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INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACI~NPBLICA

BOLET~NOFICIAL DEL ESTADO

DERECHO Y MANAGEMENT
EN LAS ADMINISTRACIONES P~BLICAS
Joan Prats Catal

Una de las transformaciones ms llamativas de las Administraciones pblicas


de nuestro tiempo (aiios ochenta y actuales noventa) ha sido y est siendo la inupci6n de1 cabal10 de1 management en todas las cacharreras administrativas de1
mundo(').E1 fenmeno est generando inevitablemente confusin, principalmente
porque, a diferencia de 10 que sucedi6 con las modernas tcnicas de gestin~de la
reforma administrativa de 10s a o s cincuenta y sesenta, e1 management no se presenta ahora como un mem aiiadido tecnocrtico al orden tradicional de la legitimidad legal de las Administraciones, sino como portador de un propio factor de legitimidad, representado por 10s valores de eficacia y eficiencia, ya constitucionalmente
reconocidos.
Resulta as que a la legitimidad legal de las Administraciones pblicas se ha
aiiadido no s610 la exigencia de 10s valores de la equidad social y de la participacin, planteados por la transicin al Estado social y democriitico de Derecho,
sino que, en 10s ltimos aos, la legitimidad de las Administraciones pblicas
exige, adems, la eficacia y la eficiencia en e1 uso de 10s recursos pblicos. Lo
cual responde a una necesidad y demanda social derivada no s610 de1 hecho de
que las Administraciones manejan ingentes recursos pblicos (entre e1 35 y e1 50
por 100 de1 PIB en 10s pases de la OCDE) y de que stos son al fin y al cabo sustracciones fiscales coactivas de 10s patrimonios privados, sino que deriva adems
y principalmente de que la eficacia y la eficiencia de la gestin pblica se han
convertido hoy en una condicin de supervivencia y en un factor o directriz de
reforma no s10 de1 propio Estado social sino para e1 logro de la competitividad y
en consecuencia de1 mismo desarroilo econmico de cada pas (2).
La confusin procede tambin de1 hecho de que e1 management o, si se quiere, las ciencias de la gestin, lejos de responder a un paradigma bien establecido,
se expresa en contenidos y formas muy plurales, a veces contradictorios, y, sobre

todo, sin una corporacin acad6mica especializada que pueda reivindicar e1


monopolio o la hegemona intelectual sobre e1 campo. En la organizacin ministerial de1 nuevo arbor scientiarum e1 management pblico s10 puede visualizarse como un componente de la Ciencia de la Administracin, la cual, por 10 demas,
ni siquiera ha visto reconocida su sustantividad, quedando reducida a mero apndice de1 Derecho Administrativo y la Ciencia Politica. Asi las cosas, nada tiene
de extraiio que la demanda pblica de racionalizacin gerencial se haya orientado
hacia las empresas consultoras y las escuelas de negocios. Y las respuestas aportadas por stas, independientemente de sus m6ritos, no han podido dejar de introducir confusin.
La irrupcin de1 management est transformando las Administraciones en
torres de Babel, dada la pluralidad de enfoques, lenguajes, tecnologas, marcos
conceptuales y hasta valores que van penetrando la organizacin y la accin
administrativa y e1 pensamiento y e1 lenguaje de 10s administradores. De todos
modos, algunas causas de la confusin parecen irse felizmente superando. En
particular merece destacarse e1 abandono creciente de la ilusin infundada de
que e1 management empresarial privado pueda trasladarse mimtica y mecnicamente a las Administraciones pblicas. Esta ilusin sigue desde luego todava
presente en la practica (no siempre ingenua) de muchas empresas consultoras y
en la cabeza de algunos polticos y administradores que siguen impropiamente
creyendo que e1 management es un repertorio de tcnicas de gestin perfectamente intercambiables entre la empresa y las Administraciones pblicas. Pero,
frente a todo ello, la comunidad cientfica internacional se ha decantado claramente: como dice Paulo MOTTA,entre la gestin pblica y la privada sucede
como entre 10s hombres y las mujeres: coincidimos en e1 90 por 100, aunque es
e1 10 por 100 de diferencia 10 que importa. E1 reconocimiento cientfico internacional creciente de1 management piblicon parte de la afinnacin de una
empresa intelectual especfica, que desborda como mucho e1 mero dilogo y
traslacin o imitacin de1 management privado, dado que responde a problemas especificos de las Administraciones ptblicas cuyo tratamiento requiere de
investigacin, marcos conceptuales y hasta t6cnicas de intervencin asimismo
especficas (3).
Pero gran parte de la confusin procede tambi6n de la incapacidad de1 Derecho Administrativo para entender y establecer un dilogo fecundo con e1 management pblico. Lo que, por 10 demas, no tiene nada de extrao, dado e1 acartonamiento de la corporaci6n administrativa en e1 paradigma antidiscrecional('I.
Una de las hiptesis que vamos aqui a desarrollar es que la sustantividad o especificidad cientfica de1 Derecho Administrativo, construida trabajosamente entre
e1 ltimo tercio de1 siglo pasado y e1 primero de1 actual, ha plasmado en un paradigma que atiende y resuelve 10s problemas de legitimidad de1 Estado liberal de

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Derecho, pero que ha sido irrelevante e indiferente al desarrollo de1 Estado social
y democrtico, y resulta ajeno cuando no contradictorio con e1 desarrollo de la
racionalidad gerenciai pretendida por e1 managernent de hoy. E1 Derecho Administrativo todavia dominante se encuentra aprisionado en un paradigma que no
responde ya a la dinmica de 10s hechos, que conduce a la estril negacin y crtica de 10s rnismos y que impide e1 dilogo fecundo con e1 mnagernent pblico,
en e1 marco renovado de unas Ciencias de la Administracin, hoy ms necesarias
que nunca, habida cuenta de las rpidas y profundas transformaciones a que est
siendo sometido e1 sector pblico de nuestro tiempo.
Un fantasma de desazn recorre e1 Derecho Administrativo de todas las
democracias occidentales. Los hechos se escapan y su negacin conduce a un aislamiento creciente. Desde e1 paradigma tradicional, ante la incapacidad de aprehender y responder las nuevas realidades con 10s instrumentos y 10s marcos conceptuales tan trabajosamente construidos, se denuncia tan irritada como
esterilmente la huida incesante e incontenible de 10s hechos, sin conseguir por
10 dems conmover a casi nadie. Como MINTZBERG
estoy cada da ms persuadido de que 10s seres humanos vemos 10 que creemos, y considero con KUNHque
cuando un paradigma ya no pennite integrar 10s nuevos hechos ni dar respuesta a
10s nuevos problemas, sencillamente se han sentado las bases de una tpica revolucin cientfica(s'.
Todo este proceso general resulta desde luego mucho ms notorio en e1 caso
espafiol. Baste con sefialar que la primera funcin de racionalizacin de la autocracia franquista jugada por e1 Derecho Administrativo result coherente con e1
paradigma clsico, cuya razn histrica de ser ha sido principalmente garantizar mediante e1 control judicial las libertades econmicas y e1 orden social
autnomo de1 mercado frente ai riesgo de la arbitrariedad de 10s poderes pblicos. E1 Derecho Administrativo jug sin duda un gran papel, pues aunque no
super en 10s hechos e1 estadio de la mera legalidad administrativa y e1 liberalismo econmico, ayud a la racionalizacin de1 Estado y a1 desarrollo de Ia
autonoma de la sociedad civil. Adems, la confusin doctrinal consciente entre
legaiidad administrativa y Estado de Derecho empuj ideolgicamente la transicin hacia ste. Con 10 cual debe reconocerse que, desde e1 refonnismo franquista, e1 Derecho Administrativo ayud a sentar las bases jurdicas y econmicas de la transicin democrtica espaiola. La paradoja est en que cuando
parecia que e1 paradigma de1 Derecho Administrativo haba conseguido su
pleno reconocimiento constitucional, una serie de importantsimos nuevos
hechos o realidades obligan a plantear transformaciones radicales en e1 sector
pblico, las cuales no s10 no encajan sino que cuestionan frontalmente e1 paradigma tradicional(6).No se trata, pues, de entrar en e1 absurdo juego de quin
tiene razn, ni mucho menos de Ias descalificaciones. Los paradigmas cientfi-

LECTURAS DE GESTI~NPBLICA

cos nunca sern eternos, y 10s que funcionan en un determinado contexto estn
necesariamente destinados a ser sustituidos por otros nuevos cuando e1 contexto cambia radi~almente(~).
Lo que est en juego no es ninguna querella intestina
sino la tarea colectiva de definir e1 proyecto intelectual de1 Derecho Administrativo de nuestro tiempo.
No se piense, sin embargo, que desde e1 management se contempla confortablemente la crisis de1 Derecho Administrativo. Las ciencias de1 management han
vivido una interesantsima crisis y renovacin de paradigmas, y e1 management
pdblico no es todava sino un paradigma emergente. Por eso, la oposicin coniente entre Derecho Administrativo y management constituye en si otra fuente de
confusin que convendra aclarar. Desde e1 Derecho Administrativo se sigue no
queriendo entender e1 rnanagement, considerndosele a 10 sumo como un repertorio de tcnicas de mera ejecucin de decisiones, con origen en la empresa privada y de sospechoso tufo norteamericano. Se quiere seguir ignorando que e1
management representa hoy e1 saber terico y prctico sobre las organizaciones
mAs reconocido internacionalmente; que lejos de ser un repertorio de recetas
supuestamente universales es un proyecto intelectual y una prctica profesional
fundamentales en un mundo de organizaciones. Por comodidad o por cerrazn
corporativa no se quieren conocer las aportaciones de1 management a la teoria de
la decisin, al diseo organizativo, a la gestin estrattgica, a la gestin financiera
o a la de 10s recursos humanos, por ejemplo. La consecuencia es que no se llegan
a comprender toda una sede de procesos redes, que se denuncia. como huidas>>
y, 10 que es peor, no se llegan a obtener toda una serie de conceptos y t6cnicas
que pennitiran salvar viejos e irrenunciables valores de1 paradigma tradicional al
situarlos en frmulas nuevas compatibles con 10s valores gerenciales de la eficacia y la eficiencia@).
Desde e1 management, e1 Derecho Administrativo es percibido como un factor de freno o bloqueo de 10s procesos de racionalizacin gerencial. No conociendo otro Derecho Administrativo que e1 de1 proyecto antidiscrecional, e1
management se asombra de que se siga viviendo la discrecionalidad como problema y no como la ocasin y oportunidad de servicio responsable a 10s intereses generales. La descalificacin de1 Derecho Administrativo por e1 management se ha convertido en casi una constante de las polticas administrativas de la
dcada de 10s ochenta. Basta un conocimiento mnimo de la cotidianeidad administrativa para saber cmo ven y viven e1 Derecho Administrativo 10s directivos
pblicos, y no s10 en Espaia. Puede pensarse desde luego que tal actitud es
inherente a todo poder, que siempre tender a configurar como libertades jurdicas 10 que son meras potestades. Pero e1 reproche no es s10 poltico sino tambi6n doctrinal. Por ejemplo, para LOSCHAK,
dada la inevitabilidad y hasta la conveniencia de grados diferentes de discrecionalidad en tantos Ambitos de1

quehacer administrativo, e1 mantenimiento de1 paradigma tradicional est convirtiendo la legitimidad en legalidad formal y transformando e1 Derecho Administrativo en mera forma o molde que nada tiene que aportar al ejercicio positivo
de la discrecionalidad, con 10 que se permite paradjicamente la apertura de brechas en e1 Estado de Derecho por las que la arbitrariedad se reintroduce de nuevo
llega a ver en la racionaen e1 funcionamiento de 10s poderes pblicos. CROZIER
lidad legal dominante la causa principal de la extraordinaria rigidez de la Adrninistracin Pblica y de la parlisis de las tentativas de adaptacin de la misma.
WILLKE
habla de 10s costes de inadaptacin de1 concepto tradicional de legalidad, costes que proceden no s10 de la pretensin de una normativizacin excesiva de la vida administrativa, sino de1 proceso de huida de un rgimen administrativo que est de espaldas a las realidades de la sociedad moderna. Los
que
testimonios podran seguir alargndose. Baste con la cita de CAILLOSSE
hacindose eco de1 debate generado en Francia, seiala: e1 Derecho Pblico,
antes un instrumento privilegiado de modemidad, se considera hoy portador de
una ideologa refractaria a la innovacin, que contina asegurando a las Administraciones un tratamiento privilegiado, obstaculiza la introduccin de una cultura empresarial y mira con desconfianza las iniciativas en favor de la competitividad y la rentabilidadn (9).
Pero contra 10 que pudiera creerse ninguno de 10s autores citados considera
permanente ni insalvable la oposicin actual entre Derecho y Management de
las Administraciones Pblicas. Antes a1 contrario, abogan por un replanteamiento radical de 10s supuestos bsicos de1 Derecho Administrativo tradicional que
deje de ver en la discrecionalidad e1 cabal10 de Troya de1 Estado de Derecho,
para pasar a considerarla como un elemento fundamental de la teora administrativa moderna, que tambiCn e1 Derecho debe contribuir a perfilar, como instrumento de mejora de la eficacia y fiabilidad de las politicas (lO). 0, como sefiala
STEELE,
e1 Derecho Administrativo ha de sustraerse de la sujecin o servicio
dominante la prctica privada de la abogaca, que le acantona en una concepcin
garantstica y procedimental que no contempla otro progreso que la reforma de
la revisin judicial, para centrarse en la mejora de la adopcin de deci~iones(~~).
Y en este mismo sentido, DAVISdesde su reconocido liderazgo acadmico, sefiala que en la nueva etapa de1 Derecho Administrativo e1 foco de la investigaci6n
cambiar pasando de la revisin judicial y las salvaguardias procedimentales al
pretendido ochenta o noventa por ciento de procedimientos administrativos para
10s que tales salvaguardias y revisin son irrelevantes. E1 futuro radica en la
mejor comprensi6n de1 ejercicio informal de la discrecionalidad sin revisin
judicial 'I2) .
Estamos, pues, ante una corriente doctrinal potente que, tanto desde e1 management como desde e1 Derecho Administrativo, est propugnando un cambio de

paradigmas capaz de establecer un dilogo fecundo que pennita desarrollar nuevos marcos conceptuales desde 10s que aprehender y orientar las inevitables transformaciones en curso de1 sector pblico. Sencillamente nos sumamos a esta
corriente. Contra las reacciones primarias de tantos administrativistas y managers,
lejos de ver entre e1 Derecho y e1 management una relacin antinmica, creemos
firmemente que e1 mutuo reconocimiento, comprensin e intercambio entre
ambos, son la condicin (obviamente no suficiente) de la transformacin cualitativa y sostenible de nuestras Administraciones pblicas. Considero que es un grave
error la actitud de menosprecio y marginacin de1 Derecho manifiesta en tantos
programas y modemizadores administrativos que viven una grave confusin
intelectual: habiendo aprendido que no se cambia la Administracin por Decreto creen que es posible cambiar al margen de1 Derecho. Y actuando asi no s10
provocan graves desajustes entre las prcticas informales y la legalidad formal,
con e1 consiguiente desorden y riesgo de arbitrariedad, sino que provocan tambi6n
que muchos meritorios esfuerzos de cambio acaben siendo fagocitados por las instituciones formales vigentes a las que se renuncia de entrada a replantear(I3).
Necesitamos una renovacin gerencial de nuestras Administraciones Pblicas
tanto como una renovacin paralela y coherente de su Derecho. Ambos procesos
deben avanzar conjuntamente y en dilogo, pues responden a las exigencias constitucionales igualmente inexcusables de1 Estado democrtico y social de Derecho
y de 10s principios de eficacia y eficiencia(I4).
Tal dilogo no se producir sin tensiones y hasta contradicciones, 10 que no es nada nuevo en la historia de1 Derecho
pblico, que ha tenido que irse sucesivarnente acomodando desde e1 inicial e irrenunciable principio de1 Estado de Derecho a 10s nuevos principios constitucionales de1 Estado social y democrtico y a 10s igualmente irrenunciables hoy principios de eficacia y eficiencia'ls. La gran tarea actual nos parece ser, precisamente,
la de hallar e1 ptimo histrico de equilibrio entre estos principios en tensin, 10
que implica esfuerzo tanto de renovacin de1 Derecho Administrativo como de
elaboracin de1 management especfico de las Administraciones piblicas.
Con la finalidad de contribuir a evitar confusiones de partida y ayudar a
enrnarcar las tareas antes enunciadas procederemos a apuntar una serie de hiptesis, cuyo desarrollo adecuado tendr que quedar forzosamente para otra ocasin.
Nuestras hiptesis de partida son las siguientes:
A) E1 paradigma tradicional de1 Derecho Administrativo, resumido por algunos como e1 proyectoantidiscrecional, no s10 es coherente sino que se implica
necesariarnente con e1 paradigma de1 management representado por la teora clsica
de la burocracia y la ordenacin cientfica de1 trabajo. En otras palabras, conforme a
10s respectivos paradigmas iniciales, Derecho y Management, racionalidad legal y
racionalidad gerencial de las Adrninistraciones Pblicas, no s10 no son antinmicos

DERECHO Y MANAGEMENT EN LAS ADMINISTRACIONES P ~ L I C A S

sino que se implican y superponen mutuamente, como consecuencia de la asuncin


por ambos de unos rnismos supuestos, valores, problemas y mtodos (Ia.
Esta hiptesis se corresponde con posiciones doctrinales muy generalizadas.
10s supuestos conceptuales y percepciones ideolgicas
Como sefiala ARTHURS,
de1 paradigma de1 Derecho Administrativo se corresponden plenamente con e1
sistema de dominacin legal-racional de WEBER"').Como hoy subraya con aparente unanirnidad la doctrina angloamericana, la afmacin de1 dualismo entre la
sociedad civil y e1 Estado, la creencia en la posibilidad de programar normativamente toda la accin estatal y la necesidad por parte de 10s agentes econmicos
de asegurar la mxima predictibilidad de las decisiones pblicas, situaron e1 proyecto intelectual de1 Derecho Administrativo en la produccin y ejecucin correcta de las normas y en la consiguiente reduccin de1 espacio de la discrecionalidad, prcticamente identificada con Ia arbitrariedad (I8). Este proyecto se
corresponde e implica con e1 derivado de la racionalidad burocrtica weberiana y
con la ordenacin cientfica de1 trabajo de1 primer management. Procede dar aqu
por conocidos e1 concepto y 10s rasgos de1 tipo ideal de burocracia de WEBER.
Baste con sefialar que, conforme al propio WEBER,
la burocracia es un tipo organizativo racionalmente superior a todo otro conocido (un mecanismo burocrtico perfectamente desarroliado acta en relacin con las dems organizaciones de
la misma forma en que una mquina en relacin con 10s mktodos no mecnicos
de fabricacin~),con e1 correlato lgico de que e1 progreso administrativo pasa
por la tarea de Ia implantacin universal de1 tipo burocrtico, es decir, de estructurar normativamente e1 universo de 10s comportamientos organizacionales(I9).
Las normas organizativas, segn WEBER,
pueden ser jurdicas o tcnicas, pero e1
conocimiento y aplicacin de unas y otras exigen un conocimiento especializado,
que es e1 propio de1 bwcrata o administrador pblico, que debe ser dotado de un
estatuto jurdico especial que marque la ntida separacin entre sociedad y Estado, poltica y administracin. Entre nosotros, una lectura precipitada de SANTI
ROMANOha llevado a la afiirmacin absurda de la juridicidad de toda norma organizativa, llevndose asi e1 cors legalista de la gestin pblica a extremos sin
parangn en Ias Administraciones comparadas.
La Inea de pensamiento organizativo conocida como ordenacin u organizacin cientfica de1 trabajo~,aunque concernida directamente con e1 problema
de la eficiencia en la organizacin y no de1 poder en la sociedad, coincide plenamente con 10s supuestos de1 tipo ideal de dominacin legal de la concepcin
weberianam). TAYLOR
comparta plenamente la visin maquinal de la organizacin. Creia que sta -como cualquier otra parte de la realidad- se encuentra
gobernada por regularidades definidas, por leyes que pueden ser descubiertas
mediante la observacin y la experimentacin, las cuales, una vez conocidas permitirfan determinar la forma de ejecucin objetivamente mejor para cada tarea.

LECTURAS DE G E S T I ~ NPQBLICA

Estos supuestos llevaban necesariamente a separar e1 trabajador de1 puesto de trabajo, la planificacin o normacin de la ejecucin, centraban la funcin de las
ciencias de1 management en e1 descubnmiento de pnncipios organizativos y en la
generacin de tcnicas de gestin de pretendido valor universal, y basaban la funcin de 10s directivos o managers en cuidar de la correcta formulacin y ejecucin de las normas y principios organizativos.
Como se sabe, la sintetizacin por Woodrow WILSON
de la teoria burocrtica
y la ordenacin cientfica, dar nacimiento a la Ciencia de la Administracin norteamericana "I).
B) Nuestra segunda hiptesis consiste en constatar que tanto e1 paradigma
tradicional de1 Derecho Administrativo como de1 management se hallan en crisis,
aunque la renovacin de1 paradigma gerencial vaya por delante. En Espaa se ha
referenciado amplia o suficientemente e1 cuestionamiento y replanteamiento docinal de1 Derecho Administrativo en Francia y en Alemania. Igual fenmeno es
observable en e1 mbito angloamericano. Como seiala GALLIGAN,
40s administrativistas perciben hoy que las concepciones tradicionales de1 rule of law y 10s
valores y principios en que se basa no s10 son instrumentos inadecuados para
encarar 10s problemas de legalidad y legitimidad de1 Estado modemo, sino tambin que e1 desarrollo de 10s nuevos instrumentos requeridos est conectado
directa e inesquivablemente a las grandes cuestiones de la teora poltica, constitucional y organizativa~G2). La cnsis 0 inadecuacin de instnunentos procede, en
primer lugar, de la contradiccin entre e1 Derecho Administrativo de1 aproyecto
antidiscrecional y la revisin judicial y las exigencias de legitimacin de1 Estado social. Tal contradiccin, cuya constatacin es tambin una constante de1
Derecho Administrativo y la Ciencia de la Administracin no~teamencana(~~),
ha
podido obviarse rnientras e1 desarro110 econrnico y e1 incrementalismo de1 gasto
social no han conocido lmites. De este modo, Estado de Derecho y Estado social
han podido coexistir como dos legitimidades paralelas y complementarias, que se
ignoraban desde su respectiva imlevancia. Y en este contexto, todas las llamadas
a la renovacin de1 Derecho Administrativo, aunque no faltaron y procedan de
voces claramente autorizadas, tuvieron escaso eco doctrinal y nula influencia
pril~tica'~~).
Pero, como es bien sabido, la crisis econmica de 10s setenta y la
correspondiente crisis fiscal de1 Estado alteraron completamente la situacin. En
10s a o s previos, e1 desarrollo de1 Estado social, respondiendo a un imperativo
constitucional, pero carente de embndamiento jurdico, gener indeseables efectos perversos en forma de corporativismo social y burocrtico, clientelismo poltico, arbitrariedad y derroche de recursos. La crisis fiscal de1 Estado destap
todas las perversiones expuestas e hizo entrar en crisis al propio Estado social.
La comunidad acadmica internacional ha asumido 10s retos planteados por
esta crisis, y en bilsqueda de las nuevas fnnulas de legitimacin o ~gobemabili-

DERECHO Y MANAGEMENT EN LAS ADMiNISTRACIONES PBLICAS

dad correspondientes a nuestro tiempo, est produciendo progresivas e importantsimas respuestas en e1 mbito poltico y de la teora organi~ativa(~~).
En particular, en este ltimo y en e1 de1 management ptblico que le corresponde, se ha
abandonado e1 tipo ideal burocrtico como paradigma universal de racionaiidad
organizativa, para pasar a una teoria organizativa que se instala en la contingencia y sita la racionalidad de1 diseo organizativo y la gestin de 10s recursos en
funci6n de la naturaleza de las tareas, e1 tipo de entorno y e1 nivel tecnolgico
existentes en cada casoo6).Y de entre las consecuencias que obviamente se desprenden de este fenmeno queremos resaltar a 10s efectos de este trabajo: e1 reconocimiento de la racionalidad de la fragmentacin organizativa de Ias Administraciones Mblicas (difcilmente compatible con la concepcin estatutaria de lu
Administracin Mblica) y la necesidad de producir nuevos instrumentos y f6rmulas de integracin; la necesidad de una teora de la decisin administrativa asimismo plural, que reconozca grados diversos de discrecionalidad necesaria y
contemple en dicha discrecionalidad la oportunidad de desarrollar nuevas formas
de racionalidad mediante la incorporacin a una renovada teora de1 control de
10s hallazgos de la teora de la organizacin y las politicas pblicas, y, finalmente, la urgencia de desarrollar nuevos marcos conceptuales y tcnicas instrumentales con que responder al reto de las nuevas relaciones interorganizativas, pblicas
y privadas, que son condicin de la gobemabilidad de nuestro tiempo.
Afortunadamente, todos estos esfuerzos se estn viendo correspondidos por
una renovada teora de1 Derecho Pblico, exigida ya desde las otras Ciencias de
la Adrninistracin, desde la conciencia creciente de la insuficiencia de las aproximaciones no jurdicas de1 fenmeno administrativo, dada la necesidad de ainstitucionalizar~,es decir, enmarcar y traducir legalmente, las nuevas soluciones e
instrumentos para la gobernabilidad o legitimidad de1 orden social y poltico
actual. La demanda por un Derecho pblico renovado puede observarse en la creciente importancia de 10s estudios jurdicos en 10s planes de estudios de management pblico. Y la respuesta de1 Derecho Administrativo, aunque necesariamente
retardada, est siendo cada vez ms importante y prometedora.
C) Nuestra tercera y ltima hiptesis consistir en constatar c6mo la renovacin de1 management pblico, por un lado, y la de1 Derecho Administrativo,
por otro, estii sentando las bases claras y precisas (valores, supuestos, problemas
y mtodos) para una interaccin fecunda, tanto a nivel acadmico como de la
prctica profesional de la direccin pblica. Esto deriva de la coherencia biisica
observable en las lineas de renovacin tanto de1 Derecho como de1 Management
Pblico. A ttulo meramente enunciativo destacaremos las lneas siguientes:
En primer lugar, como consecuencia del abandono de la universalidad de la
racionalidad organizativa burocrtica, la nueva racionalidad managerial plantea

la necesaria diversificacin organizativa y de rgimen jurdico de las Administraciones Pblicas. La vieja concepcin de la Administracin como persona jun'dica
nica dotada de un Estatuto jurdico se hace altamente inadecuada, dado que la
diversidad de tareas, entornos y tecnologias a desarrollar en cada caso plantea la
racionalidad de una diversidad organizativa, de privilegios administrativos, de
rgimen de recursos humanos y financieros y de formas de actuacin y relacin
con 10s ciudadanos u otras organizaciones pblicas y privadas. En definitiva, e1
Derecho Administrativo debe hacerse necesariamente ms complejo y plural, tal
como ya ha sucedido con e1 rnanagement desde su instalacin en la teora de la
contingencia y asumir e1 riesgo de fragmentacin derivado de la nueva racionalidad, y e1 reto de encontrar las nuevas formas y mecanismos de integracin cuyo
afinamiento y desarroiio es una de las grandes tareas comunes al Derecho y a1
management pblico renovados.
En segundo lugar, e1 management pblico ha abandonado e1 concepto y la
tcnica de la planificacin norrnativa y la rgida separacin entre planificacin y
ejecucin que de ella se derivaba, anticipando as e1 camino que actualmente
comienza a recorrer e1 Derecho Administrativo al revisar la teoria tradicional de
la programacin de la Administracin por la ley y abandonar e1 correspondiente
concepto de Administracin como ejecucin normativa para sustituirlo por la
idea bsica de disposicin de recursos (humanos, fmancieros, tecnolgicos) para
fines, en marcos normativos determinados y en entomos diversos, Fero cada vez
ms cambiantes y complejos. La ley ya no s10 es norma abstracta y general que
contiene en s la raio de toda futura decisin administrativa sino que es tambin
apoderamiento a cada particular Administracin de un rnbito de decisin pmpio
y autnomo, aunque racionalmente diferente en cada caso, por la propia contingencia antes aludida de la nueva racionalidad organizativa.
En tercer lugar, e1 abandono por e1 management de la ilusin infundada de
que todo comportamiento organizativo s10 es racional en la medida en que se
encuentra previamente previsto y normado, con la consiguiente revalorizacin
de la autonoma y responsabilidad de 10s managers y e1 personal en general, se
corresponde con e1 actual movimiento de revalorizacin de la discrecionalidad y
la responsabilidad subjetiva en e1 Derecho Administrativo. Afortunadamente se
encuentra ya asurnida la distincin obvia entre discrecionalidad y arbitrariedad,
aunque tal distincin poco aporte a la constniccin de una nueva y ms necesaria
teora ju'dica de la discrecionalidad. Tarnbin va gozando de general aceptacin
la idea de1 pluralismo o diversidad de la discrecionalidad necesaria, dada la diversa base racional para la detenninacin de1 ptimo de discrecionalidad de cada
situacin. Con ms dificultades va imponikndose tambin la idea de que la necesidad de la participacin de 10s interesados (incluidos 10s portadores o exponentes de intereses difusos). Pero todas estas aportaciones no hacen sino circunscri-

DERECHO Y MANAGEMENT EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

bir e1 problema jurdico clave de que hacer con e1 ncleo cada vez mayor de decisiones discrecionaies. En este sentido, la aceptacin y la reinsercin de la discrecionalidad en e1 Derecho pasa por diversos caminos hasta ahora propuestos, ninguno de 10s cuaies consiste desde luego en situar la discrecionalidad en e1 h b i t o
de 10 poltico, eliminando plenamente la revisin jurisdiccional y no admitiendo
otro control que e1 parlamentario y e1 politico. Antes al contrario, la gran tarea
jurdica est en definir e1 aporte de1 Derecho al buen aprovechamiento de la oportunidad de racionalidad que la discrecionalidad supone. Y en este sentido las vias
a explorar son muy diversas: desde la institucionalizacin de1 control de gestin
y la evaiuacin de programas, ai fortaiecimiento de 10s Tribunaies de Cuentas o
la creacin de instancias objetivadas supervisoras de la gestin y con facultades
para exigir responsabilidad personai, sin olvidar la necesidad de un replanteamiento de las relaciones entre discrecionalidad y poder judicial a1 que despus
nos referiremos.
En cuarto lugar, ai abandono por el rnanagement de la idea de planificacin
normativa y a su sustitucin por 10s conceptos y tcnicas de anlisis y gestin
estratCgica, corresponde una nueva percepcin de1 rol de1 Derecho Administrativo, ya no s10 como marco o cauce sino tambin como instrumento de accin para
fines o transfonnaciones especficas. El Derecho se configura as, en gran parte,
como un instrumento o recurso ms entre la panoplia de recursos o formas de
accin de entre las que deber optarse de modo diverso y racionalmente fundado
en cada caso. Se habla as de uso selectivo y estrategico de1 Derecho, 10 que plantea prometedores desarrollos de la teora de la produccin de las normas jurdicas,
capaces de situarla ms all de1 plano formal o procedimental en que actualmente
se encuentra. En particular la conexin de la teora juxdica con la teora econmica de las regulaciones y e1 anlisis decisional de la teora de la organizacin parecen caminos prometedores que ya han comenzado a ser reconidos.
En quinto lugar, a la aceptacin por e1 Management de la teora econmica de
10s bienes pblicos se corresponde la aceptacin por e1 Derecho Administrativo de
que la Ley no puee fijar de manera precisa 10s fines, intereses y objetivos pblicos as como de que Cstos, aunque siguen siendo responsabilidad indeclinable de
10s poderes pblicos, dependen cada vez ms de la relacin de dichos poderes
entre s y de la colaboracin ciudadana. A1 desarroio desde el munagement pbiico de las teoras y tcnicas de construccin y gestin de redes interorganizativas, o
a la construccin de un rnarketing pblico desde la configuracin de 10s usuarios
como cliente, o hasta desde la proclamacin de un nuevo principio de areceptividad, se corresponde e1 creciente inters el Derecho Administrativo por las relaciones interadministrativas, las diferentes formas convencionales o participadas
de gestin desbordantes de1 acto administrativo tradicional o el desarrollo de la
posicin jurdica de1 ciudadano frente a 10s servicios pblicos prestacionaies.

La relacin podra continuar con la exposicin de muchas otras lneas ms.


Inters especial presentan'a la consideracin de las aportaciones que un management pblico renovado podra hacer a la renovacin necesaria de la revisin judicial de la Administracin. Pero queda este tema para otra ocasin que quiz se
produzca en breve.

NOTAS
(1) De Ia generalidad y alcance de1 fenmeno en todas Ias democracias avanzadas se da cuenta
en una excelente tesis doctoral, no por casualidad gestada y producida entre ESADE y DEUSTO,
cuyo autores Koldo ECHEBARR~A
y Ileva e1 significativo titulo de uLa Administracin Pblica en Ia
era de1 management. Reflexiones sobre una dtcada de modemizacin administrativa.
Sobre la importancia de1 management en Ia Ilamada Administracin para e1 Desarrollo baste con
considerar que e1 enfoque management es e1 claraaramente
dominante en Ias Naciones Unidas (MDP,
Management Development Program, de1 PNUD, Plan de Naciones Unidas para e1 Desarrollo), en e1
Banco Mundial (que dispone de una cada vez ms influyente Divisin de management) y en e1
movimiento de Ia reforma administrativa globalmente considerada, vid. CAIDEN,
G. E. Administrative
Refonn Comes of Age, Berlin, Walter the Gruyter, 1991.
(2) La literatura sobre Ia relacin entre e1 Estado &I bienestar y 10s valores de Ia eficacia y eficiencia es abundantsima y sobradamente conocida, por 10 que nos excusamos de su reproduccin, en
beneficio propio, de1 lector y de 10s kboles. Quizs sf merezca e1 esfuerzo, eu cambio. referenciar
algn trabajo sobre Ia relevancia de Ia calidad de1 sector pblico para Ia competitividad de 10s respectivos pases. Se trata de un tema conectado sin duda a Ias transformaciones de1 orden econrnico
internacional. La pregunta inicial por qu una nacin se convierte en la sede de 10s competidores
ms ventajosos?) ha sido formulada por PORTER
en una obra que es ya un clsico en Ia materia (PORTER, M. E., The competitive Advantage of Nations, Nueva York, The Free Press, 1990).
E1 estudio de1 impacto positivo o negativo de Ias polfticas estatales en Ia competitividad de Ias
empresas es un tema que inquieta principalmente desde Ia crisis econmica de 10s setenta (por ejemplo BACON,R. y ELTIS, W. W., Brifain Economic Problems ... Londres, McMillan, 1976, desarrollaron la tesis de que 10s excesos en Ia construccin de1 Estado de1 bienestar perjudicaron gravemente Ia
competitividad de1 Reino Unido, dado que e1 desarrollo de Ia Administracin social absorbi demasiado e1 excedente empresariai impidiendo un grado suficiente de inversin, productividad y exportacin; inversamente, 10s comentaristas suelen elogiar Ia poitica japonesa de apoyo a Ias empresas y Ia
competitividad, considerada ya como una directriz de reforma administrativa, vid. a1 respecto
WRIGHT.D. S., y SAKURAI,
Y., Administrative Reform in Japan ...r>, Public Administration Review,
1987, vol. 47, pp. 121 y ss.).
La competitividad como directriz de reforma administrativa aparece hoy en diversos documentos
oficiales de Partidos polticos, Asociaciones empresariales. Organismos internacionaies (vid., por
ejemplo, e1 conocido manifiesto clintonita Mandatefor Change, ed. por MARSHALL,
W. y SCHRAM,
M.,
The progressive Policy Institute, New York, Berkley Books, 1993, y, en especial, 10s trabajos de
David OSBORNE
incluidos en e1 mismo; o, entre nosotros, e1 uEstudio introductorio~a1 nP 1,1992, de
la Revista de1 Instituio de Estudios Econmicos, dedicado monogrficamente a ia revisin de1 Sector
Pblico en 10s noventa; igual inquietud expresa e1 documento de1 Gobierno francts COMMISSARIAT
GENERAL
DU PLAN:Raport de la Commission sur I'eficacitt? de 1'Etat: Le Pari de lu Responsabilit,
Pars, La Documentation Franaise, 1989; o e1 interesante documento de1 Instituto de Desarrolio Econmico de1 Banco Mundial, Intemational Competitiveness. Interacrion of the Public and the Pnvare
Sector, ed. por Irfan U u HAQUE,The World Bank, Washington D.C.1989).
Especial relieve terico tiene e1 intento de aigunos autores de precisar e1 concepto de uecoestructuta como integrador de todas las variables determinantes de Ia competitividad internacional. cuyo

manejo depende principalmente de1 Estado. [DAVIDSON,


W. H., Ecostructures and International
competitiveness~,en NEGANDI,
A.R. y SAVAR,
A., International Strategic Management, Lexington
(MA), Lexington Books, 19891, idea Bsta que, bajo una u otra formulacin est teniendo una acogida
generalizada, como puede observarse en e1 reciente libro de DRUCKER,
P. F., Post-Capitalist Society,
Nueva York, Harper Collins, 1993.
(3) La especificidadcientfica de1 management pblico es reconocida no s10 por 10s acadBmicos que lideran internacionalmente esta rea de1 conocimiento, sino tambin por 10s que lideran e1
management empresarial privado. La certeza y conocimiento de1 dato excusan las citas bibliogrficas,
pero no me resisto a recomendar la lectura de1 punto aWhy Govemments cant'be run like a businessm
de la brillante obra de OSBORNE,
D. y GAEBLER,
Reinventing Government. How the entrepreneurial
spirit is tranfonning the public sector, Addison-Wesley, 1992, pp. 20 y ss.
(4) Nos referimos a un fenmeno que no es, con mucho, exclusivamente espaol. Tendremos
ocasin ms adelante de referimos especficamente a1 mismo. Baste ahora con citar a1 autor norteamericano que recientemente y de modo brillante no s610 ha argumentado que si e1 Derecho Administrativo no abandona e1 proyecto antidiscrecional tradicional va a convertirse en una disciplina imelevante cuando no obstaculizadora de Ias transformaciones de1 Estado de nuestro tiempo, sino que ha
propuesto, adems, unas lneas interesantes para e1 desmllo de un nuevo pamdigma: EDLEY,
C. F., Jr.,
Administrative Luw, Rethinking Judicial Control of Bureaucracy, New Haven-Londres, Yale University. 1990.
H.. Mintzberg y lu Direccidn, Barcelona, Daz Santos, 1991, p. 32. Una interesan(5) MINIZBERG,
te aplicacin de las temonas
de KUHNen e1 mbito de1 management se encuentra en BARKER,
J. A., ?%e
Future Edge, Nueva York, Wiiliam Morrow, 1992.
(6) A estos nuevos hechos y realidades nos referiremos sistemticamente mas adelante. Una
descripcin sucinta, que puede considerarse generalmente admitida, es Ia expuesta bajo la rbrica
causas de la crisis de1 Estado como sistema de Derecho Pblico en PAWO,L., Crisis y Renovacidn
en el Derecho Pblico, Madtid, Centro de Estudios Constitucionales, 1991, pp. 17 a 29.
(7) Ms adelante nos ocupamos de exponer sintticamente la teora de KUHNsobre 10s cambios
o revoluciones de 10s paradigmas cientlficos, con consideracin especial de su aplicacin a1 mbito de
10 que podramos denominar ciencias sociales perceptivas, como son e1 Derecho, e1 Manugement o Ia
Teologia.
(8) Un buen ejemplo viene constituido en e1 campo de1 Derecho de la Funcin Pblica por e1
afinamiento y desarrollo de 10s concepto angulares de merito y capacidadn. Como ha demostrado
en su tesis doctoral FREZ,M., Igualdad, Mrito y Capacidad en el acceso al empleo pblico profesionai (10s casos de Estados Unidos, Francia y Espaia), hoy carece de sentido manejar un concepto
de mdrito que no acoja 10s hallazgos producidos en este campo por e1 manugement de 10s recursos
humanos.
D. Le droit administratif, rempart contre l'arbitraireu, Pouvoirs, vol. 46,
(9) LOSCHAK,
1988, pp. 43-55; CROZIER,
M., Etat Moderne, Etat Modeste, Pars. Fayard, 1987. CAILLOSSE,
J.
La modernisation de L'Etatu, L'actualit Juridique-Droit Administratif, 20 de noviembre, 1991,
p. 759; vid. tambitn de1 mismo autor, L' Administration franaise droit-elle s'evader du droit
administratif pour relever le defi de l'efficiencen, en Revue Politiques et Management Public,
H., Le cou du principe de Ia legalitn, en MORN.CA (ed),
vol. 7, 1989, pp. 163 y ss. WILLKE,
Figures de la legalitt?. Pars, Publisud, 1992, pp. 127 y ss.
(10) En este sentido, vid. tambin BRYNER,
G. C., Bureaucratic Discretion. Luw and Policy in
Federal Regulatory Agencies, Nueva York, Pergamon Press, 1987.
G., ~PrivateLawyers, public law: administrative law in the making, Canadian
(1 1) STEELE,
Public Administration, vol. 35, n." 1, 1992, pp. 1 y ss.
(12) DAVIS,K.C., AdministrariveLaw Test ,3." ed., St. Paul, Minn, Key West Publishing. 1972, p. 2.
(13) La teora organizativa actual viene insistiendo en la importancia de la institucionalizac i 6 n ~de 10s cambios o reformas pretendidos. Este concepto alude a Ia sostenibilidad de 10s cambios,
a la garanta de su permanencia en el tiempo, a su intenonzaci6n por 10s agentes de1 sistema como
una de las regulaciones efectivas de1 mismo (GOODMAN,
P. S., y otros, Change in Organisations,
P. S.; BARZEMAN,
M., y CONLON,
E. a<nstitutionalisation
San Francisco, Ca. Jossey-Bass; GOODMAN,

of Planned Organisational Changen, en STAW,B. M., y CUMMINCS,


L. L. (eds). Research in Organisational Behaviour, vol, 2, Greenwich, Con. Jai Press. 1980, pp. 215 y ss; CROZIER,
M., y FRIEDBERG, E., L'acteur et le syst&me,Paris, Editions du Seuil, 1977). Aunque e1 anlisis ms penetrante
en e1 concepto de institucin y su relevancia en 10s procesos planificados de cambio administrativo
nos parece se encuentran en MARCH,J. C., y OLSEN,J. P., Rediscovering Institutions, Nueva York,
The Free Press, 1989.
(14) E1 tratamiento jurdico de 10s pnncipios de eficacia y de eficiencia se encuentra lastrado
por su confusin con Ia teora tradicional de Ia eficacia de Ias normas y actos administrativos. La
construccin jurdica de 10s principios de eficacia y eficiencia, como pnncipios constitucionalessubstantivos, es todavia una tarea pendiente, que, a nuestro modo de ver. no podr desarrollarse sin Ia
incorporacin a1 Derecho pblico de conceptos procedentes de Ias ciencias de Ia gestin. Algunos trabajos recientes comienzan a apuntar esta direccin: B ~ M R.,
I , I1 circulo vicioso legislatiw, eficacia de1 dirirro ed eflcienza degli apparatipublici in Italia, Miln, Angeli, 1983, y PAREJO,
L. uLa eficacia como principio jurdico de actuacin de Ia Administracin Pblicau Revista de Adminisfracin
Pblica, n." 218-219, 1989, pp. 15 y ss.
(15) La tensin inevitable entre 10s distintos vaiores y pnncipios constitucionaies de Ia organizacin y gestin administrativa ha sido expresivamente planteada por Dows, C. W., y LARKEY,
P. D.,
The Search of Govemmenr Eficiency, Nueva York, Random House, 1986.
(16) Debera abandonarse definitivamente e1 engao intelectual consistente en oponer burocracia y management, racionalidad burocrtica y racionaiidad gerencial como una antinomia insaivable.
Tal antinomia viene unida en quienes Ia formulan a Ia identificacin de Ias burocracias con las aburopatologas~y de Ia racionalidad gerencial o management con Ia empresa privada eficiente. Esta
manera de proceder es intelectualmente incorrecta, por d s difundida que se encuentre. Vid. M i m BERG,H., iu Estmcfuracin & las Organizaciones, Barcelona, Ariel Gestin, 1984.
(17) 'Vid. e1 reconocido artculo de ARTHURS,
H. W. RethinkingAdministrative Law: A Slightly
DICEYBusinessn, Osgood Hall Law Joumal, vol. 17, n." 1, 1979, incluido despues en Ia excelente
compilacin de GALUGAN,
D. J., Adminisrrarive iuw, The Intemational Library of Essays in Law and
J.,, aThe legal
Legal Theory, Aldershot, Dartmonth, 1992, pp. 17 y ss. En e1 mismo sentido, J O ~ E L L
control of administrative discretion~,en GALLIGAN,
Ob. cit., p. 250.
(18) La dicotoma inicialmente planeada por DICEYentre Derecho y discrecionalidad es llevada
a su extremo lgico econmico-judico en la obra monumental de HAYEK,
donde hemos encontrado
Ia exposicin ms coherente, profunda y honesta & Ias ucontradiccionesu o incompatibilidad entre e1
rufe of law y e1 welfare state. La exposici6n mds completa y sistemtica de Ia teora de1 Derecho de
y de su funcionalidad con Ia sociedad de economia de mercado puede encontrarse en ese
HAYEK
monumento a1 talento humano que es HAYEK,
F. A.. LUWLegislation and Liberry, Londres, Routiedge
and Kegan Paul. 1982.
M., Economia y Sociead, Mjico. Fondo de Cultura Econmica, 1964, p. 56. Una
(19) WEBER,
exposicin sistemhtica y fiel de pensamiento burocritico weberiano, no siempre correctamente reproducido, puede verse en Ia obra de NIETO,A. Lu burocracia. E1 Pensamiento Burocrtico. Madrid,
Instituto de Estudios Administrativos, pp. 581 y ss.
(20) Vid una breve y sinttica exposicin de 10s principales autores de esta Inea de pensamiento
en M o m r s , N. P., Organizacin y Burocracia, Barcelona, Ediciones Pennsula, 1989. pp. 85 y ss.
(21) Todos estos extremos se encuentran slidamente desarrollados por KLMBERG,B., E1 pensamiento Organizativo, Buenos Aires, 1992, pp. 123 y ss.
(22) GALLIGAN,
D. J. Ob. cit.. p. XU.
(23) Vid., por ejemplo, la cr6nica histbrica que hace de1 tema BERKLEY,
G. E., The Craft of
Public Administration, 6.' ed., Boston, Allen and Bacon, captulo 1 1.
(24) La suerte sufnda por e1 trabajo de NETO,A,, La vocacin de1 Derecho Administrativo en
nuesuo tiempon, Revista & Administracidn Pblica, vol. 76, 1975, pp. 9 y ss., tan intelectualmente
motivador como carente de impacto, es paralela a Ia de trabajos previos en otros pases ms avanzados (vid. por ejemplo, e1 trabajo pionero de JONES,H. W., uThe Rule of Law and the Welfare S.taten,
en Colwnbia Law Review, n." 58, 1958, pp. 143 y ss. Pocas veces se pone tan de manifiesto como en
sta la verdad de Ia observacin de KUHN,segn Ia cuai para que se produzca un cambio de paradig-

ron a las unidades de prestacin de servicios en insensibles a las necesidades de


10s usuarios. Si 10s servicios esthn orientados hacia 10s usuarios, la estructura
organizacional necesita estar disenada para asegurar un buen funcionarniento de
sus tareas. E1 control de dichas unidades es necesario s10 y en tanto que asegure
una buena disposicin de 10s presupuestos y de las polticas realizadas.
Por otro lado, las organizaciones tienen que reconocer las diferencias entre
funciones de control y funciones de apgyo, pues, muy a menudo, se cruzan. Los
gestores han usado generalmente las dos funciones para mantener e1 control
financiero y recabar informacin. Este es e1 caso de1 personal directivo que ha
desempenado la seleccin de personal a partir de tareas de seleccin y entrenamiento; y de 10s directivos de gestin que han desempeado funciones de control
presupuestario y apoyo profesional.
Tambin es necesario distinguir qu tipo de servicio se desempena y quines
son 10s destinatarios de1 mismo. Sobre esa base es posible decidir qu servicios
proveer y de qu forma innovarlos. Es importante, en este punto, establecer mecanismos que ayuden a realizar 10s servicios correspondientes y otorgar e1 grado de
discrecionalidad oportuno, as como establecer claramente 10s lmites.
Por otro lado, cabe indicar que no existen reglas universales sobre cul es e1
grado ptimo de centralizacin y descentralizacin de 10s servicios pblicos. Sin
embargo, es una regla universal e1 establecimiento de reglas claras y bien definidas, sea cual sea e1 entorno -hostil o amistoso, turbulento o estable, complejo o
simple-. Tambin es de ley anunciar que, por muchos cambios que se realicen,
si 10s individuos que trabajan en las organizaciones s10 luchan en pos de su propio beneficio -sin tener en cuenta las necesidades e intereses de 10s usuariosla organizacin ir perdiendo su prestigio, eficacia y apoyo.
Finalmente, en cuanto a las autoridades locales, debido a su identidad corporativa, requieren un trato de mayor entidad en e1 entramado de la administracin
pblica que e1 de convertirse en una simple red de unidades de prestacin de servicios. La realizacin de una poltica de completa descentralizacin de1 gobierno
local en diversas unidades de prestacin de servicios puede llegar a fragmentar la
institucin de1 gobimo local, de tal forma que acabe erosionando su rnisma identidad. La supervivencia de dicha institucin -central para la articulacin poitica
de un pas- requiere una lnea organizacional que oriente las directrices de dicho
ente en cuestin y que mantenga fume su identidad corporativa.

JACKSON, P. (1982): Managing People ar Work, Londres,McGraw-Hill.


MIN'IZBERG,
H. (1983): Structure in Fives: Designing Effective Organizations, Nueva Jersey, Prentice-Hall.