Grupo de Expertos Sobre Estadisticas de Pobreza (Grupo de Rio) (2007) Compendio de Mejores Practicas en La Medicion de La Pobreza PDF

Grupo de Expertos
en Estadsticas
de Pobreza
Grupo de Ro
Compendio de mejores
prcticas en la medicin
de la pobreza
Santiago de Chile, diciembre de 2007
Compendio de mejores prcticas en la medicin de la pobreza
Nota a la edicin en espaol

La presente edicin del Compendio de mejores prcticas en la medicin de
pobreza del Grupo de Ro es una traduccin del documento original en ingls
Compendium of best practices in poverty measurement, publicado en Ro de
Janeiro, en septiembre de 2006 (ISBN: 85-240-3908-6). Los procesos de
traduccin e impresin fueron llevados a cabo por la Comisin Econmica de
Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), a travs del proyecto Strengthening the
capacity of Latin American and Caribbean countries to fulfill the Millennium
Development Goals, con apoyo financiero de la Cuenta para el Desarrollo del
Departamento de Asuntos Econmicos y Sociales de las Naciones Unidas.
Grupo de Ro: Grupo de Expertos en Estadsticas de Pobreza
ndice
Agradecimientos ..................................................................................................................5
Prefacio .................................................................................................................................7
Captulo 1 Introduccin ................................................................................................. 13
1.1
Pobreza: Una perspectiva histrica............................................................... 13
1.2
Pobreza y polticas ........................................................................................ 22
Bibliografa ..................................................................................................................... 28
Captulo 2 El enfoque de la lnea de pobreza .............................................................. 31
2.1
Temas comunes ............................................................................................ 32
2.1.1 La unidad de anlisis, equivalencias y economas de escala ....................... 32
2.1.2 Recursos........................................................................................................ 36
2.1.3 Fuentes de informacin para la medicin de los recursos ............................ 43
2.2
Lneas de pobreza absoluta .......................................................................... 48
2.2.1 Estndares: la lnea de pobreza .................................................................... 48
2.2.2 Fuentes de informacin ................................................................................. 57
2.2.3 Recursos........................................................................................................ 59
2.2.4 Desafos, opciones y deficiencias.................................................................. 60
2.2.5 Tema especial: estado de salud y medicin de pobreza............................... 63
2.3
Lneas de pobreza relativa ............................................................................ 68
2.3.1 Estndares..................................................................................................... 70
2.3.2 Recursos y fuentes de informacin ............................................................... 73
2.4
Lneas de pobreza subjetiva.......................................................................... 75
2.4.1 Estndares..................................................................................................... 75
2.4.2 Fuentes de informacin ................................................................................. 80
2.4.3 Desafos, opciones y deficiencias.................................................................. 82
Bibliografa ..................................................................................................................... 84
Anexo: Agregacin..................................................................................................... 87
A.
Axiomas para los ndices de pobreza............................................................ 87
B.
ndices de Pobreza........................................................................................ 88
Referencias.................................................................................................................... 90
Captulo 3 Medicin de pobreza mediante la agregacin de indicadores de
privacin....................................................................................................... 91
3.1
Estndares..................................................................................................... 93
3.1.1 Seleccin de necesidades bsicas e indicadores ......................................... 93
3.1.2 Umbrales para cada necesidad ..................................................................... 96
3.1.3 Agregacin de estndares individuales ......................................................... 99
3.2
Unidad de referencia ................................................................................... 103
3.3
Desagregacin geogrfica........................................................................... 104
3.4
Actualizacin de estndares........................................................................ 104
3.5
Fuentes de informacin ............................................................................... 105
3.6
Tema especial: pobreza infantil ................................................................... 106
Bibliografa ................................................................................................................... 110
Captulo IV Combinacin de la lnea de pobreza y los ndices de privacin.......... 111
4.1
Estndares................................................................................................... 112
4.2
Unidad de anlisis ....................................................................................... 120
4.3
Tipologa de los resultados combinados de pobreza .................................. 121
4.4
Fuentes de informacin ............................................................................... 123
Bibliografa ................................................................................................................... 124
Captulo V Desafos operacionales............................................................................. 127
5.1
Medicin y polticas ..................................................................................... 128
5.1.1 Datos de pobreza para distintas necesidades............................................. 128
5.1.2 Polticas relacionadas con el enfoque de lnea de pobreza ........................ 130
5.1.3 Polticas relacionadas con el enfoque de privacin ......................................... 132
5.2
Comparaciones internacionales .................................................................. 133
5.3
Estrategias de informacin .......................................................................... 140
Bibliografa ................................................................................................................... 145
Recuadros
Recuadro 2.1
Recuadro 2.2
Recuadro 2.3
Recuadro 2.4
Recuadro 2.5
Recuadro 2.6
Recuadro 2.7
Recuadro 2.8
Recuadro 4.1
Recuadro 4.2
Grficos
Grfico
Grfico
Grfico
Grfico
Grfico
2.1
2.2
2.3
2.4
4.1
Cuadros
Cuadro 3.1
Cuadro 3.2
Cuadro 4.1
Cuadro resumen
Cuadro
5.1
Escalas de equivalencia ..................................................................... 34

Construccin de lneas de pobreza con equivalencia de consumo
y economas de escala ....................................................................... 35
Uso de la informacin de encuestas y censos para estimar la
pobreza a nivel microeconmico ........................................................ 45
La prctica de la cepal en el uso de cuentas nacionales para
ajustar los ingresos del hogar............................................................. 47
Comparaciones internacionales entre la lnea de pobreza
absoluta y la lnea de pobreza un dlar al da.................................. 62
Los indicadores de laeken .................................................................. 70
Comparaciones internacionales de pobreza relativa.......................... 72
Algunos los resultados de la comparacin entre mediciones de
pobreza subjetiva y objetiva ............................................................... 81
Definicin de ingreso en la repblica de irlanda y el reino unido...... 114
Una propuesta para identificar la lnea de pobreza combinada ....... 119
Gastos en salud deducidos del ingreso.............................................. 65

Gastos en salud agregados a la lnea de pobreza ............................. 65
Lnea de pobreza subjetiva................................................................. 76
Lnea de pobreza de leyden ............................................................... 78
Grupos en recursos combinados y encuestas de privacin ............. 121
Indicadores y umbrales en algunos estudios latinoamericanos ......... 98

Formas de privacin e indicadores de privacin .............................. 107
ndices de privacin seleccionados .................................................. 119
Posicin ptima del umbral de pobreza obtenido con los
modelos ANOVA y de regresin logstica......................................... 120
Propuesta de definiciones operacionales de privacin
(para nios)....................................................................................... 139
Agradecimientos
En este compendio se resumen los resultados de un prolongado
esfuerzo. Dos presidentes anteriores del Instituto Brasileo de Geografa
y Estadstica (IBGE), Simn Schwartzman y Sergio Besserman,
dirigieron el Grupo de Ro desde 1996 hasta 2002. Eduardo Pereira
Nunes ha sido el Presidente desde 2003 y ha dirigido la preparacin del
compendio. El personal del IBGE colabor intensamente en las
actividades del Grupo y en la organizacin de sus reuniones. A travs de
su Divisin de Estadsticas y Proyecciones Econmicas, la CEPAL ha
operado como secretara del Grupo bajo los Secretarios Ejecutivos Gert
Rosenthal, Jos Antonio Ocampo y Jos Luis Machinea. A su vez, la
Unidad de Estadsticas Sociales de dicha divisin ha actuado como
secretara tcnica bajo la supervisin de Juan Carlos Feres, su jefe, y el
desempeo de Simone Cecchini, Xavier Mancero y Fernando Medina.
Junto a Pedro Sinz, consultor del IBGE, estos miembros del personal
prepararon los informes de las reuniones y jugaron un papel activo en la
escritura del compendio. Wasmlia Bivar y Zlia Bianchini, del IBGE,
colaboraron en el borrador final.
El texto del compendio fue preparado mediante un esfuerzo
compartido por el IBGE y la CEPAL, por intermedio de su Unidad de
Estadsticas Sociales y algunos miembros del Grupo. El Profesor Peter
Townsend acept generosamente escribir la introduccin, sobre la base
de artculos escritos por l, que aparecen en la Enciclopedia de Ciencias
Sociales (editada por Adam Kuper y Jessica Kuper) y de Pobreza
Mundial: Nuevas polticas para derrotar a un viejo enemigo (editado por
Peter Townsend y David Gordon). El captulo 2 fue preparado por el
IBGE, la CEPAL a travs de su Divisin de Estadsticas y Proyecciones
Econmicas y Luis Beccaria, con la colaboracin de Ian Dennis
(EUROSTAT), Philip Giles (Estadsticas Canad), Charles Nelson
(Oficina del Censo de los Estados Unidos), Javier Herrera y Rubn
Surez (Organizacin Pan Americana de la Salud). Los captulos 3 y 4
fueron escritos principalmente por Luis Beccaria y Dave Gordon,
respectivamente. Los miembros del personal del IBGE y la CEPAL
mencionados anteriormente escribieron el captulo 5 con la colaboracin
de Justin Griffin (Instituto Australiano de Salud y Bienestar) y Madior Fall
(Instituto Nacional de Estadsticas y Estudios Econmicos de Francia).
Adems, se recibieron valiosos comentarios de los siguientes

participantes del Grupo: John Forsey (Departamento Australiano de
Estadsticas), Justin Griffin (Instituto Australiano de Salud y Bienestar),
Elaine Squires (Departamento para Trabajo y Pensiones del Reino
Unido) y Carmen Urea (Instituto Nacional de Estadstica de Espaa).
Luis Beccaria, con la colaboracin de la Unidad de Estadsticas
Sociales de la CEPAL, estuvo a cargo de la edicin sustantiva del
compendio. Pedro Sinz coordin el trabajo de la secretara tcnica y
particip activamente en la etapa final del bosquejo, primero en su
calidad de Director de la Divisin de Estadsticas y Proyecciones
Econmicas de la CEPAL y luego como consultor del IBGE.
Otros participantes de las reuniones que colaboraron activamente
con el trabajo del Grupo fueron George Adewoye, Patricia Alexander,
Paul Alkemade, Tereza Cristina Nascimento Araujo, Jairo Arrow, Mara
de la Luz Avendao, Miriam Babita, Lidia Barreiros, Teresa Bento, Alicia
Bercovich, Yonas Biru, Dabilani Buthali, Elisa Lustosa Caillaux, Miguel
Cervera, Cathy Cotton, Carlos Daroch, Scott Drimie, Gzin Erdogan,
Pieter Everaers, Andrew Flatt, Julia Gaitn Monje, Pascual Gerstenfeld,
Alison Hale, Gordon Harris, Ricardo Henrques, Norman Hicks, Flores
Rosaline Hirschowitz, Selim Jahan, Robert Johnston, P.D. Joshi, Gisele
Kamanou, Harry Kroon, Haeduck Lee, Gerardo Leyva, Tnia Lustosa,
Martha Malard Mayer, Paulo de Martino Jannuzzi, Robert Mayo,
Maureen McDonald, Michael McPeak, Lene Mejer, Marcia Maria Melo
Quintslr, Freddy Mercado, Alberto Minujin, Jackie Oatway, Mark Orkin,
Alberto Padilla, Ricardo Paes de Barros, Anna Maria Medeiros Peliano,
Daniel Petetta, Horst Posselt, John Reed, Sonia Rocha, Reynaldo Ruiz,
Siddig A. Salih, Judy Schneider, Stefan Schweinfest, Paloma Seoane,
Kathleen Short, M. Khalid Siddiqui, Denise Britz do Nascimento Silva,
Lenildo Fernandes Silva, Ldia Vales de Souza, Agus Sutanto,
Novoselova Svetlana, Berta Teitelboim, Lourens Trimp, Joann Vanek,
Jos Vences, Michael Ward, Maryanne Webber y David Wilson.
Prefacio
En su sesin de 1996, y siguiendo una recomendacin de un grupo de
expertos, el Grupo de Trabajo de la Comisin de Estadsticas decidi
realizar, en mayo de 1997, el Seminario sobre las Estadsticas de
Pobreza en Santiago, Chile, y crear un Grupo de Expertos en
Estadsticas de Pobreza (Grupo de Ro), que fuera presidido por el
Instituto Brasileo de Geografa y Estadstica (IBGE), con la Comisin
Econmica de las Naciones Unidas para Amrica Latina y el Caribe
(CEPAL) como secretara.
El Grupo de Ro sobre Estadsticas de Pobreza se cre con el fin
de analizar la situacin de las estadsticas de pobreza y estudiar
posibles cursos de accin en orden a mejorar estas mediciones y tender
hacia procedimientos ms estandarizados. Se incluy en la categora de
grupos de ciudad, lo que le da un amplio grado de libertad funcional.
Un gran nmero de pases e instituciones participan en este grupo
de ciudad. En total, 22 pases y 18 instituciones regionales o
internacionales fueron representados en una o ms de las siete
reuniones que tuvieron lugar entre 1997 y 2004.1
La decisin de hacer un compendio de las mejores prcticas no se
tom desde un principio, sino que surgi como consecuencia del trabajo
realizado por el Grupo. Las deliberaciones de las tres primeras
reuniones se basaron en una amplia agenda que cubra diversos
aspectos de la medicin de la pobreza y temas relacionados. Despus
1
Pases: Argentina, Australia, Bielorrusia, Bolivia, Botswana, Brasil, Canad, Chile,

Espaa, Estados Unidos de Amrica, Francia, India, Indonesia, Mxico, Nigeria, Pases
Bajos, Per, Portugal, Reino Unido, Sudfrica, Turqua y Uruguay. Instituciones: Banco
Interamericano de Desarrollo (BID), Banco Mundial, Centro Latinoamericano y Caribeo de
Demografa (CELADE), Centro Townsend para la Investigacin Internacional de la
Pobreza, Comisin Econmica para frica (ECA), Comisin Econmica para Amrica
Latina y el Caribe (CEPAL), Comisin Econmica y Social para Asia y el Pacfico
(CESPAP), Consorcio de Estadsticas para el Desarrollo en el siglo XXI (PARIS 21),
Divisin de Estadstica de las Naciones Unidas (UNSD), , Fondo de las Naciones Unidas
para la Infancia (UNICEF), Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas (FNUAP), Instituto
Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES), Oficina
Estadstica de la Comisin Europea (Eurostat), Organizacin Internacional del Trabajo
(OIT), Organizacin Panamericana de la Salud (OPS), Organizacin para la Cooperacin y
el Desarrollo Econmico (OCDE), Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo
(PNUD) y el Proyecto de Estudio de Ingresos de Luxemburgo.
de un extenso dilogo, el Grupo lleg al consenso de que el nivel actual

de desarrollo y la muy desigual disponibilidad de instrumentos
estadsticos en los distintos pases no conducan a la preparacin de un
manual aplicable universalmente. Sin embargo, tambin era obvio que a
pesar de la heterogeneidad de sus metodologas y grados de
sofisticacin, la mayora de los pases estaban involucrados en la
medicin de la pobreza. La actividad en este campo tuvo un fuerte
impulso durante aquellos aos, a medida que en la Cumbre Mundial
sobre el Desarrollo Social y luego en la Declaracin del Milenio se
enfoc sistemticamente la atencin no slo en la necesidad de obtener
cifras de pobreza, sino ms an, cifras comparables.
Con esto en mente, el Grupo se embarc en un esfuerzo mayor
para recopilar informacin respecto de diferentes experiencias y luego
sistematizar esa informacin. Se concluy que muchas de las prcticas
calzaban bastante bien en un nmero reducido de categoras. Pero
tambin se observ que los pases menos desarrollados estadsticamente
tenan que utilizar atajos en trminos de procedimientos y clculos,
debido a su carencia de infraestructura estadstica y experiencia. Por lo
tanto, el Grupo decidi que en vez de describir aquellos atajos en
detalle, era ms til concentrarse en especificar las mejores prcticas en
el campo, de modo que los pases en desventaja pudieran evaluar los
pasos o etapas necesarias para avanzar hacia mejores medidas. Esto
se tradujo en la decisin de hacer un compendio de buenas prcticas y
establecer un plan sistemtico de trabajo para lograr ese objetivo.
Desde la quinta reunin en adelante, se recopil y clasific
informacin sobre diversos enfoques de medicin y procedimientos. Esto
inclua la identificacin de conceptos similares que se denominaban en
forma diferente, investigacin sobre instrumentos estadsticos
disponibles, y la identificacin de deficiencias y problemas operativos
que necesitaban ser resueltos. En la ltima reunin, se esboz un ndice
tentativo y un grupo de autores primarios empez a preparar los
primeros borradores. El trabajo editorial sustantivo en ingls se termin a
fines del 2005.
El hecho de que la mayora de los miembros del Grupo
provinieran de oficinas de estadsticas nacionales condujo la compilacin
de material hacia prcticas de medicin implementadas en relacin con
su contexto institucional (aunque no necesariamente representaban las
cifras oficiales del pas en cuestin). Esto exclua de la discusin a
aquellos temas o propuestas que pertenecan exclusivamente a la esfera
acadmica, aun cuando se reconoca que all tenan su origen los
enfoques de medicin ms difundidos hoy en da. Adems, la falta de
recursos limitaba la participacin de muchas instituciones nacionales
diferentes de las oficinas estadsticas, tales como ONG o agencias sociales
de gobierno. No obstante, se considera que el compendio es representativo

de las prcticas mejor desarrolladas en la medicin de la pobreza.2
En este contexto, en la definicin de una buena prctica se
consideran los siguientes aspectos:
(a)
Tiene una definicin clara del estndar relevante y sus

unidades de medida.
(b)
Se basa en una fuente de informacin existente que cumple

con los estndares de calidad mnimos.
(c)
Se ha aplicado ms de una vez, idealmente para el mismo

pas o regin. Sin embargo, si los clculos se han realizado
slo una vez pero en muchos pases, tambin puede calificar.
(d)
Produce informacin que es un insumo til para las polticas

pblicas o que est relacionada con aspectos comprendidos
en el campo de accin de esas polticas.
Como consecuencia, este compendio ofrece un men de

enfoques y metodologas con respecto a la medicin de la pobreza.
Tambin se discuten en l los aspectos ms importantes relacionados
con su implementacin. En casos donde no se han adoptado mtodos
de medicin, este men debera permitir al lector elegir entre las
opciones disponibles, basndose en sus necesidades y restricciones.
Sin embargo, tambin se intenta proporcionar una pauta general para el
mejoramiento de los mtodos de medicin que no se hayan aplicado
completamente.
El compendio contiene una introduccin y cinco captulos. En la
Introduccin, escrita por el profesor Peter Townsend, se recuerda el
importante papel que cumple el campo acadmico en promover el
progreso de la profesin y defender el derecho de libertad de opinin
que las Naciones Unidas propugnan. Tambin se expresa el aprecio del
Grupo por la contribucin acadmica mundial en cuanto a lograr que los
conceptos abstractos sean funcionales para los objetivos de las
polticas.
En el captulo 1 se proporciona una visin general sobre la
importancia de las medidas de pobreza en el actual contexto poltico
global y social. Los captulos 2 al 4 se han estructurado en torno de tres
2
Se puede encontrar una descripcin de las prcticas de medicin de la pobreza en

diferentes regiones del mundo en los sitios web de los talleres regionales organizados por
la Divisin de Estadstica de las Naciones Unidas entre 2003 y 2004 en frica
(unstats.un.org/unsd/methods/poverty/Workshop%20ECOWAS.htm), Amrica Latina y el
Caribe (unstats.un.org/unsd/methods/poverty/Workshop%20ECLAC.htm), Asia y el
Pacfico (unstats.un.org/ unsd/methods/poverty/ReportManilaWorkshop(15Nov2004).doc),
y Asia Occidental (unstats.un.org/unsd/methods/poverty/Workshop%20ESCWA.htm).
10
enfoques principales en la medicin de la pobreza; el captulo 2 se

refiere al enfoque de la lnea de pobreza, que incluye las perspectivas
absoluta, relativa y subjetiva; el captulo 3 corresponde al enfoque de las
necesidades bsicas insatisfechas o de indicadores de privacin; y en el
captulo 4 se revisan las prcticas que involucran el uso de una
combinacin entre lneas de pobreza e indicadores de privacin. Es
importante recalcar que esta clasificacin de prcticas es slo una
posibilidad analtica entre muchas otras, pero es la que los miembros del
Grupo de Ro consideran como el marco operativo adecuado en la
discusin de las diversas metodologas disponibles. Finalmente, el
captulo 5 se refiere al vnculo entre poltica social y medicin de
pobreza, mencionando brevemente algunos de los elementos que se
requieren para las comparaciones internacionales y el mejoramiento de
las fuentes de informacin.
En forma ms especfica, el captulo 2 se refiere a las prcticas en
las que un hogar se clasifica como pobre si sus recursos son menores
que el valor de un umbral monetario dado (lnea de pobreza). La lnea
de pobreza representa el valor agregado de todos los bienes y servicios
considerados esenciales para satisfacer las necesidades bsicas del
hogar. Se presentan tres perspectivas diferentes. El punto principal de
divergencia de estos enfoques tiene que ver con cules necesidades
bsicas se consideran. En el punto de vista absoluto se consideran
slo las necesidades ms elementales del hogar en relacin con la
subsistencia de sus miembros. De acuerdo con la visin relativa, las
necesidades bsicas de una persona son determinadas por lo que el
individuo requiere para formar parte de la sociedad y, por lo tanto, en
dicha visin se incluyen otros aspectos adems de la mera subsistencia.
Finalmente, la perspectiva subjetiva deja en los individuos mismos la
determinacin del costo de satisfacer las necesidades bsicas.
En el captulo 3 se examina el uso de los indicadores de privacin.
Este enfoque identifica como pobres a las personas u hogares que no
cumplen con los estndares establecidos para un conjunto de
indicadores de privacin relacionados con la satisfaccin de las
necesidades bsicas. Una de sus principales diferencias con el enfoque
de lnea de pobreza es que mide la satisfaccin efectiva de necesidades,
ms que la disponibilidad de recursos para satisfacerlas.
En el captulo 4 se discute el uso de una combinacin entre lneas
de pobreza e ndices de privacin. Inicialmente, el Grupo consider la
posibilidad de tratar este enfoque como una extensin de los dos
anteriores e incluirlo en uno de los captulos precedentes. No obstante,
finalmente se decidi discutir este tema en un captulo separado, porque
mediante las prcticas que en l se describen se procura integrar las
medidas de lnea de pobreza e indicadores de privacin ms que
simplemente tabular sus resultados en forma cruzada, y porque algunos
11
pases han estado persiguiendo una estrategia combinada como su

enfoque oficial para la medicin de la pobreza.
El captulo final es de una naturaleza distinta a la de los tres
anteriores. Mientras en los captulos 3 y 4 se proporciona un anlisis
tcnico de los enfoques y no se hace referencia especfica a su
adecuacin en circunstancias particulares, en el captulo 5 se exploran
algunas de las consideraciones a evaluar cuando se decide qu mtodo
especfico adoptar y se examina la relacin entre mtodos de medicin y
polticas pblicas. Tambin se revisan algunas de las prcticas
existentes para la generacin de cifras de pobreza internacionalmente
comparables. Finalmente, se discuten algunas estrategias para el
mejoramiento de las estadsticas de pobreza.
Captulo 1
Introduccin
Profesor Peter Townsend3
En el avance hacia la erradicacin de la pobreza y el mejoramiento de
las condiciones de vida de la poblacin mundial, lograr una mejor
definicin del problema y proporcionar un enfoque internacionalmente
comparable para su medicin son elementos muy importantes. Un paso
necesario en este proceso es tomar un conjunto de prcticas actuales en
la medicin de la pobreza y examinar sus ventajas y limitaciones. Esta
tarea la ha realizado el Grupo de Ro y los resultados de su trabajo se
presentan en este compendio, que contribuir a que se alcancen
mejores acuerdos sobre las mediciones de pobreza y su importancia en
la creacin de polticas ms efectivas. Asimismo, ofrecer a aqullos con
menos experiencia en el campo, la posibilidad de aprender ms sobre
opciones metodolgicas, requerimientos de informacin y costos.
Los temas que tratar en esta Introduccin se relacionan con una
perspectiva histrica del concepto de pobreza, con referencia a lo que
considero como las caractersticas bsicas de la evolucin de la pobreza
en los ltimos 25 aos y cmo las polticas a nivel nacional e
internacional han influido en esa evolucin.
1.1
Pobreza: Una perspectiva histrica
Comprender los distintos enfoques para la medicin de la pobreza

requiere de una mirada a sus acontecimientos y circunstancias
histricas. Sobre la base de estudios histricos acerca de la pobreza y
las innovaciones introducidas en la investigacin y la accin, puede
haber un intercambio racional entre una mayora de personas
conducente a un acuerdo cientfico y pblico. Si se logra, podr
traducirse en grandes beneficios en el futuro.
3
Esta introduccin ha recurrido en parte importante a las contribuciones del autor en

Social Science Encyclopaedia (Adam Kuper y Jessica Kuper, eds.) y World Poverty: New
Policies to Defeat an Old Enemy (Peter Townsend y David Gordon, eds.).
14
Desde el principio, la pobreza se relacion con el ingreso, y el

ingreso ha permanecido en el centro del significado del concepto. En
esta coyuntura, se necesita una explicacin. Mantener esa caracterstica
del concepto puede representar ventajas. Pero ingreso no es un
concepto menos problemtico que pobreza y debe ser elaborado en
forma precisa y cuidadosa. Una vez hecho esto, los cientficos podrn
comprender por qu ha habido tentaciones de desviarse hacia otros
significados. Es un ejercicio difcil y costoso. Si para llegar a una
medicin completa pero precisa, el ingreso equivalente de los bienes, los
servicios pblicos gratuitos y los subsidios al empleo se tiene que
agregar al ingreso en efectivo, entonces la tarea de ensamblar una
medicin exacta se vuelve atemorizante. Me voy a esforzar en
explicarlo.
Primero, ser til resumir la conclusin. Cuando las personas
carecen o se les niega el ingreso y otros recursos, incluido el uso de
bienes y la recepcin de bienes y servicios en especies equivalentes al
ingreso, para lograr las condiciones de vida es decir, las dietas, bienes
materiales, infraestructura, estndares y servicios que los habiliten para
desempear los roles, participar en las relaciones y seguir el
comportamiento usual que se espera de ellos en virtud de pertenecer a
la sociedad, se puede decir que estn en la pobreza. Se hallan en
situacin de privacin debido a su pobreza. La clave para comprenderla
es la definicin y medicin de las dos variables que aparecen
ntimamente relacionadas: ingreso y privacin.
La determinacin de una lnea de pobreza no se puede basar en
una seleccin arbitraria de un nivel de ingreso bajo. Slo los criterios
cientficos independientes del ingreso pueden justificar dnde se debe
fijar la lnea de pobreza. La multiplicidad y severidad de diversos tipos de
privacin pueden constituir aquellos criterios. El objeto de la
investigacin es, por lo tanto, definir un umbral de ingreso bajo el cual la
gente se encuentra cada vez ms privada. Las dos medidas no se
deciden fcilmente. La medicin relevante de ingreso debe incluir el
valor de los bienes e ingreso en especies que puedan ser tratadas como
equivalentes al ingreso a veces se utiliza recursos para denotar esta
interpretacin ms amplia.
En segundo lugar, la medicin de privacin mltiple se debe
decidir sobre la base de la evidencia sobre todas y cada una de las
esferas de la actividad humana (nuevamente, esferas escogidas en
forma no arbitraria): en el trabajo, donde se ganan los medios que
determinan ampliamente la posicin de un individuo en diferentes
esferas de actividad; en la casa, el vecindario y la familia de una
persona; durante un viaje; y en un rango de actividades sociales e
individuales fuera del trabajo, y en el hogar o en el barrio donde las
personas realizan diversos roles para cumplir con obligaciones sociales.
15
El grado de privacin material y social relativo al ingreso es la base del

mtodo de privacin relativa para establecer el umbral de ingreso que
requieren los hogares compuestos de distintas formas para superar la
pobreza. La aplicacin de este mtodo permite llegar a conclusiones
sobre las tendencias relativas a la pobreza en y a travs de distintos
pases (Townsend, 1979, p. 31; 1993, pp. 33-36). En el siglo XXI, este
enfoque puede permitir lograr un consenso cientfico e internacional
acerca del concepto y sus usos.
Existen antecedentes histricos que se tienen que rastrear y se
deben hacer evaluaciones para llegar a la conclusin anterior. Durante
muchos siglos comprender y aliviar la pobreza ha sido una preocupacin
importante de los seres humanos. En Inglaterra, antes de la poca de
Isabel I (Lambarde, 1579), se promulgaron diversas leyes para regular y
mantener a los pobres, y el primer grupo registrado de Comisionados
para los Pobres comenz a trabajar en 1630 (HM, 1630). Se intent
lograr las condiciones en Inglaterra y de procurar las condiciones
correspondientes en Europa (vase, por ejemplo, Eden, 1797;
Himmelfarb, 1984; y Woolf, 1987). Al final del siglo XVIII, los gobiernos y
los grupos dominantes se sintieron obligados de mala gana a definir las
necesidades de los pobres en relacin con su ingreso. En Gran Bretaa
y gran parte de Europa, aquellos encargados de reas pequeas tales
como parroquias, desarrollaron formas internas y externas de alivio de la
pobreza mucho antes de la revolucin industrial.
Las economas recientemente basadas en las industrias
manufactureras y en un sistema de salario trajeron nuevos problemas
relacionados con el clculo y la regulacin de las sumas que deban
recibir los pobres dentro y fuera de las instituciones para los pobres. Los
costos para mantener las instituciones y a sus internos haban sido
causa de preocupacin para los grupos lderes, lo que deriv en la
formulacin de un nuevo esquema para manejar a los pobres que
comenz a aplicarse en 1834, en Gran Bretaa. El principio de menos
aceptable jug un rol crucial en el pensamiento tanto de los polticos
como de aquellos encargados de las investigaciones cientficas.
La primera y ms esencial de todas las condiciones, un principio
que es universalmente admitido, aun por aqullos cuya prctica est en
desacuerdo, es que la situacin [de los pobres] en general no debera
ser en realidad o en apariencia tan aceptable como la situacin del
trabajador independiente de la clase social ms baja (Report from His
Majestys Commissioners, 1834, p. 228).
Los contribuyentes deseaban que los costos de mantener a los
pobres fuertes y sanos y a los que no estaban en condiciones, se
mantuvieran lo ms bajo posible. Aquellos encargados de la economa y
muchos empleadores deseaban que los pobres estuvieran preparados
16
para aceptar los salarios ms bajos que se ofrecan. La historia de la

pobreza no ha sido una bsqueda desapasionada si se considera la
cantidad precisa de recursos requeridos para superar las condiciones de
vida en privacin, sino una lucha constante entre la investigacin
imparcial y las certezas prejuiciadas de aqullos que han acumulado
intereses fijos valiosos. Se lleg a compromisos con respecto al ingreso
necesario y al nivel apropiado de investigacin. En algunas ocasiones se
proporcion un alivio limitado en forma de pan y otros beneficios en
especies, y algunas veces en efectivo, o una combinacin de efectivo y
pan, especialmente para los pobres no institucionalizados. Las
necesidades y, por lo tanto, los beneficios para satisfacer las
necesidades dependan de las percepciones sobre cuntos pobres eran
merecedores. Pero con la iluminacin y la evolucin del Estado
industrial moderno, hubo demandas de racionalizacin de los mtodos y
cantidad de alivio que se consideraba habitual.
Por tales razones, los gobiernos y administradores se
preocuparon de definir las necesidades mnimas de los internos
institucionales y de los pobres sanos y fuertes fuera de las instituciones.
Asimismo, buscaron justificar sus decisiones en las investigaciones
cientficas independientes. El trabajo temprano de nutricionistas en
Alemania, los Estados Unidos y Gran Bretaa abord tales
interrogantes. En Alemania, por ejemplo, apareci el trabajo de
Kuczynski y Zuntz (Leibfried, 1982; Hoffmann y Leibfried, 1980; y
Leibfried y Tennstedt, 1985). En los Estados Unidos, el trabajo histrico
de Aronson (1984) tambin revel la poderosa influencia de dichos
antiguos nutricionistas. La escala y la variedad de nutrientes para
mantener la vida se convirti en un rea importante de inters pblico.
Haba llegado una nueva etapa de trabajo relativamente cientfico en
relacin con la pobreza.
Desde la poca de 1880 al presente, tres conceptos alternativos
de pobreza han evolucionado como base para un trabajo internacional y
comparativo. Dependen principalmente de las ideas de subsistencia,
necesidades bsicas y privacin relativa. En Gran Bretaa, el estndar
de subsistencia se desarroll en dos etapas: primero, en conjunto con
el trabajo de los nutricionistas mediante encuestas realizadas por
empresarios tales como Rowntree (1901 y 1918) y luego en los aos de
la guerra (1939-1945) mediante un informe sobre seguridad social
escrito por Sir William (ms tarde Lord) Beveridge (Beveridge, 1942).
Anteriormente, bajo las antiguas Leyes de los Pobres, las necesidades
de stos haban sido medidas en trminos de cantidades de pan o de
harina para el pan, o su equivalente en efectivo, y en algunas parroquias
se haban vuelto una prctica comn las asignaciones por la adicin de
otras necesidades (vase en Report from His Majestys Commissioners,
1834, p. 228). Ahora, como resultado del trabajo impulsado por los
17
nutricionistas, las familias eran definidas como pobres cuando sus

ingresos no eran suficientes para obtener lo mnimo necesario para
mantener tan slo la eficiencia fsica (Rowntree, 1901, p. 86). Se
consideraba en pobreza a una familia cuyo ingreso menos el arriendo
estaba por debajo de la lnea de pobreza. Aunque al calcular el nivel de
ingreso se incorporaba una asignacin para vestuario, combustible y
algn otro tem, sta era muy pequea y la alimentacin representaba la
mayor porcin para subsistencia.
Las investigaciones de Rowntree, Bowley y otros durante la poca
de 1890 y en las primeras dcadas del siglo XX influenciaron las
prcticas cientficas y las polticas internacionales y nacionales para el
resto del siglo. Ejemplos son las medidas estadsticas adoptadas para
describir condiciones sociales, al principio dentro de pases individuales,
pero luego con aplicacin amplia realizada por agencias internacionales
tales como el Banco Mundial. La interpretacin particular de Beveridge
sobre la subsistencia se realiz en los aos de posguerra, despus de
1945, como una forma de justificar los bajos valores para la asistencia
nacional y el seguro nacional que se estaban adoptando. La idea de
subsistencia se export en forma libre a los Estados miembros del
antiguo Imperio Britnico. De esta forma, los salarios de los negros en
Sudfrica fueron en parte legitimados por la lnea de referencia de
pobreza (Pillay, 1973; Maasdorp y Humphreys, 1975). Para formular
planes de desarrollo, los territorios anteriormente colonizados tales como
India y Malasia trabajaron intensamente en la conceptualizacin de la
subsistencia (India, 1978; Malasia, 1986). En los Estados Unidos, la
subsistencia permanece como la pieza clave aun cuando se formule
de manera elaborada de las medidas gubernamentales de pobreza
(Departamento de Salud, Educacin y Bienestar de los Estados Unidos,
1976; Fisher, 1998; Citro y Michael, 1995).
El uso de subsistencia para definir la pobreza fue posteriormente
criticado (Rein, 1970; Townsend, 1979). La crtica principal era que,
dentro de ese enfoque, las necesidades humanas son interpretadas
como necesidades predominantemente fsicas es decir, alimento, techo
y abrigo ms que como necesidades sociales. De acuerdo con este
argumento, las personas no son simplemente organismos individuales
que requieren reposicin de fuentes de energa fsica. Son seres
sociales de quienes se espera que realicen roles socialmente exigentes
como trabajadores, ciudadanos, padres, vecinos y amigos (Lister, 1990).
Adems, no son simples consumidores de bienes fsicos, sino
productores de aquellos bienes y tambin se espera que acten en
distintos roles en sus diversas asociaciones sociales. Dependen de
servicios pblicos e infraestructura que se proporciona en forma
colectiva. Estas necesidades se aplican universalmente y no solamente
en sociedades industriales ricas.
18
La carencia de instituciones sociales y servicios elaborados en

pases con bajos ingresos y sus escasos recursos dirigen nuestra
atencin hacia si las necesidades materiales de subsistencia ms
bsicas pueden o no ser satisfechas en esos pases. Satisfacer
necesidades tales como saciar el hambre se acepta ampliamente como
una prioridad. Dichas necesidades se han incluido en la clasificacin de
pobreza absoluta. En investigaciones posteriores se ha observado, sin
embargo, que el adjetivo absoluto debera ser reemplazado por
extremo o crtico. Y las necesidades fsicas, al ser examinadas,
resultan estar sujetas a cambios rpidos debido a los giros en los
patrones de actividad y la construccin social de las sucesivas formas de
consumo material. Los bienes materiales no son, despus de todo, fijos
o invariables. E incluso la cantidad y tipo, as como el costo del alimento
que se come, dependen de los roles que las personas juegan y de las
costumbres alimenticias que observan socialmente. De este modo, en el
anlisis final, las necesidades materiales estn socialmente
determinadas de diferente forma.
En la dcada de 1970 empez a ejercer influencia una segunda
formulacin, la de necesidades bsicas. Se deca que las necesidades
bsicas incluan dos elementos. Primero, ciertos requerimientos mnimos
de una familia para consumo privado: alimentacin adecuada, techo y
abrigo, como tambin ciertos muebles y equipamiento domstico. Y
segundo, servicios esenciales proporcionados por y para la comunidad
sin restricciones, tales como agua potable confiable, medidas sanitarias,
transporte pblico y salud, educacin e infraestructura cultural (ILO,
1976, pp. 24-25; 1977). Especialmente en zonas rurales, el concepto de
necesidades bsicas se extendi a la tierra, herramientas para la
agricultura y acceso al cultivo.
El concepto de necesidades bsicas jug un papel fundamental
en sucesivos planes nacionales impulsados por las grandes potencias y
por agencias internacionales (vase, por ejemplo, Ghai y otros, 1977;
1979) y en informes internacionales (vase, por ejemplo, UNESCO,
1978; y el Informe Brandt, 1980). Evidentemente, el trmino es una
extensin del concepto de subsistencia. Adems de las necesidades
materiales para la supervivencia y eficiencia fsica individual, existen la
infraestructura y los servicios salud, medidas sanitarias y educacin
requeridos por las comunidades locales y por toda la poblacin.
El atractivo del concepto de subsistencia era su campo limitado
y, por lo tanto, sus implicancias limitadas para aplicar planes y acciones
polticas. Pareca ms fcil restringir el significado de pobreza a las
necesidades fsicas y materiales que incluir tambin el no cumplimiento
de roles sociales, dado el dominante nfasis en el individualismo dentro
del renacimiento de la economa neoclsica y el pluralismo-liberal. Por
otra parte, la atraccin del concepto necesidades bsicas ha estribado
19
en el nfasis puesto en establecer por lo menos algunas precondiciones

para la sobrevivencia de la comunidad y la prosperidad en todos los
pases. Por ejemplo, las iniciativas tomadas por la Organizacin
Internacional del Trabajo (OIT), la Organizacin Mundial de la Salud
(OMS), el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) y la
Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la
Cultura (UNESCO) en su propsito de expandir el acceso a la salud y la
educacin bsica, o encarar las necesidades de los nios, han
significado un avance en este proceso. En algunas oportunidades, estas
organizaciones se han involucrado en luchas importantes.
Sin embargo, mientras ms se reconocen los aspectos sociales
de las necesidades, ms imperativo se hace aceptar la relatividad de las
necesidades con respecto tanto a los recursos nacionales como
mundiales, porque a medida que transcurre el tiempo stos pasan
mayoritariamente a estar bajo el control de empresas transnacionales y
de agencias internacionales. Mientras ms se limita el concepto de
pobreza a bienes fsicos e infraestructura, ms fcil se vuelve
argumentar que el crecimiento de la riqueza a nivel nacional es
suficiente para tratar con el fenmeno y que es innecesaria una
combinacin compleja de crecimiento, redistribucin y reorganizacin del
comercio y de otras relaciones institucionales que involucren la
reconstitucin de instituciones tradicionales y la adicin de asociaciones
sociales nuevas.
En la ltima parte del siglo XX, un grupo de cientficos sociales se
volc hacia una tercera formulacin social del significado de pobreza
aquella de privacin relativa (Townsend, 1979, 1985 y 1993; Chow,
1982; Bokor, 1984; Mack y Lansley, 1984; Ferge y Miller, 1987; Desai y
Shah, 1988; Luttgens y Perelman, 1988; Saunders y Whiteford, 1989;
Lister, 1991; Scott, 1994; Nolan y Whelan, 1996; yen, Miller y Samad,
1996). Algunos de estos investigadores apreciaron que los informes
subjetivos de las personas sobre sus condiciones y experiencias tenan
una correlacin bastante razonable con la ardua observacin objetiva y
ofrecan un atajo que era, sin embargo, confiable para aquellos mtodos
de investigacin, que sin duda eran caros y tomaban tiempo (vase
especialmente, Gordon y otros, 2000). Aunque la pobreza subjetiva y la
objetiva son por supuesto distintas en principio, se superponen en la
exposicin detallada. En los mtodos de indagacin a menudo se asume
que existe un continuo entre las dos y que se pueden seleccionar
algunos puntos de ese continuo para su escrutinio particular y para la
extraccin de informacin.
La relatividad se aplica tanto a los recursos como a las
condiciones sociales y materiales. Las sociedades estn atravesando
por cambios tan rpidos que un estndar de pobreza desarrollado en
algn momento del pasado es difcil de justificar bajo las nuevas
20
condiciones. La gente que vive en el presente no est sujeta a las

mismas leyes y obligaciones, ni a las costumbres que prevalecan en
pocas
anteriores.
La
globalizacin
est
interrelacionando
implacablemente a los pueblos y sus estndares de vida, al mismo
tiempo que las desigualdades estn aumentando en la mayora de los
pases. Existen, por lo tanto, importantes objeciones a la simple
actualizacin de cualquier parmetro histrico de la pobreza sobre la
base de algn ndice de precios. Por muchos aos, la relatividad de los
significados de pobreza ha sido reconocida, por lo menos en parte, si no
completamente. Adam Smith, por ejemplo, reconoci las formas en que
se definan por costumbre las necesidades en la primera parte del siglo
XIX, citando como ejemplo las necesidades de los trabajadores de
ponerse una camisa (Smith, 1812).
Tampoco es suficiente describir la pobreza como una condicin
aplicable a aqullos cuyo ingreso disponible es bajo con relacin al de
otros. Esto significa fallar en la distincin conceptual entre desigualdad y
pobreza. La pobreza se puede entender de mejor manera como una
condicin que abarca no slo a aqullos que son vctimas de una mala
distribucin de recursos, sino ms exactamente a aqullos cuyos
recursos no les permiten cumplir con las elaboradas demandas y
costumbres sociales que se imponen a los ciudadanos de esa sociedad,
en primer lugar. ste es un criterio que se presta para la observacin
cientfica de la privacin, la medicin y el anlisis.
La motivacin de impulsar la idea de pobreza como privacin
relativa se puede considerar cientfica e internacional. Existen
instancias en que el concepto de subsistencia minimiza el nivel y
profundidad de la necesidad humana, as como el concepto de
necesidades bsicas se limita principalmente a las infraestructuras
fsicas de las comunidades del Tercer Mundo. Como ocurre con
cualquier formulacin, hay problemas al definir la pobreza en forma
operacional. Mediante el enfoque de privacin relativa se visualiza un
umbral de ingreso, de acuerdo con el tamao y tipo de familia, bajo el
cual el alejamiento o la exclusin de la pertenencia activa a la sociedad
se vuelven desproporcionadamente marcados. Si ese umbral existe o
no, depende de la evidencia cientfica que se pueda recopilar en su favor
y si los enfoques sociolgicos y econmicos se pueden reconciliar (para
una introduccin a la controversia, vase Townsend, 1979, captulo 6;
Desai y Shah, 1988; Desai, 1986; Sen, 1983 y 1985; Townsend, 1985; y
Townsend, 1993, captulo 6).
La reconciliacin est un poco lejana. A pesar de la influencia de
las contribuciones de Sen a los estudios sobre el desarrollo, durante dos
dcadas sus ideas sobre las capacidades no han penetrado la corriente
principal del anlisis de la pobreza entre los economistas (Kanbur,
2003). Existen formas de empobrecimiento, por ejemplo, a travs de la
21
exclusin social, en que las capacidades individuales para superar la

pobreza no son relevantes. Aquellas capacidades se identifican como
originadas dentro del individuo ms que en grupos o naciones en forma
colectiva o determinadas en forma externa. Las capacidades son
adems distintas a las percepciones. Las percepciones ofrecen una
correccin invaluable a la investigacin independiente y al anlisis de
comportamiento y condiciones de vida.
Aun cuando los juicios e informes subjetivos de cortes
transversales de la poblacin pueden ofrecer un atajo para los clculos
representativos sobre la pobreza (vase, por ejemplo, Gordon y otros,
2000; Nolan y Whelan, 1996; Mack y Lansley, 1984), la observacin
objetiva elaborada del comportamiento y de las condiciones sociales y
materiales permanece como la tarea necesaria y fundamental. Se
requiere observacin cientfica detallada y extensa para demostrar el
grado y seriedad de la no participacin por parte de aqullos con
ingresos bajos y provisin escasa de otros recursos, porque la gente
juega distintos roles durante su vida y puede presentar complejos
patrones de asociacin.
Los intentos de las organizaciones financieras internacionales
para definir la pobreza en forma operacional han resultado ser
expedientes de corto plazo, ms que de un valor continuo. De esta
forma, el Banco Mundial adopt una medida prctica de 370 dlares por
ao por persona a precios del ao 1985 (la lnea de pobreza de un dlar
al da) para todos los pases en vas de desarrollo ms pobres. sta fue
conveniente en forma temporal como un crudo indicador, pero
posteriormente no fue convertida a la medicin que el Banco
consideraba necesaria en 1990.
En la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social de 1995 se logr
un consenso con respecto a los enfoques de la pobreza, que fue
expuesto en la Declaracin de Copenhague sobre Desarrollo Social y en
el Programa de Accin de la Cumbre, bajo la firma de 117 pases
(Naciones Unidas, 1995). En la planificacin para derrotar a la pobreza,
los gobiernos estuvieron de acuerdo en emitir informes frecuentes sobre
el grado de pobreza en sus propios territorios, que se basaran en
medidas de pobreza absoluta y total. Esto presenta el potencial de
obviar el problema creado por la actual bsqueda de distintas
mediciones regionales de pobreza y actuar como puente para
investigaciones comparables en pases con diferentes niveles de
desarrollo, lo que proporcionar mediciones genuinas de los niveles de
pobreza extrema y total en el mundo y de la falla o xito de las distintas
polticas para aliviar la pobreza. La consistencia en el significado a
travs de todas las sociedades se ha convertido en el tema cientfico
ms relevante del siglo XXI.
22
Durante la ltima parte del siglo XX, los informes sobre pobreza
en los pases pobres eran ms crticos y ms convincentes y radicales
tericamente que aqullos sobre pobreza en los pases ricos. El
autoengao ideolgico respecto de la ausencia de pobreza fue una
caracterstica significativa de un nmero de sociedades ricas despus
del perodo 1939-1945. Pero el proceso de polarizacin social en la
mayora de los pases, en combinacin con la globalizacin, sugiere que
la supuesta ausencia o extremadamente pequea cantidad de pobreza
existente en algunos de aquellos pases haba sido una ilusin
conveniente que no se poda seguir manteniendo. La tendencia a
restringir los significados de la pobreza a regiones particulares del
mundo ha debilitado el poder del concepto. La divergencia de
significados ha producido o reflejado una divergencia en las
metodologas de medicin, modos de explicacin y estrategias de
mejoramiento. Como ha demostrado el trabajo reciente sobre pobreza
infantil, los datos empricos para todos los pases se pueden clasificar en
forma consistente en relacin con mltiples formas de privacin social y
material (Gordon y otros, 2003).
Como se aprecia en este documento, el estado actual de la
medicin de la pobreza no avanza necesariamente junto con la
evolucin del tratamiento conceptual del problema descrito en esta
seccin. Las crticas de ciertos enfoques presentados en esta
perspectiva histrica no se deberan transferir en forma mecnica a la
medicin operacional. La lnea de pobreza absoluta (o extrema) se ha
convertido en un mtodo ampliamente conocido para medir la suficiencia
mnima de recursos, y su aplicacin se ha apartado crecientemente de la
idea de subsistencia, dando ms lugar a las necesidades que son
determinadas socialmente. El enfoque de las necesidades bsicas
tambin ha cubierto nuevas reas de privacin ms cercanas a la nocin
de necesidades sociales. De hecho, en la definicin de las lneas de
pobreza absoluta o extrema y de las necesidades bsicas insatisfechas,
muchos miembros del Grupo de Ro han introducido mtodos que
capturan elementos de relatividad en la definicin de los estndares.
Ms an, y desafortunadamente, existen muchos pases en los que gran
parte de la poblacin sufre de hambre y experimenta las privaciones
relativas a la subsistencia y donde algunas necesidades bsicas
elementales siguen siendo desatendidas.
1.2
Pobreza y polticas
El nivel de recursos mundiales es enorme y an en crecimiento. En

1985, el PIB promedio mundial por persona era de 13,60 dlares al da y
de aproximadamente 16 dlares al da en 2002 (tambin medido a
precios de 1985). Con estas cifras se demuestra que hay campo
23
considerable para que las polticas de redistribucin eleven a todos

sobre el estndar de pobreza de un dlar por persona al da del Banco
Mundial.
Sin embargo, ha habido un deterioro en trminos de problemas
sociales mundiales, como lo ilustra el aumento de la masa de pobreza
en algunas regiones, en ocasiones como una consecuencia directa de
conflicto evitable o guerra y del crecimiento generalizado de la
polarizacin social. La pobreza masiva se ha mantenido o ha crecido en
algunos pases de Amrica Latina y en frica subsahariana,
especialmente en aqullos que anteriormente eran colonias y que han
sufrido guerras civiles y, en algunas instancias, genocidios. La pobreza
masiva ha llegado a muchos pases de la antigua Unin Sovitica, de
acuerdo con lo demostrado por un flujo de informes nuevos (UNDP,
1998; Atal, 1999; Braithwaite y otros, 2000; UNICEF, 2001). En palabras
de un grupo de investigadores: los ingresos bajaron, la pobreza
explot y la red de seguridad organizada alrededor de la proteccin
proporcionada por las empresas se evapor (Braithwaite y otros, 2000,
p. 164).
Subyacente a este informe de cambios existe una divisin o
estratificacin social intensa, que se manifiesta en la creciente
desigualdad entre y dentro de los pases. En un informe de mediados de
1999, el PNUD concluy que la desigualdad de ingreso haba
aumentado en la mayora de los pases de la OCDE durante los aos
80 y a comienzos de los 90. De 19 pases, slo uno experiment una
ligera mejora (PNUD, 1999, p. 37). En la informacin sobre la
desigualdad de ingresos en Europa oriental y la Comunidad de Estados
Independientes (CEI) se indica que estos cambios fueron los ms
rpidos de los que ha habido constancia jams. En menos de un
decenio, la desigualdad de ingreso medida por el coeficiente de Gini
aument de un promedio de 0.25-0.28 a 0.35-0.38, sobrepasando los
niveles de la OCDE (PNUD, 1999, p. 39). En China las disparidades
van en aumento entre las regiones orientadas a la exportacin de la
costa y el interior: el ndice de pobreza humana es apenas inferior al
20% en las provincias costeras, pero superior al 50% en Guizhou, en el
interior (PNUD, 1999, p. 3).
Otros pases del este y sur de Asia, tales como Indonesia y
Tailandia, que haban logrado alto crecimiento mientras aumentaban la
distribucin de ingresos y reducan la pobreza en dcadas anteriores,
estaban experimentando en forma similar ms desigualdad (PNUD,
1999, p. 36). En Amrica Latina, entre 1980 y 1999, el porcentaje de la
poblacin bajo la lnea de pobreza aument de 40,5% a 43,8% (CEPAL,
2004). La brecha entre pases, as como dentro de ellos, tambin se ha
expandido. En los ltimos estudios se observa cmo la tendencia se ha
acelerado: el promedio de ingreso del 20% de la poblacin ms rica era
24
30 veces mayor que el ingreso promedio del 20% ms pobre en 1960,

pero se ha elevado a 74 veces en 1997 (PNUD, 1999, p. 36).
Las causas de la persistente y creciente pobreza no han sido
suficientemente investigadas, y gran parte del anlisis se ha basado en
la muy simplista suposicin de que, debido a que los pases
industrializados tienen niveles de pobreza ms bajos que los pases en
desarrollo, el crecimiento del PIB global por s mismo mitigar la
pobreza. En recientes anlisis del Banco Mundial realizados por Dollar y
Kraay (2000) se intenta demostrar que el ingreso de los pobres
aumenta uno a uno con el crecimiento global, es decir, por cada 1% de
aumento en el PIB, los ingresos del 20% ms pobre tambin aumentan
un 1%. De estos anlisis, ellos concluyeron que el gasto pblico en
educacin y salud es poco beneficioso para los pobres. No obstante,
anlisis cientficos de la misma informacin utilizada por Dollar y Kraay,
realizados por otros investigadores, han demostrado sin ninguna
sorpresa que no existe una relacin simple entre el crecimiento del PIB
y los ingresos de la gente pobre (Foster y Szkely, 2001). En Amrica
Latina, las cifras a largo plazo (1980-1999) para siete pases, incluidos
los ms poblados, refutan claramente el argumento de que los pobres
han mantenido su ya baja cuota de la distribucin del ingreso (Sinz y La
Fuente, 2001). De hecho, la existencia de un efecto de goteo del
crecimiento se ha vuelto difcil de demostrar (Newman y Thomson, 1989).
Para comprender el deterioro de las condiciones de vida de gran
parte del mundo, se necesita aceptar un elemento bsico que es el
impacto creciente de desarrollos internacionales sobre subgrupos
nacionales y poblaciones locales. Con esto quiero decir que los
problemas familiares relacionados con el gnero, la edad, las
discapacidades y la prole, por ejemplo, muestran ahora estar bajo una
fuerte influencia de determinantes internacionales. Tambin sostengo
que los problemas locales, tales como conflictos en urbanizaciones,
drogas, cierre de fbricas y la privatizacin insatisfactoria de servicios,
se generan o se agrandan con el mercado global y otros factores
internacionales.
Las principales polticas de ciertas agencias internacionales,
corporaciones transnacionales y gobiernos nacionales para los que se
haba construido un poderoso consenso durante los aos ochenta y
noventa, incluyen la estabilizacin, liberalizacin, privatizacin y
focalizacin, y la adopcin de programas de redes de seguridad social
como resultado de la influencia mundial de la teora monetarista. Por
ejemplo, los llamados programas de estabilizacin y ajuste estructural,
que fueron promovidos y apoyados por agencias internacionales, han
provocado la disminucin de los subsidios en alimentos, combustibles y
otros bienes, reducciones en el empleo pblico, recortes en los sueldos
del sector pblico y otras medidas deflacionarias. Esto no slo genera
25
recesin, sino tambin resultados distributivos que son ms adversos en

los pases ms pobres que en los pases industrializados, donde los
sistemas de remuneraciones estn firmemente institucionalizados y
autoprotegidos, y donde los esquemas de seguridad social establecidos
desde hace mucho tiempo proporcionan un mejor colchn en caso de
una depresin econmica. Las polticas tendientes a recortar el gasto
pblico y focalizarse en los grupos ms pobres han incrementado la
desigualdad y perpetuado la pobreza, especialmente en pases donde,
debido al comercio globalizado y la creciente influencia de corporaciones
transnacionales, ha habido una concentracin de la riqueza
particularmente rpida.
Para reconocer qu polticas han ocasionado mayor desigualdad
dentro y entre los pases tenemos que comprender la similitud de los
programas que estn influyendo en el desarrollo alrededor del mundo, al
tiempo que reconocemos que stos estn calculados para fluctuar en
extensin y fuerza en diferentes regiones. Tanto los gobiernos como las
agencias internacionales estn a menudo ansiosos por adoptar nuevos
nombres para polticas conformistas (ms que convergentes),
especialmente cuando se empieza a acumular evidencia de que no
estn funcionando.
Un segundo elemento a considerar es la concentracin del poder
jerrquico. Debido a la desregulacin y privatizacin de los gobiernos, a
menudo a instancias de las agencias internacionales, el control de los
mercados laborales se ha desviado desde los Estados hacia las
corporaciones transnacionales. Existen serias deficiencias de las leyes
empresariales y sociales, tanto nacionales como internacionales, en
relacin con las transnacionales. Pese a que dichas corporaciones son
capaces de contribuir en forma positiva al desarrollo social, una
evaluacin ha revelado que pocas de ellas estn dando buenos
resultados y las actividades de algunas han sido claramente dainas
(Kolodner, 1994). En libros recientes sobre corporaciones
transnacionales (vase, por ejemplo, Korten, 1996) se han estado
reuniendo antecedentes que a los gobiernos y a las agencias
internacionales les ser difcil ignorar.
Una caracterstica de las fusiones entre empresas y la absorcin
de fuerzas laborales extranjeras en subsidiarias corporativas tiene que
ver no slo con el tamao de la fuerza laboral responsable de la
administracin, sino tambin con el desarrollo y extensin de la jerarqua
de pago y derechos existente en dichas corporaciones. Hay muchos
estratos en una fuerza laboral que consisten en decenas de miles de
empleados que trabajan tiempo completo, media jornada, en forma
permanente y temporal en 50, 60 o incluso ms pases. Esto puede ser
caracterizado como un aumento del control vertical, a la vez que
disminuyen la participacin y el intercambio horizontal. Adems, la
26
jerarqua en evolucin comprende nuevos grupos ocupacionales, rangos

y clases, que se manifiestan tanto en el nivel internacional como en el
nacional y local.
La privatizacin es otro elemento que ayuda a explicar el creciente
grado de polarizacin social. Se ha argumentado que la privatizacin va
a intensificar la competencia del mercado global, reducir el costo del
Estado y los impuestos gubernamentales, y dar mayor libertad a las
empresas privadas para manejar sus problemas como deseen. Sin
embargo, los que proponen esta idea han adoptado una interpretacin
muy estrecha del bien econmico y han tendido a ignorar el hecho de
que el desarrollo econmico es una parte integral del desarrollo social.
En estudios acadmicos, como los realizados en el Reino Unido, no se
ha podido proporcionar evidencia de que la privatizacin sea exitosa en
trminos de crecimiento y precios. De hecho, hay ejemplos en ambas
direcciones (vase, por ejemplo, Parker y Martin, 1997).
El ltimo elemento que quiero mencionar se refiere a las
deficiencias en la focalizacin y en las redes de seguridad social. En los
programas de ajuste estructural se ha hecho un esfuerzo por compensar
las desiguales consecuencias sociales de la liberalizacin, la
privatizacin y los recortes en el gasto pblico con propuestas para
focalizar la ayuda en los grupos ms vulnerables de la poblacin. Por
algunos aos, y aun en gran medida hoy, esto se ha presentado dentro
del contexto de las pruebas de medios. Incluso si la cobertura fuera
pobre, grandes sumas de dinero se ahorraran si los casi pobres no
fueran subsidiados por fondos pblicos.
Los crticos han concluido ahora que muchos de los pases que
formaron parte de programas ampliados de ajuste estructural han
experimentado profundas crisis econmicas: crecimiento bajo o incluso
en declinacin, deudas externas mucho ms grandes y el estancamiento
que perpeta la pobreza sistmica. En algunos estudios del Fondo
Monetario Internacional se proporciona una evaluacin devastadora de
las consecuencias econmicas y sociales de su asesoramiento en
docenas de naciones pobres (Kolko, 1999, p. 53).
La conclusin es completamente aplicable tanto a los pases ricos
como a los pobres. La lucha principal de los prximos aos va a ser
acerca de la restriccin de la seguridad social o bienestar, en favor de
los beneficios sujetos a pruebas de medios. Quienes han reunido
evidencia para distintos pases europeos durante muchos aos sealan
que las polticas de pruebas de medios son pobres en cobertura,
administrativamente costosas y complejas, conducen a divisiones
sociales, son difciles de compatibilizar con incentivos al trabajo y
tienden a desalentar formas de ahorro.
27
Se han formulado propuestas de polticas para manejar estas

tendencias negativas. Por ejemplo, Townsend y Gordon (2002)
proponen una serie de acciones como parte de la construccin de una
estrategia antipobreza. No voy a discutirlas aqu, ya que exceden la
naturaleza y los objetivos de este compendio, excepto una que tiene
relacin directa con el tema abordado.
Una mejor definicin y medicin de pobreza constituye un paso
importante para eliminarla. Por lo tanto, se debera concertar una lnea
de pobreza internacional que defina un umbral de ingreso (incluido el
valor del ingreso en especie) normalmente requerido en distintos pases
para superar la privacin material y social. Como primer paso, debe ser
cumplido el acuerdo adoptado en 1995 en Copenhague (Naciones
Unidas, 1995) de introducir (y monitorear) mediciones de pobreza
absoluta y total en cada pas. Una estrategia antipobreza efectiva slo
se puede desarrollar sobre una base como sta. Una segunda
recomendacin consiste en que las polticas antipobreza se deben
monitorear y evaluar en forma regular. Hay que dar pasos adicionales
para cumplir con los acuerdos relativos a las medidas antipobreza
adoptados en 1995 en Copenhague durante la Cumbre Mundial sobre
Desarrollo Social, y para regularizar la publicacin de los informes
gubernamentales anuales antipobreza, as como de los informes
correspondientes de las Naciones Unidas y de las principales agencias
financieras internacionales.
La evaluacin de los fenmenos relacionados con la pobreza y su
repercusin en las condiciones de vida requiere del estudio de sus
consecuencias en la distribucin primaria del ingreso, el mercado
laboral, el nivel y composicin del gasto pblico social y los patrones de
consumo, incluido el valor que la poblacin le atribuye a la satisfaccin
de las necesidades. El compendio preparado por el Grupo de Ro sobre
Estadsticas de Pobreza incluye una revisin profunda de los
procedimientos para mejorar aquellas mediciones que se estn
utilizando, junto con una gua que cubre los recursos y costos
involucrados.
28
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Captulo 2
El enfoque de la lnea
de pobreza
ste es probablemente el mtodo ms ampliamente utilizado y el
adoptado en los primeros intentos por lograr evaluaciones cuantitativas
sobre la pobreza. De acuerdo con este enfoque, un hogar que es la
unidad generalmente considerada se clasifica como pobre si su ingreso
o gasto es menor que el valor de una lnea de pobreza dada. La lnea de
pobreza es un concepto normativo, ya que representa el valor agregado
de todos los bienes y servicios considerados necesarios para satisfacer
las necesidades bsicas de la unidad. Por lo tanto, este enfoque
requiere, primero, determinar la lnea de pobreza y, despus, obtener
informacin respecto de la distribucin de los recursos de los hogares
(ingresos o gastos). Luego, se pueden sintetizar una o ms dimensiones
de pobreza (incidencia o severidad, por ejemplo) utilizando ndices
alternativos.
Con respecto al establecimiento de la lnea de pobreza, se
pueden identificar tres enfoques bsicos:
La lnea de pobreza absoluta

La lnea de pobreza relativa
La lnea de pobreza subjetiva
De acuerdo con el primero de estos enfoques, con la lnea de

pobreza se identifica la cantidad de dinero necesaria para adquirir los
bienes y servicios que satisfagan los estndares mnimos dados para
cada una de las necesidades bsicas.
Como se menciona en la Introduccin, se discute sin embargo con
frecuencia que los criterios reguladores utilizados para identificar a las
unidades pobres deberan ser de naturaleza relativa. En el segundo
enfoque se adopta, precisamente, la visin de que la lnea de pobreza
se debera referir explcitamente a la situacin promedio de la sociedad.
Una persona es pobre si satisface sus necesidades en forma
inaceptable respecto de lo que es usual en su sociedad. Por esto, la
lnea de pobreza se establece generalmente como una proporcin del
32
ingreso o del gasto promedio o mediano de toda la poblacin.

No necesariamente sucede que las lneas de pobreza absoluta sean
bajas y las lneas relativas sean altas. Una diferenciacin importante
entre las lneas de pobreza absoluta y relativa depende tambin de
cmo cambian sus valores a medida que cambia la distribucin.4
El enfoque de la pobreza subjetiva difiere de los dos anteriores en
el sentido que considera que la percepcin de las personas sobre lo que
constituye el presupuesto mnimo necesario es el mejor estndar de
comparacin para los ingresos o gastos reales. En este enfoque se
realiza una encuesta a una muestra representativa para medir la opinin
de la poblacin con respecto a la definicin de la lnea de pobreza.
Cada uno de estos tres enfoques para construir la lnea de
pobreza se discute en forma extensa en las secciones 2, 3 y 4,
respectivamente, de este captulo. Previamente, se analizan los recursos
y otros aspectos comunes a los tres enfoques.
2.1
Temas comunes
2.1.1
La unidad de anlisis,
economas de escala
equivalencias
Como sucede generalmente con todos los mtodos de medicin de

pobreza, el hogar (o familia) pero no el individuo es la unidad de
anlisis. Los diversos mtodos separan a los hogares (o familias) entre
pobres y no pobres, y una persona se considera pobre si l/ella
pertenece a un hogar (o familia) pobre.5 sta constituye uno de las
limitaciones que comparten los diversos mtodos. Surge del hecho de
que la asignacin de recursos intrahogar es muy difcil de medir, lo que
hace imposible evaluar la pobreza en un nivel individual. En el caso del
enfoque de lnea de pobreza, esta limitante se vincula al uso de los
recursos del hogar como el indicador de bienestar, porque la cantidad de
recursos asignados a cada miembro no se puede determinar en forma
apropiada.6
Dado que se usa dicha unidad de anlisis, es esencial que el
estndar de necesidades ponga a los hogares (o a las familias) de
distinto tamao y composicin en un piso igual. De otro modo, la medida
tiene el potencial de ser sesgada. Parece obvio que la lnea de pobreza
4
Vase Foster (1998).

Cuando la pobreza se define a nivel de familia (por ejemplo, en Estados Unidos),
todos los miembros de una familia tienen el mismo nivel de pobreza, pero ello no
necesariamente se cumple para todos los miembros del hogar.
6
Por lo tanto, el anlisis de las disparidades intra-hogar no es posible,
particularmente las desigualdades relativas al gnero y la edad que puedan existir.
5
33
de un hogar de dos personas tiene que ser menor que la de un hogar

con cuatro personas, ya que el costo monetario para satisfacer las
necesidades del ltimo es mayor. La alternativa ms simple para
vincular el valor de la lnea de pobreza con el tamao del hogar es
utilizar una lnea de pobreza per capita, como se hace actualmente en la
mayora de las prcticas. Sin embargo, con esta simplicidad se asume
que el costo monetario para satisfacer las necesidades de un individuo
es homogneo y que no hay economas de escala en el consumo. Esto
va en contra de la evidencia de que los nios necesitan un presupuesto
menor que el de los adultos para satisfacer sus necesidades de comida
y abrigo (es decir, existen equivalencias de unidad de consumidor).
Adems, no es compatible con la idea de que dos personas que viven
juntas pueden cubrir sus necesidades en trminos de calefaccin y
vivienda sin necesitad de gastar el doble de lo que gastara una persona
que vive sola (economas de escala o costo marginal decreciente
cuando aumenta el tamao del hogar).
Lamentablemente, nadie sabe con precisin cmo varan las
necesidades con respecto al tamao y composicin de la familia. Sin
embargo, dado que las unidades de equivalencia y las economas de
escala son esenciales para las medidas de pobreza, se han desarrollado
diversos mtodos para medirlas y para usarlas en estimaciones de
pobreza.
De este modo, las lneas de pobreza pueden ser, y han sido,
creadas para reflejar diferencias en las necesidades individuales
(generalmente de acuerdo con la edad y sexo de los miembros del
hogar) y en las economas de escala en el consumo. Bajo esta opcin,
se obtienen valores de la lnea de pobreza para diferentes tamaos y
composiciones de familia. A objeto de considerar el tamao y
composicin del hogar, se puede construir una lnea de pobreza para
una familia de referencia y luego adaptarla a otras estructuras familiares
usando una escala de equivalencia (vase el recuadro 2.1), o se pueden
construir distintas lneas de pobreza en forma separada para cada
estructura familiar (vase el recuadro 2.2). En el ltimo caso, la escala
de equivalencia es resultado del proceso ms que una formulacin a
priori.
Se debe entender que las escalas de equivalencia y las
economas de escala son importantes, y las suposiciones subyacentes
se deben revisar y validar en forma regular.

Recuadro 2.1
ESCALAS DE EQUIVALENCIA
Las escalas de equivalencia representan ndices que miden el costo de vida
relativo de familias de distintos tamaos y composiciones, comparado con una
unidad de referencia, generalmente un adulto o una familia de cuatro miembros.
Usualmente se tienen en cuenta dos elementos: la equivalencia de unidad del
consumidor (que considera las necesidades de los miembros del hogar de acuerdo
con sus caractersticas) y las economas de escala (disminucin del costo marginal
al agregarse nuevos miembros al hogar).
Una manera muy directa de aplicar escalas de equivalencia es a travs de
una frmula explcita funcional. Se da un primer ejemplo mediante la expresin n,
donde n es el nmero de miembros del hogar y es el parmetro para las
economas de escala ( = 0 corresponde a economas de escala absolutas; = 1
corresponde a la ausencia de economas de escala). La Organizacin de
Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE) y la Oficina de Estadstica de la
Comunidad Europea (Eurostat) utilizan en forma regular este tipo de escala
(con = 0,5) en la medicin de la pobreza relativa.
Otro ejemplo de escala paramtrica que considera las equivalencias de la
unidad del consumidor es la escala OCDE, que se puede escribir como [1,0 + 0,7
(A-1) + 0,5K]; es decir, el primer adulto tiene un valor de 1,0, cada adulto adicional es
equivalente a 0,7 del primer adulto, y cada nio menor de 14 aos equivale a 0,5 del
primer adulto. En forma similar, en la Medida de la Canasta de Mercado (Market
Basket Measure) de Canad, la persona mayor en la familia recibe un factor de 1;
la segunda mayor, un factor de 0,4; todos los otros miembros de la familia de 16
aos o ms, un factor de 0,4; y todos los otros miembros de la familia menores de
16 aos, un factor de 0,3.
Para la construccin de la lnea de pobreza de los Estados Unidos se
propuso una interesante frmula funcional (Citro y Michael, 1995). Esta escala
F
tiene la frmula (A + pK) , donde A es el nmero de adultos en la familia, K es el
nmero de nios, p es la proporcin de las necesidades del nio comparadas con
las de un adulto y F es el factor de las economas de escala.
Existen numerosas metodologas para calcular los valores de las
equivalencias de escala sobre la base del comportamiento observado. El mtodo
Engel, por ejemplo, asume que dos hogares gastan la misma proporcin de sus
presupuestos en alimentacin (un proxy para su nivel de bienestar), de manera
que la relacin entre los gastos totales de los dos hogares arrojar un ndice del
costo de mantencin del primer hogar en comparacin con el segundo; este ndice
constituye la escala de equivalencia. En lugar de gasto en alimentacin, Rothbart
(1943) sugiri utilizar un grupo de bienes consumidos slo por adultos,
denominado bienes para adultos. Ambos mtodos han sido criticados en la
literatura por sus limitaciones (Nicholson, 1976; Deaton y Muellbauer, 1986;
Tsakloglou, 1991; Gronau 1988). Otros mtodos ms complejos para el clculo de
las escalas de equivalencia incluyen a Prais y Houthakker (1955), Barten (1964) y
Gorman (1976).
Sin embargo, estos mtodos economtricos enfrentan un problema de
identificacin que limita el clculo exacto de las escalas de equivalencia (Deaton, 1997).
La definicin de valores para los parmetros de las escalas de
equivalencia es an un tema de debate. La escalas de equivalencia actualmente
en uso son ms el producto de un consenso que la representacin exacta de las
diferencias del costo de la vida entre distintos tipos de familias.
34
35
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Colston Society, Hart, Mills y Whitaker (eds.), Londres.
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Recuadro 2.2
CONSTRUCCIN DE LNEAS DE POBREZA CON EQUIVALENCIA DE
CONSUMO Y ECONOMAS DE ESCALA
Aunque existe relativamente poca experiencia, las equivalencias de la unidad del
consumidor y las economas de escala se pueden incorporar al proceso de
construccin de la lnea de pobreza. En el caso de la lnea de pobreza alimentaria,
las equivalencias de unidad de consumo tienden a considerarse ms relevantes
que las economas de escala. Debido a que la lnea de pobreza alimentaria
representa el costo monetario de ingerir un cierto nmero de caloras, las
equivalencias se derivan directamente de los requerimientos especficos de
acuerdo con la edad y sexo.
Respecto de la lnea de pobreza no alimentaria, se describen dos
enfoques como una ilustracin de las posibilidades en esta rea:
Propuesta del INDEC para una nueva lnea de pobreza en Argentina
En la metodologa explorada por el Instituto Nacional de Estadstica y Censos

(INDEC) se calculan diferentes multiplicadores de Orshansky, distinguiendo entre
rubros que tienen slo economas de escala, rubros que tienen slo equivalencias
de unidad de consumidor y rubros que no tienen ninguna de ellas.
En el caso de los rubros con solamente economas de escala, tales como
las cuentas y el equipamiento de la casa, el componente no alimentario es
FPLih * alfah, donde alfah = [gasto en equipamiento de los hogares de tamao h en
la poblacin de referencia/gasto en alimentacin de los hogares de tamao h en la
poblacin de referencia].
36
En el caso de los rubros con solamente equivalencias de unidad de

consumidor, que son aqullos utilizados nicamente por algunos de los miembros
i
de la familia, el gasto en bienes no alimentarios est dado por FPLAE * alfai * n j,
i
donde FPLAE es la lnea de pobreza en unidades equivalentes a adultos y n j es el
nmero de personas del hogar i que utilizan el bien j; alfai se calcula como [(gasto
en el bien j del grupo de referencia/nmero de personas en el grupo de referencia
que consume el bien j)/(gasto en alimentacin del grupo de referencia/nmero de
adultos equivalentes en el grupo de referencia)].
Propuesta de Kakwani y Sajaia (2004) para una lnea de pobreza en Rusia
En lugar de calcular multiplicadores de Orshansky, Kakwani y Sajaia (2004)

estiman la suma total de gastos no alimentarios a ser asignada a cada hogar de
acuerdo con la siguiente metodologa. La lnea de pobreza no alimentaria
promedio (MNFPL) es la suma del gasto promedio en un nmero dado de
componentes (j); por ejemplo: vestuario, vivienda, mobiliario, etc.:
MNFPL = j (MNFPL ) j
donde (MNFPL)j es el promedio del j-simo componente.

El consumo total del j-simo componente de la i-sima familia est dado por
(NFPL )ij = k (MNFPL )ni( 1)

donde ni es el tamao de la familia, j es el parmetro de economas de escala y k
es una constante. Si j es igual a 1, a cada hogar se le asignar el mismo gasto
per capita de (MNFPL)j, que implica cero economas de escala para el j-simo
componente. Si j es igual a 0, a la familia se le asignar el gasto per capita de
(MNFPL)j/ni.
El parmetro k se determina de modo tal que el promedio de (NFPL)ij en
todos los hogares es igual (MNFPL)j. De esta forma, el ajuste a las economas de
escala no cambia el promedio poblacional de cada componente. La lnea de
pobreza no alimentaria per capita para el i-simo hogar est dada por
(NFPL )i = j (NFPL )ij

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2.1.2
Recursos
La clasificacin de un hogar como pobre o no pobre se determina

comparando, por un perodo de tiempo dado, los recursos familiares
disponibles con el valor de la lnea de pobreza. Los recursos de un
hogar para obtener cierto estndar de vida estn representados ya sea
por el ingreso total o por el consumo total en un perodo dado,
generalmente un mes o un ao.
37
En la medicin de la pobreza no se ha llegado a un consenso

respecto del indicador ms adecuado para medir el nivel de vida. En el
debate se combinan argumentos conceptuales y consideraciones
prcticas en relacin con la calidad de las mediciones, haciendo muy
difcil llegar a una solucin definitiva. Aun cuando el propsito de este
compendio no es discutir sobre la extensa lista de argumentos en favor
del ingreso o del consumo, se pasa revista a algunas consideraciones
generales.7
Desde la perspectiva conceptual, si se supone que el nivel de
utilidad de una persona depende exclusivamente de su consumo
presente, entonces el consumo presente es el indicador de bienestar
ms adecuado, independiente de su fuente de financiamiento.8 Por
consiguiente, el ingreso debe considerarse slo como un proxy del nivel
de vida. Segn esta visin, el ingreso corriente puede sobredimensionar
el nivel de vida (cuando la familia est ahorrando no todo el ingreso se
traduce en consumo actual) o subdimensionarlo (cuando el consumo
actual no est limitado por el ingreso, mediante el uso de ahorros o
prstamos) (Atkinson, 1991).
No obstante, es discutible si el bienestar debe medirse slo en
trminos de una funcin de utilidad determinada nicamente por el
consumo presente. Existen, adems, argumentos tericos para preferir
el ingreso en vez del consumo como indicador del nivel de vida. Por
ejemplo, considerando que el nivel del consumo futuro tambin es un
determinante, el ingreso tiene la ventaja de incluir el ahorro actual, que
se convertir en consumo futuro (Altimir, 1979). Adems, el ingreso
refleja ms las oportunidades del consumidor que los resultados reales.
Por lo tanto, proporciona una mejor base para comparar el bienestar
enfocndose en el acceso a los recursos, y no slo en su uso (por
ejemplo, tener un gasto reducido de consumo en forma voluntaria no
indica pobreza). Asimismo, el ingreso es un mejor indicador si la pobreza
se define en trminos de derechos mnimos a los recursos, donde las
personas son consideradas con derecho, como ciudadanas, a un
ingreso mnimo, cuya utilizacin es un asunto de ellos (Atkinson, 1991).
Desde una perspectiva emprica, existe evidencia de que el
consumo no est estrechamente ligado a las fluctuaciones de los
ingresos a corto plazo, y que el consumo es ms continuo y menos
variable que el ingreso (Deaton y Zaidi, 2002). Esto convierte al
consumo en un mejor indicador que el ingreso, especialmente cuando el
perodo de recopilacin de informacin es breve. Esto no significa que el
7
Para mayor informacin sobre ingresos versus consumo como indicadores de

bienestar, ver, por ejemplo, Atkinson (1991), Chaudhuri y Ravallion (1994), Fields (2001) y
Glewwe y van der Gaag (1990).
8
No obstante, no es el concepto de consumo medido en estudios empricos, la
forma como se investigan los gastos.
38
consumo no est sujeto a fluctuaciones estacionales, pero stas son

supuestamente menores que las variaciones estacionales del ingreso.
Sin embargo, la volatilidad de los gastos puede ser alta bajo ciertas
circunstancias, por ejemplo cuando la poblacin hace compras en
grandes volmenes y poca frecuencia, o en las sociedades basadas en
la agricultura cuyos ingresos y gastos estn altamente relacionados con
los ciclos de produccin. Los problemas de estacionalidad e
inestabilidad relativos al ingreso y al consumo tienden a disminuir a
medida que se amplia el perodo de recopilacin de informacin.
Aun si los ingresos fueran ms voltiles que los niveles de gasto
(dado que estos ltimos se pueden sustentar como ya se mencion
con los ahorros acumulados o con prstamos), esto generalmente
ocurre en el corto plazo y no refleja las circunstancias reales
subyacentes. No obstante, algunos grupos tales como hogares con un
alto nivel de riqueza o, probablemente, hogares de personas mayores
pueden en algn momento planificar la complementacin de sus
ingresos (por ejemplo, ingresos por jubilacin) reduciendo sus ahorros.
Otro elemento prctico en el debate involucra las dificultades para
obtener informacin precisa de parte de los encuestados. De acuerdo
con Deaton y Grosh (2000), tambin se piensa generalmente que los
encuestados son ms renuentes para compartir informacin sobre sus
ingresos y (en mayor medida) sobre sus bienes que sobre su consumo,
lo que significa que estn ms dispuestos a dar respuestas
deliberadamente inexactas a las preguntas acerca de sus ingresos que a
dar el mismo tipo de respuestas a preguntas sobre su consumo. Sin
embargo, la medicin del consumo tambin presenta varios obstculos.
Algunos se relacionan con las dificultades para cuantificar los gastos
fuera del hogar, que son crecientemente relevantes en el presupuesto
de los hogares; otros se vinculan con el efecto de las grandes compras
es decir, la adquisicin de elementos domsticos que se utilizarn por un
perodo mayor que el perodo de referencia. Los sesgos adicionales
derivan de errores de recordacin de parte de los encuestados, tales
como el efecto telescopio, en el que los hogares tienden a recordar
ciertas adquisiciones como realizadas ms recientemente de lo que
realmente fueron, o la tendencia a olvidar ciertos gastos (Instituto
Nacional de Estadstica de Espaa, 1996).
Un elemento adicional que se ha considerado en la eleccin del
ingreso en vez de consumo es la correspondencia del primero con un
marco conceptual completo, tal como es el Sistema de Cuentas
Nacionales de 1993 (Comisin de las Comunidades Europeas, Fondo
Monetario Internacional, OCDE, Naciones Unidas y Banco Mundial,
1993). No existe un instrumento similar para evaluar la consistencia del
consumo familiar, ya que el Sistema de Cuentas Nacionales sera
incompleto para ese propsito (por ejemplo, no registra la posesin de
39
bienes durables de los hogares, que son un elemento central en la

construccin del agregado de consumo).9
Al final, la eleccin del ingreso o del consumo depende
mayormente de las caractersticas particulares del pas donde se est
midiendo la pobreza. La disponibilidad de informacin y su frecuencia
son a menudo ms relevantes que los temas conceptuales. Ejemplos de
factores relevantes incluyen la completitud de la definicin de la variable;
la capacidad para medir la variable seleccionada en forma regular (por
ejemplo, anualmente); y la existencia de grandes diferencias en la
periodicidad de los gastos de consumo en bienes durables y no durables
y las dificultades para medirlos en forma exacta. Por otra parte, los
supuestos relativos a los ahorros, auto produccin o ingreso permanente
pueden variar en forma considerable entre los grupos de bajo ingreso o
consumo en diferentes pases y regiones. El consumo y el ingreso estn
tambin sujetos a diferentes sesgos de medicin (Medina, 1998).10
Todos estos elementos hacen muy importante que los usuarios tengan
consciencia de la exactitud, calidad y precisin de los datos empleados.
2.1.2.1
Los ingresos como recursos
El concepto de ingreso ms ampliamente aceptado por la comunidad

estadstica internacional es el que se incluye en las cuentas nacionales
(de acuerdo con el Sistema de Cuentas Nacionales de 1993). Los
aspectos operativos de este concepto se han discutido extensamente en
el Informe del Grupo de Canberra (Canberra Group, 2001).11 Muchas
oficinas o agencias de estadsticas a cargo de las cuentas nacionales
estn trabajando para implementar las recomendaciones de este Grupo.
En la prctica, las mayores dificultades para calcular el ingreso
familiar estriban en cmo evaluar y distribuir los servicios pblicos
gratuitos recibidos por los hogares, junto con otros bienes, servicios y
9
De acuerdo al Sistema de Cuentas Nacionales, el consumo final consiste en la

utilizacin de bienes y servicios para la satisfaccin directa de las necesidades y deseos
humanos, individual o colectivamente (prrafo 1.53). En este contexto, en la prctica, el
Sistema mide el consumo de los hogares slo por los gastos y las adquisiciones. Esto
significa que la nica forma en que podra reconocerse la utilizacin repetida de los bienes
durables por los hogares sera en ampliar la frontera de la produccin, postulando que los
bienes durables se utilizan gradualmente en procesos de produccin hipotticos cuyos
resultados son servicios. Seguidamente, estos servicios se podran registrar como si
fueran adquiridos por los hogares en el curso de perodos sucesivos de tiempo. Sin
embargo, en el Sistema, los bienes durables no se tratan de esta manera (prrafo 9.40).
10
Evidencia emprica asociada a la precisin estadstica de la medicin del ingreso y
los gastos en las encuestas de presupuesto se puede encontrar en Instituto Nacional de
Estadstica de Espaa (1996) y Medina (1999).
11
El Grupo de Canberra sobre Estadsticas del Ingreso de los Hogares es un grupo
de expertos formado en 1996, dentro del campo de accin de la Comisin Estadstica de
las Naciones Unidas. Su objetivo es mejorar las estadsticas nacionales de la distribucin
del ingreso de los hogares y aumentar la calidad de las comparaciones internacionales en
esta rea.
40
empleo no valorados en el mercado. Los bienes de produccin y

consumo personal (especialmente alimentos en reas rurales), y los
ingresos imputados para las viviendas ocupadas por los dueos y
trabajadores familiares sin pago son ejemplos relevantes de estas
formas de ingreso no monetario. Los valores imputados no difieren
segn la eleccin de un indicador de recursos (ingreso o consumo). Por
ejemplo, el alquiler imputado representa simultneamente un aumento
del ingreso y del consumo de un hogar dado. Para mantener la
consistencia, cada concepto que se agrega a los recursos familiares
como un valor imputado debera incluirse tambin en el valor de la lnea
de pobreza.
En las prcticas ms extendidas, dos dimensiones dan cuenta de
la mayora de las diferencias en la estimacin de los ingresos. La
primera es si se debe incluir slo ingreso monetario o aceptar ingresos
imputados en diferentes grados. La segunda se relaciona con el
concepto de ingreso disponible, que depende del grado de
discrecionalidad en el uso del ingreso y en los tipos de transferencias
pagadas y recibidas por el hogar.
Un primer prototipo utilizado en muchos pases consiste en
considerar slo los ingresos monetarios recibidos por las familias. Esta
definicin incluye salarios, ingreso por trabajo independiente,
transferencias recibidas (tales como ingresos por programas de
asistencia pblica), pensiones (as como pagos por discapacidad y
supervivencia), ingresos de activos (intereses, dividendos, arriendos y
regalas), ayuda educacional, pagos para la mantencin de los hijos,
pensiones alimenticias y ayuda financiera proveniente desde fuera del
hogar, as como otras formas de ingreso monetario. No incluye el efecto
de los impuestos o beneficios no monetarios (tales como arriendo con
subsidio o cupones para la compra de alimentos), ingresos por arriendo
imputados a los dueos de viviendas o valores imputados por servicios y
bienes pblicos gratuitos.
Esta definicin de recursos se usa actualmente en las mediciones
de pobreza de, por ejemplo, los Estados Unidos, la Comunidad Europea
y muchos pases de Amrica Latina. Con respecto a la exclusin de
impuestos, la mayora de la gente pobre no paga impuestos directos, por
lo menos en los pases en vas de desarrollo.12 En cualquier caso, esta
definicin de ingreso no es tan completa como el concepto recomendado
por el Grupo de Canberra.
Un segundo prototipo incluye tambin, slo componentes
monetarios, pero excluye a algunos gastos no discrecionales con el fin
12
Esto es relevante para las mediciones absolutas de pobreza, pero para mediciones
relativas de pobreza, todas las redistribuciones gubernamentales de ingreso tienen un
impacto significativo en la determinacin de los umbrales de pobreza.
41
de llegar al concepto de ingreso disponible. En este caso, el ingreso total

se refiere al ingreso proveniente de todas las fuentes monetarias,
incluidas transferencias gubernamentales, menos impuestos a la renta
pagados, contribuciones sociales (tales como seguro de empleo o
contribuciones a planes de pensiones registrados) y pagos para la
mantencin de los hijos y el/la cnyuge. Como el ingreso remanente
debera ser gastado por los miembros del hogar a su discrecin, tambin
se descuentan otros gastos no discrecionales, tales como el cuidado de
los hijos relacionado con el trabajo (work-related child care) y los gastos
mdicos de bolsillo. Este prototipo se encuentra, por ejemplo, en el
concepto de ingreso de la Medida de la Canasta de Mercado de Canad
(Market Basket Measure).
Un tercer prototipo persigue un concepto bastante ms amplio de
ingreso, que implica traspasar el lmite monetario imputando rubros sin
valor comercial (tales como los ingresos imputados a las viviendas
habitadas por sus dueos y el autoconsumo) e incluye transferencias no
monetarias, en lnea con los ms amplios conceptos de ingreso
disponibles en las cuentas nacionales. La disponibilidad reducida de
metodologas operativas y datos limita la posibilidad de incluir un valor
imputado por bienes y servicios pblicos gratuitos; no obstante, en
algunos pases desarrollados se han considerado estos recursos en la
medicin de la pobreza.
La tendencia general en el uso del ingreso como un indicador de
recursos es moverse hacia el concepto de ingreso disponible y la
imputacin de ingresos no monetarios. De esta forma, dos familias con
un ingreso monetario autnomo similar, que reciben distintas
transferencias o tienen diferente acceso a bienes y servicios gratuitos o
subsidiados, no seran consideradas igualmente capaces de enfrentar la
pobreza. La tendencia descrita permite mejorar la medicin de los
efectos de la economa no de mercado y de las polticas redistributivas.
Un buen ejemplo de esta tendencia se encuentra en las
recomendaciones de la Academia Nacional de Ciencias de los Estados
Unidos, que apuntan hacia una definicin ms completa de los recursos
que la que se usa en la actual medicin oficial de pobreza de los
Estados Unidos (ingreso monetario total antes de impuestos). La medida
recomendada incluye a todas las fuentes de ingreso monetario en
conjunto con el valor de los beneficios no monetarios (tales como
cupones para alimentos, almuerzos gratuitos en las escuelas y arriendos
subsidiados). Dada la importancia de la libertad de eleccin, el panel de
la Academia Nacional de Ciencias tambin recomienda que los gastos
necesarios se debieran descontar del ingreso. En estos gastos se
incluyen impuestos a la renta y sobre salarios, cuidado infantil y otros
gastos relacionados con el trabajo, pagos por mantencin de los hijos, y
costos mdicos de bolsillo. El ltimo tem ha incitado al debate en los
42
Estados Unidos, donde las diferencias en el tratamiento de los costos de

salud pueden tener un cuantioso impacto en las mediciones de la
pobreza.13
Los pases de la Comunidad Europea han estado mejorando la
definicin del ingreso utilizado para medir la pobreza mediante una
modificacin en la fuente de informacin, que permitir un cumplimiento
ms amplio de las recomendaciones del Grupo de Canberra.
Comenzando por una definicin de ingreso que comprende el ingreso
monetario neto del trabajo, el retorno privado de las inversiones y
propiedades, y las transferencias sociales recibidas en forma directa, la
nueva fuente permite que la definicin de ingreso familiar disponible
incluya el ingreso del trabajo en especie, el arriendo imputado y el valor
de los bienes consumidos de produccin propia.
De acuerdo con el Informe del Grupo de Canberra, muchos pases
en vas de desarrollo estn haciendo un esfuerzo por expandir el
contenido de los instrumentos estadsticos y aumentar el alcance del
concepto de ingreso.
2.1.2.2
El consumo como recursos
Siguiendo a Deaton y Zaidi (2002), la construccin del agregado

consumo se puede descomponer en cuatro categoras principales: tem
alimentarios, tem no alimentarios, bienes durables y vivienda. Aunque la
mayora de las encuestas de gastos domsticos contienen estas cuatro
categoras, el nmero y el tipo de tem especficos incluidos en cada una
puede variar considerablemente.
El agregado de consumo de alimentos se obtiene como la suma
del consumo de alimentos de todas las fuentes posibles, incluidos los
alimentos comprados en el comercio, los alimentos de fabricacin
casera, los tem alimentarios recibidos como regalos o remesas de otros
hogares y los alimentos recibidos como pago por parte de los
empleadores. El valor total de las comidas fuera del hogar tambin se
debera agregar al agregado del consumo de alimentos.
La construccin del agregado no alimentario debe excluir ciertos
tem. Tal es el caso de los impuestos (que se consideran como una
deduccin del ingreso y no un gasto), gastos mayores que no son parte
del patrn regular de consumo del hogar, regalos y remesas enviados a
otros hogares, y gastos ocasionales (tales como los gastos efectuados
en matrimonios o funerales). La exclusin de los gastos de salud es un
tema sujeto a debate.
13
Vase la seccin 2.2.5 sobre la inclusin de los gastos en salud para la medicin
de la pobreza.
43
En relacin con los bienes durables, el ptimo es tener un registro

sobre el precio actual del tem, el precio en el momento de la compra y
la fecha de compra. Con esta informacin se puede calcular una tasa de
depreciacin para cada bien durable, con el fin de determinar el valor
que se debe asignar como gasto en el perodo de medicin relevante.
Cuando hay menos informacin disponible, se deben hacer ciertas
suposiciones.
La adquisicin de una casa es un gasto grande y relativamente
raro y no debera incluirse en el consumo total. En su lugar, el agregado
de consumo refleja el valor monetario del servicio entregado por la
vivienda al propietario, es decir, el arriendo, ya sea real o imputado. La
literatura propone diferentes procedimientos para calcular esta
informacin cuando no est disponible en la encuesta. Los gastos en
agua, electricidad, gas y otras cuentas se deben incluir en la categora
vivienda.
2.1.3
Fuentes de informacin para la medicin de los

recursos
2.1.3.1
Encuestas de hogares en que se incluye el

ingreso
Los datos sobre el ingreso de los hogares pueden provenir de diversos

tipos de encuestas. Las encuestas de ingresos y gastos son
generalmente las ms precisas, y se utilizan regularmente en algunos
pases para la medicin de la pobreza (incluidos pases ms
desarrollados y unos pocos pases en vas de desarrollo). Sin embargo,
dados sus altos costos, tales encuestas son poco frecuentes en la
mayora de los pases en vas de desarrollo y resultan, por lo tanto,
inadecuadas para el monitoreo de la pobreza en el mediano o corto
plazo.
Las encuestas de empleo, utilizadas normalmente para medir el
desempleo, son muy frecuentes. Sus principales desventajas en la
medicin del bienestar son la restringida cobertura geogrfica, tamaos
reducidos de muestra y cuestionarios cortos. Estas caractersticas
limitan su capacidad para capturar la informacin apropiada con
respecto a los ingresos. No obstante, su alta frecuencia y costo
relativamente bajo las han convertido en una fuente comnmente
utilizada en la medicin de la pobreza.
Otra fuente de informacin habitual sobre los ingresos familiares,
especialmente en pases en vas de desarrollo, son las encuestas de
propsitos mltiples. Estos estudios son muy heterogneos en su
contenido y calidad, pero generalmente recopilan informacin sobre las
caractersticas del hogar, empleo, educacin, acceso a servicios bsicos
e ingresos del hogar, y pueden incluir mdulos adicionales sobre salud u
44
otros temas especficos de inters. Esta fuente es normalmente menos

frecuente que las encuestas de empleo, pero es la opcin predilecta
para medir la pobreza, especialmente cuando se utiliza el ingreso como
indicador de bienestar.14
El concepto de ingreso medido en las encuestas de propsitos
mltiples vara entre pases, pero la mayora se concentra en cifras
monetarias. El ingreso laboral es comn a todas, pero existen claras
diferencias en la medicin de otros componentes, tales como las
contribuciones a la seguridad social o las ganancias por negocios
familiares. Las transferencias monetarias pblicas y privadas se
capturan en grados muy heterogneos. La renta por propiedad de capital
es uno de los componentes medidos de manera ms dbil en la mayora
de los pases, pero su importancia para los hogares pobres no es
significativa en la generalidad de los casos. No son frecuentes las
preguntas especficas diseadas para calcular el ingreso imputado por
viviendas ocupadas por sus dueos.
2.1.3.2
Encuestas de hogares en que se incluye el gasto
Las encuestas de ingresos y gastos son la fuente ms exacta de datos

sobre gastos. Generalmente recopilan informacin sobre los montos
pagados por los tem adquiridos, y algunas de ellas registran, adems,
las cantidades compradas. Sin embargo, como se mencion
anteriormente, la poca frecuencia o inexistencia de estos estudios en la
mayora de los pases en desarrollo las hace inapropiadas para la
medicin de la pobreza.
Una de las fuentes de informacin ms comunes cuando se utiliza
el consumo como el indicador de bienestar son las Encuestas de
Hogares para la Medicin de Condiciones de Vida (LSMS, por su
nombre en ingls) desarrolladas por el Banco Mundial. stas son
bsicamente una encuesta familiar multipropsito, con la caracterstica
de que siempre recogen informacin sobre el consumo familiar. Esto
hace posible utilizar una misma fuente de informacin para calcular tanto
el valor de la lnea de pobreza como el de los recursos familiares.
En las encuestas se incluyen preguntas sobre los tem de
consumo comprados durante un perodo corto de referencia, como las
ltimas dos semanas, y en un mes representativo.15 De ser ste el caso,
14
De hecho, muchas encuestas multipropsito se plantearon originalmente como

estudios de empleo.
15
El perodo de referencia y otras caractersticas de diseo de las encuestas, tales
como el tipo de cuestionario y su extensin, han sido identificados como factores clave en
la medicin de la pobreza. El captulo 5 del prximo Manual sobre Estadsticas de Pobreza
(Handbook on Poverty Statistics), que est siendo preparado por la Divisin de Estadstica
de las Naciones Unidas, revisa algunas de las evidencias relativas a la medicin de los
gastos. Cita ejemplos en los cuales el gasto promedio aumentaba en forma significativa
45
se tiene que decidir cul de las dos medidas se utilizar. El perodo de

referencia ms extenso puede ser menos sesgado, pero tambin puede
tener mayor varianza que el perodo menos extenso. Adems, aunque el
perodo menos extenso pueda ser ms preciso para medir ciertos tipos
de gastos, en l no se consideran las compras realizadas fuera de su
extensin. Muchas prcticas tienden a preferir la informacin medida en
un perodo de referencia ms extenso. Para los gastos no alimentarios,
las encuestas usualmente proporcionan perodos de referencia ms
largos, dependiendo de la periodicidad de la compra.
Este programa de encuestas se estableci en 1980 para explorar
maneras de mejorar el tipo y calidad de la informacin familiar recopilada
por las oficinas gubernamentales de estadsticas en los pases en vas
de desarrollo. Las dos primeras encuestas LSMS se realizaron en Costa
de Marfil en 1985 y en Per en 1985-1986. Otras encuestas LSMS se
hicieron en Ghana en 1987-1988 y en Bolivia, Jamaica y Mauritania, en
1988. Actualmente existen numerosas experiencias que usan el
consumo como indicador de bienestar, tal es el caso de El Salvador,
Guatemala, Nicaragua, Paraguay y Per en Amrica Latina o India e
Indonesia en Asia.
Estas fuentes se analizan en ms detalle en la seccin 2.2.2 de
este captulo.
Recuadro 2.3
USO DE LA INFORMACIN DE ENCUESTAS Y CENSOS PARA ESTIMAR LA
POBREZA A NIVEL MICROECONMICO
Medir la pobreza en reas geogrficas pequeas se ha convertido en una
prioridad para muchos gobiernos nacionales y locales. Las encuestas de hogares
son, en general, representativas slo para grandes contextos subnacionales y por
eso no se pueden utilizar con tal propsito. Muchos investigadores han propuesto
una forma de superar esta limitante mediante la combinacin de esta fuente de
informacin con los censos poblacionales, que usualmente son una fuente de
informacin deficiente sobre los recursos del hogar, pero permiten una
desagregacin muy detallada de los datos.
El mtodo consiste en estimar los ingresos o gastos en la encuesta
utilizando un conjunto de variables explicativas, que tambin est disponible en el
censo. La ecuacin con los parmetros calculados se aplica luego a los datos del
censo a fin de obtener la prediccin del valor del ingreso o gasto para cualquier
subgrupo de poblacin (para una descripcin detallada de la metodologa, vase a
Hentschel y otros, 1998; y Elbers, Lanjouw y Lanjouw, 2003).
El mtodo propuesto se ha aplicado en forma oficial en algunos pases
cuando se utilizaba un cuaderno de registro diario en lugar de un cuestionario de
recordatorio y adems cuando se usaba un cuestionario largo en vez de una opcin ms
corta, entre otros.
46
para la construccin de mapas de pobreza. Por ejemplo, la Oficina de Estadstica

de Sudfrica (2000) obtuvo los gastos mensuales del hogar de la encuesta de
ingreso y gasto de 1995 (que previamente se haba fusionado con la informacin
de la encuesta de hogares anual de 1995 para obtener informacin sobre logros
educacionales y acceso a servicios), y luego los compar con los datos
equivalentes del censo de 1996.
En los Estados Unidos se realizan en forma anual mediciones de pobreza
basadas en modelos para reas subnacionales (condados y distritos escolares),
sobre la base de la informacin de las encuestas actuales, datos de pobreza del
censo ms reciente y datos administrativos (de fuentes tales como la devolucin
de impuestos). Para mayor informacin, vase http://www.census.gov/hhes/
www/saipe/index.html.
Este mtodo debe considerarse como un complemento a las mltiples
experiencias acumuladas en la construccin de mapas de pobreza a partir de la
satisfaccin de las necesidades bsicas. (Por ejemplo, la Oficina de Estadstica de
Sudfrica tambin dibuja mapas de pobreza basndose en un ndice de
infraestructura familiar y un ndice de circunstancias familiares). Esta prctica se
describe en detalle en el captulo 3 sobre necesidades bsicas insatisfechas.
Referencias:
Hentschel, J. y otros (1998), Combining census and survey data to study spatial dimensions
of poverty, World Bank Policy Research Working Paper, N 1928, Washington, D.C.
Elbers, C., J.O. Lanjouw y P. Lanjouw (2003), Micro-level estimation of poverty and
inequality, Econometrica, vol. 71, N 1.
Statistics South Africa (2000), Measuring Poverty in South Africa, Pretoria.
[online]http://www.statssa.gov.za/Publications/PovertyReport/PovertyReport.zip.
2.1.3.3
Cuentas Nacionales
El Sistema de Cuentas Nacionales (SCN) proporciona un slido marco

conceptual para la generacin de agregados econmicos, y adems
mantiene un registro de todas las transacciones en la economa de un
pas. El SCN puede, de este modo, utilizarse para verificar la
consistencia de la informacin medida por las encuestas de hogares.
El ingreso y los gastos totales medidos por las encuestas en
general no son iguales a las cifras del SCN, y generalmente los
subestiman. Utilizando informacin de 127 pases, Deaton (2004) muestra
que la razn entre el consumo per capita estimado por las encuestas y el
valor de la misma variable tomada de las cuentas nacionales es 0,86.
Tambin agrega que el ingreso medido en la encuesta es en promedio
mayor que el consumo medido en las encuestas, pero es en la mayora de
los casos menor que el consumo de las cuentas nacionales.
Existen diversas razones para la discrepancia entre las encuestas
y las cuentas nacionales. Entre las ms importantes estn la no
respuesta (ya sea especficamente para la parte del cuestionario sobre
ingresos o el rechazo a ser entrevistado), la subdeclaracin en las
preguntas sobre el ingreso de la encuesta y las diferencias en la
definicin de las variables medidas entre las dos fuentes.
47
Algunos pases de Amrica Latina y la CEPAL han mantenido una

extensa prctica de evaluar las diversas fuentes de ingreso medidas en
las encuestas de hogares y ajustarlas en forma ascendente de modo
que coincidan con los totales de la Cuenta de Hogares de las Cuentas
Nacionales (vase el recuadro 2.4). Esto se hace para mejorar la
comparabilidad conceptual de la variable de recursos entre los pases y
reducir la inestabilidad de los resultados que aparece con los cambios
en la metodologa de la encuesta. 16 Las diferencias agregadas se
distribuyen proporcionalmente entre los hogares, implicando que la
divergencia entre ambas fuentes de informacin es neutral a la
distribucin, supuesto que ha recibido crticas.17
Ajustar la informacin sobre ingresos o gastos de las encuestas
de hogares a las Cuentas Nacionales se considera como una opcin
secundaria, actualmente sujeta a mucho debate. Las oficinas nacionales
de estadstica deberan tener como objetivo principal mejorar su fuente
de informacin primaria, las encuestas de hogares.
Recuadro 2.4
LA PRCTICA DE LA CEPAL EN EL USO DE CUENTAS NACIONALES PARA
AJUSTAR LOS INGRESOS DEL HOGAR
Una de las caractersticas sobresalientes de las mediciones de pobreza absoluta
realizadas por la CEPAL es el ajuste de ingresos medidos en las encuestas de
hogares a las Cuentas Nacionales. Esta prctica ha sido justificada por dos
razones centrales. La primera es fortalecer la comparabilidad de los datos sobre
ingresos en las encuestas, que de otra forma se ve seriamente limitada como
resultado de las importantes diferencias en el concepto de ingreso medido, no slo
entre pases, sino tambin en un mismo pas a travs del tiempo. La segunda es
reducir el sesgo debido a la subdeclaracin en las encuestas.
El proceso consiste bsicamente en elevar cada fuente de ingreso
mediante una constante, de modo que coincida con el agregado correspondiente
en la Cuenta de Hogares de las Cuentas Nacionales (ambas expresadas en
trminos per capita). En general, este procedimiento se aplica nicamente cuando
el total de la fuente en la encuesta es menor que el total de Cuentas Nacionales.
En este mtodo se asume que la subdeclaracin de ingresos depende
ms del tipo de ingreso que del nivel de ingreso del hogar, y adems que dicha
16
El proceso de ajustar los ingresos para que coincidan con las Cuentas Nacionales
es diferente a la correccin por no-respuesta de la encuesta, y generalmente se realiza
despus de esta ltima. Existen muchos mtodos disponibles para imputar valores
faltantes (por ejemplo, mediante regresin lineal, hot-deck y mtodos de imputacin
mltiples. Tambin es posible calibrar los factores de expansin de las encuestas de modo
que coincidan con los parmetros demogrficos. La correccin por no-respuesta no tiene
como objetivo producir cifras de ingreso que sean compatibles con las Cuentas
Nacionales.
17
Ver, por ejemplo, Korinek, Mistiaen y Ravallion (2005).
48
subdeclaracin tiene una elasticidad de ingreso unitaria. La nica excepcin son

los ingresos por propiedad en efectivo cuya diferencia con las Cuentas Nacionales
es imputada completamente al quintil ms alto.
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), Magnitud de la pobreza en
Amrica Latina en los aos ochenta, Estudios e informes de la CEPAL, N 81 (LC/G.1653-P), Santiago,
Chile, 1991. Publicacin de las Naciones Unidas, N de venta 91.II.G.10.
2.2
Lneas de pobreza absoluta
2.2.1
Estndares: la lnea de pobreza

2.2.1.1
Construccin de la lnea de pobreza
Las lneas de pobreza absoluta representan el costo de comprar una

canasta de elementos esenciales que permiten alcanzar los umbrales
absolutos de satisfaccin de ciertas necesidades bsicas. La definicin
de la canasta normativa debera, por lo tanto, en primer lugar, decidir los
umbrales absolutos para cada una de las necesidades bsicas;
segundo, definir el tipo y cantidades de bienes y servicios requeridos
para alcanzar esos estndares; y, tercero, poner precio a esos bienes y
servicios.
En casi todas las experiencias conocidas, la determinacin de la
lnea de pobreza no ha seguido estrictamente estos pasos consecutivos.
El valor del conjunto de bienes normativos ha sido estimado
directamente slo en el caso de una o menos frecuentemente unas
pocas necesidades bsicas. Para todas las otras necesidades, se ha
calculado en forma indirecta un valor agregado correspondiente al
presupuesto normativo. Esto significa que no se hace un esfuerzo
especfico por definir umbrales para muchas de las necesidades bsicas.
Este procedimiento se adopta principalmente por consideraciones
prcticas. No obstante, tambin refleja, por una parte, las dificultades para
alcanzar un consenso general sobre lo que debera ser considerado como
necesidades bsicas y su nivel de satisfaccin y, por otra, la relevancia
de un valor de ingreso agregado donde las posibilidades de sustitucin
podran permitir la satisfaccin de las necesidades bsicas.
En la mayora de los casos, el clculo directo de la canasta
normativa que requiere de la definicin de estndares absolutos se
limita a los alimentos. En este caso, la suficiencia de la ingesta de
alimentos tiene un umbral inherente contra el que puede ser equiparado
(especficamente, la satisfaccin de requerimientos nutricionales),
mientras que no existe un criterio obvio para la evaluacin de las
necesidades no alimentarias. Dada la diferencia usual en los mtodos
empleados para establecer los componentes alimentarios y no
alimentarios de la lnea de pobreza, stos se analizan posteriormente en
forma separada.
49
Los diversos mtodos presentados en este captulo difieren con

respecto a cun normativos o cun positivos son. Esta distincin se
puede aplicar en dos dimensiones separadas: el umbral de satisfaccin
de la necesidad y la seleccin de los tem para la satisfaccin de la
necesidad. La canasta de alimentos proporciona una clara ilustracin de
estos aspectos. En la mayora de las metodologas mencionadas aqu,
las lneas de pobreza alimentaria son normativas en el primer sentido, ya
que representan el costo de satisfacer un estndar nutricional, que es
una norma impuesta en forma externa. Sin embargo, cuando se trata de
seleccionar los contenidos de la canasta, existen numerosas alternativas
que fluctan entre ser primordialmente normativas (una canasta que
conduce a las personas a comer ms sanamente) y principalmente
positivas (una canasta que respeta los hbitos de consumo, incluso si no
son saludables o econmicamente eficientes). Como regla general,
mientras menos normativo sea el criterio utilizado por una metodologa,
ms se acercar al enfoque relativo de medicin de pobreza.
(a)
Lnea de pobreza alimentaria (LPA)
La nutricin adecuada es una de las necesidades humanas ms

bsicas, y por lo tanto, es un elemento central en la construccin de
lneas de pobreza absoluta. Adems, la alimentacin es la nica
categora comn a todas las prcticas de los pases u organizaciones
analizadas en este informe.
Las prcticas para construir una lnea de pobreza absoluta se
pueden clasificar en dos grupos:
(i)
LPA normativa:
Representa el costo de una canasta que proporciona

nutricin adecuada y es saludable, pero cuyo propsito
principal no es la medicin de la pobreza y puede no
representar los hbitos de los consumidores.
(ii)
LPA semi-normativa:
Representa el costo de una canasta familiar anclada en

ciertas pautas nutricionales, en concordancia con los
hbitos de consumo y los precios de mercado que enfrenta
la poblacin.
En los mtodos de medicin pertenecientes a la primera categora
se emplea una canasta familiar producida con propsitos distintos a la
medicin de la pobreza. Aunque las canastas hayan sido construidas
siguiendo mtodos similares a los semi-normativos descritos ms
adelante, se agrupan separadamente debido a que el investigador no
tiene la opcin de modificar las caractersticas de la canasta. Las nicas
prcticas disponibles presentadas en el Grupo de Ro que se relacionan
50
con esta categora son la lnea de pobreza actual de los Estados Unidos
(desarrollada por el Departamento de Agricultura de ese pas)18 y la
Medida de la Canasta de Mercado de Canad (Health Canadas
Nutritious Food Basket).19
La segunda categora se refiere a aquellas prcticas en la cuales
la lnea de pobreza alimentaria representa el costo de alcanzar los
requerimientos nutricionales respetando simultneamente los hbitos
observados del consumidor (en distintos grados). Es el mtodo ms
difundido para la medicin de la pobreza absoluta en el mundo, aunque
se aplica con muchas variaciones metodolgicas.
A continuacin se describe la estructura general para la
construccin de una lnea de pobreza alimentaria en que se respetan los
hbitos del consumidor.
Paso 1:
Determinacin de requerimientos energticos
Los clculos de los requerimientos de energa (calrica) para la

poblacin analizada generalmente se basan en recomendaciones
internacionales acordadas (FAO/OMS/UNU, 1985 y 2004). De acuerdo
con ellas, la tasa de metabolismo basal (es decir, el requisito calrico
mnimo necesario para mantener vivo a un individuo en reposo) se
calcula inicialmente, utilizando informacin sobre la talla y el peso de la
poblacin. Luego, las kilocaloras requeridas diariamente se calculan
para diferentes grupos de personas definidas de acuerdo con el sexo,
edad y nivel de actividad.20
El clculo completo de los requerimientos calricos descritos
anteriormente es raramente realizado por la misma institucin que
18
La lnea oficial de pobreza de Estados Unidos se basa en el ms econmico de

cuatro planes de alimentacin nutricionalmente adecuada, diseados por el Departamento
de Agricultura de Estados Unidos, y pensados solamente para su uso en el corto plazo.
Para una descripcin detallada de cmo se desarrollaron las lneas de pobreza de Estados
Unidos, ver Fisher (1992) y Orshansky (1963, 1965).
19
De acuerdo con la informacin disponible, el proceso de construccin de la
canasta puede, de hecho, considerar las preferencias y los gustos de la poblacin. La
canasta Canadiense no es una dieta ideal ni la dieta ms barata que cumple con los
requerimientos nutricionales. Ms bien representa una dieta nutricional que es consistente
con las compras de alimentos de los hogares comunes de Canad. La canasta contiene
comidas saludables que a las personas les gusta comer. Est diseada para ser
socialmente aceptable y contener suficiente variedad para ser nutricionalmente adecuada
y sabrosa en el largo plazo. No excluye alimentos procesados bsicos ms costosos tales
como yogurt o pan ya que una familia normalmente no preparara estos alimentos con
los ingredientes en bruto (Hatfield, 2002, citando a Lawn, 1998).
20
Para mayores detalles, ver CEPAL (2000).
51
construye las lneas de pobreza.21 En muchas prcticas se utilizan los

valores estimados ya calculados por otra institucin del pas.
Dados los requerimientos calricos establecidos para distintos
tipos de personas, se pueden determinar los requerimientos totales para
un hogar. Algunas veces se calcula un promedio ponderado de los
requerimientos calricos para toda la poblacin, tomando en cuenta la
estructura de sta. Esto resulta en seguida en un requerimiento calrico
promedio por persona.
Paso 2:
Seleccin de un grupo de referencia
Construir una canasta de alimentos que sea compatible con un

cierto patrn de consumo requiere encontrar el grupo de referencia
cuyos hbitos sern representados. En un extremo, toda la poblacin
podra ser utilizada como grupo de referencia, pero esto redundara en
una enorme dispersin en la estructura de la canasta. Por lo tanto, se
selecciona un subgrupo ms pequeo que corresponda a aquellas
familias cuyo consumo nutricional se aproxima al umbral mnimo.
El criterio internacional prevaleciente para seleccionar el grupo de
referencia es elegir un grupo (estadsticamente representativo) de
hogares que satisfaga, en promedio, los requerimientos calricos con el
ingreso ms bajo. Este procedimiento requiere calcular el consumo
calrico de cada hogar (el que, a la vez, requiere transformar el gasto
del hogar obtenido en la encuesta en cantidades de comida consumida y
luego en caloras) y clasificarlo de acuerdo con el monto del ingreso o
gasto (ya sea per capita o adulto-equivalente).
En relacin con la conversin de gastos en cantidades y caloras,
es importante insistir en que las encuestas utilizadas como fuente de
informacin sobre el consumo alimenticio de la poblacin pueden
registrar datos sobre las cantidades compradas y los gastos asociados,
o slo pueden registrar los gastos. En este ltimo caso, los valores
monetarios tienen que convertirse a cantidades usando informacin sobre
precios, la que se obtiene generalmente del ndice de precios al
consumidor (IPC). A continuacin, las cantidades para cada tipo de
alimento se transforman en su equivalente calrico. Este proceso requiere
informacin sobre los contenidos nutricionales de cada alimento.
Otro tema que se debe considerar es cmo proceder cuando se
requiere seleccionar grupos de referencia para ms de un contexto
subnacional. Se incluye informacin sobre este tema ms adelante en la
seccin 2.2.1.2 de este captulo, correspondiente a desagregacin
geogrfica.
21
CEPAL es una de las pocas instituciones que ha desarrollado completamente esta

prctica. La experiencia se describe en CEPAL (1991).
52
Tambin se han utilizado mtodos alternativos para la seleccin

de un grupo de referencia, en los que el consumo calrico del grupo no
se considera (por ejemplo, seleccionando los primeros dos deciles en la
distribucin de ingresos) o en los que la posicin del grupo est
determinada por las mediciones de pobreza anteriores.
Paso 3:
Contenido y costo de la canasta de alimentos
Para determinar el costo de la canasta de alimentos se pueden

identificar dos procedimientos distintos: construir una canasta de
alimentos explcita y luego asignarle un precio, o calcular el costo de la
canasta de alimentos sin detallar su contenido.
Este ltimo mtodo, empleado en algunos pases de Asia, toma el
costo por calora directamente de la poblacin de referencia. En este
caso, la lnea de pobreza alimentaria se obtendra como el requerimiento
calrico (en promedio o para cada hogar) multiplicado por el costo por
calora que corresponde al grupo de referencia elegido.22 En esta opcin
se respetan plenamente los hbitos del consumidor, limitando de esta
forma el uso de elementos normativos.
El primer procedimiento, sin embargo, es el ms comn, siendo
intensamente utilizado en Amrica Latina, frica y algunas regiones de
Asia. En este caso, se construye una canasta familiar promedio (es
decir, se especifican las cantidades de distintos productos) para el grupo
de referencia. Algunos pases usan la canasta con su nmero original de
productos, en tanto que otros seleccionan los tem ms representativos
para cada categora de alimento y luego ajustan sus cantidades de
acuerdo con la estructura de consumo del grupo de referencia. Las
categoras de alimentos normalmente incluyen cereales, tubrculos,
azcar, legumbres, verduras, frutas, carnes, pescados y mariscos, leche
y productos lcteos, huevos, bebidas, aceites y grasas. En cualquier
caso, se deben tomar algunas decisiones con respecto al tipo de bienes
a incluir en la canasta:
Si el objetivo deseado es obtener una canasta mnima, puede ser
necesario reemplazar alimentos escasamente consumidos o
extremadamente costosos por los tem ms comunes y menos costosos
de la misma categora. Un tem que requiere de atencin especial dado
que puede ser eventualmente reemplazado es la comida consumida en
restaurantes. Otros alimentos que no son una fuente saludable de
caloras (tales como bebidas gaseosas o bebidas alcohlicas) tambin
pueden necesitar consideracin especial.
22
Ver National Economic and Social Development Board (2004), Kakwani y Sajaia
(2004) y Vidyaratne (2004).
53
La canasta de alimentos se puede construir para cumplir no

solamente con los requerimientos calricos, sino tambin con otros
parmetros de calidad nutricional. Todos estos procesos introducen en
la canasta elementos normativos y, por lo tanto, sta no ser
completamente representativa de los hbitos del consumidor.
Una vez que el contenido de la canasta ha sido establecido, se
tiene que valorar. Cuando la encuesta utilizada para construir la canasta
contiene informacin sobre cantidades y gastos, los valores unitarios
implcitos pueden utilizarse para costear cada tem de la canasta.
Cuando no es el caso, ser necesaria una fuente externa, por ejemplo,
el IPC desagregado por producto. Esta posibilidad implica que los tem
incluidos en la canasta tienen que ser comparables con aqullos de la
canasta del IPC. Especialmente en pases en vas de desarrollo, por lo
general la informacin sobre precios se encuentra disponible nicamente
para las ciudades principales o para toda el rea urbana, lo que hace
necesario desarrollar una estrategia para calcular precios rurales.
El producto resultante del proceso completo es una canasta de
alimentos detallada que especifica cantidades de cada alimento, su
costo total y el costo final por calora. Esta informacin se utiliza de
distintas maneras para generar la lnea de pobreza alimentaria (LPA). Lo
ms comn es que la LPA represente el costo per capita de la canasta
(que proporciona el requerimiento calrico promedio de la poblacin),
pero tambin se podra expresar en trminos adulto-equivalentes
(considerando las diferencias en la composicin de los hogares).
(b)
Lnea de pobreza no alimentaria
Respecto de la canasta de alimentos descrita anteriormente, en la

mayora de las prcticas se utiliza el nivel nutricional para proporcionar
un criterio objetivo sobre lo que se considera un mnimo. Para los bienes
no alimentarios no se dispone usualmente de un valor de referencia
similar. No es, por consiguiente, muy comn determinar las cantidades y
los precios de los tem de la canasta, debido a que dependen en alto
grado de las recomendaciones externas de los expertos, que estn
sujetas a un elevado nivel de debate.
Una de las pocas excepciones es la Medida de la Canasta de
Mercado de Canad, que es uno de los ejemplos ms completos sobre
el establecimiento de estndares normativos para los bienes no
alimentarios. Otras experiencias incluyen a aqullas de Mxico23 e
Indonesia.24 La Medicin de la Canasta de Mercado incluye en forma
explcita vestuario, vivienda y transporte. La canasta de vestuario se
23
El trabajo sobre una Canasta Normativa de Satisfactores Esenciales realizado por

COPLAMAR de Mxico en 1982 se describe en Boltvinik (1984) y Boltvinik y Marin (2003).
24
Vase Maksum (2004).
54
formula para proporcionar un ropero completo de vestimenta esencial,

con un prorrateo para los tem que normalmente duran ms de un ao.
Se identifican las cantidades y el costo en dlares, sobre la base del
IPC. En el caso de vivienda, la canasta consta de arriendo para una
familia de referencia, incluidos servicios (electricidad, calefaccin y
agua) y algunas comodidades (refrigerador, cocina, lavadora y
secadora). La unidad de arriendo se basa en el promedio de las
unidades de dos y tres dormitorios. Los arriendos con subsidio se
incluyen en el clculo, pero aqullos que no pagan arriendo se excluyen.
Finalmente, la canasta incluye un componente para satisfacer las
necesidades bsicas de transporte de los miembros de la familia de
referencia para acudir al trabajo, ir al colegio, ir de compras y para
participar en actividades de la comunidad. En las reas con servicio de
transporte pblico, la canasta incluye los costos de los pasajes; de otro
modo, incluye el costo de comprar un automvil usado una vez cada
cinco aos, adems de los gastos de funcionamiento del vehculo.
El enfoque que ms se utiliza para establecer la lnea de pobreza
no alimentaria se basa en el coeficiente de Engel (la proporcin del
gasto dedicada a la comida), observado para un grupo de referencia de
la poblacin. El enfoque consiste en multiplicar el inverso de este
coeficiente por el costo de la canasta de alimentos, de modo que el
costo de la canasta no alimentaria se obtenga directamente de los
hbitos de consumo de la poblacin de referencia. Esta metodologa se
basa en el trabajo original realizado por Mollie Orshansky al establecer
las lneas de pobreza de los Estados Unidos; por ello se denomina
algunas veces como el multiplicador de Orshansky.25
Utilizar este procedimiento tiene diversas implicancias
conceptuales. Primero, supone que los hogares que logran cubrir
adecuadamente sus necesidades de alimentacin satisfacen, al mismo
tiempo, los estndares mnimos de las otras necesidades bsicas, algo
que no es necesariamente apoyado por la evidencia emprica (Feres,
1997). Segundo, Streeten (1989) indica que puede existir una
inconsistencia en esta manera de llegar a una lnea de pobreza.
Los requerimientos mnimos de alimentacin se derivan en forma
normativa, calculando cunto costaran los requerimientos mnimos;
mientras los tem no alimentarios se determinan observando en realidad
cunto gasta la gente. Para eliminar la inconsistencia, tendramos que
asumir que lo que la gente realmente llega a gastar es lo que necesita
gastar en los tem no alimentarios, un supuesto claramente irreal.
25
Ver Orshansky (1963) y Orshansky (1965). Sin embargo, la metodologa del

multiplicador de Orshansky para la obtencin de los umbrales era normativa, no emprica
es decir, estaba basada en una suposicin normativa que involucraba patrones de
consumo (de 1955) de la poblacin total, y no en el comportamiento emprico del consumo
de los grupos con bajos ingresos (Fisher, 1992).
55
En la prctica, existen numerosas opciones para aplicar la

metodologa descrita, incluidas las siguientes:
Uso de un valor nico para el total de gastos no

alimentarios o diferentes valores para cada categora no
alimentaria.
Uso del mismo grupo de referencia que para la

seleccin de la canasta de alimentos o un grupo de
referencia diferente.26 En la primera opcin se utilizan
los hbitos de consumo no alimentarios del grupo de
referencia identificado como satisfaciendo sus
requerimientos nutricionales. Tambin es posible
seleccionar otro grupo de referencia para la
construccin de la lnea de pobreza no alimentaria, tal
como los hogares con un nivel de gastos en alimentos
cercano a la lnea de pobreza alimentaria.
Uso de un rango de lneas de pobreza no alimentaria.27

Bajo esta opcin se calculan los lmites inferior y
superior de la lnea de pobreza no alimentaria, como se
explica en Ravallion (1998). El lmite inferior es dado por
el gasto en los tem no alimentarios de los hogares con
ingresos totales aproximadamente iguales a la lnea de
pobreza alimentaria.28 El lmite superior es dado por el
gasto en los tem no alimentarios de los hogares con un
gasto alimentario aproximadamente igual a la lnea de
pobreza alimentaria.
Uso de un multiplicador fijo en lugar del multiplicador

observado en el presente (CEPAL, Chile, Estados
Unidos)
2.2.1.2
Desagregacin geogrfica
Dadas las diferencias dentro del pas con respecto a precios y patrones
de consumo, algunas veces es conveniente trazar lneas de pobreza
para contextos subnacionales y llegar a cifras de pobreza nacional que
reflejen estos estndares diferentes.
26
La primera alternativa se usa frecuentemente, incluyendo a CEPAL y la mayora de

los pases de Amrica Latina. La segunda opcin ha sido utilizada en algunos pases
asiticos y africanos, tales como Camboya, Gambia, Sri Lanka y Vietnam.
27
Por ejemplo, la lnea de pobreza no alimentaria de Sri Lanka se basa en este
mtodo (ver Vidyaratne, 2004).
28
La lnea de pobreza adoptada por China desde 1998 es similar al lmite inferior
propuesto. En este caso particular, se calcul mediante una regresin de la proporcin del
gasto destinada a la comida con respecto al logaritmo del gasto dividido por la lnea de
pobreza alimentaria, como lo sugieren Ravallion y Bidani (1994) (ver Park y Wang, 2001).
56
Al hacer la estimacin de lneas de pobreza para estos contextos,

se debe considerar una cantidad de variables. Tal vez lo ms importante
es decidir cmo se seleccionar el grupo de referencia. Una opcin es
elegir grupos de referencia independientes para cada contexto,
clasificando las observaciones para cada subgrupo desde el principio
(como si el proceso estuviera siendo implementado en diferentes
pases). Este procedimiento ha sido criticado porque no se consideran
las diferencias en el estndar de vida entre contextos; por lo tanto, si la
poblacin de las reas urbanas tiene gustos ms caros, la lnea de
pobreza urbana ser excesivamente ms alta que en las reas rurales.
Una alternativa que se propone es igualar el poder adquisitivo de los
ingresos en diferentes regiones mediante un ndice de paridad del poder
adquisitivo (PPA) regional, antes de seleccionar el grupo de referencia.
A continuacin, se elegir slo un grupo de referencia nacional. Una vez
que se ha elegido el grupo, se separan las observaciones de acuerdo
con el contexto al que pertenecen. Sin embargo, no est claro si en
efecto este proceso equipara el nivel de bienestar entre las reas
geogrficas, y abre terreno al debate sobre cmo deben calcularse los
deflactores de precios.
En cualquier caso, cuando hay informacin disponible, claramente
se deberan utilizar diferentes grupos de referencia y construir diferentes
canastas alimentarias y no alimentarias para cada contexto subnacional.
Esta posibilidad est ampliamente determinada por la disponibilidad de
informacin. No es inusual descubrir que las encuestas con informacin
detallada sobre el consumo en los hogares tienen una cobertura
geogrfica limitada. Adems, la informacin detallada sobre precios est
a menudo disponible solamente para reas urbanas e incluso reas
metropolitanas, lo que limita en forma notable la construccin y
actualizacin de las lneas de pobreza para distintos contextos
geogrficos.
2.2.1.3
Actualizacin de la lnea de pobreza
Las lneas de pobreza pueden ajustarse ya sea manteniendo fijas las

cantidades de las canastas y actualizando sus precios de mercado o
determinando canastas nuevas. Las canastas construidas segn los
hbitos de consumo se basan normalmente en encuestas de ingresos y
gastos que se hacen cada 5 o 10 aos en la mayora de los pases en
vas de desarrollo. Salvo que la pobreza sea medida en forma exclusiva
en esos aos, ser necesario actualizar el valor de la lnea al ao en que
se recoja informacin sobre los ingresos para mantener la consistencia
entre ellos. Generalmente, se usan los IPC desagregados en tantos tem
como sea necesario y posible. En la mayora de los casos, el valor total
de la canasta alimentaria se actualiza de acuerdo con la variacin del
ndice de precios alimentarios, y en algunas ocasiones se aplica un
criterio similar al costo del resto de los tem.
57
La frecuencia con que se debe modificar la canasta misma

depende no slo de la informacin disponible, sino tambin de la
importancia de los cambios en los patrones de consumo. stos pueden
experimentar modificaciones considerables cuando ha pasado un
perodo largo desde que se calcul la ltima lnea de pobreza, o cuando
ha habido un cambio econmico significativo. Las canastas normativas
elaboradas por expertos deberan ser apropiadas para perodos ms
extensos, ya que no estn tan estrechamente relacionadas con los
hbitos de consumo.
2.2.2
Fuentes de informacin
2.2.2.1
Informacin sobre patrones de consumo
El insumo principal para la construccin de una lnea de pobreza

absoluta es la informacin sobre los patrones de consumo alimentario y
no alimentario de los hogares. Las dos fuentes principales para ello son
las encuestas de ingresos y gastos (o encuestas de presupuesto) y las
encuestas LSMS, que se presentan en la seccin 2.1.3 de este captulo.
Aunque ambas categoras de encuestas no son homogneas y
varan considerablemente entre regiones y pases, se puede hacer una
comparacin general de algunas de sus caractersticas:
o
Nivel de desagregacin:
Las encuestas de ingreso y gasto generalmente tienen un
nivel de detalle ms amplio (nmero de categoras y tipos
de tem) que las encuestas LSMS, especialmente en los
tem alimentarios. En el clculo del contenido nutricional de
los bienes alimentarios es deseable un alto grado de
detalle, dado que no todos los tipos de pan o carne son
igualmente nutritivos.
Gastos o cantidades:
Las encuestas LSMS generalmente contienen informacin
sobre las cantidades consumidas de cada tem y el gasto
en cada uno, en tanto que muchas encuestas de ingreso y
gasto no la tienen. La misma fuente de informacin debera,
idealmente, proporcionar datos sobre cantidades y precios
para evitar la necesidad de una fuente externa.
58
Perodo de recoleccin:
Las encuestas de ingreso y gasto por lo general recogen
informacin durante un ao completo, permitiendo la
deteccin de patrones estacionales de consumo. Las
encuestas LSMS tambin se pueden realizar en un perodo
de 12 meses, aunque muchas de ellas tienen perodos ms
cortos de recopilacin (Scott, Steele y Temesgen, 2005).
Instrumento de recoleccin:
Las encuestas LSMS utilizan informantes directos o
autoinformantes, a quienes se les hacen preguntas de tipo
retrospectivo. Algunas encuestas de presupuesto tambin
usan preguntas retrospectivas, pero muchas se basan en
los cuestionarios de gastos diarios del hogar en los que los
hogares registran su consumo diariamente. La ventaja de
estos ltimos es que minimizan la dependencia de la
memoria del encuestado, pero pueden no ser prcticos
cuando los miembros del hogar son analfabetos.
La comparacin de otros aspectos de estas encuestas, tales como

la frecuencia, cobertura geogrfica, tamao de muestra o calidad de
informacin, depende de las caractersticas de cada caso particular. La
calidad de este tipo de encuesta debera ser superior en los pases con
oficinas nacionales de estadstica bien organizadas y con un programa
estable de encuestas de presupuesto; sin embargo, muchos pases en
vas de desarrollo no presentan estas caractersticas.
De esta forma, muchos elementos hacen que sea preferible
utilizar, cuando est disponible, una encuesta de ingreso y gasto para
construir una lnea de pobreza absoluta. Esto resulta relativamente obvio
dado que las encuestas de presupuesto estn diseadas para capturar
la estructura de ingreso y consumo de los hogares, mientras en otros
tipos de encuestas habitualmente se persiguen otros propsitos. No
obstante, la eleccin de una encuesta especfica se debera basar en las
caractersticas de las fuentes de informacin disponibles en cada pas
en particular.
2.2.2.2
Informacin sobre requerimientos nutricionales
Los estndares internacionales ms recientes para las

necesidades de energa y protenas de grupos especficos definidos
sobre la base de la edad, sexo y actividad fsica se derivan de las
recomendaciones provistas por un grupo de expertos en el ao 2001
(vase FAO/OMS/UNU, 2004), que reemplazaron a las publicadas
anteriormente (FAO/OMS/UNU, 1985).
Computar el contenido nutricional de cada producto alimentario
requiere, adems, de tablas de conversin elaboradas en cada pas o,
59
cuando no estn disponibles, de tablas ms generales desarrolladas por

agencias especializadas.
2.2.2.3
Informacin sobre precios
Los precios de los productos alimentarios son estimados en forma

peridica por las oficinas nacionales de estadstica, como parte de su
clculo del IPC. Habitualmente, hay tres tipos de precios disponibles
para cada producto: mnimo, promedio y mximo. De stos, se prefiere
la segunda opcin para la estimacin de cantidades cuando las
encuestas de gasto no las proporcionan, as como para actualizar el
costo de la canasta. Generalmente se utiliza informacin adicional de
fuentes nacionales para calcular los precios de productos no incluidos en
la canasta del IPC.
2.2.3
Recursos
Una vez que se han establecido los estndares, la prxima

decisin clave es cul medida de recursos se debe usar para distinguir a
aqullos que son pobres de los que no lo son. En la seccin precedente
se menciona una amplia gama de consideraciones con respecto a la
definicin de recursos como ingreso o consumo. Hacemos ahora
algunos comentarios sobre la coherencia necesaria entre la definicin de
recursos y las necesidades representadas por la lnea de pobreza. De
particular inters son la imputacin del beneficio econmico de tener una
casa, la inclusin de beneficios no monetarios o en especie, y la
deduccin de ciertos gastos no discrecionales (tales como impuestos a
la renta, contribucin a la seguridad social y costos de salud) que
conducen al concepto de ingreso disponible.
Los propietarios de una vivienda derivan un beneficio econmico
de vivir en sus propias casas, y este beneficio debera ser reconocido al
estimar los recursos. La medicin de este beneficio es difcil, sin
embargo, y claramente representa uno de los desafos de elaborar una
definicin de los recursos que ponga a los propietarios y a los
arrendatarios en pie de igualdad.
Muchas personas obtienen cantidades significativas de recursos
de componentes distintos al ingreso en efectivo, y su medicin plantea
diversos problemas. Primero, dado que estos beneficios habitualmente
no son pagados en forma directa al receptor, pueden no ser registrados
en las encuestas de ingreso. Se deben utilizar mtodos de imputacin
para computar sus cantidades de dinero, lo que agrega otra fuente de
incertidumbre. Segundo, mientras los beneficios recibidos como ingreso
monetario se puedan usar para satisfacer cualquier necesidad que una
familia pueda tener, los componentes no monetarios o en especie
generalmente no es posible utilizarlos para satisfacer otras necesidades.
60
Esto puede conducir a mayores dificultades de medicin,

particularmente si el valor de los beneficios de salud se incluye en la
definicin de recursos. Si los ingresos en especie son integrados como
parte de los recursos del hogar, es extremadamente importante que la
cantidad correspondiente de bienes y servicios recibidos gratuitamente
o a bajo costo tambin se incluya en la lnea de pobreza.
Adems, en algunos pases no todos los ingresos son tributables.
En los Estados Unidos, por ejemplo, los ingresos relacionados con el
trabajo y la propiedad estn sujetos a impuestos a la renta, pero muchos
tipos de transferencias no lo estn. Por lo tanto, bajo una definicin de
ingreso total antes de impuestos, los trabajadores estn en peores
condiciones de lo que aparentan (porque gran parte de sus ingresos
est sujeta a impuesto). Tambin las personas con empleo tienen ms
posibilidades de efectuar ciertos gastos que las que no trabajan (cuidado
de los nios, por ejemplo). Para poner distintos tipos de familias e
individuos en una situacin comparable, la definicin de recursos
debera considerar tanto los impuestos como el cuidado de los nios y
otros gastos relacionados con el trabajo.
2.2.4
Desafos, opciones y deficiencias
Las lneas de pobreza absoluta se basan en la premisa de que es

posible definir un conjunto de necesidades relevante para todas las
familias e individuos que viven en un pas e identificar una definicin de
recursos necesarios para satisfacer estas necesidades.
Antes de confrontar desafos operacionales, necesitamos
reconocer que un tema conceptual importante de carcter general es
decir, relevante no slo para el enfoque de la lnea de pobreza absoluta,
sino tambin para los otros permanece sin resolver: la definicin de
necesidad. La subsistencia fsica o supervivencia est en un extremo.
Tal medicin slo identificara bienes y servicios que le permitieran a una
persona permanecer viva. En el otro extremo est la nocin de inclusin
social, de acuerdo con la cual todos adems de permanecer vivos
deberamos tener derecho a la dignidad personal y ser capaces de
funcionar en sociedad en la medida que elijamos. Cmo se escoge el
punto en el espectro entre la subsistencia fsica y la inclusin social que
es la lnea de pobreza? La respuesta depende de las normas culturales
de la sociedad; estas normas varan geogrficamente (a veces dentro de
los pases, pero por cierto entre pases) y temporalmente. Algo que hoy
se aprecia como una necesidad puede no haber sido tal hace un siglo o
dos. Sera difcil, por lo tanto, definir hoy una medida de pobreza
absoluta en un pas especfico. Generalizar esto con relacin al mbito
internacional y establecer que debe ser consistente en el tiempo
aumenta considerablemente el nivel de dificultad.
61
Con respecto a la definicin de estndares, un tema que est

atrayendo la atencin en forma creciente es el punto en que se deben
aplicar los criterios normativos. Un enfoque completamente normativo
debera usar una canasta enteramente basada en recomendaciones de
los expertos, pero si la canasta no es representativa de los hbitos del
consumidor, puede no mostrar los costos reales para lograr, por
ejemplo, una nutricin adecuada. En contraste, las canastas
pueden semejar cercanamente los hbitos de consumo de la
poblacin, manteniendo una cierta consistencia con los parmetros
(recomendaciones nutricionales, en el caso de la canasta alimentaria).
Sin embargo, los patrones de consumo parecen estar separndose
progresivamente de lo que los expertos consideran una buena nutricin,
mostrando una preferencia por alimentos de bajo contenido nutricional y
con un alto costo por calora, que difcilmente podran ser aceptados
como componentes adecuados para una canasta alimentaria bsica.
Un enorme desafo operacional para establecer un conjunto
consistente y no sesgado de estndares de necesidades y recursos es
que las circunstancias varan ampliamente entre los pases. La lnea de
pobreza debera reflejar el mismo nivel de satisfaccin de las
necesidades o nivel de bienestar en cualquier regin del pas. Esto
implica elaborar lneas de pobreza que reflejen tanto los patrones de
consumo local como la estructura local de precios. Sin embargo, como
ya se mencion, so en unos pocos pases se recoge informacin sobre
el consumo fuera de las reas urbanas, e incluso dentro de ellas las
diferencias geogrficas no siempre pueden ser evaluadas. Existe,
adems, una falta de informacin respecto de las variaciones de precios
a lo largo de las distintas reas de un pas. De hecho, la mayora de los
pases (incluidos muchos pases desarrollados) no tienen un conjunto
completo de ndices oficiales de precios subnacionales que podran
servir para ajustar los umbrales de la pobreza. Este aspecto plantea una
limitante importante a los datos de pobreza cuando, por ejemplo, se
usan para asignar recursos entre las regiones.
Incluso si los avances en el tratamiento conceptual de los
aspectos mencionados anteriormente se traducen en mejores
mediciones de pobreza, un desafo fundamental tiene relacin con
mejorar la disponibilidad y calidad de la informacin. Como se indic, las
encuestas de gastos no son elaboradas con la frecuencia necesaria en
la mayora de los pases en vas de desarrollo, por lo que la medicin de
ingresos enfrenta diversos problemas. La calidad de las estimaciones de
componentes monetarios ha demostrado ser deficiente, particularmente
en algunos productos. Adems, los componentes no monetarios
importantes ni siquiera estn registrados.
62
Recuadro 2.5
COMPARACIONES INTERNACIONALES ENTRE LA LNEA DE POBREZA
ABSOLUTA Y LA LNEA DE POBREZA UN DLAR AL DA
Las comparaciones del grado de pobreza entre distintos pases se basan
cada vez ms en la lnea de pobreza de un dlar al da. De hecho, el primer
objetivo de desarrollo del Milenio relacionado con la erradicacin de la extrema
pobreza se formul como reducir a la mitad, entre 1990 y 2015, el porcentaje de
personas cuyos ingresos sean inferiores a un dlar por da. Esta lnea de pobreza
ha sido extensamente utilizada por el Banco Mundial para medir la pobreza a nivel
mundial, como un punto de referencia internacional explcito que tericamente
aplica el mismo estndar a todos los pases. Se origina en un trabajo de Ravallion,
Datt y van de Walle (1991), quienes hicieron un esfuerzo por cuantificar la pobreza
absoluta en el mundo en vas de desarrollo, utilizando la mediana de las 10 lneas
de pobreza nacionales ms bajas disponibles en ese momento para estos
investigadores. La lnea de pobreza original se estableci en 1 dlar al da, a los
precios de paridad del poder adquisitivo (PPA) de 1985. Este trabajo fue
actualizado ms tarde por Chen y Ravallion (2000), quienes aplicaron el mismo
principio y usaron el mismo grupo de pases. La nueva lnea de pobreza se fij en
1,08 dlar por da, a los precios de 1993 (32,74 dlares al mes).
El uso de esta lnea de pobreza no est libre de crtica. Se ha dicho que la
lnea no tiene significado en trminos de qu necesidades se pueden o no
satisfacer con esa cantidad en cualquier pas. Esta ausencia de una nocin
fundamental de requerimientos humanos hace imposible identificar el equivalente
de la lnea de pobreza internacional en unidades de moneda local sin algn
concepto respecto a qu pretenden lograr estas unidades (Reddy, 2004). El uso
de los factores de paridad del poder adquisitivo (PPA) para alcanzar
comparabilidad tambin es severamente cuestionado no slo por la importante
carencia de informacin slida en la cual basar la estimacin, sino tambin porque
los mtodos disponibles de clculo de los factores de PPA entre dos pases hacen
uso de informacin irrelevante sobre otros pases (Reddy, 2004).
La aplicacin de esta lnea de pobreza para hacer estimaciones en un pas
dado es bastante directa, una vez que se ha obtenido informacin sobre el factor
de conversin de PPA del ao de la encuesta. Los factores de PPA de consumo
disponibles actualmente usan 1993 como ao base, y no se ha publicado ninguna
metodologa oficial sobre cmo actualizar estos factores. Un mtodo rudimentario
es actualizar los factores de 1993 multiplicndolos por la inflacin acumulada de
los Estados Unidos entre 1993 y el ao de la encuesta y luego dividir el resultado
por la inflacin en el pas local.
Referencias:
Chen, S. y M. Ravallion (2000), How did the worlds poorest fare in the 1990s?, World
Bank Working Paper, N 2409, Washington, D.C. (tambin publicado en Review of
Income and Wealth, vol. 47, N 3, septiembre de 2001).
Ravallion, M., G. Datt y D. van de Walle (1991), Quantifying absolute poverty in the
developing world, Review of Income and Wealth, vol. 37, N 4.
Reddy, S. (2004), A capability-based approach to estimating global poverty, In Focus,
UNDP International Poverty Centre, septiembre.
2.2.5
63
Tema especial: estado de salud y medicin de

pobreza29
Como se ha sealado, en la mayora de las medidas de pobreza

absoluta disponibles en la actualidad no se consideran en forma directa
las necesidades no alimentarias. Se asume comnmente que el
multiplicador de Orshansky, que expresa el costo de las necesidades no
alimentarias en relacin con el costo del consumo alimentario, considera
esos gastos en forma apropiada. No obstante, las grandes variaciones y
la disminucin de la importancia del consumo de alimentos en los
presupuestos del hogar en distintos pases y grupos de ingresos, junto
con la grandes variaciones y el aumento de la importancia de los gastos
de salud en los presupuestos del hogar, limitan la relevancia del uso de
un solo multiplicador para hacerse cargo de las necesidades no
alimentarias.
Aun cuando existen diversas dificultades metodolgicas y
conceptuales para definir las necesidades de salud y para utilizar los
gastos de salud observados, es habitualmente aceptado entre expertos
usar informacin sobre gastos mdicos de bolsillo (GMB) para medir las
necesidades de salud en lugar del valor de las primas de los seguros
pblicos y privados. La utilidad de esta variable para medir la pobreza
vara entre pases. Debera ser menos relevante, por ejemplo, en ciertos
pases europeos donde el gobierno asume una gran parte de los costos
en salud y los GMB son bajos, pero muy conveniente en los pases de
Amrica Latina.30 Por otra parte, no se ha llegado a un consenso sobre
cmo incorporar los GMB a una medida unificada de la pobreza de
ingreso. A este respecto, las recomendaciones de la Academia Nacional
de Ciencias de los Estados Unidos de 1995 para el desarrollo de una
29
La mayora de los temas presentados aqu fueron tratados por el panel de expertos
en la medicin de pobreza de la Academia Nacional de Ciencias de los Estados Unidos
(Citro y Michael, 1995). Tambin se analizaron en el Taller Improving the Measurement of
Poverty in the Americas: Health-Adjusted Poverty Lines (HAPL) (Washington, D.C., 29-30
Septiembre 2003), organizado por la Organizacin Panamericana de la Salud en
cooperacin con la CEPAL, el Banco Mundial y la Oficina del Censo de los Estados Unidos
(2003) (disponible en http://www.paho.org/english/dpm/shd/hp/hapl-workshop.htm). La
informacin adicional proviene de Experimental Poverty Measures: Summary of a
Workshop (2005) (disponible en http://www.nap.edu/books /0309095204/html/). Este
Taller, que evalu el estado actual de las acciones tomadas en respuesta a Measuring
Poverty: A New Approach, 2005, fue organizado por el Comit de Estadsticas Nacionales
con el apoyo de la Oficina del Censo de los Estados Unidos vase: http://
www7.nationalacademies.org/cnstat/Workshop_on_Experimental_Poverty_Measures.html).
30
Entre los pases de las Amricas, la porcin de gastos mdicos de bolsillo vara
desde alrededor de un 2 por ciento en Canad y en algunos pases caribeos de habla
inglesa hasta alrededor del 6 por ciento, en los Estados Unidos, Brasil, Chile, Costa Rica,
Ecuador, Guatemala, Jamaica y Trinidad y Tobago, 10 por ciento en Argentina y 14.3 por
ciento en Uruguay. De igual forma, la porcin de GMB entre los diferentes grupos socioeconmicos entre los pases vara ampliamente. (Obtenido de la base de datos de
Indicadores Bsicos de Salud OPS 2004. Documento metodolgico [prximo]).
64
nueva lnea de pobreza en ese pas sugeran que las mediciones de la

pobreza de ingreso deban ir separadas de las medidas de necesidades
de salud.
La dificultad de hacerse responsable por los gastos en salud en
una medicin unificada de pobreza yace bsicamente en dos de sus
caractersticas principales: (a) los gastos en salud varan ampliamente
en la poblacin y en el tiempo, y (b) es difcil poner un valor monetario a
los beneficios mdicos recibidos por la poblacin. Otro punto de
controversia metodolgica es si en la medicin de pobreza se deberan
incluir gastos mdicos reales (imputados) o esperados (promedio),
considerando la distribucin altamente sesgada de los gastos en salud.
Un punto relacionado es que una parte importante de la poblacin
carece de seguro mdico y, por lo tanto, tiende a privarse de la atencin
mdica que no puede pagar, aunque sea necesaria.
Existen dos enfoques bsicos para incluir los GMB del hogar en la
medicin de la pobreza absoluta, aunque no se ha llegado a acuerdo
respecto de cul de ellas es mejor. Un enfoque es excluir los GMB del
ingreso del hogar a fin de lograr una mejor medicin del ingreso
disponible para satisfacer las necesidades del hogar (vase el grfico
2.1). El otro enfoque consiste en incluir los costos de satisfacer las
necesidades de salud como un componente de las necesidades bsicas
(vase el grfico 2.2).
En los grficos 2.1 y 2.2, la distribucin de los recursos del hogar
(o ingreso) se describe en la lnea I, y el umbral que define la cantidad
mnima de recursos para satisfacer las necesidades del hogar es
representada por la lnea LP (lnea de pobreza). Las intersecciones de
las lneas de recursos (I) y la lnea de pobreza (LP) definen en el eje
horizontal la proporcin de la poblacin que est por debajo y sobre la
lnea de pobreza (POVo). En el grfico 2.1 se ilustra el caso en que los
GMB se deducen del ingreso. El impacto de deducir los gastos en salud
del ingreso sobre el porcentaje de la poblacin bajo la lnea de pobreza
(la diferencia entre POV1 y POV0) variar entre pases. Depende de la
importancia relativa de los GMB (el cambio de I a I) y de la pendiente de
la distribucin del ingreso en el umbral inicial de pobreza. En el grfico
2.2 se ilustra la metodologa alternativa, en la que se agregan al paquete
de bienes bsicos las necesidades de salud. El efecto de aumentar la
lnea de pobreza (LP) en el porcentaje del gasto privado en salud (GMB)
ser un desplazamiento hacia arriba de LP hasta LP. La magnitud de
este cambio, y por tanto la proporcin de la poblacin que vive por
debajo de la lnea de pobreza, fluctuar en cada pas dependiendo de la
porcin del porcentaje de GMB en los presupuestos del hogar.
65
Grfico 2.1
ingreso
GASTOS EN SALUD DEDUCIDOS DEL INGRESO
I
I
LP
Pov0
Pov1
hogares
Grfico 2.2
Ingreso
GASTOS EN SALUD AGREGADOS A LA LNEA DE POBREZA
LP
LP
Pov0
Pov1
hogares
66
Dos ejemplos de la inclusin de la salud en la medicin de pobreza

absoluta: Estados Unidos y Per
Se han realizado estudios para los Estados Unidos y Per a fin de

incorporar los gastos de salud en el anlisis de la pobreza. En el caso de
los Estados Unidos, las estimaciones se incluyeron en una seccin
especial de las mediciones alternativas de pobreza en el informe del ao
2002 sobre pobreza en ese pas, publicado por la Oficina del Censo de
los Estados Unidos.31 Se aplicaron tres enfoques: GMB deducidos del
ingreso; GMB considerados en el umbral de pobreza; y el mtodo
combinado, que utiliza los dos anteriores.
Mtodo GMB deducidos del ingreso:
En el primer mtodo, la variable del ingreso o recurso disponible
se estima deduciendo de los ingresos monetarios y no monetarios (tales
como cupones de compra de alimentos, subsidios habitacionales) los
impuestos, los gastos relacionados con el trabajo y los gastos mdicos
de bolsillo (GMB). En los GMB se incluyen los gastos del hogar en
primas de seguros de salud, copagos por servicios de salud, y
medicamentos, drogas, suministros mdicos y servicios mdicos no
cubiertos por el seguro. Los GMB reales obtenidos en la Encuesta de
Gasto del Consumidor se imputan a 44 tipos de familias (subdivididas
por edad, tamao de la familia, raza, estado de pobreza y seguro),
aplicando un modelo en dos etapas basado en: (a) la probabilidad de
incurrir en un GMB, y (b) el monto de GMB. El objetivo principal es
replicar la distribucin asimtrica de los GMB reales. Estos recursos
redefinidos se obtienen antes de comparar el ingreso con el umbral de la
familia, que en este caso excluye el cuidado mdico como una necesidad.
o
Mtodo GMB en el umbral de pobreza:

En el segundo mtodo, el umbral de pobreza se incrementa de
acuerdo con los GMB esperados (promedio), en lugar de restar los GMB
reales de los recursos. Para reflejar un nivel mnimo de recursos
necesarios de acuerdo con el tamao de la familia, en la medicin se
considera la presencia de miembros de edad mayor en la familia, estado
de salud auto informado y las diferencias en la cobertura de los seguros
entre las familias. En 1999, los GMB representaban entre un 6% y un
14% de un umbral en que se incluye el costo de los alimentos, vestuario,
vivienda y servicios pblicos. Las diferencias en las estimaciones
dependen de la fuente de informacin (la Encuesta de Panel de Gastos
Mdicos versus la Encuesta de Gastos del Consumidor) y de si se
utilizaron los gastos mdicos ajustados o no ajustados por la media o la
mediana para estimar las necesidades de atencin en salud.
31
Oficina de Censo de los E.E.U.U (2003).
67
Mtodo combinado:
Finalmente, en el tercer mtodo se combinan los dos enfoques
previos. Se calcula la diferencia entre los GMB esperados y reales para
cada familia y se deduce la diferencia del ingreso familiar.
o
Al comparar las tasas de pobreza oficiales en el ao 2002 con las

tasas obtenidas utilizando los tres mtodos alternativos se revelan tres
conclusiones principales: (a) todas las mediciones alternativas producen
una tasa de pobreza ms alta que la medicin oficial (12,1%); (b) el
resultado del primer mtodo (12,4%) fue el ms cercano a la tasa oficial;
y (c) los mtodos segundo y tercero produjeron el mismo resultado
(13,0%) y la mayor diferencia con el mtodo oficial. Los clculos
realizados para el ao 2000 confirman esta tendencia: 11,3% para la
tasa oficial; 12,2% para el primer mtodo; y 12,7% para los mtodos
segundo y tercero.
Las estimaciones para Per fueron parte de un proyecto conjunto
OPS-Banco Mundial para mejorar la medicin de la pobreza en Amrica
Latina y el Caribe. El estudio apuntaba bsicamente a sensibilizar la
medicin de la pobreza monetaria con los gastos en salud (Herrera y
Yamada, 2003). A diferencia del mtodo usado en los Estados Unidos,
que se basa en los datos de ingresos, la lnea de pobreza en Per se
calcula utilizando la informacin del gasto total, que incluye datos sobre
los gastos en salud y se obtiene de la Encuesta Nacional de Hogares
(ENAHO del 2002).
En el estudio se utilizaron dos mtodos para estimar el impacto de
los gastos de salud sobre la medicin de la pobreza: un ajuste indirecto,
en que los gastos en salud se dedujeron de los gastos totales, y un
ajuste directo, que inclua los gastos de salud necesarios en los
umbrales. El ajuste indirecto se hizo deduciendo los gastos en salud de
los gastos totales y recalculando el inverso del coeficiente de Engel para
obtener una nueva lnea de pobreza ajustada, utilizada luego para
recalcular los niveles de pobreza absoluta. La lnea de pobreza ajustada
fue un 8% ms baja que la lnea original, mientras que la incidencia de
pobreza permaneci sin cambio en alrededor del 55%.
Con el mtodo de ajuste directo se procuraba identificar el nivel
mnimo de gasto para satisfacer las necesidades de salud. Se utilizaron
datos auto informados sobre la satisfaccin de los individuos con su
condicin de salud actual, junto con la informacin correspondiente
sobre el gasto real en salud y la incidencia sociodemogrfica y de
enfermedades crnicas entre hogares e individuos, a fin de encontrar un
patrn de niveles mnimos requeridos en gastos de salud. Los clculos
economtricos generaron luego una nueva lnea de pobreza absoluta
que inclua las necesidades mnimas de salud e indicadores de pobreza.
La consideracin de los gastos en salud se tradujo en cambios
68
importantes: a partir de la informacin de la ENAHO para el ao 2002, la

incidencia de la extrema pobreza (ndice de recuento) sube de 23,9% a
37,7%; el ndice de brecha de la pobreza (FGT1) aumenta de 7,5% a
13,7%; y el ndice FGT2 se duplica de 3,3% a 6,7%.32
2.3
Lneas de pobreza relativa
La prctica de usar lneas de pobreza relativa se basa en la

nocin de que la pobreza se tiene que evaluar con respecto al estndar
de vida de una sociedad especfica. Desde esta perspectiva, la pobreza
representa la incapacidad de participar en la vida normal de esa
sociedad debido a la carencia de recursos.33
En tanto las lneas de pobreza absoluta han dominado la prctica
de la medicin de la pobreza en los pases en vas de desarrollo, las
lneas de pobreza relativa se consideran ms relevantes en varias
naciones desarrolladas.34 Algunas de las anteriores tales como los
Estados Unidos s utilizan un enfoque de lnea de pobreza absoluta.35
En la Comunidad Europea, sin embargo, se considera menos pertinente
una nocin absoluta de pobreza por dos razones bsicas. Primero, el
desafo clave para Europa es asegurar que toda la poblacin comparta
los beneficios de una prosperidad en promedio alta, mientras que las
partes menos desarrolladas del mundo estn tratando de alcanzar
estndares de vida bsicos. Segundo, aqullo que se considera como
estndares de vida mnimos aceptables depende enormemente del nivel
general de desarrollo social y econmico, que tiende a variar en forma
considerable en los Estados de la Unin Europea.
El atractivo de la medicin relativa se puede apreciar en el
siguiente ejemplo monetario. Asmase que un individuo tiene una nica
oportunidad de elegir entre dos Estados del mundo, A y B en el cuadro.
La eleccin econmica racional podra ser la situacin B (mayor ingreso
absoluto para el individuo), sin embargo, las investigaciones sobre el
32
Para una definicin de los ndices, vase el Anexo al final del Captulo.
Peter Townsend, quien hizo contribuciones pioneras a la visin relativista de la
pobreza, escribi: Se puede decir que los individuos, las familias y los grupos en la
poblacin estn en la pobreza cuando carecen de los recursos para obtener el tipo de
dietas, participar en las actividades, y tener las condiciones de vida y las comodidades que
se acostumbra, o que por lo menos se motivan y aprueban ampliamente, en las
sociedades a las cuales pertenecen. Sus recursos estn tan dramticamente por debajo de
aqullos posedos por el individuo o la familia promedio que estn, en efecto, excluidos de
los patrones de vida, las costumbres y actividades comunes. Vase Townsend (1979: 15).
34
Vase Ravallion (1994: 37-42) y Sen (1983: 153-169).
35
Las recomendaciones de la Academia Nacional de Ciencias para la medicin de la
pobreza en los Estados Unidos van en la direccin de una medicin hbrida de pobreza
con un componente relativo, como se explica posteriormente.
33
69
comportamiento sugieren que muchos individuos podran preferir la

situacin A en la prctica (mayor ingreso en relacin con otros).
Propio
Otros
100 000
67 000
110 000
165 000
No obstante, las mediciones puramente relativas pueden derivar

en resultados paradjicos:
Con crecimiento econmico rpido y desigualdad constante,

la pobreza absoluta puede disminuir drsticamente dado
que el estndar de vida de todos mejora (una ola
ascendente levanta todos los botes), pero las mediciones
relativas no mostrarn cambios (o incluso empeorarn, si el
crecimiento est distribuido en forma desigual). A la inversa,
si los estndares de vida declinan, la pobreza relativa puede
no registrar cambios e incluso mostrar una mejora. Sin
embargo, es probable que esta disonancia sea un fenmeno
temporal en tanto que las percepciones se adaptan a la
nueva situacin.
Una definicin relativa hace muy difcil o prcticamente

imposible eliminar o incluso reducir la incidencia de la
pobreza de acuerdo con el estndar escogido. En algunas
ocasiones, esto puede ser difcil de explicar a los
elaboradores de polticas. Utilizar una lnea relativa, sin
embargo, no es equivalente a medir la desigualdad, y no
implica que la pobreza est, por definicin, siempre con
nosotros (Foster, 1998). Por ejemplo, si el enfoque relativo
se caracteriza por una evaluacin del nmero de personas
con ingresos bajo el 60% de la mediana, la respuesta puede
ser cero (Sen, 1983, p. 156).36
Adems, desde una perspectiva puramente relativa, es

complicado juzgar cun exitoso es un programa antipobreza en el nivel
microeconmico y clasificar los mritos relativos de diversas estrategias
dado que las ganancias compartidas por todos tienden a ser
descontadas (Sen, 1983, p.156).
36
La meta de reducir la pobreza relativa, como la asume, por ejemplo, la Unin

Europea, es ms severa que reducir la pobreza absoluta, ya que el crecimiento econmico
no es til si no va acompaado por una mejora en la distribucin del ingreso.
2.3.1
70
Estndares
En un enfoque relativo de medicin de la pobreza se utiliza informacin

presente en la distribucin de recursos y se define la lnea de pobreza
como una proporcin de alguna nocin de estndar de vida, tal como el
promedio, la mediana o algn otro cuantil. De este modo, la lnea de
pobreza relativa vara uno a uno con el estndar de vida, por cuanto un
incremento de un 1% en el estndar de vida se equipara con un
aumento de un 1% en la lnea de pobreza.37
La ms estable de tales medidas es la mediana, ya que evita el
riesgo de contaminacin con valores extremos potencialmente menos
robustos en cualquiera de los extremos de la distribucin del ingreso.
Tales distribuciones raramente son simtricas y el promedio es
generalmente ms alto que la mediana.
La mediana es la medida bsica usada como referencia para
establecer el umbral estndar de riesgo de pobreza en los pases de la
Unin Europea (60% de la mediana del ingreso).38 En la prctica, la
Eurostat calcula y publica diversos umbrales de riesgo de pobreza
utilizando diversos porcentajes (por ejemplo, 40, 50, 60 o 70%) de la
mediana y de la media. La lnea se elabora con propsitos analticos,
dado que es menos til para el monitoreo de las polticas que tienen
lugar en el nivel de los Estados miembros; sin embargo, las
consideraciones de informacin impiden actualmente las mediciones
basadas en umbrales subnacionales.
Recuadro 2.6
LOS INDICADORES DE LAEKEN
Dentro de la Unin Europea, el tema de la pobreza y exclusin social es objeto de
inters recurrente, pero ha recibido una creciente atencin poltica en los aos
recientes. En el modelo social europeo se ha mirado cada vez ms la calidad de
vida como un complemento o sustituto para el foco central de la riqueza
econmica. El Consejo Europeo adopt una definicin oficial en 1984, en que se
considera pobres a aquellas personas, familias y grupos de personas cuyos
recursos (materiales, culturales y sociales) son tan limitados que los excluyen de la
forma de vida mnima aceptable en el Estado Miembro al que pertenecen.
37
El conjunto de indicadores de pobreza relativa de la Unin Europea (indicadores

de Laeken) incluye un umbral alternativo de pobreza relativa que est fijo en un punto en
el tiempo. En otras palabras, los ingresos presentes se miden frente a un umbral previo
actualizado por la inflacin de precios al consumidor.
38
Este indicador de pobreza se usa en la Unin Europea como parte de un conjunto
de indicadores sociales, y no por s solo (vase el Recuadro 2.6).
71
Los esfuerzos por hacer operativa esta definicin condujeron en el ao

2001 a la adopcin de 18 indicadores, conocidos como los indicadores de Laeken.
Esta lista no se puede considerar como definitiva, ya que an es una tarea en
desarrollo. Los indicadores de Laeken se concentran en la habilidad del individuo
para participar en la sociedad a que pertenece: es decir, es una medicin relativa
en que se reconoce que los patrones de comportamiento pueden cambiar y
cambian con el tiempo y el espacio en respuesta a las circunstancias. Los
indicadores de Laeken se agrupan en indicadores primarios, que consisten en un
nmero restringido de indicadores lderes que cubren los temas generales
considerados como los ms importantes para llegar a la exclusin social, y los
indicadores secundarios, que apoyan a estos indicadores lderes y describen otras
dimensiones de exclusin social.
Indicadores primarios
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
Tasa de ingreso bajo despus de las transferencias, con un umbral de

ingresos bajos fijado en el 60% del ingreso mediano
Distribucin del ingreso (relacin de los quintiles de ingreso)
Persistencia de ingreso bajo
Brecha de ingreso bajo mediano
Cohesin regional
Tasa de desempleo de larga duracin
Personas viviendo en hogares sin empleo
Personas que abandonan prematuramente la enseanza y no siguen
educndose o capacitndose
Esperanza de vida al nacer
Percepcin del propio estado de salud
Indicadores secundarios
11.
12.
13.
14.
15.
16.
17.
18.
Dispersin en torno del umbral de ingreso bajo el 60% del ingreso mediano
Tasa de ingreso bajo anclada en algn punto del tiempo
Tasa de ingreso bajo antes de las transferencias
Distribucin de ingreso (coeficiente de Gini)
Persistencia de ingreso bajo (basada en el 50% del ingreso mediano)
Proporcin de desempleo de larga duracin
Tasa de desempleo de muy larga duracin
Personas con bajos niveles educativos
Fuente: European Economic Council, On specific community action to combat poverty (85/8/EEC,
Council Decision of 19 December 1984), Official Journal of the EEC, N L2, enero de 1985, p. 24.
European Union, Social Protection Committee, Report on Indicators in the Field of Poverty and Social
Exclusion, octubre de 2001.
72
Recuadro 2.7
COMPARACIONES INTERNACIONALES DE POBREZA RELATIVA
La eleccin de un enfoque relativista en el interior de una nacin se basa en la
teora del grupo de referencia, derivada de la nocin de que la privacin siempre
debe ser definida en forma contextual. Los gustos y las preferencias estn ligados
al contexto, y la pobreza, por lo tanto, se iguala con la carencia de los recursos
necesarios para participar en la forma de vida normal de la sociedad circundante.
Sin embargo, las lneas de pobreza relativa centradas en la nacin pueden ser
problemticas para las comparaciones internacionales. Las cifras de pobreza
relativa basadas en la distribucin del ingreso de cada pas dependen de la forma
de dicha distribucin. Si la forma de la distribucin del ingreso de dos pases es la
misma, la pobreza relativa tambin ser la misma cuando sea determinada por el
50% o el 60% del ingreso mediano. Sin embargo, uno de los pases podra ser
significativamente ms prspero en trminos del producto nacional per capita, y la
gente pobre en un pas podra ser clasificada como rica en otro. Una de las
maneras de enfrentar este problema es fusionando los pases y aplicando un
estndar comn, o lnea de pobreza relativa internacional.
Al comparar los datos de pobreza utilizando lneas de pobreza relativa
internacionales se llega de hecho a conclusiones bastante distintas respecto de las
alcanzadas sobre la base de lneas de pobreza relativa derivadas del ingreso
nacional. Esto se aplica incluso a las comparaciones de pases con etapas
similares de desarrollo econmico, como los miembros de la Unin Europea
(usando informacin de fines de los aos ochenta). Al aplicar un estndar de pobreza
del 50% del ingreso promedio de cada pas se revela una tasa de pobreza total de
13,9%. No obstante, si se utiliza una lnea de pobreza igual al 50% del ingreso de
11 pases de la Unin Europea, expresado en paridades del poder adquisitivo, la
tasa total de pobreza aumenta al 17,4%. Bajo la lnea de pobreza internacional, en
los pases de bajos ingresos, como Grecia y Portugal, sus tasas de pobreza se
duplican con respecto a la lnea nacional de pobreza (Atkinson, 1991).
Pas
Porcentaje de los pobres en Europa

(lnea de pobreza igual al 50% del ingreso promedio)
Ingreso nacional
Ingreso internacionala
Francia
Espaa
Italia
Reino Unido
Alemania
Portugal
Grecia
Irlanda
Pases Bajos
Blgica
Dinamarca
21
18
15
15
11
7
5
2
2
2
2
12
26
16
11
3
16
10
3
1
1
1
Total
13,9
17,4
Fuente: A.B. Atkinson, Comparing poverty rates internationally: lessons from recent studies in
developing countries, The World Bank Economic Review, vol. 5, N 1, 1991.
a
El ingreso promedio internacional se calcula sobre la base de promedios nacionales expresados en
paridades del poder adquisitivo.
73
La Academia Nacional de Ciencias de los Estados Unidos

propuso una metodologa en que se incorporan muchos elementos de la
pobreza relativa para actualizar y reemplazar la lnea de pobreza actual
de los Estados Unidos (Citro y Michael, 1995). La lnea de pobreza total
se calcula como un porcentaje (alrededor del 80%) del gasto mediano en
el pas en una canasta que incluye gastos alimentarios y no alimentarios.
En esta opcin se emplean elementos que se asemejan al enfoque
absoluto (la seleccin de categoras para las necesidades alimentarias y
no alimentarias y el clculo de un umbral independiente para cada uno);
no obstante, la determinacin de los umbrales es principalmente relativa.
En tanto se define una medicin puramente relativa como una
fraccin de alguna medida estadstica de tendencia central, tambin es
posible seleccionar un hbrido entre una lnea de pobreza relativa y una
absoluta. ste podra ser el promedio geomtrico ponderado de un
umbral relativo y uno absoluto, z = zr za1-, donde zr es la lnea de
pobreza relativa, za es la lnea de pobreza absoluta, y 0 < < 1. Esta
lnea tiene la propiedad de que un aumento del 1% en la medida de
tendencia central del estndar de vida conduce a un porcentaje de
aumento en la lnea de pobreza. De este modo, con esta lnea, el debate
absoluto/relativo se convierte en una cuestin de cun relativo?, con
como la variable de decisin relevante (vase Madden, 2000, pp. 182-184).
2.3.2
Recursos y fuentes de informacin
Dependiendo de las fuentes estadsticas disponibles, los umbrales

basados en medianas podran ser potencialmente aplicados a la
informacin sobre gastos o ingresos. Las ventajas y deficiencias de cada
una de estas variables se analizaron en la seccin 2.1.2 de este
captulo.
La Unin Europea ha aceptado desde hace mucho tiempo que los
ingresos son una base preferible. Esto no se pudo reflejar en la prctica
hasta 1994, cuando se lanz la encuesta pionera Panel de Hogares de
la Comunidad Europea (European Community Household Panel
(ECHP)); previo a esa encuesta, se utilizaba informacin sobre ingresos
de las encuestas de presupuestos familiares. Junto con otras variables,
en la ECHP se recoge informacin sobre el ingreso monetario neto que
el hogar y sus miembros obtienen de todas las fuentes, incluidos el
trabajo (empleo asalariado y empleo por cuenta propia), el ingreso
privado de inversiones y propiedades, y las transferencias sociales
recibidas en forma directa. En la definicin de ingreso de la ECHP no se
consideran las transferencias sociales indirectas, la renta imputada a los
propietarios, el ingreso en especie, los pagos de intereses por
prstamos y las transferencias a otros hogares. Esta encuesta
longitudinal fue lanzada sobre la base de un acuerdo de caballeros
previo a la adopcin del Manual de Canberra y, por lo tanto, no permite
74
su cumplimiento total: su sucesora, la recopilacin de informacin bajo

las reglamentaciones de las estadsticas comunitarias sobre la renta y
las condiciones de vida (EU-SILC), permitir mayor consistencia.39
Bajo las EU-SILC, el ingreso total disponible para cada hogar se
calcula como sigue:
(i)
Ya sea sumando el ingreso neto recibido por todos los

miembros del hogar de todas las fuentes componentes
especificadas y deduciendo ciertos gastos. Esto incluye
ingresos monetarios y en especie provenientes del trabajo
(empleo asalariado y empleo por cuenta propia), ingreso
privado (de inversiones, propiedades y otros, incluida la
renta imputada), transferencias recibidas desde otros
hogares, pensiones y otros beneficios sociales, menos los
pagos realizados a otros hogares y pagos de intereses por
prstamos.
(ii)
O sumando el ingreso bruto recibido por todos los miembros

del hogar desde todas las fuentes componentes
especificadas, y deduciendo los impuestos y las
contribuciones por seguridad social y ciertos gastos.
(iii)
O como la suma de todos los componentes del ingreso

personal de todos los miembros del hogar ms los
componentes de ingreso al nivel del hogar, de los cuales
algunos son netos (netos del impuesto a la renta, netos de
contribuciones sociales o netos de ambos) y otros son
brutos; o de los cuales todos son netos, pero algunos son
netos de impuestos en la fuente y otros netos de
contribuciones sociales o netos de ambos, una vez que se
han deducido los impuestos a la renta y las contribuciones a
la seguridad social, los impuestos comunes a la riqueza, los
pagos regulares de transferencias en efectivo entre hogares,
los pagos de intereses por prstamos y las contribuciones
de seguridad social por parte de los empleadores. En este
caso, el impuesto a la renta podra incluir el repago/recibo
por ajustes de impuestos, impuesto a la renta en la fuente y
las contribuciones a la seguridad social para algunos
componentes del ingreso, multiplicados por un factor intrahogar de inflacin por no respuesta.
39
Las reglamentaciones del Parlamento Europeo y del Consejo No. 1177/2003 con
fecha 16 Junio 2003, respecto a las estadsticas de la Comunidad sobre el ingreso y las
condiciones de vida (EU-SILC): texto con relevancia EEA, Official Journal L165, 3.7.2003,
pp. 1-9, y la implementacin de regulaciones relacionadas de la Comisin Europea.
75
Los siguientes componentes del ingreso sern obligatorios slo a

partir de 2007: renta imputada, valor de los bienes consumidos de
produccin propia, intereses pagados en prstamos hipotecarios y
contribuciones de los empleados a la seguridad social.
2.4
Lneas de pobreza subjetiva
La caracterstica principal del enfoque subjetivo para la medicin de la

pobreza es que el umbral entre pobres y no pobres est determinado
sobre la base de la percepcin de las personas acerca de su propio
bienestar. En lo que respecta al Grupo de Ro, este enfoque no ha sido
usado oficialmente en ningn pas o por ninguna institucin internacional
como la metodologa central para la medicin de la pobreza; en cambio,
ha sido empleado principalmente como un procedimiento complementario.
En este compendio se incluye un breve examen de este enfoque
subjetivo, a fin de evaluar su utilidad en el anlisis de la pobreza.
En la medicin de la pobreza, el enfoque subjetivo se puede
utilizar en contextos monetarios (para determinar el valor de una lnea de
pobreza) o no monetarios (tales como las necesidades insatisfechas o
los mtodos de indicadores de privacin). Siguiendo la estructura
general de este compendio, en esta seccin se aborda slo el primer
caso. El objetivo no es proporcionar una revisin detallada de los
variados aspectos tericos y empricos involucrados en la aplicacin de
los mtodos, ms apropiada para el debate acadmico, sino entregar al
lector una nocin de las posibilidades operativas de este enfoque.
El tema de la pobreza subjetiva es parte de un campo ms amplio
de anlisis sobre la percepcin subjetiva de bienestar. El trmino
economa de la felicidad se utiliza en algunas ocasiones para referirse
a estos estudios, que se concentran en aspectos de la satisfaccin con
la vida y en cmo los distintos dominios de la existencia afectan al
bienestar general. Estos temas no son tratados aqu, dado que nos
enfocamos exclusivamente en la lnea de pobreza subjetiva.40
2.4.1
Estndares
Las lneas de pobreza subjetiva tratan de captar las percepciones de la

poblacin. Se han diseado diversos enfoques para investigar estas
percepciones, analizar la informacin recopilada para la derivacin del
estndar o ambas cosas. En esta subseccin revisamos tres de los
mtodos ms establecidos, aunque tambin se han utilizado otras
opciones.
40
Para un anlisis ms amplio sobre temas de felicidad, vase, por ejemplo, Frey y
Stutzer (2002a y 2002b), Pradhan y Ravallion (1999), Rojas (2005) y van Praag y
asociados (2003).
76
Pregunta sobre ingreso mnimo

(Minimum income question (MIQ))
El mtodo ms conocido para medir la pobreza subjetiva fue propuesto

inicialmente por Goedhart y otros (1977) y luego aplicado en diferentes
contextos.41 Se basa en una pregunta sobre ingreso mnimo, tal como
qu considera usted, en sus circunstancias, como un ingreso mnimo
absoluto para su familia?. La respuesta a esta pregunta, denotada por
ymin, representa el valor de la lnea de pobreza para el encuestado.
El valor de ymin depende, entre otros factores, del ingreso del
encuestado. De hecho, ymin es una funcin creciente de ingreso, como la
que se muestra en el grfico 2.3. En promedio, los encuestados con una
buena situacin econmica tendern a pensar que el ingreso mnimo es
inferior a sus ingresos presentes, en tanto que lo opuesto ocurrir con
aqullos que enfrentan dificultades financieras. Por lo tanto, se puede
asumir que la respuesta ms precisa con respecto al ingreso mnimo (es
decir, la lnea de pobreza subjetiva, ymin*) es la que dan las personas
que viven con tal ingreso (la interseccin de las curvas en el grfico).
Grfico 2.3
LNEA DE POBREZA SUBJETIVA
ymin
ymin =
ymin
ymin
Fuente:
A. Kapteyn, P. Kooreman y R. Willemse (1988), Some
methodological issues in the implementation of subjective poverty
definitions, Journal of Human Resources, vol. 23, N 2, 1988.
41
Vase, por ejemplo, van Praag y asociados. (1980 y 1982), Danziger y asociados.
(1984), Garner y Short (2003).
77
En sus aplicaciones iniciales, como en Van Praag y otros (1980),

las lneas de pobreza subjetiva se estimaban considerando slo el
tamao de la familia como variable diferenciadora entre los hogares. En
estudios posteriores se consideran otras caractersticas del hogar, tales
como la presencia de otras personas en el hogar adems del
sostenedor principal de la familia y cnyuge, la edad mxima de otras
personas en el hogar y la regin de residencia. Las caractersticas de la
persona de referencia incluyen situacin laboral, edad, logros
educacionales, estado civil, gnero, y si la persona no est trabajando
debido a una discapacidad (Garner y Short, 2003).
En trminos generales, este enfoque requiere de la estimacin de
los parmetros de una ecuacin en la que el ingreso mnimo subjetivo
depende del ingreso del encuestado y de otras caractersticas, tales
como el tamao de la familia; por ejemplo: In ymin = a0 + a1 In tamao de
familia + a2 In y + e.42 La ecuacin se resuelve luego para el caso en que
el ingreso mnimo subjetivo es igual al ingreso presente, y = ymin,
obteniendo de esta forma el valor de la lnea de pobreza: ymin* = exp [( a0
+ a1 In tamao de familia) / (1 - a2 )].
Para ser consistentes, este mtodo requiere que el nivel de
bienestar relacionado con el ingreso mnimo absoluto en la pregunta
sea el mismo para cada encuestado. Esto ha sido probado por algunos
autores utilizando la pregunta de evaluacin de ingreso (IEQ) que se
describe en seguida.
Pregunta de evaluacin del ingreso

(Income evaluation question (IEQ))
Una opcin diferente, conocida como la lnea de pobreza de Leyden, por

su lugar de origen, se basa en una pregunta de evaluacin del ingreso,
como la siguiente (de Hagenaars y Van Praag, 1985):
Por favor trate de indicar lo que usted considera una suma
apropiada de dinero para cada uno de los siguientes casos. Bajo mis
(nuestras) condiciones, yo llamara a un ingreso semanal/mensual/anual
(por favor, haga un crculo alrededor del perodo apropiado) despus de
impuestos de:
alrededor de ______ muy malo
alrededor de ______ malo
alrededor de ______ insuficiente
alrededor de ______ suficiente
alrededor de ______ bueno
alrededor de ______ muy bueno
42
N.d.T. La expresin ln se refiere al logaritmo natural.
78
Si se iguala las categoras de respuesta a la media de seis

intervalos iguales de cero a uno, las respuestas pueden ser
representadas como en el grfico 2.4. Algunos autores han demostrado
que la relacin entre el ingreso de un hogar y su funcin de evaluacin
(denotada por U(y) en el grfico) corresponde aproximadamente a una
distribucin lognormal. Esta funcin es llamada funcin de bienestar del
ingreso43 del encuestado. Al ajustar una distribucin lognormal a las
respuestas, se puede calcular una ecuacin para la evaluacin individual
del ingreso. En este enfoque, los pobres son aquellos individuos con un
ingreso tal que su funcin de bienestar del ingreso est por debajo de
un nivel de bienestar predeterminado, que es fijado por los polticos
(Kapteyn y otros, 1988).
Grfico 2.4
LNEA DE POBREZA DE LEYDEN
U(y)
1
muy bueno
bueno
suficiente
insuficiente
malo
muy malo
0
y1
y2 y3 y4
y5
y6
Fuente: A.J.M. Hagenaars y B.M.S van Praag, A synthesis of poverty line

definitions, Review of Income and Wealth, vol. 31, N 2, junio de 1985.
La funcin de bienestar del ingreso tambin ha sido utilizada en el

contexto del enfoque MIQ, a fin de evaluar la solidez del supuesto de
que las comparaciones interpersonales de bienestar son posibles. En
particular, se usa para evaluar si la funcin personal del ingreso vara
sistemticamente con el ingreso y el tamao de la familia (Van Praag y
otros, 1980).
43
En ingls: Welfare Function of Income (WFI).
79
Pregunta sobre la adecuacin del consumo

(Consumption adequacy question (CAQ))
Pradhan y Ravallion (2000) sealan algunas limitantes en el enfoque

MIQ y proponen un mtodo alternativo basado en una pregunta sobre la
adecuacin del consumo. Entre las desventajas del MIQ, los autores
establecen que los hogares tienen diferentes conceptos de ingreso, que
pueden no concordar entre ellos o con el concepto de ingreso esperado
por la pregunta. Algunos hogares pueden considerar slo su ingreso
monetario, mientras otros pueden incluir otras fuentes de ingreso.
Adems, la nocin de un ingreso mnimo puede ser interpretada de
diferentes formas entre los hogares; algunos pueden pensar
principalmente en necesidades alimentarias, mientras otros pueden
considerar una gran parte de necesidades no alimentarias. Adems, el
mtodo MIQ requiere que el encuestado tenga una buena nocin de su
ingreso total presente, supuesto que ha sido cuestionado (vanse
Kapteyn y otros, 1988).
Para evitar estas limitaciones, los autores proponen usar slo
preguntas cualitativas: a los hogares se les pregunta si el estndar de
vida del hogar es menos que adecuado, slo adecuado o ms que
adecuado para las necesidades de la familia. La misma pregunta se
formula para las categoras especficas de consumo, tales como
alimento, vivienda, vestuario, salud, y educacin. La lnea de pobreza
subjetiva se define como el nivel del gasto total sobre el cual los
encuestados responden (en promedio) que sus gastos son adecuados
para sus necesidades (Pradhan y Ravallion, 2000). El estndar no sale
directamente de la informacin cualitativa, ya que se estima a travs de
procedimientos economtricos que la emplean. Especficamente, las
lneas se computan a partir de los parmetros de un modelo que
relaciona la probabilidad de alcanzar un estndar de vida adecuado con
el gasto de los hogares y variables sociodemogrficas. Estas ltimas se
recopilan simultneamente con la informacin cualitativa sobre la
adecuacin del consumo.
Las respuestas a las preguntas permiten la estimacin de
diferentes lneas de pobreza. Una est basada en las respuestas
relacionadas con el consumo de alimentos, por lo que es consistente
con la idea de una lnea de pobreza alimentaria (descrita en la seccin
de lneas de pobreza absoluta). Se obtiene una lnea de pobreza
diferente si se incluye cada categora de gasto. El gasto mnimo en las
categoras que carecen de informacin directa puede ser calculado con
una curva de Engel.44
44
Pradhan y Ravallion (2000) proporcionan una aplicacin emprica de este mtodo

a los datos de Jamaica y Nepal. Lokshin, Umapathi y Paternostro (2004) aplican este
mtodo a los datos de Madagascar.
80
El mtodo se basa en el supuesto de que los individuos son

capaces de evaluar cualitativamente el grado de satisfaccin que
proporcionan diversos niveles de consumo (total o de ciertos productos)
y de que las evaluaciones realizadas por diferentes personas pueden ser
comparadas.
2.4.2
Debido a que la estimacin de las cifras de pobreza subjetiva depende

no solamente de las percepciones, sino tambin de los ingresos o
gastos presentes del hogar, la fuente principal de informacin es
bsicamente la misma que para las mediciones de pobreza objetiva: a
saber, encuestas de hogares con informacin sobre los recursos
monetarios de los hogares.
Despus de las primeras experiencias en la medicin de la
pobreza subjetiva, que se basaban mayoritariamente en encuestas
experimentales, muchos pases desarrollados han incluido preguntas
subjetivas en sus encuestas de hogares regulares. El Panel de Hogares
de la Comunidad Europea entrega un buen ejemplo, al incluir una
pregunta cualitativa (Pensando en el ingreso mensual total de su hogar,
es su hogar capaz de llegar a fin de mes? con gran dificultad/ con
dificultad/ con alguna dificultad/ con alguna facilidad/ fcilmente/ muy
fcilmente) y una pregunta sobre ingreso mnimo (En su opinin, cul
es el ingreso mensual neto ms bajo que su hogar debera tener para
llegar a fin de mes?). En algunos pases en vas de desarrollo, como
Madagascar y Per, tambin se han incluido mdulos sobre el bienestar
subjetivo en las encuestas de condiciones de vida.
En estos ejemplos se aprecia que es posible incluir preguntas
subjetivas en una encuesta de hogares establecida. Esto parece
adems ms conveniente y costeable que realizar una encuesta
independiente de pobreza subjetiva, porque evita la duplicacin de la
informacin y de paso arroja cifras que son comparables con las
mediciones de pobreza objetiva. Otro punto que se debe mencionar es
que cuando se utiliza un mtodo que requiere cifras de gasto (como en
el CAQ), se necesita considerar que mientras los patrones de consumo
cambian por lo general en forma lenta, las percepciones pueden variar
ms rpidamente a medida que cambia la distribucin del ingreso o
gasto. Si este es el caso, las encuestas de gasto tendrn que ser
implementadas con mayor frecuencia a fin de dar seguimiento a la
pobreza subjetiva, una situacin que no parece alcanzable en muchos
de los pases menos desarrollados.

Recuadro 2.8
ALGUNOS LOS RESULTADOS DE LA COMPARACIN ENTRE
MEDICIONES DE POBREZA SUBJETIVA Y OBJETIVA
Existe creciente evidencia respecto de la comparacin de las mediciones de la
pobreza subjetiva y objetiva (absoluta o relativa). Esta evaluacin se puede realizar
por lo menos en dos dimensiones: el valor resultante de la lnea de pobreza,
trazada bajo cualquiera de los mtodos analizados en esta seccin, y la tasa de
coincidencia entre ser pobre objetivamente y tener la auto percepcin de ser pobre.
En este recuadro se revisa y resume una pequea seleccin de trabajos. Sin
embargo, es difcil sacar conclusiones generales debido a que ellas dependen en
gran medida de la eleccin de mtodos para medir la pobreza subjetiva y objetiva.
Espaa, 1991 (Urea, 2000)
Las lneas de pobreza subjetiva generadas bajo mtodos alternativos

produjeron tasas de pobreza bastante distintas: 4,9% (IEQ/ mtodo de Leyden)
versus 22,2% (mtodo de Kapteyn).
Las cifras de Leyden son ms bajas que las cifras de la pobreza relativa (8,7% de
los hogares, utilizando una lnea de pobreza de 40% del ingreso per capita medio.
3,9% de los hogares se consideraron pobres, es decir, menos que los

resultados de cualquiera de las otras dos lneas de pobreza subjetiva.
Francia, 1994 y Eslovaquia, 1995 (Fall y otros, 2000)
El porcentaje de los hogares que consideran que sus ingresos les permiten
vivir con dificultad o con mucha dificultad es similar entre los pases: 19% en
Francia y 25% en Eslovaquia.
En contraste, los hogares que se consideran pobres utilizando una pregunta

de ingreso mnimo representan un 35% en Francia y el 71% en Eslovaquia.
Las cifras subjetivas son notoriamente ms altas que las tasas de pobreza
relativa: 4,3% en Francia (50% del ingreso medio equivalente) y alrededor de
10% en Eslovaquia (60% del ingreso medio equivalente).
Estados Unidos, 1995 (Garner y Short, 2003)
Las lneas de pobreza subjetiva (para distintos tipos de hogares) varan en

forma apreciable cuando se hace la pregunta de ingreso mnimo (MIQ) en
trminos de ingreso o de gasto. Este ltimo produce cifras considerablemente
menores que el primero.
Ambos umbrales de la pobreza subjetiva son ms altos que la lnea oficial de

pobreza absoluta del pas y que la lnea de pobreza propuesta por la
Academia Nacional de Ciencias.
Per, 2001 (Herrera, 2001)
El 35% de los hogares se consideran pobres, significativamente menos que el

55% que son pobres de acuerdo con una lnea de pobreza absoluta.
No obstante, la lnea de pobreza subjetiva (estimada mediante el mtodo MIQ)

es muy similar a la lnea de pobreza absoluta en cada contexto subnacional.
En cuatro casos la lnea de pobreza subjetiva es inferior a la lnea de pobreza
objetiva, mientras que lo contrario sucede en tres casos.
81
82
Jamaica, 1993 y Nepal, 1995-1996 (Pradhan y Ravallion, 2000)
La incidencia de pobreza subjetiva se estima utilizando dos alternativas del

mtodo CAQ, una basada solamente en la adecuacin alimentaria, y la otra en
los alimentos, vivienda y (slo para Jamaica) vestuario. En Jamaica, el primer
mtodo produce lneas de pobreza superiores a la segunda y ambas son
inferiores a las lneas de pobreza absoluta (en todos los contextos
subregionales). En Nepal, el primer mtodo produce cifras inferiores al
segundo en la mayora de los contextos subregionales y la comparacin con la
lnea de pobreza objetiva da lugar a resultados combinados.
A pesar de las diferencias en las lneas de pobreza, las tasas de pobreza

resultantes son muy similares. Jamaica: 34,4% (mtodo 1) y 31,5% (mtodo 2)
versus 31,5% (pobreza absoluta). Nepal: 43,6% (mtodo 1) y 43,0% (mtodo
2) versus 42,0% (pobreza absoluta).
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2.4.3
Desafos, opciones y deficiencias
Una ventaja del enfoque subjetivo de medicin de pobreza citada

regularmente es que se encuentra libre de arbitrariedad, debido a que la
definicin de la lnea de pobreza se deriva de la poblacin misma y no
del investigador. Sin embargo, como se discute posteriormente, este
enfoque requiere que el investigador haga ciertas suposiciones y tome
algunas decisiones que pueden ser algo arbitrarias. Antes de entrar en
este tema, es necesario enfatizar que el enfoque subjetivo no es slo
otra forma una alternativa para el enfoque objetivo de evaluar la
pobreza, por cuanto conduce a la identificacin de situaciones que
podran ser diferentes de aqullas reconocidas mediante los mtodos
objetivos. Los individuos identificados como no pobres bajo un enfoque
objetivo pueden sentirse pobres. Tales circunstancias son analticamente
interesantes porque pueden ayudar a explicar algunos comportamientos.
De aqu que la pobreza subjetiva no es necesariamente una alternativa a
la pobreza objetiva, sino que es complementaria.
83
El enfoque de pobreza subjetiva, como se mencion

anteriormente, no elimina la necesidad de que el investigador tome
ciertas decisiones arbitrarias que puedan tener un efecto considerable
sobre los resultados. Una de estas decisiones es el estilo de la pregunta
subjetiva que se va a utilizar. La forma en que se hagan las preguntas
puede cambiar las respuestas en forma significativa.45 La experiencia
tambin muestra que el mismo estilo se puede interpretar de distintas
formas de acuerdo con el contexto cultural, incluso dentro de la misma
regin geogrfica. Por ejemplo, en la Segunda Reunin de Grupo de
Ro, el Instituto Nacional de Estadstica y Estudios Econmicos (INSEE)
de Francia inform que la interpretacin de la misma pregunta sobre
ingreso mnimo era bastante menos restrictiva en Eslovaquia que en
Francia, lo que redundaba en cifras excesivamente altas de pobreza
subjetiva en el primer pas.
Otro aspecto crucial es la dificultad para obtener respuestas
precisas de parte de los encuestados. Kapteyn y otros (1988) muestran
que la gente en general sabe slo aproximadamente el nivel de su
ingreso real, y que cometen errores sistemticos al estimar sus propios
ingresos. Por lo tanto, para obtener una definicin de pobreza que est
basada en una medicin exacta de ingreso, proponen incluir en el
cuestionario un conjunto de preguntas sobre el ingreso. Lokshin y
Ravallion (1999) desarrollan una idea similar, y argumentan que las
determinantes sistemticas del bienestar econmico subjetivo se pueden
analizar si las preguntas subjetivas se hacen en el contexto de una
encuesta socio-econmica objetiva amplia.
Al mismo tiempo, el enfoque subjetivo de medicin de la pobreza
proporciona elementos muy tiles para el anlisis de la pobreza, los que
efectivamente complementan otros enfoques de medicin objetivos.
Asimismo, genera informacin valiosa respecto de lo que la poblacin
piensa sobre su propio bienestar, entregando un control de realidad
para los resultados obtenidos de otros enfoques. El enfoque subjetivo
juega adems un papel importante cuando se deben considerar
mltiples dimensiones en el estudio del bienestar. Ha sido aplicado para
identificar cules de estas dimensiones son relevantes para un anlisis
econmico y qu indicadores son ms adecuados para medir el grado
de privaciones. De hecho, en muchas de las prcticas de medicin de
privaciones descritas en los prximos dos captulos se utiliza un
enfoque consensual, en que la percepcin de la gente en relacin con
las necesidades de la vida se usa como informacin bsica para
identificar ndices de privacin. Otro uso de las mediciones subjetivas de
la pobreza es la construccin de escalas de equivalencias.
45
Vase, por ejemplo, Garner y Short (2003).
84
No obstante, los mtodos subjetivos no representan una primera

opcin para la medicin de la pobreza. Parece razonable invertir primero
en mejorar un mtodo objetivo, especialmente en el caso de los pases
en vas de desarrollo, que habitualmente tienen recursos limitados para
la generacin de estadsticas.
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87
Anexo: Agregacin
El proceso de medicin de pobreza generalmente abarca al menos dos
etapas (Sen, 1984): (a) la identificacin de los pobres, y (b) la
agregacin de la pobreza en una medida sinttica. La primera etapa se
realiza mediante cualquiera de los mtodos de medicin de pobreza
analizados en este documento, y consiste en establecer quines sern
considerados pobres o no pobres. La etapa de agregacin consiste
en sintetizar informacin en una cifra nica.
Existen muchos ndices disponibles para agregar la informacin del
enfoque de lneas de pobreza, pero slo tres se utilizan habitualmente en
la mayora de las prcticas: el ndice de incidencia de pobreza, el ndice
de brecha de pobreza y el ndice de severidad de la pobreza. Los tres
pertenecen a la familia FGT de mediciones de pobreza, correspondientes
a Foster, Greer y Thorbecke (Foster, Greer y Thorbecke, 1984).
En este anexo se describen brevemente los requerimientos
tericos para una buena medicin de pobreza y algunos de los ndices
de pobreza ms comunes.
A.
Axiomas para los ndices de pobreza
En el anlisis axiomtico de los ndices de pobreza, introducido por

Sen (1976) y ms tarde por otros autores, se establece que una buena
medicin de pobreza debe tener diversas caractersticas deseables. Las
ms relevantes son las siguientes:
o
Axioma focal:
En la medicin de pobreza se debe ignorar la informacin
relativa al ingreso de los no pobres.
Axioma de monotonicidad:
Una medicin de pobreza debe aumentar cuando el ingreso
de una persona pobre disminuye. Esto significa que debera
haber una correlacin entre el ndice y la distancia de los
pobres con respecto a la lnea de pobreza.
Axioma de transferencia:
Una transferencia de ingreso de cualquier persona pobre a
una persona menos pobre debera incrementar el ndice de
pobreza. Este axioma significa que la medicin de pobreza
debera reflejar cmo se distribuyen los ingresos entre los pobres.
Monotonicidad en subgrupos:
Si la medicin de pobreza de un subgrupo de poblacin dado
crece y todo lo dems permanece constante, la medicin de
la pobreza debera aumentar para toda la poblacin.
B.
88
ndices de Pobreza
1.
ndice de recuento
El ndice de recuento (H) mide la proporcin de la poblacin

pobre. Se escribe como:
H = q / n,
donde n es el tamao de la poblacin y q el nmero de personas con
ingresos por debajo de la lnea de pobreza.
Esta medida es claramente el ndice de pobreza ms conocido, y
es muy fcil de interpretar y comunicar. El ndice de recuento satisface el
axioma focal y se puede descomponer aditivamente. No obstante,
proporciona una visin muy limitada de la pobreza debido a que no
ofrece informacin sobre qu tan pobres son los pobres (axioma de
monotonicidad) y no considera los aspectos distributivos de la poblacin
pobre (axioma de transferencia).
2.
Brecha de pobreza
La brecha de pobreza (PG) mide el dficit del ingreso relativo de

la gente pobre con respecto al valor de la lnea de pobreza, ponderado
por la incidencia de pobreza. Se puede escribir como sigue:
PG = H I
donde I es la proporcin de brecha de ingreso, definida como
I=
zy
z
donde z representa la lnea de pobreza e y es el ingreso promedio de la

poblacin pobre.
La proporcin de brecha de ingreso indica la distancia promedio
entre el ingreso de los pobres y la lnea de pobreza. No es un buen
indicador de pobreza por s solo: si, por ejemplo, la persona ms rica
entre los pobres aumenta su ingreso por sobre la lnea de pobreza, el
indicador mostrar un incremento en la pobreza porque el nuevo ingreso
promedio de los pobres ser menor, aunque el nmero de pobres haya
disminuido. Este defecto se resuelve cuando la proporcin de la brecha
de ingreso se multiplica por el ndice de recuento (H).
El ndice PG tambin se puede escribir como:
PG =
1 q z yi
n i =1 z
89
El ndice de brecha de pobreza satisface los axiomas focales y de

monotonicidad y se puede descomponer aditivamente, pero no cumple
con el axioma de transferencia.
3.
ndice de severidad o FGT2
Foster, Greer y Thorbecke (1984) propusieron la siguiente familia

paramtrica de mediciones de pobreza:
PG =
1 q z yi
n i =1 z
donde 0 se puede interpretar como un parmetro de aversin a la

desigualdad, el que asigna diversas ponderaciones a la diferencia entre
el ingreso de cada individuo pobre y la lnea de pobreza.
Cuando = 0, esta medida es igual al ndice de recuento; cuando
= 1, es igual al ndice de brecha de pobreza. A medida que aumenta
sobre el valor de 2, se da cada vez mayor ponderacin a los ingresos
que estn lejos de la lnea de pobreza. De hecho, cuando
, la
medicin de la pobreza depender completamente de la distancia del
ingreso de la persona ms pobre respecto de la lnea de pobreza.
Una medida que se ha usado ampliamente en la medicin de la
pobreza es P con = 2 (o FGT2), ya que satisface el axioma de
transferencias (como tambin los axiomas focales y de monotonicidad).
Cada ndice de la familia FGT puede adems ser descompuesto
aditivamente. Para una poblacin de tamao n, dividida en m subgrupos
de tamao nj y con distribucin de ingresos yj, FGT2 est dado por la
ecuacin:
2
FGT2 =
1 q z yi
n i =1 z
Las propiedades del ndice FGT2 lo hacen muy til para el anlisis
de pobreza, aunque no es tan fcil de interpretar como las mediciones
de incidencia y brecha de pobreza. La literatura econmica ofrece una
larga lista de otros indicadores que satisfacen muchas de las
propiedades deseables (algunas de las cuales se mencionan bajo el
siguiente encabezado ndice de Sen. No obstante, segn seala Foster
(1984), de los ndices disponibles en la actualidad, slo la familia de
ndices FGT o algn mtodo de renormalizacin (tales como Clark,
Hemming y Ulph, 1981; o Chakravarty, 1981) satisfacen la
monotonicidad en subgrupos.
4.
90
ndice de Sen
Antes de que la familia de ndices de Foster, Greer y Thorbecke

se hiciera conocida, Sen (1976) propuso otra medida de pobreza que
satisface el axioma de transferencia:
S = H I + (1 I )Gp
donde Gp es el coeficiente de Gini para la distribucin de ingreso de los

pobres. Se debe considerar que cuando los ingresos de los pobres son
todos iguales, Gp = 0, la medida de Sen se transforma en: S = H I
Esta medida presenta dos desventajas en comparacin con los
ndices FGT. La primera es que la suma de las contribuciones del
subgrupo poblacional a la pobreza total puede no llegar al 100%. La
segunda es que la pobreza total puede disminuir aun cuando aumente la
pobreza en cada subgrupo.
Un nmero de variantes del ndice de Sen mejoran sus
limitaciones. Vase, por ejemplo, Kakwani (1980); Anand (1977) y Thon
(1979). Existen adems otras mediciones de pobreza basadas en los
ndices de desigualdad del ingreso, tales como Watts (1968); Blackorby y
Donaldson (1980); Takayama (1979); y Clark, Hemming y Ulph (1981).46
Referencias:
Anand, S. (1977), Aspects of poverty in Malaysia, Review of Income and Wealth, vol. 23.
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Econometrica, vol. 48, N 4.
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The Economic Journal, vol. 91.
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Challenge, N 8.
Foster, J. (1984), On economic poverty: A survey of aggregate measures, in: Advances in
Econometrics, R.L. Basmann. y G. Rhodes (eds.),vol. 3, JAI Press.
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Econometrica, vol. 52.
Kakwani, N. (1984), Issues in measuring poverty, in: Advances in Econometrics R.L.
Basmann. y G. Rhodes (eds.), vol. 3, JAI Press.
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Takayama, N. (1979), Poverty, income inequality, and their measures: Professor Sens
axiomatic approach reconsidered, Econometrica, vol. 47.
Thon, D. (1979), On measuring poverty, Review of Income and Wealth, vol. 25.
Watts, H. (1968), An economic definition of poverty, in: On Understanding Poverty, D. P.
Moynihan (ed.), New York, Basic Books.
46
Foster (1984) explica los ndices citados en detalle, con la excepcin del ndice de
Watts. Drewnowski (1977), propuso una medida adicional, pero su utilidad en situaciones
prcticas es bastante limitada (Kakwani, 1984).
Captulo 3
Medicin de pobreza
mediante la agregacin de
indicadores de privacin
Un enfoque que se utiliza con frecuencia en muchos pases se basa en
el uso de indicadores de privacin. En este mtodo se definen unidades
pobres principalmente hogares como aqullas que enfrentan la
privacin severa de las necesidades humanas bsicas. Especficamente,
se considera pobres a aquellas unidades que no cumplen con los
estndares mnimos fijados para un conjunto de indicadores de privacin
relacionados con la satisfaccin de las necesidades bsicas. Los
indicadores describen ya sea resultados (tal como el estado nutricional)
o el consumo, o bien el acceso a ciertos bienes y servicios que
satisfacen esas necesidades.
En contraste con las lneas de pobreza monetaria, en las que el
ingreso o gasto acta como el indicador de bienestar, este enfoque se
considera multidimensional, ya que emplea diferentes indicadores para
representar dimensiones particulares del bienestar. ltimamente, la
multidimensionalidad de la pobreza ha recibido creciente atencin, lo
que ha proporcionado conocimientos tiles, pero tambin suscitado
desafos metodolgicos importantes (por ejemplo, con respecto al
problema de la agregacin, que se menciona ms adelante).
El mtodo de indicadores de privacin ha sido ampliamente usado
por instituciones oficiales internacionales y nacionales tanto en pases
en vas de desarrollo como desarrollados. Para ligar la discusin a un
ejemplo concreto, en este captulo nos concentramos en la prctica
implementada en Amrica Latina, conocida como el enfoque de las
necesidades bsicas insatisfechas. Sin embargo, sus principales
caractersticas son tambin representativas de las prcticas de otros pases.
Este mtodo de indicadores de privacin (IP) consiste en medir en
forma directa los estados efectivamente logrados por la unidad (estado
de salud o morbilidad, logros educacionales, nivel nutricional es decir,
92
ideas similares a los funcionamientos en el enfoque de Sen) o en la

medicin del consumo de bienes que permiten obtener estos estados
(es decir, cantidad de alimentos, caractersticas de la vivienda,
asistencia a la escuela). Hasta cierto punto, la evaluacin de bienestar
implcita en este enfoque se relaciona con la utilidad, la que tiene una
larga tradicin en la economa. La utilidad, no obstante, se aprecia
subjetivamente como una condicin mental (es decir, el placer obtenido
por el individuo), por lo que es difcil de estimar en los enfoques
empricos. Esto suscita la necesidad de criterios ms objetivos. La
consideracin de ambos, la utilidad y los criterios objetivos de los
resultados, apunta a medir resultados o logros reales. Una visin
opuesta sostiene que sera mejor enfocarse en los medios que una
unidad tiene para alcanzar resultados adecuados. Como indic Sen,
preocuparse de los medios hace posible tomar en cuenta la libertad que
la gente experimenta cuando logra ciertos objetivos deseables.
De hecho, con este enfoque se pretende evaluar el bienestar
mediante la calificacin de los resultados, en la medida que se identifica
la pobreza con la insatisfaccin efectiva de las necesidades bsicas.
Difiere de mtodos tales como el mtodo de lnea de pobreza
diseados para evaluar si la unidad posee los medios necesarios para
satisfacerlas.
Este mtodo se relaciona con la tradicin de los indicadores
sociales con que se procura calcular indicadores sintticos mediante la
agregacin de indicadores individuales. Principalmente, se consideran a
los pases o las regiones dentro de un pas como la unidad de anlisis,
y el objetivo es clasificarlas de acuerdo con su situacin social.
No obstante, la unidad bajo anlisis es generalmente el hogar, como se
plantea posteriormente.
Para identificar las unidades de pobreza bajo el enfoque IP, es
necesario seguir una serie de pasos hasta cierto punto similares a
aqullos requeridos por el mtodo de la lnea de pobreza. En primer
lugar, se deben definir las necesidades bsicas. En segundo lugar, se
deben determinar los indicadores de privacin relevantes para cada
necesidad bsica. En tercer lugar, hay que establecer los estndares
para cada indicador; stos son los umbrales que denotan el valor
mnimo o mximo vinculado a la satisfaccin de la necesidad.
Hasta este punto, las similitudes con el procedimiento de la lnea
de pobreza son claras, debido a que ese mtodo tambin requiere de la
identificacin de uno o ms indicadores relacionados con cada
necesidad y la fijacin de umbrales. Los dos enfoques difieren, sin
embargo, en que en el mtodo IP se verifica si la unidad presenta
carencias con respecto a cada indicador, es decir, si el valor de cada
indicador en la unidad es mejor que el umbral. Por consiguiente, el
93
analista debe adoptar un criterio que sume, o promedie, los diferentes

estados que una unidad puede tener considerando los diversos
indicadores. El enfoque de lnea de pobreza resuelve este problema
recurriendo al ingreso o gasto: el estndar agregado es el valor de todos
los bienes y servicios necesarios para satisfacer todas las necesidades
bsicas, y se contrasta con el nivel efectivo de ingreso o gasto del hogar.
En trminos de polticas, resolver una situacin en que una necesidad
bsica no se satisface requiere de recursos especficos relevantes para
esa necesidad. Por lo tanto, en algunas ocasiones se precisa de
indicadores de pobreza basados exclusivamente en ndices de privacin
para necesidades especficas.
3.1
Estndares
Como se seal anteriormente, este mtodo requiere de la fijacin de

estndares para cada necesidad considerada bsica. Se pueden
identificar cuatro pasos en el proceso de lograr ese objetivo:
(a) seleccionar las necesidades bsicas; (b) identificar diversas
dimensiones a evaluar en cada necesidad bsica; (c) definir indicadores
para cada una de esas dimensiones; y (d) fijar los umbrales, o los
valores que indican privacin, para cada indicador. Los estndares son,
por lo tanto, los umbrales fijados para cada uno de los indicadores
seleccionados. Los primeros tres puntos se analizan en la prxima
subseccin, en tanto que el cuarto se trata en la seccin subsiguiente.
3.1.1
Seleccin de necesidades bsicas e indicadores
La seleccin de las necesidades bsicas es, en teora, el primer

paso necesario en el proceso de definicin de estndares, como ocurre
tambin en el caso del enfoque de lneas de pobreza. Por lo tanto, es
necesario considerar las diferentes dimensiones de muchas de ellas. La
vivienda es un ejemplo tpico: es posible evaluar aspectos tales como la
capacidad de un edificio para aislar a las personas del medio ambiente
(en contra del fro, por ejemplo), asegurar la privacidad de sus
miembros, o proporcionar ciertos servicios (tales como agua o
alcantarillado). Finalmente, se tiene que elegir uno o ms indicadores
para cada una de estas dimensiones.
La falta de un marco conceptual de consenso amplio que gue la
seleccin de las necesidades bsicas claramente es una limitacin en el
proceso para establecer estndares. No obstante, sta no debera ser
una restriccin seria, porque es posible identificar un ncleo de
necesidades muy relevantes sobre las que debera haber escaso
desacuerdo. Nutricin, salud, educacin, vivienda, vestuario y
esparcimiento sern probablemente incluidas en cualquier lista,
independientemente de la postura terica del analista. Es posible que
94
surja mayor discusin en reas como la participacin poltica, no porque

alguien las considere menos importantes, sino porque la pobreza se
define habitualmente como la incapacidad para satisfacer necesidades
bsicas como resultado de una carencia de recursos econmicos. Las
limitaciones que los ciudadanos enfrentan cuando se tratan de involucrar
en actividades polticas no siempre se deben a la falta de esos recursos.
La identificacin de las dimensiones relevantes de cada necesidad
bsica implica mayores dificultades, ya que es posible considerar slo
algunos aspectos de las reas mencionadas anteriormente (u otras
similares) como bsicas. Por ejemplo, en el caso de la educacin, los
indicadores pueden contemplar la adquisicin de conocimiento o
capacidades proporcionadas solamente por las escuelas primarias, o por
la escuela primaria y secundaria. Probablemente, se deba analizar un
rango ms amplio de alternativas cuando, por ejemplo, se definan las
dimensiones del esparcimiento.
Como ya se mencion, los indicadores que finalmente se
seleccionan en cada una de las dimensiones deberan medir resultados.
Eso implica considerar variables como el estado nutricional (la ausencia
de desnutricin, evaluada, por ejemplo, por medio de indicadores de
peso y talla); el estado de salud, verificado mediante distintos exmenes;
o logros educacionales, medidos por exmenes estandarizados. Sin
embargo, en algunas ocasiones se deben utilizar indicadores ms
directos por razones prcticas, por ejemplo, el acceso a bienes o
servicios que satisfagan las necesidades bsicas.
En muchos estudios realizados en Europa por acadmicos y
agencias de gobierno se adopta un enfoque consensual. Esto se trata
especficamente en el prximo captulo, ya que el ndice de privacin
construido usando este procedimiento se emplea en el contexto europeo
como parte de los mtodos combinados. Basta con indicar aqu que este
enfoque implica la seleccin de necesidades e ndices de privacin
basados en la opinin de la poblacin. Con este enfoque consensual,
que se us originalmente en un estudio influyente en el Reino Unido
(Mack y Lansley, 1985), se enfatiza que la idea de pobreza requiere de
aceptacin pblica, y que las necesidades tienen que ser socialmente
percibidas.
Todos los miembros de un hogar deberan ser evaluados en las
mismas dimensiones, aun cuando diversos indicadores puedan ser
usados para diferentes miembros. Por ejemplo, en educacin, los
indicadores no sern los mismos para personas en edad escolar que
para miembros de mayor edad Si una dimensin no es considerada
para algn miembro, es difcil comparar estados de pobreza entre
personas u hogares.
95
En el proceso de seleccin de ndices de privacin se debe poner

atencin en la evaluacin de su relevancia. No es suficiente que un
indicador parezca reflejar adecuadamente la satisfaccin de una
necesidad dada de acuerdo con la intuicin, o que la poblacin lo
considere relevante. Los indicadores deben ser evaluados
estadsticamente para determinar si estn relacionados con la privacin
de acuerdo con lo sealado por variables tales como el ingreso o
cualquier otro factor claramente vinculado a la pobreza. Esto se puede
hacer utilizando la misma fuente de informacin empleada en la
medicin de los indicadores u otra diferente. Tambin es necesario
asegurarse de que no sean redundantes, es decir, que aquellos
indicadores seleccionados finalmente agreguen informacin efectiva
sobre la privacin total.
El proceso de establecer el conjunto de indicadores, en que se
identifican en primer lugar las necesidades, luego las dimensiones y
finalmente los indicadores, implica que los datos estadsticos se pueden
recopilar en forma especial con el propsito de medir la pobreza. ste
sera el caso, por ejemplo, de la implementacin de una encuesta de
hogares ad hoc, que cubriera un amplio rango de temas, como en
algunos estudios oficiales y acadmicos realizados en Europa. Aplicar el
enfoque consensual obviamente requerira de una encuesta especial,
dado que no slo se tendra que evaluar el estado real de los hogares y
las personas con respecto a los ndices de privacin, sino tambin
recoger su opinin sobre la relevancia de los distintos indicadores de
privacin. No obstante, un enfoque ms comn consiste en tratar de
identificar hogares y personas pobres utilizando las encuestas y censos
existentes. En tales casos, el rango de dimensiones e indicadores que
se pueden seleccionar es bastante ms restringido.
ste fue el caso cuando se elaboraron las estimaciones oficiales
de incidencia de pobreza usando el mtodo IP en muchos pases
latinoamericanos, en un procedimiento conocido habitualmente como el
mtodo de las necesidades bsicas insatisfechas (NBI). Con este
mtodo se pretenda producir mediciones sintticas de pobreza,
basadas en los ndices de privacin que se pudieran definir utilizando los
datos del censo de poblacin. El objetivo principal en las primeras
experiencias (Chile y Argentina) era hacer uso de un conjunto de datos
existentes para entregar cifras geogrficamente desagregadas que
pudieran utilizarse para clasificar la situacin social de reas pequeas.
Por lo tanto, las necesidades, dimensiones e indicadores estaban casi
exclusivamente determinados por la cobertura temtica de los censos de
poblacin y las variables especficas que stos incluan. Por
consiguiente, la vivienda y la educacin son las necesidades bsicas
principales para las que se definieron los estndares: por ejemplo, tres o
cuatro de los cinco o seis indicadores se relacionaban con estos temas.
96
Se argument que a pesar de lo limitado de la seleccin, el

disfrute de una vivienda adecuada y las otras dimensiones consideradas
estaban altamente correlacionadas con el ingreso, y que esta variable
revelaba una condicin social ms favorable y estable que el ingreso. Se
cree, adems, que dichas dimensiones se relacionan con la satisfaccin
de otras necesidades bsicas (es decir, actan como indicadores de
rastreo). Lamentablemente, esta correlacin no es fuerte (vase la
subseccin siguiente), pero es razonable asumir que los hogares se
deberan considerar pobres si estn viviendo en una casa inadecuada
especialmente cuando se aplican umbrales bajos y los hijos no estn
recibiendo educacin bsica. Sin embargo, lmites ms restrictivos son
ms apropiados para evaluar la satisfaccin de las necesidades de
vivienda. Adems, otras necesidades y dimensiones significativas
(algunas de las cuales, tales como nutricin y salud, ya fueron
mencionadas) pueden no ser satisfechas por los miembros del hogar
aun cuando la vivienda y la asistencia a la escuela sean adecuadas.
En el cuadro 3.1 se presentan los indicadores empleados en
algunos de los estudios para pases de Amrica Latina. Respecto de la
vivienda, las dimensiones que se consideran habitualmente son los
materiales de construccin (que se supone dan cuenta de la calidad de
la construccin), el hacinamiento y la disponibilidad de agua y sistemas
de alcantarillado. En el caso de la educacin, el nico indicador se
refiere a la asistencia a la escuela. Adems, se incluye un indicador de
capacidad econmica.
Los indicadores seleccionados en Amrica Latina conducen a una
de las dificultades mencionadas anteriormente. Dos de ellas la
educacin y la variable de la capacidad econmica no se pueden
definir para algunos hogares: la primera, para aqullos que no tienen
hijos en edad escolar; la segunda, cuando ninguno de los miembros
tiene empleo.
3.1.2
Umbrales para cada necesidad
A objeto de identificar unidades de pobreza utilizando el enfoque IP, se

debe definir un umbral de privacin para cada uno de los indicadores
seleccionados en funcin de las diferentes necesidades sociales
consideradas. stos constituyen los estndares a comparar con la
situacin real del hogar o de cada uno de sus miembros. Con respecto a
cada uno de estos estndares, por lo tanto, la unidad se clasifica como
satisfaciendo o no satisfaciendo la necesidad.
El establecimiento de estndares para diferentes indicadores se
puede basar en una visin absoluta o relativa. No es necesario reiterar
aqu la discusin sobre este tema, pero s importa recalcar que algunas
personas que utilizan un mtodo tipo IP consideran en forma explcita
que estn apuntando a la pobreza relativa. ste es el caso del enfoque
97
consensual seguido en Europa, ya que los indicadores y los umbrales

fueron seleccionados despus de encuestar a la poblacin. De hecho, el
indicador y el umbral de privacin fueron en algunas ocasiones definidos
en forma simultnea.
En los pases latinoamericanos, en contraste, se emple el
mtodo NBI para evaluar situaciones de pobreza absoluta.
Hay buenas razones para considerar un enfoque absoluto en el
caso de los indicadores de resultados, que son los ms apropiados para
el mtodo IP. Un umbral es absoluto cuando se fija independientemente
de la distribucin real del indicador en la poblacin. La evidencia
relevante sugiere que los umbrales absolutos (en el sentido mencionado
anteriormente) deberan establecerse para necesidades tales como
nutricin, educacin y salud. Existe, por ejemplo, consenso internacional
sobre los umbrales de privacin para ciertos indicadores. Sin embargo,
la naturaleza de algunas otras necesidades y/o dimensiones podra
hacer difcil proceder de esta forma dado que no hay criterios acordados
razonablemente; la recreacin y el vestuario son buenos ejemplos.
Adems, las variables adecuadas que son tiles para evaluar resultados
estn a menudo ausentes en algunos campos. En tales casos,
habitualmente se emplean los indicadores de acceso a bienes, servicios
o ambos. Sin embargo, puede que no siempre sea posible definir una
relacin entre un umbral en que se considere la relatividad inherente de
este tipo de indicador, por una parte, y algn criterio absoluto, por otra.
Cuando no se pueden definir los criterios absolutos debido a la
falta de estndares acordados o de indicadores de resultados, los
umbrales deben reflejar un claro punto de quiebre en las prcticas
habituales de la sociedad. Estos mnimos deberan cambiar en el tiempo
slo en forma discreta y ocasional, evitando reflejar meros cambios en la
distribucin.
Algunos estndares podran ser, y han sido, definidos sobre la
base de lmites establecidos legalmente. Las leyes, e incluso la
Constitucin, generalmente establecen ciertos derechos y obligaciones
para la poblacin (por ejemplo, aos de educacin o nmero de das de
vacaciones). Quizs de mayor relevancia son algunas polticas que
pueden fijar ciertas metas que sern particularmente tiles en la medida
en que reflejen la opinin de expertos.
Los umbrales para un mismo indicador pueden diferir entre
personas con distintas caractersticas. Por ejemplo, en la discusin
anterior sobre el enfoque de la lnea de pobreza se menciona que los
requerimientos de energa dependen del sexo, la edad y la actividad
fsica. Tambin pueden variar entre regiones: la altitud del rea de
residencia es una dimensin relevante para definir umbrales nutricionales.
98
Cuadro 3.1
INDICADORES Y UMBRALES EN ALGUNOS ESTUDIOS LATINOAMERICANOS
Argentina
Colombia
Per
Venezuela
Precaria;
habitaciones en
hoteles baratos;
piezas de
inquilinato
Ciudades
principales:
viviendas sin piso
Viviendas sin
piso y con
materiales de
paredes
inadecuados
Viviendas
rsticas en
barrios pobres
Hacinamiento
Ms de tres
personas por
cuarto
Ms de tres
personas por cuarto
Ms de tres
personas por
cuarto
Ms de tres
personas por
cuarto
Servicios
Sin baos
Ciudades
principales: sin
suministro de agua
y sin sistema de
alcantarillado;
Simultneamente: sin
suministro de
agua potable, sin
pozos de agua,
sin sistema de
alcantarillado, sin
electricidad
Urbana: sin
ductos de
agua dentro o
fuera de la
vivienda
Hogares con
nios en edad
escolar que no
asisten a la
escuela primaria
Hogares con
nios en edad
escolar que
no asisten a la
escuela
primaria
Jefe de hogar
con tres o menos
aos de
educacin en
hogares con tres
o ms personas
por ocupado
Jefe de hogar
con tres o
menos aos
de educacin
con tres o
ms personas
por ocupado
Vivienda
Otras ciudades:
viviendas sin piso y
material de paredes
inadecuado
Otras ciudades:
agua de riachuelos
o pozos cercanos,
sin baos
Educacin
Hogares con
nios en edad
escolar que no
asisten a la
escuela primaria
Capacidad de
subsistencia
Jefe de hogar
con 3 o menos
aos de
educacin en
hogares con 4 o
ms personas
por ocupado
Hogares con nios

en edad escolar
que no asisten a la
escuela primaria
Rural: sin
ductos de
agua ni baos
En algunos enfoques relacionados con el mtodo IP se reconoce

que establecer solamente un umbral es difcil para muchos indicadores.
Se aprecia como cuestionable la implicancia de ese procedimiento, es
decir, que no cumplir con el estndar es una caracterstica de pobreza.
En su lugar, se considera que ciertas condiciones se pueden vincular a
la privacin y no privacin, mientras que otras no. La idea es que
muchos indicadores presentan un continuo desde la no privacin hasta
la privacin extrema.
Algunos analistas utilizan el concepto matemtico de conjuntos
difusos para tratar esta situacin. Este enfoque se emplea cuando es
99
difcil decidir si una unidad o elemento dado es parte de un conjunto.

Cuando se utiliza para la medicin de la pobreza mediante indicadores
de privacin, se propone con este mtodo utilizar indicadores de
distancia de la privacin, que clasifican los valores y categoras de las
variables individuales de acuerdo con su cercana respecto de una
situacin de privacin o no privacin. Se sugieren algunos
procedimientos hasta cierto punto arbitrarios para normalizar los
indicadores de distancia, permitiendo que sus valores varen en el
intervalo [1,0], donde cero denota, por ejemplo, la ausencia de privacin
y el valor uno refleja una situacin indudablemente ligada a la pobreza.
Como resultado, cada unidad de un indicador dado no es clasificada
como cumpliendo o no cumpliendo con el estndar, sino ms bien se
hace una evaluacin con respecto a cun lejos o cun cerca est de una
situacin de privacin. No obstante, en la construccin de estos ndices
se enfrentan dificultades; por ejemplo, algunos indicadores son
solamente binarios (una casa tiene o no tiene inodoro con descarga de
agua), mientras que otros pueden considerar muy pocas categoras.
La seleccin de umbrales para los indicadores empleados en los
estudios realizados en los pases latinoamericanos se puede evaluar, en
trminos generales, como poco exigente. Esto se reconoci claramente
en los estudios, pero se argument que para una evaluacin adecuada
era necesario considerar el procedimiento de agregacin utilizado en
estas experiencias. El tema se analiza con mayor detalle ms adelante.
3.1.3
Agregacin de estndares individuales
Un aspecto crucial del mtodo IP es cmo decidir si una unidad es pobre

cuando registra distintos estados (cumple/no cumple) para los distintos
estndares. Al contrario de lo que se asume en algunos estudios, la
correlacin entre los estados de las unidades est lejos de ser perfecta;
por lo tanto, se requiere de un procedimiento para agregar las
situaciones de todos los indicadores. La sensibilidad de los resultados
frente a esquemas alternativos de ponderacin parece ser
particularmente importante cuando se consideran relativamente pocos
ndices de privacin. ste es un punto de debate incluso con un conjunto
ms amplio de ndices, aunque se podra esperar que un ndice o escala
que sea vlido y confiable tambin debiera ser auto ponderado. El
enfoque de la lnea de pobreza resuelve este punto mediante el uso del
dinero: el valor de todos los bienes y servicios necesarios para satisfacer
las necesidades bsicas se suma y se compara con la cantidad
agregada de recursos del hogar.47
47
Algunos autores incluyen aspectos no monetarios en la medicin de la pobreza

mediante la redefinicin del ingreso del hogar para dar cuenta del valor de los bienes y
servicios consumidos por la unidad que no se obtienen en el mercado.
100
En principio, se pueden considerar tres niveles de agregacin: los

indicadores de una sola dimensin, las dimensiones de una necesidad
dada, y las diversas necesidades. Alternativamente, uno de estos
niveles se podra eliminar o como ocurri en muchos de los estudios en
que se utiliz este enfoque el proceso se podra enfocar solamente
hacia la agregacin de diferentes indicadores.
Un criterio de agregacin seguido en algunos de los ejercicios
basados en un mtodo tipo IP considera pobres a aquellas unidades
(hogares) que no cumplen con cierto nmero de estndares individuales
dados. Por ejemplo, si cada uno de los indicadores seleccionados
reflejara una necesidad humana bsica, el hogar tendra que cumplir con
todos ellos para ser clasificado como no pobre. Este criterio, llamado
criterio de co-realizacin, se emple en las estimaciones oficiales de
Amrica Latina. Esto implica que el acceso inadecuado a slo uno de los
bienes y servicios es suficiente para clasificar a una unidad como pobre;
las necesidades son complementarias.48 De hecho, entre 20% y 30% de
todos los hogares (y entre 30% y 50% de todos los hogares identificados
como pobres siguiendo este mtodo), en siete pases latinoamericanos,
estuvieron en esta situacin alrededor de 1990 (PNUD, 1990, tabla 3.9).
En el estudio chileno se sigui bsicamente el criterio de co-realizacin,
pero en ciertos casos se requiri que ms de un estndar no se
cumpliera para que el hogar fuera clasificado como pobre.
Como se indic anteriormente (y se mostr en el cuadro 3.1), los
estndares establecidos en las experiencias latinoamericanas fueron
poco exigentes. Esto fue, hasta cierto punto, justificado por el argumento
de que el criterio de agregacin es decir, de co-realizacin fue, por el
contrario, ms bien estricto, dado que los hogares tienen que cumplir
con todos los estndares para ser considerados no pobres.
El criterio de co-realizacin es sustancialmente similar al criterio
implcito en el enfoque de la lnea de la pobreza. No obstante, el nivel
bsico de evaluacin difiere entre los dos enfoques: en la lnea de
pobreza se considera la capacidad de satisfacer necesidades bsicas,
en tanto que en el mtodo IP se evala su satisfaccin real. El criterio de
co-realizacin considera pobres a aquellos hogares que no pueden
lograr todos los indicadores en forma simultnea, mientras que el
enfoque de lnea de pobreza estima como pobres a aquellas unidades
con recursos insuficientes (ingresos o gastos) para comprar todos los
bienes y servicios incluidos en la canasta normativa. Puesto de otra
forma, en el segundo mtodo, como en el IP, cualquiera unidad que no
sea capaz de comprar un solo producto es decir, que cumpla con todos
los estndares menos uno es clasificada como pobre.
48
Si los indicadores fueran considerados como substitutos perfectos, las unidades

que cumplen con por lo menos un estndar seran pobres.
101
Otros enfoques tales como aqullos descritos en el captulo

siguiente consideran como pobres a todos los hogares o personas que
muestran privacin en ms de un nmero dado de indicadores. ste es
el caso del trabajo de Mack y Lansley, mencionado anteriormente, en
que se identifica como pobres a los hogares si no cumplen con dos o
ms estndares. Este nmero fue seleccionado ad hoc, a medida que
los autores observaban la distribucin de puntajes y consideraban cmo
se relacionaba con la distribucin de los ingresos del hogar. El valor
seleccionado del puntaje era un claro punto de quiebre. Es posible, sin
embargo, definir un punto de corte de este tipo en forma ms
sistemtica. Algunos estudios han utilizado mtodos estadsticos en que
se define el valor del puntaje relacionado con la mejor divisin de la
poblacin en dos grupos distintos de unidades, considerando una
variable externa (tal como el ingreso).
Cualquier criterio que considere la cantidad de estndares que la
unidad no pudo cumplir, especialmente el procedimiento de corealizacin, enfrenta algunas dificultades metodolgicas. Una es que la
identificacin de una unidad pobre depende del nmero de indicadores
usados. Especficamente, la probabilidad de ser pobre aumenta con el
nmero de indicadores. Otra deficiencia es la dificultad de medir la
intensidad de la pobreza, ya que poco se puede decir sobre las
diferencias en la privacin entre las unidades. El nmero de estndares
que no se cumplieron es en algunas ocasiones usado como un proxy
para la intensidad.
Otra alternativa que ha sido sugerida para agregar los diferentes
estados de los indicadores de una unidad dada es promediar los ndices
de privacin. sta sigue, hasta cierto punto, los mtodos utilizados para
generar indicadores sintticos de bienestar.
La idea sera estimar un ndice total o agregado de privacin para
cada unidad i (DIi) del tipo
DIi = wj dij
donde wj es el peso o importancia dado al ndice j, y dij es el ndice de
privacin j para la unidad i. Este ltimo asumira valores de cero o uno, o
se podra definir como un indicador de privacin de distancia
estandarizada, que refleja la distancia entre la unidad y el estndar.
Cuando el valor de los estndares se fija en cero (como en el siguiente
ejemplo), el ndice se define como sigue:
dij = (z*j zij) / z*j
donde zji es el valor del indicador correspondiente al indicador j para
la unidad i, y z*j es el estndar. Este mtodo es principalmente
utilizado en relacin con la idea de pobreza como un conjunto difuso.
102
Un procedimiento similar ha sido utilizado en ejercicios para medir la

intensidad de la pobreza en el marco de un mtodo IP.
Para adoptar este procedimiento, es necesario enfrentar dos
tareas importantes: definir el conjunto de ponderadores (wj) y establecer
la lnea de pobreza agregada o el umbral de privacin agregado.
En relacin con la ponderacin, se han propuesto y empleado
diferentes criterios. El enfoque ms simple es dar a cada indicador la
misma importancia.49 En otra propuesta utilizada en muchos estudios,50
el peso asignado a una variable dada est inversamente relacionado con
el nivel promedio de privacin de ese ndice; es decir, la importancia
asignada a una necesidad dada (indicador) aumenta con la proporcin
de unidades que la satisface. Esto refleja la visin de que una persona le
da ms importancia a la no satisfaccin de una necesidad cuando esa
no satisfaccin es relativamente poco comn (es decir, cuando una
porcin importante de las unidades cumple con o est ms cercana al
estndar). Este criterio introduce una perspectiva relativa al mtodo,
aunque los estndares para los ndices (o al menos la condicin que
representa la no pobreza en cada uno de ellos) pueden ser elegidos
usando un enfoque absoluto.
Cuando se emplea un enfoque consensual para definir
necesidades y estndares, la informacin sobre la opinin de la poblacin,
que se recogi para formular las definiciones, es utilizada tambin para
establecer las ponderaciones. La importancia de cada ndice es
proporcional al nmero de personas que consideran necesario ese tem.
Otro mtodo ampliamente usado es ponderar cada tem de
privacin mediante las cargas de una variable latente producida por un
anlisis factorial o de clase latente (por ejemplo, vase Filmer y Pritchett,
1999; 2001). En el mtodo de Filmer y Pritchett (1998), que ha sido
ampliamente usado por el Banco Mundial, un ndice de bienes o de
estndar de vida se pondera mediante un puntaje, que es el peso
asignado a cada variable en la combinacin lineal de las variables que
forman el primer componente principal. Cada variable se normaliza
mediante la media y la desviacin estndar, y de esta forma los
ponderadores corresponden al primer componente principal estandarizado
de los bienes del hogar observados (Falkingham y Namazie, 2002).
Despus de ponderar los indicadores individuales de privacin, lo
que da lugar a un ndice de privacin agregado para cada unidad,
se debe definir un umbral para identificar las unidades pobres.
49
Este enfoque es utilizado por Klasen (2000)

Por ejemplo Townsend lo utiliz en su conocido estudio sobre el Reino Unido.
Adems, los analistas que emplean un enfoque de conjunto difuso para medir la pobreza
generalmente consideran este criterio de agregacin.
50
103
En este punto aparecen las principales dificultades, porque es difcil

identificar criterios claros para tratar el tema. En algunos estudios se han
definido las unidades pobres como aqullas con los menores valores del
ndice de agregacin51 que conforman una proporcin dada de todas las
unidades, mientras que en otros se usan valores (o una proporcin dada
de ellos) bajo el promedio o la mediana del ndice de privacin
agregado.
Los analistas que utilizan un enfoque de conjunto difuso no
enfrentan esta dificultad, debido a que estn buscando un indicador que
denote cun lejos est cada hogar (o la unidad considerada) de no ser
pobre. Por consiguiente, en lugar de proporcionar un ndice de recuento,
el promedio de los ndices de distancia de privacin revela cun lejos
est la sociedad de no ser pobre.
Ciertos mtodos estadsticos, tales como los modelos de clase
latente, aplicados a un conjunto de indicadores de privacin binarios,
tambin permiten la divisin de la poblacin en dos (o ms) grupos de
unidades. En este caso, no sera necesario establecer ponderaciones o
un umbral para un ndice agregado.
3.2
Unidad de referencia
El mtodo DI ha sido habitualmente empleado para identificar hogares

pobres, aunque esta unidad no es necesariamente la nica que se
podra caracterizar. La preocupacin frecuente por el hogar
probablemente refleja la visin de que los recursos que definen las
posibilidades de los miembros de satisfacer las necesidades bsicas son
combinados al nivel de esa unidad. Sin embargo, en la medida que los
indicadores se relacionen con los individuos, es posible evaluar el grado
en que los diferentes miembros del hogar alcanzan los umbrales y de
esa forma analizar de manera general las diferencias intrahogar, as
como en los hogares pobres.
Existen algunas limitaciones. Una deriva del hecho de que
algunos indicadores se deben referir en forma razonable a todo el hogar;
aqullos relativos a la vivienda son los tpicos. Otro factor que debilita la
comparacin intrahogar surge cuando no es posible identificar
indicadores apropiados para todos los miembros en forma simultnea:
por ejemplo, los indicadores relacionados con la escolaridad pueden
referirse slo a nios y personas jvenes. Esta caracterstica tambin
introduce un problema para comparar la situacin de privacin agregada
entre hogares con diferentes composiciones.
51
40% en el estudio de Klasen sobre Sudfrica.
3.3
104
Desagregacin geogrfica
El conjunto de indicadores y umbrales puede variar entre las regiones de

residencia de los hogares. Por ejemplo, en algunas zonas puede ser
necesario incluir la disponibilidad de aparatos de calefaccin. Es posible
elaborar indicadores compuestos para evitar el problema de la falta de
uniformidad en el conjunto de indicadores y, a la vez, considerar la
heterogeneidad necesaria. En el ejemplo de la calefaccin, se podra
definir una variable compuesta para capturar la disponibilidad de
equipamiento del hogar.
Los umbrales pueden y deben variar regionalmente. Esto
probablemente suceder con mayor frecuencia con los indicadores de
acceso a bienes y servicios, dado que los productos ms habituales
disponibles en la regin pueden diferir de otros en otras zonas. ste
tambin podra ser el caso de las comparaciones entre pases, por
ejemplo, en la Unin Europea.
En la experiencia de Amrica Latina, la dimensin regional no fue
ampliamente tomada en cuenta en la definicin de umbrales. En algunos
estudios slo se consideraron las diferencias entre reas rurales y
urbanas, mientras que en otros se establecieron estndares nacionales.
Esto implica que ciertos umbrales considerados adecuados para zonas
rurales fueron usados para evaluar hogares urbanos, aunque los
umbrales rurales son generalmente menos exigentes que los umbrales
urbanos. En algunas experiencias europeas con el enfoque combinado
se considera la dimensin regional en la seleccin de ciertos indicadores
y en sus ponderaciones.52
3.4
Actualizacin de estndares
El tema de la actualizacin de estndares se relaciona estrechamente

con la discusin sobre el uso de criterios relativos versus absolutos para
establecerlos. Si se usaran los segundos, los cambios deberan ser poco
frecuentes en el caso de umbrales correspondientes a indicadores de
resultados, tales como requerimientos calricos, logros educacionales o
condicin de salud. No obstante, aqullos que reflejan acceso a bienes y
servicios aos de escolaridad, por ejemplo, o caractersticas de la
vivienda se deben analizar con mayor atencin y estar sujetos a
actualizaciones ms frecuentes.53
52
Hallerod (1994).
Los indicadores basados en la posesin de bienes de consumo durables son
particularmente problemticos en trminos de actualizacin y por tener una vida til algo
corta. Estos tem pueden convertirse rpidamente en bienes de uso difundido si el precio
53
105
Los problemas que derivan de este aspecto son bien ilustrados en

la experiencia latinoamericana. Para las estimaciones realizadas con los
censos alrededor de 1990, no se revisaron los estndares establecidos
para la primera ronda, elaborada 10 aos antes. Esto puede explicar, en
parte, por qu ms hogares cumplieron con los estndares en 1990 que
en 1980, aunque la situacin econmica general se deterior
claramente. Sin embargo, las dificultades para hacer comparaciones en
el tiempo basadas en el mtodo usado en Amrica Latina no se deban
exclusivamente a la falta de estndares actualizados. Una desventaja
seria fue la reducida lista de indicadores considerados y las dimensiones
cubiertas. stas se refieren especficamente al acceso a bienes y
servicios que pueden ser ampliamente mejorados por inversiones
pblicas.
3.5
La razn principal por la que el mtodo NBI alcanz una alta difusin en
Amrica Latina para producir cifras de pobreza fue la posibilidad de
utilizar informacin de los censos de poblacin. Esta caracterstica lo
convierte no slo en un mtodo de bajo costo para medir la pobreza,
sino tambin en un atractivo indicador sinttico para caracterizar reas
pequeas. Lo segundo fue, quizs, un objetivo tan importante como la
estimacin de la incidencia total de la pobreza misma. En algunos
pases, esto condujo a la elaboracin de mapas de pobreza, debido a
que las agencias de gobierno necesitaban ser capaces de clasificar
ciertas unidades administrativas (por ejemplo, municipalidades,
condados o distritos), a fin de definir criterios apropiados para la
asignacin de programas sociales especficos. Pronto se empezaron a
realizar estimaciones de la incidencia de pobreza a niveles an ms
detallados por ejemplo, al nivel del vecindario o incluso al nivel de la
cuadra en las reas urbanas. Alcanzar tal grado de desagregacin
geogrfica slo es posible con microdatos de los censos de poblacin.
Dadas estas posibilidades, el uso de los censos de poblacin como una
fuente de informacin para ndices de privacin destinados a medir la
pobreza, no se restringe a Amrica Latina.54
Un gran nmero de estudios tambin se basan en informacin de
encuestas de hogares, principalmente en el campo acadmico adems
de las agencias oficiales, particularmente en Europa. Utilizar las
encuestas de hogares hace posible considerar ms variables
que las que se incluyen habitualmente en los censos de poblacin.
cae significativamente, dando de este modo una falsa imagen de mejora en el estndar de
vida.
54
Vase, por ejemplo Gordon (1995).
106
Una limitacin de esta fuente es que las encuestas generalmente no

permiten una desagregacin geogrfica detallada.
Existe entonces una disyuntiva entre la desagregacin geogrfica
y la amplitud de necesidades e ndices que se pueden considerar. Las
estimaciones basadas en encuestas de hogares se elaboran
generalmente para reas geogrficas grandes, pero las encuestas
recopilan informacin sobre ms temas y con ms detalle que los
censos. Adems, las encuestas de hogares se pueden disear en forma
especial a fin de recoger la informacin necesaria para analizar la
pobreza. En este caso, las variables a investigar reflejarn posturas
tericas dadas y por consiguiente producirn estimaciones que son ms
consistentes con los marcos conceptuales. sta es la nica alternativa si
el enfoque consensual se utiliza como la metodologa para medir la
privacin.
De hecho, la experiencia permite observar que las encuestas
regulares en algunas ocasiones incluyen preguntas sobre temas no
habituales o incrementan el nmero de preguntas sobre un tema dado,
en respuesta a la necesidad de mejorar la evaluacin de la pobreza. Las
encuestas de hogares de propsitos mltiples son particularmente
apropiadas en esta instancia, ya que pueden incluir mdulos especficos
con miras a ese objetivo.
3.6
Tema especial: pobreza infantil55
Bajo el auspicio del Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia

(UNICEF), el personal del Centro Townsend para la Investigacin
Internacional de la Pobreza (Universidad de Bristol) y la Escuela de
Economa de Londres fueron los encargados de realizar la primera
estimacin cientfica de la pobreza infantil en el mundo en vas de
desarrollo. En el proyecto se utiliz la definicin de pobreza absoluta
adoptada en la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social de 1995 y se
emple un enfoque de privacin mltiple. Se desarrollaron indicadores
de privacin severa de las necesidades humanas bsicas de
alimentacin, agua, servicios sanitarios, vivienda, salud, educacin e
informacin y que hasta donde fue posible reflejaron los estndares
internacionales, como los establecidos en la Convencin sobre los
Derechos del Nio (CDN) de las Naciones Unidas.
55
Basado en Gordon y otros (2003).
107
Cuadro 3.2
FORMAS DE PRIVACIN E INDICADORES DE PRIVACIN
Forma de
privacin
Privacin severaa
Alimentacin
Desnutricin
Agua
segura
para
beber
Indicadores
Artculo de
la CDNb
Nios cuyas tallas y pesos para la

edad eran inferiores en ms de -3
desviaciones estndar de la mediana
de la poblacin internacional de
referencia (por ejemplo, falla
antropomtrica severa)
24 (2) (c)
Caminata larga hacia la

fuente de agua (ms de
200 metros), que est
contaminada en algunas
ocasiones
Nios que tenan acceso slo a agua

de superficie (por ejemplo, ros) para
beber o que vivan en hogares donde
la fuente de agua ms cercana estaba
a ms de 15 minutos (por ejemplo,
indicadores de privacin severa de
calidad y cantidad de agua)
24 (2) (e)
Instalaciones
sanitarias
Sin instalaciones
sanitarias dentro o cerca
de la vivienda
Nios que no tenan acceso a inodoro

de ningn tipo en las inmediaciones
de su vivienda (por ejemplo, sin
inodoros privados o comunes o letrinas)
24 (2) (c)
Salud
Servicios de salud a
ms de una hora; sin
inmunizacin contra
enfermedades
Nios que no haban sido inmunizados

contra ninguna enfermedad o nios
pequeos que haban tenido una
enfermedad reciente con diarrea y
que no haban recibido ningn
consejo o tratamiento mdico
24 (1)/(2)(c)
Sin instalaciones,
edificacin no
permanente, sin
privacidad, sin piso, una
o dos habitaciones,
cinco o ms personas
por habitacin
Nios en viviendas con ms de cinco

personas por habitacin
(hacinamiento severo) o sin piso (por
ejemplo, piso de barro)
27 (3)
Imposibilidad de asistir a
la educacin primaria o
secundaria
Nios entre 7 y 18 aos que nunca

haban ido a la escuela y no estaban
asistiendo en el presente (por ejemplo,
ningn tipo de educacin profesional)
28 (1) (a)/(b)
Sin acceso a radio,

televisin, libros o
peridicos
Combinacin de: (a) acceso a

informacin (si la madre haba
escuchado la radio, haba ledo el
peridico, o haba visto televisin la
ltima semana), y (b) posesin de
informacin (de una TV o radio)
13/17
Vivienda
Educacin
Informacin
Acceso a
servicios
bsicos
a
b
Nios viviendo a 20 kilmetros o ms

de cualquier tipo de escuela o a 50
kilmetros o ms de cualquier
servicio mdico con doctores
Criterios seleccionados.
Convencin sobre los Derechos del Nio (CDN); derechos violados.
SALUD
SALUD
SALUD
SALUD
ESTNDAR
DE VIDA
EDUCACIN
INFORMACIN
108
En el estudio se vinculaban los conceptos de pobreza infantil,

privacin y derechos infantiles. Se utilizaron algunos artculos de la CDN
para delinear cmo un derecho fundamental a la libertad de la privacin
y la pobreza poda ser infringido.
Un aspecto importante del estudio fue la unidad de anlisis.
Siguiendo el modelo de la conceptualizacin de la CDN, en el estudio se
adopt un enfoque centrado en los nios, argumentando que sus
necesidades difieren en grado y tipo de las de los adultos. Se acept
que las necesidades de los nios y las de los adultos se traslaparan en
ciertas reas, y por lo tanto, sera difcil (si no imposible) separar las
condiciones y experiencias de los nios de las de los adultos en la
misma familia u hogar. No obstante, permaneci la necesidad de
estudiar la pobreza infantil desde la perspectiva de los nios, dado que
ciertas sugerencias o intervenciones de poltica tendran en ellos un
impacto diferente que en los adultos.
Los derechos de la CDN ms relevantes para la pobreza fueron
agrupados de acuerdo con las necesidades humanas bsicas
establecidas en la definicin de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo
Social, y se elaboraron indicadores para cada privacin sobre la base de
umbrales extremadamente severos (vase el cuadro 3.2).
Algunos de los derechos considerados tienen una calidad
normativa y eso permite elaborar con facilidad indicadores que
cuantifiquen si un derecho es infringido o no. Un ejemplo es el derecho
del nio a la educacin. En el artculo 28 de la CDN se establece el
derecho de un nio a la educacin, luego contina especificando
educacin primaria obligatoria y disponible gratuitamente para todos y
el desarrollo de distintas formas de educacin secundaria, hacerlas
accesibles y disponibles para todos los nios. En esta instancia, el
indicador empleado por Gordon y otros (2003) para reflejar la privacin
severa de educacin es decir, estar imposibilitado de asistir a la
educacin primaria o secundaria puede ser usado para dar cuenta de
una violacin al derecho a la educacin.
Se da una situacin distinta con otros derechos, como la salud.
Mientras en el artculo 24 de la CDN se establece el derecho de los
nios al disfrute del ms alto nivel posible de salud y a servicios para el
tratamiento de las enfermedades y la rehabilitacin de la salud, y anima
al Estado a tomar medidas apropiadas para combatir las
enfermedades y la malnutricin en el marco de la atencin primaria de la
salud mediante, entre otras cosas, la aplicacin de la tecnologa
disponible y el suministro de alimentos nutritivos adecuados y agua
potable salubre, teniendo en cuenta los peligros y riesgos de
contaminacin del medio ambiente, no hace referencia directa a la
provisin de instalaciones sanitarias. Dado el lazo indiscutible entre una
109
sanidad pblica precaria y la propagacin de enfermedades, se debe

sealar explcitamente que el mejoramiento de las medidas sanitarias
sea incluido entre las estrategias para asegurar el derecho a la salud.
Gordon y otros (2003) reconocen que se pueden utilizar
indicadores de privacin o violacin de derechos ms directos en
algunos casos, tales como la educacin o la carencia de instalaciones
sanitarias. En otros casos, la violacin de ciertos derechos y la
ocurrencia de la privacin slo pueden ser evaluadas a travs de
indicadores indirectos, tales como el estado nutricional y los indicadores
antropomtricos para reflejar la privacin alimentaria severa (Nandy y
otros, 2005) y la distancia respecto de una fuente de agua y el tipo de
sta para reflejar privacin de agua.
Otro criterio en la seleccin de indicadores fue que deban ser
indicadores de privacin mucho ms severos que los indicadores
utilizados habitualmente por organizaciones internacionales. Los
ejemplos incluyen sin escolaridad en lugar de sin completar la
educacin primaria; sin instalaciones sanitarias en lugar de
instalaciones sanitarias no mejoradas; sin inmunizaciones de ningn
tipo en lugar de inmunizacin incompleta en contra de enfermedades
comunes; y desnutricin medida como falla antropomtrica bajo -3
desviaciones estndar de la mediana de la poblacin de referencia en
lugar de bajo -2 desviaciones estndar de la mediana de referencia.
Gordon y otros (2003) pecaron de cautelosos, estableciendo umbrales
tan severos para cada uno de los siete indicadores, que difcilmente
seran cuestionados por reflejar condiciones de vida aceptables. Como
el estudio era sobre la pobreza infantil, con nios como la unidad de
anlisis, los umbrales reflejan circunstancias que pueden tener
consecuencias adversas serias para la salud y el bienestar infantil.
El nico aspecto de la pobreza absoluta que Gordon y otros
(2003) no incluyeron en su estudio fue la privacin severa de acceso a
servicios. Esto se debi a la falta de informacin suficiente. En el
estudio se utiliz informacin de las Encuestas de Demografa y Salud
(DHS, por su nombre en ingls) ms recientes de 46 pases, que
cubrieron sobre el 70% de los nios del planeta y proporcionaron al
mundo en vas de desarrollo estimaciones regionales y nacionales de la
pobreza absoluta entre los nios.
En cada uno de los siete indicadores se identifican situaciones de
privacin severa, y se podra asumir que los nios experimentan una o
ms privaciones severas debido a razones relacionadas con la pobreza.
No obstante, pecando de cautelosos, Gordon y otros (2003)
reconocieron que en algunas instancias ciertas privaciones podan
ocurrir por razones distintas a la pobreza, tales como la discriminacin
(especialmente en nias que experimentaban privacin de educacin) o
110
mala salud (desnutricin severa como resultado de enfermedad).

Se propuso, por lo tanto, asumir que un nio se encuentra viviendo en la
pobreza absoluta cuando l o ella sufre de privaciones mltiples;
especficamente, si l o ella experimentan dos privaciones o ms. En
forma similar, un hogar con nios se define como viviendo en la pobreza
absoluta si los nios de ese hogar sufren dos o ms privaciones severas
de las necesidades humanas bsicas.
En el estudio se demostr que ms de la mitad de los nios en los
pases en vas de desarrollo algo ms de mil millones de nios
experimentan una o ms privaciones severas, y sobre un tercio
alrededor de 650 millones viven en pobreza absoluta. Dos regiones,
Asia del sur y frica subsahariana, tienen tasas de privacin severa
sobre el 80%. Los nios de sectores rurales experimentan niveles ms
altos de privacin severa que los nios de sectores urbanos. Por
ejemplo, ms del 90% de los nios de sectores rurales en Asia del sur y
frica subsahariana viven en condiciones de privacin severa. El estudio
revela, adems, que las privaciones severas de vivienda y sanitarias son
los mayores problemas que afectan a los nios en el mundo en vas de
desarrollo, con el 34% de ellos sufriendo privacin severa de vivienda y
el 31% padeciendo de privacin severa sanitaria. Estas estimaciones
han sido actualizadas recientemente para incluir datos de las DHS ms
recientes, as como de la segunda ronda de las encuestas de
Indicadores Mltiples por Conglomerados del UNICEF.
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Klasen, S. (2000), Measuring poverty and deprivation in South Africa, Review of Income
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Mark, J. y S. Lansley (1985), Poor Britain, London, George Allen y Unwin
Nandy, S. y otros (2005), Poverty, child under nutrition and morbidity: New evidence from
India, Bulletin of the World Health Organization, vol. 83, N 3.
UNDP (Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas) (1990), Desarrollo sin pobreza, Bogot.
Captulo IV
Combinacin de la
lnea de pobreza y los
ndices de privacin
Los mtodos en que se combinan las lneas de pobreza con los ndices
de privacin para identificar a los pobres se han utilizado en algunos
pases y han sido empleados tambin en muchos estudios acadmicos.
En algunos casos, se propusieron como una forma de integrar diferentes
visiones normativas. En Europa, Peter Townsend y sus colegas
(Townsend, 1979) definieron la pobreza como la insuficiencia de
recursos a travs del tiempo, y el resultado de la pobreza era la
privacin social y material. Ringen (1988) argument la posicin
contraria, postulando que la pobreza es la privacin (medicin directa de
la pobreza) que resulta de la carencia de recursos (medicin indirecta de
la pobreza). La definicin de los pobres como aqullos que tienen bajo
ingreso y sufren adems los niveles inaceptables de privacin,
proporciona una solucin operativa a este debate normativo.
En Amrica Latina la tradicin ha sido identificar como pobres a
aqullos que tienen bajo ingreso o sufren privacin. El objetivo de este
mtodo es mejorar el logro de la satisfaccin de las necesidades con
respecto a los dos mtodos ampliamente utilizados en la regin, el ndice de
privacin especficamente, las necesidades bsicas insatisfechas (NBI) y
la lnea de pobreza. Ciertas necesidades son mejor evaluadas mediante los
ndices de privacin, mientras otras lo son en forma adecuada por el ingreso.
Las versiones que combinan ambos mtodos de recursos y de
privacin para medir la pobreza fueron usados primero por los
acadmicos en Australia (Travers y Richardson, 1993) y luego
incorporados en la encuesta australiana de gastos del hogar en 19981999 (vase Bray, 2001).56 En forma similar, el Gobierno de Nueva
56
El Ministerio de Seguridad Social de Australia (Departamento de Familia y

Servicios a la Comunidad) recientemente dio respuesta a una pregunta parlamentaria
sobre la pobreza, argumentando que los enfoques tales como privacin as como anlisis
112
Zelandia ha utilizado una versin actualizada del mtodo de pobreza

consensual para medir el estndar de vida en algunas encuestas
oficiales (Jensen y otros, 2002; Krishnan y otros, 2002). Mediciones de
pobreza en que se combinan la insuficiencia de recursos y la privacin
se han utilizado en estudios acadmicos en muchos pases del mundo
industrializado y en vas de desarrollo.57
4.1
Estndares
Cuando se utiliza un mtodo combinado se deben considerar dos

estndares, uno relacionado con los recursos y otro que refleja la real
privacin que experimenta la poblacin. Con respecto al primero, en el
mtodo combinado se usa el ingreso presente disponible como proxy
para el manejo de recursos en el tiempo, como lo hace el enfoque de la
lnea de pobreza (vase el captulo 2). Como indic Townsend (1979),
no obstante, los recursos deben incluir ingreso en efectivo (por ejemplo,
salarios, ganancias por empleo propio, y otros), bienes capitales (por
ejemplo, renta imputada, acciones, y otros), valor de los beneficios del
empleo (por ejemplo, alimentos subsidiados, viajes, computadores, entre
otros), valor de los servicios pblicos (salud gratis, educacin, subsidios
habitacionales) e ingreso privado en especie (por ejemplo, alimentos
producidos en el hogar, entre otros).58
En el caso de los ndices de privacin, algunas de las alternativas
examinadas en el captulo 3 se emplean en los mtodos combinados.
En Amrica Latina, la propuesta original, liderada por Kaztman
(CEPAL/DGEC, 1988), era considerar pobres a todos los hogares con
ingresos por debajo de la lnea absoluta de pobreza o de las
necesidades insatisfechas (vase el captulo 3). Este enfoque fue
empleado en algunos pases (aunque no por instituciones oficiales) que
longitudinales de los ingresos del hogar, ofrecen mucho ms potencial que los actuales
mtodos de umbrales de ingreso bajo (CDFCS, 2003, p. 107).
57
Blgica (Van den Bosch, 1998), Dinamarca (Mack y Lansley, 1985), Finlandia (Kangas
y Ritakilio, 1998), Alemania (Andre y Lipsmeir, 1995), Grecia (Tsakloglou y Panopoulou, 1998),
los Pases Bajos (Muffels y asociados, 1992, 1993) y Suecia (Hallerd, 1994, 1995). En el
mundo menos desarrollado, las versiones adaptadas de recursos combinados y mediciones de
privacin de pobreza se han utilizado en Rusia (Tchemina, 1996), Tanzania (Kaijage y Tibaijuka,
1996), Vietnam (Davies y Smith, 1998) y Yemen (Hashem, 1996).
58
Sin embargo, las mediciones convencionales de ingreso monetario en encuestas
sociales son invariablemente parciales e incompletas. Ninguna oficina nacional de
estadsticas en Europa, por ejemplo, produce actualmente estadsticas de ingresos de los
hogares que cumplen plenamente con las recomendaciones del Grupo de Camberra o el
concepto de ingreso en SNA93. En particular, las estadsticas oficiales de ingresos de los
hogares no incluyen estimaciones sobre el valor de los bienes y servicios pblicos y rara
vez incluyen estimaciones del valor imputado del patrimonio (tales como la vivienda propia
ocupada por su dueo). La medicin adecuada de los recursos en los hogares con
miembros autoempleados es tambin bastante problemtica.
113
ya haban establecido ambos, el estndar de ingreso la lnea de

pobreza y el ndice de privacin, como los criterios sobre las
necesidades bsicas insatisfechas en que se considera un nmero
reducido de indicadores de privacin individuales. Sin embargo, Boltvinik
(1992) demostr que tal procedimiento puede resultar en conteo doble,
dado que algunas necesidades se logran por medio de ambos
estndares. Se sugiri, por lo tanto, que el gasto normativo sobre ciertos
componentes se restara del valor de la lnea de pobreza. Por ejemplo, si
la vivienda o la escolaridad estn mejor evaluadas mediante los ndices
de privacin, los gastos normativos para aquellos tem no deberan
incluirse en el estndar de recursos. Los gastos reales de hogar en
dichos componentes tambin deberan deducirse del ingreso real que se
compara con la lnea de pobreza.
Dos pases europeos emplean en forma oficial enfoques
combinados: la Repblica de Irlanda, que utiliza el mtodo de la pobreza
consistente, y el Reino Unido, donde el mtodo llamado privacin material
y bajo ingreso combinado es uno de los componentes empleados para
medir la pobreza infantil.59 En estos casos, las lneas de pobreza relativa se
usan como umbral de recursos: 60% de la media y 70% de la mediana del
ingreso equivalente disponible semanal, respectivamente.
El enfoque consensual se usa para seleccionar las necesidades y
los tem de privacin individual que conforman el ndice (vase el
captulo 3). Ms especficamente, en ambos pases, el Reino Unido y la
Repblica de Irlanda, se siguen tres pasos bsicos en su enfoque.
Primero, se identifican qu actividades sociales y elementos de consumo
constituyen necesidades socialmente percibidas; segundo, se identifica
a aqullos que son forzados a vivir sin atender dichas necesidades
debido a la carencia de recursos econmicos; y tercero, se produce una
escala de privacin vlida y confiable. El mtodo irlands y el del Reino
Unido difieren en ciertos aspectos de la aplicacin operacional de estos
pasos tales como la seleccin de los tem y el mtodo utilizado para
combinarlos, y ambos fueron influenciados por el trabajo de investigacin
de los acadmicos (vase Pantazis, Gordon y Levitas, 2005).
Se dio el primer paso construyendo una lista de bienes comunes
del hogar y actividades habituales. En Irlanda, a los encuestados se les
hace la siguiente pregunta: Aqu hay una lista de las cosas que una
persona puede tener que hacer o debe ser capaz de hacer. Primero,
me podra decir cules piensa usted que son necesidades, es decir,
cosas que todo hogar (o persona) debera ser capaz de tener y de las
que nadie podra prescindir?.60
59
60
Vase http:/www.dwp.gov.uk/ofa/related/final_conclusions.pdf.
Para detalles del cuestionario, vase http:/www.ucd.ie/issda/dataset-info/lii-details.htm.
114
Recuadro 4.1
DEFINICIN DE INGRESO EN LA REPBLICA DE IRLANDA Y EL REINO UNIDO
En los 25 pases de la Unin Europea (EU), incluidos el Reino Unido y la Repblica de
Irlanda, se utiliza la siguiente definicin de pobreza: sern consideradas pobres las
personas, familias y grupos de personas cuyos recursos (materiales, culturales y
sociales) sean tan limitados que las excluyan del patrn de vida mnimamente aceptable
en el Estado Miembro donde viven (EEC, 1985). Para los propsitos de la Unin
Europea, el concepto de recursos se define como: bienes, ingreso en efectivo, ms
servicios de recursos pblicos y privados (EEC, 1981).
En este contexto, el concepto de ingreso empleado para medir la pobreza en la
Repblica de Irlanda es el ingreso semanal equivalente disponible del hogar, es decir, el
ingreso del mercado ms los pagos del bienestar social, menos los impuestos y las
contribuciones a la seguridad social por parte del empleado. El perodo de tiempo
utilizado para la mayora de las fuentes de ingreso (ganancias, transferencias de la
seguridad social, pensiones) es el perodo de pago presente (habitualmente, el de la
semana pasada, quincena, o mes). Los ingresos por autoempleo, los de la agricultura y
las rentas e ingresos de inversiones se registran sobre la base de las cifras anuales ms
recientes disponibles.
Para construir el ingreso del hogar, todas estas partidas se llevan a un
promedio semanal. Se utiliza la siguiente escala de equivalencia para los ingresos,
derivada de las escalas implcitas en las tasas de seguridad social irlandesas: primer
adulto, 1; cnyuge, 0,66; segundo adulto, 0,66; adultos subsiguientes, 0, 66; nios
menores de 14 aos, 0,33; y nios mayores de 14 aos, 0,33.
En el Reino Unido, el concepto de ingreso utilizado es el ingreso semanal
equivalente disponible deI hogar. El ingreso total de un individuo se refiere al ingreso en
el momento de la entrevista; se obtiene sumando los componentes de las ganancias,
beneficios, pensiones, dividendos, intereses y otros pagos regulares. Si el ltimo pago o
cheque fue inusual (por ejemplo, inclua pago de vacaciones adelantadas o una
devolucin de impuestos), se le pregunta al encuestado por su pago normal. No se toma
en cuenta si un empleo es temporal o permanente. Los pagos que se realizan antes de
la semana se ajustan a la cifra semanal. El ingreso bruto semanal habitual del hogar es
la suma del ingreso semanal bruto de todos los adultos y nios (que perciben ingreso)
en el hogar. El ingreso neto semanal habitual se calcula restando los impuestos directos
del ingreso bruto habitual semanal.
Los componentes principales son los siguientes:
-
ganancias netas habituales del empleo;
ganancia o prdida de ingresos de los auto empleados (las prdidas son tratadas
como ingreso negativo);
todos los beneficios de seguridad social (incluidos los beneficios de viviendas

cedidas, Fondo Social, y subsidios de maternidad, por muerte y otros subsidios,
excluidos los prstamos del Fondo Social) y crditos para impuestos;
ingresos por jubilacin y pensiones privadas;
ingreso de inversiones;
pagos de mantencin, si una persona los recibe directamente;
ingreso de prstamos educacionales y becas de estudio (incluidos, para los

estudiantes, prstamos y contribuciones de los padres);
el valor en efectivo de ciertas formas de ingreso en especie (alimentacin sin

costo en el colegio, leche de programas de bienestar sin costo, leche distribuida
en la escuela sin costo, y licencia de TV sin costo para los mayores de 75 aos).
115
Se considera el ingreso neto, descontando los siguientes tem:

-
pago de impuesto a la renta;
contribuciones al seguro nacional;
tasas domsticas / impuestos municipales;
contribuciones a esquemas de pensiones para ocupados (incluidas todas las

contribuciones voluntarias adicionales, y cualquier contribucin a pensiones
personales);
toda la mantencin y pagos por mantener a los nios, que se deducen del ingreso
de la persona que hace el pago; y
contribuciones de los padres a estudiantes que estn viviendo lejos del hogar.
Para obtener los ingresos equivalentes se utiliz la escala modificada de la

OCDE recomendada por Eurostat correspondiente a las familias con nios:
primer adulto:
cnyuge:
segundo adulto:
adultos subsiguientes:
nios mayores de 14 aos:
nios menores de 14 aos:
1,0
0,5;
0,5;
0,5;
0,5, y
0,3.
Tambin se producen estimaciones usando escalas de equivalencia de

McClements para otros grupos.
Fuente: C. Pantazis, D. Gordon y R. Levitas (eds.), Poverty and Social Exclusion in Britain: The
Millennium Survey, Bristol, The Policy Press, 2005.
Referencias:
European Economic Council (1981), Final Report from the Commission to the Council on
the First Programme of Pilot Schemes and Studies to Combat Poverty, Brussels,
Commission of the European Communities.
(1985), On specific community action to combat poverty (85/8/EEC, Council
Decision of 19 December 1984), Official Journal of the EEC, N L2, p. 24.
En forma similar, en el Reino Unido a los entrevistados de la

Encuesta de Pobreza y Exclusin Social se les hizo la siguiente serie de
preguntas:61
P.1
En estas tarjetas hay un cantidad de diferentes tem que tienen

relacin con su estndar de vida. Por favor, podra indicar,
poniendo las tarjetas en la caja apropiada, los estndares de vida
que USTED siente QUE TODOS LOS ADULTOS deben tener en
Gran Bretaa hoy en da. La CAJA A es para los tem que usted
crea que son necesarios, que todos los adultos deberan ser
capaces de pagar y sin los cuales no podran vivir. La CAJA B es
para los tem que pueden desearse pero que no son necesarios.
61
Para detalles del cuestionario de necesidades, vase http:/www.bris.ac.uk/poverty/

pse/question/.htm
116
P.2
Ahora, puede hacer lo mismo para las siguientes actividades?
P.3
Ahora, puede hacer lo mismo pensando en los nios?
P.4
Ahora, puede hacer lo mismo para las siguientes actividades de

los nios?
El segundo paso fue preguntarle a la gente qu tem ya tenan o

deseaban, pero no podan pagar. Por ejemplo, como se ilustra en el
caso del Reino Unido, a los entrevistados en la Encuesta de Recursos
Familiares se les pregunta (DWP, 2003): Usted y su familia tienen...?
o Usted y su familia pueden pagar? Las posibles respuestas son:
[1]
Tenemos esto
[2]
Nos gustara tener esto, pero no podemos pagarlo por el

momento
[3]
No queremos/deseamos esto en este momento
El primer paso para construir un ndice de privacin inicial fue

incluir slo a aquellos tem que al menos el 50% de la poblacin
consideraba necesidades de la vida que todos deben poder pagar (de
este modo, se asignaba al ndice una validez poltica). Un criterio
adicional era incluir slo a aquellos tem que la gente no tena debido a
falta de dinero, y no por una opcin personal (resultando en un ndice
libre de preferencia). Esto responde a las crticas de Piachaud (1981) al
ndice de pobreza en el Reino Unido de Townsend, es decir, que los
pobres pueden elegir vivir en la escasez y no ser forzados a hacerlo por
falta de recursos.
El ndice de privacin fue luego mejorado para asegurar que todos
los componentes fueran vlidos, confiables y aditivos, usando diferentes
mtodos cientficos en Irlanda y el Reino Unido. En Irlanda, el anlisis de
factor de 24 tem de privacin de la Encuesta de Pobreza, Distribucin
de Ingreso y Uso de Servicios del Estado de 1987 indic que tres
dimensiones de privacin estaban presentes: (a) una dimensin bsica
de estilo de vida; (b) una dimensin de vivienda y durables, y (c) otra
dimensin que inclua los tem de privacin asociados con participacin
social y actividades de esparcimiento. En la medicin de la pobreza
consistente en Irlanda slo se usan los tem de privacin con
correlaciones o cargas (loadings) altas en el factor de privacin bsico.62
El grupo (cluster) de privacin bsico consta de ocho indicadores: no
poder pagar la calefaccin; una comida contundente una vez al da; ropa
62
El anlisis de factores en la informacin del Reino Unido ha fallado al identificar

cualquier dimensin de privacin bsica similar a la presente en las encuestas de pobreza
irlandesa (Calandrino, 2003, McKay y Collard, 2003).
117
nueva en lugar de ropa de segunda mano; una comida con carne, pollo
o pescado cada dos das; un abrigo grueso; dos pares de zapatos; una
comida asada o equivalente una vez a la semana; y caer en atrasos o
deudas en el pago de los gastos diarios del hogar (Callan, Nolan y
Whelan, 1993; Layte y otros, 2000).
Un hogar se considera en privacin si sufre una o ms de estas
privaciones bsicas.
Los 22 indicadores de privacin usados en la medicin de
pobreza, de privacin material y bajos ingresos en nios realizada en el
Reino Unido son el subconjunto ms vlido y confiable conformado a
partir de 30 medidas de privacin para nios y 54 para adultos.
Provienen de la Encuesta de Pobreza y Exclusin Social (Poverty and
Social Exclusion (PSE) Survey of Britain) de 1999, el Estudio sobre las
Familias y los Nios (The Families and Children Study) y el Estudio del
Panel Familiar (The Household Panel Study) (vanse Gordon y otros,
2000; McKay y Collard, 2003; Pantazis, Gordon y Levitas, 2005).
Despus de que se seleccionaron los tem de acuerdo con los criterios
de validez poltica y libertad de preferencia mencionados anteriormente,
se implementaron cuatro pasos adicionales para obtener el indicador de
privacin.
a)
Creacin de un ndice de privacin cientficamente vlido
Para construir un ndice de privacin vlido, es necesario

demostrar que cada uno de sus componentes es una medida vlida de
privacin. En tanto esto puede ser un proceso complejo, el hecho de que
la mayora de la poblacin considere todos estos tem como
necesidades de vida proporciona a priori una evidencia de validez (face
validity). El criterio de validez del ndice de privacin se puede
demostrar asegurando que cada componente individual del ndice tiene
proporciones de riesgo relativo estadsticamente significativos, con
indicadores independientes, y que se sabe estn altamente
correlacionados con la pobreza, tales como:
Mala Salud63 (salud en los ltimos 12 meses no fue

buena; excluidas las enfermedades de largo plazo); y
Mediciones de pobreza subjetiva (ingreso muy por debajo
de la lnea de pobreza; ingreso muy por debajo de la lnea
absoluta y total de pobreza).
b)
Creacin de un ndice de privacin confiable
Despus de establecer que los componentes del ndice de

privacin individual son todos de preferencia libre y poltica y
63
La medicin permite controlar por edad y gnero cuando se calcula el riesgo

relativo de la mala salud para cada indicador de privacin posible.
118
cientficamente vlidos, es necesario verificar que tambin forman una

escala confiable. Esto se puede lograr mediante un modelo de prueba
terica clsico, calculando el alfa de Cronbach (anlisis de confiabilidad
del programa computacional SPSS) para cada tem de privacin y
sacando todos los tem del ndice que pudieran incrementar alfa si el
tem fuera eliminado.
c)
Comprobacin de que el ndice revisado es aditivo
Los componentes de cualquier ndice de privacin deberan ser

aditivos. Es decir, una persona u hogar con un puntaje de privacin de
tres debera ser ms pobre que una persona u hogar con un puntaje de
privacin de dos. Algunos componentes del ndice pueden no ser
aditivos; por ejemplo, es necesario verificar si un entrevistado que no
puede pagar una actividad de esparcimiento (hobby) y un telfono es
ms pobre que una persona que no puede pagar un telfono, pero s
tiene un hobby. No existe una forma fcil de hacer esto, ya que el
nmero de combinaciones posibles con un ndice de 84 componentes es
enorme (84 factorial). Es posible, sin embargo, verificar que dos
componentes cualesquiera son aditivos mirando los efectos de
interaccin de segundo orden en un anlisis de modelo de varianza
(ANOVA), con el ingreso equivalente como la variable dependiente y
todos los componentes del ndice como variables independientes.
d)
Reduccin del tamao del ndice
Las etapas delineadas anteriormente resultan en un ndice de

privacin de adultos que incluy a 26 tem y un ndice de privacin
infantil que incluy a 27 tem. El nmero total de preguntas de privacin
se tuvo que reducir a no ms de 20 por razones prcticas, y ambos
modelos tericos de pruebas clsicas para identificar las 20 preguntas
ms confiables y anlisis de clase latente (LCA) produjo un conjunto
(set) de indicadores de privacin muy similar (McKay y Collard, 2003).
En el cuadro 4.1 aparecen los ndices que se seleccionaron finalmente:64
Luego, se calcula un puntaje. Una propuesta (vase el recuadro
4.2) es considerar como en privacin a aquellos hogares con ms de un
nmero dado de indicadores que no se satisfacen debido a la falta de
recursos.
64
La lista contiene actualmente 22 indicadores. Los indicadores adicionales

corresponden a una medicin de deuda y al tipo de ambiente en que viven los nios,
respectivamente. Estos estn basados en las siguientes dos preguntas (de la Encuesta de
Recursos de Familia): A veces las personas no pueden pagar cada cuenta cuando se
vence. Puedo preguntar, est usted al da con las cuentas en esta tarjeta?, est usted
atrasado en alguna de ellas? y su/sus hijo/s tiene/n un espacio exterior o instalaciones
cercanas donde puedan jugar en forma segura?
119
Cuadro 4.1
NDICES DE PRIVACIN SELECCIONADOS
Privacin de adultos
Privacin de nios
Mantener la vivienda adecuadamente

calefaccionada
Vacaciones fuera de la casa por lo

menos una vez al ao con su familia
Dos pares de zapatos de cuero

completo para cada adulto
Nadar al menos una vez al mes
Suficiente dinero para mantener la

vivienda en buen estado
Amigos para tomar t o una colacin

una vez cada 15 das
Vacaciones fuera de la casa por una

semana al ao, no quedndose con
parientes
Suficientes dormitorios para que cada

hijo mayor de 10 aos de diferente sexo
tenga su propio dormitorio
Reemplazar muebles en mal estado
Equipo para actividades de

esparcimiento (por ejemplo, equipo
deportivo o una bicicleta)
Un hobby o actividad de esparcimiento
Una pequea cantidad de dinero para

gastar cada semana en uno mismo, no
en la familia
Ahorros regulares (de 10 libras al mes)
para das de lluvia o para jubilacin
Seguro para los bienes de la vivienda
Invitar amigos o familiares para un trago
o una comida al menos una vez al mes
Una actividad de esparcimiento (hobby)
Reemplazar o reparar artculos
elctricos tales como el refrigerador o la
lavadora
Celebraciones en ocasiones especiales,

tales como cumpleaos, Navidad u otras
festividades religiosas
Grupo de juego/sala cuna/grupo de
nios por lo menos una vez a la semana
para nios en edad pre-escolar
Hacer un viaje de curso al menos una
vez al semestre para los nios en edad
escolar
Recuadro 4.2
UNA PROPUESTA PARA IDENTIFICAR LA LNEA DE POBREZA COMBINADA
De acuerdo con la propuesta de Gordon y otros (2000), la lnea de pobreza con
objetivos combinados puede ser definida como la divisin entre el grupo pobre y el
grupo no pobre que maximiza la suma de cuadrados entre grupos y minimiza la suma
de cuadrados intragrupos. Esto se puede hacer utilizando el modelo lineal general (en
una de sus formas, como ANOVA, anlisis discriminatorio o regresin logstica),
controlando el ingreso, cada privacin y el tamao y la composicin del hogar.
Los valores de ingreso fuera de rango (outliers) deben identificarse y eliminarse
antes del anlisis GLM usando tcnicas robustas y estndares de anlisis de datos (por
ejemplo, boxplots). Al hacerlo, se excluyeron del modelo final de umbral de pobreza
todos los hogares con ingresos netos sobre 895 libras a la semana (cifra que equivale a
un ingreso anual despus de impuestos de ms de 46.500 libras y un ingreso bruto
anual de aproximadamente 77.500 libras).
Los modelos lineales generales (ambos ANOVA y regresin logstica) se utilizaron para
determinar el umbral cientfico de la pobreza, es decir, el puntaje de privacin que
maximiza las diferencias entre grupos y minimiza las diferencias dentro del grupo.
Estas tcnicas se aplicaron a la sucesin de grupos creados, aumentando el nmero de
tem que los encuestados no tenan, porque no disponan del ingreso para adquirirlos.
120
De este modo, el primer anlisis se efectu en grupos definidos por hogares que no
carecan de ningn tem, comparados con hogares que carecan de uno o ms tem
(un puntaje de privacin de uno o ms). En forma similar, el segundo anlisis se realiz
en un grupo que comprenda hogares que carecan de uno o ningn tem contra
hogares que carecan de dos o ms tem, y as hasta completar todas las
comparaciones posibles.
La variable dependiente en el modelo ANOVA era el ingreso neto del hogar.
Las variables independientes eran los grupos de privacin (construidos como se
describi anteriormente), el nmero de adultos en cada hogar y el nmero de nios en
cada hogar. Con los modelos de regresin logstica, la variable dependiente fue el grupo
de privacin, y las variables independientes fueron el ingreso neto del hogar, el nmero
de adultos y el nmero de nios. Los modelo ANOVA y de regresin logstica
condujeron al mismo resultado final que un puntaje de dos o ms en el ndice de
privacin era la posicin ptima para la lnea de pobreza. En el cuadro siguiente se
muestran los resultados.
Cuadro resumen
POSICIN PTIMA DEL UMBRAL DE POBREZA OBTENIDO CON LOS
MODELOS ANOVA Y DE REGRESIN LOGSTICA
Modelo
ANOVA corregido
(estadgrafo F)
Modelo nulo
26
Puntaje de privacin de:

1
45
51
45
42
36
31
De regresin logstica
(chi-cuadrado)
145
223
205
192
170
126
Nota: En el cuadro resumen se muestra que la posicin ptima para el umbral de pobreza es un puntaje
de dos o ms privaciones.
Fuente: D. Gordon y otros, Poverty and Social Exclusion in Britain, York, Joseph Rowntree Foundation,
2000.
4.2
Unidad de anlisis
Siguiendo los argumentos discutidos en los captulos 2 y 3, el hogar es

la unidad de anlisis en los mtodos combinados, es decir, se asume
que los recursos se comparten en forma equitativa entre los miembros
del hogar. En la investigacin acadmica de la Encuesta de Exclusin
Social y Pobreza del Reino Unido se ha demostrado que esta suposicin
es simplista y que muchos padres pobres estn ms privados que sus
121
hijos debido a que con frecuencia hacen sacrificios para tratar de

proteger a su prole de la pobreza (Gordon y otros, 2000; Adelman,
Middleton and Ashworth, 2003)
En ambos pases, Irlanda y el Reino Unido, un hogar particular se
define en trminos de residencia compartida y acuerdos de vida comn,
es decir, una persona viviendo sola o un grupo de personas no
necesariamente familiares que viven en el mismo lugar y comparten los
gastos de la casa (por ejemplo, comparten una comida la mayora de los
das o comparten la sala de estar).
4.3
Tipologa de los resultados combinados
de pobreza
Cuando los criterios de recursos y privacin se emplean en forma
simultnea, ambos umbrales definen cuatro grupos de hogares, como se
indica en el grfico 4.1.
Grfico 4.1
GRUPOS EN RECURSOS COMBINADOS Y ENCUESTAS DE PRIVACIN
Standard
Living
Estndarofde
vida
Alto
High
No
Notpobre
Poor
Income
Umbral
Thresholddel ingreso
Poor
Pobre
Vulnerable
Vulnerable
Rising
En
ascenso
Not
Poor
No pobre
Vulnerable
Vulnerable
Umbral
delofestndar
de vida
Standard
Living Threshold
En
ascenso
Rising
Pobre
Poor
Low
Bajo
LowBajos
Income
ingresos
Ingresos
Income
Altos
High
ingresos
Income

(i)
122
Los pobres:
Hogares con bajo ingreso y con privacin. Este grupo de

hogares son pobres en la medida que no tienen acceso a
recursos adecuados, lo que los ha conducido a estar en
privacin.
(ii)
Los no pobres:
Hogares con alto ingreso y sin privacin. Este grupo de

hogares es claramente no pobre: tienen recursos adecuados y
un estndar de vida aceptable.
(iii)
Hogares con ingreso bajo pero sin privacin
Este grupo generalmente no es pobre, pero si su ingreso

permanece bajo, se volvern pobres: estn transitoriamente en
situacin de pobreza porque sus ingresos han cado bajo el
umbral. Esta situacin surge habitualmente cuando el ingreso
baja abruptamente (por ejemplo, debido a la prdida del
empleo), pero las personas se esfuerzan para mantener su
estilo de vida por lo menos por unos pocos meses, sacando
dinero de sus ahorros y utilizando las ganancias acumuladas
cuando el ingreso era ms alto. Este grupo es en ocasiones
llamado vulnerable (Kaztman, 1999) o pobres recientes
(ECLAC/DGEC, 1988; Kaztman, 1996).
(iv)
Hogares con ingreso alto pero con privacin
Este grupo habitualmente no es pobre, y si su ingreso

permanece alto, su estndar de vida va a aumentar: han salido
de la pobreza. Este grupo est en la situacin contraria a la del
grupo anterior. Esto puede suceder cuando el ingreso de
alguien que es pobre crece abruptamente (por ejemplo, debido
al logro de un empleo), pero toma tiempo antes de que puedan
comprar las cosas que necesitan para incrementar su estndar
de vida. El ingreso puede aumentar o disminuir ms
rpidamente que el estndar de vida. Kaztman se ha referido a
este grupo como ubicado en una situacin de inercia de
pobreza (CEPAL/DGEC, 1988).
Una encuesta de recursos transversales y de pobreza de

privacin puede proporcionar alguna informacin limitada, pero til,
sobre la dinmica de la pobreza, ya que permite la identificacin de los
pobres y los no pobres, y de aqullos que estn cayendo en la pobreza
(es decir, personas u hogares con bajo ingreso, pero con estndar de
vida alto) y de aqullos que se escapan de la pobreza (es decir,
personas u hogares con ingreso alto, pero estndar de vida bajo).65
65
Se debe considerar que estas categoras son bastante generales y no pueden

describir exactamente la situacin de cada hogar en cada grupo. Por ejemplo, no siempre
4.4
123
El uso de dos criterios requiere de fuentes de informacin en que se

investiguen ambos recursos (bsicamente, ingreso) y datos para evaluar
la privacin. En la tradicin de Amrica Latina, la combinacin de las
lneas de pobreza absoluta y el mtodo de las necesidades bsicas
insatisfechas (NBI) fue posible slo al utilizar encuestas de hogares.
Como se analiz en el captulo 2, estas encuestas generalmente miden
el ingreso presente y adems, las variables sobre vivienda y educacin
que posibilitan definir los mismos indicadores del mtodo NBI que se
disearon para ser usados con informacin de los censos de poblacin.
Un enfoque consensual para evaluar la privacin requiere de
encuestas especiales. Los mdulos de preguntas sobre privacin e
ingreso necesarios para producir una lnea de pobreza combinada han
sido incluidos en variadas encuestas en Europa. En el caso del Reino
Unido, una Encuesta de Recursos Familiares es la encuesta primaria
usada por el gobierno para elaborar estadsticas de pobreza. La
informacin se recopila al nivel del hogar (por ejemplo, tipo de
alojamiento, propiedad, costos del hogar) y al nivel individual (por
ejemplo, ocupacin, ingreso de distintas fuentes, pensiones). Tambin
estn disponibles otras encuestas realizadas con fines acadmicos
(Townsend, 1979; Mack y Lansley, 1985; Gordon y Pantazis, 1997;
Gordon y otros, 2000; Hillyard y otros, 2003).
La encuesta Viviendo en Irlanda (Living in Ireland), que comenz
en 1994, es la encuesta primaria utilizada por el gobierno para monitorear
el progreso hacia la eliminacin de la pobreza persistente. Las encuestas
anuales Living in Ireland forman el componente irlands del Panel de
Hogares de la Comunidad Europea (ECHP), un proyecto que cubre la
Comunidad Europea, coordinado por la Eurostat para conducir encuestas
longitudinales comparables orientadas al anlisis de la situacin social, de
las circunstancias financieras y estndares de vida de los individuos y de
los hogares europeos. La informacin se recoge en el nivel del hogar (por
ejemplo, tipo de alojamiento, propiedad, costos del hogar, informacin de
privacin) y en el nivel individual (por ejemplo, ocupacin, ingreso de
diferentes fuentes durante el ao calendario pasado, salud). Las
preguntas al nivel de hogar son dirigidas a un encuestado (la persona de
referencia o la persona responsable del hogar). Las preguntas individuales
se hacen a todos los mayores de 16 aos de edad.66
se da el caso de que aqullos con bajo ingreso y alto estndar de vida estn hundindose
en la pobreza, dado que pueden haber sido clasificados en esta categora debido a una
subdeclaracin de los ingresos o debido a fluctuaciones temporales de los mismos.
66
Informacn detalla sobre la pobreza persistente se encuentra actualmente
disponible a partir de las ondas de 1994, 1997 y 2000) de las encuestas Living in Ireland
124
Ejemplos de encuestas realizadas en otros pases incluyen las

preguntas de privacin elaboradas por Hallerd (1994, 1995), que fueron
incorporadas en las encuestas de nivel de vida de Suecia (ULF) y
posteriormente en las encuestas EUROMODULE en 19 pases europeos
(Delhey y otros, 2002). En estas encuestas se incluye una lista resumida
de preguntas sobre privacin adaptada de la encuesta Gran Bretaa
Pobre (Poor Britain) de 1983. Se incluy, adems, un subconjunto de
preguntas de este cuestionario, resumido en la Encuesta de Panel de
Hogares de la Comunidad Europea (European Community Household
Panel) usada cada ao en cada Estado miembro de la Unin Europea,
aunque slo la Repblica de Irlanda usa estos datos para elaborar su
estadstica oficial y nacional de pobreza.
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Captulo V
Desafos operacionales
En los captulos anteriores, la presentacin de las prcticas de los
pases en la medicin de la pobreza se estructur alrededor de cinco
grupos, tres de los cuales corresponden a prcticas de la lnea de
pobreza, uno a la de los indicadores de privacin y uno al enfoque
combinado. Los temas discutidos en esos captulos se refirieron a los
diferentes enfoques, las decisiones tcnicas que se deban adoptar y los
requerimientos de informacin.
Otros temas tales como los factores que explican la adopcin de
diversos mtodos, sus implicancias para las comparaciones internacionales
o la conveniencia y los costos de desarrollar instrumentos estadsticos
comunes se han dejado fuera intencionalmente a fin de separar el
anlisis tcnico de los enfoques de su adecuacin a circunstancias
particulares. En este captulo se abordan algunos de estos temas.
En la decisin de una agencia pblica al elegir un enfoque
particular de la medicin de la pobreza se refleja no slo una exigencia
impuesta por el gobierno, sino tambin ciertas caractersticas del pas,
tales como el nivel de desarrollo, su geografa humana y fsica y la
situacin poltica. Aspectos tales como el grado de desarrollo del
sistema estadstico y la influencia de organizaciones regionales e
internacionales tambin juegan un rol importante. Por consiguiente, en la
seleccin de un enfoque particular se combinan necesidades polticas y
conocimiento de los recursos operacionales y tcnicos del pas.
En la primera parte del captulo, por lo tanto, se explora la relacin
entre los mtodos de medicin y las polticas pblicas, discutiendo cmo
los diferentes tipos de polticas requieren de diversos tipos de
informacin. En particular, se afirma que el requerimiento de datos de
pobreza depende de la actitud poltica hacia la pobreza.
En la segunda seccin se explora el tpico de las comparaciones
internacionales. Las prcticas disponibles a menudo han sido diseadas
y promovidas por organizaciones internacionales o regionales. De
acuerdo con sus mandatos, estas organizaciones han seleccionado
indicadores tiles para estudiar y evaluar las metas y objetivos, y luego
se han esforzado por producir cifras comparables. Sus logros, limitantes
128
y desafos, as como algunos problemas y costos en mejorar las

comparaciones internacionales, se examinan brevemente.
Finalmente, se tratan las estrategias para mejorar las estadsticas
de pobreza, en trminos de los diversos requerimientos que habitualmente
tienen que cumplir: evaluar la incidencia del fenmeno y cooperar con el
diseo de polticas y evaluacin. La creciente conciencia que se tiene de
la pobreza como objetivo de polticas en los escenarios nacionales e
internacionales ha expandido ampliamente los requerimientos de
informacin y, por consiguiente, los instrumentos estadsticos. Esto crea
un dilema entre la cantidad y la calidad de los instrumentos estadsticos
a utilizar, sus costos y las posibilidades que tienen de emplearlos los
pases especialmente aqullos en vas de desarrollo. La magnitud y
calidad de los recursos disponibles en cada pas influencian enormemente
las posibilidades de realizar comparaciones internacionales.
5.1
Medicin y polticas
5.1.1
Datos de pobreza para distintas necesidades
La informacin sobre la pobreza debera proporcionar evidencia para el

diseo y la evaluacin de las polticas. Un primer requerimiento se
relaciona con evaluar la magnitud del problema. No da lo mismo si el
problema afecta al 10, 50 o 70% de la poblacin.
Una vez que esta informacin primaria est disponible, se
requieren indicadores ms detallados para disear y evaluar las
mediciones antipobreza. Los perfiles de pobreza se hacen importantes,
dada la necesidad de evaluar las diferencias en la incidencia entre
regiones, estrato social o grupos etarios. En esta etapa, tambin es
necesario preguntarse sobre las causas o factores relacionados con la
pobreza. La relacin entre la pobreza y el capital humano y fsico (as
como el capital social) usualmente necesita ser evaluada. La
participacin de personas econmicamente activas en diferentes
estratos productivos (trabajadores por cuenta propia, dueos de una
pequea cantidad de tierras, empleados de una firma grande) es otra
parte importante de la informacin requerida cuando se evalan las
causas de la pobreza. Muchos de estos tipos de datos son tambin
relevantes para la implementacin y evaluacin de polticas; sin
embargo, este objetivo requiere adems de la medicin de otras
variables, tales como la distribucin de beneficiarios de ciertas polticas
(por ejemplo, programas sociales o de empleo).
No es poco comn que el desarrollo de estrategias de pobreza en
muchos pases haya tendido a abordar estos requerimientos en forma
cronolgica. En los casos en que la pobreza es un tema de poltica
emergente, las mediciones de su incidencia generalmente preocupan
129
ms en primer lugar. La seleccin de un mtodo con este propsito

tiende a ser influida por algunas caractersticas bsicas del pas y su
nivel de desarrollo, as como por otros elementos externos como la
influencia de organizaciones internacionales. Slo cuando la pobreza ha
sido reconocida como un rea relevante para la intervencin pblica,
aparecen los requerimientos de informacin ms detallada. Esto puede
derivar en un conflicto inicial entre el mtodo de medicin y el tipo de
polticas para el alivio de la pobreza, que se resuelve gradualmente
adaptando el primero para hacerlo compatible con el segundo.
Desde una perspectiva global acerca de la seleccin de un
enfoque de medicin de pobreza, las lneas de pobreza monetaria
pueden ser relativamente menos importantes en pases con ingresos per
capita bajos, donde la poblacin es mayormente rural y la economa de
mercado es menos desarrollada. En estos casos, el enfoque de la
privacin es ms adecuado para describir la magnitud de la pobreza. En
pases con gran proporcin de poblacin urbana y una importante
economa de mercado, las lneas de pobreza absoluta pueden ser ms
apropiadas para estudiar la incidencia y evolucin de la pobreza.
La combinacin de los dos enfoques es deseable, aunque esto
llegue a imponer una alta carga financiera e implique enfrentar
restricciones tcnicas e institucionales. Un buen ejemplo de esta
alternativa es Europa, donde el ingreso relativo se combina con los
indicadores relacionados con las privaciones (vase el captulo 4).
Tambin se debe mencionar que en los pases desarrollados, la
conceptualizacin de la pobreza es ms cercana a la nocin de privacin
relativa.
La necesidad de mediciones complementarias de privaciones y
lneas de pobreza tambin puede surgir en los pases en va de
desarrollo con una alta heterogeneidad, debido a factores
socioeconmicos, geogrficos o demogrficos. En este caso, el uso de
un mtodo simple puede captar la situacin en forma adecuada para
algunos estratos, pero no para otros.
Desafortunadamente, en una importante cantidad de pases no se
ha podido establecer una medicin slida debido a la falta de
informacin o experiencia tcnica, adems de las limitantes financieras
enfrentadas por los sistemas nacionales de estadsticas. En cualquier
caso, el criterio general descrito anteriormente debera guiar la seleccin
de un mtodo.
Durante las reuniones del Grupo de Ro se consideraron algunos
criterios para clasificar y describir los requerimientos de informacin
derivados de las polticas antipobreza adoptadas en diferentes pases
(vase Sinz, 2002). En este captulo se introduce una clasificacin ms
simple, a fin de concordar con los enfoques discutidos en los captulos
130
anteriores, y con su uso en polticas de diseo, implementacin y

evaluacin.
5.1.2
Polticas relacionadas con el enfoque de lnea de

pobreza
5.1.2.1
Recursos monetarios
En trminos generales, el enfoque de la lnea de pobreza se relaciona

estrechamente con el mercado laboral, debido a que el mayor
componente de los recursos monetarios del hogar de grupos con bajos
ingresos corresponde a los sueldos y salarios. Por lo tanto, este mtodo
ser el ms apropiado en los pases donde los ingresos monetarios
recibidos del empleo son dominantes en relacin con otros recursos
monetarios y no monetarios.
A menudo, el vnculo entre los recursos y el mercado laboral es
particularmente estrecho en los pases pobres donde la economa de
mercado es importante. Entre los componentes clave del ingreso
monetario se incluyen remuneraciones al trabajo asalariado, ganancias,
transferencias e ingresos por propiedad. No obstante, los ltimos son
irrelevantes para los hogares pobres en la mayora de los pases en vas
de desarrollo, y las transferencias de parte del gobierno gravitan tambin
escasamente, especialmente en naciones con un ingreso per capita
bajo. No es necesariamente el caso para los pases con ingreso medio,
donde las pensiones de seguridad social podran ser importantes. Se
espera, por lo tanto, que el ingreso monetario o los gastos de los
hogares pobres en la mayora de los pases pobres sean ampliamente
determinados por el nmero de miembros con empleo y sus respectivas
remuneraciones.
Tericamente, el crecimiento de la economa es la fuente principal
para incrementar el empleo y los ingresos. En la medida en que los
aumentos en estas dos variables beneficien a los hogares pobres, la
pobreza debera verse mitigada por el robustecimiento de la economa.
Por esa razn, muchos analistas se concentran en el crecimiento
econmico cuando discuten sobre la evolucin de la pobreza. Es comn
estimar la elasticidad de la pobreza con respecto al producto interno
bruto (PIB), aunque existen dificultades no siempre adecuadamente
consideradas al estimar esta relacin, como la correspondencia del
perodo de medicin o cobertura geogrfica entre el PIB y la incidencia
de pobreza.
Considerar una relacin simple entre el valor agregado total en la
economa y la pobreza impide reconocer los muy distintos efectos que el
primero tiene en el empleo y las ganancias de los diversos estratos
sociales. El anlisis de experiencias recientes de crecimiento muestra,
por ejemplo, que el crecimiento econmico afecta a la pobreza con
131
distintos desfases o rezagos de tiempo. Adems, las caractersticas del

proceso de crecimiento son de la mayor importancia. La evidencia de
algunos pases indica que la relacin entre el crecimiento econmico y el
del empleo podra estar declinando. La productividad podra tambin
estar expandindose a distintas velocidades para distintos tipos de
empleos, creciendo menos en trabajos que son tpicos de trabajadores
pobres. La relacin entre productividad y remuneracionses tambin
podra estar cambiando. Estas modificaciones en la relacin entre
crecimiento e ingreso afectan a la distribucin del ingreso y de esta
forma cambia la relacin entre el crecimiento econmico y la pobreza.
Conceptos tales como crecimiento pro pobres han sido introducidos
como resultado de la necesidad de un anlisis ms pormenorizado y
profundo de esa conexin.
Diversas caractersticas del proceso econmico, como el grado de
apertura de las economas y el rol de las corporaciones transnacionales,
se han mencionado como condicionantes de la intensidad y
caractersticas del crecimiento econmico y, por consiguiente, de la
evolucin de la pobreza. A fin de analizar sus efectos, puede ser
necesario tener datos desagregados, por ejemplo, por estrato social y
rea geogrfica. El sistema estadstico debera proporcionar tambin
informacin detallada sobre el mercado laboral, la estructura productiva
e incluso las transacciones externas, a fin de caracterizar las acciones
de diferentes agentes, tales como gobierno y empresas (pblicas,
privadas y transnacionales).
Cuando el ingreso monetario es dominante, la relacin entre la
pobreza y el mercado laboral continuar estando en el centro del anlisis
y de las polticas. Ser necesario, sin embargo, realizar anlisis ms
complejos en que se considere no slo el crecimiento total, sino tambin
la distribucin del ingreso.
Los cambios en los precios relativos son otra variable importante
que afecta a la pobreza. Se sabe que las canastas de consumo en
diferentes estratos sociales pueden variar significativamente en trminos
de los bienes que incluyen. Adems, las transformaciones econmicas
experimentadas por algunos pases, tales como una mayor apertura
comercial, no slo afectan al mercado laboral, sino que tambin
introducen cambios significativos en los precios relativos. Las polticas
que pueden influenciar los precios relativos probablemente cambiarn el
valor de la lnea de pobreza y por ende, su incidencia.
Se debera prestar especial atencin a los efectos de las polticas
enfocadas en proporcionar oportunidades de empleo, especialmente a
los grupos en desventaja, como los jvenes o los indgenas. Apoyar
econmicamente a los mayores con pensiones bajas o sin pensin es
132
otra poltica vinculada al ingreso monetario de los grupos con alto riesgo
de pobreza, especialmente en pases en vas de desarrollo.
5.1.2.2
Recursos no monetarios
En la definicin del ingreso o de los gastos relevantes para evaluar el

estado de bienestar de un hogar no se incluyen exclusivamente
componentes monetarios, sobre todo en ciertos pases. Como se
mencion anteriormente, se deben agregar dos tipos de transacciones
para obtener una estimacin ms amplia de los recursos del hogar. La
primera cubre las transacciones no comerciales del sector privado, de
las cuales los componentes ms importantes son los servicios
entregados al dueo de la vivienda, bienes de produccin personal y
servicios que se consumen en el hogar, y el valor del trabajo familiar sin
remuneracin. La segunda corresponde a los bienes y servicios
proporcionados gratuitamente por el sector pblico.
Para medir el valor de los recursos recibidos por los hogares
mediante servicios gratuitos (o subsidiados) entregados por el Estado,
es necesario distribuir el gasto pblico agregado social entre los
hogares. La inclusin del valor de bienes gratuitos (y subsidiados) y
servicios entregados por el Estado como parte de los ingresos
disponibles del hogar, es recomendada por el Sistema de Cuentas
Nacionales 1993 (SCN93) y el Grupo de Canberra. No obstante, las
dificultades involucradas en elaborar estas estimaciones son reconocidas
y los pases pueden optar por no calcular estos tem. La magnitud,
distribucin y calidad de aquellos bienes y servicios obviamente juega un
rol importante en el bienestar del hogar. Constituyen, adems, uno de
los temas ms controvertidos en el debate de polticas.
La distribucin del gasto pblico social entre los hogares plantea
un desafo importante a las instituciones estadsticas. Algunos pases
han realizado encuestas especiales para tratar este problema. La
informacin tambin se utiliza para proporcionar evidencia sobre un
tema estrechamente relacionado: el de los efectos redistributivos entre
estrato social y regiones, por ejemplo del gasto pblico total.
El gasto pblico puede ser un componente importante para los
recursos totales disponibles de los hogares, particularmente en pases
desarrollados. Puede por lo tanto tener una influencia significativa en las
estimaciones de la pobreza y la distribucin del ingreso.
5.1.3
Polticas relacionadas con el enfoque de privacin
Las polticas que apuntan a reducir o eliminar una o ms privaciones se

basan en la evaluacin de niveles dados de bienestar en reas tales
como vivienda, educacin y otras necesidades socialmente aceptadas.
Por lo tanto, en contraste con las polticas que tratan de aumentar los
133
recursos agregados de los hogares (cuyos resultados se logran por

medio del enfoque de la lnea de pobreza), dominan el debate en este
caso la especificidad de cada tem de gasto pblico y el uso de
estndares para evaluar la condicin de privacin.
Estas polticas estn en el centro de las actividades de distintas
agencias especializadas e instituciones de gobierno, Es el caso, por
ejemplo, de las polticas de vivienda, incluidos el acceso a agua potable
y sistemas sanitarios, y las polticas relacionadas con salud, educacin y
nutricin. En todas estas polticas se requiere definir estndares mnimos
especficos e identificar las brechas existentes. Como se analiz en el
captulo 3, stos son precisamente los elementos necesarios para medir la
pobreza mediante privaciones. La distribucin del gasto pblico social y la
planificacin de las acciones de las agencias especializadas son
componentes significativos de las polticas pblicas, y con ellas se
pretende reducir especficamente la privacin en cada rea relevante.
5.2
Comparaciones internacionales
Un objetivo importante de la comunidad internacional es la posibilidad de

comparar los datos entre pases, pero se trata de un tema muy
complejo, con muchos requisitos normalmente difciles de cumplir. De
hecho, incluso las cifras que se consideran ampliamente comparables
entre pases, como los agregados de las Cuentas Nacionales, no
siempre satisfacen esos requisitos. No sorprende, por lo tanto, que las
prcticas en estimaciones de pobreza seguidas por diferentes pases
son a menudo comparables en forma ms bien insatisfactoria.
La necesidad de estadsticas comparables de pobreza ha
concitado creciente atencin en la ltima dcada. El tema recibi un
gran apoyo con la aprobacin de la Cumbre de Copenhague (1995),
donde se aprob una definicin de pobreza absoluta. La Declaracin del
Milenio de 2000 puso luego la comparabilidad en el centro del debate
entre acadmicos y organizaciones internacionales, en la medida que
estableci metas cuantitativas para mitigar la pobreza y adopt
indicadores especficos para hacer el seguimiento de los objetivos de
desarrollo del Milenio.
Desde una perspectiva conceptual, uno de los temas ms
complejos para la comparabilidad es clarificar qu se va a comparar.
Existe un acuerdo bastante general de que los estndares de pobreza
deberan reflejar el mismo estndar de vida. No obstante, no est claro
cmo el estndar de vida se traduce en trminos operacionales.
En la literatura econmica se asume habitualmente que el
estndar de vida puede ser representado mediante una funcin de
utilidad, la que aumenta monotnicamente con la cantidad de bienes y
134
servicios consumidos por los individuos. Dado que la utilidad no es

observable, se han adoptado diferentes enfoques para hacer las
mediciones de pobreza consistentes con el enfoque de utilidad.
Por otra parte, Sen ha argumentado que el estndar de vida no se
mide adecuadamente en trminos de utilidad, sino ms bien en trminos
de capacidades. Capacidad se refiere a la libertad de las personas o
grupo de personas para promover o lograr funcionamientos valiosos
(siendo y haciendo) (Alkire, 2002). Sen argumenta que la nocin de
utilidad no es representativa del estndar de vida, debido a que se trata
de una reaccin mental al logro de las capacidades: Un hombre rico
grun puede ser menos feliz que un campesino contento, pero tiene un
estndar de vida ms alto que el de aquel campesino; la comparacin de
estndar de vida no es una comparacin de utilidades (Sen, 1984).
El ejemplo ms conocido de un indicador para comparar bienestar
entre los pases basado en el enfoque de la capacidad es el ndice de
desarrollo humano, publicado por el Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo (PNUD) en su Informe de Desarrollo Humano. Otras
organizaciones internacionales elaboran ndices para sus reas de
especializacin que, en principio, son comparables entre pases.
Ejemplos de este tipo de indicadores son: el ndice producido por
el Fondo Internacional para el Desarrollo de la Agricultura (IFAD) por su
nombre en ingls); el ndice de seguridad alimentaria (FSI); el ndice de
pobreza integrada (IPI); el ndice de necesidades bsicas (NBI), y el
ndice de bienestar relativo (RWI). No obstante, stos son generalmente
promedios a nivel del pas, y no redundan en una medicin de pobreza
puesto que no se establece un umbral de privacin. No son, por lo tanto,
adecuados para identificar personas pobres u hogares dentro de un
pas, en contraste con los mtodos descritos en este compendio.
La variedad de enfoques alrededor del mundo para definir la
pobreza es otro asunto relevante. El marco de referencia proporcionado
por la Cumbre de Copenhague entrega un firme punto de partida:
La pobreza absoluta es una condicin caracterizada por la
privacin severa de las necesidades humanas bsicas incluyendo
alimento, agua segura para beber, instalaciones sanitarias, salud,
vivienda, educacin e informacin. Depende no slo del ingreso sino
tambin del acceso a servicios sociales.
La pobreza total tiene varias manifestaciones, incluyendo
carencia de ingreso y recursos productivos suficientes para asegurar
una subsistencia de manera sostenible; hambre y desnutricin; mala
salud; falta de acceso o limite de acceso a la educacin y otros servicios
bsicos; aumento de la morbilidad y la mortalidad por enfermedad; falta
de vivienda o vivienda inadecuada; medioambientes no seguros; y
135
discriminacin social y exclusin. Adems, se caracteriza por una falta

de participacin en la toma de decisiones y en la vida civil, social, y
cultural. Sucede en todos los pases: como pobreza masiva en muchos
pases en vas de desarrollo, bolsillos de pobreza entre la riqueza en los
pases desarrollados, prdida de condiciones de subsistencia como
resultado de una recesin econmica, pobreza repentina como resultado
de un desastre o conflicto, la pobreza de los trabajadores de bajo
salario, y la extrema destitucin de la gente que queda fuera de los
sistemas de apoyo familiar, instituciones sociales y redes de seguridad.
Las mujeres soportan una carga desproporcionada de pobreza, y
los nios que crecen en la pobreza estn a menudo en desventaja
permanente. La gente mayor, gente con discapacidades, indgenas,
refugiados y las personas desplazadas internamente son tambin
vulnerables a la pobreza. Adems, la pobreza en sus variadas formas
representa una barrera a la comunicacin y al acceso a los servicios as
como mayor riesgo de salud, y la gente que vive en la pobreza es
particularmente vulnerable a las consecuencias de desastres y conflictos
(Naciones Unidas, Programa de Accin de la Cumbre Mundial sobre
Desarrollo Social, Copenhague, 1995 United Nations, Programme of
Action of the World Summit for Social Development, Copenhagen, 1995,
A/CONF.166/9).
Para alcanzar estimaciones comparables de pobreza se deben
considerar muchos temas metodolgicos. El primero y ms obvio es que
las comparaciones son posibles slo dentro de la misma definicin de
pobreza. La incidencia de la pobreza absoluta medida por ingreso en un
pas no se puede contrastar con la incidencia de necesidades bsicas
insatisfechas en otro pas, ya que las dos metodologas conciben la
pobreza desde diferentes perspectivas.
Incluso dentro del mismo enfoque, la seleccin de diferentes
indicadores de bienestar (por ejemplo, ingreso o gasto) se traduce en
cifras que no son anlogas.67 Las definiciones de ingreso tambin
difieren, incluido el ingreso corriente disponible en efectivo, en especie,
etc. En el caso de los gastos, las decisiones acerca de cules tem
incluir y cmo imputar valores a categoras de gasto no consideradas
afectan a la comparabilidad de los resultados.
67
Este Informe ha evitado explcitamente hacer recomendaciones en favor del

ingreso o el gasto como el mejor indicador de bienestar, porque ninguno puede ser
considerado preferible en cada circunstancia (como se discuti en el captulo 1). En
trminos operacionales, algunas instituciones han preferido el consumo, mientras otras
han optado por el ingreso. Se requiere de ms investigacin para evaluar la confiabilidad y
la factibilidad financiera de sus respectivas mediciones en pases pobres. Por ejemplo, la
informacin sobre gastos puede ser particularmente sensible a ciertas caractersticas del
diseo de la encuesta (como el perodo de recordacin, cuestionarios, etc.) y es
generalmente ms costosa de recopilar que el ingreso.
136
Por ejemplo, el clculo de la lnea de pobreza absoluta requiere

tomar decisiones sobre varios aspectos que pueden conducir a
procedimientos operacionales que afectan a la comparabilidad de los
resultados. Cuando se decide sobre los requerimientos de energa, que son
determinados en forma exgena, es posible elegir un umbral promedio per
capita o umbrales individuales. La conversin de los tem alimentarios a
caloras requiere tablas que se elaboran en cada pas y que pueden variar
significativamente entre ellos en cuanto a su nivel de detalle. Una cantidad
dada de cualquier tipo de comida digamos, 200 gramos de queso gruyre
puede resultar en diferentes niveles de consumo calrico, dependiendo de
si la tabla disponible tiene o no un factor especfico de conversin para el
queso gruyre, el queso amarillo, o simplemente para una categora
general de queso. La seleccin del grupo de referencia involucra tambin
un rango de criterios que afecta a su tamao y posicin en la distribucin
del ingreso, y por lo tanto, al costo implcito por calora.
Adems, las prcticas relativas a la seleccin de los tem
alimentarios y cantidades difieren ampliamente en trminos de cmo
ponderar los criterios para captar los hbitos de consumo y cmo
introducir criterios normativos. Incluso para una canasta de tem
alimentarios dada, la amplia heterogeneidad en cuanto a la calidad y
detalle de las fuentes de informacin sobre precios se traducir en costos
divergentes por calora. Todos estos factores se relacionan slo con la
lnea de pobreza alimentaria. La comparabilidad de las lneas de pobreza
puede incluso verse ms afectada por las diferentes opciones disponibles
para establecer el costo de la canasta no alimentaria (vase el captulo 2).
La comparabilidad internacional tambin se ve limitada por las
diferencias en las fuentes de informacin. Las encuestas de hogares a
travs del mundo son muy heterogneas en trminos de su contenido y
calidad, lo que dificulta comparar sus resultados. Esta caracterstica
representa una deficiencia mayor para las agencias internacionales que
tratan de producir mediciones de pobreza comparables, debido a que en
general no elaboran informacin bsica ad hoc, sino que emplean
encuestas nacionales. Lograr una mayor comparabilidad de las fuentes
de datos requiere por ello de un gran esfuerzo de coordinacin de las
actividades estadsticas de los pases.
El grado de especificidad de la medicin de pobreza de un pas
que apunta a que ella sea internacionalmente comparable puede
convertirse en un asunto complejo, como lo ilustra el ejemplo de la
seleccin de una escala de equivalencia. Se acepta cada vez ms que
se tome en cuenta el tamao y la composicin del hogar en la medicin
de la pobreza mediante el uso de alguna escala de equivalencia o de un
estndar (presupuesto) especfico por hogar. Cuando se emplea una
escala de equivalencia, incluso si se basa en un marco de referencia
conceptual dado y usa un procedimiento de estimacin particular, es
137
necesario incluir parmetros especficos de economas de escala del

hogar para cada pas. En contraste, la prctica actual de la Eurostat es
emplear los mismos parmetros de economas de escala para cada
pas; esto implica que el parmetro no es igualmente representativo de
las economas de escala del hogar en cada pas.
En los prrafos precedentes se tocan slo algunos de los temas
que limitan la comparabilidad de las estimaciones de pobreza nacional.
Sin embargo, se han llevado a cabo al menos cuatro intentos bien
establecidos para elaborar mediciones de pobreza comparables a lo
largo de los pases.
La primera medicin es la lnea de pobreza de un dlar al da del
Banco Mundial, que recientemente ha recibido creciente atencin debido
a que ha sido propuesta como el indicador para el seguimiento del
primer objetivo de desarrollo del Milenio. En este enfoque se usa una
lnea de pobreza fija en trminos reales, expresada en dlares de
paridad de poder adquisitivo (PPP), igual a aproximadamente un dlar al
da.68 El uso de poderes de paridad adquisitiva es necesario para
considerar las diferencias de precios entre los pases; de otra forma, el
estndar de vida proporcionado por un dlar al da no se asemejara en
todos ellos, ya que sera ms alto en aqullos con precios ms bajos y
ms bajo en aqullos con precios ms altos. Con este mtodo se asume
que el estndar de vida de la poblacin puede ser comparado en forma
consistente igualando el poder adquisitivo de las monedas. El Banco
Mundial publica peridicamente cifras de pobreza de un gran grupo de
pases alrededor del mundo, basadas en la informacin sobre gastos e
ingresos estimados por medio de encuestas de hogares nacionales.
Aunque la lnea de pobreza de un dlar al da se ha convertido en
el indicador ms comnmente elegido para cuantificar la pobreza a nivel
mundial, est lejos de ser ideal. Como se detall en el captulo 2,
algunas de las crticas se refieren a la falta de una nocin de privacin
subyacente y a la inadecuacin de los ndices PPP para reflejar los
precios relativos que enfrentan los pobres.69
En algunas propuestas se procura definir lneas de pobreza
comparables internacionalmente que no dependan de ndices de paridad
adquisitiva u otros ndices de precios. En particular, Reddy (2004)
sugiere establecer un conjunto acordado de capacidades bsicas
dependientes del ingreso que una persona u hogar necesita tener para
ser considerado no pobre. La lnea de pobreza representara el costo de
lograr las mismas capacidades en cualquier pas, y por lo tanto, sera
68
El valor real es $1.08 al da en precios de paridad de 1993.

Incluso la unidad monetaria en la cual se expresa la lnea de la pobreza limita su
comunicabilidad con el pblico general, en contraste con las lneas de pobreza expresadas
en precios corrientes actuales y en monedas nacionales.
69
138
directamente comparable. Sin embargo, las dificultades involucradas en

llegar a un consenso respecto del conjunto de capacidades bsicas, y de
cmo deberan ser medidas, podra dificultar la correcta implementacin
de esta solucin.
Un segundo enfoque ha sido adoptado por la CEPAL en el
contexto de los pases latinoamericanos. En este caso, las lneas de
pobreza son construidas especficamente para cada pas, siguiendo un
procedimiento estndar descrito en el captulo sobre la pobreza
absoluta. La lnea de pobreza representa el costo de una canasta que
satisface los requerimientos nutricionales promedio de la poblacin, ms
una suma adicional para satisfacer las necesidades no alimentarias.
La CEPAL ha estado elaborando mediciones de pobreza para la
mayora de los pases latinoamericanos desde los aos ochenta.
Tercero, la Eurostat cuenta con una dilatada prctica en la estimacin
de indicadores de pobreza relativa para pases europeos y otros pases
de la OCDE. En este caso, la lnea de pobreza corresponde a un
porcentaje de la mediana del ingreso, expresada en trminos de adultoequivalente. Especficamente, el nmero de adultos equivalentes en un
hogar es igual a la raz cuadrada del nmero de miembros del hogar.
Un elemento importante de la prctica europea es el uso de una
encuesta comn para recopilar informacin sobre el ingreso y las
condiciones de vida de distintos tipos de hogares, lo que mejora la
comparabilidad de los resultados. La encuesta llamada Panel de Hogares
de la Comunidad Europea (ECHP, por su nombre en ingls) fue iniciada en
1994, e implementada en forma regular en un gran nmero de pases de la
Unin Europea hasta 2001. Despus de un perodo de transicin, la ECHP
est siendo reemplazada por la Encuesta sobre Ingreso y Condiciones de
Vida (Survey on Income and Living Conditions) (EU-SILC), que cumple en
mayor medida con las recomendaciones del Grupo de Canberra.
El cuarto enfoque para desarrollar cifras de pobreza comparables
internacionalmente se basa en los indicadores de privacin. Un muy
buen ejemplo se puede encontrar en las estimaciones de pobreza infantil
elaboradas por Gordon y otros (2003), como se explica en el captulo 3
(Indicadores de privacin). Una caracterstica interesante de este
enfoque reside en la conceptualizacin de privacin como un continuo
que va desde la no privacin, pasando por la privacin suave, moderada
y severa, hasta la privacin extrema al final de la escala y proporciona
definiciones operacionales para cada nivel (vase el cuadro 5.1). Al
entregar una definicin de privacin severa, esta propuesta est en lnea
con la definicin de la Cumbre Mundial de Copenhague.
Los temas discutidos en esta seccin evidencian que hay muchas
reas para avanzar hacia el aumento de la comparabilidad de las cifras
de pobreza.
139
Cuadro 5.1
PROPUESTA DE DEFINICIONES OPERACIONALES DE PRIVACIN
(PARA NIOS)
Privacin
Suave
Moderada
Severa
Extrema
Alimentacin
Dieta blanda
nutricionalmente
pobre
Episodios de
hambre
Desnutricin severa
Inanicin
Agua segura
para beber
Sin agua
suficiente en
ocasiones debido
a la carencia de
dinero
Sin agua en la
vivienda, pero
disponible desde
caeras a menos
de 200 mts. o
menos de 15
minutos a pie
Caminata larga
hacia la fuente de
agua (ms de 200
mts. o a ms de 15
minutos); agua para
beber no segura (Ej.
agua al descubierto)
Sin acceso al
agua
Instalaciones
sanitarias
Tener que compartir

instalaciones con
otro hogar
Instalaciones
sanitarias fuera de
la vivienda
Sin instalaciones
sanitarias dentro o
cerca de la vivienda
Sin acceso a
instalaciones
sanitarias
Salud
Carencia
ocasional de
acceso a cuidado
mdico debido a
dinero insuficiente
Cuidado mdico
inadecuado
Sin inmunizacin
ante enfermedades;
slo cuidado no
profesional limitado
a los enfermos
Sin cuidado
mdico
Vivienda
Vivienda en mal
estado; ms de
una persona por
habitacin
Pocas instalaciones en la vivienda;

sin calefaccin;
problemas
estructurales; ms
de tres personas
por habitacin
Sin instalaciones en
vivienda ni estructura
permanente; sin
piso; slo una o dos
piezas; sin privacidad;
ms de cinco
personas por pieza
Sin techo sin

vivienda
Educacin
Enseanza
inadecuada
debido a falta de
recursos
Sin poder asistir a

la escuela
secundaria, pero
puede asistir a la
escuela primaria
Nio de 7 aos o
ms que no ha
recibido educacin
primaria o
secundaria
Privado de
aprender
debido a
persecucin y
prejuicio
Informacin
No puede comprar
peridicos o libros
Sin televisin,
pero puede pagar
una radio
Sin acceso a radio,

televisin, libros o
peridicos
Privado de
acceso a
informacin por
gobierno, etc.
Servicios
sociales
bsicos
Acceso a servicios
de salud y
educacin, pero
ocasionalmente y
de bajo estndar
Instalaciones
cercanas para
salud y educacin
inadecuadas
(ej.: menos de 1
hora de viaje)
Instalaciones para
salud y educacin
limitadas, a un da
de viaje
Sin acceso a
instalaciones
de salud o
educacin
Fuente: D. Gordon y otros, Child Poverty in the Developing World, Bristol, The Policy Press, 2003.
140
Dada la enorme diferencia entre los distintos pases en cuanto a

desarrollo estadstico, buscar primero comparabilidad en las regiones
parece ser ms factible que apuntar a cifras globalmente comparables
desde el principio. El caso europeo proporciona un buen ejemplo en que
los pases han establecido definiciones y mediciones comunes de
pobreza, tanto como fuentes de informacin.
En el rea de las fuentes de informacin, especficamente en las
encuestas de hogares, una creciente homogenizacin en el interior de
las regiones no debera ser excesivamente difcil. Adems, de acuerdo
con el ejemplo de Europa, Amrica Latina proporciona una buena
ilustracin de similitudes intrarregionales que podran acrecentarse. Las
organizaciones internacionales y regionales deberan contribuir al
desarrollo de estndares adecuados para las encuestas de hogares, a
fin de avanzar en el proceso de armonizacin.
Las recomendaciones de los grupos de expertos internacionales
tienen una repercusin importante en este tema. En particular, el Grupo
de Canberra proporciona una referencia til para mejorar la
comparabilidad de las fuentes de informacin de ingresos. En su informe
se analiza qu tem deberan o podran ser considerados, convirtindose
en un insumo til para lograr un acuerdo mnimo sobre los lmites y
contenido del concepto de ingreso.
5.3
Estrategias de informacin
En los captulos anteriores se describieron las fuentes de informacin

necesarias para cada enfoque de medicin de pobreza. Estos recursos
son usualmente apropiados para brindar un panorama general de
cuntos pobres hay y cules son sus principales atributos. No obstante,
a medida que nos movemos hacia el rea de las polticas de reduccin
de la pobreza, los requerimientos de informacin se hacen mayores y
ms complejos En el diseo, implementacin y evaluacin de polticas
de pobreza se podran necesitar datos sobre reas geogrficas o grupos
de poblacin especficos, as como informacin complementaria acerca
de sus caractersticas sociodemogrficas o de su acceso a bienes y
servicios particulares.
El Grupo de Ro revis algunas experiencias nacionales e
internacionales con estrategias que apuntan a la generacin de
informacin til no slo para las mediciones y caracterizacin de la
pobreza, sino tambin para la implementacin y monitoreo de polticas.
La mayora de estas estrategias fueron desarrolladas por agencias
especializadas que necesitan identificar a los potenciales beneficiarios
de programas pblicos y mantener un registro de su situacin.
141
En esta seccin se describen tres de estas experiencias

nacionales (Australia, Chile y el Reino Unido) a fin de ilustrar diferentes
alternativas para desarrollar y fomentar las fuentes de informacin en
estrecha relacin con las necesidades de hacer polticas. Todos los
ejemplos se relacionan con la identificacin de beneficiarios potenciales
de asistencia pblica y la evaluacin de su situacin y evolucin. Las
experiencias seleccionadas pueden presentar diferencias importantes
entre ellas, pero ninguna se considera superior a las dems.
La primera experiencia es la del uso de informacin administrativa
del Australian Institute of Health and Welfares (AIHW), derivada de los
programas sociales y de salud del gobierno. Esta fuente proporciona una
riqueza de informacin sobre los beneficiarios de programas de
gobierno, tales como su lugar de origen, qu necesitan, qu tienen,
tiempo con el servicio y necesidades no satisfechas. Estos datos pueden
tambin complementarse con encuestas oficiales de hogar, o dirigir
encuestas a receptores de programas sociales u otros conjuntos de
datos provenientes de registros administrativos. Por lo tanto, si hubiera
programas sociales para mitigar la pobreza, la exclusin social o ambas,
sera posible implementar registros de datos que informaran a los
investigadores y evaluadores de programas sobre los beneficiarios de
stos, incluido hasta en qu medida llegan a la gente en pobreza o
exclusin social, quines son, qu reciben y cmo se han beneficiado.
Una caracterstica de particular inters es la integracin de
informacin de distintos programas pblicos mediante el uso de los tem
administrativos comunes y mediante claves de vinculacin estadstica
basadas en nombres y caractersticas demogrficas. La integracin de
informacin permite comparar los datos producidos en diversos
programas sociales y facilita la vinculacin de dichos datos, asegurando
que los tem de informacin son comunes entre los conjuntos de datos
vinculados. La vinculacin de datos posibilita a los investigadores y
evaluadores de programas examinar los patrones agregados de uso de
los receptores de programas sociales o de salud, incluida la proporcin
de personas que vuelven a los programas o se cambian de programa
despus de dejar otro en particular (voluntariamente o de otra forma).
En el contexto australiano, por ejemplo, el AIHW ha utilizado datos
vinculados para demostrar que los clientes del sistema de servicio para
las personas sin vivienda (homeless) con planes de apoyo formal
tienden a solicitar menos apoyo o alojamiento en el futuro que los
clientes sin planes formales de apoyo. La informacin, por lo tanto,
significa un enfoque exitoso para lograr una entrega de servicio que
mitigue la pobreza, la exclusin social, o ambas. Este ejemplo
representa una vinculacin de informacin dentro de un programa social
de recopilacin de informacin. Tambin tenemos el ejemplo de un
proyecto anunciado en que se propone el uso de la vinculacin de datos
142
en los programas sociales; en l se examinar hasta qu punto los nios

bajo cuidado gubernamental se encuentran tambin en el servicio para
los sin casa o en los sistemas de justicia juvenil (Nota: este proyecto
est slo en la etapa de propuesta). El anlisis tiene el potencial de
determinar intervenciones para promover la inclusin social de la gente
joven que sale de los programas de cuidado del gobierno.
stos son datos recolectados de individuos por medio de sistemas
administrativos, pero los resultados de inters son los derivados de los
agregados. Entre los beneficios de este tipo de informacin estn su
bajo costo y su aplicabilidad directa a la evaluacin de programas
sociales. Adems, acepta comparaciones entre diversas estrategias de
entrega de servicio dentro o a travs de programas sociales y la
medicin en el tiempo del uso del servicio por los beneficiarios dentro y
entre programas sociales. No obstante, esta estrategia requiere de una
organizacin significativa y buena voluntad entre un nmero de personas
antes de que pueda ser implementada. Tambin es necesario hacer un
esfuerzo considerable para desarrollar estndares, apoyar a los
proveedores de servicios, desarrollar sistemas de recopilacin y respetar
consideraciones ticas importantes. En particular, requiere de firmes
salvaguardas para asegurar la eficacia tica de cada proyecto y proteger
la privacidad y confidencialidad de los clientes de los sistemas de
servicio social y de salud. Implementar este tipo de estrategia requiere
tambin de la existencia de programas sociales bien estructurados, una
condicin difcil de cumplir en muchos pases en vas de desarrollo. No
obstante, si se estn implementando programas para mitigar la pobreza
y la exclusin social, es esencial considerar la aplicacin de un sistema
de recopilacin de datos para informar a los gobiernos, administradores
de programas y evaluadores, de los progresos del programa en ayudar a
sus receptores.
La segunda experiencia nacional en el rea de las estrategias
institucionales corresponde al Departamento del Trabajo y Pensiones del
Reino Unido (United Kingdoms Department for Work and Pensions), que
desarroll un mecanismo para el diseo y monitoreo de polticas
desagregadas funcional y geogrficamente, utilizando un extenso
conjunto de indicadores. Las polticas empleadas para abordar la
pobreza y los indicadores se publican anualmente en el informe
Oportunidad para Todos (Opportunity for All).
El enfoque del Reino Unido se centra en la intervencin en las
etapas clave en el ciclo de vida (nios y gente joven, personas en edad
de trabajar y personas mayores) y en polticas especficamente
diseadas para ayudar a las comunidades en desventaja. Monitorear
estas polticas requiere de una serie de indicadores que se refieren a
diferentes datos administrativos bien establecidos y a datos de encuesta
de nivel nacional con especial nfasis en pequeas reas geogrficas.
143
Entre estas fuentes est la encuesta de ingreso anual llamada Encuesta

de Recursos de la Familia (Family Resources Survey), la informacin
administrativa sobre educacin, una encuesta sobre fuerza de trabajo e
indicadores de salud obtenidos de distintas fuentes (tales como registros
de nacimientos y muertes, estadsticas hospitalarias y encuestas de
hogares).
La elaboracin de los indicadores se ha vinculado estrechamente
al proceso de construccin de polticas. Adems, muchos de los
indicadores se relacionan con las metas de los Acuerdos de Servicio
Pblico (Public Service Agreements), que establecen un nivel de
progreso a lograr dentro de un plazo determinado. Otro aspecto
importante es la generacin de datos de reas pequeas, que llega al
nivel de barrio.
Chile ofrece un ejemplo interesante de uso de una fuente de
datos, la ficha CAS para evaluar el nivel de privacin y eligibilidad de los
postulantes a subsidios gubernamentales. Las municipalidades recopilan
informacin a nivel local en forma independiente, y el Ministerio de
Planificacin y Cooperacin (MIDEPLAN) la procesa. Esto proporciona
una fuente de informacin unificada para muchos programas y subsidios
gubernamentales antipobreza, permitiendo de este modo un mejor
monitoreo de los beneficios recibidos por la poblacin. Este instrumento
no se usa para medir la pobreza, lo que se hace por medio de una
encuesta de hogares. Sin embargo, los dos instrumentos han sido
implementados en forma complementaria, de modo que la evaluacin
general de la pobreza dada por la encuesta de hogares permite
identificar el efecto de los programas pblicos.
En conclusin, progresar en la produccin de informacin
adecuada para el monitoreo de la pobreza y condiciones generales de
vida requiere de una activa participacin de diferentes agencias
nacionales y de una adecuada coordinacin entre los productores y
usuarios de datos. Las instituciones regionales e internacionales tambin
juegan un rol importante en el desarrollo de estrategias para mejorar los
datos. Su perspectiva es particularmente til para avanzar hacia
estadsticas ms comparables, como se mencion anteriormente.
Aunque hay estrategias de informacin interesantes que hacen
uso de datos administrativos, las encuestas de hogares representan la
fuente de informacin preferida para la medicin de pobreza. La
creciente demanda de estadsticas de pobreza, especialmente para
propsitos de polticas, ha puesto presin a las encuestas existentes en
cada pas. El primer tipo de modificacin que normalmente sufren en
respuesta a las demandas es un aumento del nmero de preguntas en
las encuestas existentes de empleo, o en las encuestas de propsitos
mltiples, que en muchos casos se elaboraron respondiendo a mltiples
144
demandas previas. Otro enfoque comn es hacer uso de las encuestas

que fueron diseadas con otros propsitos. Por ejemplo, las encuestas
de ingreso y gasto, originalmente diseadas para determinar las
ponderaciones del IPC, se emplean regularmente para medir el ingreso
y consumo del hogar, as como para elaborar lneas de pobreza. En
algunos casos, se ha incrementado la periodicidad de la encuesta a fin
de permitir su uso en los estudios de pobreza.
En muchos pases se han implementado o se est implementando
un sistema integrado de encuestas de hogares para racionalizar el uso
de los recursos y a la vez atender lo mejor posible a las mltiples
demandas, dentro de las cuales se destacan las de los estudios de
pobreza.. Una alternativa es construir una gran encuesta multipropsito
para medir las distintas caractersticas de un hogar, pero este enfoque
enfrenta una cantidad de dificultades y deficiencias conocidas. Sin
embargo, los desafos del sistema integrado son muchos, incluida la
consistencia conceptual, la incorporacin de mltiples requisitos en el
diseo muestral, y el establecimiento de vnculos que permitan el uso
simultneo de diferentes encuestas, as como responder a muchas
consideraciones de costo-eficiencia.
Un sistema integrado de encuestas debe, adems, ser
suficientemente amplio para captar las mltiples dimensiones de la
pobreza y proporcionar al mismo tiempo suficientes datos a objeto de
establecer los efectos individuales y conjuntos de una amplia variedad
de polticas. Los procesos para desarrollar un sistema de esas
caractersticas probablemente beneficiarn a la manera de concebir la
integracin entre la medicin de la pobreza y las polticas.
En relacin con las polticas pblicas, es importante distinguir
entre programas antipobreza especficos habitualmente focalizados y
los gastos pblicos sociales ms amplios, de tipo universal. Mientras los
primeros pueden crecientemente abordarse mediante las actuales
encuestas de hogares, la medicin adecuada del impacto del gasto
pblico no monetario en servicios tales como educacin y salud
constituye un gran desafo. Las prcticas en uso van desde la
implementacin de encuestas especficas sobre el acceso de los
hogares a servicios pblicos, hasta la inclusin de nuevas preguntas en
las encuestas existentes. Una caracterstica central de estos esfuerzos
es el reconocimiento de que la magnitud y distribucin del gasto pblico
es extremadamente importante para la mitigacin de la pobreza y que es
esencial tomarlas en cuenta en forma explcita.
La existencia de un sistema coordinado de encuestas, as como
del mejoramiento continuo de cada una de ellas, beneficiara la
capacidad de los pases para describir y analizar el nivel y
caractersticas de la pobreza. Como se seal en el captulo 2 sobre
145
mtodos de medicin de pobreza monetaria, el ingreso y el consumo se

pueden medir mediante diferentes tipos de encuestas, entre las cuales la
del ingreso y el gasto son generalmente las ms exactas y completas.
Esta fuente de informacin es preferible en pases donde estas
encuestas estn frecuentemente disponibles e incluyen informacin
sobre las caractersticas sociodemogrficas del hogar (lo que permite
explorar la relacin entre la pobreza por ingreso con la privacin en otras
dimensiones). No obstante, sus altos costos pueden restringir
drsticamente su periodicidad y cobertura geogrfica, siendo necesario
recurrir a otras encuestas de hogares de propsitos mltiples.
Ambos tipos de encuestas pueden mejorarse considerablemente
en cuanto a su capacidad para dar cuenta de los recursos del hogar a
travs del ingreso y el consumo. Como se mencion en el captulo 2, el
Grupo de Camberra ha elaborado pautas para mejorar la medicin del
ingreso.
El uso de preguntas subjetivas emerge como un rea que vale la
pena explorar ms. Las actuales encuestas de hogares pudieran
complementarse con preguntas subjetivas de ingreso que podran
proporcionar alguna informacin sobre la percepcin de las personas y
permitir un chequeo de consistencia de las lneas de pobreza. Como se
vio en los captulos 3 y 4, el uso de las preguntas subjetivas no slo se
aplica al ingreso, sino tambin a la construccin de indicadores de
privacin, como en la experiencia del Reino Unido. Esta alternativa
ofrece la posibilidad de identificar indicadores especficos de bienestar
para una sociedad dada en un determinado momento. Aunque sta es
una lnea muy interesante para avanzar, no se puede realizar agregando
unas pocas preguntas a una encuesta existente. Se requiere ms bien
desarrollar una encuesta especial o al menos de mdulos extensos
agregados a las encuestas existentes.
Bibliografa
Alkire, S. (2002), Dimensions of human development, World Development, vol. 30, N 2.
Gordon, D. y otros (2003), Child Poverty in the Developing World, Bristol, The Policy Press.
Reddy, S. (2004), A capability-based approach to estimating global poverty, In Focus,
UNDP International Poverty Centre, septiembre.
Sinz, P. (2002). Policies for poverty alleviation: statistical demands, Fourth Meeting of
the Expert Group on Poverty Statistics (Rio Group) (LC/R.2096), Economic
Commission for Latin America and the Caribbean (ECLAC), Santiago, Chile.
Sen, A. (1984). Poor, Relatively Speaking, in: Resources, Values and Development,
Cambridge, Mass., Harvard University Press.
United Nations (1995), Programme of Action, in: Report of the World Summit for Social
Development (A/CONF.166/9), Nueva York.

Grupo de Expertos Sobre Estadisticas de Pobreza (Grupo de Rio) (2007) Compendio de Mejores Practicas en La Medicion de La Pobreza PDF

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Grupo de Expertos Sobre Estadisticas de Pobreza (Grupo de Rio) (2007) Compendio de Mejores Practicas en La Medicion de La Pobreza PDF

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Grupo de Expertos

Santiago de Chile, diciembre de 2007

Compendio de mejores prcticas en la medicin de la pobreza

Nota a la edicin en espaol

Grupo de Ro: Grupo de Expertos en Estadsticas de Pobreza

Compendio de mejores prcticas en la medicin de la pobreza

Escalas de equivalencia ..................................................................... 34

Gastos en salud deducidos del ingreso.............................................. 65

Indicadores y umbrales en algunos estudios latinoamericanos ......... 98

Grupo de Ro: Grupo de Expertos en Estadsticas de Pobreza

Compendio de mejores prcticas en la medicin de la pobreza

Adems, se recibieron valiosos comentarios de los siguientes

Grupo de Ro: Grupo de Expertos en Estadsticas de Pobreza

Pases: Argentina, Australia, Bielorrusia, Bolivia, Botswana, Brasil, Canad, Chile,

Compendio de mejores prcticas en la medicin de la pobreza

de un extenso dilogo, el Grupo lleg al consenso de que el nivel actual

Compendio de mejores prcticas en la medicin de la pobreza

de gobierno. No obstante, se considera que el compendio es representativo

Tiene una definicin clara del estndar relevante y sus

Se basa en una fuente de informacin existente que cumple

Se ha aplicado ms de una vez, idealmente para el mismo

Produce informacin que es un insumo til para las polticas

Como consecuencia, este compendio ofrece un men de

Se puede encontrar una descripcin de las prcticas de medicin de la pobreza en

Compendio de mejores prcticas en la medicin de la pobreza

enfoques principales en la medicin de la pobreza; el captulo 2 se

Compendio de mejores prcticas en la medicin de la pobreza

pases han estado persiguiendo una estrategia combinada como su

Grupo de Ro: Grupo de Expertos en Estadsticas de Pobreza

Pobreza: Una perspectiva histrica

Comprender los distintos enfoques para la medicin de la pobreza

Esta introduccin ha recurrido en parte importante a las contribuciones del autor en

Compendio de mejores prcticas en la medicin de la pobreza

Desde el principio, la pobreza se relacion con el ingreso, y el

Compendio de mejores prcticas en la medicin de la pobreza

El grado de privacin material y social relativo al ingreso es la base del

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para aceptar los salarios ms bajos que se ofrecan. La historia de la

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nutricionistas, las familias eran definidas como pobres cuando sus

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La carencia de instituciones sociales y servicios elaborados en

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en el nfasis puesto en establecer por lo menos algunas precondiciones

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condiciones. La gente que vive en el presente no est sujeta a las

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exclusin social, en que las capacidades individuales para superar la

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El nivel de recursos mundiales es enorme y an en crecimiento. En

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considerable para que las polticas de redistribucin eleven a todos

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30 veces mayor que el ingreso promedio del 20% ms pobre en 1960,

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recesin, sino tambin resultados distributivos que son ms adversos en

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jerarqua en evolucin comprende nuevos grupos ocupacionales, rangos

Grupo de Ro: Grupo de Expertos en Estadsticas de Pobreza

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Se han formulado propuestas de polticas para manejar estas

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