~oo Poi'\'

\- e_ \ E: b 1-'lAN I

E L:EC:, t

((..

!3~

~ \ L \O ~

~q>A-v::J-/'1

- I& I

'{

fLo::~:E . lJ. 8Er2-TA b

0~ ~J

Bb. ~\~.

...

j_

tfd

r c/-il tK--

k' aA..PJcn~

-~.

d-

Jl--t.~-&1.. 1~4
;r)r?1Jfl....., 6~ .

Eb- C!.z.e:.t s ) I q ~ 3
.\

(.

~ ~'

"1

;)"

~JOstP..~t-

DE LA CUNA A LA TUMBA
La eleccion presidencial de 1932 era, en e1 terreno politico, una linea divisoria para los Estados Unidos. Herbert
Hqover, en busca dela reeleccion en el carP'10 republ1cano,
cargaba con una pr~f~nda depresion. El desempleo afectaba
a millones de personas. Las colas para comprar pan o una
persona en paro vendiendo manzanas en la esquina de
una calle eran imagenes corrientes en aquella epoca. A pesar
de que el sistema independiente de la Reserva Federal era
objeto de los reproches de una polltica monetaria equivocada que convirtio una recesion en una depresi6n catastr6fica, el presidente de los Estados Unidos, en cuanto cabeza
del estado, no podia evitar cierta responsabilidad por este
error. El hombre de la calle habia perdido la fe en el sistema
economico imperante. La gente estaba d~sesperada y deseaba algo que la tranquilizara; una promesa de que existfa
.
una salida. ""
Fra11k!_~n _Pelano Roosevelt, el carismatico gobernador
del estado de Nueva York, era el candida to democrata: una
cara nueva, que irradiaba-esperanza y optimismo. Es cierto
que mont6 su campafia sabre los viejos principios. Prometi6 que si salfa elegido cqntr.9la._d!l_~l despilfarro del gobierno y_equilibraria_d__pr_~.J1!2tJ<;:..tQ~_Ac:usaba a. Hoover de extravagancia en el gas~()_gybernamental y de permiiir que los
deficits_oficiales aU:ment;ran. AI mismo tiempo, tanto antes
de la el~cci6n como durante el interludio que precedi6 a su
juramenta del cargo, se reuni6 regularmente con un grupo
133

I
li

lit11

:li

jl
I

jli
I,

I
I

de asesores, denominado el comite de cerebros, en la mansion del gobernador, en Albany, capital del estado. Dicho
grupo proyect6 una serie de medidas para poner en pnictica
una vez que accediera a la presidencia y que se convirtieron en el New Deal que Roosevelt habia prometido al pueblo americana cuando acept6 la candidatura dem6cr-ata a
la presidencia del pais.
La elecci6n de 1932 fue una linea divisoria en terminos
estrictamente politicos. En el pedodo de setenta y dos afios
que va de 1860 a 19 32, I a presidencia de la naci6n habia
estado en manos de los republicanos durante cincuenta y seis
afios; de los dem6cratas, durante dieciseis. En los cuarenta
y ocho afios que van de de 1932 a 1980, cambiaron las
tornas: los dem6cratas ostentaron la presidencia durante
treinta y dos afios, y los republicanos durante dieciseis.
La elecci6n representaba una divisoria en un aspecto mas
importante; constitufa un cambia tanto en la percepci6n
que el publico tenia del papel del Estado como en la funcion real asignada a este. Un simple conjunto de estadisticas
sugiere la magnitud del cambia. Desde la fundaci6n de la
Republica basta 1929, el gas to del erario publico a todos los
niveles, federal, estatal y local, nunca supero la cifra del
doce por ciento de la renta nacional, excepto con motivo de
una guerra importante. El Estado y las autoridades locales
se llevaban los dos tercios de este gasto. Los gastos federales
representaban generalmente el tres por ciento, o menos, de
la renta nacional. Desde 1933, el gasto gubernamental nunca
ha sido inferior al 20 por ciento de la renta nacional, y en
la actualidad representa mas del 40 por ciento, del que el
gobierno federal utiliza dos tercios. Es cierto, la mayor parte
del periodo que se extiende desde el final de la s;gunda
Guerra Mundial ha correspondido a una epoca de guerra
fria o caliente. Sin embargo, desde el afio 1946 los gastos
no destinados a defensa nunca han representado menos del
16 por ciento de la renta nacional, y en la actualidad alcanzan aproximadamente un tercio de esta. El gasto total del
gobierno federal equivale a mas de un cuarto del producto
nacional, y los gastos no-militare5 representan mas de un
134

quinto de la renta nacional. Segun este indicador, el papel

del gobierno federal en la economfa se ha multiplicado
aproximadamente por diez en los ultimos cincuenta aiios.
Roosevelt accedi6 a la presidencia de la naci6n el 4 de
marzo de 19 3 3, en el momenta en que la economfa se encontraba en su punta mas bajo. Muchos estados habfan declarado una vacacion bancaria. Dos dfas despues de su acceso
a la presidencia, Roosevelt orden6 el cierre de todos los
bancos del pais, pero utilize su discurso inaugural para
transmitir un mensaje de esperanza, afirmando que lo unico que debemos temer es el temor>>. E inmediatamente lanz6 un programa frenetico de medidas, los cien dfas de un
periodo especial de sesiones del Congreso.
Los miembros del comite de cerebros de Roosevelt
procedfan principalmente de las universidades, en concreto
de lade Columbia. Reflejaban el cambia que se habfa producido con anterioridad en la atmosfera intelectual de los recintos universitarios. Pasaron de creer en la responsabilidad individual, el laissez faire y un Estado limitado y
descentralizado, a defender la responsabilidad cQ_lectiv:a y
la existencia de una Administraci6n centralizada y poderosa.
Crefan_g,~~ fun.O.Qn del ~Ei~~...P.!.?t~~....!J~s indivi-.
auos'de las vicisitt!_q~~- _q_(!J_~ fqrt~g~ .Y.~Pntro.lar__~J._J~iQ
namTe'i1toCie-la'economfa en nombre del interes P'eneral,
auncuai1Jadid~o---co~tr~I-sTgnlficaraCilie.Ia.propi:daci ..y"'el
funcionamiento de los medios de producci6n estaban en rnanos del gobierno. Estos dos puntas aparedan ya en una novela famosa publicada en el afio 1881, Looking Backward
[Mirando hacia atras], de Edward Bellamy, una fantasia utapica en la que un personaje a lo Rip van Winkle se acuesta
en 1887 y despierta en el afio 2000, descubriendo un mundo
diferente .. Mirando hacia atras, sus nuevas compafieros le
explican como la utopia que le sorprende tanto surgi6 en los
afios treinta -una fecha profetica- del infierno de los
afios ochenta del siglo xrx. Esta li!opfa entrafiaba la prome~a de seguridad de la cuna a la... tumba. Era la primera
vez que se usaba esa rase, por lo que sabemos. Se inclufa
una detallada planificaci6n gubernamental, de la que for135

maba parte un servicio militar obligatorio para todas las

personas durante un amplio periodo de tiempo. 1
Viniendo de esta atmosfera intelectual, los asesores de
Roosevelt estaban predispuestos a considerar la depresi6n
~
como
un fallo del capitalismo y a creer que una activa in~'
tervenci6n gubernamental -y especialmente por parte de
la Administraci6n central- constitufa ei remedio adecuado.
Funcionarios humanos, expertos desinteresados, debedan
asumir el poder del que individuos de miras estrechas, egofstas y realistas en lo econ6mico habfan abusado. En palabras del primer discurso inaugural de Roosevelt, los cambistas de dinero han huido de los altos sillones en el
templo de nuestra civilizaci6n.
AI preparar programas para que Roosevelt los pusiera
eh pr~ktica, sus asesores se pod1an inspirar no solo en los
recintos universitarios, sino tam~~~ en .!~_expe~~pre
via de la ~la~llii_~~!E_a fabia11a y J::t
Sued a-.@.e s~gyJ.~L!J.D._<;affiil'!Q_)!l ~.c:rmedio.
- nEl New Deal, la nueva politica econ6mica, tal como
surgi6 Cfuranle -los afios treinta, reflejaba con claridad estos
puntos de vista. Contaba con programas destinados ~ reforro::JJ: la estructura basica de fa economfa. Algunos de estos
plan~~--tuv-ieron que ser abandonados cuando el Tribunal
Supremo los declar6 anticonstitucionales, principalmente la
NRA (National Recovery Administration: Administraci6n
Nacional para la Recuperaci6n) y la AAA (Agricultural Adjustment Administration: Administraci6n de Compensaci6n
Agrfcola ). Q~ros JJr<?gram~s~continuan vigentes en Ia actualid_gg, especialmente la Comisi6n de Valores y Balsas, el
Consejo Nacional de Relaciones Laborales, salarios m1nimos
a escala nacional, etc.
El New Deal contaba tambien con programas que proporcionaban algun tipo de seguridad contra el infortunio, especialmente Ia Seguridad Social ( el OASI, Old Age and Survivors Insurance: Protecci6n para los Ancianos y Supervivientes ), el seguro de desempleo y la asistencia publica. Este
capftulo examin~ estas medidas y las que mas tarde siguieron.

1.36

El New Deal inclufa asimismo programas que pretendlan ser estrictamente temporales, destinados a ocuparse de
situaciones de emergencia provocadas por la Gran Depresi6n. Algunos de estos programas temporales se convirtieron en permanentes, como ocurre con los planes publicos
de la Administraci6n.
Los programas temporales mas importantes consistfan
en proyectos de empleo de trabajo manual que la Works
Progress Administrati_qn (Administraci6n para el D~arr~H;;
de""ObfasPJblicas) realizaba, la contrataci6n de j6venes
desempleados para que embellecieran los parques y bosques
federales, bajo la direcci6n del Civilian Conservation Corps
(Cuerpo de Mantenimiento Civil), y la ayuda directa a los
indigentes. En aquel momento estos programas cumpHan
una funci6n util, pues hab1a mucha miseria y era importante hacer algo en seguida, tanto para ayudar a Ia gente en
apuros como para devolver la esperanza y la confianza a los
ciudadan()S. Esto~ planes fuer91:1. P!~P.~r.?_cJ9s ap_!~gg1g~J:lli!ll:.
te y . r.1o. haY. _il1h:l..9~ _g_ll~--t~n19.-Jl.~kk~m.~...Y.~-~.t~J:Lnli!199~-~- ~iP
embargo, bajo esas circqnst~!l~i-~~J~~-l!l.t.~\?~~---SP.El.J?..~~nsJ~I~~
e inevitables. La administraci6n Roosevelt consigui6 en gran
medida aliviar la miseria mas pere!'toria y devolver la confianza a los ciudadanos.
La Segunda Guerra Mundial interrumpi6 el New Deal,
reforzando al mismo tiempo considerablemente sus bases. La
guerra trajo consigo presupuestos gubernamentales masivos
y un control sin precedentes por parte de Ia adlll:ini~!~;!.C.iQ!l
de los d~talles.. de. Ja vida_ e.ccm.&nka:...J.i.jaci6n...de...pr.ecios...y
salarios por decreto, racionamiento de bienes de consumo,
prohibici6n para fabricar. cierto~. prodl,lc;:tos de '\.l.sq nO." p:ii:.
litar, asignaci6n de materias primas y productos acabados,
y control de importaciones y exportaciones.
La eliminaci6n del desempleo, Ia vasta producci6n de
material de guerra que convirti6 a los Estados Unidos e11 el
\ ~~a~sen~.LskJa_democrac;:i:;i_~ ..Y Ia victori~ incondicional soEre
Alemania y el Jap6n, fueron otros tantos hitos interpretados par muchas personas como una demostraci6n de Ia capacidad del Estado para dirigir el sistema econ6mico de
137

_.

... ,

.\

_;-" \ ' .. \

~~--'"''

:)
'!:'

'

\
\

. .C-('"
~ ....

, ......

',

'(" \_.~

\.._:) /

\"

.,,,\l....,

l\\~'

' ,,~

-..:- ......

un modo mas eficaz que el capitalismo liberal. Una de

las primeras leyes importantes aprobadas tras la guerra fue
Ia de empleo de) 94~ que reconoda la responsabilidad del
Estado en el mantenimiento de cifras de empleo, capacidad de produccion y poder de compra maximos, y en realidad convirtio la poHtica keynesiana en ley.
El efecto de la guerra en la opinion publica constitufa
el complemento de la depresion. Esta convencio a la gente
de que el capi talismo tenia defectos; la guerra, de la eficacia
de la Administracion centralizada. Ambas conclusiones eran
falsas. La depresiq_n se qebio a un fallo del Estado, no de
lal? eropr~S;:lS. ptivadas. Con respecto a la guerra, una cosa es
que el Estado ejerza un control muy grande temporalmente
para alcanzar un simple objetivo de primer arden, compartido por casi todos los ciudadanos, y en aras del cual estes estan dispuestos a realizar grandes sacrificios, y otra cosa muy
distinta es que el Estado controle permanentemente la economia para promover nn interes publico definido vagamente y al que dan forma los objetivos variados y distintos
de sus ciudadanos.
Bacia el final de la guerra, pareda como si la planificacion economica central fuera la onda del futuro. Este resultado fue calurosamente recibido por aquellos que lo consideraron como el alba de un mundo en abundancia, al que
todos tendrfan acceso pot igual. Otros, entre los que nos encontrabamos, que consideraban este resultado como un giro
hacia la tiranfa y la miseria, temieron su llegada. Hasta ahara, ni las esperanzas de unos ni los temores de otros se han
realizado.
La actuacion del Estado ha aumentado muy considerablemente. Sin embargo, esa expansion no ha tornado la forma
de una planificacion economica central detallada, acompafiada de una nacionalizacion de la industria, las finanzas y el
comercio cada vez mas amplia, como muchos de nosotros
temiamos. La experiencia acabo con la planificacion economica detallada, en parte porque no consiguio alcanzar los
objetivos anunciados, pero tambien debido a que chocaba
con la libertad. El intento del gobierno britanico de contra-

138

lar el numero de empleos en que cada persona podia trabajar, evidencio claramente ese conflicto. La reaccion adversa
de la opinion publica obligo a abandonar el intento. Las industrias nacionalizadas demostraron ser ineficac.c=.~, y generarori_un_U"Cifra-tar-cre--p-erdidasen Ciran-'Ifretafia, Suecia,
. Francia y en los Estados Unidos, que solo hoy en dia algunos marxistas inveterados consideran que un, pla11 ~_as extenso de nacionalizaciones es deseable. Se hg desvanecid<?__
la ilusion -ampliamente compartida durante una epocad~~ 'q't:i'~--la nacionalizacion aumenta la eficacia productiva.
Se han llevado a cabo procesos posteriores de nacionalizacion: la del transporte de pasajeros y el de algunas mercandas por ferrocarril en Estados Unidos, 1~__.9~]-..~_yJand Motors
En Gran Bretafia, la de la industria del acero en Suecia. Pero
se hanprodu.ddo por razones muy diferentes: los consumidores desean que el estado subvencione ciertos servicios
cuando las condiciones del mercado exigen su reduccion o
los trabajadores de las empresas no rentables temen el desempleo. Incluso los defensores de estas nadonalizaciones
las consideran en el mejor de los casas un mal men or.
El fracaso de la planificacion y la nacionalizacion no ha
eliminado las presiones conducentes a una actuacion del Estado cada vez mayor. Ha cambiado simplemente su direccion. La expansion de la actuacion publica toma en la
actualidad la forma de programas de bienestar y funciones reguladoras. Tal como lo expresa W. Allen Wallis en
un contexte alga diverse, el socialism~intelectualmente insolvent~_.tr.as.. .Y.er .demolidos . . a.lo.Jargo. de;;
-~~p__in_g~
u1io,..tras aJX9- sus... argumenlQ.. PaiiL.$.Qcializar. los medios de
produccion, intenta hoy socializar los resultados de la producci6n.2
' ':E~ el area del bienestar' el cambia de direccion ha conducido a una explosion de actividades publicas en las
ultimas decadas, en especial tras la declaraci6n de guerra a la pobreza del presidente Lyndon Johnson en 1964.
Todos los programas del tipo del New Deal relatives a la
Seguridad Social, el seguro de desempleo y la ayuda directa
fueron ampliados a fin de incluir a nuevas grupos; se

.rP.Is_ae

139

aument6 la cuant!a de los pagos; y se crearon los programas

de Medicare (cuidados medicos), Medicaid (ayuda medica),
vales de comida y otros muchos. Se incrementaron los planes de viviendas publicas y de reconstruccion urbana. En la
actualidad, los programas de bienestar y de redistribucion de
rentas amparados par el estado literalmente se pueden
contar a cientos. El Departamento de Salud, Educacion y
Bienestar, creado en 19 53 para aunar las desperdigadas iniciativas de bienestar, empez6 con un presupuesto de dos
millones de dolares, cantidad inferior al cinco por ciento
de los gastos de defensa nacional. Veinticinco afios mas
tarde, en 1978, aquel ascendfa a 160.000 millones, una vez
y media mas que el gasto total del ejercito, la armada y
la fuerza aerea de los Estados Unidos. Su presupuesto era
el tercero mayor del globo, superado solo par los totales
de los gobiernos norteamericano y de la Union Sovietica.
El departamento de SEB supervisa un inmenso imperio
que llega a todos los rincones del pafs. Mas del uno par
ciento de la poblacion activa empleada trabaja para el SEB,
ya directamente en el departamento o en programas en los
que este es responsable, aunque esten administrados par
organismos estatales o locales. Toda la poblacion norteamericana recibe la influencia de sus actividades. (A finales de
1979, el SEB se subdividio, creandose un Departamento
de Educacion separado.)
Nadie puede discutir dos fen6menos aparentemente contradictor.ios: la amplia insatisfacci6n par los resultados de
esta explosion producida en las.actividades de bienestar y
l_a_ Pt~~jQ.g ~QIJ~J.\!!1!~. P?.P~. ~.t!mentar ~u~_ PF~staciones.
Todos los objetivos propuestos han sido bienintencionados; los resultados, sin embargo, decepcionantes. Los gastos
de la Seguridad Social se dispararon, y el sistema sufre problemas financieros importantes. Los programas de viviendas
publicas y de reconstrucci6n urbana han disminuido mas
que aumentado la cifra de viviendas a disposici6n de los
pobres. Los fondos destinados a la beneficencia publica crecen a pesar de una cifra de empleo en aumento. _J'oq(). ~1
_II:ty~g_g__ ~ta A.C:.~9;l-~gq __e.P. qt1e. e~ p~()grama de bienestar es

140

W.t~<cles<;>.rd~n. _satt}rado de frat}qe _y c::orrt}p<;ion. A p:1edida

que el estado se hace cargo de una proporcion mayor de

los gastos sanitarios de la nacion, los pacientes y los medicos
han empezado a quejarse del aumento de los costes y de la
creciente impersonalidad de la medicina. En el campo de
la educacion, los resultados alcanzados por los estudiantes
han disminuido a medida que ha aumentado la intervenci6n
federal.
El fracaso repetido de programas bienintencionados no
es un accidente. No es el simple resultado de errores en su
ejecucion. El fracaso esta profundamente enraizado en la
utilizacion "de-meruos-inadecuadOS'paraalc~i!ii~~~::ll.Q..Q~.Qqj~:---tivos
A pesar de que estos programas no han alcanzado sus
objetivos, la presion para ampliarlos crece. Los fracasos se
atribuy,en a la tacafierfa del Congreso a la hora de destinar
los fondos, y se resuelven, par tanto, con una demanda de
programas aun mayores. Los intereses concretos que se benefician de actividades publicas presionan para conseguir
la ampliaci6n de estas, y entre tales intereses el mas importante consiste en la masiva burocracia engendrada par los
programas.
Una interesante alternativa al sistema actual de bienestar estriba en un impuesto negativo sobre la renta. Individuos y grupos de todos los credos politicos han apoyado
esta opcion. Tres presidentes han propuesto una variante;
sin embargo, esta parece poHticamente irrealizable en el futuro previsible.

buenoS'.

LA APARICI6N DEL MODERNO ESTADO DEL BIENESTAR

El primer Estado moderno que introdujo a una escala

relativamente grande el tipo de m.egiq:ls de_.l:>J~n~sJaJ;. qt1~
se ha popularizado .en la may9da.de.las.,sQ!,::]~Q!:l.9~.L~S~'l:l~les
fue el imperio aleman constituido de nuevo bajo la. direc.cion del canciller de hierro, Otto von Bismarck. A lo
largo de los primeros afios de la decada de 1880 cre6 un

141

e_xtenso sistema de seguridad social, que ofreda protecci6n

al trabajador contra accidentes, enfermedacty.. ve)ez:-ras-.razones qLJe"conaujetOD. la creacicSn de este sistema COnsistian en una -~~--SEE.l.l.~j~-~!:~o~~J2.~~i~n parternalista
P()_t: Jg___ Q!!?_~s. ..9..ill~-~ _g_e Jg poblad<S.11 y. l:\Stu tas motivaciones
politicas. Sus medidas sirvieron para minar la atracci6n polfticaCfei pujante grupo socialdem6crata.
Puede parecer parad6jico que un estado esencialmente
autocnitico y aristocratico como la Alemania de antes de la
Prim era Guerra Mundial -en la jerga de hoy, una dictadura de derechas- llevara la delantera en la introducci6n
de medidas asociadas generalmente con el socialismo y la
izquierda. Sin embargo, aun poniendo a un lado las razones.
pollticas de Bismarck, no hay tal paradoja. Los que creen
en la aristocracia o en el socialismo comparten una fe en la
Adminis.tra~!~g. cen tr~lizada,. enel"r~gimen___
.me~
diante 6rdenes.rn~; que en a'quel'"c[i.ie' se 'mueve par una
coopera.cT6n--v6Iuiiiaria: D1fieren
el grupo que deSer!a golJernar:-p~r~--1-;;;-pr!meros, una elite determinada por la
cuna; para los segundos, unos expertos escogidos aparentemente por sus meritos. Los dos afirman, sin duda con sinceridad, que desean conseguir el bienestar del hombre de
la calle, que conocen lo que conviene al interes general
y la manera de alcanzarlo mejor que los individuos de a pie.
Los dos, por lo tanto, profesan una filosofia paternalista.
Y si alcanzan el poder, tanto uno como otro acaban por
promover los intereses de su propia clase en nombre del
bienestar general.
Precursores mas inmediatos de las medidas de seguridad
social adoptadas a lo largo de la decada de los afios treinta
fueron las tomadas en Gran Bretafia, empezando con la ley
de pensiones para los ancianos, aprobada en 1908, y la
ley de seguro nacional, votada en 1911.
La ley de pensiones para los ancianos garantizaba a cualquier persona de mas de sesenta afios cuyos ingresos estuvieran por debajo de una cantidad determinada, una pension
semanal que variaba de acuerdo con la renta del receptor.
No estaba de ningun modo sujeta a imposici6n y, por lo

que-Tuncloria

en.

142

tanto, en oerto senti'd o constltUla una ayu d a d'uecta ( una

ampliacion de las disposiciones de la ley sobre los pobres
que, de una u otra forma, habian existido en Gran Bretafia
durante siglos). Sin embargo, como sefiala A. V. Dicey, existia una diferencia fundamental. Se consideraba la ension
como un c:l~!ech_() -~uya _perc;~P.~!9?_,~~~--f~-~-!~ll,lg_Js;.!l_<l~.
ra-ley; ;no privata al pensionista. cl~ n}_l}gt111~. r?.11ql!t~~a,_ c:l.~
recho o privilegio, ni le bani acreedor a ninguna descalificacion. Dicha ley muestra el largo camino que hemos recorrido desde ese modesto comienzo, de modo que Dicey, al
comentar la ley cinco afios despues de su aprobaci6n, pudo
escribir: Sin duda un hombre sensible y humano querra
. preguntarse a sf. mismo si Gran Bretafia, en conjunto, ganara aprobando una disposici6n que manda que la percepci6n de la ayuda a los pobres, en forma de una pension~
tenga que ser compatible con el mantenimiento por parte
del pensionista del derecho a tomar parte en la elecci6n
de representantes parlamentarios.3 Seria necesaria una himpara muy potente para que un Di6genes actual encontrara a
alguien que pudiera votar si la percepci6n de una ayuda gubernamental constituye motive de descalificaci6n.
La ley de seguro nacional pretendia alcanzar dos objetivos: en primer lugar, que cualquier persona [ ... ] que trabaje en el Reino Unido [ ... ] debera, desde los dieciseis a
los sesenta afios de edad, e~tar asegurado contra Ia enfer:
meaacra~-en___otras-~palabra~,---t~ri:~~Ji~~1i92i]9s~~:iii~dios__
para curar la enfermedaCf[. ~.]. En segundo lugar, que cualquierpersonaqUetrabaje en determinadas actividades especificadas e'n la ley, debera estar ase'gurada contra ef desempleo o, en otras palabras, se le debe asegurar ayuda durante los periodos de desempleo.4 A diferencia de las pensiones para los ancianos, el sistema creado estaba sujeto a
imposici6n. Se debia financiar mediante contribuciones de
los empresarios, los trabajadores y el gobierno.
Debido tanto a su naturaleza impositiva como a las contingencias contra las que pretendia proteger, esta ley se
separ6 mucho mas de las actuaciones anteriores que la ley
de pensiones para los ancianos. Dicey escribi6:
j

143

..

:1'

!:i.

l:l't:

I, ~

.I,

Bajo la ley de seguro nacional, eLEstado ~..QI.>!~

cargas nuevas y, tal vez, mas pesadas, y concede a los
as.Wii[idos~~(:{~~~cbos 'iii.ievosy- m~s amplios. [ ... ]. Antes
de 1908, la cue~tl6n.Cle si un hombre, fuer~ rico o pobre,
deberia proteger su salud, se dejaba enteramente a la
libre discrecion o indiscrecion de cada individuo. Su conducta no concernia al estado mas que el problema de si
este individuo debe ponerse un abrigo negro o marron.
Pero, a la larga, la ley de proteccion nacional colocara sabre las espaldas del estado, es decir, en la de los
ciudadanos que pagan impuestos, una responsabilidad
mucho mas pesada de la que los electores ingleses imaginan [ ... ]. La_J?.r~~cion A__ desempleo significa, de
hecho, Ia admision P<?L.P_~!:!_t: ___q~_.l:!I?:.. '!aao-Oel- aeoer
que-rrene de proteger a un hombre contra-]6s 'infoi:turiicis}iiiE'se"de!ivaii'(fe[becJ1g'de_no iener tiabajo [ ... J.
~-. -[~:}~~---:-~-.~::~e~uro !lacional es coher;!lte c~n la .doctri- .
/}' na Cfel soc1ahsmo, pero no tanto con el hberahsmo o
con el radicalismo de 1865.5
Estas primeras medidas, como las tomadas por Bismarck,
ilustran la afinidad entre aristocracia y socialismo. En 1904,
Winston Churchill abandono el partido Tory, el de la aristocracia, e ingreso en el liberal. Como miembro del gabinete
de Lloyd George desempefio un papel dirigente en la referrna de la legislacion social. El cambia de partido, que resulto temporal, no hizo necesario un cambio de principios
(como lo habria sido cincuenta afios antes, cuando el partido liberal defendia el libre cambio con el exterior y e)
laissez faire en el interior del pais). La legislacion social que
Churchill auspicio, si bien era de un tipo y alcance diferentes, se encontraba en la tradicion de las leyes industriales
aprobadas durante el siglo xrx, principalmente bajo la influencia de los llamados radicales tories, 6 un grupo que procedia en su mayor parte de la aristocracia y estaba imbuido
de un sentido de obligacion en la protecci6n de los intereses
de las clases trabajadoras, actuando con su consenso y
apoyo, y no a traves de la coercion.

144

No es exager:ado afi.rmar _qp~ .la__ {Qrma .. d~ Ja.Jvglaterra_

~lctual se debe mas a los _pJ,jp,c_ipios -~Qgg~tY..?.dQt~-~... del .siglo xrx que a las .ideas de KarLMa.rx y FdedrkhJ2;.ngels.
Otro. e.ieiJ:lpio __que _ s~t1 ..sh~.ci~inflgy_<L~!L.~L New J2~.3Lck._
Ro.osev~lt fue. la S~<?cia .dfl.. .iu..s.~o.._medio. .....tal...~SJmo Marquis Childs titulada su libro, publicado en 1936. Suecia
aprobo el pago de pensiones obligatorias a los ancianos en
1915 como un sistema impositivo. Podfan percibir dichas
pensiones todos aquellos cuya edad rebasara los sesenta y
cinco afios, dejando aparte los recursos del pensionado. La
cuanda de la pension dependfa de los pagos que los individuos habian efectuado al sistema, y a ella se afiadian pagos
gubernamentales.
Ademas de las pensiones a los ancianos y, posteriormente, la protecci6n al desempleo, Suecia se lanz6 a la
propiedad estatal de la industria, las viviendas publicas y las
cooperativas de los consumidores, todo ella llevado a cabo a
gran escala.

Los

FRUTOS DEL EST ADO DEL BIENEST AR

Gran Bretafia y Suecia, los dos paises mas frecuentemente sefialados como estados prosperos de bienestar, se han
. enfrentado a dificultades en ~umento, y la insatisfacci6n ha
crecido en estas dos naciones.
Gran Bretafia ha trop~-~agg 9ll..QLQbl!.I12..... cada-~-~~~-
serios para financia~ _u~<?-~--_g~~~-U~hl~~~~i<:.~!~~: .... J.:~~
impuestos se han convertido en una de las fuentes mayores de descontento, y el impacto de la inflacion ha multiplicado este muchas veces ( vease el capitulo 9 ). El _Servl~
ci_o 1'-:J:~c;_i<:JJJ.aLde_Sallld, en un momenta dado la joya mas
vall.osa de la corona del estado del bienestar y considerada
aun por la mayoda de la opinion publica britanica como
uno de los grandes logros del gobierno laborista, se ha enfrentado con dificultades cada vez mayores, amenazado por
las h~~!ga_s,los c_ostes cr,<:ci~nt~s y_ el atnl}ento de las listas
de e~pera de los pacientes. Un numero de personas cada vez

145

mas elevado se esta dirigiendo a medicos, casas de reposo,

hospitales y sistemas de protecci6n de la salud privados.
A pesar de ser todavia una parte reducida de la industria de
la salud, e1 sector privado ha crecido rapidar.::~ente.
El qe:_~~gi_p.do en Gran Bretafia ha alJJ11~12tl!cl9_ aLJnj~mo
tiernp() queJa _inflaci6n. El gobierno ha tenido que abandonar su prop6sito de alcanzar el plena empleo. Subyaciendo
a todo lo demas, la productividad y la renta real en Gran
Bretafia, en el mejor de los casas, han permanecido estancadas, de modo que se han colocado muy por detras de las de
sus vecinos continentales. La insatisfacci6n aflor6 dramaticamente en la importante victoria obtenida por el partido
Tory en las elecciones de 1979, una victoria basada en la
promesa de Margaret Thatcher de cambiar drasticamente
el sentido de la actuaci6n publica.
En Suecia las casas han ido mucho mejor que en Gran
Bretafia. Se ahorr6 el peso de dos guerras mundiales y, de
hecho, cosech6 los beneficios econ6micos derivados de su
neutralidad. Sin embargo, Suecia tambien ha sufrido recientemente las mismas dificultades que Gran Bretafia: inflaci6n acompafiada de un desempleo elevado; oposici6n a
los enormes impuestos, que han provocado la emigraci6n de
algunos de sus mejores ciudadanos; insatisfacci6n con los
programas sociales. Tambien en este caso, los votantes han
expresado sus puntas de vista en las urnas. En 197 6, los
electores acabaron con mas de cuatro decadas de dominio
del partido socialdem6crata, reemplazandolo por una coalici6n de otros partidos. Sin embargo, hasta ahara no se ha
producido ningun cambia importante en la direcci6n de la
politica estatal.
La ciudad de Nueva York constituye el ejemplo mas
dramatico en los Estados Unidos de los resultados alcanzados al intentar conseguir unos objetivos mediante actividades publicas. Nueva York es la comunidad con mas
programas de bienestar en todo el pais. El ga~-~~~_gue realiza
la administraci6n de la ciudad es mayor, -en_rel~QQ1L~l numero de habitantes, que en cual~}~i~r--o-tra ciudad norteame-

146

ricana, pot ejemplo, dos veces mayor que el de Chicago. El

alcalde Robert Wagner expres6 la filosoHa que guiaba a
la ciudad en su discurso de presentaci6n del presupuesto
de 1965: No tengo intenci6n de permitir que los problemas
fiscales con los que nos debemos enfrentar fijen los Hmites
de nuestra dedicaci6n para satisfacer las necesidades esenciales de los habitantes de la ciudad? Realmente, Wagner y
sus sucesores se dedicaron a interpretar el termino necesidade~ esenciales en un sentido muy amplio. Pero mas dinero, mas programas, mas impuestos no solucionaron los
problemas. Condujeron a una catas,tr<:>t~_finandera,-Sin_s.atis.:..._
fa~g_<.<la.s_Il~C::~sidades e_s~n.dales de los habitantes, incluso
~n una interpretacl"6n--e~tricta de las mismas, dejando aparte
la de Wagner. Solo la asistencia del gobierno federal y del
estado de Nueva York evitaron la quiebra, y a cambia de
esta la ciudad cedl6 a aquellos el control de sus asuntos, convirtiendose en un pupilo muy supervisado por los gobiernos
federal y estatal.
Naturalmente, los habitantes de la ciudad intentaron
acusar a fuerzas externas de sus problemas, pero, como Ken
Auletta escribi6 en un libra reciente, Nueva York no estaba obligada a crear un vasto hospital municipal, o un sistema universitario perteneciente a la ciudad, continuar con
el programa de matdculas gratuitas, instituir un registro
abierto, ignorar las limitaciones presupuestarias, crear las
exacciones mas elevadas de todo e1 pafs, endeudarse mas
alia de sus posibilidades, subvencionar las viviendas de ingresos medias, continuar los rigidos controles de los alquileres, recompensar a los trabajadores municipales con suculentas pensiones, ni pagar cualquier tipo de benefi.cios y
ventajas a los trabajadores.
Afiade sarcasticamente: _E,stimula~SJ~_J?_~.!J~.--~()_tpJ>asi<?.n
~ocial-democratica y la dedicaci611 icleol6gjr;~ .a l::1.. recli~tri~
buci6n de la riqueza, los funcionarios de la ciudad de Nueva
York ayudaron a reasignar una parte muy importante de la
base fiscal y miles de trabajos fuera de la ciudad. 8
U'Ja circunstancia afortunada estribaba en el hecho de
que la ciudad de Nueva York no tenfa poder para emitir

147

moneda. No podia utilizar la inflacion como un media de

imposicion fiscal y posponer de este modo el dia fatidico.
Por desgracia, en vez de enfrentarse realmente a los problemas, se limit6 a pedir ayuda al estado de Nueva York y al
gobierno federal.

La Seguridad Social

El programa mas importante en los Estados Unidos a

nivel federal del estado del bienestar es el de la Seguridad
Social: ayudas a los ancianos y huerfanos, a la incapacidad
y la proteccion de la salud. Por una parte, es un enorme
tabu que ningun politico puede impugnar, como Barry
Goldwater descubri6 en 1964. Por otra parte, es el blanco
de quejas procedentes de todos lados. Las pergnas que reciben pagos se quejar1 ge que las cantidades son insuficientes
para m,ant~ner el nivel de vida al que- hahian sido llevadas.
Los qt,I_e_ Q?gan.: sus impuestos protestan por lo-que creen es
una pesada carga. Los -erripi-esarios. se Iamentan de que la
cufia introducida por los impuestos entre el coste que representa afiadir un trabajador a la nomina y el beneficia neto
que representa para un trabajador la aceptacion de un emplea, crea paro. Los contribuyentes -no sin razon- se
duelen de que las obligaciones a corto plaza del sistema de
la Seguridad Social alcanzan la cifra de muchos millones de
dolares, y de que ni los elevados impuestos actuales mantendran la solvencia del sistema durante mucho tiem.po. j Y todas las protestas son justas!
El sistema de la Seguridad Social y la proteccion al desempleo fueron creados a lo largo de la decada de los afios
treinta a fin de que la clase trabajadora pudi~ra sufragar los
gastos de su propio retiro y los pedodos temporales de
desempleo, en vez de convertirse en objetos de Ia asistencia
publica. Esta se introdujo para ayudar a las personas necesitadas de auxilio, con la esperanza de que desapareceda en
cuanto la cifra de empleo aumentara y la Seguridad Social
se encargara de este trabajo. Los dos programas eran peque148

fios al principia, pero han crecido como la Topsy de La

cabana del tio Tom. La Seguridad Social no ha mostrado
ningun signa de desplazar a la asistencia publica: ambos programas son siempre elevados tanto en terminos de los gastos
en dolares como del numeto de personas que perciben sus
pagos. En 1978, los pagos realizados por la Seguridad Social en concepto de retiro, incapacidad, desempleo, cuidados hospitalarios y medicos, y a viudas y huerfanos, superaban los 130.000 millones de do lares y se abonaron a mas
de 40 millones de perceptores.9 Los pagos de asistencia publica por importe de mas de 40.000 millones de d6l~tres fueron percibidos por mas de 17 millones de personas.
A fin de mantener la discusion dentro de unos limites
precisos, circunscribiremos este apartado al componente
principal de la Seguridad Social: lqs _pagQS__ _a__an~!_~gg_s y
hl,lerf:;lt10S, que ~~PK~l?~taban cerca d~ dgs _te:r.c:~o~-- de_lo gast?s t()t.~les y tres cuartos de los perceptores. El siguiente
apar1:ado trata de los programas de asistencia publica.
La Seguridad Social se aprob6 durante la decada de los
afios treinta, y desde entonces se ha promovido mediante
una presentacion falsa y una publicidad ilusoria. Una empresa privada que utilizara esta publicidad y presentacion seda
sin duda castigada severamente por la Comisi6n Federal de
Comercio.
Examinemos el parrafo siguiente que apareci6 afio tras
afio basta 1977 en millones de ejemplares de un folleto sin
firma del SEB, titulado Su Seguridad Social: La idea ba-.
_sica de la_~egurJ_g~4...~~-~-~.L-~s -~~g_~UJ.a_;_9_t:!L~~teJs>.!..~!l~s __'?e
viaa!a~E~.!-~:. trabaj adores !.-~.\:1~.-~.!!1-P!.t:!~-~~iq~ .Y J9J! ..~\:l~?~_o
moscontribuyen.. ffieruaiife-.p3gQs ~J~- S.~guridad ..Social, inverdd~~ f~~2s~--~~P~.s~~l~-~-A-~--~6si_!p. Cuando se de)an
aepei=ci5ir ingresos 0 estos se reducen porque el trabajador
se retira, queda incapacitado o muere, el o las personas a
su cargo reciben unos pagos mensuales en efectivo para reemplazar una parte de los ingresos que la familia ha perdido.10
,.....,
f La ambigiiedad en la redaccion es digna de Orwell.
1,_ Los impuestos de la Seguridad Social sabre los salaries se

'en

149

llaman contribuciones (o, como lo habria dicho el Partido en ellibro 1984, 11 <<lo obligatorio es voluntario.)
Se habla de los fondos colectivos como si desempefiaran un papel importante. De hecho, durante mucho tiempo
han sido extremadamente reducidos (32.000 millones de dolares con destino al seguro para los huerfanos y los ancianos en junio de 1978, equivalentes a menos de la mitad de
los desembolsos anuales a la tasa actual), y consisten solo
en promesas de pago de una rama del estado a otra. El
valor actual de las pensiones a los ancianos prometidas a
personas cubiertas por la Seguridad Social (tanto los retirados como los que estan aun en activo) es de billones de
dolares. Ese es el tamafio del fonda colectivo que seria
necesario para justificar las palabras del folleto (en terminos orwellianos, poco es mucho ).
'h.
Existe la impresion de que los beneficios de un tra2 bajador se financian mediante sus contribuciones. El he'- cho e que los impuestos sabre los salarios se utilizaron para
,;; realizar los pagos a personas retiradas o a los miembros de
.3 su familia que dependfan de el y a sus huerfanos. No se
--~ acu~ulo ningun f~ndo de deposito en ningun aspecto signi:~ ficauvo (yo soy tu ).
-I;
. Los trabajadores q~e pagan impuestos sob~e sus salario~,
.j
no plieden tener munagararitrrt><ir 'parte de los fondos co~ -Ie~~i~?i~~~~:-qu~~ecibil]il..b'erieficiCis cuando se retirer:.' Cual'-.. quiet seguridad procede solo de la voluntad de los tuturos
contribuyentes para gravarse-a:-sr 'ffi1s'inos-a-fi.'n--de pagar
las''p'e~~epciones "Ci:Ue"los-ii'abajadores .a~t-~~-~~~~-es.ta~_pro
met1enci;--a... ;;r. riiism-os~ .Es-ta..un!Iateral solidaridad entre
generaciones>>Ia imponen a generaciones que no pueden dar
su consentimiento, y es una cosa muy distinta a un fonda
colectivo; mas bien se parece a una carta que se transmite
en cadena.
Los folletos del SEB, incluyendo los que se distribuyen
en la actualidad, declaran tambien que nueve de cada diez
trabajadores en los Estados Unidos estan consiguiendo la
proteccion para sf y para sus familias en el seno del programa de Seguridad Social. 12
150

Mas ambigi.iedades. Lo que_~ de cad a diez trab~~=

dares estan_jl~~i..t:!?:Q~ __e_~_.h__~_c;~~t!!!i9_~~t . .(!,._ .E~S.f:\F ....!~P!l.~~JQ.s
para:financiar los pagos a. otras. personas que no traba.jaf1.
El tiahajadoi individual n"o esta ~co~~ig~i~~.;Ao proteccion
para sf ,Y para su familia en el sentido de que una persona,
por contribuir a un sistema privado de pensiones, este oh'teniendo su propia proteccion. Esta solo ganando proteccion en el sentido polltico de satisfacer ciertos requisitos administrativos a fin de calificarse para la recepcion futura de .estos beneficios. I;?s perceptores actuales reciben
mucho rna~ del__y~lor act_~~!ial de lo~_i_~_P!_IC:S~()~ 9_1.!<! _p~_garcm,
y-ques~-~ositaron a. su favor. A los trabajadores f6ve-nes que pagan ahara los impuestos sabre salarios se les promete una cantidad muy por debajo del valor actuarial de
los impuestos que pagan y que se ingresan a su favor.
De nfuiD,ln mQ.g_()j~--~~g_t,!t;idad Social es un programa de
proteccion en el que los pagos individuales compren beneficios actuariales equivalent~~~~ Como incluso sus defensores
mas ardientes admiten, <a relacion entre las contribuciones
individuales ( es decir, los impuestos sabre salarios) y los
beneficios percibidos es extremadamente tenueY Mas bien,
la Seguridad Social es la combinacion de un impuesto particular y un programa concreto de pagos obtenidos mediante
transferencias.
La fascinacion se encuentra en el hecho de que no conocemos a nadie, sea cual fuere su credo polftico, que defienda
el sistema de impuestos en sf mismQ o el de percepciones
par sf. Si se hubieran considerado los dos componentes por
separado, ina se habrfa adoptado ninguno de los dos!
Examinemos el impuesto. Dejando aparte una pequefia
modificacion reciente ( devoluciones amparadas en el credito
a los ingresos alcanzados), es un tipo simple sabre los salarios, hasta un maximo; up imQgesto regresivo que se a~
mas ~~C!~9n!l~-~gl.iingre~.!?.illE~-~~-J...r.~~~--~- Ji~:
~~ID~~ _s~ .rce. eJJJ:a_g_aj~ 1 qyc;: __q~st.:l~Qf;_~J()s ~n;tpres~rJos d.e. su
intenciqi)__ Q.~. _<;.9.P.!f.~tar a AJ,I~yos trabajadores,. y. desanima a
fa gente ~n la busqt1eda de tr~bajo.
Analiceinos las medidas sabre los beneficios. Los pagos

151

no se determinan ni por la cantidad pagada por el beneficiario ni por su situacion financiera. No constituyen tampoco una devolucion adecuada de los pagos anteriores ni
se trata de un modo eficaz para ayudar a los indigentes.
Existe una relacion entre los impuestos pagados y los beneficios percibidos, pero en el mejor de los casos es una hoja
de parra para dar algun intento de credibilidad a la proteccion. La cantidad de dinero que una persona obtiene depende de un sinnumero de circunstancias accidentales. Si este
individuo trabaja en una industria protegida, obtendni un
beneficia; si la industria en la que se encuentra no esta protegida, no lo conseguira. Si trabajo en una empresa del
primer grupo solo durante varios trimestres, por muy indigente que sea no obtendra nada. Una mujer que no ha trabajado nunca, pero es la esposa o la viuda de un hombre
calificado para obtener la percepcion maxima, conseguira
. exactamente la misma cantidad que una mujer en una situacion similar que, ademas, tenga derecho a los beneficios en
base a sus propios ingresos. U~a eerso~ de mas de sesenta
r..0~~--~~-~--q~-~--~~~.i-~~--~r_~~l;ljar y g~_e o -ueru:-u-rios--in-gres~
J11i.~__q.~J~--.m9.9~~~~2~.aJ ~fi.o, no solo no alcanza ningun bene:fic.LQ.~.Lll9~.m.!~.1.P.~J:!:l. .c;olmo de males, debe pagar impuestos
acii~:i911~k~, _~11 _teori~ para financiar las prestaciones que no
f(!C\he. Y asf podrfamos continuar indefinidamente.
Es diHcil que hallemos un paquete mas imaginative
que el formado por la combinacion de un impuesto inaceptable y un programa de prestaciones inadmisible en el seno
de un plan de Seguridad Social considerado mayoritariamente como uno de los logros mas importantes del New Deal.
A medida que hemos examinado la literatura sobre el
tema, nos hemos visto sorprendidos con los argumentos utilizados para defender el programa. Individuos que no mentidan a sus hijos, sus amigos o sus colegas, en quienes todos
nosotros impllcitamente confiarfamos en las relaciones personales mas importantes, han propagado una vision falsa de
la Seguridad Social. Su inteligencia y el conocimiento que
tienen de puntos de vista contraries hacen diffcil creer que
han actuado con ligereza o de buena fe. Aparentemente, se

consideran a sl. mismos un grupo de escogidos que conocen

.16 que es adecuado para los individuos mejor gue esto.s

misl!!os, __g~!!_eE....~r:~b"eE_.Y_l~ -~~~~~-~a.!?..~E9.~~L9~..R~!::Ya

dir 1:\ __ l_<:)S_ ~~_cto~~~_p~r_a __q~~- ~_p_r~.<:~~-~ jey_<:s _q':l~)e.s _b_en~fi~
cian, aun cuando deban engafiarles a fin de qu_evoten de
es~--~;;do.-----

----- -

- -

-----Lo-;-'P-~oblemas financieros a largo plazo de la Seguridad

Social se derivan de un solo hecho: el numero de individuos que _n:s_ibe pagos . del sistema h~ -;u~entado y coritiriuara"creciendo.. a. un ritmo mayor--c[ti'e fa-Ci'fra--Cle-tr-abafa"dores cuyos' ~alados 'pueden estar sujetos a imposicion. p~ra
financiar esos p_ag~s. En .(?5_0, por cada pc;:r~eptor habl.a
(rtrabajadores; en 19iO, solo tres; a principios del siglo XXI, si continua la tendencia actual, habra dos en el
mejor de los casos._)
Como indican estas observaciones, el_ Pr9.g:ta.!Jl~.. g~ Se, ,,
guridad. SociaLimplica una tra_nsf~re_uda ...d.e.. _fondus.....de...lo.s. _.., M
jovene$ a los viejos. En cierta medida, esta operacion se ::Fr".:A-11
, ha producido a lo largo de la historia: los jove11(!S _r:ga.,gti.~~
nen-a sus padres o a
De hecho,
en muchas"p~f~~s pobres c:Cm tasas de mortalidad infantil
altas, como la India, el deseo de asegurarse una descendencia que proporcione sosten a lo largo de la vejez constituye
u.pa de las razones mas importantes de las elevadas tasas de
natalidad y de las familias numerosas. La diferencia entre
la Seguridad Social y las disposiciones previas es que aquella es obligatoria e impersonal, y estas, voluntarias y personales. La responsabilidad moral es una cuestion individual,
no social. Los hijos ayudaban a sus padres por amor u obediencia. Ahora contribuyen al sosten de los padres de alguna otra persona por obligacion o temor. Las prim eras transferencias reforzaron los lazos familiares; las obligatorias, los
debilitan.
Ademas de una transferencia de los j6venes a los viejos,
Ia Seguridad So~ial impli~a ~~~-~ieE, __ ~~..,~E.~.~~-~~<!~.l~s .!!1.:~ .
nos.~ los. rna~. ricos. Cierto, .el pla.n de b~pefkio.s..Ji~.n~_JJ{la
des.viad.9JL~f11_YQI __9~JJI.ll.~E.QD?..~ con ingresos !!1~~- _h~j~s,
pero su efecto se ve much.?....!?~-~ _q'::'_e. ..~.q_JE.Eens~~<?. . J?.<?.I"_.?!!~

otros--patieni:es-ensu--vejez.

153

152
J

Los muchachos procedentes de familias pobres tienden a

empezar a trabajar -y a empezar a pagar impuestos sobre
los salarios- a una edad relativamente temprana. En el otro
extrema del ciclo vital, las personas cuyos ingresos son mas
bajos, tienen un perfodo de vida mas corto que otras
con ingresos mas altos. ~~-su!!:JldQ.Jl~.~~L~~-g_ll:~)<2~.-.P2Q!.~s
-~ . ___ t~~?d~!:..~J',~!?~~)!I!P9-~.$tO~. d~r~nte mas afios ~ a percibir los
/ ' *beneficws durante menos t1empo que los ncos, jtodo en
no~bre de .la ay~da a los pobres!
Otras caracter!sticas de la Seguridad Social refuerzan
este efecto no deseado. La exenci6n de las percepciones del
impuesto sobre la renta es mas alta cuanto mayores los
otros ingresos del perceptor. La restricci6n de pagos a las
personas de sesenta y cinco a setenta y dos afios (que se
convertira en setenta en 1982) se bas a solamente en lo~ ingresos obtenidos durante esos afios y no en otras categorfas de renta ( unos dividend as de un mill6n de d6lares no
descalifican a nadie para percibir los beneficios de la Seguridad Social; un sueldo o un salario de mas de 4.500 d6lares anuales representa una perdida de un beneficia de un
d6lar por cada dos de ingresos). 14
En conjunto, la Seguridad Social constituye un ejemplo
1
excelente del funcionamiento de la ley del gerente, a saber,
\
los gastos publicos se realizan en beneficia directo de la
.,_ 'clase media, y se financian con impuestos sufragados en una
parte considerable por los pobies v los ricosY

!:

La asistencia publica
Podemos ser mucho mas breves al analizar e1 desorden
del bienestar que al examinar el funcionamiento de la Seguridad Social: en este caso, e1 acuerdo es mucho mayor.
Los defectos de nuestro sistema actual de bienestar han sido
ampliamente reconocidos. Los pagos asistenciales crecen a
pesar de la mayor abundancia. Una vasta burocracia se dedica mas al papeleo que a servir a la gente. Una vez una
persona consigue recibir \ly~JQ(l, e$. dificil que deje de per~
154

cibiria. EI pafs esta cad'a vez mas divicfido en dos dases de

ciudadanos: unos que reciben ayuda y otros que la pagan.
Los que la perciben tienen escasos incentivos para ganar dinero. Esos pagos varfan considerablemente de una parte a
otra del pafs, lo que omenta la migraci6n desde el Sur y las
areas rurales al Norte, y particularmente a los centros urbanos. Las personas que han recibido o reciben ayuda son tratadas de modo diferente a aquellos que no la perciben (los
denominados trabajadores pobres) a pesar de que ambos se
pueden encontr<~.r en el mismo nivel econ6mico. Una corrupci6n y un fraude extendidos, informes bien difundidos de
.reinas
I- del bienestar
. conduciendo C.adillacs .~ot;nptadqs
._......,__ C()~....
~4_ft1p es cnequ_~~-~-~Y..L1~al pt,Q'i9.fll1 .t~P~_tJ<:!~~~~!.~la ira .
d~ la opini6'n publicl!_.
J?.ada __ qpe las quejas sobre.Jos programas. de bienestar
han aumentado, tambien ha crecido la cifra de los planes
sobre los que quefiitse. Hay mas de cien programas aprobados para ayudar a los pobres. Existen proyectos importantes como la Seguridad Social, la. protecci6n del desempleo,
Medicare, Medicaid, ayuda a familias con nifios necesitados,
ingresos adicionales, vales--de 'comida y una mii:iada de pequefios programas de los--que
mayoda de la gente nunca
ha ofdo hablar, como asistencia a los refugiados cubanos,
alimentaci6n especial suplementaria a las mujeres, los recien
nacidos y los nifios; proyecto de cuidado intensivo infantil;
ayudas para los alquileres; centros completos de tratamiento de la hemofilia, etc. Un programa se entrecruza con el
otro. Algunas fa~_ili~~ qu~ __reciben ayuda ge nl11U~~9.-~<?..s.pro
gramas acaban disponiencl_o _de unos ingr~~()S _c:Le._9didamente supe~ior~~--:_t h1 renta me._d_t~_gel pais. Otras familias,--debido la ignorancia 0 a la apatfa no solicitan su inclusion
en programas que podrfan aliviar sus necesidades reales.
Pero ca._da _p_rogr~1lla exige una bl1t()Cr_~~ia para administrarlo.
Ademas de los 130.000 millones de d6lares anuales que
representa el gasto de la Seguridad Social, el de estos programas se acerca a los 90.000 millones anuales, una cifra
diez veces mayor que la gastada en 1960. Realmente es exce-..,---...~

---------~~.~--~""~"-~~--~~~---

--~--~~

1a

155

sivo. El denominado nivel de pobreza para 1978, segun la

estimacion del censo, esta cerca de los 7.000 dolares anuales para una familia no agricola de cuatro miembros, y se
dice que alrededor de 25 ni.illones de personas pertenecen a
familias situadas por debajo de dicho niveL Esta estimacion
es muy abultada porque clasifica a las familias solo en
razon de los ingresos monetarios, sin considerar en absolute las rentas en especie: las procedentes de la propiedad
de una casa, un jardin, vales de comida, Medicaid, pertenencia a los programas de viviendas publicas. Varios estudios
sugieren que, teniendo en cuenta estas omisiones, la estimacion del censo se reduciria de un 50 a un 75 por ciento. 16
Pero incluso si utilizamos sus estimaciones, estas implican
que los gastos de los programas de bienestar son de cerca
de 3.500 dolares por persona situada por debajo del nivel de
pobreza, o aproximadamente 14.000 dolares por familia de
cuatro: alrededor del doble de dicho nivel de pobreza. Si
codos estos fondos se dedicaran a los pobres, estos no existirian y todos se encontrarian, al menos, entre los aceptablemente ricos.
,E:~ eyiqe:nte que ~_ste9it::~~On() __ ~e di_rige primariame11t<:! a
los pobres. Una parte se destina a los gastos administrativos,
que amparan a una masiva burocracia con una atractiva escala salariaL Otra se dirige a personas que bajo ningun
esfuerzo de imaginacion pueden considerarse como indigentes. Son los estudiantes universitarios que obtienen vales
de comida y qubis otras formas de asistencia, las familias
con ingresos decorosos que obtienen ayudas para vivienda,
y otras en una variedad de formas mas amplia de lo que
nuestra imaginacion puede abarcar. Otra se dirige a las personas que defraudan al sistema.
Sin-emBatgo;~:;lgo -debe.-dedrse a favor de estos programas. A diferencia de los perceptores de.Ja__5.eguridad_Social, 1(;~---ing-re;o~--medi~~ -de 'los- indi~iduos subvencionados
co'ri est~s- vastas- su.rnas s_on probable~ente inferiores a las
rentas medias percibidas por las personas que pagan los
impues.tos para sost(!nerlos, a pesar de que incluso este pun to
no-puede-afir-m~rse con seguridad. Martin Anderson declara:

156

Puede haber grandes deficiencias en nuestros programas de bienestar, el nivel de fraude puede ser muy alto,
la calidad de la gesti6n quiza se considere pesima, acaso
los programas se entrecruzen, quizas abunden las injusticias
y el incentivo financiero para trabajar pueda resultar virtualmente inexistente. Pero si retrocedemos y juzgamos la
vasta colecci6n de programas de bienestar [ ... ] mediante
dos criterios basicos -el alcance de la cobertura para
aquellos que realmente necesitan ayuda, y Ia suficiencia
de Ia cantidad de ayuda que reciben-, el cuadro cambia dramaticamente. Si se juzga con estos patrones, nuestro sistema de programas de bienestar ha constituido un
brillante exitoP

Las subvenciones a la vivienda

Pequefios al principia, en los afios del New Deal, los
programas gubernamentales para proporcionar vivienda han
aumentado rapidamente. En 1965 se creo un nuevo departamento, el de Vivienda y Desarrollo Urbano. Dispone en la
actualidad de una plantilla de cerca de 20.000 personas y
efectua pagos por mas de 10.000 millones de dolares anuales. Los programas estatales, y tambien los locales, han complementado los planes de vivienda federales, especialmente en el estado y la ciudad de Nueva York. Estos programas empezaron con la construccion por parte de la Admi_nistracion de viviendas para familias con ingresos bajos. Tras
la guerra, se afiadi6 un programa de reconstrucci6n urbana,
y en muchas zonas la construcci6n de viviendas publicas se
ampli6 a las familias de ingresos medios. Recientemente
se han agregado a dichos planes las ayudas a los alquileres o subvencion publica a los alquileres de viviendas de
propiedad privada.
Teniendo presente el objetivo inicial, estos programa~
han constituido un importante fracaso._~.dc.s.tf.uyeron mas
casas de las qu._l:! se construyeron. Las farnilias q~e--logr~fon.
,-vtvieP.das a ui:lOs aiquileres subvcmc:iona,dos, ~~.. l?.~.l?:~~fia,ron;
las que tuvieron que desplazarse a zonas mas pobres, ya que

l?7

sus casas fueron destruidas y no se sustituyeron par otras,

empeoraron. La vivienda esta mejor y mas ampliamente distribuida en los Estados Unidos en la actualidad que cuando
empezo el programa de viviendas publicas, pero esta mejora se debe a la actuacion de la empresa privada a pesar
de las subvenciones gubernamentales.
l:.,()s mismos blQqlle~ de viviendas publicas se han convertido Jrec:_t!_Cllt~_mente en ghettos y en focos de criminalidad,
y en especial de delincuencia juvenil. El proyecto de viviendas publicas de Pruitt-Igoe, en St. Louis, Missouri, un
complejo masivo de apartamentos con una extension de
nueve hectareas, que alcanzo un premia de disefio arquitectonico, constituye el caso mas dramatico. Se deterioro
hasta tal punta, que una parte tuvo que ser volada. En
aquel momenta, solo 600 de las 2.000 viviendas estaban
ocupadas, y se deda que el proyecto semejaba un campo de
batalla urbana.
Recordamos muy bien un episodio que se produjo cuando visiuibamos el area de Watts, en los alrededores de Los
Angeles, en 1968. El director del proyecto de autoayuda,
patrocinado par un sindicato y que marchaba a la perfeccion, nos ensefio la zona. Cuando comentabamos el encanto
de algunos bloques de apartamentos, respondio airadamente: Esto es lo pear que le ha ocurrido a Watts. Estas
son vi vi end as publicas . Y continuo: 2Como van a recibir
los jovenes una buena educacion y van a aprender unos
buenos valores cuando viven en una zona formada en su
totalidad par familias rotas, que en su mayoria reciben ayuda
de los program as de bienestar? . Deploro tam bien el efecto
de los planes de viviendas publica$ en la ddincuencia ju- _
y- 'en-"]as ..esc.uda.s. v,~d:~l~_s,....de_sproporcionadamen te
llenas de hi jos .de familias .rot as.' ,
Recientemente escucharnos una eva1uacion similar de los
planes de viviendas publicas :de labios de un dirigente de
un proyecto residencial basado en la igualdad del trabajo,
situado en la parte sur del barrio neoyorquino del Bronx.
La zona se parece a una ciudad bombardeada: muchos edificios estan abandonados como consecuencia de los controles

veml

158

I ,

de los alquileres, y otros han sido destruidos por los saqueos.

El grupo de igualdad del trabajo se ha comprometido a
rehabilitar una parte de estos edificios abandonados, con su
propio esfuerzo, para que posteriormente puedan ocuparse.
En principia, recibian ayuda exterior solo en forma de algunas subvenciones privadas. Posteriormente han empezado a
recibir algun tipo de ayuda del Estado.
Cuando preguntamos a nuestro interlocutor la razon par
la cual su grupo habfa escogido este planteamiento tan duro
en vez de, simplemente, utilizar los planes de viviendas publicas, nos dio una contestacion parecida a la que habfamos escuchado en Los Angeles, con la peculiaridad adicional de que la construccion y la propiedad de sus casas proporcionaria a los participantes en el proyecto un sentimiento
de orgullo que les llevaria a mantener aquellas en perfecto
estado.
Una parte de la ayuda estatal que los grupos de
igualdad del trabajo recibieron consistio en los servicios
de los trabajadores prestados de la LEF. E1 Estado, al
amparo de la Ley de Empleo y Formacion, pagaba a estos
trabajadores y los asignaba a varios proyectos publicos para
que adquirieran formacion, que se esperaba les permitiria
conseguir empleo en el sector privado de la econom1a. Cuando preguntamos a nuestro interlocutor si el grupo de igualdad del trabajo prefeda la ayuda de los trabajadores de la
LEF o el dinero que se destinaba a pagar sus salarios, dej6
en clara que preferia el dinero. En conjunto, era alentador
observar el sentido de confianza en sf mismos, de independencia y energ1a desplegado par este proyecto de autoayuda
en contraste con la apatia, el sentido de futilidad y aburrimiento tan evidentes en todos los proyectos de viviendas
publicas que visitamos.
El subsidio que la ciudad de Nueva Yark concedfa a las
f'!IpjJl~~-.di.JDE~es_().S mc:dios para hacer rente ~-~~-g~~t~~
de vivienda, justificado co~Q_!.!_l!..._f!!..~tQgg para impedir que
estas familias ah.~J:l9.2PaJan .la__cit,Idad.,_ es un caso muy diferente. Se alquilan apartamentos amplios y lujosos a unas
rentas subvencionadas a familias que obtienen unos ingre-

159

':

~-y

sos tnedios solo en el sentido mas amplio y gefleroso del

termino. Estas familias reciben en promedio una subvencion
para el pago del alquiler de los apartamentos de 200 dolares mensuales. La ley del gerente, funcionando una
vez mas.
Los planes de reconstruccion urbana se adoptaron con
el fin de eliminar los ghettos, la inmundicia urbana. La
Administraci6n subvencion6 la adquisici6n y desescombr6
las zonas que se iban a renovar, y concedio la mayor parte
de estas a constructores privados a precios artificialmente bajos. Los planes de reconstruccion urbana destruyeron cuatro casas, la mayor parte de elias ocupadas par negros, por
cada una que construyeron, ocupadas estas en su mayoria
por blancos cuyos ingresos eran medias y altos. 18 Se obligo
a los ocupantes primitives de las viviendas a que se fueran a
otra parte, convirtiendo a menudo otra zona en una inmundicia. El programa bien se merece los nombres de
traslado de negros y cambia de ghettos que algunos
criticos le pusieron.
El principal beneficiario de los programas de viviendas
publicas y d~ .. r~_c;()nstmc_ci.on_ . t1tQ~na no ha sido la gente
p_obre. Han sido, mas bien, los poseedores de tierras compradas para edificar las viviendas publicas o situadas en las
zonas de reconstruccion urbana: familias de ingresos medias o altos que pudieron encontrar vivienda en los apartamentos o en las construcciones de pocos pisos con un
valor muy alto en el mercado, que con frecuencia reemplazaron a las viviendas protegidas, que fueron eliminadas;
constructores y ocupantes de los centros comerciales edificados en las zonas urbanas; e instituciones como las universidades y organismos religiosos que se aprovecharon de
los proyectos de reconstrucci6n urbana para mejorar la caUdad de sus vecinos.
Asf lo expresaba un reciente editorial del Wall Street
Journal:
La Comisi6n Federal de Comercio ha examinado la

160

polttica de viviendas del tstado y ha descubierto que

estan dirigidas por algo mas que el puro altruismo. Un
libro de instrucciones de actuacion destinado al personal
de la CFC observa que el impulso mayor procede de gente que hace dinero construyendo casas: los constructores,
los bancos, los sindicatos, los suministradores de materiales, etc. Una vez la casa esta construida, el gobierno y
estos diversos grupos de electores pierden interes en
actuar. Por esta raz6n, la CFC ha recibido quejas relativas a la calidad de las viviendas construidas siguiendo
programas federales, con respecto a goteras en el techo,
conducciones inadecuadas, malos cimientos, etc.l9
Entretanto, aun cuando no se destruyeran deliberadamente, las viviendas con alquileres bajos se vieron perjudicadas por los controles de alquileres y otras medidas similares.

Los cuidados medicos

La medicina es el ultimo campo del bienestar en el que
el papel del Estado ha aumentado. Las Administraciones estatal y local, y en menor medida la federal, han desempeiiado durante largo tiempo una funci6n en el sector de la salud
publica (la higiene, enfermedades contagiosas, etc.) y en Ia
provision de servicios hospitalarios. Ademas, el gobierno
federal ha prestado cuidados medicos a los militates y a los
veteranos. Sin embargo, en el roismo .. l2,60, los gastos
blicos destinados al cuidad'ode la poblaci6n .civil -es
d<::cir, omitiendo los militare~ y lo~ veteranos- eran de menos de 5.000 millones de d6lares, algo mas del uno por dento de la renta nacional. Tras la inttodiicci6n -~Ie--'ios--pr~
gramas de Medicare y Medicaid en 1965, estos gastos aumentaron rapidamente, alcanzando la cifra de los 68.000 millones de do lares en 1977, alrededor del 4,5 por den to de
la renta nacional. La participaci6n del sector publico en el
importe total de los gastos sanitarios practicamente se ha doblado, pasando de un 25 por ciento en 1960 a un 42 en

pu-

161

1977. El clamor para que la Administraci6n federal asuma un

papel mayor continua. El presidente Carter se ha manifestado a favor de un plan de protecci6n nacional de la
salud, a pesar de que, debido a las restricciones financieras,
tenga unos objetivos limitados. El senador Edward M. Kennedy, en cambia, va mas lejos: se; muestra partidario de la
aprobaci6n inmediata de un plan mediante el cual el go~
bierno se responsabilice del mantenimiento de la salud de
sus ciudadanos.
El aumento en el gasto publico ha corrido paralelo
al rapido crecimiento de la protecci6n privada de la salud. El gasto total en cuidados medicos ha doblado desde
1965 a 1977 su participaci6n en la renta nacional. Los servicios medicos han aumentado tambien, pero no tan rapidamente como los gastos. El resultado inevitable ha sido un
aumento importante en el precio de la sanidad y en los ingresos percibidos par los medicos y el personal dedicado a
la prestaci6n de ~sos servicios medicos.
El Estado ha respondido intentando regular los procedimientos medicos utilizados y disminuir los precios aplicados par medicos y hospitales. Y asi deberia ser. Si el Estado gasta el dinero de los ciudadanos, lo correcto. adecuado es que se preocupe de lo que obtiene con lo que
gasta: el que paga manda Si la tendencia actual continua,
el resultado inevitable sera la socializaci6n de la medicina.
El plan de protecci6n nacional de la salud constituye
otro ejemplo que se presta a engafio. En un sistema asi no
existiria ninguna relaci6n entre lo que una persona pagara
y el valor actuarial de los servicios que tendria derecho a
recibir, a diferencia de lo que ocurre en los planes privados
de protecci6n. Ademas, no tiene par objetivo proteger la
salud nacional -una frase sin sentido-, sino prestar
servicios medicos a los residentes en el pais. Lo que realmente sus defensores estan proponiendo es un sistema de
medicina socializada. El doctor Gunnar Biorck, un eminente
profesor de medicina sueco y jefe del departamento de medicina de un importante hospital de su pais, ha escrito:

162

El marco en el que se ha practicado la medicina du~

rante miles de afios ha sido tal que el paciente era el cliente y daba trabajo al medico. Hoy en dfa, el estado, de un
modo u otro pretende ser el empresario, y por tanto quien
determina las condiciones bajo las que el medico debe
desempefiar su labor. Estas condiciones no se pueden limitar -y tal vez no se r'estrin.jan- a las horas de trabajo,
los salarios y las medicinas que necesitan de prescripcion mediCa; pueden invadir toclo el territodo
la telacion medico-paciente [ ... ]. Si no se lucha y se gana esta
batalla, mafiana no habra batalla que librar. 20

de

Los defensores de la medicina socializada en los Estados

Unidos -para dar a su causa el nombre que le corresponde- citan siempre como ejemplo de su exito Gran Bretafia,
y recientemente, el Canada. La experiencia ca'nadte'i:ise ~esta
demasiado proxima para proporcionar una comprobaci6n
adecuada- es sabido que las casas nuevas siempre funcionan bien al principia-, pero la dificultades han empezado a
surgir. El servicio nacional de salud bri tanico lleva funcionando mas de tres decadas, y los resultados son bastante concluyentes. Sin duda esta ~s la raz6n por la que el Canada
ha reemplazado a Gran Bretafia como ejemplo. Un medico
ingles dedic6 cinco afios al estudio del servicio de sa~u.<:l qe
su pafs, y en un informe escrito en diciembre de 1976 afirm6 que [ el servicio de salud britanico] introdujo la financiaci6n centralizada del estado y el control sabre la prestaci6n de los servicios practicamente en todo el pais. Se
elimin6 casi par complete el sistema voluntario de financiaci6n y prestaci6n de los cuidados medicos desarrollado en
Gran Bretafia a lo largo de los doscientos afios anteriores.
Se reorganiz6 el sistema obligatorio actual y se convirti6 en
poco mas 0 menos que universal.
Y concluye: ED realidad no se construyo ningiln hospital durante los primeros trece afios de funcion,amiento del
servicio nacional de salud, y hoy, en 1976, hay menos camas
hospitalarias en Gran Bretafia que en julio de 1948,.cuando
se cre6 el servicio nacional de salud. 21
Podrfamos afiadir que los dos tercios de csas camas se
163

' ..

"

encuentran en hospitales construidos antes del afio 1900 y

que son administrados por fondos privados.
El examen del doctor Gammon le llev6 a enunciar lo
que llama una teoria del desplazamiento burocratico: cua~~
to mas burocratica se vuelve una organizaci6n, mayor -~~)a
meCIIda
e1 traba jo innecesario Hen de a despl~z~r al
necesario, ampliacion interesan'te de una . de la~ ''leyes' 'de
'Parkinson. Ilustra la teorfa con el ejemplo de los servicios
hospitalarios en Gran Bretafia desde 1965 a 197 3. En ese
periodo de ocho afios, el personal hospitalario total aument6 en un 28 por ciento, el administrative y de oficinas en
un 51. Pero la produccion, medida por el numero media de
camas de hospital ocupadas diariamente, se redujo en realidad en un 11 por ciento. Y no, como el doctor Gammon
se apresuro a sefialar, debido a la falta de pacientes para
ocuparlas. En cualquier momenta existfa una lista de espera
de alrededor de 600.000 personas. Muchos deben esperar
afios antes de sufrir una operaci6n que el servicio de salud
considera opcional o retrasable.
Los medicos abandonan el servicio de salud britanico.
.de los medicos recien licenciados emigran
Un
afio a otros pafses. El rapido crecimiento reciente de la
practica estrictamente privada de la medicina, los sistemas
de protecci6n de la salud y los hospitales y sanatorios privados constituyen otros tantos resultados de la insatisfacci6n
de los ciudadanos bacia el servicio de salud.
Se utilizan principalmente dos argumentos para introducir la medicina socializada en los Estados Unidos: en pri~
mer lugar, los castes medicos superan los medias de que disponen la mayoria de los norteamericanos; en segundo, la
scidalizaci6n de algun modo reducira aquellos. Podemcis re~
diazar en seguida el segundo argumento, al menos basta que
alguien encuentre algun ejemplo de una actividad que el Estado dcsempefie mas econ6micamente que la empresa privada. Respecto al primero, los habitantes del pafs deben
pagar los castes de un modo u otro; el unico problema es
si los pagan directamente en su propio beneficia o indirectamente a traves de la mediaci6n de los funcionarios esta-

eri .que

'tercio

164

cada

tales, que deduciran una parte sustancial de dichos pagos

para financiar sus salaries y gastos de funcionamiento.
En cualquier caso, los castes de los cuidados medicos
ordinaries estan muy. al akance de 1os . ingres6'ii de
;n;yoda de las. familias americanas. Se. pueden utilizar })s
de proteccion privados para enfrentarse a la contingencia
de unos gastos inusitadamente grandes. En la actualidad, el
90 por ciento de todas las facturas de los hospitales se abonan con cargo a unos pagos realizados por terceros. Sin duda
se producen casas de castes excepcionales, y es deseable
que se arbitre alguna forma de ayuda, privada o publica,
para solventarlos. Pero la ayuda para solucionar unos casos,
numericamente reducidos, de dificultades extraordinarias,
diffcilmente justifica la colocacion a toda la poblacion de
una camisa de fuerza.
Para dar una idea de las cifras, los gastos totales, publicos y privados, en cuidados medicos, representan menos
de los dos tercios de los gastos en vivienda, cerca de los
tres cuartos de los efectuados en autom6viles, y solo dos
veces y media mas que la cantidad destinada a alcohol y
tabaco, lo que sin duda aumenta el importe de dichos
cuidados.
Opinamos que no hay ninguna raz6n para organizar una
medicina socializada. Por el contrario, el estado 'aesempefia ya urt tYapel demasi;do importante en la sanidad, par
Io que cualquier aumento eri tal senddo irfa en contra de
los intereses de los pacientes, los medicos y el personal sanitaria. Exam.inamos otro aspecto de la sanidad --la autorizacion para que los medicos ejerzan y su relacion con el
poder de la Asociaci6n Norteamericana de Medicos- en el
capitulo 8' dedicado al analisis de la protecci6n al trabajador.

la. .

'plane's

LA FALACIA DEL ESTADO DEL BIENESTAR

tPor que raz6n todos estos programas han defraudado

tanto? Sin duda sus objetivos eran humanitarios y nobles.

165

(f>or que, entonces, no se han akanzado? AI comienzo de

la nueva era todo pareda bien. Los indiv~duos __ que habian
de heneficiarse eran pqcos, y Jos contribuye~te~ q~e - po~
dian financiar dichos programas, muchos, de modo que
cada uno pagaba una pequefia cantidad que proporcionaba beneficios significativos a unos pocos que los necesitaban. En cuanto aumentaron los programas de bienestar, las
cosas cambiaron. En la actualidad, todos nosotros estamos
financiando unos programas con un boi~illo, para recibir eli~
nero -o algo que el dinero podrfa comprar- en el otro.
Una simple clasificacion del gasto muestra la razon por
la que este proceso conduce a resultados indeseables. Cuando una persona gasta, puede gastar su propio dinero o el de
otro; y dicha persona puede gastar para sf o en beneficia
de otro. Combinanclo estos dos pares de alterriativas obtenemos cuatro probabilidades compendiadas en esta sencilla
tabla: 22

~
'

UNA PERSONA GASTA

en qui en lo gasta: en beneficia

con el dinero

~--

propio

de

;;~~-;;rs~~;l

----------------------- -----------------------------------suyo
~-~-~ ---

I
- -

-~-~-~------

de otra persona

~---------- ----------

III

--------~-1

II

--- ----~------~----~- !

IV

La categoria I de la tabla se refiere al gasto del dinero

de una persona en su propio beneficia. Esta compra en un
supermercado, por ejemplo. Es evidente que dicha persona
tiene un fuerte incentivo tanto a economizar como a conseguir el maximo valor posible de cada d6lar que gasta.
La categoria II indica el gasto del dinero de una persona en beneficia de otro. Esta persona compra regalos de
Navidad o de cumpleafios. Tiene el mismo incentivo para
economizar, pero no para conseguir el valor maximo de su

dinero, al menos si se juzga segun los gustos del perceptor. Este individuo, por supuesto, intentani comprar algo
que le guste a aquel, a condicion que cause igualmente una
buena impresi6n y no exija mucho tiempo y esfuerzo. (Si,
realmente, el objetivo principal de este individuo consistiera
en permitir al beneficiario obtener el maximo valor posible
por d6lar, le dada dinero en efectivo, convirtiendo la categoria II del individuo en la I del receptor.)
La categoria III alude al gasto que una persona realiza
en su beneficia con el dinero de otro, por ejemplo, el cargo
en una cuenta de gastos de una comida. Esta persona no
tiene un incentive fuerte para reducir el importe de la nota,
pero sf en consegP.ir el maximo posible de este dinero.
La categoriq IV considera el gasto que una persona rea
liza del dinero de otra en beneficia de un tercero. Paga la
comida de otro cargandola a una cuenta de gastos. Esta
persona tiene un escaso incentive para economizar o para
intentar conseguir que su invitado disfrute de la comida a
la que conceda mas valor. Sin embargo, si comen juntos, de
modo que el almuerzo constituya una mezcla de las categorias III y IV, el individuo dispone de un fuerte incentive
para satisfacer sus propios gustos a costa, si es necesario,
de los de su invitado.
T<:J<;\9s los programas de bienestar pertenecen a la categorfa Ill} por ejemplo, la Seguridad Social, que implica pagos en-metalico que el beneficiario puede gastar como guste;
o bien a la categoria IV, caso de las viviendas publicas, excepto que incluso los programas de est~ categorfa comparten
una caracteristica de la III, a saber, que los funcionarios que
administran el programa toman parte en la comida, y todos
los programas de esta categoria tienen burocratas entre sus
beneficiaries.
En nuestra opinion, estas caracteristicas del gasto de los
programas de bienestar constituyen la fuente principal de
sus defectos.
Los legisladores han aprobado e1 gasto del dinero ajeno.
Los votantes que eligen a estos estan en un estado decidiendo gastar su propio dinero en beneficia propio, pero no en
167

166

el sentido directo del gasto de la categoria I. La relacion entres los impuestos que un individuo paga y el gasto que mediante su votacion aprueba es demasiado vaga. En la practica, los electores, al igual que los legisladores, se sienten
inclinados a considerar que otra pers0n1 paga los programas
que ellegislador aprueba directamente y que el votante elige
indirectamente. Los fundonarios que administran los programas tambien gastan el dinero de otros. Sin duda, la cantidad gastada aumenta.
Gastan, en efecto, el dinero de otras personas a favor
de un tercero. Solo Ia bondad humana, y no el estimulo
mucho mas fuerte y dependiente del interes propio, asegura que dichos burocratas utilizaran el dinero del modo mas
beneficioso posible para los receptores. De ahi proceden la
inefectividad y el despilfarro del gasto.
Pero esto no es todo. La tent~cion de apoderarse del dinero de otro es fuerte. Muchos, incluyendo los funcionario') que administran los programas, intentaran conseguirlo
para si en vez de dejar que vaya a manos de otra persona.
La tentacion de la corrupdon y el soborno son fuertes y no
siempre se resistiran o impediran. Los individuos que resisten Ia tentacion del soborno emplearan los medias legitimos para dirigir el dinero hacia si. Haran campafia para
conseguir una legislacion que les favorezca, unas normas de
las que se puedan beneficiar. Los funcionarios que administran los programas presionaran a fin de alcanzar salaries y
pluses mejores, un resultado que programas mas amplios facilitaran.
Los intentos que ciertos individuos realizan para aprovechar los gastos estatales en beneficia propio tienen dos
consecuencias que tal vez no sean evidentes. La primera explica la razon par la que tantos programa~ tienden
a~beneficiar a los grupos de ingresos medias y altos en
vez de a los pobres, a los que se supone van dirigidos. Aparei:ltemente, los pobres no solo carecen de los conocimientos
practices que se valoran en el mercado, sino tambien de los
necesarios para triunfar en la contienda politica en busca
de fondos. De hecho, su desventaja en el mercado politico
168

es probablemente mayor que en el economico. Una vez que

los reformadores bien intendonados, que tal vez hayan ayudado a aprobar una medida de bienestar, se dedican a su
proxima reforma, se deja que los pobres se defiendan por sf
mismos. y casi siempre se- yerA.ii~-sup.er:?C1<5i;::iJO:r:J9r~i~~s
que ya han demostrado una mayor capacidad para aprove.. ..
. '
charse de las oportunid~des disp~?~?l~~-~ '
..... La- segurida conliecuenCI'a'es<Cque.Ia cantidad neta que los
receptores de Ia transferencia recibin1n sera inferior a la
cantidad girada. Si se destinan 100 dolares del dinero de
una persona para comprar grapas, vale la pena gastar hasta
100 dolares del dinero de otra para conseguir la contrata.
Los costes en que se incurre hacienda poHtica de pasillo con
los legisladores y las autoridades reguladoras, contribuyendo a las campafias politicas y a una midada de otros asuntos, constituyen un verdadero despilfarro, no benefician a
nadie y perjudican al ciudadano que paga los impuestos. Se
deben restar de Ia transferencia bruta para obtener el ingreso neto; par supuesto, puede que a veces sea mayor que
dicha transferencia, obteniendose una perdida neta y no un
ingreso neto.
Estas consecuencias que se der:van del intento de conseguir' subvenciones, ayudan a explicar tambien la presion
para gastar mas, para aprobar mas planes. Las medidas iniciales no logran alcanzar los objetivos que los reformadores
que las habian patrocinado esperaban alcanzar. Llegan a Ia
conclusion de que no se ha hecho lo suficiente y solicitan
programas adicionales. Tanto quienes piensan en una carrera de funcionario administrando programas, como los ciudadanos que creen que aquellos pueden regular el dinero
disponible, se convierten en sus aliados.
El gasto de la categoria IV tiende tambien a corrotnper
a los individuos implicados. Todos estos programas colocan
a algunas personas en la posicion de decidir lo que es buena
para otros. Elto hace 9~$..J.ln ..gt.U.PQ....Q.S!.j.udi).l:iduo.s . adqu.iera
up a se1Jsaci9I1 de ...podercasi divino; ago, una dependepcia casi infantjl, La capacidad que tiene~--"fos beneficiaries
de ser independientes y tamar sus propias decisiones, se
169

atrofia si no se emplea. Ademas del despilfarro y de la imposibilidad de alcanzar los objetivos buscados, el resultado
final corroe el tejido moral que mantiene unida una socieJad-decente.--

..

ces. Desgraciadamente, por el momenta, la aprobacion

siados intereses creados -ideol6gicos, politicos y financieros- se encuentran en el camino.

Sin embargo, vale la pena bosquejar los elementos principales de este plan, no con la esperanza de que se adopte
en un futuro proximo, sino para suministrar una vision de
la direcci6n en la que nos debedamos mover, una imagen
que pueda orientar cambios sustanciales.
El programa esta formado por dos partes esenciales: primera, la reforma del sistema actual de bienestar, reemplazando el paquete de planes concretos por un unico programa, que comprenda los anteriores, de suplementos de renta
pagados en efectivo: un impuesto negativo sabre la renta ligado al impuesto positive; segunda, reducir la actuaci6n
de la Seguridad Social satisfaciendo al mismo tiempo los
compromises actuales, y exigiendo gradualmente que los individuos to men sus propias medidas para su jubilaci6n. . .
Esta reforma de conjunto bani de un modo mas efica~-y
humano lo que en la actualidad nuestro sistema de bienestar
consigue con tan escasa eficacia pero tan inhumanamente.
Proporcionarfa un mfnimo asegurado a todas las personas
necesitadas dejando aparte las razones que lo han provocado, al tiempo que afectarfa lo menos posible a su cankter,
independencia o incentive para mejorar su propia condicion.
La idea basica del impuesto negativo sabre la renta es
simple, una vez que atravesamos la cortina de humo que
oculta las caracterfsticas esenciales del positivo. Baja este
impuesto, una persona puede percibir ciertos ingresos sin
pagar ningtin impuesto. La cifra exacta depende del numero
de miembros de su familia, su edad, y de si particulariza las
deducciones. Estas estan formadas por-Hvarios elementos:
e?{cnciones personales, b~ficaciones por ingresos reducidos,
deduccion normal (recientemente rebautizada esa cantidad
con eL nom5tecfe grupo cero ), la suma correspondiente al
abono impositivo general y, por lo que sabemos, otros apartados afiadidos por genies del tipo de Rube Goldberg. Para

Oho- resultado de los gastos de las categorfas III y IV

tiene los mismos efectos. Aparte de los regalos voluntaries,
uno puede gastar el dinero de otro llevandoselo, como hace
el estado. Por lo tanto, el empleo de la fuerza esta en la
base misma del estado del bienestar: un mal medio que
tiende a corromper los buenos fines. Esta es tambien la
raz6n por la que el estado del bienestar amenaza nuestra
libertad de un modo tan serio.
~QUE HACER?

La mayoda de los actuales programas de bienestar nunca

se deberian haber aprobado. Si asi hubiera ocurrido, muchos de los individuos que ahara dependen de ellos se habrian vuelto ciudadanos que conffan en sf mismos en vez
de menores tutelados por el estado. A corto plaza esto podria parecer cruel para algunos, no dejando a aquellos mas
opcion que un trabajo sin atractivo con salarios reducidos.
Pero a la larga habria sido mucho mas humane. Sin embargo, dado que los planes de bienestar existen, no pueden cancelarse de la noche a la manana. Nccesitamos un camino
para facilitar la transicion desde donde estamos al lugar en
que quisieramos encontrarnos, para proporcionar ayuda a
los individuos dependientes en la ac'tualidad del bienestar,
mientras que al mismo tiempo fomentamos que los individuos pasen de las n6minas de los planes de bienestar a las
de las empresas.
Se ha propuesto un programa de transicion que Qodria
acr~centar la responsabiifciadli1ciTVIdual,"';cabar la divi;ion
aauatclel pais en dos clases, reducir el gasto gubernamental
y1a masiVa burocracia actual, y que al mismo tiempo. proporcionana una red de segundad a cada ciudadano de este
piifs, de modo que nad1e necesitase sufrir penosas est~eche----~-----------~----

de

'U"~rograma de este tipo parece un suefio utopico. Dema-

..--------

170

171
j
t

(-/w. ~;,'11\.,o----r;:.--.
'"":1-t Axi .)..-~
\20"V"}c:9-'~
J. ..
. ... -- _________J_______ ,, ....... --c:.--..,

simplificar la discusi6n, utilizaremos el concepto ingles mas

sencillo de asignaci6n basica personal para referirnos a
esta cifra basica.
Si la renta de un individuo supera la asignaci6n basica,
t.
este paga un impuesto sobre la diferencia proporcional al
tamano de esta. cOue ocurre si los ingresos son menores
que la asignaci6n basica? Con arreglo al sistema actual, es;_~.......
tas deducciones no utilizadas: en general,careceli.~valor.
Simplemente, esa persona no paga lmpuesto~--"-----Si su rentaes-equivalente-ar;- asig;~i6~ bisica durante
dos afios sucesivos, no paga impuestos en ninguno de los
dos. Supongamos que obtiene los mismos ingresos durante
los dos afios en conjunto, pero en el primero ese individuo
gan6 mas de la mitad del total. Tendda entonces una renta
sujeta a una imposici6n positiva, una renta superior a la
asignaci6n basica de ese afio, y pagaria un impuesto por
la diferencia. En el segundo afio, esta persona dispondria
de una renta sujeta a un impuesto negativo, esto es, la asignacion superaria la renta percibida, pero, en general, no
obtendria ningun beneficia de los descuentos no utilizados.
Acabaria pagando mas impuestos durante los dos afios que
si la renta se hubiera dividido en dos partes iguales.24
('Si existiera un impuesto negativo sobre la renta, est~ in. dividuo reci5iria Cle!TstaCfo una parte de las deC:IUcciones
no empleadas. Si esta tracc10n eqmval1era al~.Q.S!~__grava'. nien sobre la renta positiva, Tos irrij)Ues~~~_g~_.pagari_a durante los dos anoSSeiTan l<::_s m~t?oidi~scindi_endg del
)
modo en que aquellos se ~n.
'-_ SIToSlngresos superaran las deducciones, esta persona
' / pagaria impuestcrsenuna"cantidad que aepender!aael tipo
de gravamen que se apiica a las distmtascant!dacresae ingresos. S1 el caso fueraeTContrano, recibiria una Subvencion, cuyOTffiPOrte estaria entuii.Cion del tip~ q~_~plicara
a"lOSC!iferentes 1mportes de las deCfllccwne~~utilizadas.
. El impuesto neganvo sobre la renta permitiria la fluctuacion de los ingresos, como en nuestro ejemplo, pero este
no es su objetivo principal. Mas bien la finalidad primera

'.

consiste en obtener un medio directo para asegurar a cada

Emilia una can~idad m~, ~1 tiempo que evita Ia existencia de una 5urocracla masiva, mantem.e~o y preservando
unagran parte cle!aresponsal51Iictad m lvidual, incentivo
p-ara que los md1v1duos trabajenyganen lo suflciente para
pagar 1mpuestos en vez de recibir subsiillos~--~---~
'""Examinemos un ejmplo numeric~ 1978 la asignaci6n
basica alcanzaba la cifra de 7 .200 do lares para una familia de cuatro miembros, ninguno de ellos con una edad superior a sesenta y cinco afios. Supongamos que existiera un
impuesto negativo sobre la renta con un tipo de subvenci6n
del 50 por ciento de la asignaci6n basica no utilizada. En
este caso, una familia de cuatro que no dispusiera de iqgresos cumpliria los requisitos para recibir un subsidio de 3.600
dolares. Si los miembros de esta familia hubieran encontrado trabajo y alcanzado unos ingresos, la cuantla habria disminuido, pero la renta familiar total -subvenci6n mas
salarios- aumentaria. Si estos fueran de 1.000 d6lares,
el subsidio se reducida a 3.100 y los inc;tresos totales
subirian basta 4.100. En efecto, los ingresos se poddan
haber dividido entre la reduccion de la subvencion y e1
aumento de la renta familiar. Cuando los ingresos de la familia alcanzasen la cifra de 7.200 dolares, el subsidio habda
quedado reducido a cero. Esta habda sido una situaci6n
neutra en la que aquella ni rec16uia ayudas ni agarfa" impu~~os mgresos u 1eran s1 o mayores, la familia
haorta" empezado a pagar impuestos. - - - - - -..."---'~esitailli5saescel'lcter a detalles administrativos (si
las subvenciones se pagadan semanal, mensual o quincenalmente, el modo de comprobacion del cumplimiento de los
requisi tos, etc.). Es suficiente decir que est as cuestiones han
sido examinadas de arriba abajo; y que se han desarrollado
-y sometido al Congreso planes detallados. Volveremos sobre
este punto.
El impuesto negativo sobre la renta constituirfa una reforma satisfactoria de nuestro sistema actual de bienestar
solo en el caso de que reemplazara el conjunto de otros programas concretos de que disponemos en Ia actualidad. Pro-

172

173

i
I

,.?
~-

\:
ducirfa mas dafio que beneficia si simplemente fuera otro
plan en el paquete de los programas de bienestar.
Si reemplazara a estos, el impuesto negativo sabre la
renta tendria unas ventajas enormes. Se dirige espedficamente al problema de la pobreza, pues proporciona ayuda
del modo mas util al beneficiario, a saber, en efectivo. Es
general, es decir, no concede ayuda porque el receptor sea
viejo o este incapacitado, se encuentre enfermo, viva en una
zona determinada o tenga alguna de las muchas caracterfsticas concretas que permiten a los individuos recibir ayuda
segun los programas actuales. La proporciona porque el beneficiario tiene unos ingresos bajos. Explicita el coste que
soportan los que pagan impuestos. Como cualquier otra medida destinada a aliviar la pobreza, reduce el incentivo de
los individuos que reciben la asistencia a ayudarse a s1 mismos. Sin embargo, si mantenemos el tipo de subvencion a
un nivel razonable, no elimina este incentivo en su totalidad. Cada dolar de mas que se gana significa siempre mas
dinero disponible para gastarlo.
El hecho de que el impuesto negativo sabre la renta
prescindiria de la extensa burocracia que administra en la
actualidad el conjunto de programas de bienestar es igualmente importante. Un impuesto de este tipo se adaptaria directamente a nuestro sistema de impuestos sabre la renta y
se podria administrar junto con este. Reduciria la evasion
que se produce con el actual, ya que todo el mundo estada
obligado a presentar las declaraciones. Podria ser necesario
algun personal adicional, pero sin comparacion con la cifra
empleada actualmente para administrar los programas de
binestar.
AI eliminar la vasta cifra de funcionarios e integrar el
sistema de subvenciones en el impositivo, el impuesto negativo sabre la renta suprimida la actual situacion desmoralizadora bajo la que algunas personas -los funcionarios que
administran los programas- dirigen las vidas de otros. Ayudarfa a abolir la division actual de la poblacion en dos clases: aquellos que pagan y los que reciben ayuda de los
fondos publicos. A unos niveles neutros y con unos tipos

impositivos razonables seda mucho menos caro que en la

actualidad.
Pero aun serfa necesaria una asistencia personal a alguna~ familias, incapaces par una u otra razon de dirigir sus
propios asuntos. Sin embargo, si el peso de esta ayuda fuera
a cargo del impuesto negativo sabre la renta, las organizaciones privada"s de beneficencia poarian dar y proporcionadan
esa asistencia. Creemos que uno de los castes mayores del
actual sistema de bienestar es que no solo mina y destruye
la familia, sino que tambit~n envenena los impulsos de las
a.ctividades asistenciales privadas.
~En donde encaja la Seguridad Social en este suefio
bello, si bien politicamente irrealizable?
En nuestra opinion, la mejor solucion estribarfa en combinar la aprobacion de un impuesto negativo sabre la renta
con una reduccion deTas activ1dades de aquella, si bien satisfaciendo sus obligaciones actuales. El modo para llegar a
esta solucion seda:
1. - Supresion inmediata del impuesto de la seguridad
social sabre los salarios.
2.- Continuar pagando a todos los beneficiarios actuales de la Seguridad Social los importes a que tienen derecho segun las leyes vigentes.
3.- Dar a cada trabajador que ya tiene una cobertura,
un derecho a esos beneficios de jubilacion, de incapacidad
y de orfandad a que los pagos de impuestos realizados y los
ingresos alcanzados basta la fecha le dadan derecho segun
la legislacion en vigor, disminuido en e1 valor actual de la
reduccion en sus impuestos futuros como consecuencia de
la eliminacion del impuesto de la S. S. sabre los salarios. El
trabajador podda escoger la percepcion de estas ayudas bajo
la forma de una anualidad futura o mediante bonos gubernamethales par un importe equivalente al valor actual de
los beneficios a que tendrfa derecho.
4.- Dar a cada trabajador que no tiene todavia una
cobertura, una suma de capital ( tambien en forma de bonos)
igual al valor acumulado de los impuestos que su empresario
ha pagado en su favor.

175

174
lj

\
~;

rent~ c(jifio tih sustituto del actual sistema de bieriestar nor.teamericano, uno de nosotros declar6 ante el Congreso contra la version que el presidente Nixon ofreda del Plan de
Asistencia Familiar.25
Los obstaculos politicos de un impuesto negative sobre
la renta aceptable son de dos tipos relacionados entre sL El
mas obvio radica en la existencia de intereses creados en los
programas actuales: los perceptores de las ayudas, los funcionarios estatales y locales que se consideran a si mismos
como beneficiarios del plan y, por encima de todo los bur626
cratas que administran los programas del bienestar. El obstaculo menos obvio se encuentra en el conflicto con los objetivos que los abogados de la reforma del bienestar, incluyendo los intereses indicados, intentan alcanzar.
Asf se expresa Martin Anderson en un excelente capitulo del libro The Impossibility of Radical Welfare Reform
[La imposibilidad de una reform a radical del bienestar]:

5. - Acabar cualquier acumulaci6n posterior de benefi-

-t cios,

dejando que los individuos se encarguen de su propio

/ retiro del modo que deseen.
6.- Financiar los pagos de los apartados 2, 3 y 4 con
fondos procedentes de los impuestos generales, emitiendo
ademas bonos gubernamentales.
Este programa de transici6n no aumenta de ningun modo
la deuda real del gobierno de los Estados Unidos. Por el
contrario, la reduce al cancelar promesas a futuros beneficiarios. Simplemente, pone al descubierto obligaciones antes escondidas. Financia lo que antes careda de fondos. Estos
pasos permitirian desmantelar de una vez la mayor parte del
aparato administrativo de la Seguridad Social.
La disminuci6n de las prestaciones de la Seguridad Social eliminada el efecto actual consistente en desanimar a los
futuros trabajadores, y esto significaria una renta nacional
mayor. Aumentaria el ahorro personal y conducirfa a una
tasa mas alta de formaci6n de capital y a un tipo de crecimiento de la renta mas rapido. Estimularia el desarrollo y
expansion de los planes privados de pensiones, aumentando
de este modo la seguridad de muchos trabajadores.

(QUE

Todos los esquemas de reforma radical del bienestar

tienen tres partes basicas poHticamente sensibles en extrema. La primera consiste en el nivel de ayuda prestado,
por ejemplo, a una familia de cuatto-mie-mbros. La s<;!giinda se refiere al grado el} __~Lql!~ ~~- p~~g~1n~- ~~~c_ta. al incen,tivo de Ut:l::l pe!'S0f1~ que recibe ayuda. de este para encontrar trabajo o para gana-r--m-as. La tercera estriba en
el_cQS.~(!_aq~~j()Qal que S()p()ttan los contribuyentes.
[ ... ] Para que el plan se convierta en una realidad poHtica, debe proporcionar un nivel aceptable de ayuda a los
que dependen de los programas de bienestar; es necesario
que contenga fuertes incentivos para trabajar, y su coste
tiene que ser razonable. Y debe hacer las tres cosas al mismo tiempo.n

ACTIVIDADES SON POLITICAMENTE REALIZABLES?

Esto es un bello suefio, pero desgraciadamente no cuenta

con ninguna probabilidad de ser aprobado. Tres presidentes -Nixon, Ford y Carter- han considerado o recomendado un programa que contiene elementos de un impuesto
negativo sabre la renta. En cada caso, las presiones pollticas
les han llevado a ofrecer el programa como un suplemento a
muchos programas existentes, en vez de constituir un sustituto para todos ellos. En cada caso, el tipo de subsidio era
tan alto que el plan proporcionaba un incentivo muy pequefio o nulo a los beneficiarios para que obtuvieran alglin ingreso. Estos programas inoportunos habrfan empeorado
todo el sistema en vez de mejorarlo. A pesar de haber sido
los primeros en proponer un impuesto negativo sabre la

El conflicto surge del contenido dado a los terminos

aceptable, fuerte y razonable, pero sabre todo al primero. Si un nivel aceptable de ayuda significa que una cifra
menor o nula de beneficiaries actuales va a recibir una cantidad menor del programa reformado que la que actualmente
percibe del conjunto utilizable de programas, entonces es im-

177

176
'cj''

posible alcanzar los ttes objetivos simultaneamente, no 1mporta el modo en que los terminos fuerte y tazonable se
interpreten. Sin embargo, como dice Anderson, no existe
ninguna posibilidad de que el Congreso, al menos en el pr6:ltitno futuro, vaya a aprobar algun tipo de reforma del bienestar que reduzca en realidad las ayudas a millones de beneficiaries del sistema.
Examinemos el sencillo impuesto negativo sabre la renta
que introdujimos como un ejemplo en el apartado anterior:
una situacion neutral para una familia de cuatro miembros,
de 7.200 dolares, un tipo de subvenci6n del 50 par ciento,
lo que significa una ayuda de 3.600 do lares a una familia
que no tiene otra fuente de ingresos. Un tipo de subvenci6n
del 50 par ciento proporcionarfa una incentive tolerablemente fuerte para trabajar. El coste seda mucho menor que el
del presente complejo de programas. Sin embargo, el nivel
de ayuda en la actualidad es poHticamente inaceptable. Como
afirma Anderson, la tipica familia que recibe ayuda, formada por cuatro miembros en los Estados Unidos ahora (a
principios de 1978 ), cumple los requisites para recibir unos
6.000 dolares en servicios y dinero cada afio. En estados
que pagan mas, como el de Nueva York, una familia de
este tipo recibe unos beneficios anuales que oscilan entre
los 7.000 y los 12.000 dolares y mas. 28
Incluso la cifra tlpica de 6.000 dolares exige un tipo
de subvendon de un 83,3 por ciento si se quiere mantener
el punta de neutralidad en los 7.200 dolares. Un tipo asi minaria seriamente el incentive para trabajar y elevaria enormemente el coste. El tipo de subvencion se podria reducir
aumentando dicho punta, pero esto incrementaria considerablemente el coste. Este es un drculo vicioso para el que
no hay salida. Mientras no sea politicamente posible reducir
los pagos a muchas personas que hoy dia perciben ayudas
importantes procedentes de multiples programas en marcha,
Anderson tendra razon: No hay modo de alcanzar al mismo tiempo todas las condiciones politicamente necesarias
para una reforma radical del sistema de bienestar.29
Sin embargo, lo que no es politicamente realizable hoy

178

lo puede ser manana. Los estudiosos de la ciencia politica

han alcanzado ur.os resultados muy pobres en la prevision
de lo que sera pollticamente realizable. La experiencia ha
contradicho repetidas veces sus pron6sticos.
A nuestro grande y respetado maestro Frank H. Knight
le gustaba ilustrar las distintas formas de gobierno con pates que vola ban en forma de V, con un conductor al rente.
De vez en cuando, diria, los patos situados detras del gu{a
tomaban una direccion diferente mientras este continuaba
volando en linea recta. Cuando el Hder miraba en torno
y se daba cuenta de que nadie le seguia, se apresuraba a
ponerse rente a la V otra vez. Esta es una forma de direcci6n; indudablemente, la que prevalece en Washington.
AI tiem'Po que aceptamos la opinion de que nuestras propol'liciones no son en la actualidad poHticamente realizables,
las hemos resefiado con todo detalle posible, no solo como
un ideal que puede guiar la reforma progresiva, sino tambien en la esperanza de que pueda convertirse, tarde o temprano, en pollticamente posible.

CoNCLUSION

El imperio gobernado basta hace muy poco por el Departamento de Salud, Educacion y Bie11es_tar_ ha __ gastado
afio una parte mayor de nuestro dinero en nuestra salud. La
consecuencia principal ha consistido, simplemente, en el
aumento de los castes cie los servicios medicos y de salud,
sin que se produjera una correspondiente mejora en la calidad de lasanidad.
-.- Los gastos en materia de educaci6n se han disparado, a
pesar de que, segun acuerdo general, la calidad de esta ha
descendido. A nuestra sociedad se le han impuesto cargas
fiscales y controles rigidos cada vez mayores para promovet la integraci6n racial. Sin embargo, aquella parece velverse mas compartimentada.
Cada afio se gastan miles de millones de dolares.___S'!J..l.
bienestar; empero, en una epoca en que el nivel . ~<f>vidf~--.,

cada

u(; .,,;' . .~-. ;, 'v :-,. ;:,:~-\

~;; "'l~'L:;
-

~"

\.,-~,)

~,: / r;~

_,_,l
fl] ;(

. c:": /

,. -~ ;,v

-. :~ . . .~'.;;.;;~:.. .. nL:;.;. . .

Chicago Press: Chicago, 1962), capitulo 12 (traduccion castellana:

Capitalismo y libertad, Editorial Rialp, Madrid); para el testimonio
de Milton Friedman, vease U.S. Congress, House, Committee on
Ways and Means, Social Security and Welfare Proposals, Hearings,
91 Congreso, 1.' sesi6n, 7 de noviembre de 1969, parte 6, pags. 1.9441.958.
<
26. Sobre el papel de la burocrada del bienestar en el desbara
tamiento del plan del presidente Nixon, vease Daniel P. Moynihan,
The Politics of a Guaranteed Income: The Nixon Administration
and the Family Assistance Plan (Random House, Nueva York, 1973).
27. Anderson, Welfare, pag. 135 .
. 28. Ibid., pag. 135.
29. Ibid., pag. 142.

medio del ciudadano norteamericano es mas alto del que

haya alcanzado a lo largo de la historia, la nomina de los
programas de bienestar es creciente. El_ presupuesto de la
?egur~da_d __ Social es colosal; no obstante, se enfr~l_1ta a graves problemas financieros. Los jovenes se q~ejan, y con
mucha justicia, de los elevados impuestos que deben pagar,
necesarios para financiar los beneficios que perciben los
viejos. Sin embargo, los viejos se lamentan, y tambien con
mucha raz6n, de que no pueden mantener el nivel de vida
que se les hizo creer. Un programa aprobado para impedir
que los miembros mas viejos de nuestra sociedad dependan
de las organizaciones asistenciales, ha demostrado que la cifra de ancianos que reciben ayudas crece.
Segun sus propios calculos, el SEB perdi6 en un afio en
concepto de fraude, abuso y despilfarro una cantidad de dinero que habrfa sido suficiente para construir mas de
100.000 viviendas con un coste unitario de mas de 50.000
dolares.
ELdespilfarro es angustiante, pero constituye el menor
de los males de los programas paternalistas que han crecido hasta alcanzar este enorme volumen. El peor mal consiste
en el efecto que estos planes tienen sobre el tejido de nuestra sociedad. Tales proyectos debili tan la familia;_ _reducen el
incentivo al trabajo, al ahorro y a la innovaci6n; impiden la
acumulacion de capital y limitan nuestra libertad. Estos son
los patrones fundamentales por los que se los deberia
juzgar.

1. Vale la pena citar toda la sentencia en la que aparecen estas

palabras, porque es una descripcion tan correcta de la direccion en la
que nos estamos moviendo, asf como una acusacion inintencionada
de las consecuencias: Ningun hombre se cuida ya der manana, bien
para sf o para sus hijos, ya que el estado garantiza el alimento, Ia
educacion y el mantenimiento confortable de todos los ciudadanos
de la cuna a la tumba. Edward Bellamy, Looking Backward (Modern Library, Nueva York, 1917; fecha original de publicacion:
1887), _pag. 70.
2. An Over-Governed Society (The Free Press, Nueva York,
1976), pag. 235.

j
)

!
l,

180

l
),