Investigacin sobre la corrupcin poltica en Brasil

Erin Anne Dowley

Juan Ignacio Ipinza
Nathasha de Oliveira Soares
Patricio Becerra Martinez
Corrupcin Poltica en Amrica Latina
Pontificia Universidad Catlica de Chile
30 de Junio de 2011

RESUMEN
La presente investigacin presenta una descripcin del escenario de la corrupcin
poltica en Brasil a partir de 1985 y marcadamente despus de la indita red de corrupcin
construida en el gobierno de Collor de Mello hasta los ltimos aos. A lo largo del desarrollo
de este trabajo se expone y analiza causas del fenmeno en el contexto brasileo bien como
iniciativas creadas y polticas pblicas implementadas para combatirlo. Tomando por base el
diagnstico, el contexto, las causas y las medidas expuestas, en este trabajo tambin se
sugieren propuestas para el control a la corrupcin. En conclusin fue posible verificar que lo
que est propuesto y claramente definido en el marco formal brasileo pas no est reflejado
en las prcticas reales del contexto del pas. Brasil ha alcanzado significantes victorias en la
tarea de combatir la corrupcin y la intolerancia al fenmeno ha aumentado, no obstante hay
mucho que perfeccionarse y ser puesto en prctica y un cambio permanente no es visto bajo
una perspectiva de corto plazo.
Palabras-claves: Corrupcin, Collor de Mello, Accountabilty.

ABSTRACT
This research presents a description of political corruption in Brazil since 1985 and
particularly after the unprecedented corruption network built into the Collor de Mello
government until recently. We describe and analyze causes of the phenomenon in Brazil as
well as public policy initiatives created and implemented to combat it. Taken as baseline to
the data, the context, the causes and measures outlined in this paper also suggest proposals to
control corruption. In conclusion it was possible to verify that what is proposed and clearly
defined under Brazilian legal code is not reflected in the actual practices of the country.
Brazil has achieved significant victories in the task of fighting corruption and intolerance to
the phenomenon has increased, however there is much to be improved and implemented and
a permanent change is not seen the short term perspective.
Key Words: Corruption, Collor de Mello, Accountabilty.

DIAGNSTICO GLOBAL DE LA CORRUPCIN

El frecuente estallido de escndalos y el aumento de la corrupcin en Brasil desde
1992, nos hablan de un cambio en la opinin pblica y, principalmente, en la sociedad
brasilea. Un anlisis histrico sobre las relaciones y conductas de la clase dirigente brasilea
nos muestra que a partir de la poca colonial, surgieron las primeras instituciones informales
que constituyeron el antecedente de una serie de prcticas que les permitiran gobernar en los
aos posteriores. En el llamado primer periodo democrtico (1945-1964) las prcticas
clientelistas, las polticas de porkbarrel y el patronazgo continuaban siendo las principales
vas con las que contaban los presidentes y la elite en el poder para gobernar con relativo
xito. Para los brasileos, por una cuestin de costumbre, estas prcticas constituan parte de
la vida cotidiana, y no eran condenadas moralmente. No obstante, el impeachment y posterior
destitucin de Fernando Affonso Collor de Mello en diciembre de 1992 signific una clara
condena a estas prcticas que parecan tan arraigadas en la sociedad. Es decir, con el paso de
los aos hubo un proceso por el cual la democratizacin y las reformas de apertura
econmica contribuyeron a darle un mayor poder a la poblacin civil, fortalecindose la
participacin ciudadana, la que es

representada

en la actualidad por mltiples

organizaciones, diversos grupos de inters, as como el rol importantsimo de los medios de

comunicacin y la opinin pblica, que se hacen cada vez ms presentes en la vida poltica.
Todos ellos se han constituido como el principal canalizador del descontento de los brasileos
con su sistema poltico, y en cuanto a la revelacin de escndalos, como detectives de la
corrupcin.
En la actualidad la corrupcin es vista como algo negativo, actitud que no se expresa
en un espritu de lucha contra la corrupcin, sino ms bien como una resignacin o como un
acto algo inevitable, en el que todo poltico en el poder caer. Por lo tanto, el impeachment,
que es una expresin inglesa utilizada para denominar la expulsin de un jefe del Ejecutivo,
1

generalmente eusado cuando hay violacin de leyes, es un proceso poltico, no criminal, que
aleja un jefe del ejecutivo sin que por lo tanto lo mismo sea condenado criminalmente
(Parentoni 2009) no signific un cambio de actitud hacia la corrupcin, sino ms bien la
expresin del ms claro descontento ante reformas impopulares en una poca en que eran
necesarias. Habiendo utilizado esta herramienta poltica e Brasil se convirti en el primer
sistema presidencial en enjuiciar y remover a un presidente (Fleischer 1997:299).
Siguiendo el trabajo de Geddes y Ribeiro Neto (1992), la corrupcin en Brasil no
solamente ha aumentado desde 1992, sino que tambin, han aparecido nuevas formas de
corrupcin. La mxima expresin de este fenmeno, de un nuevo Modus Operandis de
corrupcin poltica (Fleischer 1997:301), la representa Fernando Collor de Mello, quin
junto a su asesor PC Faras, orquest una extensa, sofisticada y centralizada red de corrupcin
que facilitaba contratos pblicos y que por medio de coimas influa en el proceso de toma
de decisiones a favor del gobierno. Adems, el dinero recaudado en estas operaciones se
tomaba de forma ilegal (cheques fantasmas) para los socios de Faras. Sin embargo, para los
brasileos, la creacin de una organizacin paralela destinada a enriquecer a la familia del
mandatario, constituy un acontecimiento indito en la prctica poltica.
La tabla 1 (ver anexo) muestra la variacin del ndice de Percepcin de la Corrupcin
(CPI) en los ltimos 15 aos. El frecuente estallido de escndalos de corrupcin a partir del
caso Collor se ve reflejado en los altsimos ndices en los aos 1995 y 1996 (2.70 y 2.96
respectivamente). A partir de 1998 el CPI mejora considerablemente (fluctuando entre el 4.13.9), lo que atribuimos a la implementacin exitosa de medidas de control de la corrupcin y
de la creacin de una gran red de instituciones de accountability y de transparencia. Sin
embargo, a partir de 2005 el ICP vuelve a disminuir fluctuando en los cinco aos posteriores
en el rango 3.3-3.7. lo que se puede atribuir a los problemas inherentes que presentan ests
instituciones en su dificultad para reducir los incentivos que generan corruptos.
2

Si bien es cierto que en perspectiva comparada Brasil est lejos de ser el pas ms
corrupto de Amrica Latina, existe la percepcin generalizada de la ausencia de mecanismos
de accountability efectivos que penalicen a quienes incurran en actos corruptos, en
circunstancias en que los medios de comunicacin difunden masivamente una gran cantidad
de escndalos (a esta forma de razonamiento de la ciudadana la llamaremos dicotoma alta
difusin de escndalos-castigos mnimos). A ello se suma una opinin pblica cada vez ms
reacia a estas acciones y que las condena con ms fuerza. El grfico 1.1 mide los ndices de
percepcin de la corrupcin entre los aos 2004 y 2009 para Argentina, Brasil, Chile y
Mxico. Brasil se encuentra en 2009 en el porcentil 75 con un ICP de 3.7 muy inferior a
Argentina y Mxico (2.9 y 3.3 respectivamente), pero ms corrupto que Chile (6.7).
La abierta desafeccin y frustracin de los brasileos con su sistema poltico se ve
reflejada tambin en dos dimensiones claves de la gobernabilidad segn Worldwide
Governance Indicator (2010). El grfico 2.1 muestra los ndices de percepcin de la
efectividad del gobierno para Argentina, Brasil, Chile y Mxico. Como vemos Brasil se
encuentra por sobre Argentina y debajo de Chile y Mxico (en el porcentil 55). Llama la
atencin el hecho de que la percepcin de la efectividad del gobierno mexicano sea mejor
que la brasilea, tomando en cuenta que el primero es ms corrupto que el segundo. Esto
denota que a pesar de los esfuerzos reconocidos a nivel internacional por parte de Brasil en su
lucha contra la corrupcin, la generalizada percepcin de impunidad eclipsa cualquier logro.
El grfico 2.2 mide los ndices de control de la corrupcin para los cuatro pases
anteriores. En este caso, Brasil supera a Argentina y Mxico en el porcentil 58 en el periodo
comprendido entre los aos 2003-2008. Podemos ver la relacin existente entre el ndice de
control y el ndice de percepcin de la corrupcin. Justamente los pases con ms alto ICP
(Argentina y Brasil) son los que se perciben como menos eficaces en el control de la
corrupcin.
3

La existencia de una alta frustracin es una perspectiva necesaria pero no suficiente

para comprender el contexto de la corrupcin en Brasil. Por ello, es importante analizar el
sistema poltico ms all de la perspectiva sociocultural, que es un fenmeno ms bien
reciente, pues consideramos que por si mismo posee caractersticas que lo hacen corrupto y
que explican a su vez esta alta frustracin y descontento. Basndonos en el trabajo de
Maiwaring (2002) sobre el presidencialismo brasileo, son cuatro los rasgos institucionales
que lo caracterizan: en primer lugar, un sistema de partidos altamente fragmentado, que
obliga al presidente a crear coaliciones informales para obtener mayora en el congreso; en
segundo lugar, la existencia de partidos atrapatodo indisciplinados que poseen una dbil
lealtad partidaria; en tercer lugar, el presidente goza de amplios poderes reactivos y
preactivos otorgados por la Constitucin de 1988 que le permiten tener iniciativa legislativa
exclusiva en ciertas materias, as como la facultad de gobernar por decreto; y en cuarto
lugar, un federalismo fuerte que da amplia autonoma a intendentes y gobernadores frente al
gobierno federal creando una dispersin del poder, sumado a los amplios poderes y recursos
que la constitucin otorga a los gobiernos estaduales y locales y a un sistema electoral
(representacin proporcional con lista abierta) que crea una brecha entre el elector y el
partido.
Estos rasgos institucionales denotan la persistencia de las formas tradicionales de
corrupcin (Geddes y Ribeiro Neto 1992) puesto que para asegurar el apoyo de
parlamentarios cuya lealtad partidaria es muy dbil en proyectos emblema, el presidente debe
buscar otras vas en el nombramiento e intendentes y gobernadores a partir de
negociaciones altamente discrecionales con los partidos a los cuales debe asegurar lealtad,
polticas pork-barrel para los parlamentarios cuyo inters mayor es la re-eleccin ms que
seguir el lineamiento de su partido. Pero tambin denotan que a pesar de los amplios poderes
que posee el presidente, el apoyo a su gestin por parte de los parlamentarios (quienes a la
4

vez dependen de la ciudadana y de la opinin pblica) es crucial para mantener la

gobernabilidad. Esta lgica se puede resumir en que, si un mandatario lo hace bien, es decir
adopta medidas que son vistas positivamente por la ciudadana, adems de disponer de un
gran poder otorgado constitucionalmente, la corrupcin no ser satanizada por la opinin
pblica. En caso contrario, si se vuelve altamente impopular, como las medidas de Collor de
Mello en la implementacin de reformas neoliberales, la corrupcin ser condenada
severamente. Sin embargo, de forma paradjica la democratizacin y las reformas
econmicas neoliberales han atenuado los efectos de los factores institucionales al reducir el
poder monoplico de estado y la discrecin del ejecutivo en cuanto al nombramiento de la
burocracia y en el gasto fiscal (Taylor 2009). El grfico 3.1 mide la percepcin de la
cantidad de funcionarios corruptos en la administracin pblica. Brasil se encuentra en un
nivel intermedio (61.2 %) seguido por Mxico (73%) y Argentina. (76%).
En cuanto a la ausencia de mecanismos de accountability, el grfico 4.1 nos muestra
el nivel de respeto por el imperio de la ley entre los aos 2003 y 2008 en los mismos cuatro
pases. Brasil se encuentra sobre Mxico y Argentina, pero muy debajo de Chile. Como
veremos ms adelante, en Brasil existen una gran cantidad de instituciones de accountability
para el control de la corrupcin a nivel federal y estatal, pero que sin embargo se entorpecen
mutuamente en el cumplimiento de sus funciones (Taylor

2009).

Esto produce una

disminucin de la probabilidad de castigo, que se refleja en un progresivo debilitamiento de

la confianza bsica hacia el sistema democrtico. El grfico 4.2 mide la efectividad de los
mecanismos de voz y rendicin de cuentas (accountability) para el periodo 2003-2008. De
esta perspectiva las instituciones brasileas de rendicin de cuentas son mucho ms efectivas
que en Mxico o que en Argentina.

IDENTIFICACIN Y DISCUSIN DE LAS CAUSAS DE LA CORRUPCIN

El fenmeno de la corrupcin hoy da es una realidad observable en muchos y
diferentes pases lo que nos hace descartar que sus causas estn relacionadas a razones
puramente culturales (Antunes y Sanches 2002), aunque en el caso brasileo las
caractersticas culturales influyan bastante. Las causas de la corrupcin en ese pas son
distintas, de acuerdo con estudios e informes publicados, por ejemplo, por Transparncia
Brasil y el gobierno federal (Contralora General de la Unin) los cuales dicen que la
corrupcin es vista como un grave problema estructural de la sociedad y del sistema poltico
brasileo en general (Transparncia Brasil 2000). Segn estudios de la institucin
Transparncia Brasil (2000), desde el perodo posterior a la Dictadura militar se ha
evidenciado que la corrupcin est aumentando en el pas, no obstante, ese hecho puede
significar que la sociedad brasilea est logrando avances significativos en la lucha contra ese
fenmeno, pues est siendo ms divulgado.
Segn Fleischer (1997), la prctica de la corrupcin en Brasil es histrica desde el
periodo colonial y viene siendo practicada a lo largo de dos dimensiones: 1) Manipulacin de
decisiones polticas para obtener bienes privados; 2) Apropiacin de recursos pblicos por los
polticos o su personal de confianza para uso privado o para financiar campaas polticas. Tal
cual Fleischer (1997), muchos otros autores cuyos trabajos fueran estudiados para esta
investigacin, por ejemplo, Abramo (2002), Bezerra (1994) y Pereira (2002), afirman que la
corrupcin en Brasil data de aos atrs, de los tiempos mientras todava era una colonia
portuguesa.
Antes de la Dictadura (1964 - 1985) hubo corrupcin, pero esa ocurra en menor
escala, despus de la liberalizacin poltica por la que pas el pas en 1945 los casos de
corrupcin - que estaban aumentando - se tornaran pblicos por medio de la prensa (Fleischer
1997). El primer gobierno presidencial despus de 1985, Jos Sarney (1985 1990), fue
6

acusado de centralizacin del poder, utilizacin de familiares del presidente en los esquemas
y prctica del Clientelismo, una CPI fue instalada y hubo el intento de instauracin de
Impeachment que al fin no result (Bezerra 1994). El caso conocido como CPI do
Oramento (Folha de S.Paulo 2004), en 1988, y la audaz red de corrupcin del gobierno
Collor de Mello marcaran la historia del fenmeno en Brasil ambos la opinin pblica y los
servidores pblicos pasaran a estar ms atentos y a ser ms cuidadosos en relacin a la
utilizacin y al desempeo de sus derechos civiles y funciones pblicas, aunque la corrupcin
sea un fenmeno lejos de estar bajo control de las autoridades brasileas hasta hoy da.
El Estado brasileo, que geogrficamente ocupa la mitad de Suramrica, es
compuesto por 26 estados ms el Distrito Federal los cuales polticamente funcionan bajo un
Sistema Federativo que impone legislaciones a los dems niveles de poder pero que
encuentra dificultad en controlar las acciones en los niveles estatales y municipales ya que
ambos son entes federados y por lo tanto tienen mucha autonoma y independencia referente
a la formulacin de regulaciones y en la adopcin de prcticas administrativas
(Transparncia Brasil 2000). Esa estructura tambin torna difcil el manejo de las inversiones
en los distintos estados por parte del gobierno federal dejando brecha para ocurrencia de
prcticas de transaccin de votaciones y de Pork-Barrel, entre otros. Un proceso que hace
algunos aos ha ganado vigor y se ha vuelto recurrente en Brasil es la internacionalizacin de
municipios1, polticamente visto como un avance y una medida exitosa de tornar menos
burocrticas ciertas prcticas polticas, ese factor tambin dificulta el control nacional de las
acciones desempeadas por los dems entes federados, incluso en el mbito internacional,
como es el caso de dicho fenmeno de internacionalizacin. En un Estado con tamaa
dimensin territorial el brasileo encontramos tambin dispares realidades sociales y
econmicas que por su vez reflejan en las herramientas disponibles en las distintas partes del
1

Incluso hay la organizacin Confederao Nacional de Municpios que representa los intereses de esos entes
federados brasileos. Sitio web oficial de la institutin para ms informaciones: (http://www.cnm.org.br/).

pas (Transparncia Brasil 2000), sean herramientas/medios utilizados para realizacin de

prcticas corruptas o para su combate - instituciones y medios de controle que son fuertes y
comunes en una regin pueden ser dbiles y raros en otra, por ejemplo en una regin la
prensa puede ser hodierna y divulgar los hechos de corruptos y en otro lado no, una misma
ley puede ter ms fuerza en una parte del pas y ser muy dbil en otra.
El sistema poltico brasileo funciona bajo la estructura de divisin tripartita de
Poderes, no obstante la figura del presidente es muy fuerte e importante (interna y
externamente), hecho que lleva a cierta concentracin de poderes y tomas decisiones en las
manos de dicho servidor pblico representante del Ejecutivo y que tambin abre espacio para
prcticas corruptas como el favoritismo poltico y la negociacin de intereses. Adems, las
acciones de los Poderes carecen de transparencia y accountability, hecho indiscutiblemente
primordial para que el orden sea establecido y, muy importante, para que las instituciones
tengan credibilidad y para que la opinin pblica pueda confiar en ellas. La transparencia de
las acciones de las tres esferas del Estado es pequeo, debido principalmente a arraigados
patrones de comportamiento y, en menor medida, la falta de coordinacin entre los
interesados en cambiar la situacin (Transparncia Brasil 2000).
Otro hito que puede ser evaluado como causa de la corrupcin en Brasil es la
estructura partidaria bastante fragmentada que dificulta la tarea de ordenar los partidos
polticos, adems del hecho que esos numerosos partidos tambin tienen distintas
caractersticas dependiendo de su ubicacin geogrfica en el pas, es decir, de acuerdo con los
intereses prioritarios de los polticos en cada regin las actuaciones y decisiones del partido
pueden ser distintas. A tal factor agregase la caracterstica de poca disciplina partidaria y
debilitad en lealtad entre los miembros de los partidos (Bezerra 1994), por esa razn, por
ejemplo, se puede interpretar la prctica de compra de votos largamente ejecutada en el
Esquema PC Farias durante el gobierno de Collor de Mello.
8

Despus la creacin de la institucin Justicia Electoral en 1932 (Fleischer 2002), el

Sistema Electoral brasileo se torn muy eficiente y ms confiable con relacin a la
apuracin y presentacin de los resultados, no obstante esa eficiencia no fue suficiente para
generar el debido control en los periodos anteriores a las votaciones donde tambin se
encuentran espacios para prctica de acciones corruptas. En el pas vigora un sistema de
eleccin proporcional de representacin abierto, candidatos del mismo partido compiten entre
s, lo que abre espacio para la corrupcin; adems hay segunda vuelta en las elecciones, por
lo tanto antes de la ocurrencia de ese segundo momento candidatos pueden buscar por
donaciones, cambio de favores y compra de votos para ganar la competencia. Ms all de eso,
las elecciones en Brasil tienen carcter obligatorio despus que el ciudadano cumple 18 aos
de edad (desde los 16 aos el voto es facultativo), el pas tiene una tasa de 10% de
analfabetismo (para personas con ms de 15 aos), segn datos del ao 2007 divulgados por
el Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) y es un pas donde hay mucha gente
pobre.
De eso modo, hay personas que votan por que son obligadas a hacerlo, aunque
dispongan de las informaciones necesarias para tomar sus decisiones con conocimiento, hay
personas que no tienen instrucciones adecuadas para votar y hay otras cuyo objetivo diario es
luchar para dar lo de comer a su familia todos los meses, en todas las tres situaciones los
polticos encuentran espacios para actuaren corruptamente comprando votos, proveyendo
informaciones direccionadas y presentinhos (regalitos) y cambiando favores, entre otros.
Las campaas polticas son eventos en que se encuentran muchas prcticas de corrupcin
principalmente relacionada al financiamiento de las mismas, como sobrevaloracin de gastos
que muchas veces son utilizados para compra de votos y informaciones por ejemplo, y no
para la legal divulgacin de la campaa aqu agregase el hecho de que en Brasil, bajo

determinadas condiciones, es permitido el financiamiento privado y pblico, de acuerdo con

lo que podemos leer en el trabajo de De la Calle (2004).
Aunque la opinin pblica actualmente est mucho ms atenta, preocupada e
intolerante a la prctica de la corrupcin y que no vea como aceptable ciertas acciones que
antes eran toleradas, hay aspectos de la cultura brasilea que nos permiten entender mejor el
fenmeno en el pas. De manera muy marcada se ve en el pensamiento de los ciudadanos una
cultura positiva en relacin al hecho de lograr en obtener ventaja, uno que logra en obtener
ventajas en la situacin que sea en mbito privado o pblico en general es visto por los
dems como inteligente, aunque para obtener esa ventaja la persona tenga burlado reglas y
convenciones. Sobre el mbito corporativo, en algunos crculos empresariales, el poder de
corromper es visto como una ventaja competitiva (Transparncia Brasil 2000). En el mbito
poltico muchos brasileos llevan consigo la idea de que el pas est lleno de polticos
corruptos y que es muy difcil que algn candidato no lo sea y por lo tanto se ponen
relativamente tolerantes a la prctica de corrupcin por parte del representante electo
mientras l/ella ejecute su trabajo hacia la poblacin y cumpla con al menos la mayor parte de
lo que prometi en su campaa electoral.
En una esfera privada/personal, es muy famoso el llamado jeitinho brasileiro
(manera brasilea), expresin utilizada en el pas para decir que, en breves palabras, al
fracasar en lograr algo por la manera correcta, es decir, sin burlar las normas o
convenciones, uno no debe desistir de realizar su objetivo pues para todo hay una manera
brasilea de hacer con que el objetivo resulte. De un modo ms formal podemos entender
esa idea encontrada en la cultura de Brasil por las palabras del texto de Bezerra (2004:04),
las relaciones personales tiene un carcter instrumental y constituyen una forma de capital
social que puede hacer uso en determinadas circunstancias. Al final son estrategias

10

socialmente aceptables para alcanzar los objetivos, aunque situado en el nivel de "relaciones
oficiales".
Entre otras acciones resaltamos que en el contexto brasileo podemos encontrar los
siguientes ejemplos de prcticas corruptas: abuso de poder econmico pblico y privado,
prcticas del Clientelismo (incluso traslado de esas prcticas del nivel regional al nivel
federal), Favoritismo poltico (destacadamente en las realizaciones de las licitaciones y en los
procesos de contrataciones pblicas), compra de votos, cambio de favores, uso de
informacin confidencial, contratacin por las empresas de ex funcionarios que tenan
relaciones comerciales, manipulacin de material pblico y recursos humanos por parte de
funcionarios y polticos del gobierno para obtener beneficios para s propios y/o para
aliados, falta de informacin y transparencia o informacin direccionada y utilizacin de
empresas estatales (como el Banco do Brasil) para financiar proyectos sociales.
Basados en esas y otras razones e hitos tomadores de decisiones y policy makers
desarrollaran proyectos, crearan e implementaran polticas pblicas para el combate a la
corrupcin en el contexto brasileo, como ser trabajo en la seccin siguiente de esta
investigacin.

POLTICAS PBLICAS IMPLEMENTADAS PARA CONTROLAR LA

CORRUPCIN Y EVALUACIN
En la mayora de las naciones que han tratado de adoptar una legislacin para regular el
financiamiento de las campaas polticas la promulgacin de una legislacin fuerte y
transparente ha sido muy difcil, porque la poltica de deberse sobrevivir por parte de los
legisladores tambin est involucrada en ese tema (Fleischer 1997:312).

Implementar nuevas leyes para controlar y combatir acciones de tomadores de

decisiones que no quieren que la situacin se cambie una vez que la misma les beneficia no
es una tarea fcil, y en el caso brasileo podemos aadir el factor de que uno puede no
11

denunciar un acto corrupto por el simples hecho de que desea mantener su empleo, por
ejemplo. Como dicho por Fleischer en su texto, si por casualidad algn funcionario pblico
descubre un caso de corrupcin o fraude, por ejemplo, y trata de llevar el caso a la atencin
de autoridades competentes por veces dichas autoridades incentivan ese funcionario a cesar
y desistir por razones de conveniencia poltica (1997:311) - caso an as el consejo no sea
seguido, el funcionario puede ser despedido. No obstante, el hecho de ser difcil no significa
que polticas dejaran de ser pensadas y, ms que eso, implementadas en Brasil.
El cdigo legal en Brasil est avalado por un sistema que posee una serie de leyes
para frenar la corrupcin y una slida infraestructura para contrarrestar el fenmeno en el
pas, sin embargo en la prctica la aplicacin de leyes contra la corrupcin ha hecho poco por
controlar y disminuir la percepcin de la corrupcin. Desde la creacin de la Contralora
General de la Unin (CGU) en 2001 para controlar y prevenir la corrupcin bajo los poderes
del Ejecutivo, la percepcin de la corrupcin, segn Transparencia Internacional (2011), ha
disminuido desde un 4,0 en una escala de diez puntos en 2001 a un 3,7 en 2010, lo que indica
un aumento en la corrupcin. Dentro de este perodo de tiempo hubo grandes avances hacia el
combate a la corrupcin y en favor del desarrollo de la actuacin de la CGU, incluyendo la
ratificacin de los tratados internacionales anti-corrupcin, leyes de anti-corrupcin en el
ordenamiento jurdico y desarrollo de iniciativas para el control social contra la corrupcin.
Sin embargo, la implementacin efectiva y la aplicacin de estas medidas, junto con la
aprobacin de la opinin pblica, son necesarias para aumentar el control de corrupcin en
Brasil.
La implementacin de la CGU y la evolucin continua de la agencia para combatir
la corrupcin son fundamentales para reducir los ndices de la misma en Brasil. Dicha
institucin se compone de cuatro ramas principales, cada una implementada en un perodo
diferente y con distintas responsabilidades para combatir la corrupcin. Las cuatro ramas
12

principales son la Secretara Federal de Control Interno, el Sistema de Correccin, la

Secretara de Prevencin de la Corrupcin e Informaciones Estratgicas (SPCI) y la Oficina
del Defensor del Pueblo. Como un rgano central, la CGU es responsable de dar asistencia
directa e inmediata al Presidente de la Repblica en los asuntos que son relativos a la
defensa del patrimonio pblico y al aumento de la transparencia de la gestin por medio de
las actividades de control interno, auditora pblica, correccin, prevencin y combate a la
corrupcin y mediacin (CGU, 2009a). La gran mayora de medidas tomadas en contra de
la corrupcin actualmente estn relacionadas a lo menos con una de las ramas. Por lo tanto
esa institucin va a recibir un gran enfoque de esa seccin del trabajo.
De acuerdo con lo publicado en el sitio web oficial de la institucin (CGU 2009b), el
Control Interno de la CGU, implementado en 2002, tiene como funcin principal realizar
auditoras y fiscalizaciones para verificar como se est aplicando el dinero pblico. El
Control Interno realiza dichas inspecciones en respuesta de las solicitudes internas de las
agencias de gobierno, as como los informes de la Oficina del Ministerio Pblico, el
Congreso Nacional, el Departamento de Polica Federal e informes para tratados
internacionales y el Control Interno desempea el rol de central del trabajo de la CGU (CGU
2009b). Parte de las responsabilidades tambin incluyen un programa de realizar auditoras al
azar a las municipalidades, que evalan el uso de fondos federales de las municipalidades y
difunde los informes a la prensa. En la investigacin de Claudio Ferraz y Frederico Finan
(2008), se encontr que en comparacin con las auditoras despus de las elecciones, la
policy disminuy la probabilidad de reeleccin del alcalde en el poder un 17% en los
municipios donde a lo menos dos violaciones eran encontradas. Tambin es relevante para
esta investigacin el importantsimo rol que los medios de comunicacin juegan, ya que los
funcionarios corruptos de los municipios donde las emisoras de radio estaban presentes
tenan menos probabilidad de ser reelegidos (Ferraz y Finan 2008). Ese ejemplo ensea que
13

con la preocupacin de los ciudadanos, auditoras publicadas pueden afectar los resultados de
una eleccin.
En 2003 la Oficina de Defensora Pblica fue implementada para recibir, examinar y
encaminar reclamos, elogios y sugerencias referentes a los procedimientos y acciones de
cuerpos del Poder Ejecutivo Federal y organizar e interpretarlos. Sin embargo, la oficina no
es independiente del gobierno ejecutivo, una queja principal sobre la oficina. Segn el Global
Integrity Report (2009), es difcil o imposible encontrar informacin sobre acciones tomadas
por la oficina en respuesta de quejas dadas. Adems, la Oficina de Defensora Pblica tiene
poderes limitados, as que no puede hacer sus propias investigaciones o de imponer castigo;
todas las denuncias graves son manejadas por otras ramas de la CGU. Por lo tanto, hay quejas
importantes sobre la eficacia de esa oficina (Global Integrity Report 2009).
La SPCI fue implementada en el ao 2006 para desarrollar mecanismos de prevencin
de la corrupcin y detectar fraudes en relacin al uso del dinero pblico federal. Esta oficina
se incluy en la infraestructura de la CGU a fin de cumplir con los tratados internacionales
contra la corrupcin (CGU 2009c). Los principales convenios firmados y ratificados por
Brasil son la Convencin de las Naciones Unidas contra la Corrupcin, La Convencin
Interamericana contra la Corrupcin (Convencin de la OEA), y la Convencin sobre el
Combate de la Corrupcin de Funcionarios Pblicos Extranjeros en Transacciones
Comerciales Internacionales (Convencin de la OCDE) (CGU 2009d). Aunque Brasil tena
mediadas y un marco legal de anti-corrupcin antes de los tratados, tenan mucha influencia
en fortalecer e implementar medidas contra la corrupcin, especialmente en aumentando
transparencia publica y control social (2009c).
Una iniciativa bajo de la SPCI es el programa Ojo Vivo en el Dinero Pblico, lo
cual tiene acciones orientadas a la prevencin de la corrupcin como una forma de control
social. Con la iniciativa, el programa busca educar y orientar a los concejales municipales,
14

lderes locales, funcionarios municipales, maestros y estudiantes sobre la importancia de la

transparencia en la administracin pblica, la rendicin de cuentas y el cumplimiento de las
disposiciones legales (CGU 2009e). Esta rama de la CGU tambin tiene como objetivo
aumentar la transparencia y acceso de informacin a los ciudadanos, por ejemplo a travs del
Portal de Transparencia y las Pginas de la Transparencia Pblica. El Portal de Transparencia
permite a los ciudadanos seguir los fondos transferidos del gobierno federal a los gobiernos
locales y se actualiza diariamente con las transferencias. Las pginas de la Transparencia
Pblica presentan los datos referentes a los gastos realizados por los rganos y entidades de la
Administracin Pblica Federal con informaciones sobre la ejecucin presupuestaria,
licitaciones, contrataciones, convenios, diarias y pasajes, entre otros (Transparncia Pblica
2008). Adems, enmiendas a las leyes vigentes se han propuesto o pasado con el fin de
reforzar el marco jurdico contra la corrupcin en Brasil (CGU 2009d). Influencia
internacional era importante para implementar y fortalecer algunas iniciativas contra la
corrupcin, especialmente desde la ratificacin de la UN Convencin en 2006.
A pesar de la expansin de la CGU a fin de responder mejor a la corrupcin juega un
papel principal en la lucha contra la corrupcin en Brasil, tambin es importante tener en
cuenta las acciones llevadas a cabo por la poblacin civil, mostrando una mayor participacin
ciudadana y la preocupacin por la corrupcin. La Ley de Ficha Limpia de 2010 fue una
iniciativa popular, se present el proyecto de ley al Congreso con firmas de 1% de todos los
votantes de Brasil (Ficha Limpa 2010). Dicha ley propone que todo poltico condenado por la
justicia en primera instancia ya sea por corrupcin electoral, compra de votos pblicos,
malversacin de fondos pblicos, no sea candidato y menos elegido durante un periodo de
ocho aos. Los polticos que renuncien a su mandato antes de las elecciones para evitar un
juicio tambin estn declarados inelegible para postularse para un cargo por ocho aos (Boyle
2010). No obstante, no se implement la ley para las elecciones del 2010 porque segn
15

Articulo 16 de la Constitucin, no se puede adoptar nuevas leyes a menos de un ao antes de

una eleccin (Bryson 2011). Adems, ciudadanos pueden ir a un sitio de web y denunciar un
candidato (Ficha Limpa 2010). Aunque crticos dicen que el proceso de un tribunal pueda
demorar muchos aos, y la ley no aplica a candidatos condenados antes del 04 de junio de
2010 (Boyle 2010), la Ficha Limpa tiene la potencial de disminuir el nivel de corrupcin al
largo plazo. La ley tambin muestra un descontento entre polticos corruptos y la poblacin;
menos tolerancia de corrupcin en Brasil es necesario para demandar mejor aplicacin de
leyes de anti-corrupcin y mejorar el nivel de corrupcin en el pas.

MEDIDAS SUGERIDAS Y SU JUSTIFICACIN PARA CONTROLAR LA

CORRUPCIN
En este apartado se enumeran y explican una serie medidas que, en base al diagnstico dado,
tratan de responder en sus puntos fundamentales al combate de la corrupcin en Brasil:
a) Acorde a lo revisado en este trabajo el primer punto a proponer es acerca de crear
mayores incentivos de participacin en la institucionalidad anti-corrupcin. Esto responde a
la concreta necesidad de crear ms instancias u rganos que cumplan un modelo de
fiscalizacin ciudadana. Modelo que para el caso brasileo creemos permite una solucin que
emana de los propios actores afectados y por tanto tiene grandes posibilidades de xito. Esto
se explica porque de lo que se profundizado aqu justamente el panorama poltico brasileo
esta muy fragmentado y este punto justamente aparece como central en la creacin de
confianza interpersonal y compromiso en esta lucha.
b) En una segunda idea se propone el implementar y profundizar en forma efectiva las
herramientas y leyes internacionales que ya se encuentran suscritas o vigentes. En esta
materia hay mucho por hacer por ejemplo en casos el Tratado de la ONU y el de la OEA
16

sobre corrupcin. Convenios que se encuentran suscritos por Brasil pero en los que falta an
implementar importantes instrumentos. Por ejemplo figuras como las que consagra el artculo
XI de la Convencin Interamericana contra la Corrupcin, es decir el tipo penal de
aprovechamiento ilcito en el conseguir de la autoridad prebendas y favores (para beneficio
propio o de un tercero), se suscribi por parte de Brasil con una vergonzosa reversa de dicho
acpite (Departamento de Derecho OEA 2011). Esto sin duda, es un botn de muestra en
como todava falta una real consciencia a nivel jurdico en desplegar todas la herramientas
legales posibles sin mirar las conveniencias de la elite o clase poltica (muchas veces
involucrada en estos casos).
c) Asimismo, se ha visto aqu que existen actualmente proyectos de ley que buscan
perfeccionar la normativa vigente. Por tanto, el paso siguiente es que dichas modificaciones
se aprueben para sumar instrumentos legales potentes a los actores involucrados en esta
lucha. Para que esto pueda ver la luz falta inculcar una mayor presin popular (que sientan
que es un tema en la agenda pblica) en el espectro poltico brasileo. Ello con la idea de
forma una real voluntad transversal para que tome la decisin de avanzar la tramitacin de
estas leyes (rol fundamental de los grupos de inters ciudadanos, ONGs y movimientos
polticos).
d) Como cuarta proposicin se estima que se debe buscar tender hacia una mayor
independencia de los rganos fiscalizadores en el sistema. Ello para que stos puedan llevar
de buena manera su tarea y perfeccionar algunas fallas actuales de inoperancia por injerencia
de los poderes polticos corruptos. En este sentido se hace indispensable el perfeccionar la
CGU (Contralora General de la Unin) para que este pueda cumplir su rol de manera ms
eficaz. En un proceso gradual lo ptimo sera la autonoma (tanto financiera como
organizacional) de los rganos contralores.

17

e) Un quinto tem sera el transparentar el aparato de compras y suministros del

Estado y crear un sistema que impida el nepotismo y las redes de favores dentro de la
administracin pblica. Por ejemplo transparentar el sistema actual de licitaciones y compras
del Estado o generar una red de control de la red de favores que se pagan en la actualidad con
cargos o prebendas pblicas.
f) Otra arista es el tema de la prensa. Se puede desprender de este anlisis que sta
tiene un rol importantsimo y lo cumple hasta la fecha. Proponemos que se debe acrecentar
este rol histrico que ha tenido la prensa en Brasil en materia de denuncias y tomar medidas
preventivas para que sta no pueda ser cooptada por las redes de poder que buscan
esconderse y seguir en la ilicitud.
g) Creemos que dadas las caractersticas del sistema brasileo es importante el
introducir normativa transparente que delimite la poltica de los negocios. Debe existir mayor
fiscalizacin en las reas grises en torno a los conflictos de inters que se dan entre el
mundo privado y la elite poltica. Especialmente tanto en el legislativo como el aparato
burocrtico en su conjunto. En particular creemos se debe regular el abuso en actividades
como el Lobby y el trfico de influencias .Por ejemplo retirando la reserva y ratificando el
cp. XI 1, c de la Convencin Interamericana en Contra de la Corrupcin. (Departamento de
Derecho OEA 2011).
h) Si bien el fenmeno del narcotrfico en Brasil es fuerte no ha perneado an a toda
la sociedad en la profundidad que lo ha hecho en otras partes. Para evitar que esto suceda se
deben establecer a priori medidas de control que pongan lejos de las influencias de las mafias
y el narcotrfico a la clase y elite dirigente. Para ello se pueden incluir soluciones que
busquen consolidar las instituciones y transparentar mediante mecanismos de control el
aparato judicial brasileo.

18

i) Por ltimo, para la legitimidad a la largo ante la opinin pblica del sistema
democrtico brasileo debe hacerse una revisin general de las instituciones. Revisin tanto
en rganos estaduales como federales en pos de una mayor apertura (tanto en la informacin
que entregan como en su actuar). Como bien se ha sealado ha existido un esfuerzo de la
autoridad en crear estructuras que combatan el fenmeno. Pero stas a la fecha no han
resultado del todo efectivas. Una medida que apunte a esto es tomar por parte de la autoridad
una mayor participacin de la opinin pblica en la formacin de estructuras y polticas que
se intenten aplicar en la materia. Con esto se busca una mayor legitimidad en la poltica
implementada con un sentido de compromiso de la ciudadana que permita tambin cambios
culturales.

CONCLUSIN
La discusin del tema de la corrupcin en el caso brasileo es compleja y la
ocurrencia del fenmeno en el pas involucra la actuacin de distintos y numerosos actores,
tanto privados como estatales, adems del hito de que sus causas son diversas y originalmente
se puede decir que datan del periodo cuando el estado suramericano era an colonia
portuguesa. La prctica poltica de la corrupcin en Brasil muestra que hacen falta ms que
meras exhortaciones morales a los involucrados para un cambio en las conductas histricas
que stos han mostrado.
Como pudimos investigar, Brasil ha tenido una evolucin de mejora en materia de
diagnstico y lucha contra la corrupcin desde el escndalo de la red de corrupcin
construido durante el gobierno nacional de Collor de Mello, si bien la corrupcin no era
histricamente un tema del todo ausente es desde este escndalo que la sociedad y la clase
poltica brasilea ponen este punto como un eje central a tratar en la agenda del pas. Bajo un
19

marco general, hemos visto que en cuanto al resultado reactivo Brasil es un modelo en el caso
de dictacin de normas y ratificacin de tratados anti-corrupcin, en materia de
implementacin de estos mecanismos el pas sin duda se encuentra al debe.
Como bien se desprende de lo aqu visto, en la actualidad la poblacin tiene una
percepcin ms bien negativa de la corrupcin pblica pero dentro de rangos medios en
relacin a otros pases. Este estancamiento prev un futuro ms exigente en la materia para la
elite en pos de la supervivencia y legitimidad del sistema democrtico brasileo, bien como
del establecimiento de relaciones ms permanentes de confianza en las instituciones por parte
de la opinin pblica. Un nuevo factor importante es el cmo otros actores sociales han
entrado tambin en el debate anticorrupcin.
Mucho ha sido discutido, proyectado e implementado en Brasil con la finalidad de que
el fenmeno se quede bajo control de los tomadores de decisiones del pas, no obstante
tambin se pudo verificar que aunque sea una democracia representativa fuerte y que
intolerancia hacia la corrupcin tenga aumentado, lo que est propuesto y claramente
definido en el marco formal no est reflejado en las prcticas reales del contexto brasileo.
Haciendo una comparacin de proporcionalidad, hay muchas palabras escritas y pocas
acciones concretas. A tal facto se agrega el hecho de que existen controles que muchas veces
son desconocidos por la sociedad, actor este que tiene bastante poder y varios derechos por
los cuales luchar y hacer valer en el combate contra la corrupcin y que acaba perdiendo
fuerzas ante el desconocimiento de esas herramientas. Investigacin que est ms all de la
propuesta de este trabajo es sobre si los medios de controles y herramientas disponibles para
impugnar la corrupcin no son tan eficientes ni muy divulgadas debido a intereses de los
propios policy makers y tomadores de decisiones y sus deseos de sobrevivir en la poltica,
aunque la busca por tal objetivo se d por medios fraudulentos, o si por razones que no esas.

20

Brasil es un pas con un nivel de corrupcin significativo pero que a la actualidad ha

tratado de tomar importantes disposiciones tanto legales como burocrticas para frenar el
fenmeno. No obstante, se advierte como improbable, al menos en el corto plazo, que se
encuentre una solucin definitiva. Ello ya que en el modus operandi de la clase dirigente se
observa todava la falta de un real compromiso en la bsqueda de cambios integrales y
soluciones que comprometan a todos los actores de la sociedad.

21

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25

ANEXOS
Tabla 1

Grfico 1.1

26

Grfico 2.1

Grfico 2.2

27

Grfico 3.1

Grfico 4.1

Grfico 4.2
28

29