(Publicado en Tratado de los Derechos Constitucionales, Tomo III, Julio Cesar Rivera

(h) Jos Sebastin Elas, Lucas Sebastin Grosman y Santiago Legarre Directores,
Abeledo Perrot, Buenos Aires, 2014 pp.869-975)

LAS FORMAS DE DEMOCRACIA SEMIDIRECTA

DE LA DEMOCRACIA REPRESENTATIVA
A LA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA
por

Mara

Lorena

Gonzlez Tocci1
En nuestros das, el principio de soberana del
pueblo ha alcanzado en los Estados Unidos
todos los desarrollos prcticos que la
imaginacin
pueda
concebir.
Se
ha
desprendido de todas las ficciones con las que
se ha tenido buen cuidado de envolverle en
otros sitios; se le ve revestirse sucesivamente
de todas las formas, segn la necesidad de los
casos. Unas veces el pueblo en bloque hace las
leyes, como en Atenas; otras veces, unos
diputados, que el voto universal ha creado, le
representan y actan en su nombre, bajo su
vigilancia
casi
inmediata
(Alexis
de
Tocqueville, La Democracia en Amrica, pp. 42)
SUMARIO: I.- Introduccin. II.-La Reforma Constitucional de 1994 y las formas
de democracia semidirectas III.- La iniciativa legislativa. IV.- La consulta
popular. V.- La implementacin prctica de ambos institutos. V.- Algunas
Reflexiones Finales.

I
INTRODUCCION
En las ltimas dcadas, las formas de democracia semidirectas se
han divulgado notablemente, insertndose en sistemas de democracia
representativa, en respuesta a los requerimientos de mayor
participacin ciudadana en la conduccin de los negocios pblicos, que
no encuentran satisfaccin plena en el mero ejercicio del sufragio.
1 Abogada U.B.A. Doctoranda de la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires. Docente de
Derecho Constitucional y Procesal Constitucional de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la
Universidad Nacional de Buenos Aires. Profesora Adjunta de Derecho Constitucional de la Facultad de
Abogaca de la Universidad de Ciencias Empresariales y Sociales UCES, en grado y posgrado. Profesora de
Teora Constitucional de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Lomas de Zamora. Miembro
de la Asociacin Argentina de Derecho Constitucional.

Ciertamente, an cuando suele contraponerse la democracia

directa, donde el poder lo ejerce el ciudadano, con la democracia
representativa en la que gobiernan los dirigentes en nombre del pueblo,
seala con razn Bobbio 2 que entre ambas existe un continuum de
formas intermedias, apropiadas a diversas situaciones y exigencias,
perfectamente compatibles entre si; y es por ello que la democracia
representativa y la democracia directa no son dos modelos o regmenes
alternativos, ni mucho menos antagnicos, sino que se trata de
situaciones que pueden integrarse recprocamente.
En este escenario, y siguiendo el movimiento de reformas
constitucionales provinciales iniciado en nuestro pas con posterioridad a
1983 3 , el constituyente de 1994 incorpor en el texto constitucional
algunas formas semidirectas de participacin ciudadana: la iniciativa
legislativa receptada en el artculo 39 4 y la consulta popular, en sus dos
variantes vinculante (referndum) y no vinculante (plebiscito), ambas
descriptas en el artculo 40 5 de la Constitucin Federal.
Estas incorporaciones se produjeron al mismo tiempo que se
suprimieron las elecciones indirectas para elegir al presidente de la
Nacin y a los miembros del Senado, sumndose adems estas formas
2 BOBBIO, Norberto, El futuro de la democracia, Plaza y Janes Editores, Barcelona, 1985, pp.51-80.

3 Las fuentes del Derecho Pblico Provincial del art. 39 de la Constitucin Federal son las siguientes: Ciudad
Autnoma de Buenos Aires art. 64; Buenos Aires art. 67; Chaco art.2; Chubut art.263; Crdoba art. 31; Entre
Ros art. 4; Formosa art.186; Jujuy art.118; La Rioja art. 81; Misiones art. 2; Neuqun arts. 283, 309; Rio
Negro, arts. 2, 238; Salta, art. 59; Santa Fe, art.41; San Juan, art.2; San Luis, art.97 Santa Cruz art.109,
Santiago del Estero art. 41, Tierra del Fuego art. 207; mientras que las fuentes del Art. 40 de la Constitucin
Federal son las siguientes: Ciudad Autnoma de Buenos arts. 65 y 66, Buenos Aires art. 67, Catamarca art.
129; Chaco art. 2; Chubut art. 262; Crdoba art. 32, Entre Rios art. 193, Formosa art. 129, Jujuy art. 2, La
Pampa art. 50, La Rioja art. 82, Mendoza arts. 221, 222, 223, Misiones 173, 178 y 179, Neuqun arts.310,
311; Rio Negro, arts.119, 238; Salta, art.60; San Juan, arts. 235, 236, 237, 238; San Luis, arts. 98, 99, 100;
Santa Cruz, arts.80, 150; Santiago del Estero, arts.42; Tierra del Fuego, art. 208.

4 Art. 39 CN: Los ciudadanos tienen el derecho de iniciativa para presentar proyectos de ley en la Cmara
de Diputados. El Congreso deber darles expreso tratamiento dentro del trmino de doce meses. El Congreso,
con el voto de la mayora absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cmara, sancionara una ley
reglamentaria que no podr exigir ms del tres por ciento del padrn electoral nacional, dentro del cual deber
contemplar una adecuada distribucin territorial para suscribir la iniciativa. No sern objeto de iniciativa
popular los proyectos referidos a reforma constitucional, tratados internacionales, tributos, presupuesto y
materia penal. (Segn Orden del Da 5, dictaminado por la Comisin de Redaccin de la CNC el 14/7/1994,
con un dictamen en minora. Despachos originarios: N 10 de la Comisin de Participacin Democrtica,
dictaminado el 13/07/1994 con tres despachos en minora. Sancionado por el Plenario en Sesin Ordinaria del
26/07/1994 (216 votos a favor, 37 votos en contra). Disposicin Transitoria Tercera: La ley que reglamente el
ejercicio de la iniciativa popular deber ser aprobada dentro de los dieciocho meses de esta sancin.

de democracia semidirecta que responden a una nocin de democracia

participativa, posibilitando canales concretos de participacin
ciudadana.
Pero la inclusin de estos mecanismos no implica el
abandono de la forma representativa, desde que el sistema prev la
continuidad del rgimen electivo para los funcionarios polticos, y
mantiene la plena vigencia de las reglas que fijan los artculos 1 y 22 de
la Constitucin Federal, conviviendo con las formulas semidirectas o
semirepresentativas, incorporadas en los artculos 39 y 40 CN. 6
El propsito de este trabajo ser entonces tratar de indagar, a
partir del anlisis de las formas de democracias semidirecta
incorporadas por la reforma de 1994 en el texto de la Constitucin
Federal, si la insercin de estos mecanismos de participacin popular
directa en sistemas netamente representativos, posibilitan una mayor y
efectiva participacin ciudadana, objetivo perseguido por la Convencin
Constituyente de 1994.
Este anlisis abarcar un estudio preliminar de las formas de
democracia semidirectas incorporadas en los artculos 39 y 40 CN, de las
leyes reglamentarias dictadas por el Congreso Nacional, para luego
pasar a analizar como ha sido la implementacin prctica de estos
institutos en nuestro pas, desde su incorporacin en el texto de la
Constitucin Federal.

II
LA REFORMA CONSTITUCIONAL DE 1994 Y LAS FORMAS DE
DEMOCRACIA SEMIDIRECTAS
5 Art. 40 CN: El Congreso, a iniciativa de la Cmara de Diputados, podr someter a consulta popular un
proyecto de ley. La ley de convocatoria no podr ser vetada. El voto afirmativo del proyecto por el pueblo de
la Nacin lo convertir en ley y su promulgacin ser automtica. El Congreso o el presidente de la Nacin,
dentro de sus respectivas competencias, podrn convocar a consulta popular no vinculante. En este caso el
voto no ser obligatorio. El Congreso, con el voto de la mayora absoluta de la totalidad de los miembros de
cada Cmara, reglamentara las materias, procedimientos y oportunidad de la consulta popular. (Segn Orden
del Da 5 A, dictaminado por la Comisin de Redaccin de la CNC el 26 de julio de 1994. Con un dictamen
en minora. Despachos originarios: N 18 de la Comisin de Participacin Democrtica, dictaminando el 14
de julio de 1994 con cuatro despachos en minora. Sancionado por el Plenario en sesin ordinaria del 26 de
julio de 1994 (213 votos a favor, 38 en contra).
6 ZAYAT, Demin, Mecanismos de participacin ciudadana y grupos desventajados, en AAVV La
Constitucin en 2020, 48 propuestas para una sociedad de iguales, Roberto Gargarella coordinador, 1
edicin, Buenos Aires. 2011, Siglo Veintiuno Editores, pp.257,

La reforma constitucional de 1994, a travs de los artculos

39 y 40, introdujo en el texto constitucional algunas formas semidirectas
de participacin ciudadana,
incorporando la posibilidad para la
ciudadana de presentar proyectos de ley (iniciativa legislativa), la
posibilidad de opinar acerca de las decisiones polticas que le consulte el
Congreso o el Poder Ejecutivo (plebiscito), y tambin la posibilidad de
aprobar proyectos de ley propuestos por el Congreso (referndum).
Estas
formas
de
democracia
semidirectas
fueron
incorporadas a un texto constitucional que recepta para el Estado
argentino la forma republicana y representativa de gobierno, desde
1853; y esa convivencia resulta posible en tanto la adopcin de la forma
de gobierno representativa consagrada en el art. 1 CN no impide a las
autoridades legtimamente constituidas, consultar al pueblo electoral,
sino que los alcances y matices de la representacin popular pueden,
vlidamente armonizarse con formas semidirectas de democracia,
siempre que stas no resulten contrarias a disposiciones expresas
contenidas en el texto constitucional.
Ciertamente, el art. 22 CN que dispone el pueblo no delibera
ni gobierna sino por medio de sus representantes establece la regla
general en sintona con el art 1 y admite las excepciones ordenadas en
los arts. 39 iniciativa legislativa- y 40 con las dos formas de consulta
popular all previstas.7
Ahora bien, esta interpretacin no resulta novedosa, ni obedece a
la incorporacin de los arts. 39 y 40 CN, sino que fue utilizada antes de
la reforma de 1994, cuando estas formas de participacin ciudadana no
tenan una regulacin expresa en el texto de la constitucin histrica.
En efecto, antes de la reforma constitucional, algunos
autores 8 consideraron que la convocatoria a un referndum resultaba
compatible con la Constitucin Federal, y que dicho instituto surge del
art. 33 CN, norma que consagra como derechos implcitos a todas
aquellas garantas y derechos no enumerados explcitamente pero que
surjan del principio de soberana del pueblo y de la forma republicana de
gobierno, y siendo que el cuerpo electoral tambin es un rgano de
representacin de pueblo, si algn derecho no enumerado nace de la
7 GELLI, Mara Anglica, Constitucin de la Nacin Argentina, comentada y
concordada, La Ley, Buenos Aires, 2008, Tomo I, pp.561.
8 En tal sentido, Snchez Viamonte, Carlos, Manual de Derecho Poltico, Buenos Aires, 1959, pp.197, y
Ekmekdjian, Miguel ngel, Tratado de Derecho Constitucional, Depalma, Buenos Aires, 1995, Tomo III,
pp.620/621.

soberana del pueblo, es el de los ciudadanos emitan su opinin sobre un

problema fundamental que interesa a la comunidad poltica.9
As lo entendi en 1984 el Poder Ejecutivo Nacional, cuando
sancion el Decreto 2272/8410 que convoc a un plebiscito para aprobar
o rechazar el proyecto de tratado con la Repblica de Chile resolviendo
la cuestin fronteriza del Canal de Beagle, y en lo que respecta a su
legitimidad constitucional, en los fundamentos del referido decreto se
afirm que las formas semidirectas de democracia no son incompatibles
con la democracia representativa.11
Por Decreto 2272/84, el Poder Ejecutivo Nacional llam a consulta
popular no obligatoria, en tanto era facultativa para los votantes,
quienes podan no concurrir al acto eleccionario, sin consecuencias
jurdicas para ellos, y no vinculante para los poderes pblicos, esto
significaba que el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo no estaban
compelidos a ejercer sus respectivas atribuciones en materia de
tratados, segn fuese el resultado de la consulta.
Sin embargo, la constitucionalidad de la convocatoria a
consulta popular fue impugnada judicialmente 12 por un ciudadano
9 Snchez Viamonte, Carlos, Manual de Derecho Poltico, Buenos Aires, 1959, pp.197, citado expresamente
por el PEN al dictar el Decreto PEN N 2272/84.

10 Decreto PEN N 2272/84 A.D.L.A., 1984-C, pp.2593.

11 En los considerandos del Decreto 2272/84, se desarrollan los fundamentos de la legitimidad constitucional
del referndum, en los siguientes trminos: Que el rgimen republicano y representativo estableci en
nuestra Constitucin no es bice para tal tipo de consulta con antecedentes en Constituciones vigentes en
numerosas provincia argentinas ya que, como deca Bartolom Mitre en la Convencin Constituyente de la
Provincia de Buenos Aires de 1871, el cuerpo electoral es tambin un rgano de representacin del pueblo y
es uno de los departamentos del gobierno junto con los tres poderes tradicionales. Esta reflexin permite
sostener que del principio de soberana del pueblo, consagrado en el artculo 33 de la Constitucin Nacional,
surge la posibilidad de consulta directa,, lo que ha llevado a un destacado constitucionalista a afirmar que
si algn derecho no enumerado nace de la soberana del pueblo, es el de que los ciudadanos emitan su
opinin sobre un problema fundamental que interesa a la comunidad poltica (Carlos Snchez Viamonte,
Manual de Derecho Poltico, Buenos Aires, 1959, pp.197). Que la consulta que se propicia no comporta la
delegacin de facultades ni menos aun la transferencia de responsabilidad del Poder Ejecutivo, ya que se
establece explcitamente que el resultado de la encuesta en ningn modo tiene carcter vinculante para ese
Poder Ejecutivo el que, sin perjuicio de prestar como es obvio, la mayor atencin y consideracin a la
opinin mayoritaria, queda en libertad para adoptar la decisin que considere adecuada a la luz de las
circunstancias presentes en el momento oportuno. Esta independencia del ejercicio del ejercicio del gobierno
con el procedimiento de consulta popular y, por lo tanto su validez constitucional son subrayadas por
constitucionalistas contemporneos.

12 Cort. Sup., Baeza, Anbal R c. Gobierno Nacional, Fallos 306:1125.(28/08/1984)

Anbal Baeza quien promovi una accin de amparo con la finalidad de

obtener la declaracin de inconstitucionalidad del Decreto PEN N
2272/84, por considerar que la convocatoria a la consulta popular
violaba lo dispuesto por los artculos 1 y 22 de la Constitucin Federal 13.
La accin de amparo fue rechazada en ambas instancias ordinarias, por
lo que el actor dedujo recurso extraordinario federal, ante la Corte
Suprema de Justicia de la Nacin, que al ser denegado, dio lugar a la
interposicin del recurso de hecho ante la Corte Federal, tribunal que
resolvi el planteo de inconstitucionalidad por sentencia dictada el
23/08/1984.
Si bien el voto de la mayora 14 rechaz la procedencia del recurso
de hecho fundando dicha decisin en la inexistencia de caso y/o agravio
concreto, sin pronunciarse sobre la cuestin de fondo, las disidencias de
los Ministros Fayt y Belluscio resultan relevantes en tanto se pronuncian
sobre la cuestin sustancial, y convalidan la constitucionalidad de la
consulta popular en tanto la misma no era vinculante para los poderes
polticos, y por lo tanto no resultaba contraria a los principios
constitucionales de soberana popular y representacin.
Un prrafo aparte merece el voto en disidencia del Ministro Dr.
Carlos Santiago Fayt en donde destaca que el sufragio, adems de la
funcin electoral, tiene una funcin de participacin gubernativa; esta
funcin de participacin, menos generalizada que la funcin electoral,
esta vinculada a las formas semidirectas de democracia, particularmente
al referndum; ya no se trata de una tcnica para la seleccin o
nominacin de candidatos, de un procedimiento para la eleccin de los
representantes, sino de una participacin directa en el proceso de
formulacin de las decisiones polticas, jurdicas y administrativa del
gobierno.15

13 Adems de plantear la inconstitucionalidad de la consulta popular por considerarla incompatible con lo

dispuesto por los artculos 1 y 22 de la Constitucin Federal, el actor argumentaba que siendo que para la
anterior eleccin haba sido convocado como presidente de mesa electoral, resultaba a su juicio probable que
volvieran a llamarlo para cumplir con una carga similar, en este caso en el marco de la convocatoria a consulta
popular, y por ello, para sustraerse de esa carga, impugno la validez constitucional de referido Decreto.

14 Integraron el voto de la mayora los Ministros Genaro Carrio, Jos Severo

Caballero y Enrique Santiago Petracchi.
15 Del voto en disidencia del Ministro Carlos Santiago Fayt.

Seguidamente y luego de recordar que las constituciones mas

modernas consagran el sistema semidirecto en sus textos porque el
elector quiere algo mas que ser bien gobernado; quiere gobernar, y que
la democracia contempornea ofrece una perspectiva no prevista por
el constitucionalismo clsico y obligar a reconocer a toda persona.,
legalmente capacitada, el derecho a tomar parte directamente en el
gobierno de su pas, tendencia a la que se orienta el articulo 21 de la
Declaracin Universal de Derechos del Hombre, el magistrado seal
que la democracia contempornea debe renovar por completo sus
tcnicas de representacin y participacin poltica, sumando a los
procedimientos clsicos de seleccin y nominacin de los gobernantes,
nuevos mtodos que aseguren la participacin directa del pueblo en el
gobierno; para luego concluir que la consulta dispuesta por el Poder
Ejecutivo Nacional esta pensada para decidir sobre un acto publico de
los rganos legislativos, no se trata de un acto de decisin en la
formacin por el pueblo de la voluntad legislativa del Estado, razn por
la cual no altera el contenido formal y material de la Constitucin
Nacional.16
Resta aclarar que, la consulta fue realizada con una mayoritaria
concurrencia, pese a que el sufragio no fue obligatorio para el
electorado; y sin embargo, pese a que tampoco fue vinculante para los
poderes del Estado, cuando el Tratado con Chile fue examinado para su
aprobacin o rechazo en el Congreso Federal 17, un legislador dijo
sentirse obligado por el voto de la ciudadana. 18

III
LA INICIATIVA LEGISLATIVA POPULAR
La iniciativa legislativa popular, incorporada en el artculo 39 de la
Constitucin Federal, implica el ejercicio de una funcin pblica no
estatal mediante la cual los ciudadanos peticionan, en forma reglada, el
tratamiento de un proyecto de ley a fin de lograr la sancin, reforma o
derogacin de una norma jurdica en la que estn interesados 19, y el

16 Del voto en disidencia del Ministro Dr. Carlos Santiago Fayt,

17 Para un anlisis completo puede consultarse, ALVAREZ NATALE, Hugo
Ernesto, Beagle: de brujos y fantasmas a la decisin final. Ediciones Politeia,
Buenos Aires, 1984.
18 GELLI, Mara Anglica, ob.cit.pp.567.

Congreso Nacional debe darle expreso tratamiento en el plazo de doce

meses.
Esta facultad es conferida a los ciudadanos, y no a los habitantes
extranjeros, limitacin que resulta lgica en tanto las formas de
democracia semidirectas implican el ejercicio de derechos polticos, los
que a nivel nacional no se reconocen a los extranjeros 20, aunque sean
residentes.
El objetivo que persigue esta modalidad del derecho de peticin no
implica permitir que los ciudadanos legislen directamente, sino que los
habilita provocar una actividad concreta del Congreso, a partir de una
iniciativa ciudadana, y es por ello que su diseo constitucional alude a la
obligacin de que el Congreso Nacional se pronuncie a favor o en contra
del proyecto presentado por los ciudadanos.
El Poder Legislativo no est obligado a aprobar el proyecto
presentado por conducto de este instituto, ya que puede rechazarlo,
corregirlo y hasta modificarlo, pero debe emitir un pronunciamiento
expreso dentro del trmino de doce meses.
Esta peticin legislativa ciudadana, que debe adoptar la
forma de un proyecto de ley, debe presentarse ante la Cmara de
Diputados, que en ese orden inicia la consideracin del proyecto; esta es
la regla general que consagra el art. 39 CN, y que admite como
excepciones,
aquellos
proyectos
cuya
iniciativa
corresponda
exclusivamente al Senado, como ocurre en el caso previsto por el art. 75
inciso 19, segundo prrafo CN, o respecto del convenio sobre
coparticipacin federal art. 75 inciso 2 CN; pero ello no implica que el
requerimiento deba formularse ante la cmara alta 21, sino que una vez
recibida la iniciativa legislativa en la mesa de entradas de la Cmara de
Diputados, deber ser remitida al Senado, para iniciar el tratamiento del
proyecto de ley.
El constituyente de 1994, dise en el art 39 CN los
contornos de la iniciativa legislativa popular, definiendo su alcance
19 LO, Flix, La iniciativa popular, Jurisprudencia Argentina, Buenos Aires,
junio 18 de 1997
20 Conf. Articulo 20 CN, los extranjeros gozan en el territorio de la Nacin de
todos los derechos civiles del ciudadano.
21 BIDART CAMPOS, Germn Jos, Tratado Elemental de Derecho Constitucional, Tomo VII, pp.292,
Ediar, Buenos Aires, 1995.

(proyectos de ley), rgano receptor de la iniciativa (Cmara de

Diputados), y a su vez, en el ltimo prrafo del citado artculo estableci
cinco temas vedados para la iniciativa popular: la reforma constitucional,
los tratados internacionales, la materia tributaria, la ley de presupuesto
nacional y la materia penal.
En doctrina fue cuestionada la inclusin de materias vedadas
para la iniciativa legislativa, por considerar que no existe ningn
justificativo para restringir el derecho a iniciativa 22, ya que la inclusin
de las materias enumeradas por el art. 39 CN no tienen fundamento
lgico, sino que subestiman al electorado en lo que respecta a la
creacin de normas 23.
En favor de la inclusin de materias vedadas, Ekmekdjian sostuvo
que resulta conveniente evitar la iniciativa popular en los temas
escogidos por el art. 39 CN, porque si bien es cierto que la ltima
palabra sobre la sancin la tendr el Congreso Nacional, por una razn
de simple prudencia poltica no parece conveniente que ciudadanos
particulares interfieran con los rganos del gobierno encargados de
proyectar las normas relativas a ciertos temas fundamentales, teniendo
en cuenta que estn muy relacionados con garantas constitucionales
especficas, o con las relaciones exteriores del pas y que requieren
conocimientos muy especficos.24
Mas all de los debates doctrinarios, considero que estas
restricciones elegidas por el constituyente de 1994, plasmadas de
manera expresa en el art 39 CN, y por tanto excluidas de la potestad
reglamentaria del Congreso Nacional,
estn dirigidas a evitar
eventuales manipulaciones de la opinin pblica respecto de
determinados temas que aquel consider crticos siguiendo algunos
modelos del derecho comparado 25; y que a su vez, coinciden en gran
parte con las exclusiones establecidas por el artculo 99 inciso 3 CN
22 En contra de la inclusin de materias vedadas para la iniciativa popular QUIROGA LAVIE, Humberto,
Estudio analtico de la reforma constitucional, actualizacin de la obra Derecho Constitucional, Depalma,
Buenos Aires, 1994, pp.85; UBERTONE, Fermn, Iniciativa Popular. Requisitos y controles, ED
Constitucional 2012 pp.487-493.

23 En contra de las materias excludas de la iniciativa popular SAGUES, Nstor Pedro, Constitucin de la
Nacin Argentina, Astrea, Buenos Aires, 2204; ZAYAT, Demin, Mecanismos de participacin ciudadana, en
AAVV La Constitucin en 2020, 48 propuestas para una sociedad de iguales, Roberto Gargarella coordinador,
1 edicin, Buenos Aires. 2011, Siglo Veintiuno Editores, pp.258.

24 EKMEKDJIAN, Miguel ngel, Tratado de Derecho Constitucional, Depalma,

Buenos Aires, 1995, Tomo III, pp.620/621.

para el dictado por parte del Presidente de la Nacin de los decretos de

necesidad y urgencia, y tampoco pueden ser objeto de delegacin
legislativa, circunstancia que exhibe de alguna manera la trascendencia
de estas materias para el constituyente de 1994, y que resulta
coherente y razonable, en el marco de los limites as fijados en el texto
de la constitucin reformada.
En lo que respecta a la reglamentacin de la iniciativa popular
legislativa, el constituyente de 1994 fij pautas expresas dirigidas al
Congreso Nacional para la sancin de la ley reglamentaria; as en el art.
39 CN se establece que la ley reglamentaria deber ser sancionada por
el voto de la mayora absoluta de la totalidad de los miembros de cada
Cmara, y sta no podr exigir mas del tres por ciento del padrn
electoral nacional, dentro del cual deber contemplar una adecuada
distribucin territorial.
La ley 24.747 26, reglamentaria de la iniciativa legislativa,
dictada una vez fenecido el plazo fijado en la disposicin transitoria
tercera de la CN, dispuso que pueden ser objeto de iniciativa los
proyectos de ley, acompaados de la respectiva exposicin de motivos,
con un mnimo de firmas exigible no menor del 1,5 % de los inscriptos
en la eleccin de diputados nacionales, debiendo estar representados,
al menos, seis distritos electorales 27, y si la iniciativa tiene carcter
regional, dicho porcentaje se calcular slo en relacin al padrn
electoral del total de las provincias que componen la regin.
25 Buscando ilustrar el motivo de la eleccin de los temas excluidos para la iniciativa legislativa popular,
UBERTONE comenta lo siguiente: Cmo se form esta lista de exclusiones? Permtasenos traer a
colacin una ancdota personal. En la Convencin Nacional Constituyente de 1994 tuvimos ocasin de
presenciar una reunin informal de una especie de subcomisin que se estaba ocupando de la redaccin final
de los artculos relativos a las formas semidirectas de democracia. Se trataba de un grupo de convencionales
de varios partidos polticos que estaba tratando de acordar un texto, que luego la Convencin habra de
aprobar para su incorporacin a la Constitucin Nacional. Se hacia la lista de temas excluidos de la
iniciativa popular. Al or una lista tan extensa, un sensato convencional pregunt a los dems: si vamos a
ponerle tantas limitaciones, para que la incluimos en la Constitucin? Las respuestas no fueron solidas,
porque es lo usual, porque en otros pases UBERTONE, Fermn, Iniciativa Popular. Requisitos y
controles, ED Constitucional 2012 pp.488.

26 Ley 24.747 B.O. 24/12/1996. La reforma constitucional de 1994 fue

sancionada el 22 de agosto de 1994, y segn el plazo establecido por el art 39
CN y la disposicin transitoria tercera, el Congreso Nacional debi sancionar la
ley reglamentaria antes del 22 de febrero de 1996, plazo que no fue cumplido.
27 Artculo 4 Ley 24.747

Cabe recordar que el lmite que establece el art. 39 CN del 3 % del

padrn constituye el techo mximo, y por ello el Congreso al sancionar
la ley reglamentaria pudo elegir receptar un lmite menor, pero siempre
teniendo en cuenta la finalidad perseguida por el constituyente al
establecer esta limitacin, que no es otra que la de evitar que el
porcentaje de firmas que avalan el proyecto de ley presentado sea tan
elevado que termine funcionando como un obstculo insalvable para
ejercer el derecho consagrado por el art 39 CN. En efecto, ese lmite
mnimo debe ser representativo de la voluntad ciudadana de promover
una iniciativa legislativa, pero no debe ser til para impedir la
participacin ciudadana por conducto de este instituto, y ese es el
equilibrio que busc el constituyente al establecer en el art. 39 CN una
directiva expresa en torno al mximo porcentaje de firmas del padrn
electoral que debe ser tomada en cuenta por la ley reglamentaria que
dicte el Congreso Nacional, como condicin de validez.
En lo que respecta a los requisitos formales que deben
observarse, la ley reglamentaria establece que toda iniciativa debe ser
redactada en forma de proyecto de ley, estar fundada, con indicacin del
nombre y domicilio de los promotores, indicacin de gastos y origen de
los recursos y los pliegos con las firmas de los peticionantes, documento
y domicilio de cada uno de ellos. 28 Se distingue a los promotores de la
iniciativa, reconocindoles el derecho a participar con voz y voto en las
reuniones de las Comisiones respectivas de las Cmaras que traten el
proyecto.
La certificacin y autentificacin de las firmas requeridas
corresponde a todos los autorizados en la ley de partidos polticos, y
bajo el control de la Justicia Electoral; y se prev un doble control sobre
las iniciativas populares: en una primera etapa debe intervenir el
Defensor del Pueblo, antes de la recoleccin de firmas, para verificar si
la materia del proyecto no viola las restricciones temticas del art. 39
CN 29; y luego de la recoleccin de las firmas interviene la Justicia
Electoral, a los efectos de verificar por muestreo la autenticidad de las
firmas. 30
En lo que respecta al financiamiento de las iniciativas populares, la
ley reglamentaria prohbe expresamente los aportes de contribuyentes
annimos, con excepcin de las colectas populares, y a su vez prohbe la
aceptacin de aportes de gobiernos o entidades extranjeras con fines
28 Art. 5 Ley 24.747
29 Art. 6 Ley 24.747
30 Art. 7 Ley 24.747

de lucro, ni aportes superiores a 30.000 pesos, ni contribuciones de

entidades gremiales o patronales, ni de entidades del Estado. 31
Finalmente, cabe recordar que en el art. 39 CN se consagra una
obligacin expresa dirigida al Congreso Nacional que consiste en dar
tratamiento expreso a la iniciativa legislativa popular en el plazo de doce
meses.
De esta manera, se consagra una suerte de tratamiento
privilegiado a favor de los proyectos de ley presentados por los
ciudadanos en uso de la facultad conferida por el art 39 CN, frente a los
proyectos de ley que presentan los propios legisladores ya que las
cmaras no tienen la obligacin de tratarlos y los mismos caducan
automticamente al vencimiento de determinado plazo, salvo que sean
renovados.
Ahora bien, como destacaba Ekmekdjian 32, este privilegio
que el art 39 CN otorga a los proyectos de ley presentados por
ciudadanos particulares es mas aparente que real, ya que la obligacin
del Congreso Nacional de pronunciarse al respecto en un plazo de doce
meses, no trae aparejada una sancin para el caso de incumplimiento,
razn por la cual esa no es una obligacin jurdicamente exigible,
teniendo en cuenta la letra de la referida norma constitucional.
La ley reglamentaria ha tratado de desincentivar las posibles
dilaciones al disponer que recibida la iniciativa el presidente de la
Cmara de Diputados, dentro de las cuarenta y ocho horas lo girara para
su tratamiento a la Comisin de Labor Parlamentaria o la que cumpla sus
funciones, la que deber producir dictamen a mas tardar para la
segunda reunin de dicho cuerpo; y si otras comisiones debern
dictaminar sobre el proyecto, debern expedirse en quince das, ya que
vencido ese termino- con o sin despacho- el cuerpo proceder al
tratamiento de la iniciativa.33
Mas all de estos plazos fijados por la ley reglamentaria, lo cierto
es que lamentablemente y pese a que la norma constitucional establece
una obligacin para el Congreso Nacional, el incumplimiento de la
obligacin de tratar el proyecto en el trmino de doce meses no tiene
consecuencias jurdicas, porque ni la Constitucin ni la ley reglamentaria
31 Art. 12 Ley 24.747

32 EKMEKDJIAN, Miguel ngel, Tratado de Derecho Constitucional, Depalma,

Buenos Aires, 1995, Tomo III, pp. 618
33 Art. 10 Ley 24.747

prevn sancin alguna, de manera tal que, esa imposicin diseada por
el constituyente queda como una obligacin sin consecuencias jurdicas,
meramente declarativa, e ineficaz.

IV
LA CONSULTA POPULAR
La consulta popular es una de las formas de democracia
semidirecta que proporciona la participacin ms intensa de la
ciudadana, ya que brinda al
electorado la posibilidad de decidir
directamente acerca de una cuestin de inters sustantivo para el
Estado sobre el mantenimiento, modificacin o derogacin de una
norma; o acerca de la gestin de un gobernante o un gobierno, en todos
los casos, por si o por no.34
Puede clasificarse

35

de la siguiente manera:

a) Segn la materia que trate: en constitucional, cuando se

refiere a la formacin o sancin de competencia del poder
constituyente; legislativo, relacionado con la funcin del rgano
encargado de dictar leyes y; administrativo, conectado a la ratificacin
o veto de actos de esa naturaleza.
b) Segn su fundamento en; obligatorio, cuando por imperio
de una norma preexistente, cierta materia, de todos los casos debe
someterse a tal procedimiento; facultativo, cuando el ejercicio del
derecho de referndum se subordina discrecionalmente a la voluntad
de los rganos que detentan el poder.
c) Segn su grado de eficacia en: vinculante o decisorio, en
los casos que la aprobacin o rechazo de los actos que han sido objeto
de consulta al cuerpo electoral deben resolverse en el modo expresado
34 GELLI, Mara Anglica, Constitucin de la Nacin Argentina comentada y
concordada, 4 edicin ampliada y actualizada. Tomo I Buenos Aires, La Ley
2008, pp. 564.
35 Sigo a tales efectos la clasificacin efectuada por Miguel ngel Ekmekdjian
en EKMEKDJIAN, Miguel ngel, Tratado de Derecho Constitucional, Depalma,
1995, Tomo III, pp.623 y siguientes y por Mario Midon, en MIDON, Mario, Manual
de Derecho Constitucional, La Ley, Buenos Aires, 2008, pp.86 y siguientes.
Pueden consultarse las caractersticas clsicas del referndum y el plebiscito
en LOPEZ, Mario Justo, Introduccin a los estudios polticos, Depalma, Buenos
Aires, 1983, Tomo II, pp.413 y siguientes.

en las urnas; no vinculante, cuando el resultado de la consulta no

obliga a los poderes a pronunciarse del modo que lo hizo la ciudadana.
d) Segn su alcance en: total, cuando se ejerce con relacin
a toda la actividad legislativa, constitucional o administrativa; parcial,
cuando se limita a determinados actos.
e) Segn su ubicacin temporal: ante legem, cuando la
consulta se formula en la etapa previa a la sancin del acto consultado
y post legem, cuando la consulta se realiza despus de adoptada la
determinacin.
El art. 40 de la Constitucin Federal ha incorporado al sistema
institucional argentino dos variantes de consulta popular, distinguidas
por las materias involucradas en cada una de ellas y por sus efectos: el
referndum que implica la posibilidad de someter a consulta del
electorado proyectos de ley, en este caso con carcter vinculante; y el
plebiscito, que se vincula con la posibilidad de someter a consulta del
electorado, asuntos referidos a las competencias del Congreso o del
presidente de la Nacin, en stas hiptesis con efectos no vinculantes.
A diferencia de lo ocurrido con la iniciativa legislativa
popular, reglada en el art. 39 CN, el Convencin Constituyente de 1994
se limit a fijar la mayora que debe ser observada para la sancin de la
ley reglamentaria 36 y a definir los tipos de consulta popular
incorporados en la texto de la Constitucin Federal, delegando en el
Congreso Nacional la reglamentacin de las materias, los
procedimientos y la oportunidad de la consulta popular, sin fijar plazo
de sancin ni parmetros a la ley reglamentaria, con excepcin de los
efectos asignados a cada una de las modalidades incorporadas en el
texto de la constitucin reformada.
El art. 40 CN no exhibe materias excluidas expresamente de la
consulta popular, sin perjuicio de las exclusiones que surgen de las
disposiciones
constitucionales
que
establecen
procedimientos
especiales, como ocurre con la reforma constitucional reglada por el art
30 CN o el juicio poltico. Como seala con acierto Gelli 37, esta
disposicin impide por lo menos, someter a consulta popular vinculante
la enmienda de la Constitucin Nacional, porque el procedimiento
resulta incompatible con lo previsto en el art. 30 CN.
36 De acuerdo con lo previsto en el ultimo prrafo del art, 40 CN, el Congreso,
con el voto de la mayora absoluta de la totalidad de los miembros de cada
Cmara, reglamentar las materias, procedimientos y oportunidad de la
consulta popular
37 GELLI, Mara Anglica, ob.cit., pp.562.

En efecto, la ley reglamentaria 25.432 excluy de la consulta

popular, en ambas variantes vinculante y no vinculante, a aquellos
proyectos de ley cuyo procedimiento de sancin se encuentre
especialmente reglado por la constitucin nacional mediante la
determinacin de la cmara de origen o por la exigencia de una mayora
calificada.38
De esta manera, no pueden ser objeto de consulta a) la propia
reglamentacin de las materias, procedimientos y oportunidad de la
consulta popular prevista en el art. 40 CN; b) la conveniencia de una
reforma constitucional, reglada por el art., 30 CN; c) la posibilidad de
ejercer el derecho de iniciativa legislativa, reconocido en el art. 39 CN;
d)la sancin de la ley convenio a los fines de la coparticipacin federal
que regula el articulo 75 inciso 2 CN; e) el establecimiento y
modificacin de asignaciones especificas de recursos coparticipables,
articulo 75 inciso 3 CN; f) la promocin de polticas diferenciadas que
tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y
regiones, al crecimiento armnico de la Nacin y al poblamiento del
territorio, art, 75 inciso 19 CN; g) la perspectiva de constitucionalizar o
denunciar un tratado con la jerarqua conferida por el articulo 75 inciso
22 CN; h) la aprobacin o rechazo de tratados de integracin, artculo 75
inciso 24 CN; i) el funcionamiento de la Auditoria General de la Nacin,
articulo 8; j) las leyes sobre reclutamiento de tropas y contribuciones,
articulo 52 CN; k) la ley que debe dictarse para regular la emisin de
decretos de necesidad u urgencia, articulo 99 inciso 3 CN; l) la
reglamentacin y funcionamiento del Consejo de la Magistratura y del
Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados, artculos 114 y 115 CN; m) las
leyes electorales y sobre partidos polticos, articulo 77 CN.
En lo que respecta a las formalidades que deben observarse
en la consulta popular (en sus dos variables), la ley reglamentaria
establece que la ley o el decreto de convocatoria a una consulta popular
segn corresponda deber contener el texto ntegro del proyecto de
ley o decisin poltica objeto de consulta y sealar claramente la o las
preguntas a contestar por el cuerpo electoral, cuyas respuestas no
admitirn ms alternativa que la del s o el no.39
Para garantizar la publicidad de la convocatoria, y la participacin
informada de los ciudadanos, la ley o el decreto de convocatoria a
consulta popular deben ser publicados en el Boletn Oficial de la
Repblica Argentina, en el diario de mayor circulacin de cada una de
las provincias y en los dos diarios de mayor circulacin del pas,
38 Art. 1 Ley 25.432
39 Art. 9 Ley 25.432

conteniendo todos los puntos sometidos a consulta popular debern

difundirse en forma clara y objetiva, por medios grficos, radiales y
televisivos. 40, y se reconoce a los partidos polticos la posibilidad de
realizar campaas de propaganda exponiendo su posicin con relacin al
asunto de la consulta, a travs de espacios gratuitos en los medios de
comunicacin masiva, y conforme a las normas que regulan la concesin
de estos espacios en ocasin de las elecciones nacionales. 41
En cuanto al plazo, el art. 12 de la Ley 24.432 establece que la
consulta popular deber realizarse dentro de un plazo no inferior a 60
das y no superior a 120 das corridos desde la fecha de publicacin de la
ley o el decreto de convocatoria en el Boletn Oficial de la Repblica
Argentina. 42
Para determinar el resultado de la votacin, no se computarn los
votos en blanco 43 y el da el da fijado para la realizacin de una
consulta popular, no podr coincidir con otro acto eleccionario. 44
Hasta aqu, las disposiciones comunes fijadas por la ley
reglamentaria para las variantes de consulta popular que integran el art.
40 CN.
Seguidamente, analizar las particularidades de esas
variantes y los efectos asignados a las mismas por el art. 40 CN y por las
disposiciones que integran la Ley 25.432.
Siguiendo a Rosatti 45, pueden identificarse tres tipos de
consulta popular en la letra del artculo 40 CN:

40 Art. 10 Ley 25.432

41 Art. 11 Ley 25.432
42 Art. 12 Ley 25.432
43 Art. 13 Ley 25.432
44 Art. 14 Ley 25.432
45 ROSATTI, Horacio Daniel, Participacin popular en las decisiones publicas. Iniciativa Legislativa y
Consulta Popular, en AA.VV., La reforma de la Constitucin, explicada por miembros de la Comisin de
Redaccin, Rubinzal Culzoni, Santa Fe, 1994, pp.71.

1.- Consulta propiciada por el Congreso sobre un proyecto de

ley o referndum previo vinculante, cuyas caractersticas son las
siguientes:
a.) La consulta requiere ser planteada por medio de una ley
cuya iniciativa corresponde a la Cmara de Diputados y no puede ser
vetada por el Poder Ejecutivo.46
As, el Congreso Nacional puede someter a consulta popular un
proyecto de ley, y la iniciativa corresponde a la Cmara de Diputados, a
su turno, el Senado puede desechar esa iniciativa, pero si ambas
cmaras la aceptan, el Poder Ejecutivo Nacional no podr vetar la ley de
convocatoria a consulta popular, referida a un proyecto de ley.
b.) El voto es obligatorio.
c.) Tiene efectos vinculantes, es decir, que el sufragio
favorable del electorado transforma el proyecto en ley, y
su
promulgacin ser automtica, ya que no podr ser vetado por el
Presidente de la Nacin.
La Constitucin no dispone la mayora requerida para dar por
aprobado el proyecto, criterio que fue establecido por la ley 25.432
reglamentaria de la consulta popular, al disponer que la misma ser
vinculante, valida y eficaz cuando haya emitido su voto no menos del 35
% de los ciudadanos inscriptos en el padrn electoral nacional, sin
computarse a esos efectos los votos en blanco.47
Si la mayora 48 del pueblo se pronuncia a favor de la sancin el
proyecto, sin necesidad de promulgacin ejecutiva adquiere el carcter
de ley y debe ser publicada en el Boletn Oficial.
Por otra parte, si un proyecto de ley sometido a consulta popular
vinculante obtiene un resultado negativo, el mismo no podr ser
reiterado sino despus de haber transcurrido un lapso de dos aos
desde la realizacin de la consulta, ni repetirse la consulta durante ese
trmino.49 Cabe destacar que el rechazo popular no cierra el paso

46
47 Arts. 4 y 13 Ley 25.432
48 La Ley alude a mayora de votos validos afirmativos.
49 Art. 5 Ley 25.432

temporal para su repeticin, sino que en simultaneo inhibe al Congreso

Nacional de tratar la iniciativa por el mismo lapso.

2.- Consulta propiciada por el Congreso Nacional sobre un

tema de su competencia o referndum consultivo no vinculante, es
convocado por el Congreso con origen en cualquiera de sus Cmaras 50,
el voto es facultativo y sus efectos no vinculantes.

3.- Consulta propiciada por el presidente sobre un tema de su

competencia o plebiscito facultativo no vinculante, requiere que la
decisin se plasme en un decreto del Poder Ejecutivo, el sufragio no es
obligatorio y el resultado no resulta vinculante para los rganos
polticos.

Respecto de estas dos ultimas variantes no vinculantes,

receptadas en el segundo prrafo del art. 40 CN, cuya convocatoria
puede ser realizada Congreso Nacional como el Poder Ejecutivo en el
mbito de sus respectivas competencias, el resultado no obliga
jurdicamente al rgano que lo convoc a tomar una decisin acorde con
el pronunciamiento del pueblo, y por ello a su vez se establece que en
este caso el voto no ser obligatorio, en tanto si el rgano convocante
no esta obligado a acatar la opinin del pueblo, resulta lgico y
coherente que no se pueda exigir a ste la emisin obligatoria de su
opinin.
En estos supuestos, aun cuando los consultados se expidan
afirmativamente
sobre un determinado punto, el sentido de su
resolucin no deslegitima jurdicamente un obrar distinto del Poder
Ejecutivo o del Poder Legislativo, solo permite exhibir la opinin del
electorado, pero el resultado no condiciona el accionar posterior del
poder que convoc a la consulta.
Sin perjuicio de ello, cabe destacar que si el proyecto
sometido a consulta por el Congreso Nacional obtiene el voto afirmativo
50 Seala TULLIO que la afirmacin de que el origen del referndum consultivo no vinculante puede ser en
cualquiera de ambas Cmaras es muy acertado y pese a la sutileza de la norma que nada dice al respecto, cabe
destacar que all donde el legislador no hizo distinciones no corresponde hacerlas; de ah que como el
legislador no especifico que debera ser propiciado por alguna de las Cmaras del Congreso en particular tal
como lo dispuso para el caso del referndum previo vinculante- cualquiera de aquellas puede ser iniciadora de
este tipo de consulta. TULLIO, Alejandro, Las formas de democracia semidirecta, en AA.VV. Constitucin
de la Nacin Argentina y normas complementarias. Anlisis doctrinal y jurisprudencial. Hammurabi, Buenos
Aires, 2009, Tomo II, pp.186-206.

de la mayora absoluta de votos validos emitidos, el mismo queda

incorporado al plan de labor parlamentaria de la Cmara de Diputados y
deber der tratado por el Congreso Nacional quien podr aprobarlo o
rechazarlo 51; de esta manera, la ley reglamentaria convierte en forma
indirecta y por conducto de los efectos que le asigna a este tipo de
consulta popular, a una consulta no vinculante en una suerte de
iniciativa legislativa, cuando quien insta a la consulta popular es el
Congreso Nacional.

V
LA IMPLEMENTACIN PRACTICA DE AMBOS INSTITUTOS

En Argentina, antes de la reforma constitucional de 1994, el primer

antecedente de la utilizacin de una forma de democracia semidirecta
ocurri en 1984, cuando el presidente de la Nacin Dr. Ral Ricardo
Alfonsn convoc una consulta popular no vinculante sobre el acuerdo
con la Republica de Chile por la cuestin de lmites del canal de Beagle.
Pese a la novedad de esta prctica, los cuestionamientos que
surgieron en torno a la constitucionalidad de dicha convocatoria en sede
judicial 52, as como aquellos formulados en el mbito legislativo, la
consulta fue realizada con una mayoritaria concurrencia, an cuando el
sufragio no fue obligatorio para el electorado.
Ahora bien, a veinte aos de la reforma constitucional de 1994,
habiendo sido ya dictadas las leyes reglamentarias pertinentes, resulta
oportuno analizar cual ha sido la utilizacin de las formas de democracia
semidirectas consagrada en los arts. 39 y 40 CN.
De acuerdo con la informacin brindada por la Direccin de
Informacin Parlamentaria de la Honorable Cmara de Diputados, desde
la sancin de la ley 24.747 reglamentaria de la iniciativa popular
legislativa, solo un proyecto de ley (0190-P-98) presentado por conducto
de lo dispuesto por el art. 39 CN tuvo tratamiento parlamentario, logr
media sancin en Diputados, pero no as en Senadores. 53
Segn registros del B.A.E. (Boletn de Asuntos Entrados),
surgen ingresados los siguientes proyectos de ley, presentados sobre la
base de lo normado por el art. 39 CN:
51 Art. 8 Ley 25.432
52 Cort. Sup, Baeza, Anbal R c. Gobierno Nacional, Fallos 306:1125.

(i) Proyecto 0134-P-02, promovido por Luis Majul y otros,

sobre la derogacin de las jubilaciones de privilegio, el proyecto fue
girado a la Comisin de Asuntos Constitucionales para cumplir con el
requisito de dictamen de admisibilidad previo, nunca fue tratada en
comisin, se aplic el rgimen de caducidades previsto por la Ley
13.640 y se dispuso su archivo,
(ii) Proyecto 0392-P-02, promovido por Ernesto E. Hammar
para la eliminacin de las listas sabanas, en representacin de la
Asociacin Civil de Ciudadanos por el Cambio; el proyecto fue girado a
la Comisin de Asuntos Constitucionales para cumplir con el requisito
de dictamen de admisibilidad previo, no fue tratado en comisin, se
aplic el rgimen de caducidades previsto por la Ley 13.640 y se
dispuso su archivo;
(iii) Proyecto 0256-P-02, promovido por Cantrio, N. por el
Sindicato Argentino de TV y otros, por una ley de radiodifusin para la
democracia; el proyecto no logro acreditar los requisitos exigidos por la
ley reglamentaria
(iv) Proyecto 011-P-11, promovido por la Asociacin del
Norte Santiagueo, Unidos por Malvinas, para el otorgamiento de una
pensin, compensacin u otro emolumento a los soldados afectados al
servicio militar obligatorio en ocasin del operativo independencia del
conflicto del Beagle y de la Guerra de Malvinas
De lo expuesto se desprende que la mayora de las iniciativas as
presentadas, con excepcin de una de ellas, han sido rechazadas por
incumplimiento de los requisitos formales exigidos por la ley
reglamentaria, o por cumplimiento del plazo de caducidad que prev la
ley 13.640; asimismo cabe sealar que la Direccin de Informacin
53 Dicho proyecto 0190-P-98, fue presentado el 19/05/1998 por Hctor Recalde y Julio Piumato referido a
los derechos del trabajador, fue considerado en primera instancia junto con los expedientes 0191-P-98 y 0192P-98 con esa misma fecha, referidos a la emergencia ocupacional, educativa, sanitaria y social, y de
emergencia previsional, respectivamente, los que fueron rechazados por no cumplir con los requisitos
necesarios exigidos por la ley aplicable. Tuvo despacho de Comisin el da 28/09/1998 (orden del da
1050/98), los promotores fueron intimados a que acreditasen las firmas ante la Justicia Electoral. El 07/02/01
ingres el expediente 438-OV-00 por el cual la Justicia Electoral tuvo por acreditadas las firmas
correspondientes, no obstante ello, el proyecto caduco por cumplimiento de los plazos fijados por la ley.
Posteriormente fue teniendo en cuenta nuevamente cuando la Diputada Margarita Stolbizer present el
proyecto 1812-D-01, que tambin caduco por cumplimiento de los pazos, y fue nuevamente presentado en el
expediente 586-D-02, y en dicho trmite obtuvo media sancin el da 04/12/2003, sin lograr la sancin en el
Senado. Informacin brindada por la Direccin de Asuntos Parlamentario de la Honorable Cmara de
Diputados de la Nacin, ltima consulta marzo de 2014. Para un estudio detallado sobre el trmite
parlamentario de este proyecto, puede consultarse GALVAGNI PARDO, NICOLAS; PISCITELLO, Mercedes
Liliana; UBERTONE, Fermn Pedro, Iniciativas populares ingresadas al Congreso Nacional: Qu ocurri
con ellas?, ED Constitucional, 2010-757.

Parlamentaria destaca en los pedidos de informes que emite, que en

muchos casos, los legisladores presentan proyectos que corresponden a
intereses ciudadanos y de esta forma se evita el trmite de la iniciativa
popular reglando por ley 24.747 (sic).
A partir de los datos que exhibe la implementacin practica
de la iniciativa popular reglada por el art, 39 CN, creo poder afirmar sin
temor a equivocarme que si bien la inclusin de esta forma de
democracia semidirecta constituye un avance en los mecanismos de
participacin ciudadana que recepta el actual texto constitucional, el
dictado de la ley reglamentaria por parte del Congreso Nacional, no
facilita el uso de este mecanismo sino que lo hace mas engorroso y
difcil de concretar por parte de los ciudadanos
Y es por ello que, como reza la leyenda incorporada en los
informes emitidos por la Direccin de Informacin Parlamentaria de la
Honorable Cmara de Diputados de la Nacin, muchos proyectos que
ingresan por conducto del mecanismo reglado por el art, 39 CN, no
avanzan por incumplimientos formales o procedimentales, y son
tomados por los diputados, mediante el tramite tradicional
parlamentario, pero esto ultimo depende del inters de los diputados
frente a una iniciativa legislativa frustrada, con lo cual, no resulta un
remedio hbil para permitir la implementacin concreta de la
participacin ciudadana, en la forma diseada por el constituyente en el
art,. 39 CN.
Recordemos que, en el caso de la iniciativa legislativa el art
39 CN impone al Congreso Nacional la obligacin de darle expreso
tratamiento a todos proyecto de iniciativa popular, en el plazo de un ao
contado desde su ingreso, pero no se prev sancin alguna frente al
incumplimiento de este plazo, con lo cual, en la practica funciona como
un obstculo mas para impedir la utilizacin eficaz de este mecanismo
de participacin ciudadana.
En lo que respecta al mecanismo de consulta popular
previsto en el art 40 CN, resta aclarar que desde 1994 a la fecha, solo se
han registrado algunos intentos de motivar consultas popular, que no
lograron superar la etapa preparatoria que demanda la ley
reglamentaria, y en otros casos, casi cclicamente, renacen intentos de
utilizar el mecanismo de la consulta popular para materias
expresamente vedadas, como ocurre con la reforma constitucional.
VI
ALGUNAS REFLEXIONES FINALES
La sobrecarga de pretensiones que debe procesar el sistema
poltico contemporneo y su necesidad interna de no defraudar las

expectativas en el depositadas, ha llevado a la doctrina a replantear la

referencia central de la democracia sobre la que se debe juzgar su
performance: representacin o participacin?54
Frente a este dilema, los mecanismos de democracia semidirecta
no solo completan sino que perfeccionan la democracia representativa,
en tanto el uso generalizado de estas practicas puede suplir la escasa
representatividad que la sociedad civil percibe y padece en los modelos
tradicionales de las democracias indirectas, en donde el poder tiende a
concentrarse, desactivando las redes de participacin popular en los
asuntos del Estado.
La reforma constitucional de 1994, a travs de los artculos
39 y 40, introdujo en el texto constitucional algunas formas semidirectas
de participacin ciudadana, las leyes reglamentarias dictadas por el
Congreso Nacional, generaron como consecuencia una virtual anulacin
de la apertura de las formas directas de participacin ciudadana,
dificultando el ejercicio efectivo de estos mecanismos de participacin
ciudadana.
A pesar de las debilidades que exhiben estas nuevas
prcticas, resulta innegable que las mismas abren un nuevo espacio a la
legitimacin del poder y forman parte de una nocin ms amplia de la
democracia participativa, y que su incorporacin en el texto
constitucional importa un avance en el reconocimiento de la
participacin ciudadana.
En 1990, Nino arribaba a la siguiente conclusin: la
consolidacin de la democracia deliberativa en la Argentina requiere
que, en el marco de la reconstruccin de la prctica constitucional, se
abran nuevos canales de democracia semidirecta y que superen los
atisbos crecientes de apata poltica de la poblacin. Una reforma
constitucional debe introducir mecanismos como el referndum, la
iniciativa y la revocatoria, la consulta popular.55
La Convencin Constituyente de 1994 incorpor estos mecanismos
(iniciativa legislativa popular y consulta popular), la reglamentacin
dictada por el Congreso Nacional no contribuye a su implementacin
54 ROSATTI, Horacio Daniel, Participacin popular en las decisiones publicas. Iniciativa legislativa y
consulta popular, en AA.VV., La reforma de la Constitucin: explicada por miembros de la Comisin de
Redaccin, Rubinzal Culzoni, Santa Fe., 1994, pp.59-72

55 NINO, Carlos Santiago, Fundamentos de Derecho Constitucional, Astrea, 3 reimpresin, Buenos Aires,
2005.

practica, corresponder entonces motivar el cambio en las leyes

reglamentarias, pero no optar por condenar como ineficaces a estas
formas de democracia semidirecta.
La participacin ciudadana resulta fundamental para ampliar
los espacios de poder democrtico frente a las presiones corporativas,
las que encontraran ms dificultades de ejercicio cuando las decisiones
sean adoptadas no por unos cuantos burcratas condescendientes, sino
por los propios ciudadanos afectados.56
En este escenario, la prctica efectiva de las formas de
democracia semidirectas pueden funcionar como mecanismos idneos
para corregir, controlar y limitar a los rganos polticos, obligando a los
mismos a no apartarse de la voluntad popular.
Y por ello, mas all del resultado que se observa en la
prctica, considero un avance la incorporacin de las formas de
democracia semidirectas en el texto de la Constitucin Federal, porque
una sociedad democrtica exige que los ciudadanos participen de la vida
publica para preservar las garantas y los derechos fundamentales y
para mantener vigente el rgimen constitucional, para que el dilema que
se planteaba al inicio de este acpite se resuelva integrando la
democracia representativa con la participacin ciudadana.

56 Nino, Carlos Santiago, ob.cit., pp.613.