A

COBRANA
ILEGAL
DE
TAXAS
TAXA DE LIMPEZA PBLICA E DE DRENAGEM

PELA

MUNICIPALIDADE

INTRODUO
A competncia dos Municpios para a
instituio das Taxas, est prevista no caput do artigo 145 da Constituio
Federal de 1988, com a limitao expressa, tanto no inciso II, como no
segundo, sendo que ecoa no Cdigo Tributrio Nacional, ao dispor no caput do
artigo 77, que As taxas cobradas pela Unio, pelos Estados, pelo Distrito
Federal ou pelos Municpios, no mbito de suas respectivas atribuies,
tm como fato gerador o exerccio regular do poder de polcia, ou a
utilizao, efetiva ou potencial, de servio pblico especfico e divisvel,
prestado ao contribuinte ou posto sua disposio e ainda, no nico,
que A taxa no pode ter base de clculo ou fato gerador idnticos aos
que correspondam a imposto, nem ser calculada em funo do capital
das empresas.
Contudo, Prefeituras e Autarquias
Municipais tm adotado a prtica de impor ao contribuinte a obrigatoriedade no
pagamento mensal de duas taxas, cuja instituio no se enquadra na limitao
legal acima disposta, sendo a primeira, sob a denominao de TAXA DE
DRENAGEM e a segunda, sob a denominao de TAXA DE LIMPEZA PBLICA,
lanando uma e outra, quer seja juntamente com a cobrana do IPTU, quer seja
juntamente com a cobrana da TAXA DE CONSUMO DE GUA E ESGOTO.
Vemos de modo geral, tanto no texto
da legislao que as instituiu, como nas informaes veiculadas pelos prprios
entes pblicos municipais que: a cobrana da primeira (TAXA DE DRENAGEM),
cujo clculo leva em conta o tamanho da rea coberta (impermeabilizada) do
imvel, objetiva remunerar os custos com a manuteno dos servios
pblicos
de
limpeza
de
bocas-de-lobo,
galerias,
limpeza
e
desassoreamento de crregos, manuteno dos piscines existentes na
cidade, etc.; a cobrana da segunda (TAXA DE LIMPEZA PBLICA), utilizando
critrios de clculo semelhantes ao IPTU, com base nas dimenses do terreno e
rea construda, tem por objeto o custeio dos servios pblicos de coleta
seletiva de lixo, coleta de resduos infectantes, varrio manual e
mecanizada das via pblicas, manuteno e limpeza de terrenos
pblicos, alm da administrao do Aterro Sanitrio.
No entanto, o fato que as
administraes municipais esto amargando decises contrrias sua prtica
ilegal em todas as jurisdies, por meio de entendimentos j pacificados pelo
TJ/SP, STJ e STF.
AUSNCIA
DA
DIVISIBILIDADE
NA COBRANA DAS TAXAS

ESPECIFICIDADE

Considerando o fato de no serem

dotadas dos requisitos legais previstos pela legislao em vigor, a imposio
quanto ao pagamento das TAXAS DE DRENAGEM E LIMPEZA PBLICA, se
apresenta
como
sendo
uma COBRANA
INDEVIDA.
O Cdigo Tributrio Nacional, define o conceito de servio pblico especfico e
divisvel, assim dispondo: Art. 79. Os servios pblicos a que se refere o artigo
77 consideram-se: II - especficos, quando possam ser destacados em

unidades autnomas de interveno, de unidade, ou de necessidades

pblicas;
III - divisveis, quando suscetveis de utilizao,
separadamente, por parte de cada um dos seus usurios.
O
doutrinador Hely
Lopes
Meirelles (MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 33 edio
atualizada. So Paulo: Editora Malheiros, 2007.p. 314), leciona definindo o
servio especfico e divisvel, ouServios uti singli ou individuais:
(...) so
os que tm usurios determinados e utilizao particular e mensurvel
para cada destinatrio, como ocorre com o telefone, a gua e a energia
eltrica domiciliares. Esses servios desde que implantados, geram
direito subjetivo sua obteno para todos os administrados que se
encontrem na rea de sua prestao ou fornecimento e satisfaam as
exigncias
regulamentares. So
sempre
servios
de
utilizao
individual, facultativa e mensurvel, pelo que devem ser remunerados
por taxa (tributo) ou tarifa (preo pblico), e no por imposto.(...)
Quanto aos servios gerais, ou uti
universi, ele os define como sendo : (...) os servios gerais ou uti
universi , ... aqueles que a Administrao presta sem ter usurios
determinados, para atender coletividade no seu todo, como os de
polcia, iluminao pblica, calamento e outros dessa espcie. Esses
servios satisfazem indiscriminadamente a populao, sem que se
erijam em direito subjetivo de qualquer administrado sua obteno
para seu domiclio, para sua rua ou para seu bairro. Estes servios so
indivisveis, isto , no mensurveis na sua utilizao. Da por que,
normalmente, os servios uti universi devem ser mantidos por impostos
(tributo geral), e no por taxa ou tarifa, que remunerao mensurvel
e proporcional ao uso individual do servio. (...)
Aliomar Baleeiro (In Direito Tributrio
Brasileiro, ed. Forense, pg. 324), de maneira sucinta, conceitua taxa como
sendo (...) o tributo cobrado de algum que se utiliza de servio pblico
especial e divisvel, de carter administrativo ou judicial, ou tem a sua
disposio, e, ainda quando provoca em seu benefcio, ou por ato seu,
despesa especial dos cofres pblicos. (...).
A imposio legal clara ao proibir que
sejam institudas e cobradas Taxas fora de tais requisitos. A Lei no parecer ser
malevel a ponto de permitir que o servio pblico a ser custeado, seja genrico,
ou mesmo contenha em sua base de clculo, quer seja integralmente, quer seja
parcialmente, o mesmo critrio utilizado na base de clculo de qualquer imposto,
mesmo porque, isto implicaria em uma duplicidade !
Em que pese se possa reconhecer que,
conforme jurisprudncia, existam entes pblicos municipais que atendam os
requisitos acima mencionados e portanto, obtenham o reconhecimento da
legalidade na cobrana da Taxa de Coleta de Lixo, h de se considerar que, na
maioria absoluta dos casos, os requisitos legais no esto sendo observados !
Vejamos lio ministrada por Alexandre de Moraes (Direito Constitucional. 23.
Ed. pg. 847 So Paulo : Atlas, 2008.):
Diferentemente dos impostos, a
caracterstica essencial das taxas a existncia de uma atividade estatal

especfica e divisvel, ou seja, h a necessidade de o servio realizado trazer, em

tese, benefcio potencial e determinado ao contribuinte que dever pag-lo,
mesmo que no o utilize. (...)
Observe-se ainda que, por expressa vedao
constitucional, as taxas no podero ter base de clculo prpria de impostos,
como, por exemplo, para servios pblicos de segurana e defesa da cidadania,
por serem, como proclamou o Supremo Tribunal Federal, dever do Estado e
direito de todos, a serem exercidos para a preservao da ordem pblica e a
incolumidade das pessoas e do patrimnio.
A maneira como ocorre dentro do
Municpio a coleta de lixo nas residncias, bem como, a varrio e conservao
das vias e logradouros pblicos e ainda, os servios de drenagem, tais como,
limpeza de bocas-de-lobo e etc, se consubstanciam em servios que no
possibilitam uma contraprestao mensurvel e de certo modo, vantajosa para
um contribuinte determinado.
BASE
DE
CLCULO
NA
COBRANA
DA
segundo, artigo 145 da CF/88 - nico, artigo 77 do CTN

TAXA

O preceito constitucional disposto no

segundo do artigo 145 da CF/88, no sentido de que As taxas no podero ter
base de clculo prpria de impostos, enfatizado no nico, do artigo 77 do
Cdigo Tributrio Nacional, ao reafirmar que A taxa no pode ter base de
clculo ou fato gerador idnticos aos que correspondam a imposto, tem
sido clara e objetivamente afrontado pelas administraes municipais.
Mensalmente, na CONTA DE GUA E
ESGOTO, ou anualmente, junto ao IPTU, o ente municipal lana indevidamente a
cobrana de valores a ttulo de referidas TAXAS DE DRENAGEM E LIMPEZA
PBLICA, fazendo uso dos mesmos critrios que so utilizados na base de clculo
do Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU), principalmente, no que refere
rea construda, rea total do imvel e as suas dimenses lineares, ou testada.
Jos Jayme de Macdo (In Cdigo
Tributrio Nacional: Comentrios Doutrina Jurisprudncia, editora Saraiva,
1998, p. 189), leciona que: (...) Tais parmetros, que emergem do
sistema constitucional vigente, devem balizar o legislador no momento
de definir a base de clculo do tributo taxa, a qual no pode ser a
mesma dos impostos. Mas bvio que no pode (mesmo que no
houvesse tal norma constitucional e complementar), porque, se a base
de clculo de imposto elemento inerente ao seu fato gerador,
qualquer outra espcie tributria que a adotasse estaria incorrendo em
bis in idem, ou verdadeiramente, constituindo imposto travestido de
taxa. Veja-se: taxa de lixo calculada sobre o valor do imvel no taxa,
imposto predial disfarado de taxa, logo inconstitucional. (...)
Tomando-se por base, exclusivamente,
o quanto dispe a Lei e as lies dos doutrinadores acima colacionadas,
possvel concluir-se, sem sombra de dvidas que, quer seja pelo fato de
possurem como base de clculo os mesmos elementos componentes do Imposto
Sobre a Propriedade Territorial e Predial Urbana, quer seja, por no apresentarem
qualquer correspondncia com o servio pblico especfico e divisvel prestado
ao contribuinte, ou colocado disposio deste e finalmente, quer seja pelo fato

de as TAXAS se constituem em uma clara e ntida afronta ao preceituado no

artigo 145, 2, inciso II, da Constituio Federal e regra insculpida no artigo
77 caput e pargrafo nico do Cdigo Tributrio Nacional, a sua cobrana
indevida
!
Ademais, em sua instituio, as prprias municipalidades afirmam fazer uso da
rea edificada como critrio de repartio equnime do encargo tributrio,
impondo ao mesmo contribuinte que j obrigado ao pagamento do IPTU, um
novo tributo incidente sobre o tamanho do imvel de sua propriedade = bis
in idem.
DO
ENTENDIMENTO
J
PACIFICADO
PELOS
TRIBUNAIS
SMULA VINCULANTE N 19 DO STF - NO ENQUADRAMENTO
A fim de que no pairem dvidas, h de
se reconhecer, especialmente considerando o quanto dispe a Smula Vinculante
n 19 do STF, que no h qualquer ilegalidade no ato praticado por um Municpio,
ao instituir a cobrana de taxa visando exclusivamente o custeio da prestao
dos servios pblicos de coleta, remoo e tratamento ou destinao de lixo ou
resduos provenientes de imveis, competncia que lhe foi atribuda no caput do
artigo 145 da Constituio Federal de 1988.
No entanto, ao institu-la, em
obedincia ao princpio da legalidade, o ente pblico municipal estar
sempre obrigado, devido a limitao expressa contida tanto no inciso II, como
no segundo do mesmo dispositivo constitucional, em restringir a cobrana da
Taxa, ocorrncia do fato gerador imposto pelo legislador constitucional,
qual seja, a utilizao, efetiva ou potencial, de servios pblicos
especficos e divisveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua
disposio.
O legislador, ainda, probe que
as taxas a serem institudas, tenham base de clculo prpria de
impostos.
Devido ao princpio da legalidade, o mesmo se aplica
Taxa de Drenagem.
O STJ tem reconhecido a legalidade da
cobrana de referidas taxas, quando
utilizados os critrios de
especificidade e divisibilidade, fazendo meno em certos julgados, a uma
base de clculo contendo ... o custo da atividade estatal, repartido entre os
proprietrios dos imveis, tendo como critrio a utilizao do imvel, se
comercial ou residencial, em funo de sua localizao, rea edificada, tendo-se
em conta, ainda, a subdiviso da zona urbana, com aplicao anual, por metro
quadrado, de um percentual da unidade fiscal criada pelo municpio,
obedecendo-se a um escalonamento previsto em lei.
No entanto, tais parmetros no so
apresentados pelas municipalidades, que se atm em cobrar os valores mensais
do contribuinte, sem que demonstrem de forma aritmtica a origem do
montante o qual tem sido cobrado !
Assim, existe a concluso lgica de que, o
que contraria o princpio da legalidade no a cobrana da Taxa em si,
mas uma cobrana que no tenha como base o fato gerador previsto na
Lei Magna: a utilizao, efetiva ou potencial, de servios pblicos
especficos e divisveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua
disposio!

A falta de especificidade e divisibilidade fica ainda mais evidenciada, quando

constatado que, dentre os servios custeados pela cobrana da Taxa de Limpeza
Pblica, se encontram inseridos, alm da coleta do lixo, a varrio manual e
mecanizada das vias pblicas e a manuteno e limpeza de terrenos
pblicos, situao na qual se torna impossvel a identificao dos
usurios, por se tratar de um servio que beneficia a comunidade como um
todo, genericamente, assim como acontece com a TAXA DE DRENAGEM.
Ora, se a Taxa de Limpeza que tem sido
cobrada engloba, alm do custeio dos servios pblicos de coleta, remoo ou
destinao de lixo ou resduos provenientes de imveis, tambm o custeio dos
servios de varrio manual e mecanizada das vias pblicas e a
manuteno e limpeza de terrenos pblicos, no existindo contra-prova a
este respeito, a cobrana em questo, no estar inserida no contesto da Smula
Vinculante 19 do STF !
Ricardo Alexandre (Direito Tributrio
Esquematizado 4. Ed. ; pg. 62 Rio de Janeiro: Forense; So Paulo : MTODO,
2010.), leciona que: Foi com base nesse raciocnio que o STF, analisando o
que, de maneira exageradamente resumida, tem se chamado de taxa do lixo,
editou a Smula Vinculante 19, cujo teor se encontra abaixo transcrito:
STF - Smula Vinculante 19 A taxa cobrada exclusivamente em razo dos
servios pblicos de coleta, remoo ou destinao de lixo ou resduos
provenientes de imveis, no viola o artigo 145, II, da Constituio Federal.
Ora, se o lixo proveniente de imveis, podem-se identificar como usurios do
servio os proprietrios de tais bens. Por este motivo, a Corte tomou o cuidado
de inserir a palavra exclusivamente no enunciado sumular, pois existe
manifesta inconstitucionalidade quando a taxa tambm destinada limpeza
dos logradouros pblicos ou a qualquer outro servio de natureza indivisvel.
(...)
Pelo exposto, um servio rene as caractersticas da especificidade e da
divisibilidade, podendo ser remunerado por taxa, quando para ele possvel,
tanto ao Estado quanto ao contribuinte, a utilizao da frase: Eu te vejo e tu
me vs. O contribuinte v o Estado prestando o servio, pois sabe
exatamente por qual servio est pagando (especificidade atendida) e o
Estado v o contribuinte, uma vez que consegue precisamente identificar os
usurios (divisibilidade presente).
Lamentavelmente,
aps
ver
reconhecida a sua inconstitucionalidade pelo STF, alguns entes municipais
tendem a maquiar o custeio com a prestao dos servios de varrio
manual e mecanizada das vias pblicas e a manuteno e limpeza de
terrenos pblicos, inserindo-o tambm sob a nomenclatura da TAXA DE
LIMPEZA PBLICA, da o seu no enquadramento ao quanto dispe a referida
Smula Vinculante 19 do STF ! A ilegalidade na cobranadas TAXAS DE
DRENAGEM E LIMPEZA PBLICA praticada, pelos mesmos fundamentos
acima j expostos, j entendimento pacfico em nossos Tribunais,
inclusive, no E. S.T.F. !
Vejamos abaixo, dentre tantos outros
entendimentos j pacificados, a transcrio parcial de um entendimento
ministrado em desfavor do SERVIO PBLICO MUNICIPAL DE SANEAMENTO
AMBIENTAL DE SANTO ANDR SEMASA, pelo ilustre Desembargador da 18

Cmara de Direito Pblico do Tribunal de Justia de SP Apelao n 908.121.5/0,

Dr. Mrcio Marcondes Machado:
(...) Os servios de limpeza urbana, manejo de resduos slidos e de drenagem
e manejo de guas pluviais no podem ser classificados como servios
especficos
e
divisveis.
Em relao ao servio de limpeza urbana e manejo de resduos slidos, objeto do
recurso, de se convir que impossvel mensurar pontualmente o quanto um
contribuinte
produz
de
lixo
ao
ms.
Segundo se infere das razes de apelao, o custo despendido com a atividade
de limpeza pblica dividido entre os contribuintes, utilizando-se como critrios
de rateio a rea edificada, metragem linear e o volume de lixo coletado.
Tal no pode ocorrer, como salientado pelo Des. Yoshiaki Ichihara, no julgamento
da Apelao Cvel n 482.105.5/4, que desatou questo anloga
presente, verbis:
"... Portanto, a base de clculo da taxa de servio s pode ser o valor do custo da
prestao, no podendo tomar outros parmetros, tudo sob pena de desvirtuar a
prpria natureza da taxa."
Mais adiante, o eminente desembargador asseverou:
"De outra parte, a taxa de servio pblico, nos termos do modelo constitucional,
paga para remunerar o custo da prestao, estando a a base de clculo como
limite
a
ser
imposto
ao
legislador
competente.
Com efeito, nem mesmo o servio de coleta de lixo de hospitais e
estabelecimentos de sade pode ser destacado, ou, melhor dizendo, separado
unitariamente: no pode ser mensurado o uso especfico de cada contribuinte.
Em outras palavras, no se pode apurar a quantidade de lixo gerada pelos
imveis ou estabelecimentos, individualmente. No tem o Poder Pblico, em
verdade, qualquer possibilidade de fiscalizar essa utilizao individual, no
podendo, destarte, cobrar de cada contribuinte uma taxa que seja condizente
com
o
servio.
(...)
...

E mais, seguem outros entendimentos idnticos do TJ/SP:

AO ORDINRIA - Taxas de drenagem e de limpeza pblica, exerccios de
novembro de 2001 a outubro de 2005 - Municpio de Santo Andr - Ausncia de
especificidade e divisibilidade dos servios pblicos - Servios "uti universi" que
devem ser mantidos por impostos - Incompatibilidade com os artigos 145, II, CF e
art. 77 do CTN Matria preliminar rejeitada - RECURSO IMPROVIDO. (APEL.N0
752.005.5/0-00 - SANTO ANDR APTE. SERVIO MUNICIPAL DE SANEAMENTO
AMBIENTAL DE SANTO ANDR SEMASA; APDO. : ALFREDO GAROFALO JNIOR;
REL. RODRIGUES DE AGUIAR)
Ementa SANTO ANDR - TAXAS DE DRENAGEM E LIMPEXA PBLICA
IMPOSSIBILIDADE. So inexigveis as taxas de drenagem e de limpeza pblica,
institudas pelas Leis Municipais n 7 606/97 e n" 8 151/00 por ausncia de
especificidade e divisibilidade dos servios pblicos. RECURSO PROVIDO EM
PARTE. (Apelao com Reviso n. 915.660.5/6-00; Apelante: CONDOMNIO
EDIFCIO AGUIAR (autor); Apelada: SERVIO MUNICIPAL DE SANEAMENTO
AMBIENTAL DE SANTO ANDR - SEMASA (r); Ao Declaratria; Rel. Carlos

Alberto Glarusso Lopes Santos)

Como reafirmou o Sr. Ministro
Seplveda Pertence RE 247.563-7, a jurisprudncia do Egrgio Supremo
Tribunal Federal pacfica, ao declarar que a TAXA DE LIMPEZA PBLICA
cobrada pelo Municpio de Santo Andr inexigvel, como tambm, a
legislao municipal que a instituiu, inconstitucional. (VIDE ACRDO
NA NTEGRA ANEXADO PETIO INICIAL):
EMENTA: Municpio de Santo Andr: inconstitucionalidade da taxa de
limpeza pblica, por ter corno fato gerador prestao de servio no
especfico nem mensurvel, indivisvel e insusceptivel de ser referido a
determinado contribuinte; legitimidade da taxa de segurana, exigida
para cobrir despesas com manuteno dos servios de preveno e
extino de incndios: precedente: RE 206.777, 25.02.1999, Pleno, Ilmar
Galvo, DJ 30.4.99. RE provido, em parte.
VIOLAO
AO
PRINCPIO
DA
INCISO II, ARTIGO 5, DA CONSTITUIO FEDERAL

LEGALIDADE

A continuidade da cobrana, alm de

ser uma medida contrria Jurisprudncia emanada pelo Egrgio Tribunal de
Justia de So Paulo, implicar no fato de que, ao arrepio da Lei, ms a ms e
durante vrios anos, o contribuinte continuar sofrendo constrio em seu
patrimnio, sendo vitimado pela cobrana ilegal das referidas taxas, ilegalidade
esta j confirmada em abundantes julgados, caracterizada por ser uma grave
violao ao PRINCPIO DA LEGALIDADE, expresso no inciso II, do artigo 5 da
Constituio Federal, que assim dispe: II ningum ser obrigado a fazer ou
deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de lei;
A lei, por sua vez, limita expressamente
a cobrana de TAXAS pelo ente pblico, dispondo de forma expressa no artigo
145 da Constituio Federal, tanto no inciso II, como no segundo a sua
limitao, a qual ecoa no caput do artigo 77, do Cdigo Tributrio Nacional que,
ainda, nos incisos II e III, do Artigo 79, define o que so os servios pblicos
divisveis e indivisveis, sendo certo que a cobrana das referidas taxas,
segundo a definio legal, no se enquadra em nenhum deles !
CONCLUSO
Ao se analisar a questo, a concluso
no sentido de que a(s) TAXA(S) DE LIMPEZA PBLICA E DRENAGEM cobrada(s)
pela
maioria
das
municipalidades,
possuem
como base
de
clculo os mesmos elementos componentes do Imposto Sobre a
Propriedade Territorial e Predial Urbana; no tm correspondncia
com servio pblico especfico e divisvel prestado ao contribuinte, ou
colocado disposio deste;
mesmo que cobradas com base em Lei infraconstitucional, a sua cobrana se constitui em clara e ntida afronta ao
preceituado no artigo 145, 2, inciso II, da Constituio Federal, e regra
insculpida no artigo 77 caput e pargrafo nico do Cdigo Tributrio
Nacional, conforme entendimento j pacificado pelo E. STF e por tais motivos,
buscar obter judicialmente a imediata cessao da sua cobrana e a devoluo
dos valores j pagos, e sempre ser uma medida de direito e de justia.