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ALGUMAS REFLEXES
Jos Serra
Jos Roberto Rodrigues Afonso
RESUMO
Num pas de dimenses continentais, com profunda diversidade econmica e social
entre regies e um sistema poltico-eleitoral inadequado, o federalismo fiscal no Brasil chega
ao final do sculo com grandes desafios pela frente. H que conciliar estabilizao de
preos e retomada do desenvolvimento com uma estrutura fiscal marcada por acentuada
descentralizao de poderes e recursos tributrios, em fa vor dos governos estaduais e
municipais e das unidades e regies menos desenvolvidas. necessrio que o governo
federal exera uma adequada funo de coordenao e que os governos subnacionais
adotem um mnimo de harmonizao entre suas competncias tribu trias e de despesas.
Em que pesem dificuldades e complexidades, a federao brasileira tem tido um razovel
grau de estabilidade. Impe-se, porm, antecipar os acontecimentos e adotar reformas que
impeam a reverso desse quadro e a tornem mais forte, unida e democrtica.
ABSTRACT
In a country of continental dimensions with profound economic and social differences
between regions, as well as an inadequate political and electoral system, fiscal federalism in
Brazil is facing major challenges as it approaches the end of the century. There is a need to
reconcile price stability and the resumption of development with a fiscal structure
characterized by a high degree of decentralization of fiscal powers and resources that favors
state and municipal governments, as well as less developed units and regions. The federal
government needs to perform an adequate coordinating role, while sub-national
governments must adopt a minimum degree of harmonization between their fiscal authority
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and their spending. Despite the difficulties and complexities, the Brazilian federation has
been relatively stable. There is nevertheless a need to anticipate events and to adopt
reforms that prevent a reversion of this situation and that make the federation stronger, more
united and mo re democratic.
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1. Introduo
O Brasil detm, neste final de sculo, o oitavo maior PIB, a quinta maior populao e
o quinto maior territrio do planeta. Aps um longo perodo de estagnao durante o sculo
XIX, a economia brasileira registrou o maior cre scimento entre todas as naes do mundo,
dos anos setenta daquele sculo aos anos setenta do sculo XX, experimentando,
paralelamente, profundas transformaes estruturais. Nos ltimos vinte anos, porm, esse
ritmo de crescimento, especialmente vigoroso aps a Segunda Guerra Mundial, sofreu uma
forte inflexo descendente. Por isso, sua renda por habitante ainda a octogsima oitava 1 e
a distribuio da renda situa-se entre as mais desiguais do planeta.
Acostumado ao elevado crescimento da produo e do emp rego e s mudanas
estruturais rpidas, alm de desejoso de promover uma substancial melhora das condies
sociais de vida da populao mais pobre, o Brasil tem procurado, com impacincia, neste
final de sculo, retomar o dinamismo de crescimento, sem comp rometer, porm, a
estabilidade de preos duramente conquistada h cinco anos.
No se pode esquecer que, durante trs quartos do vintnio de semi-estagnao
econmica, o pas foi vtima de um agudo processo de superinflao, somente vencido em
meados dos anos noventa, depois de pelo menos oito iniciativas frustradas. A partir de
ento, e procura da retomada do desenvolvimento com estabilidade, o governo do
presidente Fernando Henrique Cardoso, desde 1995, tem feito tentativas de redefinir o papel
do Estado na vida econmica, o grau de abertura comercial e financeira da economia e os
rumos das polticas sociais e industriais, alm do sistema fiscal e federativo, tema que nos
interessa aqui.
De fato, o aperfeioamento do federalismo fiscal no Brasil crucial, tanto para a
estabilidade econmica, para efeito de controle do dficit e da dvida pblica global, como
para a retomada do desenvolvimento sustentado, j que a formulao e a implementao de
polticas econmicas mais apropriadas dependem, por exemplo, da estrutura e da
harmonizao tributria, interna e externa.2
2. Histrico
Num pas sem grandes embates culturais provenientes de diferenas de idiomas,
religio ou mesmo tnicas, a federao brasileira foi criada em 1891, aps a proclamao
1
Segundo classificao de pases do Banco Mundial para 1998, considerado o produto nacional bruto
per capita pelo mtodo da paridade do poder de compra (nesse clculo, a renda brasileira de US$
6.160 por habitante).
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Para uma viso geral e bastante atualizada do federalismo fiscal, seja dos seus princpios tericos,
seja das experincias internacionais, ver Oates (1999).
3
Vale atentar para um trao do sistema tributrio brasileiro em contraste com a experincia norteamericana, destacado pelo professor Alcides Jorge Costa: o nvel intermedirio de governo, desde a
Colnia, sempre conseguiu manter competncia prpria para tributar as exportaes, at mesmo de
produtos industrializados. Como contrapartida, sempre foi irrisria a tributao sobre a propriedade,
espe cialmente a rural, comumente atribuda competncia federal. Assim, por exemplo, em 1998 os
estados recolheram vinte vezes mais por meio do imposto sobre a propriedade de veculos do que a
Unio arrecadou com o imposto territorial rural (pouco mais de R$ 200 milhes).
4
Goldsmith (1986) a fonte bsica das estatsticas referentes diviso da receita ou da despesa por
esfera de governo citadas nos prximos pargrafos deste texto.
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concentrando receitas e comando dos gastos em mos da Unio, quanto ao controle poltico
e social de que o regime de fora necessitava. No auge da centralizao financeira, em
1980, o governo central respondia por quase 70 por cento do gasto pblico nacional e da
receita tributria disponvel (aps transferncias constitucionais), contra uma participao
inferior a 60 por cento em 1960.
O afrouxamento do regime militar e os ventos da abertura poltica foram
enfraquecendo o poder central ao longo da primeira metade dos anos oitenta, tendncia
reforada na segunda metade dessa dcada, com a redemocratizao e a elaborao de
uma nova Constituio (1987/88). Quando comeou a funcionar a Assemblia Nacional
Constituinte, e ao contrrio da convico dominante tanto no Congresso como nos governos
(inclusive o federal) e na imprensa, as receitas tributrias disponveis j no eram to
concentradas nas mos da Unio: a fatia federal j decrescera para pouco menos de 60 por
cento.5 Alm disso, num contexto de superinflao prolongada e programas de estabilizao
fracassados, aflorava a debilidade do sistema tributrio anterior, evidenciada pelo recuo da
carga tributria nacional, de 25 por cento (no incio dos anos setenta) para 20 por cento do
PIB.
Na verdade, desde os anos setenta as bandeiras da descentralizao fiscal e do
enfraquecimento do poder central ocupavam posio proeminente no iderio e na marcha
da redemocratizao do pas. E nesse aspecto o movimento foi mais do que bem-sucedido.
Com efeito, desde o incio dos anos oitenta houve uma forte elevao das transferncias de
impostos federais em favor dos governos subnacionais. 6 A frao dos dois principais
impostos federais sobre a renda (IR) e sobre o valor adicionado pela indstria (IPI)
transferida aos fundos de participao dos estados (FPE) e dos municpios (FPM) aumentou
de 18 para 44 por cento entre 1980 e 1990. Se incluirmos todas as transferncias
constitucionais,7 chega-se a uma parcela transferida de 47 por cento do IR e de 57 do IPI.
Em 1980, esse total era de 20 por cento.
A partir da nova Constituio, tambm foi fortalecida e consolidada a capacidade de
tributao prpria das esferas subnacionais de governo. No caso dos estados, por exemplo,
foi ampliada a base de incidncia do imposto estadual sobre circulao para todas as
mercadorias e os servios de comunicaes e transportes: o novo ICMS absorveu cinco
antigos impostos federais. Alm disso, foram flexibilizadas suas alquotas e sua
5
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Para uma anlise mais pormenorizada da descentralizao fiscal no Brasil, ver Affonso (1994) e
Afonso (1994).
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(ii)
Entre 1984 e 1997, foram criados 1.405 novos municpios no pas, a metade deles com menos de
cinco mil habitantes, fenmeno induzido por um anacrnico critrio de rateio do FPM proporcio nal
populao, mas com um piso de 10 mil e um teto de 150 mil habitantes. Gomes e MacDowell
(1999) apontam de forma precisa e convincente as vrias distores acarretadas pela proliferao de
pequenos municpios. Dentre elas, a irrisria capacidade de autofinanciamento, disposio de receita
per capita muito superior das mdias e at grandes cidades, alm do gasto per capita com o Poder
Legislativo muito acima das despesas sociais, como, por exemplo, na rea da Sade.
10
A atual diviso entre as trs esferas de governo da arrecadao direta e, principalmente, da receita
disponvel no apresentou variaes mais bruscas desde a implantao do novo sistema tributrio
em 198 9/93. As alteraes na legislao tributria federal, mais intensas na segunda metade da
dcada, privilegiaram a cobrana de tributos no partilhados, aumentaram a participao relativa da
Unio na diviso da arrecadao e at reduziram ligeiramente a base dos fundos de participao.
Seus efeitos, no entanto, foram mais do que compensados pela elevao das transferncias
(especialmente para os governos municipais), dos convnios voluntrios e de repasses regulares,
como a compensao da lei nacional do ICMS , a complementao do ensino fundamental, a
merenda escolar e vrios programas da sade. Isso tudo evidenciado pelo acompanhamento
mensal das principais receitas tributrias do pas, detalhadas por esfera de governo, regio e estado,
nas sries de indicadores (iniciados em 1987) denominados de Termmetros da Tributao e da
Descentralizao e divulgados atravs do site do Banco Federativo.
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ESTADOS
MUNICPIOS
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
1989
1988
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
Elaborao Prpria. Fontes Primrias: SRF, STN, MPAS, CEF, CONFAZ e Secretrias Estaduais de Fazenda.
"Termmetros" so indicadores da evoluo mensal das principais receitas tributrias nacionais (eqivalentes a 90% da carga tributria global).
* Receita Tributria Disponvel = arrecadao direta mais e/ou menos transferncias constitucionais, considerada a receita mensal acumulada em cada exerccio.
** Arrecadao prpria = na Unio, compreende a receita administrada pela Sec.Receita Federal, contribuies previdencirias e ao FGTS; e nos Estados, ICMS e IPVA;
nos Municpios, no computados impostos prprios (no disponveis dados mensais).
*** Transferncias de impostos = na Unio, compreende os repasses efetivos de FPE, FPM, FPEx, Seguro-Receita do ICMS (a partir de 1996) e Complementao do
FUNDEF (a partir de 1998); nos Estados, aplicados os percentuais constitucionais das cotas municipais do ICMS, IPVA e FUNDEF (a partir de 1998).
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que, em meados dos anos sessenta e dos setenta, suas despesas com juros e
previdncia eram bem menores do que no perodo recente.11
GRFICO 2: DESPESAS GOVERNAMENTAIS NO-FINANCEIRAS
DIVISO ENTRE OS TRS NVEIS DE GOVERNO NAS CONTAS NACIONAIS 1998
UNIO
ESTADOS
MUNICPIOS
Remunerao dos
Empregados (Ativos)
Consumo Intermedirio
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
Elaborao Prpria. Fonte Primria: IBGE, Contas das Administraes Pblicas nas Contas Nacionais.
* Governos incluem administraes descentralizadas, salvo estatais produtivas. Unio inclui Previdncia Social.
** Consumo intermedirio compreende outras compras diretas de bens e servios.
11
Tal circunstncia reforada pelo drstico encolhimento do setor de empresas estatais (no
contabilizado nos clculos deste trabalho) devido privatizao acelerada dos anos noventa,
empresas essas predominantemente federais: telecomunicaes, minerao, siderurgia,
petroqumica, energia eltrica, transporte ferrovirio e estradas de rodagem.
12
O ndice de participao dos governos subnacionais na arrecadao tributria direta no tem
precedente em economias de porte semelhante e se assemelha aos indicadores das federaes mais
desenvolvidas do mundo, como Canad, Austrlia, Estados Unidos e Alemanha, e supera os da
Frana e da Inglaterra.
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13
interessante citar o caso de So Paulo, a unidade mais desenvolvida da federao (sua renda
per capita 70 por cento superior mdia nacional), onde moram 22 por cento da populao do pas
e so gerados mais de 37 por cento da produo nacional. Nesse estado so arrecadados 39 por
cento de todos os tributos estaduais cobrados no pas, 46,6 por cento dos tributos federais e 44,5 por
cento de todos os tributos coletados pelas trs esferas de governo (cerca de R$ 240 bilhes). A carga
tributria paulista equivale a 35,5 por cento do PIB estadual; nos demais estados, a carga mdia de
26,3 por cento do PIB. A tributao per capita em So Paulo atinge R$ 3 mil por ano e pouco mais de
R$ 1 mil na mdia do resto do pas. No final, esse estado fica com 31,6 por cento da receita tributria
disponvel total dos estados e municpios brasileiros, quase seis pontos percentuais inferior sua
participao relativa na gerao do PIB nacional.
14
Note-se que a distribuio regional da arrecadao estadual bem menos concentrada do que a
federal porque o ICMS incidente sobre as transaes interestaduais, embora no adote um princpio
de destino puro, segue um princpio misto e sui generis. Aps a Constituio de 1988, foi acentuada a
diferenciao das alquotas para favorecer as regies menos desenvolvidas aplicam uma alquota
de 12 por cento sobre suas vendas para as regies mais desenvolvidas, quando no sentido inverso a
alquota de apenas 7 por cento (a alquota padro nas operaes inte rnas de 17 por cento, com o
imposto incidindo sobre si mesmo).
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10
Sudeste
Sul
Norte
Nordeste
Centro Oeste
Populao
PIB da Regio
Arrecadao Direta
Subnacional
Receita Disponvel
Subnacional
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
Elaborao Prpria. Fontes Primrias: IBGE (populao), IPEA (PIB a preos bsicos), STN/CONFAZ (recursos tributrios). Ver tabelas 2, 3 e 4 do Anexo Estatstico.
Recursos Tributrios: agregados os dos estados e municpios de cada regio. Arrecadao direta compreende os tributos da competncia prpria.
Receita disponvel considera, ainda, as transferncias de impostos concedidas pela Unio.
Assim,
os
governos
subnacionais
das
trs
macrorregies
menos
15
O aumento mdio da receita tributria real disponvel dos governos subnacionais entre 1988 e
1998, nas regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste foi de 11,3, 11,6 e 16,2 por cento anuais,
respectivamente; no Sul e no Sudeste, foi de 9,5 por cento
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11
20,32%
20%
18,58%
15%
Em %
do PIB Regional
13,07%
11,40%
12,00%
12,38%
CENTRO-OESTE
SUL
10%
5%
0%
BRASIL
SUDESTE
NORTE
NORDESTE
Elaborao Prpria. Fontes Primrias: STN/CONFAZ (recursos tributrios) e IPEA (PIB a preos bsicos). Ver Tabela 4 do Anexo Estatstico.
Receita tributria disponvel compreende arrecadao prpria de estados e municpios de cada regio mais as respectivas transferncias de impostos federais.
16
No FPE, o ndice de participao do Sul-Sudeste foi limitado a 15 por cento, como decorrncia de
lei (aprovada em 1989) que adotou uma tabela fixa de rateio em lugar da frmula que ponderava o
inverso da renda per capita. A mera atualizao desse parmetro ameaava diminuir o peso relativo
das regies menos desenvolvidas que, por crescerem proporcionalmente mais nas dcadas de
setenta e oitenta, tinham encurtado a distncia em relao s regies de maior renda.
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12
BRASIL
170,07
SUDESTE
87,62
SUL
181,00
NORTE
358,78
NORDESTE
238,20
CENTRO-OESTE
175,62
60
110
160
210
260
310
360
17
Para uma anlise da despesa social recente do governo federal, ver Negri (1999).
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13
SUL
NORTE
NORDESTE
CENTRO-OESTE
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
Elaborao prpria baseada em levantamento realizado por Negri (1999). Fonte Primria: Balanos da Unio. Compreende: em previdncia e assitncia, benefcios
concedidos; em ensino fundamental, gastos com merenda escolar e complementao do FUNDEF; em ateno sade, gastos com piso/farmcia bsica e carncias
100%
nutricionais.
18
Em 1997, o supervit entre o recolhimento das contribuies sobre a folha salarial e o pagamento
de benefcios previdencirios no estado de So Paulo era semelhante ao dficit nacional da
previdncia.
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14
(iv)
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Para uma anlise mais circunstanciada da reforma poltica, ver Serra (1997).
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16
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20
Projees preliminares do IPEA a respeito do PIB por estado na dcada de noventa evidenciam
uma inflexo no movimento de desconcentra o regional. Num extremo, a regio Sudeste reverteu a
tendncia declinante: sua participao no PIB do pas, que diminura de 65,5 para 59,1 por cento
entre 1970 e 1985, subiu para 59,6 por cento ao final de 1998. Nessa regio, na dcada de noventa,
s o Rio de Janeiro no aumentou seu peso relativo. Noutro extremo, a participao da regio
Nordeste, que havia subido de 11,7 para 13,6 por cento do PIB entre 1970 e 1985, decresceu para
12,6 por cento em 1998. Na dcada de noventa, todos os estados da regio perderam posio
relativa, exceo do Cear e do Rio Grande do Norte. Observa-se, tambm, que a participao do
Sul declinou na dcada de noventa, enquanto o inverso ocorreu com o Norte e, principalmente, com o
Centro-Oeste. Para uma anlise circunstanciada por regio, ver Affonso e Silva (1995).
21
O retrocesso na qualidade do padro de tributao federal demonstrado por duas trajetrias
histricas assimtricas no campo dos tributos indiretos. De um lado, h uma drstica diminuio da
carga do nico m
i posto sobre valor adicionado cobrado pela Unio, o IPI: em 1970, arrecadava o
equivalente a 4,3 por cento do PIB; em 1980 e 1990, esse coeficiente cara pela metade; em 1999,
no passar de 1,6 por cento do PIB! Em troca, as contribuies sociais incidentes sobre receitas em
geral e faturamento, a do PIS/Pasep, criada no incio dos anos setenta, e a da Cofins (antigo
Finsocial), no incio dos anos oitenta, foram vigorosamente ampliadas aps a reforma de 1988: em
1970, inexistiam; em 1980, a cobrana de PIS rendia 1 por cento do PIB; em 1990, as duas
contribuies j arrecadavam o equivalente a 2,7 por cento do PIB; em 1999, a previso da carga
conjunta recorde 4,2 por cento do PIB (3,2 pontos devidos Cofins). Incluindo, ainda, a
arrecadao equivalente a 0,8 por cento do PIB da contribuio provisria sobre movimentao
financeira (CPMF), a carga tributria decorrente de trs contribuies em cascata chega a 5 por cento
do PIB. Esse montante, em 1999, equivale a mais do triplo da arrecadao de IPI fed eral ou a trs
quartos do ICMS estadual, alm de superar a arrecadao do imposto de renda.
22
Para uma reflexo sobre a descentralizao fiscal, a estabilidade de preos e a poltica
macroeconmica, abrangendo o caso brasileiro, ver Afonso (1996) e Dillinger e Webb (1999), e, no
mbito internacional, ver Spahn (1999).
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19
23
Essa idia vai na linha dos ideais do Dual VAT, defendido por Bird e Gendron (1997). A sistemtica
detalhada do projeto do ICMS compartilhado, em debate no Brasil e na Argentina (tambm conhecido
como little boat model devido ao tratamento que d s transaes interestaduais), apresentada por
Varsano (1999) e especificamente comentada e defendida por McLure (1999) e Bird (1999).
24
Conforme saldos da dvida lquida do setor pblico pelo Bacen, em julho de 1999.
25
Ao final de 1994, o maior banco estadual do pas o Banespa, do governo de So Paulo passou
a ser administrado pelo Banco Central, e sua privatizao dever ocorrer proximamente. Desde 1996,
pelo menos quatro grandes bancos estaduais tiveram seu controle transferido (dois em Minas de
Gerais, um no Rio de Janeiro e outro em Pernambuco) e outros quatros foram liquidados. Para
fomentar um ajuste patrimonial definitivo do setor financeiro estadual, semelhana do programa
organizado para as instituies privadas, as autoridades monetrias federais organizaram um
programa de financiamento (o Proes), cujos desembolsos projetados podem chegar casa de R$ 50
bilhes.
26
No mesmo perodo (1991/99), as privatizaes no mbito do governo federal alcanaram 88
empresas estatais, com um impacto fiscal direto de US$ 57,9 bilhes, dos quais US$ 46,6 bilhes de
resultados diretos e US$ 11,3 bilhes de dvidas transferidas.
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20
27
Pelo prazo de 10 anos, atravs de emenda constitucional foi criado um fu ndo no mbito de cada
estado para o qual passaram a ser destinados 15 por cento do montante das transferncias dos
fundos de participao e da respectiva arrecadao do ICMS totalizando R$ 12,8 bilhes em 1998.
Ao contrrio dos critrios normalmente aplicados pela legislao tributria para a distribuio desses
recursos entre o estado e o conjunto de seus municpios e, no mbito deste, entre as prefeituras, o
rateio de cada Fundef estadual proporcional ao nmero de alunos matriculados na respectiva rede
de ensino fundamental, de modo a promover melhor equalizao da capacidade de gasto. Na prtica,
o governo que muito arrecadava e pouco gastava por aluno teve parte de sua receita redistribuda
para os outros governos (estadual ou municipais) de seu estado.
28
Isso sem falar na compensao para estados que sofreram perdas mais expressivas com a
municipalizao da receita vinculada promovida pelo Fundef por meio de emprstimos
extraordinrios concedidos pelo Tesouro Nacional.
29
Em meados de 1999, cerca de 467 municpios, cobrindo 57,5 por cento da populao assistida, j
estavam habilitados para a gesto plena do sistema local de sade, para os quais so repassados
cerca de R$ 3,3 bilhes, sem contar os recursos do piso de assistncia bsica.
30
O impacto dessa medida ainda maior no mbito municipal. Com a transferncia garantida do piso
mnimo (PAB -fixo) de R$ 10 por habitante/ano para todas as prefeituras do pas, muitas passaram a
receber do governo federal entre duas e nove vezes mais do que anteriormente recebiam pela
sistemtica normal do SUS (faturamento de servios prestados).
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21
(v)
5. Desafios e Perspectivas
Em resumo, a federao fiscal brasileira uma boa projeo do quadro geral de sua
economia, de sua sociedade e do seu sistema poltico. Por um lado, ostenta elevados
ndices de participao dos governos subnacionais na gerao direta e, mais ainda, na
alocao da receita tributria, bem como na realizao das despesas com pessoal, bens e
servios, alm de administrar seus oramentos com o mnimo de interferncia do governo
central. Por outro, no h um processo planejado e organizado de descentralizao fiscal,
que concilie redistribuio de receita e diviso de encargos. Isso aumenta muitas vezes a
complexidade das relaes federativas, alm de conspirar contra a sua eficincia econmica
e a qualidade dos servios pblicos. Alm disso, enorme a diferena de carga tributria
entre os estados mais e menos desenvolvidos da federa o.
A poltica do atual governo federal em relao questo federativa tem, de fato,
procurado enfrentar os problemas mais candentes, embora dentro de uma estratgia de
ao gradual e prudente e, naturalmente, mais custosa do ponto de vista financeiro.
A rea onde os avanos tm sido mais difceis a da chamada guerra fiscal, cujas
implicaes vo alm da dimenso fiscal, pois tem muito a ver com os rumos das polticas
industriais e de comrcio exterior.31 Estas, por sua vez, so indispensveis firme re tomada
do crescimento econmico. Note-se, a propsito, que a abertura econmica e financeira da
economia brasileira nos anos noventa, depois de pelo menos seis dcadas de crescimento
econmico introvertido (protecionismo e forte interveno estatal), tem sido, de fato, um fator
de complicao das relaes federativas. Numa economia mais aberta, menor a
solidariedade e so maiores as diferenas de interesses e vises entre as regies mais e as
menos desenvolvidas em termos de poltica comercial e industrial.32
31
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22
Outra rea relevante onde no houve qualquer iniciativa refere-se esfera poltica
das relaes federativas. No seu primeiro mandato (1995/98), o governo se absteve de
propostas com vistas tanto s reformas do sistema eleitoral e partidrio visando facilitar a
formao de maiorias e atenuar os laos de dependncia dos parlamentares em relao aos
governadores como correo dos desequilbrios nas representaes dos estados na
Cmara de Deputados. Tal omisso deveu-se ao receio de perturbar o funcionamento da
maioria governamental no Congresso numa poca de sucessivas votaes de emendas
constitucionais relacionadas com a economia. No h dvida, porm, que aquelas reformas
devem mais cedo ou mais tarde entrar na agenda nacional.
Como observao final, registre-se que, at agora, diferentemente do que acontece
em alguns outros pases, a federao brasileira, embora inconclusa, exibe traos de
razovel estabilidade. Para isso, contriburam a herana do Estado unitrio e a moderao
das diferenas de e tnia, linguagem e religio entre os brasileiros. Do mesmo modo, os ciclos
de contrao e descontrao em relao ao poder central e a tradio conciliadora da
poltica brasileira foram facilitando as acomodaes necessrias ao longo do tempo.
Especificamen te no caso dos sistemas tributrio e fiscal, os mecanismos redistributivos so
utilizados para solidificar interesses regionais divergentes e contraditrios, mediante a
transferncia de recursos pblicos entre as diferentes esferas de governo e as regies mais
e menos desenvolvidas, numa medida de tempo e de intensidade que poucas outras
federaes conseguiram fazer sem dramticos sobressaltos polticos e civis. No por
acaso que os ideais do federalismo fiscal so sempre evocados na defesa de interesses
localizados e de polticas pblicas de impacto regional.
A flexibilidade do federalismo brasileiro, no obstante esse quadro, dever enfrentar
exigentes provas, no futuro prximo, em face dos desafios da poltica de desenvolvimento e
da reforma poltica. m
I pe-se, portanto, antecipar os acontecimentos, para consolidar no
Brasil uma federao forte, unida e democrtica.
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23
ANEXO ESTATSTICO
TABELA A1:
Despesas No-Financeiras das Administraes Pblicas nas Contas Nacionais:
Fluxos em proporo do PIB e do governo geral consolidado - 1988 e 1998
Principais Despesas No-Financeiras
Nvel de
Governo
Perodo
Consumo
Intermedirio
Remunerao
Empregados (Ativos)
Formao Bruta de
Capital Fixo
% do PIB
% Total
% do PIB
% Total
% do PIB
% Total
% do PIB
% Total
1988
2,6
55,3
3,2
40,5
1,1
34,4
6,9
43,7
1998
1,5
28,9
5,2
38,2
0,5
22,5
7,3
34,2
1988
1,2
25,5
3,3
41,8
1,2
37,5
5,7
36,1
1998
1,7
32,3
5,9
42,8
0,6
27,8
8,2
38,6
1988
0,9
19,1
1,4
17,7
0,9
28,1
3,2
20,3
1998
2,1
38,8
2,6
19,0
1,1
49,7
5,8
27,2
Governo Geral
1988
4,7
100,0
7,9
100,0
3,2
100,0
15,8
100,0
Consolidado
1998
5,3
100,0
13,7
100,0
2,2
100,0
21,3
100,0
Federal
Estadual
Municipal
Fonte Primria: IBGE. Administraes pblicas compreendem a administro descentralizada, exceto empresas produtivas.
Unio inclui previdncia social (regime geral, administrado pelo INSS) e FGTS.
Consumo Intermedirio compreende compras diretas de bens e servios para custeio.
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24
TABELA A2:
INDICADORES DEMOGRFICO, ECONMICO, SOCIAL E DE REPRESENTATIVIDADE POLTICA POR REGIO E ESTADO EM 1998
POPULAO
mil habitantes
161.790
BRASIL
100,0%
Regies Mais Desenvolvidas
57,6%
Regio Sudeste
42,6%
Minas Gerais
10,6%
Espirito Santo
1,8%
Rio de Janeiro
8,5%
So Paulo
21,8%
Regio Sul
14,9%
Paran
5,7%
Santa Catarina
3,1%
Rio Grande do Sul
6,1%
Regies Menos Desenvolvidas
42,4%
Regio Norte
7,3%
Acre
0,3%
Amazonas
1,6%
Par
3,6%
Rondonia
0,8%
Roraima
0,2%
Amap
0,3%
Tocantins
0,7%
Regio Nordeste
28,3%
Maranho
3,3%
Piau
1,7%
Cear
4,3%
Rio Grande do Norte
1,6%
Paraba
2,1%
Pernanbuco
4,7%
Alagoas
1,7%
Sergipe
1,0%
Bahia
7,9%
Regio Centro-Oeste
6,8%
Distrito Federal
1,2%
Gois
2,9%
Mato Grosso
1,4%
Mato Grosso do Sul
1,2%
Regies e Estados
Elaborao Prpria. Fontes Primrias: IBGE (populao projetada para 1998); IPEA (PIB estimado para 1998 e ndice de Condio de Vida - clculo IDH/PNUD); Congresso (n de parlamentares).
(*) PIB estadual/regional a preos bsicos - clculo preliminar realizado pelo IPEA.
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25
TABELA A3:
ARRECADAO TRIBUTRIA PRPRIA DOS ESTADOS E MUNICPIOS- DISTRIBUIO POR REGIO E ESTADO EM 1998
Regies e Estados
BRASIL
Regies Mais Desenvolvidas
Federal
29,7%
1.482
C=D+E+F
239.706
100,0%
D
161.786
100,0%
Estadual
Municipal
E
65.375
100,0%
F
12.545
100,0%
31,2%
2.038
79,2%
80,1%
76,1%
83,9%
Regio Sudeste
Minas Gerais
Espirito Santo
Rio de Janeiro
32,8%
21,1%
38,9%
33,4%
2.289
974
1.626
2.181
65,9%
6,9%
2,0%
12,4%
67,4%
6,0%
1,8%
13,1%
61,0%
9,2%
2,4%
10,3%
70,9%
7,8%
1,5%
15,8%
So Paulo
Regio Sul
Paran
Santa Catarina
Rio Grande do Sul
35,5%
24,9%
24,6%
25,4%
25,0%
3.023
1.322
1.252
1.246
1.427
44,5%
13,3%
4,8%
2,6%
5,9%
46,6%
12,6%
4,8%
2,3%
5,5%
39,0%
15,1%
4,8%
3,3%
7,0%
45,9%
13,0%
5,7%
2,6%
4,7%
20,8%
19,9%
23,9%
16,1%
25,2%
727
Regio Norte
Acre
Amazonas
15,8%
11,4%
25,0%
518
386
1.028
2,6%
0,1%
1,1%
2,0%
0,1%
0,9%
4,1%
0,1%
1,6%
2,2%
0,1%
0,9%
Par
Rondonia
Roraima
Amap
Tocantins
11,8%
11,5%
15,4%
11,9%
25,9%
356
513
581
390
306
0,9%
0,3%
0,1%
0,1%
0,1%
0,6%
0,2%
0,0%
0,1%
0,1%
1,4%
0,5%
0,1%
0,1%
0,3%
0,8%
0,1%
0,1%
0,1%
0,2%
20,5%
14,2%
20,3%
23,3%
455
208
288
488
8,7%
0,5%
0,3%
1,4%
6,9%
0,4%
0,3%
1,1%
13,3%
0,7%
0,5%
2,2%
8,6%
0,4%
0,2%
1,5%
17,9%
21,8%
23,7%
15,8%
21,1%
479
387
586
366
546
0,5%
0,5%
1,8%
0,4%
0,4%
0,4%
0,4%
1,4%
0,3%
0,3%
0,8%
0,9%
2,7%
0,7%
0,6%
0,5%
0,4%
2,2%
0,5%
0,4%
Bahia
Regio Centro-Oeste
Distrito Federal (**)
Gois
20,1%
40,2%
75,4%
22,1%
519
2.083
8.501
729
2,8%
9,6%
6,8%
1,4%
2,2%
11,1%
9,3%
1,0%
4,2%
6,5%
1,6%
2,4%
2,5%
5,3%
2,6%
1,7%
Mato Grosso
Mato Grosso do Sul
15,7%
15,8%
740
687
0,7%
0,6%
0,5%
0,4%
1,4%
1,1%
0,6%
0,3%
Regio Nordeste
Maranho
Piau
Cear
Elaborao Prpria. Fontes Primrias: STN (Balano Geral da Unio, Finanas do Brasil) CONFAZ, IBGE e IPEA.
Arrecadao direta = arrecadao das competncias tributrias prpria diretamente realizada por cada esfera de governo em cada estado ou regio.
Unio compreende impostos (comrcio exterior, patrimnio e renda, produo), taxas e contribuies sociais, econmicas e previdencirias,
exclusive a do FGTS. Em alguns tributos, a informao por estado distorcida pelo recolhimento no ser feito por estabelecimento/filial e a do
Distrito Federal concentra arrecadaes realizadas diretamente pelo governo federal ou de carter nacional.
Estados compreende ICMS, IPVA, ITCD, taxas e outros; Municpos, IPTU, ISS, ITBI, taxas e outros.
(*) PIB estadual/regional a preos bsicos - clculo preliminar realizado pelo IPEA.
26
TABELA A4:
Receita Tributria Disponvel dos Estados e Municpios: Distribuio segundo Regio e Estado - 1998
Estados
Regies e Estados
Municpios
Receita Disponvel
% PIB pb
Per Capita % Total
(*)
A
BRASIL
Regies Mais Desenvolvidas
Regio Sudeste
Minas Gerais
Espirito Santo
Rio de Janeiro
So Paulo
Regio Sul
Paran
Santa Catarina
Rio Grande do Sul
Regies Menos Desenvolvidas
Transfer.
Fedl./
Rec.Disp.
7,6%
B
379,0
C
61.314
100,0%
6,6%
430,9
65,4%
11,1%
6,5%
6,9%
12,0%
5,5%
452,3
319,6
500,2
360,0
50,9%
8,9%
2,4%
8,0%
6,4%
7,0%
6,3%
7,8%
7,2%
548,5
369,9
318,6
380,7
412,5
Receita Disponvel
% PIB pb
Per Capita
% Total
(*)
E
F
272,7
G
44.122
100,0%
5,0%
328,1
69,2%
7,7%
20,3%
21,2%
7,5%
4,9%
5,3%
7,1%
5,1%
342,5
245,6
295,6
334,8
31,6%
14,6%
4,8%
3,1%
6,6%
3,2%
23,2%
26,0%
21,2%
22,1%
4,7%
5,4%
5,5%
5,9%
5,1%
5,5%
Transfer./
Rec.Disp.
Transfer. /
Rec.Disp.
% Total
13,1%
651,7
K
105.436
100,0%
65,5%
11,6%
759,0
67,0%
34,7%
53,5%
9,5%
1,9%
10,4%
62,3%
76,7%
77,9%
56,8%
11,4%
12,2%
19,0%
10,6%
794,7
565,2
795,8
694,8
52,0%
9,2%
2,2%
9,0%
31,2%
44,8%
42,3%
31,3%
396,2
286,9
281,5
288,8
291,1
31,7%
15,7%
5,9%
3,3%
6,5%
58,8%
76,5%
72,8%
77,1%
79,6%
11,1%
12,4%
11,8%
13,7%
12,3%
944,7
656,8
600,0
669,5
703,5
31,6%
15,0%
5,3%
3,2%
6,6%
26,5%
46,5%
47,9%
45,3%
45,9%
30,8%
23,8%
Receita Disponvel
% PIB pb (*) Per Capita
71,6%
L
43,8%
10,7%
308,6
34,6%
47,9%
6,9%
197,7
85,1%
17,6%
506,2
33,0%
62,4%
Regio Norte
Acre
Amazonas
12,9%
24,4%
10,6%
422,0
827,7
436,7
8,2%
0,7%
1,8%
61,3%
86,2%
30,1%
5,7%
6,3%
5,7%
188,0
212,6
232,7
5,1%
0,2%
1,3%
87,4%
91,7%
79,7%
18,6%
30,7%
16,3%
609,9
1040,3
669,4
6,9%
0,5%
1,6%
69,4%
87,3%
47,4%
Par
Rondonia
Roraima
Amap
9,0%
9,3%
33,7%
31,8%
273,5
416,4
1269,7
1038,5
2,6%
0,9%
0,5%
0,7%
59,6%
57,1%
83,3%
88,1%
5,3%
3,6%
5,8%
6,0%
160,3
162,0
217,4
196,6
2,1%
0,5%
0,1%
0,2%
89,0%
94,2%
83,5%
87,8%
14,3%
12,9%
39,5%
37,8%
433,8
578,3
1487,0
1235,1
2,4%
0,7%
0,4%
0,5%
70,5%
67,4%
83,4%
88,1%
46,1%
11,9%
14,4%
17,9%
546,1
264,0
211,6
254,9
1,0%
19,7%
1,8%
1,1%
77,4%
50,1%
73,0%
66,6%
20,1%
8,4%
10,9%
12,4%
238,4
187,5
159,7
176,0
0,6%
19,5%
1,9%
1,1%
92,7%
87,5%
94,6%
93,6%
66,2%
20,3%
25,3%
30,3%
784,5
451,5
371,2
430,9
0,8%
19,6%
1,9%
1,1%
82,0%
65,6%
82,3%
77,6%
12,2%
11,8%
15,4%
11,0%
255,8
315,2
272,7
272,0
2,9%
1,3%
1,5%
3,3%
45,8%
54,4%
56,4%
38,6%
9,3%
7,6%
10,6%
7,9%
194,8
203,7
188,2
195,3
3,1%
1,2%
1,4%
3,3%
86,4%
87,5%
92,6%
81,5%
21,5%
19,4%
26,0%
18,9%
450,6
518,9
460,9
467,3
3,0%
1,3%
1,5%
3,3%
63,4%
67,4%
71,2%
56,5%
Alagoas
Sergipe
Bahia
Regio Centro-Oeste
11,7%
16,1%
9,8%
7,2%
271,9
417,0
253,2
371,7
1,2%
1,1%
5,3%
6,7%
59,6%
62,5%
40,5%
24,8%
8,6%
7,9%
7,1%
4,8%
198,5
204,7
184,9
250,6
1,2%
0,8%
5,4%
6,2%
88,9%
85,1%
86,6%
76,0%
20,3%
24,0%
16,9%
12,0%
470,5
621,7
438,1
622,2
1,2%
1,0%
5,3%
6,5%
71,9%
69,9%
60,0%
45,4%
Distrito Federal
Gois
Mato Grosso
Mato Grosso do Sul
3,9%
9,5%
9,1%
8,7%
438,3
312,7
430,4
378,9
1,4%
2,4%
1,6%
1,2%
9,6%
23,7%
34,7%
30,9%
3,0%
6,8%
5,3%
5,3%
334,0
225,1
250,9
230,5
1,5%
2,4%
1,3%
1,0%
48,9%
80,2%
86,1%
90,9%
6,9%
16,3%
14,5%
14,0%
772,3
537,8
681,3
609,4
1,4%
2,4%
1,5%
1,2%
26,6%
47,4%
53,6%
53,6%
Tocantins
Regio Nordeste
Maranho
Piau
Cear
Rio Grande do Norte
Paraba
Pernanbuco
Fontes primrias: STN (Balano Geral da Unio, Finanas do Brasil), CONFAZ, IBGE e IPEA.
Receita Tributria Disponvel = arrecadao direta (competncias tributrias prprias) mais e/ou menos transferncias constitucionais de impostos (consideradas as seguintes concedidas pela Unio:
repasses efetivos do FPE, FPM, FPEx, seguro-receita do ICMS, complementao do FUNDEF; as concedidas pelos Estados: 25% do ICMS/FPEx e 50% do IPVA; alm da redistribuio do FUNDEF).
(*) PIB estadual e regional a preos bsicos: clculo preliminar do IPEA.
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27
TABELA A5:
REPRESENTAO ESTADUAL E REGIONAL NA CMARA DOS DEPUTADOS - 1994 e 1998
Nmero de
Estados
Deputados
e Regies
Federais em
1994/98*
(A)
Total
513
Amazonas
8
Par
17
Maranho
18
Piau
10
Cear
22
Rio G. Norte
8
Paraba
12
Pernambuco
25
Alagoas
9
Sergipe
8
Bahia
39
Minas Gerais
53
Esp. Santo
10
R. de Janeiro
46
S. Paulo
70
Paran
30
Sta Catarina
16
Rio G. do Sul
31
Mato Grosso
8
Mato G. do Sul
8
Gois
17
Tocantins
8
Acre
8
Amap
8
Roraima
8
Rondnia
8
Dist Federal
8
Norte
65
Nordeste
151
Sul
77
Sudeste
179
Centro-Oeste
41
Distribuio
da Populao
1993
IBGE
(B)
100,0%
1,10%
1,87%
3,45%
1,80%
4,43%
1,70%
2,21%
4,93%
1,76%
1,05%
8,31%
10,92%
1,83%
8,83%
22,14%
5,80%
3,18%
6,34%
1,48%
1,25%
2,83%
0,66%
0,19%
0,18%
0,11%
0,50%
1,13%
4,60%
29,65%
15,32%
43,73%
6,69%
Nmero
Terico de
Deputados
na Cmara
1994
(C)
513
6
10
18
9
23
9
11
25
9
5
43
56
9
45
114
30
16
33
8
6
14
3
1
1
1
3
6
24
152
79
224
34
DQM
1994**
(D)
9,06
5,59
54,59
0,11
0,60
0,55
0,49
0,41
0,10
0,00
6,80
13,32
9,18
0,39
0,47
1901
0,05
0,10
2,31
0,16
2,47
6,27
21,38
49,28
50,44
55,51
29,47
4,76
38,04
2,49
0,82
477,78
3,42
Nmero
Distribuio Terico de
da Populao Deputados
1998
na Cmara
IBGE
1998
(E)
(F)
100%
513
1,56%
8
3,57%
18
3,31%
17
1,68%
9
4,33%
22
1,62%
8
2,07%
11
4,65%
24
1,66%
9
1,04%
5
7,94%
41
10,57%
54
1,79%
9
8,46%
43
21,81%
112
5,72%
29
3,11%
16
6,10%
31
1,44%
7
1,23%
6
2,93%
15
0,68%
4
0,32%
2
0,26%
1
0,16%
1
0,79%
4
1,19%
6
7,34%
38
28,32%
145
14,93%
77
42,62%
219
6,80%
35
DQM
1998**
(G)
8,53
0,00
1,67
1,03
1,94
0,06
0,10
1,87
1,31
0,23
7,06
3,06
1,49
0,67
6,86
1754
0,41
0,00
0,08
0,37
2,80
3,83
20,14
40,58
44,43
51,46
15,63
3,62
24,84
1,85
0,17
440,69
2,65
28
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C:\Documents and Settings\wb270522\My Documents\jeesun\Decentralization Web work\Portuguese\PPapers\Serra
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Web
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