico, parte integrante de la Federacin de

los Estados Unidos Mexicanos.


II. Pueblos indgenas: colectividades humanas, descendientes de poblaciones

que, al inicio de la colonizacin, habitaban en el territorio de la entidad, las


que han dado continuidad histrica a las instituciones polticas, econmicas,
sociales y culturales que posean sus ancestros antes de la conformacin del
Estado de Mxico, que afirman libre y voluntariamente su pertenencia
a cualquiera de los pueblos sealados en el artculo 6 de esta ley;
III. Comunidad indgena: unidad social, econmica y cultural, asentada en

un territorio y que reconoce autoridades propias de acuerdo con sus usos


y costumbres;
IV. Autonoma: expresin de la libre determinacin de los pueblos y

comunidades indgenas del Estado de Mxico, para asegurar la unidad


estatal en el marco de la Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de
Mxico, adoptar por s mismos decisiones y desarrollar sus propias prcticas
relacionadas, entre otras, con su cosmovisin, territorio indgena, tierra,
recursos naturales, organizacin socio-poltica, administracin de justicia,
educacin, lenguaje, salud y cultura;
V. Territorio Indgena: regin del territorio estatal constituida por espacios

continuos ocupados y posedos por las comunidades indgenas, en cuyo

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

451

mbito se manifiesta su vida comunitaria y confirman su cosmovisin, sin


detrimento alguno de la Soberana del Estado de Mxico, ni de la autonoma
de sus municipios;
VI. Derechos Individuales: garantas que el orden jurdico mexicano otorga a

todo hombre o mujer, independientemente de que sea o no integrante de un


pueblo o comunidad indgena, por el slo hecho de ser persona;
VII. Derechos Sociales: Facultades y prerrogativas de naturaleza colectiva

que el orden jurdico mexicano reconoce a los pueblos y comunidades


indgenas, en los mbitos poltico, econmico, social, agropecuario, cultural
y jurisdiccional, para garantizar su existencia, permanencia, dignidad,
bienestar y no discriminacin basada en la pertenencia a los pueblos
indgenas;
VIII. Sistemas normativos Internos: Conjunto de normas de regulacin, orales

y de carcter consuetudinario que los pueblos y comunidades indgenas


reconocen como vlidas y utilizan para regular sus actos pblicos y sus
autoridades aplican la resolucin de sus conflictos.
IX. Usos y Costumbres: Base fundamental de los sistemas normativos internos

y que constituye el rasgo caracterstico que los individualiza;


X. Autoridades Municipales: Aquellas que estn expresamente reconocidas

en la Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Mxico y en la


Ley Orgnica Municipal del Estado;
XI. Autoridades Tradicionales: Aquellas que los pueblos y comunidades

indgenas reconocen de conformidad con sus sistemas normativos internos,


derivados de sus usos y costumbres.
Artculo 6. En el Estado de Mxico se reconoce la existencia de los siguientes

pueblos indgenas:
I. Mazahua, asentados principalmente en los municipios de: Almoloya de

Jurez, Atlacomulco, Donato Guerra, El Oro, Ixtapan del Oro, Ixtlahuaca,


Jocotitln, San Felipe del Progreso, San Jos del Rincn, Temascalcingo,
Valle de Bravo, Villa de Allende y Villa Victoria;
II. Otom, asentados principalmente en los municipios de: Acambay, Aculco,

Amanalco, Capulhuac, Chapa de Mota, Jilotepec, Jiquipilco, Lerma,


Metepec, Ocoyoacac, Otzolotepec, San Bartolo Morelos, Soyaniquilpan,
Temascalcingo, Temoaya, Tianguistenco, Timilpan, Toluca, Villa del
Carbn, Xonacatln y Zinacantepec;

452

LEGISLACIN Y DESARROLLO RURAL

III. Nhuatl, asentados principalmente en los municipios de: Amecameca,

Capulhuac, Joquicingo, Malinalco, Sultepec, Tejupilco, Temascaltepec,


Tenango del Valle, Texcoco, Tianguistenco, y Xalatlaco;
IV. Tlahuica, principalmente en Ocuilan;
V. Matlazinca, principalmente en Temascaltepec.
Artculo 7. La aplicacin de esta ley corresponde a los Poderes Ejecutivo y

Judicial, a los Ayuntamientos, a las autoridades tradicionales y a las comunidades


indgenas, en el mbito de sus respectivas competencias.
Artculo 8. Corresponde al Ejecutivo Estatal, a travs de sus dependencias y

organismos auxiliares:
I. Garantizar el pleno ejercicio de los derechos que esta ley reconoce a favor

de los pueblos y comunidades indgenas;


II. Asegurar que los integrantes de las comunidades indgenas gocen de todos

los derechos y oportunidades que la legislacin vigente otorga al resto de


la poblacin de la entidad;
III. Promover que las actuales instituciones indigenistas y de desarrollo social,

operen de manera conjunta y concertada con las comunidades indgenas;


IV. Promover el desarrollo equitativo y sustentable de las comunidades

indgenas, impulsando el respeto a su cultura, usos, costumbres, tradiciones


y autoridades tradicionales;
V. Promover estudios sociodemogrficos para la plena identificacin de los

integrantes de los pueblos y comunidades indgenas;


VI. Las dems que seale la presente ley y otros ordenamientos aplicables.
Artculo 9. Al aplicar las disposiciones del presente ordenamiento y especialmente

las relativas al ejercicio de la autonoma de los pueblos y las comunidades


indgenas:
I. Los Poderes Ejecutivo y Judicial, as como los Ayuntamientos debern:

a) Reconocer, proteger y respetar los sistemas normativos internos, los


valores culturales, religiosos y espirituales propios de dichos pueblos y
deber considerarse la ndole de los problemas que se les plantean tanto
colectiva como individualmente;
b) Adoptar, con la participacin y cooperacin de los pueblos interesados,
medidas encaminadas a allanar las dificultades que experimenten dichos
pueblos al afrontar nuevas condiciones de vida y trabajo;

LEGISLACIN Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO

453

c) Reconocer los sistemas normativos internos en el marco jurdico general


en correspondencia con los principios generales del derecho, el respeto a
las garantas individuales y a los derechos sociales.
II. Los Poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado de Mxico y los Ayun-

tamientos debern:
a) Consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados
y en particular a travs de sus autoridades o representantes tradicional