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Este artigo objetiva analisar as mudanas no sentido estratgico conferido pela poltica externa
brasileira ao Mercado Comum do Sul (Mercosul) de 1985 a 2002. Dessa forma, o exame no se
concentra apenas a partir da assinatura do Tratado de Assuno em 1991, mas tambm desde a
aproximao bilateral entre Brasil e Argentina iniciada em meados da dcada de 1980. Avanando
cronologicamente, as formas como o bloco foi abordado pela diplomacia brasileira nos mandatos
dos presidentes Fernando Collor de Melo, Itamar Franco e Fernando Henrique Cardoso so
relacionadas com as linhas gerais da poltica externa adotada por cada um deles, de forma a dar
sentido a este que pode ser considerado um primeiro ciclo de ascenso e queda nas perspectivas
de sucesso da integrao regional do Cone Sul (1985-2002).
Palavras-chave: Mercosul; poltica externa brasileira; integrao sul-americana.
1 INTRODUO
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Em 1988, a assinatura do Tratado de Integrao, Cooperao e Desenvolvimento entre o Brasil e a Argentina veio sintetizar os resultados dos esforos
realizados pelas comisses de trabalho criadas desde 1985. O objetivo geral do
tratado era a consolidao do processo de integrao econmica entre as duas
naes sul-americanas, respeitando os princpios de gradualismo, flexibilidade,
equilbrio e simetria presentes desde o Pice. Do ponto de vista da poltica externa
brasileira, estes princpios eram importantes para a manuteno de uma margem
de autonomia para o pas ao longo do processo, conforme coloca Seixas Corra
(2000, p. 190). De toda forma, a partir de ento, o processo deixou de dizer respeito a apenas determinados setores econmicos, passando a abarcar todo o setor
produtivo e eventualmente excluir um ou outro que se julgasse sensvel.
Segundo o tratado, a constituio de um mercado comum entre as duas
maiores economias do continente sul-americano ocorreria em duas etapas: primeiro, formao gradual de uma rea de livre comrcio em dez anos; segundo,
harmonizao das demais polticas pblicas necessrias formao do mercado
comum, por meio de acordos especficos. importante ressaltar que o tratado
deixava explcito que todas estas decises que viessem a ser tomadas deveriam
ser aprovadas pelos poderes Legislativos dos dois Estados-partes, caracterizando
o exerccio integracionista como intergovernamental ou ausente de prerrogativas
supranacionais e resguardando a autonomia de ao externa de cada um dos
pases para a consecuo de seus objetivos de insero internacional.
De maneira resumida, possvel afirmar que, sob a gesto de Jos Sarney e
Ral Alfonsn, a aproximao bilateral entre o Brasil e a Argentina se beneficiou
da convergncia de vises de poltica externa dos dois lados da fronteira, que miravam na integrao uma oportunidade para a afirmao de uma relao bilateral
baseada em trs valores que eram essenciais para o restabelecimento da credibilidade externa no mundo ps-Guerra Fria: paz, democracia e desenvolvimento.
Mesmo com as idas e vindas experimentadas pela integrao no Cone Sul, estes
valores continuam tendo carter central no processo regional at o presente.
3 O MERCOSUL SOB AS TICAS DE FERNANDO COLLOR DE MELLO
E DE ITAMAR FRANCO: O AUGE DO REGIONALISMO ABERTO E
A READAPTAO DO PROCESSO
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Retomando o histrico do processo de formao do Mercosul, para compreender as razes pelas quais o Paraguai e o Uruguai foram incorporados ao
bloco em 1991, preciso lembrar que, poucos dias antes da divulgao da Ata
de Buenos Aires, o presidente dos Estados Unidos, George H. Bush (o pai), em
momento emblemtico para as relaes internacionais do continente americano
do ps-Guerra Fria, lanou a Iniciativa para as Amricas. O presidente anunciou,
6. Lembrando que, conforme o Tratado de Integrao, Cooperao e Desenvolvimento entre o Brasil e a Argentina, de
1988, o prazo para a consolidao apenas da rea de livre comrcio era at 1998.
7. A Aladi sucessora da ALALC, que foi abandonada em razo, principalmente, da inexibilidade de seus mecanismos
e da indisposio dos pases participantes, poca (1960-1980), em efetuar concesses tarifrias em itens objeto do
processo substitutivo de importaes (Almeida, 2008, p. 74; Teixeira e Desider, 2012, p. 18).
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O prazo para a consolidao do mercado comum (1991-1994) foi denominado perodo de transio pelo Tratado de Assuno. O detalhamento exaustivo
do procedimento a ser percorrido para a consolidao deste objetivo foi trabalho
descrito pelo Cronograma de Las Leas (1992), no qual se deixou de certa forma
claro que, na realidade, para dezembro de 1994, era possvel apenas a conformao de uma tarifa externa comum (TEC) ou, em outros termos, uma unio
aduaneira com limitaes (Baumann, 2001, p. 26).
Com relao forma do processo decisrio fixado pelo Tratado de Assuno,
aponta que
(...) a adoo do consenso como critrio para a tomada de deciso foi de singular
importncia, na medida em que, primeiramente, assegurava s partes a faculdade
que garantia a preservao de seus interesses essenciais, ainda que a capacidade de
exercer o poder de veto que a frmula do consenso trazia implcita no fosse homognea (...). Essa faculdade era percebida como de grande significado sobretudo para
os dois pases menores, que encontrariam no multilateralismo o abrigo para a defesa
de seus interesses, j que no relacionamento bilateral estariam sempre em condio de
inferioridade (Vaz, 2002, p. 133).
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Por fim, por meio da integrao regional, de forma a fortalecer as capacidades econmicas do pas por meio do comrcio com os scios, do crescimento
econmico e da atrao de investimento externo direto (IED), e, tambm, como
uma forma de agregar capacidades nas negociaes e no dilogo com outras
regies, como colocou Luiz Felipe Lampreia (1998, p. 12), ministro das relaes
exteriores entre 1995 e 2001.
Seguindo a argumentao de Pinheiro (2000), essa forma de buscar autonomia que se consagrou no governo de Fernando Henrique Cardoso pode ser descrita
como um institucionalismo pragmtico, apresentando perfil mais ou menos vinculante a depender da situao em questo. Mais especificamente, em mbito global,
demanda instituies fortes, que possam de alguma maneira atenuar as assimetrias
de poder do sistema internacional e permitir o acesso brasileiro ao desenvolvimento,
enquanto no mbito regional mantm organizaes intergovernamentais, de baixo
perfil institucional, sustentando o status quo do subsistema regional.
Mariano e Ramanzini Jnior, por seu turno, chamam ateno para o fato
de que, neste que denominam modelo de Mercosul presente na poltica externa
brasileira, formulado principalmente na poltica externa do governo Fernando
Henrique Cardoso,
(...) as caractersticas do bloco devem concordar com os princpios de autonomia
e desenvolvimento que, por sua vez, expressam-se no Mercosul a partir de duas
caractersticas principais do processo de integrao do Cone Sul: a intergovernamentabilidade e a dificuldade em lidar com as assimetrias existentes (Mariano e
Ramanzini Jnior, 2012, p. 23).
No que tange s negociaes comerciais, a assinatura do Acordo-Quadro InterRegional de Cooperao em 1995 entre o Mercosul e a Unio Europeia deu incio
instrumentalizao do bloco como coalizo internacional para negociao em dois
tabuleiros distintos Unio Europeia e Alca , usando as ofertas realizadas em um
e outro contexto como ativo poltico a apresentar de um lado a outro como alternativas. Alm da existncia destes dois contextos, o Brasil priorizou as negociaes
multilaterais na recm-criada Organizao Multilateral do Comrcio (OMC), na
qual percebeu haver mais possibilidades de conseguir vantagens pela utilizao do
Mecanismo de Soluo de Controvrsias (MSC), em funo do formato de seu
processo decisrio e de suas prerrogativas para autorizar retaliaes contra pases
transgressores das regras do regime (Vigevani, Oliveira e Cintra, 2003, p. 49).
Do ponto de vista econmico, o perodo compreendido entre a assinatura do
Tratado de Assuno em 1991, passando pela estabilizao econmica brasileira
trazida pelo Plano Real em 1994, chegando crise financeira asitica de 1997,
corresponde ao que se pode chamar de idade de ouro do Mercosul. A corrente de
comrcio entre os integrantes do bloco cresceu a uma mdia anual superior a 25%.
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perspectivas dos dois lados da fronteira quanto a este tema. Como lembram Mariano e
Vigevani (2006, p. 345), na III Cpula das Amricas de 2001, ocorrida em Quebec,
Canad, reafirmou-se, por exemplo, que a Alca no ambicionaria futuros aprofundamentos para outros nveis de integrao alm da rea de livre comrcio.
Na poltica externa brasileira, um tmido discurso de vis terceiro-mundista
voltou a ter espao. Com Celso Lafer frente do Itamaraty de 2001 a 2002, o
Brasil, tambm sob a voz da diplomacia presidencial, dissertou em diversos foros
da governana global a respeito, a partir de ento, da globalizao assimtrica.
Regionalmente, foi relevante um pouco antes o lanamento da Iniciativa
para a Integrao da Infraestrutura Regional Sul-Americana (IIRSA) na I Cpula
Sul-Americana em 2000, revelando uma tentativa de retomar a ideia de que o
espao regional brasileiro compreenderia todo o subcontinente alm de
demonstrar a busca de alternativas em um momento em que o Mercosul no
progredia e perdia relevncia econmica.
O governo Cardoso tratou de dar maior perfil poltico e uma agenda mais ampla
ao processo, por meio da I Cpula Sul-Americana (Braslia, 31 de agosto e 1o de
setembro de 2000). Nessa cpula, em que se incorporaram Guiana e Suriname, a
Iniciativa para a Integrao da Infraestrutura Regional Sul-Americana (IIRSA) foi
lanada e foi impulsionado o processo de convergncia da [Comunidade Andina de
Naes] CAN com o Mercosul na ALCSA. Na cpula, o processo da ALCSA foi
assinalado como a futura espinha dorsal da Amrica do Sul. Esses objetivos se reiteraram na ocasio da II Cpula Sul-Americana, celebrada em Guayaquil (Equador)
em 26 e 27 de julho de 2002 (Sanahuja, 2012, p. 35).
Por fim, vale ressaltar uma dimenso importante que est compreendida
temporalmente no governo Cardoso. Refere-se quilo que Seixas Corra (2000,
p. 208), ao analisar o encaminhamento da integrao regional no Cone Sul, chamou
ateno para o desenvolvimento mais ou menos espontneo do Mercosul poltico
paralelamente ao econmico-comercial. O autor, que foi ministro interino das
relaes exteriores, em 2001, entre as gestes de Luiz Felipe Lampreia e Celso
Lafer no governo Cardoso, elencou os trs exemplos mais relevantes de iniciativas
neste aspecto do bloco.
Primeiro, conforme mencionado anteriormente, a questo do compromisso
com a democracia, formalizada pelo Protocolo de Ushuaia. Em segundo lugar, nesta
ocasio, a Declarao Poltica do Mercosul, Bolvia e Chile como Zona de Paz, que
afianou cooperao militar e medidas de confiana para a promoo da paz na regio.
Por ltimo, a assinatura de uma srie de acordos de cooperao na rea judiciria.
Outro rol de medidas que merecem nota nessa dimenso e tambm so
lembradas por aquele diplomata so as decises que levaram constituio do
Foro de Consulta e Concertao Poltica do Mercosul (FCCP). Desde 1996, os
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