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Pblicas, Regulacin
Polticas Pblicas, Regulacin Polticas
y Desarrollo
Sostenible
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y Desarrollo Sostenible

Gasto Pblico

Gasto pblico en Gobiernos Regionales y Locales:

Conceptos, experiencias y factores de eficiencia
PAR - Instituto de Polticas Pblicas, Regulacin y Desarrollo Sostenible(*)
Pablo Roca Snchez(**)

Resumen Ejecutivo

Uno de los principales retos que afronta el pas es cmo usar el dinero de forma ms eficiente
e inteligente en beneficio de la poblacin. En ese sentido, las preocupaciones sobre el mal
manejo de recursos por parte de gobiernos regionales o municipalidades invitan a pensar
e investigar sobre la eficiencia del gasto pblico en el plano subnacional. En esta lnea, el
artculo parte por definir algunos conceptos claves y explicar el ciclo del gasto, para luego sealar algunas experiencias exitosas y, finalmente, discutir algunos factores que actan como
determinantes de la eficiencia del gasto.

1. Introduccin

(*) Organizacin privada, cuyo propsito es el desarrollo, gestin, planeamiento, implementacin

y seguimiento de polticas pblicas, diseos
normativos e institucionales, instrumentos y
procesos de gestin pblica, as como temas
vinculados a la regulacin y al desarrollo
sostenible. Disear e implementar procesos
de incidencia poltica, programas de apoyo
social, manejo de conflictos sociales, proyectos de desarrollo ambiental y social, tanto al
sector pblico como al privado, en el mbito
nacional e internacional. Adems, promueve la
investigacin y la publicacin de libros, revistas,
entre otros e impulsa y dirige la creacin de
instituciones educativas.
(**) Miembro del Equipo de Polticas Pblicas y
Gestin Pblica de PAR.

El presente trabajo se estructura de la

siguiente manera: En primer lugar definiremos algunos conceptos que consideramos
claves para poder hablar de gasto pblico.
Trminos que aparecen cuando consultamos el SIAF o en diversos informes y estudios de este tipo. Asimismo, se tratar
de esbozar una definicin de eficiencia del
gasto a partir de la literatura existente. En
segundo lugar, nos proponemos describir
algunas caractersticas de la inversin pblica en nuestro pas, la forma en cmo se
va ejecutando el gasto a travs de proyectos de inversin. Un tercer punto consiste
en identificar algunas experiencias exitosas en cuanto a ejecucin del gasto en los
gobiernos regionales y municipios, considerando a aquellos que hayan ejecutado
buena parte del presupuesto asignado. Por
ltimo, se explorarn algunas de las explicaciones ensayadas sobre aquellos factores
que condicionan el gasto pblico en los gobiernos subnacionales.
2. Definiciones y conceptos
El gasto pblico es el desembolso de dinero que realizan las unidades ejecutoras de
los diferentes niveles de gobierno: central,

regional y local para cumplir sus objetivos

de poltica, garantizando bienes y servicios
para la ciudadana y promoviendo una distribucin ms justa de la riqueza. La pregunta que nos proponemos responder en
las siguientes lneas es cmo se emplea el
dinero recaudado en nuestro pas? Se usa
de forma eficiente y eficaz? Para respondes
a estas cuestiones hay que definir eficacia y
eficiencia, as como su aplicacin al proceso
de gasto pblico.
Para definir estos dos conceptos se usar
como referencia el texto Eficiencia del Gasto Pblico en Per que fue elaborado por el
Instituto Peruano de Economa en el marco
de un estudio ms amplio de la Fundacin
Konrad Adenauer sobre la eficiencia del gasto en Amrica Latina. En esta obra, los autores sealan que existen dos dimensiones de
la calidad del gasto pblico: la eficacia y la
eficiencia del mismo. La primera se entiende
como la capacidad del Estado para conseguir
los objetivos de poltica planteados, mientras
que la segunda responde a la forma en la que
se utilizan los recursos, de tal modo que se
busque maximizar el impacto del accionar
pblico (Abusada, Cusato, Pastor, 2008: 1).
Estos son los conceptos y definiciones
que tendremos en cuenta. Sin embargo,

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una definicin ms simple o minimalista que ser til para la segunda parte de
este texto es el nivel de ejecucin del presupuesto, qu porcentaje del presupuesto
(PIM) de los gobiernos regionales y locales
se lleg a gastar. Esto no se refiere a si los
recursos se usaron inteligente o ingeniosamente. Simplemente describe si se gast o
no la mayor parte del dinero que se te asign, sin fijarse en cmo se emple. Si bien es
un concepto menos complejo, nos interesa
porque hace referencia a las capacidades
que tienen (o no tienen) los gobiernos regionales y municipalidades para ejecutar su
presupuesto.
En este texto nos fijamos en el gasto
pblico, refirindonos al gasto total. Sin
embargo, a modo de ilustrar e introducir al
lector a este tema, sealaremos, a continuacin, los tipos de gasto que existen.
Un primer tipo de gasto es el Gasto
corriente, compuesto por pagos no recuperables de carcter permanente. Aqu
se encuentran, por ejemplo, las remuneraciones que se tienen que pagar, la
compra de bienes y servicios, entre otros.
Existe el gasto corriente financiero y no
financiero.
Otro tipo de gasto es el Gasto de capital
que se compone bsicamente de inversiones
que buscan el patrimonio del sector pblico
y de transferencias de capital.
Dentro de estos gastos (de capital), nos
interesa desarrollar el concepto de inversin pblica. Las inversiones pblicas estn referidas al uso total o parcial de recursos pblicos destinados a la formacin de
capital y a incrementar, mejorar o recuperar la capacidad del estado para producir
bienes y/o servicios pblicos. En nuestro
pas, las inversiones pblicas estn reguladas por el Sistema Nacional de Inversin
Pblica (SNIP) desde junio del ao 2000 y
se aplica de manera gradual en las municipalidades recin partir de setiembre del
ao 2003.
El SNIP es un sistema administrativo
del Estado que, a travs de un conjunto
de principios, mtodos, procedimientos
y normas tcnicas, certifica la calidad de
los Proyectos de Inversin Pblica (PIP)
(MEF 2012). Los PIP pueden presentarse
tambin como programas o conglomerados segn criterios de complementariedad
o similitud respectivamente. Los proyectos
de Inversin Pblica estn definidos como
las acciones temporales, orientadas a desarrollar las capacidades del estado para
producir beneficios tangibles e intangibles
en la sociedad. Un concepto importante
para entender la naturaleza de los proyectos es el denominado Ciclo del Proyecto,
que define que la vida de todo proyecto
se despliega a travs de tres fases diferenciadas y complementarias entre s: pre
inversin, inversin y pos inversin. (IEPMunicipio al da 2012).

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3. El ciclo del gasto

Si uno entra a la pgina de consulta
amigable del SIAF se tiene que enfrentar a
trminos que no son de uso corriente para
quines no estudiamos economa. Por esta
razn, en esta seccin se har una breve ex-

plicacin de cada uno de ellos. El Presupuesto Inicial de Apertura (PIA) es el presupuesto

con el que se parte, estando sujeto a modificaciones. En ese proceso de introduccin de
modificaciones presupuestarias, el PIA pasa
a convertirse en el Presupuesto Institucional
Modificado (PIM):

Cuadro

PIA

P
 resupuesto inicial de la entidad pblica aprobado por su respectivo
titular con cargo a los crditos presupuestarios establecidos en la Ley
Anual de Presupuesto del Sector Pblico para el ao fiscal respectivo. En
el caso de las Empresas y Organismos Pblicos Descentralizados de los
Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales, los crditos presupuestarios
son establecidos mediante Decreto Supremo.

PIM

P
 resupuesto actualizado de la entidad pblica a consecuencia de las
modificaciones presupuestarias, tanto a nivel institucional como a nivel
funcional programtico, efectuadas durante el ao fiscal, a partir del PIA.

Otro grupo de conceptos estn referidos a las fases de ejecucin el gasto. La

ejecucin de los gastos generados por las
actividades y proyectos que realizan el
gobierno central, los gobiernos regionales y las municipalidades comprende tres
etapas:

1) Compromiso: es el acto mediante el cual

se acuerda, luego del cumplimiento de
los trmites legalmente establecidos, la
realizacin de gastos previamente aprobados, por un importe determinado o
determinable, que afectan total o parcialmente los crditos presupuestarios,
en el marco de los presupuestos aprobados y las modificaciones presupuestarias realizadas. El compromiso se efecta con posterioridad a la generacin de
la obligacin nacida de acuerdo a Ley,
Contrato o Convenio. El compromiso
debe afectarse preventivamente a la
correspondiente cadena de gasto, reduciendo su importe del saldo disponible
del crdito presupuestario, a travs del
respectivo documento oficial.

2) Devengado: es el acto en la cual se

reconoce y registra una obligacin de
pago derivado de un gasto aprobado
y comprometido. Se produce con la
acreditacin documental de la realizacin de la prestacin o el derecho del
acreedor.

El compromiso es realizado dentro del

marco de los crditos presupuestarios
aprobados en el presupuesto institucional del pliego para el ao fiscal,
con sujecin al monto del PCA, por el
monto total anualizado de la obligacin.

3) Girado-pagado: es el acto de extincin parcial o total del monto de la

obligacin reconocida y que se formaliza mediante documento oficial,
mediante el giro de cheques, emisin
de carta orden, notas contables y/o
documentos cancelatorios del Tesoro Pblico. Est prohibido efectuar el
pago de las obligaciones no devengadas.

Cuadro

Compromiso

Fuente: SIAF. Elaboracin propia.

Devengado

Giradopagado

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4. Experiencias exitosas en la ejecucin del gasto
En esta parte identificamos algunos gobiernos regionales y locales que han ejecutado la mayor parte de su presupuesto.
A nivel regional, San Martn fue la regin
ms eficiente en ejecucin del gasto pblico durante el ao que pas. Segn Andina
(2012), este Gobierno Regional registr
el primer lugar no solo entre los gobierno regionales, sino que tambin supera a
cualquier gobierno local o ministerio. Su
PIA fue establecido en 178 263 964 nuevos
soles y el PIM ascendi a 360 272 884. Esto
se tradujo en ms obras para poblacin en
una exitosa gestin presidida por Csar Villanueva.
Culminando el 2012, San Martn lleg a
ocupar el primer lugar en ejecucin del gasto pblico con un 95,3%, seguido cinco puntos y medio despus por la regin Tumbes,
con 89.8%. El tercer lugar es para la regin
Lima con 89.5%. Le siguen ncash con 88.6%
y Callao con 85.8%. Las regiones que registran el menor avance en este rubro son Puno
y Tacna, con 40.9% y 41.3% respectivamente
(Andina 2012).
El caso de San Martn es importante
porque nos permite ver algunas de las razones por las cuales un gobierno regional
podra ser ms eficiente en al ejecutar su
presupuesto. El liderazgo de Villanueva
puede constituirse como aspecto clave
para encabezar y dirigir un equipo que
funcione de manera responsable y eficiente. A esto hay que sumarle el hecho
de contar con profesionales calificado. El
presidente regional de San Martn trabaj
conjuntamente con Servir para poder contar con cuadros debidamente capacitados
en su equipo.
Finalmente, San Martn es una regin
que no cuenta con canon. Paradjicamente, esto en vez de generarle problemas
fue una motivacin para innovar y ser ms
eficientes. Villanueva lo expres de la siguiente manera: San Martn, pese a no
contar con ningn ingreso por concepto
de canon, ha debido ser ms creativa y
seria al momento de captar inversiones y
en su ejecucin. Por eso decimos que el
mejor canon que tenemos es su gente
(ANDINA 2012). Esta relacin entre canon
y eficiencia ser analizada ms a detalle en
la siguiente seccin.
Por ltimo tenemos el nivel local, las
municipalidades provinciales y distritales.
En cuanto a municipalidad provinciales, la
municipalidad provincial de Puno ejecut el
2012 el 96,7% de su presupuesto. El alcalde
provincial de Puno y presidente de la Asociacin de Municipalidades de la Regin Puno,
AMRE Puno, Luis Butron Castillo, seal que
la Municipalidad de Puno se ubica en los
primeros lugares de ejecucin de gasto a nivel nacional como capital de departamento,
siendo superado solo por la municipalidad

de Madre de Dios. Hay que destacar que

segn lo que indica, 17 millones de soles
destinados a proyectos de inversin pblica
fueron aprobados con el apoyo de la poblacin mediante presupuesto participativo
(AMPE 2013).
En qu se gast? Qu se logr con
ese gasto? Los proyectos aprobados estuvieron referidos a dar continuidad a la
integracin vial de los barrios urbanomarginales, proyectos de educacin inicial y la conclusin del Teatro Municipal;
entre otros. El alcalde Butrn refiri que
el problema ms grave que debe afrontar
su localidad es el tratamiento de aguas
residuales que demanda una inversin de
116 millones de soles. Para dar solucin a
este problema pidi el apoyo del gobierno central para su financiamiento (AMPE
2013).
Por ltimo, no encontramos comparaciones de experiencias distritales con el nivel nacional. Las comparaciones que se hacen son entre municipalidades de una misma provincia. As, tenemos que en Lima,
la municipalidad que destac por ejecutar
casi la totalidad del presupuesto asignado
fue la Municipalidad de la Molina (Andina
2013) Segn el SIAF, lleg a ejecutar 96,2%
el 2012. En el Callao, destaca Ventanilla,
que ejecut 89,6% (Municipalidad de Ventanilla 2013).
5. En busca de la eficiencia: qu
factores determinan la eficiencia del gasto?
Es un hecho que existe un elevado grado
de heterogeneidad en cuanto a la ejecucin
del gasto a nivel regional, provincial y distrital. Algunos municipios logran ejecutar
mayor parte de su presupuesto y logran ser
ms eficientes en el uso de su dinero. Ya sealamos aquellos que gastaron ms, considerando como fuentes aquellas noticias que
se basan en las cifras del MEF. Pero gastar
o ejecutar la mayor parte no es sinnimo
de eficiencia. La idea es que se maximicen
los beneficios con el menor costo posible,
generar el mayor impacto, buscar el mayor
bienestar.
Para explicar la eficiencia en el gasto
pblico recurriremos a dos trabajos que
desarrollan esta cuestin en el nivel municipal, considerando municipalidades
provinciales y distritales (los gobiernos
regionales no se consideran el estudio
y habra que analizar si es que posible
aplicar las conclusiones tambin a esos
espacios). Un trabajo bsico para abordar esta cuestin es el Herrera y Francke
(2007) que analiza la eficiencia del gasto
local en 1686 municipalidades del pais
para el ao 2003. Establecen fronteras de
produccin y calculan la eficiencia como
la distancia respecto a stas. Tomando el
aporte de otros autores (Bradford et al.
1969 y Fisher1996) interpretan las actividades pblicas locales como un proceso

de produccin que transforma inputs en

outputs/outcomes.
Ya definimos eficiencia en la parte anterior. El siguiente paso es saber medirla. En
este estudio de Herrera y Francke, la eficiencia es medida de la siguiente manera: como
variable input consideran el gasto municipal
per cpita por entidad y como variable output, el Indicador de Desempeo Municipal
(IDEM) construido a partir de diversos indicadores obtenidos del Registro Nacional de
Municipalidades 2004 (RENAMU 2004) (Herrera y Francke 2007: 115).
Los autores realizan hallazgos que permiten reconocer los determinantes de la
eficiencia en el gasto. Una variable que
aparece significativa y afecta de forma
positiva es la que se refiere a los Consejos de Coordinacin Local, lo que quiere
decir que este espacio de participacin
ciudadana no slo fortalece la democracia,
sino que hace ms eficiente la provisin de
bienes y servicios de parte de las municipalidades
Un factor que favorece la ineficiencia
son los ingresos por canon. El Foncomn
parece tener un efecto positivo pero marginal y slo en los municipios metropolitanos de nivel provincial, pero en el distrital,
el efecto es negativo, al igual que lo es del
canon. El estudio seala lo siguiente: los
resultados obtenidos permiten afirmar que
en estas categoras de municipios se estara
produciendo algn grado de pereza o relajo fiscal, es decir una situacin en la cual los
gastos se ajustan a los recursos adicionales
y no se traducen en una mayor y mejor provisin de servicios pblicos locales (efecto
flypaper). Esto sucede porque las municipalidades se acostumbran a recibir las transferencias del Gobierno Central y relajan sus
capacidades de generar ingresos propios,
lo cual, aunado con un exiguo control expost en la ejecucin del gasto, posibilita un
escenario para la ocurrencia de un gasto
ineficiente de recursos (Herrera y Francke
2007: 49).
En base a esto podramos sealar que
se reproduce a nivel local una dinmica
parecida a la que se ha dado histricamente a nivel nacional. Ante la presencia
de recursos naturales que constituyen una
fuente fcil de ingresos, se produce lo que
se denomina la enfermedad holandesa o
maldicin de recursos naturales, que quiere decir que no hay incentivos para desarrollar otro tipo de ingresos. Esto se traduce a la prctica en lo que sealamos sobre
la regin San Martn, que sin recibir canon
se ha convertido en un ejemplo de eficiencia. Paula Muoz (2010) reafirma este hecho y se pregunta Cmo exigir mayores
recursos si no se puede garantizar un uso
ms eficiente de los mismos? Da cuenta
entonces de la necesidad de los municipios de volverse ms eficientes al gastar,
pues no se trata de pedir ms y ms sin dar
nada a cambio.

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En su estudio (Muoz 2010) encuentra

la existencia de un efecto negativo de las
transferencias intergubernamentales sobre
la eficiencia municipal a travs de todos los
grupos de municipalidades: las municipalidades que reciben ms transferencias obtienen, en promedio, puntajes ms bajos de
eficiencia municipal. Las municipalidades
que reciben mayores recursos por transferencias no mejoran la provisin de bienes
y servicios sino que se limitan a ajustar el
gasto a los recursos adicionales. Es decir,
gastan ms cuando reciben ms pero no
mejor. Este impacto negativo de las transferencias es ms evidente en el caso del
FONCOMUN, pero tambin se constata una
tendencia similar asociada a la recepcin
de recursos por concepto de canon (minero, petrolero, hidroenergtico, pesquero,
forestal y gasfero, y la renta de aduanas).
Estos resultados tan robustos son preocupantes si consideramos que el anlisis se
realiz para el ao 2003 y que despus de
dicho ao los recursos transferidos a las
municipalidades por concepto de FONCOMUN y canon crecieron notablemente, por
lo menos hasta el ao 2008 (SER 2010).

El trabajo de Muoz complementa el

de Herrera y Francke porque se propone
analizar algunas variables polticas para
ver si actan como determinantes de la
eficiencia, mientras que el estudio anterior se enfoca en variables fiscales, socioeconmicas y demogrficas. La autora
encuentra que estas variables afectan de
manera diferenciada a los grupos de municipalidades. En el caso de competencia
poltica, por ejemplo, seala que una alta
competencia poltica local, aproximada
por el nmero efectivo de partidos, podra
incentivar a las autoridades electas a ejercer una mejor gestin. No obstante, pasado un umbral en el cual la fragmentacin
poltica resulta excesiva, el elevado nmero de contrincantes polticos podra estar
dificultando la gestin de las autoridades
electas (Muoz 2010:39).
No es posible comentar aqu con detalle
cada hallazgo de cada uno de los estudios,
pero invitamos a los lectores y lectoras a revisar estudios de este tipo y resaltar la necesidad de hacer ms investigacin sobre un
tema de tanta relevancia.

PAR Instituto de Polticas Pblicas, Regulacin y Desarrollo Sostenible

LE RECOMIENDA ALGUNAS HERRAMIENTAS
SIAF: son las siglas con las que se conoce al Sistema Integrado de Administracin
Financiera. Por medio de un portal Transparencia Econmica del MEF se pueden
observar cmo se va ejecutando el gasto en nuestro pas. Tambin se encuentra
disponible un modo de consulta amigable: http://ofi.mef.gob.pe/transparencia/
mensual/
Observatorio Fiscal REMURPE: La Red de Municipalidades Rurales del Per (REMURPE) ofrece informacin presupuestal de las municipalidades por medio de boletines trimestrales. Los documentos pueden verse y descargarse en el siguiente enlace: http://www.remurpe.org.pe/biblioteca-virtual/otras-publicaciones/cat_view/16observatorio-fiscal
Gasto en la Mira: esta es una interesante iniciativa del CIUP que est enfocada en mejorar la capacidad de las distintas instituciones que hacen monitoreo y evaluacin del
gasto pblico. Asimismo, busca que los usuarios aprendan algunas herramientas que les
permita hablar en el lenguaje de quienes administran el presupuesto pblico. Adems,
lanzaron un concurso nacional denominado Gasto en la Mira: Evaluando el Gasto Pblico. Visita este portal: http://www.gastoenlamira.pe/
FONIPREL: el Fondo de Promocin a la Inversin Pblica Regional y Local (FONIPREL), es un fondo concursable, cuyo objetivo principal es cofinanciar Proyectos
de Inversin Pblica (PIP) y estudios de preinversin orientados a reducir las brechas en la provisin de los servicios e infraestructura bsica, que tengan el mayor
impacto posible en la reduccin de la pobreza y la pobreza extrema en el pas. En
diciembre del ao pasado se lanz una convocatoria para que gobiernos regionales
y locales puedan acceder a este fondo por medio de un concurso y hace poco la
REMURPE hizo pblicas algunas variaciones de las bases que modifican el cronograma de actividades del concurso . Estn atentas todas las entidades interesadas
en participar.
6. Bibliografa
Mesa de Concertacin para la lucha contra la pobreza (2008). El SIAF qu es y cmo
usarlo?
Muoz, Paula (2010) La poltica importa? Los determinantes polticos de la eficien-

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cia del gasto municipal. Lima, Asociacin de

Servicios Educativos Rurales (SER)
Muoz, Paula (2010) Qu tan bien
gastan nuestros gobiernos locales?.
Lima, Asociacin de Servicios Educativos Rurales (SER). <http://www.
noticiasser.pe/30/06/2010/opinion-

libre/%C2%BFque-tan-bien-gastan-nuestros-gobiernos-locales>
Herrera, Pedro; Francke, Pedro (2007).
Anlisis de la eficiencia del gasto municipal
y de sus determinantes. Lima: CIES-PUCP.
<http://cies.org.pe/files/active/0/francke_
herrera.pdf>
Gonzlez, Ivonne (2010). Indicadores del
Sector Pblico: Gasto Pblico en Amrica Latina. Santiago de Chile: ILPES.
Abusada, Roberto; Cusato, Antonio;
Pastor, Cinthya (2008). Eficiencia del gasto en el Per. Lima: Instituto Peruano de
Economa.
Sistema Nacional de Inversin Pblicas
<http://www.snip.gob.pe/websnip/snip.
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Instituto de Estudios Peruano (2011)
Municipio al da: portal para el fortalecimiento de la gestin y la inversin municipal. Inversin Pblica municipal. Consulta:
viernes 08 de febrero de 2013. <http://municipioaldia.com/inversion_publica_municipal.html>
Andina (2012) Moyobamba, 29 de diciembre. Consulta: viernes 08 de febrero
de 2013. <http://www.andina.com.pe/
Ingles/noticia-san-martin-es-region-maseficiente-ejecucion-gasto-publico-441463.
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Prensa AMPE (2013). Lima, 18 de enero.
Consulta: viernes 08 de febrero de 2013.
<http://www.ampeperu.gob.pe/p_sala_
prensa/ampe180113-gobierno-municipalde-puno-ejecuto-96-7-de-su-presupuestoedil.aspx#.UQaqXx1EAg0>
Andina (2013) Lima, 08 de enero.
Consulta: viernes 08 de febrero de 2013.
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Municipalidad de Ventanilla (2013).
Ventanilla, 15 de enero. Consulta: viernes 08 de febrero de 2013. <http://
www.muniventanilla.gob.pe/noticia.
php?idPublicacion=2848>
Ministerio de Economa y Finanzas
(2012)
<http://www.mef.gob.pe/contenidos/inv_publica/docs/foniprel/comunicados_2012/Comunicado_N_11_vinculado/
COMUNICADO_N_11_2012_%20FONIPREL_
Convocatoria.pdf>
Red de Municipalidad Urbanas y Rurales
(2013). Jueves, 07 de Febrero. Consulta: viernes 08 de febrero de 2013. <http://remurpe.
org.pe/categoria-noticias/846-variacionesen-los-articulos-de-las-bases-del-concursoen-consideracion-al-acuerdo-que-modificael-cronograma-de-actividades-del-concurso-foniprel-2012>