Академический Документы
Профессиональный Документы
Культура Документы
UNIVERSIDAD
NACIONAL
DE COLOMBIA
INSTITUTO DE ESTUDIOS
POLTICOS Y RELACIONES
INTERNACIONALES
IEPRI
anlss
poltco
ENERO - ABRIL 2007 N 59
COMIT E D I T O R I A L
FUNDADOR
ESTUDIOS
El Banco Mundial y la politizacin de su mandato
JOS GERMN BURGOS
EDITORA
Daniel Pcaut
Ecole des Hautes Etudes en Sciencies Sociales
Charles Bergquist
Universidad de Washington, Seatlle,
departamento de Historia
Stathis N. Kalyvas
Universidad de Yale, departamento de Ciencia Poltica
Gonzalo Snchez Gmez
IEPRI, Universidad Nacional de Colombia
William Ramrez Tobn
Fundacin Seguridad y Democracia, Colombia
Fernando Cubides Cipagauta
Universidad Nacional de Colombia,
departamento de Sociologa
Hugo Fazio Vengoa
24
INTERNACIONAL
DIRECTOR
46
57
TESTIMONIO
En las manos del ejrcito: violencia y posguerra
en Guatemala
MARCIA ESPARZA
75
JVENES INVESTIGADORES
Bogot en la globalizacin
COMIT CIENTFICO
87
RESEA
La inseguridad de la seguridad,
Francisco Leal Buitrago
POR: ALEJO VARGAS VELSQUEZ
108
estudios
El Banco Mundial
y la politizacin
de su mandato*
Jos Germn Burgos S.**
RESUMEN
En este artculo se sostiene que como producto de la agenda de gobernanza adoptada por el Banco
Mundial a comienzos de los noventa, ste ha asumido expresamente una politizacin de su mandato entendida como la legitimacin de una mayor intervencin en la reforma del rol econmico y poltico de
los estados prestamistas. sta se ha sustentado en una reinterpretacin ad hoc de los artculos de la carta
constitutiva que permite una intervencin amplia del organismo en diversos asuntos antes considerados
estrictamente polticos. Por esta va, el Banco ha roto de manera clara el pretendido carcter tcnico que
le caracteriz desde su creacin en la segunda posguerra.
Palabras clave: Banco Mundial, economa, reforma.
SUMMARY
This article asserts that, as a result of the rule program adopted by the World Bank at the beginning of the
nineties, the institution has assumed a politicization of its mandate taken as the legitimization of deeper
intervention in the restructuring of economic and political roles by moneylender states. Such politicization has been backed in an ad hoc reinterpretation of the founding statutes, allowing wide institutional
intervention in diverse affairs previously considered strictly political. By proceeding this way, the bank has
clearly broken the intended technical character featured since its foundation in the second post war.
Key words: World Bank, Economy, restructuring.
[3]
ISSN 0121-4705
[4]
A lo largo del texto y por razones ante todo estilsticas se utilizarn indistintamente las expresiones Banco, BM y
BIRF. Todas harn referencia al Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento.
Dicho informe se reere al solicitado por el presidente del BM, Lewis Preston, al ex vicepresidente Wapenhans, y
que constitua una forma de responder a las crecientes crticas en contra de los efectos sociales de los programas
de ajuste y de los escasos rendimientos econmicos que estaba generando.
SHIHATTA, Ibrahim, The World Bank and governance issues in its borrowing members, en The World Bank in a
changing World. Londres, Martinus, 1995, p. 59.
Banco Mundial, Mainstreaming Anti-Corruption Activities in World Bank Assistance: A Review of Progress Since 1997.
Banco Mundial, Washington, 2004, p. 155.
estudios
[5]
[6]
WEAVER, Catherine, The hypocrisy of international organizations. The Rhetoric, reality and reform of the World Bank. Tesis
doctoral presentada en la Universidad de Wisconsin en Madison, 5 de abril de 2003, p. 152.
TOUSSAINT, Eric, El apoyo del Banco Mundial y del FMI a las dictaduras. Documento disponible en http://www.
cadtm.org/IMG/pdf/ApoyoFMIBMadictaduras5ag04.pdf, p. 13.
10
Banco Mundial, Review governance - the critical factor OED Working Paper, Washington, 2001, p. 19, y Weaver, ob. cit.,
pp. 21 y 22.
inquietud se creara en 1981 y dentro del Banco, una divisin central de gestin del sector
pblico, la cual se dedic a realizar diagnsticos sobre aspectos como reforma administrativa, descentralizacin, privatizacin, etc. Dicha dependencia, sin embargo, era muy dbil
y nunca logr inuir en la colocacin de proyectos, siendo nalmente eliminada en 1987
mediante su fusin con el departamento de sector privado11.
Aun cuando en estos primeros momentos la preocupacin por la reforma a fondo del
Estado nunca se formaliz internamente por la va de una agencia o un discurso claro al
respecto, esto no signic que durante los ochenta no se hubieran condicionado cambios
en el mismo. Mediante los programas de ajuste estructural se promovi, entre otros, la
descentralizacin poltico-administrativa, la reestructuracin de las burocracias pblicas y
la reduccin del gasto del Estado. Todo ello buscaba delinear un modelo de Estado mnimo, que no interviniera excesivamente en los mercados y que actuara siguiendo criterios
provenientes de este ltimo12. Con todo, sera con la conceptualizacin de la gobernanza
que el Banco reexionara y se introducira de lleno en la transformacin de diversos
mbitos del Estado.
estudios
LA CONCEPTUALIZACIN DE LA GOBERNANZA
12
13
TUOZZO, Fernanda, Exploring the implications of theoretical underpinnings and institutional practices of World Bank
Governance reforms in Argentina. Documento presentado en el evento Banco de investigaciones sobre el Banco
Mundial. Central European University. Abril 1 y 2, 2005, Budapest, p. 13. Tambin AUBUT, Julie, Governance
Agenda: Who Wins and Who Loses. Some Empirical Evidence for 2001. Working Paper. 04-48. Development Studies
Institute. London: London School of Economics, 2004.
14
15
Banco Mundial, Reforming Public Institutions and Strenthening Governance. A World Bank Strategy. Washington, Banco
Mundial, 2000, p. 20.
[7]
[8]
continuacin se inclua el proceso por el cual la autoridad es ejercida en la administracin de los recursos econmicos y sociales. En tercer nivel se mencion la capacidad de
los gobiernos para disear, formular e implementar polticas. En este mbito se aclar
que dado el mandato apoltico del BM, no les corresponda involucrarse en el primer
componente. En realidad se consider que los temas bsicos que podran ser objeto de la
accin del banco incluan la gestin del sector pblico, el marco legal para el desarrollo,
los procesos de scalizacin y la transparencia de la accin del Estado16.
Si bien la gestin del sector pblico fue un inters temprano del Banco Mundial a comienzos de los ochenta, en el contexto de la gobernanza sta se entendi como la capacidad
de los gobiernos para hacer e implementar polticas pblicas, de contar con programas
efectivos, as como instituciones estatales fuertes17. Dentro de este componente se inclua
la concentracin del Estado en sus funciones bsicas y la privatizacin de aquellos servicios
donde no se poda ser competitivo18.
Bajo la temtica de scalizacin y control del gobierno, se entendi la generacin de
mecanismos para hacer a los gobiernos responsables por sus acciones. En estos trminos,
el Banco desarroll tres dimensiones diferentes para fortalecer dichos mecanismos. La
primera de ellas fue la descentralizacin del Estado para acercarlo ms a los ciudadanos;
la segunda fue el aumento de los controles a la gestin nanciera pblica y nalmente se
enunci la importancia de fortalecer la lucha contra la corrupcin19.
El tercer componente de la gobernanza fue la denominada infraestructura legal para
el desarrollo y el sistema judicial. Dentro de ste, el eje fundamental fue la creacin de
un Estado de derecho, entendido como el marco de normas generador de predictibilidad
y seguridad jurdica para la actividad econmica. La ecacia de esas normas descansa en
ltima instancia en un poder judicial independiente y ecaz.
Finalmente la transparencia informativa se entendi como el acceso a la informacin
relevante, y a un proceso transparente de realizacin de polticas. En tal sentido se promovieron mecanismos para permitir la disponibilidad de la informacin acerca de las polticas
y acciones del gobierno, as como la transparencia de los procesos ms importantes para
su creacin20.
Esta primera nocin de gobernanza buscaba entonces generar un Estado amigable al
mercado. Esto signicaba reconocer que ste debera continuar como el principal asignador de los recursos. Con todo, existan actividades que eran necesarias para su funcionamiento, que no podran ser generadas por el mismo, entre las cuales estaba el marco de
reglas y su ejecucin va un sistema judicial ecaz y una administracin pblica profesional
y abierta a la mirada pblica. En sentido general, la primera aproximacin a la gobernanza
16
17
NIKLAS, Jan, The Rhetoric of multilateral foreing aid. Assesing the importance of good governance as a lending criterion of the
World Bank. Tesis presentada en la Universidad de Constanza, agosto de 2000.
18
Uno de los aspectos abordados bajo esta reestructuracin del Estado, fue el mismo gasto militar. En tal sentido,
ante el inters por la gobernanza, el Banco defendi una reduccin del gasto militar a unos niveles razonables.
NIKLAS, ob. cit., p. 20.
19
20
Idem., p. 23.
reconoca la importancia del Estado como proveedor de reglas de juego que posibilitaran
la existencia de los mercados y su funcionamiento de manera competitiva y eciente21.
Esta conceptualizacin inicial de la gobernanza sufri un primer giro en 1997 cuando
se adopt la retrica proveniente de la nueva economa institucional22. Esto ocurri en
parte como respuesta al limitado impacto que haba tenido el tema bajo la denominacin
de gobernanza, la cual a la hora concreta de los proyectos, se vea como poco operacionalizable y excesivamente poltica23. Es as como a partir del Informe de Desarrollo Mundial
de 1997, intitulado El Estado en un mundo en transformacin, se deja de utilizar momentneamente el trmino gobernanza, que fue remplazado por el de reformas institucionales
o desarrollo institucional24.
Retomando la nueva economa institucional, las instituciones fueron denidas como
reglas de juego de orden formal e informal, que crean un marco de incentivos para los
funcionarios pblicos, mas tambin para los agentes privados. En particular, estas reglas,
escritas y no escritas, deben establecer claras restricciones que permitan, entre otros,
predictibilidad de la accin pblica y una baja en los costos de transaccin que facilite el
funcionamiento de los mercados.
Segn el enfoque institucional, el eje de accin del BM se decant entonces a promover
reformas en la normatividad que establecieran limitaciones a la accin del Estado. Fue
as como se plante la necesidad de buscar cambios en reas como los sistemas de auditora y control scal, independencia del poder judicial y del banco central, normas sobre
presupuesto y servicio civil y sobre el marco legal de instituciones como el defensor del
pueblo y otros rganos de control interno. De igual forma se busc fortalecer espacios
para el control ciudadano, tales como la profundizacin de la descentralizacin polticoadministrativa, la realizacin de encuestas a usuarios y la formalizacin de mecanismos
de reaccin en cabeza de los ciudadanos25.
Esta nueva denominacin implic una ampliacin de la agenda de gobernanza en al
menos dos sentidos. Por un lado, los temas institucionales se convirtieron en un asunto
transversal, antes que en un rea o sector especco. Como se visualiza en el cuadro 1,
esto signicaba que de ahora en adelante todos los prstamos del Banco incluiran alguna
componente de construccin institucional26.
21
El Banco emblematizaba este entendimiento en los siguientes trminos: Moverse de un paradigma altamente
intervencionista del Estado a uno en el cual el rol del sector pblico sea el de crear un ambiente posibilitador
para el sector privado, regular donde sea necesario y asegurar la entrega eciente de servicios pblicos clave.
TUOZZO, ob. cit., p. 20.
22
En trminos del BM: Mientras el Banco continu nanciando a mediados de los noventa, proyectos bajo los viejos
componentes de la gestin pblica, un volumen creciente de investigacin fortaleci el marco analtico e integr la
nueva economa institucional a las herramientas de trabajo del Banco. Banco Mundial, 2001, ob. cit., p. 4.
23
KAPUR, Devesh, Governance Related Conditionalities of International Financial Institutions. Documento de Discusin de
la UNCTAD n 6, 2000, p. 8. Tambin WEAVER, ob. cit., p. 30.
24
DOVVE, Suzanne, From Paradigm to Policy: The evolution of World Bank Public Sector Reform Policies. (1948-1998). Tesis
de maestra presentada en la Universidad Autnoma de Barcelona, 1998, p. 102. Esta variacin de la agenda
de gobernanza no ha estado ajena a confusiones sobre el espacio de inters del Banco. Segn documentos de
evaluacin del BM sobre su trabajo en gobernanza, se ha constatado la existencia de una confusin entre trminos
como desarrollo institucional, construccin de capacidades, gestin del sector pblico, lucha contra la corrupcin y
gobernanza. Dado que la ampliacin de temticas abordadas bajo el paraguas de gobernanza es cada vez ms grande e
interdependiente, no es fcil establecer diferenciaciones conceptuales claras. Banco Mundial, 2001, ob. cit., p. 3.
25
26
Idem., p. 12.
estudios
[9]
C ua d r o 1
Nmero de condiciones de gobernanza por proyecto segn sector
Aspectos de gobernanza
incluidos en proyectos sectoriales
( 2000-2005)
Anticorrupcin y
scalizacin
Reforma de la
administracin pblica
Descentralizacin
Reforma legal y
judicial
20
57
23
33
Agua
23
Salud
18
14
Comercio y transporte
16
10
Agricultura
13
Medio ambiente
13
11
Educacin
Fuente: Con base en Wood, segn datos de informes del Banco Mundial27.
[10]
WOOD, Angela, Demystifying Good Governance: an overview of World Bank Governance Reforms and Conditions.
Diciembre de 2005, p. 6. Documento disponible en http://www.cidse.org/docs/200604121108519157.pdf
28
Banco Mundial, Reforming Public Institutions and strengthening gobervernance. A World Bank Strategy. Implementation
Update, Banco Mundial, Washington, 2002, p. 3.
29
30
Idem. Para una aproximacin a los temas de corrupcin, ver MARQUETTE, Heather, Corruption, democracy and
the World Bank, en Crime, Law and Social Change. Volumen 36, n 4, diciembre de 2001. pp. 395-407, y POLZER,
Tara, Corruption: deconstructing the World Bank Discourse. Working Paper 01-18. Development Studies
Institute. London School of Economics, diciembre de 2001.
sos humanos, el acceso al crdito, la lucha contra la pobreza, etc.31. En relacin con los
derechos individuales, el Banco mantiene una posicin todava cauta pero reconoce que
la nica manera para proteger los intereses de los ms pobres es a travs de reconocerles
espacios efectivos de participacin en las decisiones de los gobiernos que les afectan. Esto
implcitamente implica tener presente algn nivel de participacin poltica32.
La ampliacin de la agenda de gobernanza para estos momentos se ejemplica teniendo
en cuenta el nmero de asuntos considerados propios de la agenda de gobernanza. As, y
como se ejemplica en el cuadro 2, mientras para 1997 el Informe de Desarrollo Mundial
identic 45 aspectos como relevantes para una buena gobernanza, en 1999 este nmero
se haba incrementado a 66 y para el periodo 2002-2003 ya inclua 11633.
estudios
C ua d r o 2
Temas reiterados de la agenda de gobernanza desde 1997
Caractersticas de gobernanza/ao
1997
1998
1999
2000
Capacidad administrativa
Pesos y contrapesos
2001
x
x
Credibilidad
Descentralizacin
x
x
Libertad de prensa
Estabilidad poltica y manejo del
conicto
Derechos de propiedad
Transparencia informativa
Coordinacin de polticas
Inversin en servicios sociales bsicos
Impuestos
2002
[11]
x
x
31
Banco Mundial, Development and Human Rights. The Role of the World Bank. Washington, Banco Mundial, 1998, p.
3. Para una presentacin histrica sobre el involucramiento del BM en el tema de los derechos humanos puede
verse: BRODNIG, Gernot, The World Bank and Human Rights. Mission Impossible. Carr Center for Human Rigts Policy
Working Paper. T01.05, diciembre de 2001.
32
33
FAUNDEZ, Julio, The rule of law enterprise towards a dialogue between practitioners and academics. CSGR Working Paper
n 164, mayo de 2005, p. 5.
34
GRINDLE, Merilee S., Good Enough Governance: Poverty Reduction and Reform in Developing Countries, en
Governance Vol 17, n 4, 2004, pp. 525-548.
anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 3-23
[12]
35
EAR, Sophal, Has more aid worsened governance since 1995? A large-n study of six quality of governance indicators.
Documento del Banco Asitico de Desarrollo, mayo de 2002, p. 11.
36
KAUFMMAN, D. et al., Governance Matters. World Bank Policy Research Working Paper. Disponible en http://
www.worldbank.org/wbi/governance/pdf/govmatrs.pdf, pp. 7 y 8.
37
las instituciones pblicas y fortaleciendo la gobernanza38. Por su parte, los documentos de estrategia donde se establecen las prioridades de accin del Banco en un pas deben contar
expresamente con una referencia a la calidad de la gobernanza y los retos existentes. Por
su parte, el BM ha creado la gura de los diagnsticos de gobernanza e institucionalidad
que se han desarrollado en algunos pases39. Todo ello se ha fundamentado en la incorporacin de ms de 200 especialistas en temas de reforma institucional y en la creacin
del grupo temtico sobre Reduccin de pobreza y gestin econmica, el cual tiene una
divisin especializada dedicada a los temas de reforma del sector pblico. De igual forma
se ha expandido el equipo del departamento legal vinculado a todos los temas de reforma
legal y judicial40.
A partir de la construccin de indicadores y de la informacin recogida en los pases
evaluados, el Banco ha estructurado un soporte cuantitativo que le ha permitido sostener
el impacto econmico positivo de la gobernanza. Fue as como con base en una muestra de
178 pases, se realiz una regresin mltiple que permiti establecer las relaciones entre
cada una de las dimensiones de gobernanza y los niveles de ingreso, la tasa de alfabetismo
adulto y la mortalidad infantil, todo ello para el ltimo lustro de la dcada de los noventa.
Los resultados aparecen como contundentes. En relacin con el crecimiento, el estudio
sostiene que hay una relacin positiva y causal entre un mejor nivel de gobernanza y el
crecimiento. Por su parte, tambin hay una asociacin positiva entre un mejor desempeo
institucional y una mayor tasa del alfabetismo adulto. Por su parte, el estudio comprueba
estadsticamente que a mejor gobernanza, menor mortalidad infantil.
En el mismo sentido, el Banco ha tratado de medir el impacto de su cooperacin nanciera relacionando los indicadores de gobernanza con la ecacia de su apoyo en los diversos proyectos y programas. En concreto, en el informe Valorando la ayuda: Qu funciona?,
qu no? y por qu?, presentado en 1998, se sostiene que el impacto de la cooperacin al
desarrollo depende de la existencia de instituciones ecaces, y propone que la direccin
de los prstamos debe tener en cuenta el desempeo del Estado y el compromiso poltico
con las reformas antes que la extensin de la pobreza y las necesidades de desarrollo del
pas prestamista41. De manera especca, el estudio sostuvo que un aumento de un 1% del
PIB en cooperacin, est asociado a un incremento de un 0,5% en el ingreso per cpita
de un pas y a una reduccin en los niveles de pobreza equivalente al 1%.
Como anota Weaver, este estudio signic un momento culmen de la agenda de gobernanza, en cuanto logr integrar la justicacin econmica de los cambios institucionales,
con un soporte cuantitativo de amplio espectro, el cual por lo dems tuvo efectos en la
manera como debera distribuirse la cooperacin segn el desempeo en gobernanza42.
La ampliacin de la agenda temtica ligada a la gobernanza ha tenido obvios correlatos
en la ampliacin de los instrumentos de nanciacin como en el monto de los prstamos a
dicha rea. En lo que hace a los mecanismos de nanciacin, las iniciativas de gobernanza
se han fundado en un portafolio amplio de instrumentos de crdito. Los mecanismos ms
38
39
SANTISO, Carlos, Good Governance and Aid ffectiveness: The World Bank and Conditionality, en The Georgetown
Public Policy Review, Vol 7, n 1 , 2001, pp. 1-22.
40
41
42
estudios
[13]
utilizados han sido los prstamos de ajuste estructural, es decir, aquellos que incorporan
condiciones, en este caso de orden institucional, para poder realizar o desembolsar parcialmente un crdito. Sobre una muestra de veinte pases que recibieron un crdito para
la reduccin de la pobreza se pudo registrar que de las condiciones establecidas a los
mismos, un 38% corresponda a reformas previas o proyectos en materia de gobernanza43.
Por su parte, para una muestra alternativa de pases, algunos de ellos alcanzaron condicionamientos de gobernanza equivalentes a ms del 70% de la condicionalidad impuesta44.
Mediante los anteriores mecanismos se ha colocado un alto porcentaje de los prstamos
del Banco en la ltima dcada. As, entre 1998 y 2001 el Banco nanci 175 proyectos
relativos a algunas de las dimensiones de la gobernanza por un valor de 1.400 millones
de dlares en 70 pases del mundo. En el periodo en cuestin, los giros para gobernanza
implicaron el 15% del total de prstamos del BM45. En 2002, se dio un crecimiento importante de los prstamos que llegaron a 5.200 millones de dlares, lo cual signic un
27% del total de crditos entregados a nivel mundial46. Para 2004, y como lo muestra la
grca, los prstamos para gobernanza se convirtieron en el rea estrella del banco con
un 25%, once puntos por encima del segundo puesto correspondiente a agricultura e
industria.
Grfico 1
Compromisos del Banco Mundial por sector. Junio 30 de 2004
[14]
20%
24%
Transporte
Salud
Finanzas
Agua
15%
16%
Educacin
Agricultura e industria
Derecho
y administracin pblica
9%
8%
8%
43
44
SINGH, Kavaljit, Aid and Good Governance A Discussion Paper for The Reality of Aid. Documento distribuido en el
Global Strategy Meeting on the World Bank and the International Monetary Fund, Penang, Malasia, 24-27, enero
de 2004, p. 10.
45
46
KRAUSE, Philipp, From Epistemic Change to Action? The Case of State Reform at the World Bank. Documento presentado
en la convencin de ISA, Montreal, Canad, marzo 17- 20 de 2004, p. 2.
estudios
[15]
Desde su fundacin en Bretton Woods, el BIRF se concibi como una entidad apoltica. Esta identicacin original era tan clara que se incluy en la carta constitutiva de la
institucin de diversas formas. As, la seccin 5 del artculo 3 establece: El Banco har
arreglos a n de asegurar que el producto de un prstamo se utilice nicamente a los nes para los cuales fue concebido, prestando debida atencin a los factores de economa
y eciencia, y haciendo caso omiso de inuencias o consideraciones de carcter poltico
o no econmico.
47
48
MAWDSLEY, Emma et al., The World Development Report series II: continuity and change in development
orthodoxies en Progress in development studies, Vol 3, n 4, 2003, p. 279; CORNIA, Giovanni, Convergence of
Governance Issues, Dissent on Economic Policies en IDS Bulletin. Vol. 29, 1998, p. 36, y PANITCH, Leo, The State in
a changing World: Social-Democratizing global capitalism, en Monthly Review, octubre de 1998, p. 20.
anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 3-23
Por su parte, la seccin 10 del artculo 4 bajo el ttulo prohibicin de actividad poltica plantea que: El Banco y sus funcionarios no podrn intervenir en asuntos polticos
de ningn miembro; ni tampoco permitirn que la clase de gobierno o de miembros
interesados sea factor que inuya en sus decisiones. Todas sus decisiones se inspirarn
nicamente en consideraciones econmicas; y estas consideraciones debern aquilatarse
en forma imparcial con miras a lograr los objetivos enunciados en el artculo 149.
Finalmente, la seccin 5 del artculo 5 plantea que: El director gerente, los funcionarios
y empleados del Banco, en el desempeo de sus funciones, estarn obligados a dedicarse
enteramente al Banco sin acatar ninguna otra autoridad. Los miembros del Banco debern
respetar el carcter internacional de este deber y abstenerse de toda tentativa de ejercer
inuencias sobre cualquier miembro del personal en el desempeo de sus funciones.
Con base en los anteriores artculos se puede concluir que existen cuatro limitaciones
claras de intervencin en la poltica de los estados miembros por parte del Banco:
- No podr intervenir en los asuntos polticos de ningn pas miembro.
- No tendr en cuenta el carcter poltico del pas miembro a la hora de considerar un
prstamo.
- No se tendrn en cuenta aspectos polticos a la hora de otorgar un prstamo.
- Los estados miembros no deben usar el Banco como medio para desarrollar su agenda
poltica.
[16]
La pretensin con el carcter apoltico del Banco era la de conformar una institucin
con un perl tcnico y neutral que le permitiera tener la suciente autoridad y legitimidad50. Esta conceptualizacin expresaba una aproximacin funcionalista en relacin con
las organizaciones, segn la cual los entes internacionales deberan concebirse como
espacios especializados con jurisdicciones especcas. Por tanto no se poda aceptar el
carcter poltico de las mismas en cuanto dicultaba el desarrollo objetivo y experto de
su misin51.
Adicionalmente a la orientacin funcionalista, los fundadores del Banco entendieron
que su dimensin tcnica facilitara una relacin ms legtima y uida con diversos actores fundamentales para su existencia52. En primer lugar estaban los banqueros privados
que nanciaban el Banco a travs de la compra de bonos, los cuales demandaban una
institucin sucientemente tcnica que garantizara los niveles de ganancia esperados53.
Un segundo grupo de actores eran los potenciales clientes del Banco, en cuanto se consider que sera ms fcil atraerlos a tomar crditos si se exhiba un carcter no politizado
e intervencionista54. Finalmente inuy la decisin de los estados creadores y aportantes
49
Carta constitutiva. Tambin en WADRZYK, Mark E., Is it appropriate for the World Bank Search Term Begin
Search Term End to promote democratic standards in a borrower country?, en Wisconsin International Law Journal,
n 17, 1999, pp. 553-577.
50
MARQUETTE, Heather, The Creeping Politization of the World Bank: The Case of Corruption, en Political
Studies, Vol. 52 pp. 413-430, p. 3.
51
ANGHIE, Antony, Time present and time past: globalization, international nancial institutions, and the third
world, en International Law and Politics, Vol. 32, p. 264.
52
BARNETT, Michael y Martha Finnemore, Rules for the world. International Organizations in Global politics. Ithaca,
Cornell University Press, 2004, p. 46.
53
54
netos del Banco, que entendieron que en un contexto multilateral podan perseguir mejor
sus intereses a travs de un organismo fundado en una autoridad ante todo tcnica55.
A pesar de la fuerza de su identidad apoltica, sta ha sufrido igualmente varias transformaciones que han terminado por morigerar los lmites a la intervencin en poltica del
Banco. En particular la introduccin a los temas de gobernanza ha implicado una nueva
interpretacin ocial sobre lo que signica hoy el carcter apoltico del BM, lo cual le ha
signicado reconocer su legitimidad para intervenir en poltica.
estudios
Los trminos carcter poltico e intervencin en poltica presentes en la carta constitutiva del BM no han sido denidos en la misma de manera clara. Por tanto, y con base
en el artculo ix del mismo texto, cualquier asunto de interpretacin de las clasulas que
regulan la existencia del BM debe ser resuelto por el Directorio Ejecutivo del Banco, o
eventualmente por la Junta de Gobernadores a peticin de alguno de sus miembros56. La
mayora de interpretaciones realizadas no ha tenido lugar a travs de expresiones formales
sino por medio de los documentos de poltica, y en menor medida, de las interpretaciones
aportadas por el departamento legal del Banco.
Dado que el directorio ejecutivo no es un ente judicial y sus interpretaciones del tratado no estn sujetas a apelacin alguna, se ha facilitado una interpretacin ad hoc de lo
que constituye su intervencin en poltica57. En tal sentido, el Banco ha tenido posiciones
variables en la materia y ha ampliando progresivamente lo que considera una actividad
no poltica, aun cuando previamente la haya identicado en cuanto tal.
En lo que hace a la variabilidad de la interpretacin del mandato apoltico, sta se ha
expresado a propsito de las diversas posiciones en torno a su relacin con asuntos polticos
de algunos de los pases miembros. Por ejemplo, en la dcada de los sesenta el BM se neg
en varias ocasiones a obedecer resoluciones de la ONU que le solicitaban suspender sus
prstamos a pases con polticas en derechos humanos altamente criticables. En efecto, en
1965 el comit especial constituido por la Asamblea de Naciones Unidas para establecer
los trminos de aplicacin de la resolucin contra Portugal por sus prcticas colonialistas,
solicit: A todas las agencias de Naciones Unidas y en particular al Banco Internacional
de Reconstruccin y Fomento... suspender cualquier prstamo o asistencia tcnica hasta
que el gobierno portugus renuncie a su poltica colonialista58.
En el mismo sentido se pronunci el 15 de diciembre del mismo ao respecto de Surfrica y su poltica de apartheid: Invita a las agencias especializadas a tomar los pasos necesarios
para negar cualquier asistencia econmica o tcnica al gobierno de Sur frica...59.
Aun cuando el BM forma parte del sistema de Naciones Unidas, ste se neg a acatar
las resoluciones de la Asamblea bajo el argumento de que las polticas de colonizacin y
55
56
El artculo en mencin establece que cualquier asunto de interpretacin de los artculos de este acuerdo y
surgidos entre cualquier miembro y el Banco y entre pases miembros, deber estar sujeto a lo decidido por el
directorio ejecutivo.
57
58
BROWN, Bertram, The United States and the politization of the World Bank. Londres, New York, Kegal Paul
International, 1992, p. 132.
59
Idem., p. 132.
[17]
[18]
Idem., p. 6.
61
62
63
prstamos para programas de ajuste estructural, varias voces dentro del Banco expresaron
su inquietud sobre hasta qu punto condicionar reformas de tipo econmico mediante
los prstamos no constitua una forma de intervencin en poltica64.
A pesar de las inquietudes internas y externas sobre el carcter poltico de las nuevas
reas de accin del BM, stas no fueron desechadas y se asimilaron como parte de su
mandato. Para ello no se precis ninguna reforma o interpretacin especca de la carta
constitutiva por parte del directorio ejecutivo, y se integraron de hecho los nuevos temas
al mandato del Banco.
Como puede verse, hasta estos momentos el BM asumi un rol poltico, el cual, sin embargo, nunca fue asumido de manera clara bajo la idea del carcter tcnico y apoltico de
la institucin. Con todo, sera con la agenda de gobernanza que el Banco se vera obligado
a reinterpretar su carta constitutiva a n de justicar de manera expresa su intervencin
en asuntos polticos65.
En efecto, en 1991, ante las dudas de muchos estados miembros e integrantes de la
institucin, se solicit por parte de la Junta Directiva un concepto al departamento legal
a n de establecer hasta qu punto las reas abordadas desde gobernanza, tales como
el Estado de derecho, la reforma de la administracin pblica, el fortalecimiento de la
transparencia pblica, etc., poda constituir una intervencin en poltica66.
Al respecto, Ibrahim Shihatta, en ese entonces consejero general del BM, emiti una
interpretacin nalmente aceptada por la direccin, la cual se basaba en dos lneas de
argumentacin. De un lado, apelando a la denicin del diccionario de Oxford, se deni
lo que se consideraba estrictamente poltico y aquello que no caba bajo dicha valoracin.
As, se estableci que lo poltico debera entenderse como aquello ligado al sistema de
partidos, a los principios o las convicciones polticas, o a las simpatas hacia una persona
o partido. Por tanto, no se podan considerar como polticos asuntos tales como el manejo del dinero o las nanzas o, en general, el manejo eciente de los recursos de un pas,
los cuales si bien tienen connotaciones polticas, son de orden econmico, tanto en el
lenguaje ordinario, como en el contexto del artculo67.
En sentido ms estricto, Shihatta explicit qu aspectos polticos estaban por fuera del
accionar del BM, formalizndolos en los siguientes trminos:
1. El tipo de rgimen poltico de un pas o en su pertinencia a un bloque poltico.
2. La dinmica partidaria de un pas.
64
65
Como se arm, los cambios en la agenda del Banco Mundial se han dado ms por la reinterpretacin formal o de
facto de sus espacios de accin, antes que por la reforma de su carta constitutiva. sta en realidad se ha cambiado
slo en dos ocasiones. La primera de ellas fue en 1965 y permiti que el BIRF le prestara a la corporacin
nanciera internacional, instancia encargada de los crditos al sector privado. Por su parte, en 1989 se realizara
un segundo cambio para aumentar las mayoras necesarias para tomar algunas decisiones en el seno de la Junta de
gobernadores, lo cual a la postre garantiz el poder de veto de Estados Unidos. Informacin obtenida del World
Bank Legal Help Desk mediante comunicacin electrnica.
66
El grupo intergubernamental de los 24 expres inquietudes sobre el tema de la gobernanza al plantear que relacionar
los crditos con asuntos de derechos humanos, gobernabilidad, distribucin del gasto pblico y reforma legal poda
ser un fracaso. Ello, pues a travs de los prstamos se estaran pidiendo avances rpidos de los pases en desarrollo en
temas que los pases desarrollados haban tomado mucho tiempo en alcanzar. Ver AZIZ, Mohammed Ali, Notes on
MDB conditionality on Governance, en International Monetary Financial Issues for the 1990s. VII. NY. UNCTAD/GID/
G.24/4, 1997, p. 140. Ver tambin WEAVER, ob. cit., pp. 26, 27 y 28.
67
estudios
[19]
3. La accin a nombre de un pas miembro donante para poder inuir en otro pas miembro68.
Con esta interpretacin ocial del articulado del Banco se excluan como polticos
una variedad de temas. As y en adelante, no se consideraran como tales los asuntos relacionados con el Estado de derecho, el fortalecimiento de mecanismos de control social
y transparencia etc., que quedaron excluidos de la lista formal de asuntos estrictamente
polticos. Por esta va, lo que se estaba formalizando era una ampliacin ilimitada en el
marco de accin del BM, el cual quedaba autorizado a intervenir en todos aquellos asuntos
que, segn l mismo, no se consideraban expresamente como polticos.
Esta ampliacin se complement por lo dems con el segundo eje de interpretacin
vertido en el concepto emitido por el departamento legal. Fue as como se estableci que
el BM podra intervenir en determinados asuntos polticos, siempre y cuando tuvieren connotaciones econmicas relevantes para su misin. En tal sentido se incluyeron como tales:
- La existencia de condiciones de inestabilidad poltica que pongan en tela de juicio la
capacidad de pago de un pas.
- La existencia de una resolucin del Consejo de Seguridad de la ONU en razn del incumplimiento de alguna de las obligaciones derivadas de la pertenencia al mismo69.
- La existencia de aspectos polticos que tengan un efecto directo, claro, inequvoco y
preponderante, en los aspectos econmicos relevantes para el accionar del Banco70.
[20]
Con esta segunda interpretacin, el marco de accin del Banco creci an ms pues de
ahora en adelante puede intervenir claramente en asuntos polticos no excluidos de su
interpretacin inicial, siempre y cuando tengan connotaciones econmicas relacionadas
con el desarrollo. En tal sentido se pueden incluir nuevas temticas tales como el respeto y
la garanta de los derechos humanos, la lucha contra la corrupcin, etc., siempre y cuando
se pueda establecer algn tipo de relevancia o efecto econmico.
Esta ltima argumentacin fue la utilizada por el Consejo General a la hora de establecer hasta qu punto su intervencin en los temas de reforma legal y judicial de los estados
miembros podra considerarse como coherente con su mandato apoltico. En tal sentido,
el entonces vicepresidente Shihatta expres que: Cualquier reforma legal y judicial apoyada por el Banco debe demostrar un vnculo obvio y directo con el desarrollo econmico
(...) Por lo dems tales reformas deben ser iniciadas por el pas mismo y en respuesta a
sus propias necesidades71.
Lo que se consolida con esta doble interpretacin ocial del Banco es la ampliacin
de sus espacios de accin en asuntos de orden poltico. As, la denicin de lo que se
considera como estrictamente poltico deja de lado una importante cantidad de temas
relacionados con la organizacin del poder en una sociedad, tales como los mecanismos
de scalizacin respecto del Estado o la forma de limitar jurdicamente su poder. Como
si esto fuera poco, la segunda interpretacin nos plantea que el BM podr intervenir en
todos aquellos asuntos polticos que tengan efectos claros e inequvocos en su mandato
68
Idem., p. 82.
69
70
Idem., p. 82.
71
WEAVER, p. 28.
econmico. Por esta va los temas excluidos bajo la primera interpretacin pueden ser
abordados por el Banco si establece alguna relacin con el desarrollo econmico. En lneas generales lo que queda asentado es el fundamento para una intervencin creciente
del Banco en los asuntos polticos de los estados72.
En efecto, luego de esta interpretacin las directivas del BM han venido incluyendo
nuevos temas que en el pasado se consideraban tpicamente polticos y ajenos a su mandato. El primero de ellos fue el relacionado con proyectos contra la corrupcin. Durante
mucho tiempo, sta fue considerada como un asunto interno de los pases, de orden fundamentalmente poltico y enmarcada en la soberana estatal. Por otro lado, exista mucha
resistencia por parte de los gobernantes a permitir una intervencin externa en asuntos
que implicaban poner lmites al manejo ilegal de recursos con nes polticos internos73.
A pesar de las resistencias que venan desde que se introdujo el tema de la gobernanza,
en 1997 el Banco adopt una estrategia ocial contra la corrupcin, la cual sin embargo se concibi de manera cautelosa a n de hacerla consistente con su mandato. En tal
sentido, se consider que el BM podra involucrarse en diagnsticos sobre las causas y
consecuencias de la corrupcin, introducir el tema en el dilogo poltico interno, y en los
casos ms crticos podra considerar el tema como factor inuyente para otorgar prstamos
a los pases. Se consider que va esta interpretacin no se realizara una intervencin
inadecuada en poltica: La nica barrera legal a este respecto es que la accin del Banco
debe circunscribirse solamente a las causas y efectos (de la corrupcin) y debe detenerse
en interferir en los asuntos polticos internos de cada pas74.
Esta aproximacin, sin embargo, sufri un nuevo cambio en el marco de la Comprehensive Development Framework patrocinada por el presidente Wolfhenson75. Como su nombre
lo indica, bajo sta se pretenda tener una aproximacin ms integral al desarrollo, lo
cual signicaba abordar nuevos temas de manera ms directa. Uno de ellos fue el de la
corrupcin:
estudios
[21]
Djenme decirles que hace tres aos, la palabra corrupcin no era nunca mencionada en el Banco Mundial.
Como alguno de ustedes saben, la historia verdadera cuando llegu al Banco fue que el Consejo General me
llam a una reunin donde se me indic qu poda hacer y qu no como presidente. All se me coment que
una de las cosas que no poda realizar era mencionar la palabra c. Pregunt qu era dicha palabra. Dijeron
que la misma signicaba corrupcin y que bajo la carta del Banco no era permitido hablar de poltica y que
la corrupcin es poltica... Esta es una historia verdadera. Con todo me tom dos aos reconocer que no era
posible enfrentar los problemas de pobreza e inequidad y desarrollo sin afrontar los temas de corrupcin. Por
tanto, en el discurso anual de la Junta de Gobernadores expres que la corrupcin no es un asunto poltico
72
En palabras de Wadrzyk: Search Term Begin Dado que los factores polticos y econmicos estn
interrelacionados, es probable que casi todos los aspectos polticos, sociales y culturales tengan un efecto directo
y obvio en la economa y en los proyectos y programas nanciados por el Banco. Ob. cit., p. 3. En igual sentido se
expresa Anguie: El argumento del Banco de que puede abordar cualquier asunto que afecte el desarrollo, sugiere
que hay pocos lmites respecto de las actividades que el Banco puede inuenciar. Ob. cit., p. 266.
73
GONZLEZ DE ASS, Mara, Anticorruption reform in rule of law programs. Documento disponible en http://info.
worldbank.org/etools/docs/library/35977/asis_ac_rol.pdf, p. 4.
74
75
La Comprehensive Development Framework fue un documento estratgico del Banco producido por decisin del
presidente James Wolfhenson y dirigida a postular una perspectiva integral de desarrollo que por tanto integraba
temas antes vedados como la corrupcin, los derechos humanos, la gobernanza, etc., en cuanto elementos de la
nocin de desarrollo.
anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 3-23
sino social y econmico, y que por tanto estaba autorizado a hablar de l. Y si los polticos consideran que es
un asunto poltico, ese es su problema76.
Al igual que con la corrupcin, algo similar ha ocurrido con los nuevos temas incorporados a la agenda de reformas legales y judiciales, y que en el pasado se consideraban
claramente polticos. Uno de ellos tiene que ver con los asuntos relacionados con el
derecho penal y la lucha contra el crimen. En efecto, para 1995 la direccin del BM
dej claro que no poda intervenir en asuntos constitucionales y criminales, y entre ellos
mencion especcamente su prohibicin de apoyar proyectos que implicaran revisar los
cdigos penales, entrenar policas o jueces vinculados slo al rea penal o al manejo de
instituciones carcelarias77.
Para comienzos del ao 2002, la anterior valoracin haba cambiado de una manera
contundente incorporando la necesidad de que el BM incursione en el apoyo de proyectos
para fortalecer el sistema penal:
Los asuntos relacionados con la gobernanza, la reforma legal y judicial y la corrupcin fueron en el pasado
reas por fuera del mandato del Banco, pero ahora se han aceptado como parte de l. As, un sistema de control
criminal efectivo y responsable es necesario para promover una buena gobernanza y es un componente necesario
en un sistema legal y judicial, as como esencial para cualquier estrategia de lucha contra la corrupcin. Una
poltica sobre la justicia penal ser desarrollada en el prximo futuro... No ser viable para el grupo de Derecho
y Justicia del Banco estar envuelto en cada rea. Por ejemplo, los temas sobre sistemas de prisiones y quizs de
78
polica podran ser desarrollados en asocio con otras organizaciones con experiencia en dichos temas .
[22]
77
Banco Mundial, The World Bank and Legal Technical Assistance. Initial Lessons. The World Bank Legal Deparment.
Washington, enero de 1995, p. 15. Un documento del ao 2000 expresaba el nulo inters del Banco en estos
temas: Por razones del mandato limitado o de la poca experiencia, el Banco no pretende llegar a estar involucrado
en otras reas de reforma del sector pblico tales como a) Reforma de la polica, b) Sistema criminal, c) Procesos
parlamentarios.... Banco Mundial, 2000, p. 18.
78
Banco Mundial, Legal and Judicial Reform Observations, Experiences, and Approach of the Legal Vice Presidency.
Washington, Banco Mundial, 2002a, p. 63.
79
80
acuerdo con los artculos de su carta constitutiva, no puede interferir en la poltica de los
pases a los que presta, an necesita ser consciente del contexto poltico en que acta81.
En suma, la inclusin de los temas de reforma del sector pblico y gobernanza como
parte de las reas de accin del Banco no slo ha constituido un gran salto cualitativo
en cuanto hace a la incorporacin de temas que haban resultado totalmente ajenos al
accionar de este ente multilateral. Como se ha visto a lo largo de este ltimo acpite, la
introduccin de la gobernanza ha llevado a reconocer expresamente la intervencin del
Banco en los asuntos polticos de los estados, ello con base en una interpretacin ad hoc82
de su carta constitutiva, la cual es realizada por las mismas directivas de la institucin.
estudios
CONCLUSIONES
La gobernanza y los mltiples temas asociados a ella han sido el ltimo gran salto en
la ampliacin de la agenda del Banco Mundial. Como se ha indicado en el texto, sta se
inici con su temprana conversin a ser un Banco de desarrollo, pasando luego por su
focalizacin en proyectos contra la pobreza, hasta llegar en los aos ochenta a la nanciacin de programas de reforma macroeconmica.
Las transformaciones en los espacios temticos de accin del BM han ocurrido al margen de una reforma especca de su carta constitutiva. Aparte de los dos cambios antes
identicados, las directivas de la organizacin han logrado variar de manera amplia y
cualitativa su mandato. Lo anterior se explica, entre otros, por la capacidad que tiene
el directorio ejecutivo de decidir, sin control alguno, cules son los temas asociables al
desarrollo que pueden ser el objeto de atencin. Por esta va no slo se ha ampliado su
agenda sino que se ha fortalecido su poder en cuanto mltiples temas pasan hoy por la
nanciacin o asistencia tcnica de este organismo.
Lo anterior es ms crtico si se tiene en cuenta que el Banco ha traspasado las propias
fronteras que haba establecido en relacin con su intervencin en poltica. Ya desde
nales de la dcada de los setenta, y a pesar de resistencias internas que consideraban su
accionar como poltico, el BM a travs de la condicionalidad haba impactado en la manera
como los estados regulaban la economa a travs de los programas de ajuste estructural.
Con todo, sera con la gobernanza donde este cambio se formalizara a propsito de una
reinterpretacin de los artculos de la carta constitutiva. En tal sentido, se plante que el
BM podra intervenir en todos aquellos asuntos de poltica diferentes a los estrictamente
ligados con el rgimen poltico de un pas. Con todo, se sostuvo igualmente que aquel
podra intervenir en todos los aspectos considerados polticos que tengan un impacto
claro e inequvoco en el desarrollo econmico. Como es el mismo banco el que juzga
dicho impacto, va esta interpretacin qued facultado para intervenir en un casi ilimitado nmero de asuntos polticos, incluso los relacionados con el rgimen poltico si se
demuestra su inuencia en el desarrollo.
81
82
El carcter ad hoc reere no solamente a una interpretacin variable y no contrastable de los artculos constitutivos
del Banco. En otro sentido, va los poderes de interpretacin del directorio ejecutivo, la introduccin del BM en
algunos temas es igualmente matizada. Ocurre as respecto a los derechos humanos, donde las directivas de este
organismo escogen arbitrariamente qu aspectos del tema son de su inters y cules no, como ha ocurrido respecto
a su renuencia a considerar el respeto de los derechos individuales. Ver GATHII, James, Human Rights, The
World Bank and the Washington Consensus: 1949-1999, en American Society of International Law Proceedings, n 144,
p. 432.
[23]
Mene en Venezuela:
el surgimiento del conicto
por la renta del petrleo,
prembulo histrico a la
coyuntura actual
(1917 a 1936)*
Douglas C. Ramrez Vera**
[24]
RESUMEN
El inicio del conicto debido a la apropiacin de la renta petrolera por parte del Estado venezolano como
propietario del subsuelo, surgi en la poca histrica de 1917-1936. ste se resolvi a favor de los arrendatarios, las empresas petroleras extranjeras, dado que la correlacin de fuerzas fue favorable a ellos y en
perjuicio del propietario. Estos hechos crearon una actitud de desconanza frente al capital extranjero,
que hoy se evidencia en la actitud cautelosa como afronta en la discusin nacional la asociacin petrolera
entre las empresas estatales con las empresas privadas transnacionales.
Palabras clave: Petrleo, economa petrolera, conicto por la renta, historia petrolera.
SUMMARY
The emergence of conict for oil incomes appropriation by the Venezuelan state as the national soil owner
dates to the historical period of 1917 to 1936. The solution of such conict favored the tenants, foreign oil
companies, since strength correlation beneted them. These facts generated lack of trust towards foreign
investment, today evidenced in the cautious way in which the Oil Association faces the national debate
between ofcial enterprises and transnational companies.
Key words: Oil, oil business, conict for incomes, oil production history.
FECHA DE RECEPCIN: 04/09/2006
FECHA DE APROBACIN: 22/10/2006
ISSN 0121-4705
INTRODUCCIN
n la escuela los maestros ensean que la historia se dene como la relacin del presente con el pasado para proyectarse al futuro. El objetivo de este trabajo es mostrar,
en primer lugar, que el inicio del conicto por apropiacin de la renta petrolera
(tanto la renta absoluta como diferencial), por parte del Estado como propietario, surgi en los primeros momentos de la historia petrolera (1917-1936). En segundo lugar,
contextualizar ese conicto, que se resolvi en esa poca histrica a favor de los arrendatarios, las empresas petroleras, dado que la correlacin de fuerzas fue favorable a ellos y
en perjuicio del propietario. Para ello se desarrolla, a lo largo del trabajo, los elementos
que sirven para entender el contexto y la correlacin de fuerzas del conicto, as como
el impacto de transitar de una economa agro-exportadora a una economa primaria
exportadora del oro negro.
El presente artculo se estructura en seis secciones: la primera trata sobre las primeras
referencias acerca del petrleo venezolano en los pinitos de la historia del pas; la segunda
se reere al trnsito de una economa agrcola a una economa petrolera y su impacto en
la sociedad venezolana; la tercera seccin resalta sobre la tradicin jurdica del pas que
revela rasgos distintivos con respecto a otros pases petroleros; en la cuarta se describe a
grandes rasgos la situacin de Venezuela en el mundo cuando se inicia la etapa petrolera;
la quinta seccin se inscribe al inicio del conicto por la renta petrolera en una Venezuela
que entra con rezago al siglo XX, y en la ltima se presentan unas reexiones a modo de
conclusin.
estudios
[25]
A. LOS INICIOS
Para comprender la historia de la Venezuela del siglo XX es preciso considerar debidamente el papel que ha cumplido y cumple el petrleo en la sociedad venezolana.
El petrleo se menciona desde la llegada de los espaoles a Venezuela. Al recorrer las
costas, de Maracaibo a la isla de Cubagua, y llegando a esta ltima es donde descubren
ese licor viscoso1. Desde esa fecha se empieza a hablar de un aceite de olor desagradable
que uye de manera natural, junto a la mar, al que los aborgenes dan diversos usos:
calafatear sus barquichuelos, proteger ciertos enseres, hacer luz quemndolo y en aplicaciones con nes medicinales.
Este mineral que describe Gonzalo Fernndez de Oviedo y Valds (1535) en su Historia Natural de las Indias, Islas y Tierra Firme del Mar Ocano, lo llama segn los naturales
Stercus daemonii o Mene, como lo denominan los indgenas del Lago de Maracaibo. Es el
emperador Carlos V quien, en 1539, recibe el primer barril de petrleo exportado por
un pas, enviado desde la isla de Cubagua por el tesorero de Nueva Cdiz, Francisco de
Castellano, para aliviar la gota del emperador. Es una seal de lo que sera el signo de la
Venezuela del siglo XX.
1
Treinta y cinco siglos antes de Cristo se conoca el petrleo en Mesopotamia, donde era utilizado como
aglutinante para pegar los ladrillos entre s y como protector de la madera (en el Medio Oriente se le conoca
como pez mineral o betn de Judea) para evitar su putrefaccin; adems parece haber sido utilizado en las
antiguas guerras: los bizantinos arrojaban piedras de fuego a las naves enemigas y los asirios lanzaban aceite
hirviendo y antorchas. En la Edad Media el petrleo era quemado en lmparas para la iluminacin y como
medicina y lubricante; adems la pez era utilizada para reparar e impermeabilizar los barcos. VALLENILLA, Luis
(1975).
anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 24-45
[26]
Con el siglo XIX, llegan los naturalistas europeos Humboldt, Depons, Dauxion, Boussingault que estudiaran el petrleo venezolano. Humboldt es el primero que relaciona
cuidadosamente los auentes naturales y describe la forma como lo usan los nativos.
Durante el siglo XIX es poco apreciado el repelente bitumen, a excepcin de un sabio
venezolano Jos Mara Vargas, quien el 3 de octubre de 1839 (diecisis aos antes que
Benjamn Silliman Jr.), en una carta que presenta al ministro de Hacienda y de Relaciones
Exteriores de Venezuela, destaca las propiedades y los usos, su importancia scal e ideas
para una sana administracin de este recurso.
Los primeros informes cientcos sobre el petrleo son los elaborados por Hermann
Karsten, que se publican en Alemania entre 1850 y 1852. El inters primario es por el
asfalto, pero el ingls G. P. Wall, en su relacin de 1860 a la Sociedad Geolgica de Londres, avizora otras posibilidades.
Los procesos de innovacin estn asociados a cambios en el patrn de las fuentes energticas. La humanidad pasa de la energa humana a la energa animal, y as incrementa la
productividad agrcola, en los primeros procesos de civilizacin. La revolucin industrial
requera una energa mayor a la energa animal, y la consigue, al principio, a travs de la
madera y el carbn. El petrleo, al ser lquido, es fcil de transportar y de almacenar, y
por su gran poder calrico en relacin con su peso era la respuesta ptima a los requerimientos de la industrializacin. Como seala J. L. Salcedo Bastardo (1979): Ningn otro
producto de la naturaleza suministra, como este, el tercio de la energa que hoy utiliza la
humanidad. Esencial para la guerra y esencial para la paz, con posibilidades innitas para
que la ciencia y la tecnologa descubran cada da nuevas y sorprendentes aplicaciones, el
petrleo sigue determinando efectos jams imaginados sobre todas las facetas de la vida
del hombre y la sociedad.
Es a partir de 1859 cuando se inicia la gran industria del petrleo en el mundo, con
la perforacin del primer pozo en Pennsylvania, efectuada por el coronel Edwin Drake.
En 1870 John D. Rockefeller funda la Standard Oil Company2, y posteriormente, la Royal
Dutch3, con sir Hendrik Deterding de presidente. En 1872 Brayton sustituye el gas por el
petrleo en los motores de explosin, y ms tarde surge la industria del automovilismo4.
En 1878 los hermanos Ludwig, Robert y Alfred Nobel, de origen sueco, fundan la empresa Nobel Brothers Naphtha Company, empresa rusa; construyeron el primer oleoducto
(en los campos de Asferon), crearon el sistema de destilacin continua (aplicada en 1883
y que veinte aos despus aplicara la Standard) e iniciaron el uso de grandes otas de
buques tanques petroleros (tanqueros) e introdujeron la tcnica en la naciente industria
En 1890 el Congreso americano dict la Ley Sherman contra el monopolio de la Standard Oil de Ohio; en 1911
fue obligada a disolverse en 35 compaas, quedando stas bajo la direccin de la Standard Oil de New Jersey,
la cual segua siendo controlada por Rockefeller. En 1888, frente a la competencia rusa y desconando de sus
distribuidores, crea la Anglo American Oil, que posteriormente lleg a constituirse en la casa matriz de todas la
empresas extranjeras de la Standard, y fue slo a nes de 1921 cuando la Standard Oil de New Jersey constituy su
lial en Venezuela.
La Royal Dutch era una compaa holandesa fundada en 1883 por Augusto Kessler y dirigida a partir de 1900 por
Henry Deterding, la cual se ocupaba de explotar petrleo en las Indias holandesas.
Aqu se inicia la era de la gasolina, cambindose de esta manera el patrn de las reneras; ya el petrleo se le
busca ms por la gasolina que por el asfalto y el kerosn.
rusa5. En 1864, ante la puja de las compaas petroleras por el petrleo rumano, que por
su calidad haba sido objeto de disputas, un ministro liberal rumano (Sturdza) lleva a
proponer que el petrleo fuese explotado por una corporacin nacional.
El 24 de agosto de 1865, el presidente del Estado Zulia, Jorge Sutherland, dio la primera concesin petrolera a Camilo Ferrand, ciudadano estadounidense, la cual caduca
el 23 de febrero del siguiente ao. El 2 de febrero de 1866, la Asamblea Legislativa del
Estado Nueva Andaluca (hoy Sucre y Monagas) otorga una concesin por 25 aos a Manuel Olavarra, quien no la llega a utilizar. Durante ese tiempo 1873, en Venezuela, en
un boletn del Ministerio de Fomento, se indica de la existencia de minas de asfalto y
petrleo en las zonas de Escuque del Estado Trujillo, en el Estado Falcn y en Araya, cerca
del golfo de Cariaco en el Estado Sucre.
El 18 de mayo de 1875 ocurre un terremoto en Ccuta, Colombia. En Venezuela, cerca
de Rubio, Estado Tchira, a 30 kilmetros al sudeste, en la Hacienda de Caf La Alquitrana de Manuel Antonio Pulido, aparecen fracturas de las que mana un petrleo pesado
y viscoso. Pulido comienza la promocin de una compaa para explotar dicha sustancia.
El 12 de octubre de 1878 se constituye la primera compaa para explotar el mineral:
Petrolia del Tchira, a la cual se le asignan cien hectreas en las cercanas de Rubio, en la
zona llamada Cien minas de asfalto. sta sera la primera empresa, enteramente nacional,
que saca y rena petrleo hasta 1934, cuando se extingue su concesin, y la primera que
crea en Venezuela el primer peridico institucional, The Petrolia Star; adems, es la primera
empresa que exporta petrleo fuera del pas: a la ciudad vecina de Colombia, Ccuta6.
Durante el perodo guzmancista7 se le otorga en 1883 al norteamericano Horatio
Hamilton el lago de asfalto de Guanoco, ubicado en el Estado Sucre. Hamilton traspasa,
como ser usual, los derechos a New York and Bermdez Company, compaa subsidiaria
de General Asphalt de Estados Unidos, que en 1911 sera adquirida por la Royal Dutch.
Por incumplimiento del contrato8, la compaa es castigada por el gobierno de Rojas Pal
con la caducidad de la concesin, pero ella sigue imperturbable en su negocio. No existe
autoridad que aqu merezca respeto; pasan por el poder Andueza Palacios (1890-1892),
Joaqun Crespo (1892-1898) e Ignacio Andrade (1898-1899)9.
5
La Nobel Brothers Naphtha Co., de Rusia, produjo a la vuelta de siglo ms petrleo que Estados Unidos, y
constituy por muchos aos una fuerte amenaza para la Standard Oil, hasta que la revolucin bolchevique hizo
declinar el podero de la industria petrolera rusa.
Aunque el auge de la industria petrolera en Venezuela se produjo en 1914, con el reventn del pozo Barroso II,
sus inicios se remontan al 12 de octubre de 1878, fecha en que se form la primera empresa petrolera en el pas:
La Petrolia del Tchira. Ver Liendo (2006) y Balestrini (1991).
A Horatio Hamilton se le otorga la concesin por 25 aos, en la cual se ja una regala de Bs. 2 por cada 999,5 kg
de asfalto, e igualmente el privilegio de franquicias de incorporacin y exentas de cualquier gravamen municipal
o estadual. Las demandas a New York Bermdez Co. son por el incumplimiento del contrato; la primera es del 20
de julio de 1904, para que conviniera en la resolucin del contrato que en 1883 haba celebrado el Ministerio de
Fomento con su causante Horatio Hamilton y en el pago de los perjuicios derivados de su inejecucin. La segunda,
del 22 de septiembre de 1904, por haber fomentado y ayudado a la revolucin de Matos la Libertadora. Ambas
fueron declaradas con lugar, la primera el 7 de agosto de 1905 y la segunda el 27 de junio de 1908.
En esta poca Venezuela sufre un periodo de inestabilidad y debilidad institucional; tal como lo describe Elas
Pino Iturrieta (1988): A pesar de los esfuerzos del guzmanato, desde los tiempos de El Septenio, el poder reposa
en la zozobra de los nexos amicales [sic] y en la privanza de los hombres de presa. Convertidas las instituciones en
simples formularios, inexistente la milicia nacional, la agricultura atrasada, con deudas la Hacienda, manchada la
estudios
[27]
[28]
El 22 de octubre de 1899, Cipriano Castro ocupa Caracas y toma el poder. l, urgido por
dinero al encontrar las arcas esculidas, presiona a la compaa de asfalto, cuya legalidad
es dudosa. sta se embarca claramente en una aventura guerrerista y auspicia la subversin
llamada Revolucin Libertadora10, que termina en el fracaso y que, lejos de resolver,
aumenta los problemas de la empresa. Castro busca una indemnizacin y la compaa no
accede. La compaa, como ms tarde se publica, ha sobornado a altos funcionarios en
Washington y espera el apoyo de su legacin en Caracas. El gobierno de Estados Unidos,
de todos modos no interviene, directamente, en Venezuela, Castro, quien se envalentona,
logra que el tribunal venezolano condene a la New York and Bermdez Company a pagar
unos veinticinco millones de bolvares.
Gmez, el vicepresidente, traiciona a su compadre Castro y toma el poder, aprovechando
un viaje mdico a Europa del presidente11, y solicita el apoyo a Estados Unidos, que enva
cinco acorazados al puerto de La Guaira, en donde permanecen tres meses. Consolidado,
Gmez reanuda relaciones rotas por Castro; se entiende bien con el embajador estadounidense, y ya no ser una molestia internacional12, como su compadre. Su ambicin es
manejar la gran hacienda venezolana.
La New York and Bermdez and Company puede seguir operando y la condena es
archivada. Se inician as los lazos de unin entre los intereses del gobierno venezolano y
el capital petrolero internacional. En paralelo, en el mundo, se desarrollan dos hechos
fundamentales que hacen propicio el nacimiento y desarrollo de la industria petrolera. En
primer lugar, exista un mercado en expansin en Europa y Estados Unidos, especialmente para los derivados del petrleo (la Primera Guerra Mundial terminara por otorgar su
bendicin a este mineral til para aceitar la maquinaria de la guerra). En segundo lugar,
ya estaban estructurados y en pleno crecimiento los dos grandes consorcios: la Standard y
la Royal. Entre ellas se haba desatado una gran rivalidad que las llev a buscar con avidez
reputacin del partido liberal, el nico que puede manejar la situacin es Joaqun Crespo... Pero Crespo muere
poco despus, en las primeras escaramuzas de una nueva guerra civil, para que su pupilo y el rgimen queden a la
deriva.
10
A favor de la Libertadora no slo particip la New York Bermdez Co. Tambin tuvo la complicidad del Gran
Ferrocarril de Venezuela, empresa de intereses alemanes, y de la Compaa del Cable Interocenico, de capitales
franceses; adems se cont con la presencia (no intervinieron), en las bocas del Orinoco de los acorazados: el
ingls Alert, el francs Soucht, el alemn Gazehi y el norteamericano Cincinnati con el n de proteger los bienes y
la vida de sus sbditos.
11
En las primeras dcadas del presente siglo empieza el otorgamiento de los grandes contratos petroleros por parte
de Cipriano Castro y de Juan Vicente Gmez; stos han sido los ms criticados en toda la historia petrolera del pas,
por la extensin territorial que abarcaron, por las condiciones exageradamente ventajosas para los concesionarios
y por el poco o nulo benecio que aportaron a la nacin. Ver VALLENILLA, Luis (1975), pp. 34 y ss. Adems la
prctica era solicitar una concesin con la nalidad de traspasar los derechos a una empresa extranjera, actitud
que cont con la complacencia de ambos gobiernos, a pesar de las voces disidentes del mismo gobierno, entre los
que se puede sealar la del director de Minas del Ministerio de Fomento, J. M. Espndola, la de Leopoldo Batista,
miembro del Consejo del Gobierno, y la de Gumersindo Torres, ministro de Fomento.
12
Castro fue un dictador con algunos arrebatos de nacionalismos, que mostr ms coraje que sabidura, e
incomod a las potencias europeas por su actitud arrogante, pero era tan corrupto y dado a la vida bacanal como
todo dictadorzuelo. Gracias a la intervencin estadounidense y a su doctrina Monroe bsqueda de un espacio
exclusivo, adems del temor de contagiarse de malaria, que era un agelo extendido en todo el pas, no hubo
desembarco (aunque s hubo la presencia, en diciembre de 1902, de acorazados britnicos, alemanes e italianos
en los muelles de La Guaira, a pocos kilmetros de la capital, Puerto Cabello y Guanta), por reclamo de deudas
al gobierno venezolano por parte de las potencias europeas. Pero paradjicamente esta presin europea es la que
consolida internamente a Castro.
estudios
C ua d r o 1
E x p o r t a c i o n e s V e n e z o l a n a s 13 ( m i l l o n e s d e b o l v a r e s )
Producto
1888
1908
1928
70,30
40,50
83,70
71,20
32,60
Cacao
9,80
17,90
26,70
49,30
37,40
Balat
6,70
1,50
0,40
Oro
2,50
1,60
5,40
0,50
Ganado vacuno
1,20
1,10
3,30
0,40
0,70
466,90
3.340,40
12.657,90
3.484,40
13.557,10
Caf
Hidrocarburos
Hierro
Total
97,30
75,70
609,60
1948
1969
[29]
554,00
Fuente: Pedro Luis Venegas Borges La Economa, Comercio Exterior, en Enciclopedia de Venezuela, tomo XI. Barcelona: Editorial Bello,
1973, p. 291, a partir de datos de la Direccin General de Estadsticas y Censos Nacionales, Ministerio de Fomento.
14
El 31 de julio de 1914, la Caribbean Petroleum Company, subsidiaria del Grupo Royal Dutch descubre el pozo
Zumaque, del Campo Mene Grande en la costa oriental del Lago de Maracaibo, que comienza con una produccin
de 250 b/d (en produccin an hoy) que da origen al descubrimiento de la cuenca petrolfera del Lago. Y luego
en 1922 ocurri el reventn del pozo Barroso n 2 en el campo La Rosa, en donde uy petrleo a razn de
1.000 b/d durante los primeros nueve das. Estos hechos atrajeron la atencin de dos colosos: la Standard y la
Gulf.
anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 24-45
C ua d r o 2
C o m e r c i o e x t e r i o r d e V e n e z u e l a 15, p e r o d o 1 8 3 0 - 1 9 8 0 ( m i l l o n e s d e b o l v a r e s )
Aos
Exportac.
Importac.
Bal. Com.
Aos
Exportac.
Importac.
Bal. Com.
1830
8,7
8,2
+ 0,5
1910
93,0
64,2
+ 28,8
1839
23,8
24,9
- 1,1
1920
171,0
315,2
- 144,2
1849
24,0
16,6
+ 7,4
1930
762,5
363,9
+ 398,6
1859
34,5
27,2
+ 7,3
1940
861,0
311,2
+ 549,8
1864
33,4
38,1
- 4,7
1950
3.892,2
2.000,6
+ 1.891,6
1873
73,9
61,7
+ 12,2
1960
8.500,3
3.572,5
+ 4.927,8
1889
100,9
83,6
+ 17,3
1970
14.101,7
7.492,6
+ 6.609,1
1893
107,7
72,7
+ 35,0
1980
83.072,0
45.804,0
+ 37.268,0
Fuente: Pedro Luis Venegas Borges, La Economa, Comercio Exterior, en Enciclopedia de Venezuela, tomo XI, 1973, p. 293, a partir de
datos de la Direccin General de Estadsticas y Censos Nacionales, Ministerio de Fomento. El dato de 1980 es tomado del Banco Central.
Nota 1: La informacin de 1830 a 1893 cubre el perodo julio del ao sealado a junio del ao siguiente.
Nota 2: Desde 1918 la unidad monetaria nacional era el bolvar de oro, equivalente a 0,290 gramos de oro no; a partir de 1958 era 4,28
bolvares por dlar hasta 1983.
[30]
C ua d r o 3
Incremento del ingreso fiscal petrolero
Ao
1923-24
Bs. 1,30
3,7%
1930-31
Bs. 11,00
16,5%
1938-39
Bs. 97,20
33,4%
1948-49
Bs. 250,70
61,6%
estudios
El crecimiento de las exportaciones producto del petrleo tendr un efecto importante en la sociedad venezolana. De un pas eminentemente agropecuario, y rural, con
altas tasas de analfabetismo, desnutricin y enfermedades endmicas (an en 1930), con
problemas frecuentes en el campo sanitario, con una mnima capacidad para importar,
da un vuelco acelerado, desarrollando una infraestructura que se reeja en la red de vas
pavimentadas, en la capacidad de generacin elctrica y en la red de acueductos, consolidando su mercado interno que luego signicara a mediados de los aos cuarenta el
inicio de un proceso de industrializacin de bienes de consumo y, ms tarde, de bienes
intermedios y de capital, al igual que un proceso de desarrollo y extensin, a la mayor parte
de la poblacin, de un conjunto de servicios en el mbito de la salud y de la educacin,
entre otros aspectos, pero ste no es el punto central del presente trabajo.
Aqu se ha destacado el impacto y el cambio de una economa agraria a una economa
petrolera, pero el inters se centra en los primeras dcadas del surgimiento de la actividad
petrolera y el conicto entre el propietario del recurso, el Estado, y los arrendatarios, las
empresas extranjeras petroleras. Pero antes se revisarn algunos aspectos de la tradicin
jurdica en materia de minas que ha signado a Venezuela.
[31]
C. LA TRADICIN JURDICA
La tradicin jurdica se inicia con las Ordenanzas de la Corona Espaola, y contina con
los Cdigos de Minas y las Leyes Especiales de Hidrocarburos, dictados por la nacin venezolana,
una vez consumada la independencia.
El primer cuerpo legal que tuvo vigencia en Venezuela, y en el que se hace referencia
al petrleo, es el de las ordenanzas de Minera para la Nueva Espaa (Mxico), dadas por
el rey Carlos III de Espaa, en Aranjez, el 22 de mayo de 1783, y mandadas a aplicar en
la Intendencia de Venezuela por Real Cdula del 27 de abril de 178416. En esta ordenanza
no se menciona la palabra hidrocarburo o petrleo, pero lo hace saber por los nombres
genricos de la poca: fsiles, bitumenes o jugos de la tierra.
Estas ordenanzas de la poca colonial tuvieron vigencia en la Repblica de la Gran Colombia, por disposicin expresa del Decreto del Libertador, del 24 de octubre de 1829, y
en Venezuela, mediante raticacin del Congreso en 1832, hasta su derogatoria contenida
en el Cdigo de Minas de 1854, segn el artculo tercero del citado Cdigo.
16
Como seala Luis Vallenilla (1975): Estas ordenanzas de minera para la Nueva Espaa no solamente rigieron
en Venezuela sino que han sido aplicadas por los tribunales venezolanos. La Corte Suprema de Justicia, al dictar
sentencia en el juicio seguido por la sucesin de Don Manuel Clemente y Francia contra The South American
Company, el 26 de marzo de 1906, sostuvo que las referidas ordenanzas tuvieron aplicacin entre nosotros.
anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 24-45
[32]
17
Ver BALESTRINI, Csar (1991). ste se basa en el derecho romano en el concepto de la propiedad quiritaria
basado en el aforismo romano Quien es el propietario del suelo lo es hacia arriba, hasta el cielo y hacia abajo
hasta el inerno.
Lugar
Fecha
Mxico
22-05-1783
Quito
24-10-1829
Caracas
15-03-1854
Caracas
04-01-1855
Caracas
22-04-1864
Caracas
xx-xx-1864
Caracas
13-03-1873
Caracas
15 -11-1873
Constitucin Nacional
Caracas
xx-xx -1874
Constitucin Nacional
Caracas
xx-xx -1881
Cdigo de Minas
Caracas
xx-xx -1885
Ley de Minas
Caracas
xx-xx -1887
Cdigo de Minas
Caracas
xx-xx -1891
Cdigo de Minas
Caracas
xx-xx -1893
Constitucin Nacional
Caracas
xx-xx -1893
Constitucin Nacional
Caracas
xx-xx -1901
Constitucin Nacional
Caracas
xx-xx -1904
Cdigo de Minas
Caracas
xx-xx -1904
Caracas
xx-xx -1904
Ley de Minas
Caracas
14-08 -1905
Caracas
23-02-1906
Cdigo de Minas
Caracas
xx-xx -1909
Cdigo de Minas
Caracas
xx-xx -1910
Caracas
19-09-1914
Ley de Minas
Caracas
xx-xx -1915
estudios
[33]
Ver BALESTRINI, Csar (1991). El sistema dominial se dene como aquel sistema mediante el cual la propiedad
de la minas e hidrocarburos pertenece al Estado, pero ste puede explotarlos directamente u otorgar concesiones
facultativamente.
19
En el sistema regalista, el Estado ejerce una propiedad simblica, una especie de tutora de las minas, las cuales
no explota directamente, obligndose legalmente a otorgarlas en concesin a las personas que cumplan con las
formalidades del denuncio minero. Ibd.
[34]
Aunque algunos podran pensar que el inicio de la era comercial del petrleo venezolano pudo haber comenzado en 1914 con el descubrimiento del Campo Mene Grande20, 1917 puede jarse ms adecuadamente como el ao de inicio de la etapa petrolera
nacional, fundamentalmente por dos hechos: en primer lugar, es cuando la industria de
hidrocarburos se estructura y se hacen evidentes sus actividades de exportacin, transporte,
renacin y mercadeo interno21, aunque de forma limitada. Y en segundo lugar, es desde
entonces que existen estadsticas regulares de produccin y de exportacin.
Para 1917 se producen 19.256 metros cbicos y se exportan en el ao 57 mil barriles,
con un valor de 783 mil bolvares; participa el Estado con el 20,82% como ingreso scal,
es decir, unos 163 mil bolvares. El total de ingresos scales para la poca se situaron en
72 millones de bolvares, provenientes de la economa tradicional, por lo cual el petrleo
era marginal al mismo. Caracas, la capital del pas, contaba con 90 mil habitantes y 13.546
casas.
El mundo petrolero22 de la poca presentaba con el siguiente panorama internacional:
la victoria bolchevique asla la regin petrolfera rusa de la inuencia de las grandes compaas petroleras, afectando especialmente a la Royal Dutch-Shell23. En Mxico, que haba
20
21
A partir de 1917 se iniciaron las exportaciones de manera regular. El primer oleoducto (enero), constituido
por dos tuberas paralelas de 15 km de longitud y 20 cm de dimetro, empez a funcionar ese ao (entre Mene
Grande y San Lorenzo), y la primera renera (17 de agosto), en territorio nacional, entra a funcionar ese mismo
ao (San Lorenzo), abasteciendo el mercado interno de gasolina, kerosn y otros derivados.
22
Para 1917, los pricipales productores de petrleo (en orden de importancia) eran: Estados Unidos (918.674 b/d),
Rusia (180.321 b/d), Mxico (151.488 b/d), Indonesia (36.110 b/d), Pakistn (22134 b/d), Irn (19.580 b/d),
Polonia (17.063 b/d) y Rumania (10.195 b/d). Otros productores de menor importancia con una produccin de
menos de 10 mil b/d eran: Japn, Per, Trinidad, Argentina, Egipto, Alemania, Borneo Britnico y Canad.
23
La Royal Dutch se asocia en 1907 con la Shell Transport and Trading Company, sociedad britnica fundada en
1887, dirigida por Marcus Samuel, que se dedicaba al transporte de productos petroleros en el Extremo Oriente,
fundando as la Royal Dutch-Shell, cuya poltica consista en asegurar las fuentes de abastecimiento dispersas en el
mundo.
Con la industria petrolera texana surgen dos grandes empresas: la Gulf y la Texas Company.
25
Esta rivalidad ser luego regularizada con el acuerdo del 17 de septiembre del Castillo escocs de Achnacarry
(cuyo ttulo ocial es Pool Association of 17 September 1928), donde Deterding, Teagle y Cadman,
representantes de la Dutch-Shell, la Standard y la Anglo Iranian, respectivamente, buscan acabar con la guerra
de precios estabilizando los mercados, y para ello recomiendan: satisfacer el consumo de una determinada zona
con la produccin local, la reduccin de la produccin en las regiones donde haya excedentes, el control de
la produccin futura y la jacin de los precios del petrleo con base en los precios de referencia del Golfo de
Mxico, sin considerar el origen real del producto.
26
Las concesiones otorgadas por el gobierno a particulares fueron a parar a las empresas formadas por la DutchShell. Entre ellas tenemos a modo de ejemplo: Andrs Jorge Vigas cedi a The Colon Development Co. Ltd.;
Antonio Aranguren cedi a The Venezuelan Oil Concessions Ltd.; Francisco Jimnez Arriz cedi a North
Venezuelan Petroleum Co. Ltd.; Bernab Planas cedi a C. A. Venezuelan Falcon Oil Syndicate Ltd., el 28 de julio
de 1915, y stas a su vez a la British Controlled Oilelds Ltd., el 15 de enero de 1920; Rafael Max Valladares cedi
a The Caribbean Petroleum Co.
27
Esto representa 336.565 barriles, segn cifra suministrada por la empresa, pero segn las cifras ociales del
gobierno, slo se declararon 320.616 barriles del total de empresas existentes en el pas.
estudios
[35]
[36]
Grupo Royal Ducht-Shell (The Caribbean Petroleum Co., Venezuela Oil Concessions Ltd.,
The Colon Development Co. Ltd., Bristish Controlled Oil Fields Ltd., North Venezuelan
Petroleum Co.), Grupo Standard, que luego constituira la Creole (Lago Petroleum Co.,
Standard Oil Co.), y el Grupo Gulf ( Venezuelan Gulf Oil Co.)28.
En medio del festn de concesiones, el dictador Juan Vicente Gmez no fue ajeno al
negocio, y a travs de personas interpuestas saca el mayor provecho a costa de su control
poltico29 y crea la Compaa Venezolana del Petrleo para lucrar a costa del Estado. Esta
compaa nunca tuvo como objeto realizar ninguna accin productiva, sino aprovechar
la oportunidad de tracar con las concesiones as como lo hicieron muchos de sus allegados.
El impacto del mundo petrolero no slo se maniesta en lo econmico; tambin lo hace
en lo cultural. Ramn Daz Snchez, autor de la novela Mene, publicada en 1936, funda
el 6 de agosto de 1925 el grupo Seremos que no slo tiene preocupaciones literarias
sino tambin polticas. Como lo subraya Bohrquez (2005), la novela de Daz Snchez
no slo es una aproximacin a la problemtica del surgimiento del petrleo, sino que
tambin recrea una mitologa e imaginario del petrleo y cmo aborda los fenmenos de
la violencia y la modernizacin que el petrleo trae consigo.
Hay que destacar que la llegada de las empresas petroleras ayuda al desarrollo del
movimiento obrero venezolano. En 1925 se realiza la primera huelga petrolera con participacin de ms de 12.000 trabajadores que devengaban un salario promedio de Bs. 5
diarios; este nivel de salarios se haba mantenido inalterable desde 1917, y las condiciones de los campos petroleros slo eran agradables a la gerencia extranjera. Es de resaltar,
por cuanto no exista en el pas ninguna organizacin obrera30 ni ninguna ley sindical31.
La fuerte dictadura reprimi dicha huelga; sin embargo, los trabajadores recibieron un
pequeo aumento en su salario por parte de las empresas.
En 1936 se crea la primera legislacin laboral, y ese mismo ao se realiza de nuevo un
paro general de los trabajadores, que cumple con todos los requisitos legales de la nueva
ley32. El gobierno presidido por el general Eleazar Lpez Contreras, por Decreto ejecutivo
del 22 de enero de 1937 ordena a los trabajadores en huelga que reanuden sus labores.
El gobierno aprueba un aumento de Bs. 1 para el salario33 de cada trabajador y un bolvar
adicional al que no ocupe habitaciones de la empresa, que es mucho menos de lo que los
trabajadores legtimamente demandan. En 1946 se celebrar el primer contrato colectivo
entre los trabajadores y las empresas bajo el auspicio de la democracia.
28
Para quien est interesado en las diferentes empresas constituidas y las diferentes cesiones de derechos, puede
remitirse a Vallenilla (1975), Martnez (1986) y en la regin zuliana a Prieto (1962).
29
30
31
La primera Ley del Trabajo (antecedente de la Ley del 36) es del 23 de julio de 1928. Entre sus principales
aspectos se encuentran: a) das hbiles para el trabajo, incluido el sbado completo; b) duracin de la jornada
laboral limitada a 9 horas y a 8 horas en las minas; c) trabajo de mujeres y menores de edad; d) riesgos
profesionales; e) pago en dinero de los salarios, prohibiendo el uso de chas o moneda que no fuera de curso
legal.
32
33
An no se ha escrito una obra completa sobre el movimiento obrero y su organizacin en el mundo petrolero. Esto
se escapa a las intenciones de este trabajo. Ver VALLENILLA (1975) y MONNIN (1980).
La actividad de la renacin tuvo poco desarrollo durante esta poca34, en parte porque
las transnacionales buscaron la seguridad de la inversin en las colonias holandesas de
Aruba y Curazao, situadas al frente de las costas venezolanas, y en parte, por la actitud del
dictador. Adems, las empresas alegaban la no navegabilidad de la entrada al Lago de Maracaibo por la barra, lo cual era un argumento ftil ya que exista la tcnica del dragado o,
alternativamente, el desarrollo de las mismas reneras en la pennsula de Paraguana que
queda en territorio venezolano y al frente de las islas de Aruba y Curazao, ya que podan
llegar a travs de oleoductos como lo hacen en la actualidad.
En esto cabe una ancdota: el 20 de noviembre de 1914, el espaol Riera solicita el
monopolio para renar petrleo en las principales ciudades del pas; el 8 de enero del
siguiente ao la Caribbean Petroleum se opone a la concesin solicitada por Riera; el 19
de marzo del mismo ao la Standard de New Jersey solicita la intervencin del Departamento de Estado (EUA) respecto a la concesin de Riera, y el 20 de marzo del mismo
ao, el ministro de la Legacin de los Estados Unidos en Caracas, Preston Mc Goodwin,
informa al Departamento de Estado que el ministro de Fomento le asegura que no se
otorgar a Riera el monopolio de renacin y que cesar la costumbre de estimular el
genio inventivo de los nativos35. Slo se puede agregar que el ministro Mc Goodwin, despus de cumplir una excelente misin y regresar a su pas, retorna luego a Venezuela, en
diciembre de 1922, como vicepresidente-gerente de la Creole Oil Syndicate.
Durante ese perodo se desarrolla la legislacin y la institucionalidad pblica petrolera
venezolana; en ella ocupa un papel destacado, tal vez el principal, un personaje del que
Rmulo Betancourt36 (acrrimo enemigo de la dictadura de Gmez) arm: ... fue el
nico ministro de Fomento, de esa etapa vergonzosa de la historia venezolana, en quien
se apreci patritica preocupacin. El mdico Gumersindo Torres es designado ministro
de Fomento el 17 de septiembre de 1917.
estudios
[37]
E. LA RENTA PETROLERA
Para 1935 slo existan ocho reneras en el pas, lo cual no es nada signicativo para un pas que se haba
convertido en uno de los tres grandes productores de petrleo del mundo.
35
36
37
El hecho de ver el petrleo como renta se evidencia en varios textos de la poca; entre ellos se encuentran los
escritos y artculos de: Alberto Adriani ver la recopilacin y sntesis realizada por Antonio Rojas Perz (1991),
Arturo Uslar Pietri ver la recopilacin realizada por Toms Enrique Carrillo Batalla (1990), y el mismo
Gumersindo Torres.
anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 24-45
[38]
38
39
El mdico Gumersindo Torres (1875-1947) fue ministro de Fomento dos veces; la primera vez desde el 17 de
septiembre de 1917 hasta el 24 de junio de 1922, y la segunda desde el 16 de septiembre de 1929 hasta julio de
1931. Paradjicamente particip de parte de la Libertadora como secretario del general Matos; derrotado por
Gmez. En 1910 el general Matos, siendo ministro de Relaciones Exteriores de Gmez, lo nombra su secretario, y
de ah en adelante inicia una dilatada carrera pblica que pasa por varias direcciones, ministerios de Sanidad y de
Fomento, embajadas, presidencias de estados regionales, aduanas y la organizacin y fundacin de la Contralora
General de la Nacin (1939 a 1941). Ver MARTNEZ (1980).
40
BETANCOURT (1967).
A n de resarcirse de los gastos que le ocasiona, y no adquirirla, como hoy a menudo sucede, para cederla a
alguna compaa y obtener una cuantiosa remuneracin. Memoria del Ministerio de Fomento, 19 de abril de
1918.
42
BETANCOURT (1967).
43
Ibd.
44
estudios
[39]
[40]
de manera muy liberal. Otras disposiciones seran incluidas en la primera Ley de Hidrocarburos de Venezuela, que se promulgara el 19 de junio de 1920.
Como elementos principales de la Ley de 1920 se destacan: el establecimiento de un
sistema mixto para contratar la exploracin y explotacin de los hidrocarburos, siendo el
primero de carcter obligatorio para el Estado y el segundo facultativo. En segundo lugar,
establece el derecho preferente de los propietarios del suelo para explorar y explotar el
oro negro o para ceder en concesin a terceros que cumplan con los requisitos de ley.
En tercer lugar, desarrolla la institucin de las Reservas Nacionales de Hidrocarburos
que surgi en la Ley de Minas de 1918, determina cules son las supercies de terreno
que la integran y establece el procedimiento especial para otorgar contratos de explotacin; aqu surge el sistema de tablero de ajedrez artculo 31 que consiste en la demarcacin de las parcelas en forma de cuadrilteros de 200 hectreas cada una que se tocan
por sus ngulos, y en la escogencia de las mismas en forma alternada, de manera que, al
sealar el concesionario o contratista sus parcelas de explotacin, las que correspondan
al Estado como reservas nacionales quedan siempre entre aqullas. Esta determinacin
maximizaba la probabilidad, en caso exitoso de ubicar yacimientos, de que las tierras que
pasaban a integrar las reservas nacionales fueran igualmente ricas a las que entraban a
la explotacin por parte de las empresas, pero esto sera derogado en la Ley de 1921, y
subsiguientes, por presiones de las compaas petroleras; slo se restablecera en la Ley
de 1938, pero se abandonara en la Ley de 1943.
En cuarto lugar, se aumentan los impuestos con respecto a la Ley de Minas de 1918.
En esta ley el impuesto supercial era de cinco a diez cntimos de bolvar por hectrea y
se aumenta a 50 cntimos por hectrea en la nueva ley. Adems, se establece un impuesto de suma ja de Bs. 1.000,00 por una sola vez si la explotacin era de hidrocarburos
nicamente. El impuesto de explotacin se aumenta de 10 a 15% el anterior era de 8
a 15%, y para los productos renados se mantuvo el impuesto equivalente al 50% de lo
que se hubiera pagado al sco si esos productos se hubieran importado.
En quinto lugar, se reduce la extensin territorial de las parcelas de exploracin (de
15.000 hectreas segn reglamento anterior a 10.000 hectreas) y, por consiguiente, las
de explotacin, que se reducen de 7.500 a 5.000 hectreas.
En sexto lugar, se mantiene la exoneracin de impuestos de importacin a favor de
los concesionarios, con lo cual ser aumentada su liberalidad en leyes posteriores y ser
considerado por las empresas petroleras como un derecho adquirido; esta situacin ser
corregida en la Ley de 193845.
Las reacciones no se hacen esperar; las empresas petroleras se niegan a comprar ms
concesiones a los dueos nacionales de los ttulos hasta que modiquen la ley. El 22 de
mayo, en la relacin que hace al Departamento de Estado, el ministro de la Legacin, Preston Mc Goodwin, informa que obtuvo del general Gmez siendo Bustillos el presidente
nominal del pas la seguridad de que la ley sera modicada y adaptada a los requisitos y
sugerencias de las petroleras. Gmez, tal vez recordando los bloqueos de 1902, les dice:
Ustedes saben de petrleo. Hagan ustedes las leyes. Nosotros somos novatos en eso46.
45
Esto llevar a exclamar al ministro de Fomento, Gumersindo Torres: Caramba, 233 millones de bolvares
en exoneraciones por mercancas tradas al pas sin pagar derechos de aduana y 172 millones por impuestos
recaudados a las petroleras por sus actividades. Sera mejor regalarles el petrleo y que paguen los impuestos
arancelarios. MARTNEZ (1980).
46
La ley dur 352 das; poco tiempo despus saldra del Ministerio de Fomento el ministro
Gumersindo Torres.
El 2 de junio se promulga la segunda Ley sobre Hidrocarburos y dems Minerales Combustibles. En ella se elimina la concesin de permisos de exploracin a los dueos de las
tierras. Se cuadruplica el rea permitida para los lotes de explotacin (de 40 mil pasa a
120 mil), pero las regalas se mantienen en un 15%, pudiendo recibirse en efectivo o en
especie, y se aumenta la liberalidad de las exoneraciones de importacin.
Adems de lo anterior, la Ley de 1921 modica el sistema aplicable por los contratistas
para escoger y agrupar las parcelas de explotacin, eliminando el tablero de ajedrez. Elimina igualmente la obligacin de determinar las parcelas en las solicitudes de permisos
de exploracin. Desde la Ley de Minas de 1918 hasta la Ley de Hidrocarburos de 1920, el
lote solicitado en exploracin deba ser especicado de manera concreta en la solicitud.
En la Ley de 1921 no se necesitaba jar, en forma previa, lo que permita escoger a posteriori la zona despus haber explorado grandes zonas y denir el sector en concesin. Por
otro lado introduce los contratos de segunda serie, como consecuencia de la mayor zona
explorable permitida47, elimina la caducidad de los contratos por falta de explotacin, y,
por ltimo, modica el otorgamiento de nuevas concesiones sobre las minas renunciadas,
caducadas o anuladas. En la Ley de 1920 se dispona que las minas, caducadas o anuladas,
podan concederse nuevamente slo en explotacin, porque ya haban sido exploradas. Sin
embargo la Ley de 1921 permite que pueda concederse nuevamente en exploracin.
En el nterin, el 5 de diciembre de 1922, un despacho de inteligencia militar de la
Legacin estadounidense en Caracas informa que el temor a la muerte del general Gmez ha creado una situacin de incertidumbre y angustia, y que las grandes compaas
extranjeras desean ardientemente su recuperacin.
El 9 de junio de 1922 se sanciona una tercera Ley sobre Hidrocarburos. sta simplemente busca corregir las ambigedades de la Ley de 1921. Se aprovecha para aumentar
el tamao de las parcelas de explotacin, y se extiende su duracin hasta 40 aos. Las regalas deben pagarse con base en el valor de mercadeo del crudo puesto en los terminales
de embarque. Las empresas convierten todos sus ttulos a esta nueva Ley, ms liberal que
las anteriores, que con pequeas modicaciones regular las actividades de la industria
por ms de dos dcadas.
Las leyes de 1921 a 1935 favorecieron los intereses de las empresas extranjeras concesionarias debido a las siguientes circunstancias. Conforme a las normas aplicables a la
determinacin de las parcelas de exploracin y explotacin, los concesionarios estuvieron
en capacidad de escoger las que ms convenan a sus intereses y dejar al Estado, como
reservas nacionales, las parcelas de menor potencial.
Las limitaciones establecidas en cuanto a las extensiones de terreno que una sola persona poda recibir en concesiones resultaban inecaces mediante la autorizacin especial
que el Ejecutivo nacional poda otorgarles para adquirir concesiones por encima de las
reas permitidas.
En materia tributaria, los impuestos que los concesionarios deban pagar al sco nacional, por exploracin y explotacin, eran sumamente bajos. Adems, estos ingresos
disminuan por las exoneraciones de impuestos a las importaciones. La participacin por
regala era muy reducida. Adicionalmente, la inexistencia de leyes sobre el trabajo y de
47
estudios
[41]
[42]
49
50
Durante ese tiempo fue administrador de las Aduanas de la Guaira e inspector general de Aduanas del Ministerio
de Hacienda y embajador de Venezuela en Espaa y Blgica.
51
sta era la misma ley del 9 de junio 1922 y que durar hasta 1938 con modicaciones que continuarn hasta
1935.
52
en el mundo, por ser la mejor para los intereses de las compaas... Ms importante que
la bondad de la Ley... ha sido la manera como se ha aplicado... no slo con justicia sino
con excepcional equidad y lealtad y la ms larga benevolencia hacia las compaas...53.
En junio de 1931, el ministro Gumersindo Torres, apoyado en las informaciones estadsticas de la Comisin de Aranceles de Estados Unidos54 (Tariff Commission), acusa a
las compaas petroleras de presentar al gobierno estados nancieros incorrectos. Con
base en esto, para el ao en curso, la Standard (Indiana) tendra que pagar 26 millones
de bolvares, y la Venezuela Gula, 30 millones, por fraude scal cometido desde 1917. En
julio de 1931, el presidente Gmez remplaza al ministro de Fomento Gumersindo Torres.
El reclamo sobre los pagos a las compaas petroleras queda suspendido.
En diciembre de 1935 fallece el presidente Juan Vicente Gmez; el general Eleazar
Lpez Contreras asume interinamente la Presidencia del pas. En una frase muy conocida
del historiador merideo, Mariano Picn Salas dice que Venezuela entra al siglo XX en
193655, con la muerte del dictador. Otros autores contemporneos, como Campos (1994),
dieren de esta opinin, y sealan que fue el petrleo desde el momento mismo el que
inicia este proceso modernizador e introduce al pas en la modernidad en 1913 cuando se
inicia su explotacin. El autor del presente artculo considera que 1917 es posiblemente
la fecha de ingreso en la modernidad, cuando la industria petrolera se convierte en un
actor relevante para la historia econmica del pas, pero sea cual sea el ao, el hecho es
que existe consenso acerca de que Venezuela entra con rezago al siglo XX.
estudios
[43]
A MODO DE CONCLUSIN
Es difcil concluir sobre una historia que an se escribe. Venezuela en este perodo de
1917 a 1936 se vio gravemente afectada, como propietaria, por las empresas extranjeras,
en parte por la actitud del gobernante de turno, y en parte por su propia debilidad como
pas que apenas iniciaba su institucionalidad. Los elementos de excesiva discrecionalidad
y la concentracin de poder limitaron sus posibilidades de accin, de transformar esa
renta en capital productivo, lo cual conducir (en los primeros inicios de la democracia,
luego de la muerte del dictador) a tratar de recuperar el terreno perdido durante los aos
posteriores a 1936. Este proceso tendr como mxima expresin la nacionalizacin de la
industria en 1975.
Estos hechos crearon desconanza frente al capital extranjero, que hoy se evidencia
en la actitud cautelosa como se afronta la discusin nacional en los planteamientos de
asociacin petrolera entre las empresas estatales, en convenios de inversin o gestin con
las empresas privadas transnacionales.
La realidad es que Venezuela es un pas petrolero, y lo seguir siendo por muchos aos,
y dado que esto es verdad, el problema es cmo asumir dicha situacin: si se acepta el
53
54
Ver MARTNEZ (1980) y VALLENILLA (1975). El valor de mercado de los petrleos venezolanos se calculaban
con base en los precios de venta en el mercado de la costa este de Estados Unidos (recurdese el acuerdo de
Achnacarry) menos la comisin de ventas y etes. Las compaas al contestar el cuestionario de la Comisin
Senatorial del Congreso de Estados Unidos informaron como costo de transporte 0,33 dlares por barril, mientras
que al Gobierno de Venezuela le haban indicado como costo de transporte 0,68 dlares. Esto puso en evidencia la
falsedad de las declaraciones al sco.
55
El ao 1936 escinde en dos partes la historia venezolana. Esta aseveracin diere de la hecha por Mariano Picn
Salas, tan frecuentemente mencionada, de que en 1936 comienza el siglo XX en Venezuela. HERMOSO (1991).
anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 24-45
hecho y se aprovechan sus ventajas, o si se cree que es una maldicin tener en nuestras
entraas el Stercus daemonii56.
Venezuela es un pas de enorme potencial, no slo petrolero, pero ese potencial tiene
que ser transformado en accin. La sociedad y el Estado de hoy no son los mismos de
principios de siglo, pero muchos de los polticos venezolanos piensan aun que son el nio
que necesita ser protegido y quieren condenarlo a ser un menor de edad permanente.
La mejor forma de pasar a la adultez, como sociedad, es asumir el negocio petrolero
como lo que es: un negocio. Un negocio en el cual hay que arriesgar y permitir que la
libertad del hombre sea la que emprenda y desarrolle sus oportunidades. Pero no es a
travs del exceso de controles y del excesivo intervencionismo como se va a resolver el
dilema. Dios no quiera que se ingrese en el siglo XXI rezagado de nuevo.
REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS
[44]
ARANDA, Sergio. La economa venezolana, 4a. ed. Caracas: Editorial Pomaire. 1990.
BALESTRINI C., Csar. Economa y poltica petrolera, tomo I. Caracas: Academia Nacional
de Ciencias Econmicas, 1991.
BETANCOURT, Rmulo. Venezuela poltica y petrleo. Caracas: Editorial Senderos, 1967.
BIBLIOTECA NACIONAL. Cipriano Castro en la caricatura mundial. Caracas: Publicaciones
Instituto Autnomo Biblioteca Nacional y Fundacin para el Rescate del Acervo
Documental Venezolano, 1980.
BIBLIOTECA NACIONAL. Los liberales amarillos en la caricatura venezolana. Caracas: Publicaciones Instituto Autnomo Biblioteca Nacional y Fundacin para el Rescate del
Acervo Documental Venezolano, 1981.
BOHRQUEZ, Douglas Bohrquez. Mene: vanguardia y petrleo. Revista de Literatura
Hispanoamericana, n 50, enero-junio, 2005, pp. 107-121.
CAMPOS, M. A. Las novedades del petrleo. Caracas: Fundarte. 1994.
CARRILLO BATALLA, Toms Enrique (Comp.). Anlisis y ordenacin de la obra econmica
de Arturo Uslar Pietri (cuatro tomos). Caracas: Academia Nacional de Ciencias Econmicas, 1990.
HERMOSO, Jos Manuel. 1936 Programas vs. Poder: historia de la movilizacin popular. Valencia: Universidad de Carabobo, Codecih, 1991.
HERWIG, Holger H. Sueos alemanes de un imperio en Venezuela. Caracas: Monte vila Editores (traduccin de Hctor Argibay), 1991.
LIENDO P., Jeanne G. De Mito Juan hasta nuestros das. Diario Tal Cual, Suplemento
Especial. Petrleo Presente y Pasado, 26 de julio, 2006.
MARTNEZ, Anbal R. Gumersindo Torres. Caracas: Ediciones FONINVES (en realidad es
una tercera reimpresin ya que la primera edicin es de 1975, y fue editado por
Ediciones de la Presidencia de la Repblica), 1980.
MARTNEZ. Diccionario del petrleo venezolano. Caracas: Editorial Ateneo, y Maracaibo: Ediciones de Corpozulia, 1984.
MARTNEZ. (Comp.). Cronologa del petrleo venezolano. Caracas: Ediciones del CEPET,
1986.
MINISTERIO DE ENERGA Y MINAS. Petrleo y otros datos estadsticos. Caracas: Direccin
General Sectorial de Hidrocarburos, varios aos.
56
MONNIN, Richard. Cuando la lata de agua costaba un real (recuerdos de un veterano): los hombres
del petrleo en oriente. Venezuela: Maturn, 1980.
MORN ARCE, Lucas (Ed.). Enciclopedia de Venezuela, tomo XI. Caracas: Editorial Andrs
Bello S. A., 1973.
MORENO LEN, Jos Ignacio. Profundizacin de la nacionalizacin petrolera: aspectos administrativos y scales. Caracas: Ediciones Centauro, 1981.
PREZ ALFONSO, Juan Pablo y Prez, Rgulo. Hundindonos en el excremento del diablo, 3a.
ed. Coleccin Venezuela Contempornea. Caracas: Lisbona, 1976.
PREZ VILA, Manuel, (Comp.). La caricatura poltica en el siglo XIX. Cuadernos Lagoven. Caracas, 1979.
PETRLEOS DE VENEZUELA S. A. La industria venezolana de los hidrocarburos, dos tomos.
Caracas: Ediciones del Cepet, 1989.
PINO ITURRIETA, Elas. Venezuela metida en cintura. Cuadernos Lagoven. Serie Cuatro
Repblicas. Caracas, 1988.
PRIETO SOTO, Jess. El chorro. Gracia o maldicin? Maracaibo: Ediciones de La Universidad del Zulia, 1962.
REPBLICA DE VENEZUELA. Documentos que hicieron historia de 1810 a 1989, tomos I y
II. Caracas: Ediciones de la Presidencia de la Repblica de Venezuela, 1988.
ROJAS PREZ, Antonio. Alberto Adriani. Estmulo de la juventud. Caracas: Editorial Ex Libris, Caracas. 1991.
SALAS, Jos Guillermo. Petrleo, 3a. ed. Caracas: Ediciones Foninves, 1976.
SALCEDO-BASTARDO, J. L. Historia fundamental de Venezuela, tomo I. Caracas: Ediciones
de la Biblioteca de la Universidad Central de Venezuela, 1979.
VALLENILLA, Luis. Auge, declinacin y porvenir del petrleo venezolano. Caracas: Monte vila
Editores (la primera edicin es en ingls y fue publicada en 1975 por McGraw-Hill
Company), 1990.
VENEGAS BORGES, Pedro Luis. La economa, comercio exterior, en Enciclopedia de
Venezuela, tomo XI, 1973.
estudios
[45]
RESUMEN
Este ensayo busca aportar un enfoque que permita aproximarse al anlisis de las relaciones entre Latinoamrica y la Repblica Popular China (RPC) desde la perspectiva de los estudios internacionales. La creciente
proyeccin econmica, diplomtica y militar de China en la regin amerita realizar investigaciones ms
detalladas y slidas sobre su signicado y alcance. A su vez, el tratamiento de los vnculos sino-latinoamericanos no puede efectuarse sin incorporar el peso e impacto de Estados Unidos en los mismos.
Palabras clave: China, Latinoamrica, relaciones internacionales
[46]
SUMMARY
This essay tends to provide an approach focus to the analysis of relations between Latin America and the
Popular Republic of China (RPC) from an international studies perspective. The growing economic, diplomatic and military projection of China in the region deserves more detailed and solid research on its
meaning and extent. Meanwhile, the study of Chinese-Latin American ties can not be performed without
incorporating the impact of the United States on them.
Key words: China, Latin America, International affairs.
FECHA DE RECEPCIN: 12/11/2006
ISSN 0121-4705
INTRODUCCIN
Ver, entre otros, ROY, Denny, The China Threat Issue: Major Arguments, en Asian Survey, Vol. 36, n 8, 1996;
VAN NESS, Peter, The Impasse in US Policy Toward China, en The China Journal, Vol. 38, julio de 1997; ROSS,
Robert R., Assessing the China Threat, en The National Interest, n 81, otoo de 2005, y MEARSHEIMER, John J.,
Chinas Unpeaceful Rise, en Current History, Vol. 105, n 690, abril de 2006.
Ver, entre otros, SWAINE, Michael D. y TELLIS, Ashley J., Interpreting Chinas Grand Strategy: Past, Present, and Future,
Santa Mnica: Rand Corporation, 2000; LIU, Guoli (ed.), Chinese Foreign Policy in Transition. New York: Aldine de
Gruyter, 2004; DENG, Yong, y WANG, Fei-ling (eds.), China Rising: Power and Motivation in Chinese Foreign Policy.
New York: Rowman & Littleeld Publishers, 2005; GOLDSTEIN, Avery, Rising to Challenge: Chinas Grand Strategy
and International Security. Stanford: Stanford University Press, 2005; y SHAMBAUGH, David (ed.), Power Shift: China
and Asias New Dynamics. Berkeley: University of California Press, 2005.
Cabe destacar que, igualmente, desde China se mira y analiza a Estados Unidos con perspectivas suspicaces, crticas
y contradictorias. Ver, entre otros, SAUNDERS, Phillip C., Chinas America Watchers: Changing Attitudes towards
the United Status, en The China Quarterly, n 161, marzo de 2000, y CHEN, Rosalie, China Perceives America:
Perspectives of International Relations Experts, en Journal of Contemporary China, Vol. 12, n 35, mayo de 2003.
Sobre las relaciones entre China y Latinoamrica desde los aos cincuenta hasta comienzos de los setenta, ver,
entre otros, JOHNSON, Cecil, Communist China and Latin America, 1959-1967. New York: Columbia University
Press, 1970; CONNELLY, Marisela y CORNEJO BUSTAMANTE, Romer, China-Amrica Latina: gnesis y desarrollo de
sus relaciones. Mxico D.F.: El Colegio de Mxico, 1992; WORDEN, Robert L., Chinas Balancing Act: Cancun, the
Third World, Latin America, en Asian Survey, Vol. 23, n 5, mayo de 1983; MORA, Frank, The Peoples Republic
internacional
[47]
Hoy Beijing se aproxima al rea a travs de una activa diplomacia econmica caracterizada por el pragmatismo, sostenida en la conciliacin, buscando la estabilidad, preocupada
por no irritar a Washington y dirigida a fortalecer los vnculos interestatales6. Por tanto, el
despliegue chino en la regin aparece como moderado, no desaante y a favor del statu
quo7 En los ltimos aos China ha procedido de manera responsable respecto a la regin,
lo que ha sido correspondido por parte de Amrica Latina a travs de una prudente poltica de compromiso conable (reliable engagement) hacia China8.
of China and Latin America: From Indifference to Engagement, en Asian Affairs: An American Review, marzo de
1997; GARZA-ELIZONDO, Humberto, La nueva diplomacia de Pekn en Amrica Latina, en Estudios Orientales,
Vol. VIII, n 1, 1973, y LOZOYA, Jorge Alberto, Las relaciones de la Repblica Popular China en Amrica Latina,
en Estudios de Asia y frica, Vol. XVIII, n 1, enero-mayo, 1983.
6
Sobre las relaciones recientes entre China y Latinoamrica, ver, entre otros, REISS, Stephanie, La diplomacia del
dragn. La diplomacia de China Popular con respecto a Amrica Latina desde 1989, en Desarrollo y Cooperacin, n
1, enero-febrero, 2001; OVIEDO, Eduardo Daniel, Nuevos ejes de la poltica exterior china para Amrica Latina,
en Agenda Internacional, Ao 1, n 2, septiembre-noviembre, 2004; SHIXUE, Jiang, South-South Cooperation
in the Age of Globalization: Recent Development of Sino-Latin American Relations and Its Implications, en
ILAS Working Paper, n 7, 2005; MROZINSKI, Lawrence G., WILLIAMS, Thomas, KENT, Roman H. y TYNER,
Robin D., Countering Chinas Threat to the Western Hemisphere, en International Journal of Intelligence and
Counterintelligence, Vol. 15, n 2, abril de 2002; LAFARGUE, Franois, Chinas Strategies in Latin America, en
Military Review, Vol. LXXXVI, n 3, mayo-junio, 2006; DOMNGUEZ, Jorge I., Chinas Relations With Latin
America: Shared Gains, Asymmetric Hopes, en Inter-American Dialogue Working Paper, junio de 2006; JUBANY,
Florencia, y POON, Daniel, Recent Chinese Engagement in Latin America and the Caribbean: A Canadian
Perspective, en FOCAL Research Report, marzo de 2006; DELAMER, Guillermo R., GOLDSTEIN, Lyle J., MALENA,
Jorge Eduardo, y PORN, Grabriela E., Chinese Interests in Latin America, en Paul D. Taylor (ed.), Latin American
Security Challenges, Newport: Naval War College, 2004; LETTIERI, Michael, Bush Goes to Beijing, China Goes
to Latin America, en Council on Hemispheric Affairs Report, noviembre de 2005; FERNNDEZ JILBERTO, Alex
E. y HOGENBOOM, Barbara, Amrica Latina frente a China en el neoliberalismo global, en Revista Europea
de Estudios Latinoamericanos, n 80, abril de 2006; DUMBAUGH, Kerry y SULLIVAN, Mark P., Chinas Growing
Interest in Latin America, en CRS Report for Congress, abril 2005; Stephen Johnson, Balancing Chinas Growing
Inuence in Latin America, en Heritage Foundation Backgrounder, n 1888, octubre de 2005; DREYER, June
Teufel, From China with Love: P.R.C. Overtures in Latin America, en Brown Journal of World Affairs, Vol. XII, n 2,
invierno/verano de 2006; MALIK, Mohan, Chinas Growing Involvement in Latin America, en Power and Interest
News Report, junio de 2006; PREZ LE-FORT, Martn, China y Amrica Latina: estrategias bajo una hegemona
transitoria, en Nueva Sociedad, n 203, mayo-junio de 2006; SHICHENG, Xu, La larga marcha sur-sur: China vis-vis Amrica Latina, en Foreign Affairs (en espaol), Vol. 3, n 3, julio-septiembre de 2003; XINSHENG, Zhang,
Los cambios de Latinoamrica y las relaciones entre China y Latinoamrica, en Foreign Affairs (en espaol), Vol.
6, n 2, abril-junio de 2006; KENNY, Alejandro, La presencia de China en Amrica Latina: una visin sobre la
seguridad desde el Cono Sur, en Military Review (en espaol), mayo-junio de 2006; CESARN, Sergio y MONETA,
Carlos (eds.), China: perspectivas del presente, desafos del futuro. Buenos Aires: Universidad Nacional de Tres de
Febrero, 2002, y CESARN, Sergio y MONETA, Carlos (eds.), China y Amrica Latina: Nuevos enfoques sobre cooperacin
y desarrollo.Una segunda ruta de la seda? Buenos Aires: Intal, 2005.
Cabe remarcar que la adopcin de un comportamiento pro-statu quo por parte de la China no signica que no
haya mbitos de competencia entre Beijing y Washington, ni que la estrategia china hacia Latinoamrica no
contenga elementos que produzcan divergencias puntuales entre la regin y Beijing. Del mismo modo, armar que
China no se comporta actualmente como un poder revisionista no implica aseverar que Beijing est plenamente
satisfecho (el tema Taiwn es un claro ejemplo de ello) ni seguro (debido, primordialmente, a sus persistentes
debilidades internas). Lo que s parece claro es que sera muy costoso para China asumir comportamientos
desaantes y arriesgados en el plano regional y mundial. De all que lo fundamental para Amrica Latina sea que
China contine integrada al sistema internacional, aance lazos de interdependencia positiva con la regin y
aporte a la paz y la seguridad globales.
Esto es distinto a lo que sucede en Estados Unidos donde, a modo de compromiso temporal entre los distintos
actores pro y anti-China (business lobby/defense lobby, hard-liners/soft-liners, neoconservatives/liberals, adversarial
internationalists/conciliatory globalists), Washington combina una estrategia de engagement and hedging.
[48]
UN ENFOQUE CONCEPTUAL
WOMACK, Brantly, China and Vietnam: The Politics of Asymmetry. New York: Cambridge University Press, 2006, p. 17.
10
Los atributos simblicos hacen referencia a lo que la literatura alude como soft power. Ver, entre otros, GILL,
Bates y HUANG, Yanzhong, Source and Limits of Chinese Soft Power, en Survival, Vol. 48, n 2, verano de 2006;
KURLANTZICK, Joshua, Chinas Charm: Implications of Chinese Soft Power, en Carnegie Endowment Policy Brief,
n 47, junio de 2006, y ZHONGYING, Pang, On Chinas Soft Power, en International Review, Vol. 42, primavera de
2006.
11
Ver, entre otros, BROOMFIELD, Emma V., Perceptions of Danger: The China Threat Theory, en Journal
of Contemporary China, Vol. 12, n 35, mayo de 2003; PAN, Chengxin, The China Threat in American SelfImagination. The Discursive Construction of Other as Power Politics, en Alternatives: Global, Local, Political, n 29,
junio de 2004, y ELAND, Ivan, Is Future Conict with China Unavoidable?, en Independent Institute Working Paper,
n 63, enero de 2006.
12
internacional
[49]
[50]
great transformation. Then frustration sets in. In the end, the superpower really has no intention of rethinking its
relations with that region. A new cycle begins and a larger frustration looms just over the horizon. Juan Gabriel
Tokatlian, America Should Look More Often In Its Own Backyard, en Financial Times, 9 de marzo de 2006.
13
Segn Dittmer, un tringulo estratgico se produce cuando: (a) it circumscribes the possible relationships among
three rational, autonomous actors, (b) the bilateral relationship among any two of these actors is contingent on
their relationship with the third, and (c) each actor actively seeks to engage one or the other or both to forestall its
defection or hostile collusion and advance its own interests. Lowell Dittmer, The Sino-Japanese-Russian Triangle,
en Journal of Chinese Political Science, Vol. 10, n 1, abril de 2005.
14
Ver, entre otros, POSEN, Barry R. y ROSS, Andrew L., Competing Visions for U.S. Grand Strategy, en International
Security, Vol. 23, n 3, 1996/1997, y WALT, Stephen M., Taming American Power: The Global Response to U.S. Primacy.
New York: W. W. Norton & Company, 2005.
16
Durante la Guerra Fra predomin la estrategia de la contencin; se trataba de frenar la expansin de la Unin
Sovitica y, de ser posible, revertir la consolidacin de su zona de inuencia. En aquel perodo sobresali la
doctrina de la disuasin que implicaba incrementar los costos de que el adversario iniciase una accin de fuerza:
los efectos de una retaliacin seran aniquiladores si la Unin Sovitica decida comenzar un ataque nuclear.
Paralelamente, la estrategia y la doctrina se apoyaban en la estructuracin de una red de alianzas que signicaban
compromisos rmes y decisivos. Por ltimo, en el mbito hemisfrico la grand strategy de Estados Unidos se
complementaba con una doctrina subalterna concebida en la lgica de que las fuerzas armadas de la regin no
tenan asignadas, por parte de Washington, un papel activo y fundamental en el combate contra la Unin Sovitica:
se impuso la denominada doctrina de la seguridad nacional para combatir al enemigo interno (el comunismo
local que resultaba, en esta racionalidad, parte de la internacional comunista). Despus del 11 de septiembre de
2001, y con ms fuerza a posteriori del ataque a Afganistn y como lo muestra la actual guerra a Irak, Estados Unidos
transform por completo su estrategia orientndose hacia la primaca. La nueva doctrina incorpora a su tradicional
repertorio disuasivo la nocin de guerra preventiva que apunta a explicitar que Estados Unidos se arroga el poder
de usar su podero blico (incluido el tctico nuclear) contra un pas, independiente de que ste se disponga a
atacar de manera inminente a Estados Unidos. Adicionalmente, las alianzas slidas del pasado se sustituyen, en
trminos de instrumentos diplomticos de respaldo, por coaliciones ad hoc (las llamadas coalitions of the willing),
lo que supone que slo Washington ja la misin y luego establece la coalicin para llevarla a cabo. En este
contexto, an est en proceso de desarrollo la doctrina subalterna en el terreno hemisfrico que acompae esta
redenicin sustantiva de la grand strategy. Sin embargo, hay seales evidentes de que estamos ad portas de cambios.
Primero, Washington ha logrado arraigar en la regin, con diferentes niveles de aceptacin por pas, la nocin
de que las nuevas amenazas son esenciales para el rea; esto es, la proliferacin de todo tipo de peligros que
entrelazan el terrorismo global, el crimen organizado transnacional y el narcotrco mundial que, a su vez, operan
en espacios vacos donde el Estado se ha esfumado o est en franca desaparicin. Segundo, el Pentgono viene
insistiendo en que dichas amenazas exigen dejar de lado la divisin entre seguridad interna y defensa externa, y
que, por tanto, las labores policiales, de los cuerpos de seguridad y de las fuerzas armadas deben entrecruzarse e
intercambiarse, borrando las fronteras entre tareas policivas y militares. De algn modo se viene instalando lo que
podramos llamar una doctrina de inseguridad nacional: Washington demanda el combate a las nuevas amenazas
(por ejemplo, las expresiones antisistmicas internas y aquellas que pudiesen recurrir a la violencia, lo cual hara
parte del avance del terrorismo internacional) sin distincin entre fuerzas policiales y fuerzas armadas. Ello, si se
materializa, incidir trascendentalmente en la evolucin de la paz y la democracia en el rea.
17
internacional
[51]
Es evidente casi obvio que mandatarios como Fidel Castro en Cuba y Hugo Chvez en Venezuela busquen
rearmar su distanciamiento respecto a Estados Unidos mediante una mayor cercana a China. Lo que es
importante remarcar es que aun los recientes presidentes ms alineados con Estados Unidos de la regin han
pretendido tambin aproximarse a China, en general por motivos econmicos propios y teniendo en cuenta,
tambin, la diplomacia que despliegan hacia Beijing los vecinos ms inmediatos. Por ejemplo, el presidente de
Argentina, Carlos Menem, fue el primer mandatario latinoamericano que visit China (noviembre de 1990)
despus de los trgicos incidentes (junio de 1989) de la plaza Tiananmen. En 1995, Menem volvi a visitar China.
Por su parte, en abril de 2005, el presidente de Colombia, lvaro Uribe, estuvo en China (en enero de 2005 el
presidente Chvez haba viajado por tercera vez a China) con una nutrida delegacin de 144 empresarios y 32
rectores de universidad intentando atraer inversiones chinas para el sector energtico colombiano. En torno
al viaje de Menem en 1990, ver, SHIXUE, Jiang, Sino-Latin American Relations: Perspectives of the Past and
Prospects for the Future, en ILAS Working Paper, n 2, 2002. Sobre el viaje de Uribe, ver, EVAN ELLIS, R., U.S.
Nacional Security Implications of Chinese Involvement in Latin America. Carlisle: U.S. Army War Collage, 2005.
[52]
Es conveniente hacer nfasis en que tanto la hostilidad como la colaboracin se construyen social, poltica e
histricamente.
19
La primaca encierra, por denicin, el diseo y la ejecucin de una poltica exterior y de defensa agresiva.
La lgica de la preservacin de la supremaca a toda costa conduce a estar tentado a usar la fuerza de manera
recurrente y vehemente. Ello puede llevar, a su vez, a una utilizacin arbitraria del podero blico, pasando
por alto las condiciones de legitimidad y legalidad que exige el recurso al instrumento militar en las relaciones
internacionales. Adicionalmente, la poltica de primaca implica presupuestos de defensa gigantescos por aos,
lo cual puede generar un desequilibrio inesperado en trminos de las relaciones cvico-militares. Finalmente, la
preeminencia absoluta de un solo poder no es, inexorablemente, la garanta de menor inestabilidad e inseguridad
en el sistema global y tampoco un aval de menor vulnerabilidad para el actor ms poderoso.
20
Ver, SZAYNA, Thomas S., BYMAN, Daniel, BANKES, Steven C., EATON, Derek, JONES, Seth G., MULLINS,
Robert, LESSER, Ian O. y ROSENAU, William, The Emergence of Peer Competitors: A Framework for Analysis. Santa
Mnica: Rand Corporation, 2001.
21
NORDINGLER, Eric A. Isolationism Recongured: American Foreign Policy for a New Century. Princeton: Princeton
University Press, 1995, p. 37.
internacional
la distribucin de poder en Europa diri mucho de la del hemisferio occidental. Los esfuerzos en favor de
una hegemona europea fracasaron porque la distribucin de poder era multipolar: otras grandes potencias
podan y de hecho lo hacan aliarse para mancomunar suciente poder de contrapeso para vencer a un aspirante a la hegemona. Estados Unidos, por su parte, pudo alcanzar la hegemona hemisfrica porque cuando
su expansin regional tom impulso a nales del siglo XIX y principios del XX, lo hizo en medio de un vaco
de poder en el rea. Ninguna gran potencia, regional o extra-regional, fue capaz de oponerse y menos an
[53]
22
Por analoga, si tomamos en consideracin que Eurasia oriental incluye hoy cuatro
pases que podran describirse, de modo razonable, como grandes potencias (India, Japn,
China y Rusia), as como varios poderes medios, la mayora de ellos avanzados en trminos
de riqueza y tecnologa23, entonces es muy poco probable que China tenga la capacidad
y la oportunidad de rivalizar seriamente con Estados Unidos en el continente americano.
China es una potencia regional, pero no es el actor hegemnico del este de Eurasia donde
la distribucin de poder es crecientemente multipolar. China no es un poder mundial y
difcilmente lo pueda ser desaando suave o agresivamente a Estados Unidos a travs de
Amrica Latina24. El peso de la geografa es crucial al momento de evaluar detalladamente
la poltica exterior china en una periferia tan distante para ella como Latinoamrica25.
En esa direccin, es clave indagar en torno a la evolucin de la hegemona de Estados
Unidos en el continente y la gradual reduccin del peso relativo de la regin en la poltica
22
LAYNE, Christopher, The Peace of Illusions: American Grand Strategy from 1940 to the Present. Ithaca: Cornell University
Press, 2006, p. 22.
23
DALE WALTON, C., Beyond China: The Geopolitics of Eastern Eurasia, en Comparative Strategy, Vol. 21, n 3,
julio de 2002, p. 208.
24
En este contexto, parece exagerada al menos de acuerdo con la experiencia histrica de la regin la armacin
de Erikson de que China podra convertirse en a convencional regional rival to the United States in the Western
Hemisphere. ERIKSON, Daniel P., A Dragon in the Andes? China, Venezuela, and U.S. Energy Security?, en
Military Review, Vol. LXXXVI, n 4, julio-agosto de 2006, p. 89.
25
Lo anterior no implica que todas las polticas de Beijing hacia Amrica Latina sean benignas; slo signica
que no es conveniente magnicar el alcance del presunto desafo chino en el continente americano. El temor
estadounidense por la presencia china en Latinoamrica es ms el reejo de sus recurrentes miedos e impulsos
omnipotentes que de una ponderacin moderada, lcida y prctica.
anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 46-56
[54]
mundial durante las ltimas dcadas. Diferentes indicadores materiales, militares, estratgicos y polticos en ambos niveles ayudaran a esclarecer el signicado, la oportunidad y
el riesgo que tiene para Amrica Latina el reciente despliegue de China en el rea. Ello,
a su vez, contribuira a delimitar con ms realismo los mrgenes de negociacin efectiva
de la regin en el sistema mundial, y a puntualizar con mayor minuciosidad los eventuales
modos de insercin externa del rea (tanto en trminos individuales como colectivos).
En quinto lugar, es imperioso reconocer la situacin actual de Amrica Latina. Dos
tendencias especcas atraviesan Amrica del Sur: la des-institucionalizacin y la fragmentacin. Ambas dinmicas, de larga data, parecen agudizarse al comienzo del siglo XXI.
Ellas son el teln de fondo de las presentes crisis en el rea, y pueden acelerar procesos
de polarizacin social, implosin poltica y particin territorial. La des-institucionalizacin se maniesta en la acumulacin de tres dcadas perdidas. Durante los aos setenta,
Amrica Latina vivi una dcada perdida en trminos polticos: la extensin de gobiernos
autoritarios en el rea con escasos islotes de limitada democracia caracterizados por el
abuso del poder, el irrespeto de la ley, la violacin de los derechos humanos, la eliminacin
de una generacin poltica de recambio, la desarticulacin de los partidos polticos y la
desvalorizacin de la tica pblica, signic un enorme debilitamiento institucional. Los
ochenta fue una dcada perdida en materia econmica: las notas prevalecientes fueron
el bajo crecimiento, el alto endeudamiento, mucha volatilidad, creciente informalidad
laboral, pobre capacidad tecnolgica y desplome de la calidad de vida. A lo largo de los
noventa, Latinoamrica transit una dcada perdida en el frente social: se ahond la
desigualdad, se increment la pugna entre clases y etnias, se mantuvieron altos los ndices de miseria e indigencia, creci la violencia ciudadana, se multiplic el desempleo, se
descuid la educacin y se deterior la salud. Las sucesivas dcadas perdidas, aunque de
naturaleza diferente, fueron acrecentando y exacerbando dicultades histricas de diversa
ndole en la regin.
La fragmentacin se observa tanto en los procesos como en los mecanismos de unidad
poltica, econmica y diplomtica en la regin, por lo cual la categora Latinoamrica
tiende a diluirse. Hoy parece ms pertinente hablar de una Amrica del Norte (Panam,
Amrica Central, el Caribe insular, Mxico, Canad y Estados Unidos) centrada en torno a
Estados Unidos en trminos de mercado, inversin y migracin, entre otros, y una Amrica
del Sur (de Colombia hasta Argentina) como una unidad geopoltica distinta. Despus del
11 de septiembre, la amplia Cuenca del Caribe, que cubre el Caribe insular, Panam, Centroamrica y Mxico, se ha convertido denitivamente en parte del permetro de defensa
estadounidense y, por tanto, la extensin evidente del homeland security de Estados Unidos.
Ahora bien, dentro de Suramrica hay dos realidades: el mundo andino y el Cono Sur. El
primero est viviendo hondas turbulencias domsticas y sintiendo el desplazamiento del
rea de mayor inuencia directa de Estados Unidos que tiene dos escenarios de manifestacin crtica: Colombia y Venezuela26. En esta direccin, sobresale en el enfoque aqu
26
Segn el coronel (r.) COPE, Estados Unidos debe concentrar su atencin en materia de seguridad regional
en lo que l denomina southern geographic approach(encompassing) Mexico, the Caribbean archipelago,
the mainland in Central America, and northern South America. This is zone marked today by relatively weak
democratic governance, violent crime, public forces unable to police their sovereign territory fully, resulting
in porous borders, coastlines, and ungoverned spaces, and serious transnational problems (such as smuggling,
weather, and environment) that threaten these countries as well as the United States. There are two main land,
sea, and air corridors that originate in northern South America and run northwest to the United States(Thus)
propuesto un supuesto normativo fuerte: los vnculos de la regin con China no debieran
conducir a profundizar la des-institucionalizacin y fragmentacin en el rea.
Corresponde sealar que, en consecuencia, es relevante discernir polticas exteriores
especcas de los pases del rea hacia China. Ciertas preguntas bsicas podran guiar una
indagacin que pretende ser exhaustiva; por ejemplo, algunos, varios o todos los pases
han desarrollado estrategias concretas hacia Beijing? Qu grado de unilateralidad, bilateralidad o multilateralidad caracteriza las polticas exteriores de los pases hacia China?
Cul es la especicidad temtica (el caso de Taiwan, los vnculos comerciales, los asuntos energticos, las cuestiones de seguridad, los temas polticos, etc.) de cada sub-regin
(Mxico, Amrica Central y el Caribe, Suramrica) que entrelaza con ms intensidad a
las naciones del rea, individual y conjuntamente, con la RPC?
Y en sexto lugar, es bueno subrayar que los valores importan. Amrica Latina comparte
(y aporta a) los valores democrticos de Occidente. Adems, la ltima ola autoritaria de
los setenta impuls una revalorizacin del rgimen democrtico, en particular en trminos
de la trascendencia de la defensa de los derechos humanos, el respeto al pluralismo y el
avance del imperio de la ley. A pesar de sus limitaciones y contradicciones, los pases de
la regin vienen avanzando en el proceso de democratizacin. En ese sentido, el modelo
poltico interno chino resulta, en general, muy poco atractivo para Latinoamrica. Sin
embargo, su modelo diplomtico externo es ms seductor: multipolarismo (en oposicin
al unipolarismo), multilateralismo (en oposicin al unilateralismo), no injerencia (en
oposicin al intervencionismo), soft power (en oposicin al hard power), pragmatismo (en
oposicin a ideologizacin), colaboracin (en oposicin a la dominacin) y persuasin
(en oposicin a la coercin). En cierta medida, esto coincide con algunas tradiciones y
aspiraciones latinoamericanas. Lo que sucede es que esas ideas se tornan ms cautivadoras
en virtud de lo que ha devenido la poltica exterior de Estados Unidos, en especial despus
del 11 de septiembre, y especcamente por lo que pretende y hace27. En sntesis, para
Latinoamrica uno de los mayores retos es preservar y ahondar los valores democrticos
en el campo interno, y aprovechar diplomticamente aquellos espacios y oportunidades
que genera la ascendente gravitacin china en la poltica internacional.
En consecuencia, esta ltima dimensin apunta a esclarecer cmo se maniesta
este balance, en qu temas, con qu instrumentos y con cules prcticas. Y, a su vez, resulta
trascendental observar si se est produciendo alguna variacin en este sutil equilibrio.
internacional
[55]
Sobre el creciente sentimiento internacional contra Estados Unidos, ver, SWEIG, Julia E., Friendly Fire: Losing Friends
and Making Enemies in the Anti-American Century. New York: Public Affairs, 2006.
[56]
28
De hecho, no estamos tanto en presencia de un revisionist challenger en el sistema internacional sino de una
superpotencia Estados Unidos que est inclinada a favor de un hegemonic revisionism: es Washington quien
pretende reordenar las reglas del juego mundial. Ver, JERVIS, Robert, The Remaking of a Unipolar World,
en The Washington Quarterly, Vol. 29, n 3, verano de 2006. Ya Steve Chan en 2004 haba mostrado a travs de
indicadores cmo el comportamiento de China y Estados Unidos en Naciones Unidas (por ejemplo, entre 1946
y 2002 Washington recurri al veto en 75 ocasiones y Beijing lo hizo en 5), el compromiso con los regmenes
internacionales y los gastos en defensa, que Estados Unidos actuaba como un poder revisionista y no as China. Ver,
CHAN, Steve, Realism, Revisionism, and Great Powers, en Issues & Studies, Vol. 40, n 1, marzo de 2004.
internacional
Los archivos
de Estados Unidos:
fuente clave
para la historia
de Colombia
RESUMEN
El siguiente escrito destaca la utilidad de las fuentes internacionales (concretamente de los archivos existentes en Estados Unidos para la investigacin historiogrca en Colombia), y menciona algunos casos
de documentos utilizados en publicaciones de las ltimas dos dcadas. Se reere, en particular, a los Archivos Nacionales de ese pas, al Archivo de Seguridad Nacional de la Universidad George Washington
y a la Ley de Libertad de Informacin bajo la cual operan. Finalmente anuncia el aporte y la disposicin
al pblico colombiano de documentos procedentes de esos archivos durante el perodo 1940-1953, de
modo que puedan ser utilizados por otros investigadores.
Palabras clave: Estados Unidos, relaciones internacionales, historia.
[57]
SUMMARY
This paper highlights the usefulness of international sources for historiographic research in Colombia,
specically the sources available in archives available in the U.S., and refers to some cases of documents
used in publications made during the last two decades, particularly from the U.S. National Archive and
the National Security Archive of the George Washington University Archive, and to the Freedom of Information Act under which both operate. Finally, it lets know the Colombian public about the availability
of documents originated in those archives for the period of 1940-1953, facilitating their use by other
researchers.
Key words: United States, international affairs, history.
FECHA DE RECEPCIN: 02/11/2006
FECHA DE APROBACIN: 12/11/2006
y Relaciones Internacionales
Universidad Nacional de Colombia.
ISSN 0121-4705
Adolfo Len Atehorta Cruz, David Fernando Varela S., Diana Marcela Rojas Rivera
[58]
s all de las disquisiciones tericas, polticas y sociolgicas en torno a la llamada aldea global y sus caractersticas contemporneas, ms all del estatuto
terico atribuido al discutido aforismo de McLuhan y al papel de los medios
en la conformacin de una cosmpolis tecnologizada, la necesidad de su aprehensin y
comprensin desde el punto de vista histrico es ya una realidad y una exigencia para
sus estudiosos. El impacto de la globalizacin no se presenta solamente en trminos de
presente y de futuro, sino que implica una relectura del pasado. La interdependencia de
las sociedades no es nicamente un fenmeno contemporneo; uno de los efectos de la
conformacin de una sociedad global es la progresiva conciencia de los mltiples nexos
que nos han constituido a lo largo de la historia. Ya no bastan los archivos nacionales y
menos an los regionales para esclarecer hechos que a menudo conectan diversos pases
en el devenir pasado y presente de las sociedades. Ya no se trata solamente de la relacin
colonial que en el caso hispanoamericano coloca como obligada referencia al Archivo
General de Indias o a los documentos existentes en las sedes virreinales. Muchos episodios
sociales, polticos y econmicos, del ayer como del hoy, con aparente raigambre nacional
y limitadas fronteras geogrcas en su desarrollo, han dejado sus huellas indelebles en
otros pases, en otros archivos, y en variados documentos dispersos por el mundo.
Las historias nacionales, en sentido historiogrco, ya no pueden escribirse con la simple utilizacin de fuentes nacionales. No hemos estado solos. En nuestro acaecer existen
mltiples enlaces y puntos de conexin con nuestros vecinos distantes y cercanos. La inuencia, la injerencia, la interrelacin, la mutua dependencia o la dominacin, se expresan
en lo cotidiano. Pero no slo ello. La comparacin, un ejercicio vital para la asimilacin
y comprensin histrica, es impensable sin las fuentes internacionales.
En la historiografa reciente, muchos ejemplos pueden citarse para destacar sus dimensiones e importancia: aquello que la prensa de otro pas public sobre los sucesos nacionales;
un elemento clave descubierto en un archivo ajeno y virgen; relaciones halladas de manera
inesperada e insospechada; diferencias y similitudes que los documentos arrojan sin importar el lugar o las fechas; vnculos innegables e interdependencias sin soslayo. Todo puede
redundar en una informacin cada vez ms vasta pero tambin cada vez ms ineluctable. Su
ocano invita a sumergirse, seduce. Y en ello, la nica regla aceptable es no extraviarse. La
globalizacin no slo implica una explosin de informacin de todo tipo, una abundancia
indita en la historia de la humanidad; encierra igualmente, como reto principal, la generacin de criterios y de mecanismos apropiados que nos permitan navegar por ese mar innito
de datos. Recientemente, Umberto Eco arm que el problema para nuestra poca ya no
era cmo preservar y transmitir una informacin escasa, sino ms bien cmo hacerle frente
a la sobreabundancia de aquella y convertirla en herramienta de progreso1.
A ttulo de ejemplo concreto, una investigacin seria y minuciosa sobre las misiones militares extranjeras que durante los aos de 1907 a 1913 y de 1924 a 1929 permanecieron
1
Hoy existe el peligro de que 6.000 millones de personas tengan 6.000 millones de enciclopedias distintas y
ya no puedan entenderse entre ellos para nada. ECO, Humberto, Libertad digital. Disponible en http://www.
libertaddigital.com/php3/noticia.php3?cpn=1276234163 En Venezuela, el profesor Pablo Liendo ha analizado
esta problemtica desde una perspectiva peculiar: la diabetes informtica, una especie de disfuncin generalizada
de los sistemas de informacin disponibles para la humanidad. Ver Los nuevos entornos comunicacionales, en
http://funredes.org/liendo/escritos/index.htm
Adolfo Len Atehorta Cruz, David Fernando Varela S., Diana Marcela Rojas Rivera
en Colombia, nos lleva perfectamente y sin discusin a visitar varios pases. Entre 1907 y
1913, las misiones fueron chilenas. Por consiguiente, de ellas qued huella en el Archivo
Nacional de la Administracin Central en Santiago, en el Archivo del Ejrcito de Chile y en
el Archivo del Ministerio de Relaciones Exteriores de ese pas. Los informes diplomticos,
las comunicaciones de los militares a sus superiores, el balance de sus actividades y, por
supuesto, sus hojas de vida y antecedentes militares, reposan en carpetas cuya ubicacin
exige el traslado del investigador.
No obstante, debido a la profunda relacin militar existente entre Chile y Alemania,
o tambin a los deseos que ostent Colombia para contratar instructores en ese ltimo
pas, la investigacin puede conducir al Deutsches Zentralarchiv, o Archivo Federal de
Berln en Lichterfelde. En su momento, la oportunidad de enviar misiones a los pases
latinoamericanos era atractiva para los germanos. Una investigacin adelantada en los
archivos mencionados encontr que, entre 1911 y 1914, se presentaron negociaciones
pblicas y secretas para enviar misiones a Ecuador, Brasil, Colombia y Paraguay. En 1913,
Alemania manifest su disposicin de invitar a dos o tres ociales colombianos a los cursos
de Estado Mayor que la academia militar adelantaba en Berln, y se pidi, a cambio de
ello, un compromiso colombiano para enviar sus ociales de instruccin nicamente a
Alemania y Chile.
Entre 1924 y 1929, las misiones militares fueron suizas. Para contratarlas, el primer
contacto entre los gobiernos ocurri en 1916. Despus de un elogioso artculo aparecido
en el Times de Nueva York y de un libro del coronel Kar Egli sobre el ejrcito suizo, el
presidente colombiano Jos Vicente Concha decidi contratar una Misin de esa nacionalidad. Francia intercedi a favor y Estados Unidos trat de impedir la contratacin, pero
slo logr posponerla. El acuerdo se alcanz nalmente en 1924 bajo la presidencia de
Pedro Nel Ospina, quien encarg a su embajador Francisco Jos Urrutia para culminar
las negociaciones. Todo el trasegar de la Misin y su correspondencia, as como vibrantes
descripciones de los militares suizos sobre el ejrcito de Colombia, sobre la situacin de los
soldados y en general sobre el pas, guran en el Departamento Militar del Schweizerische
Bundesarchiv (BAR), o Archivo Federal de la Confederacin Suiza en Berna.
En medio de la discusin y posterior aprobacin del Tratado Urrutia-Thompson, la
Legacin de Estados Unidos en Colombia mantuvo constantemente informado a su Departamento de Estado y a su secretario sobre estos hechos. As mismo, emiti importantes
conceptos para la apreciacin histrica de la coyuntura y de la evolucin histrica de
Colombia. Los documentos reposan, desde luego, en los Archivos Nacionales de Estados
Unidos, The National Archives.
Aunque slo recientemente empecemos a ser ms conscientes de la pequeez del
mundo y del grado de interconexin e interdependencia de las distintas sociedades a lo
largo de la historia, dicho fenmeno no es solamente asunto contemporneo o efecto de
la globalizacin. Ha existido, en ocasiones oculta e imperceptiblemente, aun antes del
descubrimiento de Amrica o de la cada del Imperio Romano. Los historiadores poseen
hoy la conciencia y las herramientas analticas y materiales para demostrarlo: las fuentes
internacionales hablan por s mismas. El acceso a cada vez mayor informacin, la apertura
de archivos antes clasicados o considerados perdidos, la facilidades de comunicacin y de
desplazamiento hacia otros pases, pero sobre todo la superacin de esquemas y enfoques
histricos exclusivamente nacionales, son elementos que contribuyen a esta relectura en
perspectiva de la relacin entre lo interno y lo externo.
internacional
[59]
Adolfo Len Atehorta Cruz, David Fernando Varela S., Diana Marcela Rojas Rivera
Para la historia del siglo XX en Colombia, y aun del siglo XIX, los Archivos Nacionales
de Estados Unidos constituyen una fuente documental de obligada consulta. Probablemente, la mayor dicultad para acceder a ellos estriba en su ubicacin dispersa a lo largo
y ancho del pas. El ms caracterizado y conocido de tales archivos se encuentra en Washington y contiene la exhibicin permanente de la Constitucin, la Carta de Derechos
y la Declaracin de Independencia. La edicacin, ubicada sobre Pennsylvania Avenue,
entre la Casa Blanca y el Capitolio, fue diseada por John Russell Pope, constructor tambin de la Galera Nacional de Arte y del Monumento a Jefferson, inspirado en el estilo
neoclsico con el que desde sus orgenes se quiso caracterizar a esa capital. Segn clculos institucionales, ms de un milln de personas visita cada ao el lugar que, por ende,
es ms clebre como museo que como archivo. La rotonda y la galera circular albergan
una exhibicin denominada The Public Vaults (Las Bvedas Pblicas), la cual recoge ms
de 1.000 documentos bajo una cpula de enormes murales pintados en 1936 por Barry
Faulkner, en alusin a diversos hitos de la historia nacional estadounidense.
[60]
Adolfo Len Atehorta Cruz, David Fernando Varela S., Diana Marcela Rojas Rivera
internacional
[61]
Por regla general, los documentos eran desclasicados (es decir, quedaban al dominio pblico), despus
de pasados 25 aos. Sin embargo, tal como se describe en la acpite 4 del presente artculo, esta regla ha sido
limitada y modicada en los ltimos tiempos, a pesar de las disposiciones consagradas en la Ley sobre Libertad de
Informacin.
Las bibliotecas presidenciales son doce: Franklin Roosevelt, Herbert Hoover, Harry Truman, Dwight Eisenhower,
John Kennedy, Lyndon Johnson, Richard Nixon, Gerald Ford, Jimmy Carter, Ronald Reagan, George Bush y Bill
Clinton.
anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 57-74
Adolfo Len Atehorta Cruz, David Fernando Varela S., Diana Marcela Rojas Rivera
la mayora de los estados del pas, guardan documentos de su rea y pliegos de inters
genealgico4.
3. USOS RECIENTES DE LOS ARCHIVOS NORTEAMERICANOS
PARA LA HISTORIA DE COLOMBIA
[62]
Para mayor informacin sobre los Archivos Nacionales de Estados Unidos, sus horarios y pautas de atencin, puede
consultarse http://www.archives.gov/, http://www.archives.gov/espanol/, y http://www.archives.gov/about/info/
mission.html
BUSHNELL, David, Eduardo Santos y la poltica del buen vecino. Bogot, El ncora, 1984.
En realidad, El Siglo no estuvo nunca en la lista negra que el Departamento de Estado de Estados Unidos levant
contra los acusados de apoyar al nazismo en Amrica Latina. Si en algn momento el embajador pens en
incluirlo, fue disuadido por el propio presidente Santos. No obstante, s se impuls la reduccin de publicidad y la
suspensin del suministro de papel.
Adolfo Len Atehorta Cruz, David Fernando Varela S., Diana Marcela Rojas Rivera
crtica que hacerle en ese sentido, se la pusiera de presente con el objeto de que l tomara
las medidas necesarias para remediarla7.
Gmez cumpli su compromiso sin tapujos: la fuerte oposicin que el partido conservador impuso contra la poltica internacional del presidente desapareci e, inexplicablemente para el pblico, la posicin de Laureano Gmez y de su peridico El Siglo gir
diametralmente. El editorial del 23 de marzo de 1941 elogi por primera vez un discurso
del embajador Braden y Amrico Latino, el ms custico columnista antinorteamericano
del diario, tom como propia la causa de la Unidad Americana8.
En concepto del embajador estadounidense, Gmez era un consumado oportunista
que estar siempre de parte de quien tenga el viento a su favor:
internacional
No tengo la ms mnima conanza en la sinceridad de sus promesas, y estoy seguro de que se echar para
atrs si ello conviene a sus planes o si siente que los nazis van a ganar la guerra. Sin embargo, la inuencia
que pueda tener sobre las masas conservadoras, su adopcin de una actitud ms amistosa hacia nosotros ser
benca y, por tanto, recomiendo que a mi llegada a Washington se discuta la posibilidad de inducir a los
9
Informe estrictamente condencial del embajador Braden a la Secretara de Estado, marzo 26 de 1941. Archivo
Nacional de Estados Unidos. 821.00/1319. Reproducido en su totalidad por David Bushnell, ob. cit., p. 168.
Idem.
10
11
GALVIS, Silvia y DONADO, Alberto, Colombia nazi. Bogot, Planeta, 1986. Posterior e igualmente importante:
El Jefe Supremo. Bogot, Planeta, 1988, y de DONADO, Alberto, La guerra con el Per. Medelln, Hombre Nuevo
editores, 2002.
[63]
[64]
Adolfo Len Atehorta Cruz, David Fernando Varela S., Diana Marcela Rojas Rivera
militares norteamericanas para que invadieran a Colombia, sin previo permiso especial,
cuando lo consideraran necesario para hacer frente a una amenaza contra el Canal de
Panam12.
No obstante, correspondi a Stephen Randall la virtud de consolidar la tendencia de
mirar los archivos norteamericanos. Aunque existen variados estudios acerca de las relaciones entre Colombia y Estados Unidos, son escasos los trabajos que trazan una perspectiva
histrica tan amplia y detallada que pueda proporcionarle al lector una visin integral
y de larga duracin sobre las relaciones entre los dos pases. Este es el caso del libro de
Randall13, profesor canadiense experto en relaciones internacionales, quien busca analizar
el conjunto de las relaciones entre Colombia y Estados Unidos desde sus orgenes hasta
los aos 1990, basado en una minuciosa consulta de los archivos disponibles en ambos
pases. De este aporte destacamos cuatro elementos centrales.
En primer lugar, Randall asume como hilo conductor de su investigacin la pregunta
por el grado de autonoma que se presenta cuando dos pases se relacionan en condiciones
de clara asimetra, como es el caso de Estados Unidos y Colombia. Desde la perspectiva
terica que subyace al texto, el enfoque de la dependencia, que tanta inuencia tuvo
en Amrica Latina durante los aos sesenta y setenta, cede el paso a una perspectiva de
interdependencia compleja en las relaciones internacionales. La pesquisa histrica en el
caso de las relaciones entre los dos pases permite constatar que la asimetra de la independencia internacional, si bien expresa una situacin de inequidad, tambin plantea
oportunidades si los pases menos fuertes saben aprovecharlas. El margen de maniobra
con el que ha contado Colombia se ha ampliado o reducido de acuerdo con mltiples
factores a lo largo de estos dos siglos, contradiciendo as una visin de subordinacin
completa y sin sobresaltos14.
En segundo lugar y en correlato con lo anterior, el estudio plantea la necesidad de
estudiar las relaciones entre actores internacionales desde una perspectiva histrica, lo
cual se coloca en contrava de la tendencia generalizada en la disciplina de las relaciones
internacionales, consistente en ocuparse primordialmente de los temas y las dinmicas
de actualidad, dejando de lado las consideraciones sobre la posible transformacin de las
agendas entre los pases y sus propios actores.
En tercer lugar, el trabajo de Randall supera la visin diplomtica formal de las relaciones
entre los dos pases, enfoque que haba predominado en la ya de por s escasa bibliografa
sobre la historia de la poltica internacional de Colombia15. El texto parte del presupuesto
12
GALVIS, Silvia y Alberto Donado, Colombia nazi, ob. cit., p. 9. No escapan a su examen los informes del agregado
militar, del agregado naval y del FBI construidos en torno a la presunta existencia de una red nazi en Colombia
y Amrica del Sur, que incidieron en la creacin y difusin de listas negras y en la jacin de polticas
norteamericanas contra la presencia nazi en este extremo del continente.
13
RANDALL, Stephen, Aliados y distantes. Historia de la relaciones entre Colombia y Estados Unidos desde la independencia
hasta la guerra contra las drogas. Bogot, Tercer Mundo Editores - Ediciones Uniandes. CEI, 1992. Acerca de la
bibliografa existente hasta principios de los aos noventa en torno a las relaciones Colombia-Estados Unidos, un
til ensayo aparece al nal de este libro.
14
Esta tesis es ampliada por el mismo autor en: Colombia and the United States: hegemony and interdependence. Athens,
The University of Georgia Press, 1992.
15
El propio autor haba realizado ya un estudio en esta perspectiva ms integral de la poltica internacional, con su
tesis doctoral Good neighbours in depression: the United States and Colombia 1928-1938. Toronto, University of Toronto,
1972. Posteriormente, una versin corregida se public bajo el ttulo La diplomacia de la modernizacin. Relaciones
colombo-norteamericanas 1920-1940. Bogot, Talleres Grcos Banco Popular, 1989.
Adolfo Len Atehorta Cruz, David Fernando Varela S., Diana Marcela Rojas Rivera
de que las relaciones exteriores deben reexionarse de modo integral, incluyendo vnculos
culturales, de comercio e inversiones, as como las relaciones polticas y militares generales
entre dos naciones. El autor estructura su texto de manera cronolgica, considerando en
cada uno de los periodos analizados tres mbitos de anlisis: el de la diplomacia formal,
el de los vnculos econmicos, y el de la cultura.
El texto de Randall tiene adems otra virtud: sealarle a las siguientes generaciones de
investigadores las reas que estn an por explorar, los temas que es necesario profundizar
o revisar, y el lugar histrico de los acontecimientos en estos ltimos 15 aos tumultuosos
e intensos de las relaciones entre Colombia y Estados Unidos.
En una direccin coincidente, David Fernando Varela trat de reunir en un solo texto
los documentos condenciales que el Departamento de Estado posea sobre Colombia
entre 1943 y 1953. Ms que realizar descubrimientos espectaculares, Varela buscaba
conocer la forma como los diplomticos norteamericanos vean a Colombia en aquellos
aos, y esperaba de ellos una visin imparcial sobre una poca de crisis. Consideraba insucientes las publicaciones sobre el tema (algunas de dudoso valor histrico) y esperaba
profundizar en la reconstruccin de la atmsfera y el entorno de acontecimientos que,
como el 9 de abril o el 13 de junio, marcaron una poca clave para la historia del siglo
XX colombiano.
Sobre dicha base, Varela trat de reconstruir la cadena de los acontecimientos polticos de aquellos aos, cotejndolos luego con las publicaciones disponibles sobre el tema.
Aunque Varela sostiene que no encontr revelaciones asombrosas, el cmulo de detalles
curiosos, de secretos a voces, de rumores justicados y de sospechas malvolas le permiti reconstruir el ambiente poltico de la poca de la Violencia desde la perspectiva de la
actividad diplomtica entre Washington y Bogot.
Su obra se desplaza sobre las fuentes que, entre otros datos novedosos, sustentan slidamente lo que ya sospechaban autores anteriores: que Laureano Gmez (y la Embajada de
Estados Unidos) anticipaba el xito del golpe del general Rojas, por lo que el presidente
derrocado y su familia viajaron a Nueva York con pasaportes diplomticos expedidos tres
das antes del 13 de junio. Poco despus se iniciaron los trmites para dotar con visas de
trabajo en Estados Unidos a los hermanos Enrique y lvaro Gmez16.
Varela se ocupa tambin de hechos menos conocidos, como la cada del rgimen liberal
en 1946. En su opinin, el liberalismo perdi el poder no slo como resultado de una
divisin, sino por la antipata entre Eduardo Santos y Alfonso Lpez, reejo de sus diferentes estilos y caracteres, y del descrdito de la segunda administracin de este ltimo,
empaada por los escndalos que comprometan a su familia y que desde su trinchera
periodstica Laureano Gmez supo atizar. El malestar en las Fuerzas Armadas que el presidente Lpez no supo contrarrestar a tiempo, alcanz su clmax con el frustrado golpe
de Pasto, y es un primer eslabn en la cadena de acontecimientos que lleva al 13 de junio.
Varela sugiere que fue el mismo Lpez quien incit la divisin interna para vengarse del
16
internacional
[65]
VARELA S., David Fernando, Documentos de la Embajada. Bogot, Planeta, 1998, p. 216. Al nal de los captulos
que tratan de acontecimientos clave, una Nota Bibliogrca coteja los datos de la correspondencia diplomtica
analizada en el texto principal con datos de obras sobre el mismo tema que el autor pudo localizar en los catlogos
de la Biblioteca del Congreso de Estados Unidos, en la Biblioteca Central de la Universidad de Georgetown
(Joseph Mark Lauinger Memorial Library), y en libreras colombianas. Esas notas destacan diferencias y coincidencias
entre las distintas fuentes, y conrman, en general, la precisin y exactitud de los informes diplomticos
norteamericanos.
anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 57-74
[66]
Adolfo Len Atehorta Cruz, David Fernando Varela S., Diana Marcela Rojas Rivera
18
VALENCIA TOVAR, lvaro y SANDOVAL FRANKY, Jairo, Colombia en la guerra de Corea. La historia secreta. Bogot,
Planeta, 2001.
Adolfo Len Atehorta Cruz, David Fernando Varela S., Diana Marcela Rojas Rivera
y a Eduardo Senz Rovner, quien logra con su libro Colombia aos 50. Industriales, poltica
y diplomacia, una muestra clara del papel que corresponde a la consulta de archivos en el
exterior y a fuentes insospechadas o poco exploradas, en la produccin de nuevas interpretaciones sobre la historia de Colombia. Gracias a su investigacin, podemos vislumbrar
la importancia de archivos como el de la Asociacin Nacional de Industriales, la Empresa
Colombiana de Petrleos y la Federacin Nacional de Comerciantes; de documentos
ociales de Colombia pero tambin de Estados Unidos y, especialmente, de los archivos,
bibliotecas y hemerotecas de ese pas.
Sin embargo, no es el nico logro importante de su trabajo. En el estudio de las relaciones sostenidas por los gobiernos de Laureano Gmez o de Gustavo Rojas Pinilla con los
industriales colombianos, se adopta una perspectiva til para el anlisis de la accin social.
El punto de partida supone que toda accin social es el producto del comportamiento de
los sujetos histricos actuando en forma individual o colectiva; comportamiento presentado de acuerdo con reglas, lmites y posibilidades impuestos por el contexto en que se
desarrollan. En esta direccin, el papel de los actores no es necesariamente el resultado
de un clculo consciente, en el que los objetivos estn claramente establecidos de antemano y las decisiones se toman en condiciones ptimas. Por el contrario, la poltica y las
decisiones son materia de discusin y negociacin permanentes.
Se trata de un anlisis en la perspectiva de una adaptacin constante a las exigencias
que se van presentando en respuesta a los imperativos, las presiones, necesidades y oportunidades que aparecen en un momento dado. Es lo que podramos denominar comportamiento estratgico, en oposicin a aquella visin que reclama para la historia y sus
actores una estrategia racional y de largo plazo.
En el enfoque de la racionalidad limitada, sostenida por la sociologa de la organizacin19, los actores difcilmente tienen objetivos claros y, menos an, proyectos coherentes.
Tales proyectos son mltiples, ambiguos, ms o menos explcitos y cambiantes de acuerdo
con las circunstancias que se van presentando. Son las consecuencias imprevistas e imprevisibles de sus acciones las que obligan al actor a reconsiderar su posicin y a redenir
permanentemente sus objetivos.
La contribucin de Senz Rovner nos permite comprender la interaccin de lgicas e
intereses entre los diversos actores, individuales y colectivos, que intervinieron en procesos
histricos gestados durante los gobiernos de Laureano Gmez y Gustavo Rojas Pinilla. La
reversin de la Concesin de Mares y la creacin de Ecopetrol, por ejemplo, no son una
simple decisin presidencial. En ella desempean un papel importante la propia historia
de la concesin, las demandas sucesivas del Estado y las decisiones de la Corte con sus
respectivas presiones; la participacin de congresistas, ministros, funcionarios y polticos,
del embajador de Estados Unidos, del Banco Mundial y de la Unin Sindical Obrera; las
negociaciones con multinacionales norteamericanas y con los industriales de la ANDI.
Inuyen, igualmente, la nacionalizacin del petrleo en Mxico y las opiniones de nuestro
embajador en ese pas, la rentabilidad de los campos petroleros en Oriente Medio, la oferta
de combustibles, y el temor o la defensa al estatismo, plasmado en diversas concepciones
polticas del momento.
19
internacional
[67]
CROZIER, Michel y FRIEDBERG, Erhard, Lacteur et le systme: les contraintes de laction collective. Paris, ditions du
Seuil, 1977. Igualmente, REYNAUD, Jean-Daniel, Les rgles du jeu: Laction collective et la rgulation sociale. Paris,
Armand Collin, 1997.
anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 57-74
Adolfo Len Atehorta Cruz, David Fernando Varela S., Diana Marcela Rojas Rivera
La comprensin del hecho histrico no puede alcanzarse sin entender cules fueron
las estrategias, limitaciones, decisiones e intereses de todos aquellos que, de una u otra
forma, se mezclaron, interactuaron, condicionaron y potenciaron el proceso. Senz Rovner lo toma en cuenta y nos muestra los resultados como producto de una investigacin
juiciosa20.
4. EL ARCHIVO DE SEGURIDAD NACIONAL Y LA LIBERTAD DE INFORMACIN
[68]
El National Security Archive, ubicado en la Suite 701, Gelman Library, The George Washington University, es un laboratorio de investigacin, archivo y biblioteca de carcter no
gubernamental e independiente, dispuesto al servicio pblico por dicha universidad. Este
archivo fue fundado en 1985 por un grupo de acadmicos y periodistas que, al amparo de
la Ley de Libertad de Informacin, pretende obtener, recopilar y divulgar documentacin
valiosa, antes secreta para el gobierno de Estados Unidos. Su tarea consiste, precisamente,
en lograr la desclasicacin de documentos condenciales del gobierno norteamericano
para colocarlos a disposicin de la academia, de la prensa, de la ciudadana y de la opinin
mundial en general.
El archivo contiene hoy en da una importante coleccin de documentos ociales obtenidos a travs de mtodos diversos: utilizando la legislacin norteamericana, evaluando
la desclasicacin obligatoria, estudiando y seleccionando documentos de las bibliotecas
presidenciales y de los registros del Congreso, o a travs de testimonios e investigaciones
acadmicas y periodsticas profesionales. El archivo sigue tambin los organismos del
gobierno estadounidense y los depsitos de registros federales para documentos que,
liberados o no de la reserva ocial, permiten conocer los procesos decisorios, as como el
contexto histrico, poltico y social en que las agencias gubernamentales y sus responsables actan y deciden. Sin duda, se ha convertido en el usuario ms prolco y activo de
la libertad de informacin en el mundo, que ha logrado rescatar verdades ocultas en las
criptas de la CIA, en el Consejo de Seguridad Nacional, en el Departamento de Defensa
y en la Casa Blanca, entre otras instituciones o agencias norteamericanas21.
Entre las ms conocidas acciones del Archivo guran las demandas judiciales que han
hecho posible el conocimiento de documentos clasicados como secretos o condenciales por el gobierno norteamericano con respecto a la crisis de los misiles (con Cuba,
en octubre de 1962); el caso Irn-Contras (escndalo poltico durante el gobierno de
Ronald Reagan que culmin con la desviacin de fondos para los contras en Nicaragua,
pese a la expresa prohibicin del Congreso); la poltica de seguridad nacional en el cono
sur, el respaldo a los ejrcitos de Centroamrica durante los aos ochenta y noventa22,
las acciones de la CIA o el FBI en Cuba y Amrica Latina, as como tambin impedir la
20
SENZ ROVNER, Eduardo, Colombia aos 50. Industriales, poltica y diplomacia. Bogot, Universidad Nacional de
Colombia. Coleccin Sede, 2002.
21
Sobre el Archivo de Seguridad Nacional en Washington, su papel y oferta al pblico, consltese http://
www.gwu.edu/~nsarchiv/ o www.nsarchive.org Tambin puede visitarse el sitio de la George Washington
University, contactar a Thomas S. Blanton, director ejecutivo del archivo en nsarchiv@gwu.edu, o suscribirse
institucionalmente al Digital National Security Archive publicado por ProQuest/Chadwyck-Healey.
22
Un documento de gran importancia, elaborado tras los acuerdos de paz en Guatemala, puede observarse en
http://www.gwu.edu/~nsarchiv/NSAEBB/NSAEBB32/indexesp.html
Adolfo Len Atehorta Cruz, David Fernando Varela S., Diana Marcela Rojas Rivera
eliminacin fsica del registro de correos electrnicos de la Casa Blanca, creado durante
los gobiernos de Reagan, Bush y Clinton23.
El Archivo de Seguridad Nacional fundamenta su labor en la llamada Ley de Libertad
de Informacin, conocida por las siglas en ingls FOIA (Freedom of Information Act), la cual
permite a la ciudadana solicitar ante el gobierno la revisin de documentos que ameriten
desclasicacin24. Al respecto, cada agencia posee una ocina de desclasicacin que revisa
los documentos y decide si stos pueden ser desclasicados total o parcialmente, o si deben permanecer como secretos. Desde luego, la decisin no es siempre acertada y menos
an, argumentada. Sin embargo, gracias a la ley, se ha obtenido luz pblica para diversos
documentos que explican episodios clave en la poltica exterior de Estados Unidos.
Si la desclasicacin del documento se obtiene en aplicacin a la FOIA, el documento
es enviado al solicitante que, en el caso del Archivo de Seguridad Nacional, lo coloca a
disposicin pblica en sus salas de lectura o en la Web. Si el documento es desclasicado
como parte de los procedimientos rutinarios de las bibliotecas presidenciales, se archiva
en ellas.
Esta ley fue aprobada en 1966 por el Congreso y recibi en 1974 importantes enmiendas
para favorecer el acceso a las informaciones gubernamentales, pese al veto impuesto por el
entonces presidente Ford. Posteriormente, en 1986, el Congreso aprob una legislacin
que deni las obligaciones de la Agencia Central de Inteligencia para dar respuesta a las
solicitudes de informacin por parte de los ciudadanos, y otorg acceso a informaciones
sobre actividades encubiertas o supuestas irregularidades cometidas por la propia agencia.
Sin embargo, la autoriz tambin para negar la revisin de archivos operacionales o de
aquellos que contengan mtodos e identidad de fuentes.
La Ley exige, as mismo, que ciertos tipos de documentos estn disponibles sin que medie solicitud expresa. Entre ellos guran las regulaciones de los departamentos y agencias
del gobierno, las opiniones que resuelven procedimientos administrativos y aquellas que
afectan de manera directa a ciudadanos en particular. En este sentido, las llamadas Guas
FOIA entregan al pblico los reportes de informacin disponible, una descripcin de
los sistemas de localizacin de registros y las tarifas de consulta que permiten elevar las
correspondientes solicitudes de desclasicacin.
A ttulo de ejemplo, las acciones del Archivo de Seguridad Nacional pueden reejarse
en las luces y realidades que su consulta arroja sobre importantes hechos de la historia
latinoamericana. Gracias a ella puede conocerse la aprobacin e impulso que el gobierno de Richard Nixon otorg al golpe militar contra Salvador Allende en Chile y que, de
acuerdo con un memorando de la Agencia Central de Inteligencia, se nanciaron diversos
intentos para desestabilizar al gobierno democrticamente elegido en ese pas. Entre los
23
Adems de la existencia documental mencionada, el Archivo Digital de Seguridad Nacional contiene bases de
datos con ms de 60.000 documentos en colecciones como: Afganistn, 1973-1990; China y Estados Unidos,
1960-1998; El Salvador, 1980-1994; Guatemala, 1954-1999; Irn, 1977-1980; Iraq, 1980-1994; Japn y Estados
Unidos, 1960-1992; las transcripciones de Kissinger, 1969-1997; Sudfrica, 1962-1989; el terrorismo y la poltica de
Estados Unidos, 1968-2002; Historia nuclear 1955-1968; Vietnam, 1954-1975, no proliferacin nuclear, espionaje
e inteligencia. En el Archivo existe un proyecto sobre Colombia, dirigido por Michael Evans (mevans@gwu.edu),
el cual intenta identicar y obtener la desclasicacin de documentos relativos a las polticas norteamericanas en
Colombia, sobre seguridad, derechos humanos, impunidad y programas antinarcticos.
24
internacional
[69]
[70]
Adolfo Len Atehorta Cruz, David Fernando Varela S., Diana Marcela Rojas Rivera
hechos develados por los documentos de archivo gura, por ejemplo, la previa neutralizacin o eliminacin si fuere necesaria del general Schneider para impedir que Allende
fuera presidente25; la distribucin de miles de dlares entre algunos militares chilenos
para contar con su ayuda y silencio; la aprobacin de un milln de dlares destinados
a la ayuda encubierta de partidos polticos y organizaciones privadas; as como ingentes
medidas para golpear la economa chilena una vez Allende se posesionara26.
Otros documentos desclasicados reeren, por otra parte, reuniones secretas sostenidas
en el Hotel Waldorf Astoria de la ciudad de Nueva York, entre Henry Kissinger y el almirante argentino Csar Augusto Guzetti en 1976, en las cuales asom con claridad el apoyo
norteamericano a la violacin de derechos humanos que la dictadura argentina agenciaba
para entonces. Segn el memorando de conversacin, levantado por el propio Kissinger,
Guzetti inform sobre los buenos resultados obtenidos en la lucha contra el comunismo, y Kissinger le dese xito con la mayor rapidez posible. Su consejo advirti que el
problema de los derechos humanos se agranda y queremos una situacin estable. No
les vamos a causar dicultades innecesarias, pero sera mejor si pudieran acabar antes
que el Congreso regrese. En efecto, el Congreso amenazaba con adoptar sanciones en
contra de Argentina e incidir negativamente en la aprobacin de crditos.
Charles Robinson, asistente del Ministerio de Relaciones Exteriores en Washington,
expres a su vez que, si bien el perodo inicial exiga medidas que a largo plazo no son
aceptables, era posible comprender que al principio hay que ser duro. Con una comparacin bastante explcita y justicativa dijo que en 1850, cuando California luchaba
para convertirse en estado, las fuerzas ociales de la ley y el orden eran inadecuadas.
Por tanto, la gente organiz grupos de vigilantes, pero Estados Unidos se ha olvidado de
esta historia y tambin se olvida que una situacin muy semejante existe hoy da en otros
lugares. Otro funcionario del Ministerio de Relaciones Exteriores que estaba presente
durante la reunin con Robinson, ofreci una idea para ayudar en los casos de sacerdotes
y monjas que sufran la persecucin del rgimen: Es esencial que no desaparezcan, sino
que sean arrestados y enjuiciados. Todo un reconocimiento implcito a los dems hechos
de la dictadura que hoy son investigados por la justicia argentina27.
En general, la importancia de los documentos desclasicados puede medirse por el
hecho de que ms de 55.000 folios que recibieron dicha categora antes de 1999, han
retomado durante el gobierno de Bush la catalogacin de condencial. Un programa
de reclasicacin, regido por un memorando secreto que incluso prohbe al Archivo Nacional dar a conocer las agencias implicadas, ha retirado de la vista pblica una cantidad
considerable de documentos ya desclasicados. El programa cuenta con 30 examinadores
25
Ren Schneider, comandante del ejrcito chileno en 1970, se mostr dispuesto a respetar la Constitucin y a
aceptar el triunfo de Allende si ste era raticado por el Congreso. Schneider fue asesinado el 22 de octubre de
1970.
26
27
Adolfo Len Atehorta Cruz, David Fernando Varela S., Diana Marcela Rojas Rivera
contratados por las agencias de inteligencia y de defensa y, segn el New York Times, ha cerrado el acceso a ms de 8.000 documentos luego de los sucesos del 11 de septiembre28.
5. UTILIZACIN DE LOS DOCUMENTOS: EL CASO DEL DEPARTAMENTO
DE ESTADO
The New York Times, 20 de febrero de 2006. La desclasicacin, durante el gobierno Bush, ha tomado un
ritmo lento y fastidioso para nada comparable con su opuesto, la clasicacin. En sus primeros tres aos, esta
administracin tom 58,7 millones de decisiones para clasicar, es decir, reservar registros y documentos
relacionados. En comparacin, el Gobierno de Bill Clinton clasic 65,6 millones de registros durante la totalidad
de sus ocho aos. Ver http://www.funcionpublica.gob.mx/publicaciones/paraleer/g25/art-pasos.html
29
internacional
[71]
[72]
Adolfo Len Atehorta Cruz, David Fernando Varela S., Diana Marcela Rojas Rivera
sirvan de fuente para la historia de Colombia, ellos no fueron sus protagonistas. Slo
por excepcin menciona el nombre del embajador norteamericano de turno, cuya rma
aparece al pie de la mayora de los despachos y telegramas, aunque seguramente no los
elabor en persona.
La traduccin de los documentos transcritos textualmente plantea una dicultad adicional. No todos los investigadores son traductores profesionales y, por consiguiente, su
versin no puede considerarse ocial. Varela, por ejemplo, sostiene que su traduccin
no poda ser literal ni tampoco literaria sino tan slo sencilla y directa. Cuando alguna expresin inglesa le pareci ms expresiva que su equivalente castellano, conserv el
texto original en bastardilla. Aunque lo ideal sera contar con traductores profesionales,
el alto costo limitara las posibilidades de la mayora de los investigadores colombianos. En
su defecto, la conabilidad de la traduccin depende del dominio del idioma extranjero
por parte del investigador.
Un punto de fondo que no puede ignorarse en la utilizacin de los documentos es el
de los posibles prejuicios de los autores. En documentos de las dcadas de los cuarenta y
los cincuenta, adems del furor anticomunista, se perciben ideas tomadas de la leyenda
negra de la Inquisicin y la Conquista. La presencia de estos prejuicios no destruye el
valor de un documento que en lo dems puede ser imparcial y acertado, sobre todo por
el deseo sincero de suministrar a los policy-makers del propio pas una informacin conable, pero obliga a tratarlos con cautela y a contrastarlos con otras fuentes. En opinin de
Varela, aunque no lograran desprenderse por completo de sus prejuicios, algunos de los
autores de los documentos del Departamento de Estado prepararon informes concienzudos, bien documentados, corroborados siempre con fuentes colombianas.
Por ltimo, en el proceso de utilizacin de fuentes se imponen algunos criterios. Por
ejemplo, los documentos del Departamento de Estado slo proporcionan informacin
para la historia poltica y diplomtica del pas, con ignorancia casi completa de variables
econmicas o sociales. Por eso incluyen referencias constantes a los polticos y diplomticos colombianos que trataban con el Departamento. Son a veces tan numerosos los que
aparecen citados en la documentacin, que los investigadores tienden a concentrar la
atencin en los personajes de mayor relieve, dejando de lado a otros que apenas guran
incidentalmente, pero que en alguna coyuntura pudieron desempear un papel clave. Una
visin ms completa de la historia obligar al investigador a consultar fuentes de origen
muy diverso que superen las limitaciones del archivo estudiado.
Todas las limitaciones anteriores, naturales en cualquier estudio historiogrco, deben
invitar a las nuevas generaciones de investigadores a una relectura constante de las fuentes
en bsqueda de interpretaciones que fueron esquivas a la mirada de sus predecesores, pero
que pueden saltar a la vista con una mirada fresca. Tal ha sido el propsito de los autores
de este ensayo: invitar a otros historiadores colombianos a examinar las fuentes que ellos
ya utilizaron, y animarlos para descubrir otras nuevas en los archivos de Estados Unidos y
de otros pases que hayan mantenido relaciones permanentes con Colombia.
6. DOCUMENTOS PARA LA HISTORIA DE COLOMBIA
Los autores del presente artculo hemos decidido entregar a la Biblioteca Luis ngel
Arango siete volmenes que contienen fotocopias de sendos documentos extrados del
Archivo Nacional de Estados Unidos, particularmente de la seccin correspondiente al
Departamento de Estado. En el volumen 1 pueden hallarse los datos biogrcos conanlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 57-74
Adolfo Len Atehorta Cruz, David Fernando Varela S., Diana Marcela Rojas Rivera
denciales que la Embajada de Estados Unidos en Colombia levant sobre Jorge Elicer
Gaitn entre 1932 y 1937. Igualmente, los informes condenciales de la misma embajada
durante los aos 1941, 1942 y 1943. En el volumen 2 se encuentran los informes del embajador al Departamento de Estado y su secretario, a lo largo del ao 1944. El volumen 3
recoge dichos informes entre los aos 1945 y 1946, en tanto que el volumen 4 recoge los
aos 1947 y 1948, dejando el volumen 5 al ao 1949. El volumen 6 recopila los informes
de la Embajada entre 1950 y 1951 y, por ltimo, el volumen 7 compendia los aos 1952
y 1953.
Dispuestos al pblico por primera vez en Colombia, esperamos constituyan un gran
aporte para los estudiosos de la historia del pas y de las relaciones Colombia-Estados
Unidos.
internacional
BIBLIOGRAFA
[73]
http://www.libertaddigital.com/php3/noticia.php3?cpn=1276234163
http://funredes.org/liendo/escritos/index.htm
anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 57-74
Adolfo Len Atehorta Cruz, David Fernando Varela S., Diana Marcela Rojas Rivera
http://www.archives.gov/
http://www.archives.gov/espanol/
http://www.archives.gov/about/info/mission.html
http://www.gwu.edu/~nsarchiv/
http://www.nsarchive.org.
http://www.gwu.edu/~nsarchiv/NSAEBB/NSAEBB32/indexesp.html
http://www.usembassy-mexico.gov/bbf/bfdossierS_FOIA.htm
http://www.eeoc.gov/es/foia/index.html
http://www.trabajadores.co.cu/jos/mundo/columnistas/otros_columnistas/textos/pvpoder.htm
http://news.bbc.co.uk/hi/spanish/latin_america/newsid_3754000/3754165.stm
http://www.gwu.edu/~narchiv/NSAEBB/NSAEBB104/index.htm http://www.wsws.
org/es/articles/
Prensa revisada:
El Tiempo, 1943-1953.
El Siglo, 1943-1953.
El Espectador, 1943-1953.
The New York Times, 1998-2006.
[74]
Marcia Esparza**
testimonio
RESUMEN
La guerra muchas veces de carcter fraticida entre sectores de la poblacin maya en Guatemala (19621996) ha dejado secuelas impresas en el tejido social. En mi investigacin, que incluye el trabajo de campo
para la Comisin de la Verdad auspiciada por las Naciones Unidas en ese pas (1997-1998), fui testiga
de la destruccin de lazos de conanza y solidaridad, componentes clave en el soporte de la identidad
comunal indgena. Mi estudio muestra cmo la persistente militarizacin produce que los sectores ms
empobrecidos de la poblacin rural busquen al Ejrcito, como guardin de sus comunidades.
Palabras clave: Violencia contempornea, Guatemala, control militar, comunidades maya.
SUMMARY
The fratricide war among sectors of the Mayan population in Guatemala (1962-1996) and permanent
militarization has left sequels printed in the social tissue. In this research that includes the eld work
for Comisin de la Verdad, supported by the United Nations (1997-1998), I witnessed the destruction of
condence and solidarity ties, key components in the support of communal identity. My study intends to
show how persistent militarization makes the most impoverished sectors from the rural population turns
to the army as the guardian of their communities.
Key words: Contemporary violence, Guatemala, military control, Maya communities.
[75]
ISSN 0121-4705
Marcia Esparza
INTRODUCCIN
[76]
n Guatemala, la guerra entre 1960 y 1996, que cobr un carcter fraticida entre sectores de la poblacin maya del altiplano, y la violenta militarizacin de la que estos
sectores fueron objeto, han dejado profundas secuelas impresas en el tejido social.
En mi experiencia de investigacin, que incluye mi trabajo de campo para la Comisin de
Esclarecimiento Histrico1, o Comisin de la Verdad2, auspiciada por las Naciones Unidas
en ese pas (1997-1998), fui testigo de la destruccin de lazos de conanza y solidaridad
entre campesinos indgenas, cohesin clave para la reproduccin social de la identidad
comunal indgena.
Mis responsabilidades con la Comisin de la Verdad incluyeron tomar testimonios en
Santo Toms de Chichicastenango, poblado por el pueblo Maya Kich, una de las municipalidades en la regin de El Quich3. Al poco tiempo de comenzar las entrevistas con
las vctimas y con los sobrevivientes de la guerra, detect que solamente las comunidades
ubicadas al lado este de Chichicastenango solicitaban a la Comisin4 llegar a sus poblados para la recoleccin de testimonios. La solicitud la realizaban organizaciones de base,
por lo general de derechos humanos, tales como el Grupo de Apoyo Mutuo (GAM), o la
Coordinadora de Viudas de Guatemala (Conavigua).
Cuando nalic mis obligaciones con las Naciones Unidas, regres a Chichicastenango,
o Chichi, como los lugareos le llaman (1999-2000), para indagar por qu las comunidades del lado oeste haban rehusado a dar sus testimonios5. Los resultados de mi estudio
son perturbadores. ste demuestra cmo en tiempos de paz (luego de la rma del Acuerdo Final de Paz entre el gobierno y la guerrilla, URNG en 1996), el ejrcito contina
controlando las organizaciones sociales y el ejercicio del poder en algunos sectores de la
poblacin de Chichicastenango.
Este ensayo identica, describe y analiza, a travs de las voces de colaboradores del ejrcito, representantes de la Iglesia catlica, defensores de derechos humanos y promotores
de salud, cmo la militarizacin es perpetuada por las autoridades locales y los grupos
de base. As, se fortalece la polarizacin entre grupos y familias, que apoyan al ejrcito y
aquellos que estn en contra6.
1
Las negociaciones de paz entre el Estado guatemalteco y la URNG dieron como resultado diversos acuerdos.
Entre ellos, el Acuerdo de Oslo, que a su vez da origen a la Comisin de Esclarecimiento Histrico (CEH) de
las violaciones a los derechos humanos y los hechos de violencia que han causado sufrimiento, a la poblacin
guatemalteca.
Sobre una visin global de las Comisiones de la Verdad, ver HAYNER, Priscila (2001).
El Quich fue duramente castigado por las polticas de tierra arrasada, particularmente durante los aos del
genocidio (1978-1983).
Retrospectivamente, muy pocas comunidades llegaron hasta la ocina de la Comisin ubicada en el centro de El
Quich, en Santa Cruz, ms que nada por la falta de dinero para el transporte, particularmente las mujeres, las
viudas, que las llevara a entregar sus testimonios. Esto hizo que los investigadores nos movilizramos y llegramos
a comunidades aisladas del centro, una oportunidad de visitar estas remotas poblaciones que dudosamente se
volver a repetir.
El apndice 1 presenta las masacres que fueron documentadas en Chichicastenango. Como se puede apreciar, slo
una masacre fue recogida a travs de testimonios en el lado oeste.
En su mayora, los trabajos antropolgicos (Sanford, 2003, por ejemplo, en Guatemala) resaltan la multiplicidad
de espacios que las vctimas y sobrevivientes fueron capaces de crear durante la guerra para sobrevivir. Mi estudio
complementa esta visin, al centrarse en aquellas comunidades que estuvieron limitadas por el peso de la
militarizacin, y en las que incluso sus lderes participaron activamente al lado del ejrcito.
Marcia Esparza
Basado en el estudio de un municipio especco, Chichicastenango, este ensayo intenta demostrar que la persistente militarizacin logra como efecto que los sectores ms
empobrecidos de la poblacin rural busquen el apoyo del ejrcito. Paradjicamente, este
mismo ejrcito fue responsable del genocidio perpetrado, segn la CEH, en contra de los
grupos maya-qanjobal, maya-ixil, maya kich y maya-achi (1978-1983). En estas comunidades, la autoridad uniformada es percibida, valorada y respetada como guardin de sus
comunidades, institucin que los apoya para resolver problemas de infraestructura, como
la construccin de un puente. El ejrcito ha logrado inculcar una lgica militar, es decir,
revertir el orden social de las comunidades, donde el poder indgena-civil est, gracias al
miedo provocado por las masacres y los privilegios recibidos por aquellos que asumieron
posiciones de autoridad, perpetuamente subordinado al poder militar.
testimonio
Estrategia tambin conocida como quitarle el agua al pez, bajo el supuesto de que la poblacin civil era el
sustento social de la guerrilla.
Para esto se organiz la Compaa de Asuntos Militares, que a su vez coordin la Seccin de Asuntos Civiles y
Desarrollo Comunitario (S-5). Esta divisin dependa directamente del comandante de cada zona militar. Para
Chichicastenango, municipio ubicado en la parte sur de El Quich, la zona militar #20 estuvo a cargo de la
divisin. La misin de la S-5 era gestionar el desarrollo y la direccin de las operaciones militares-psicolgicas
con el propsito de reorganizar el poder local (Rehmi, 1998). De esta forma, durante la guerra, las unidades S-5
distribuyeron ayuda, medicina y comida a las comunidades indgenas.
A partir del inicio del Plan de Campaa Militar, Victoria 82, en los que se dan los lineamientos que deben seguir
los patrulleros.
10
Para un minucioso detalle de los orgenes y la aplicacin de la Doctrina de Seguridad Nacional en Latinoamrica,
ver por ejemplo los trabajos de Patrice J. McSherry (1997).
[77]
Marcia Esparza
En los aos ochenta, con el pretexto de traer desarrollo y seguridad al rea rural, y as
lograr la cooperacin de las comunidades, el ejrcito guatemalteco sigui elmente la
Doctrina de Seguridad Nacional, basada en la ideologa anticomunista estadounidense,
en la que la seguridad del Estado y el desarrollo capitalista fueron los ejes privilegiados
(McSherry, 1997). De este modo, segn lo establece la Comisin de Esclarecimiento,
es difcil disociar la violencia estructural y la violencia poltica. Lo ocurrido durante el perodo del enfrentamiento armado puede resumirse como un proceso donde el radio de exclusin y la nocin del enemigo
interno se volvieron cada vez ms amplios para el Estado. El restringir as arbitrariamente a la ciudadana y
sus derechos democrticos fue justicado con la Doctrina de Seguridad Nacional (DSN), que se convirti en
Guatemala en razn de ser del ejrcito y en poltica del Estado (CEH, 1999, cap. 1: 83).
As, todos los hombres adultos, y tambin los nios, fueron ocialmente reclutados11
por el ejrcito para las Patrullas, con el n de capturar a todos y todas aquellas personas
percibidos como el enemigo interno, o mala gente, segn fue adoptado el concepto localmente12.
El reclutamiento de un milln de campesinos indgenas para las Patrullas de Autodefensa Civil (CEH, 1999; Rehmi, 1998) signic la inltracin del ejrcito en el corazn
de la vida comunitaria de sectores del pueblo kich en Chichicastenango. Segn Jim
Handy (1984: 276):
13
A travs de las patrullas civiles, los comisionados militares y el ejrcito tenan agarradas a las organizaciones de base de las comunidades. Organizaciones de desarrollo autnomas que no fueran controladas por el
[78]
ejrcito fueron decapitadas. El ejrcito, siempre obsesionado con el control sobre reas rurales, ha alcanzado
un nivel de supervisin que sobrepasa el control que se logr bajo el gobierno del general Ubico en los 1930
(traduccin ma).
Las tareas de seguridad realizadas por los patrulleros fueron diversas y, a la vez, clave
para que el ejrcito pacicara a las comunidades indgenas. Los patrulleros instalaban
garitas, retenes y se colocaban en puntos estratgicos como los puentes colgantes y vehiculares, para solicitar documentos de identicacin y permisos a quienes se movilizaban
de un lugar a otro (CEH, 1999, cap. 2: 192). La informacin recabada era luego llevada
a destacamentos y zonas militares, particularmente a los ociales de la Direccin de Inteligencia. Los patrulleros tenan la facultad de detener a sospechosos y restringir horarios
de entrada y salida de las comunidades. Muchas veces la persecucin de sospechosos/as
iba ms all de sus comunidades, al ser rastreados por patrulleros de sus comunidades
o de otras; as se logr con xito la red de informantes insertados en las comunidades.
Segn la CEH, el ejrcito buscaba la conformacin de una red de informantes, de cmplices, que a bajo costo (Ibd., cap. 2: 185) participara en aniquilar la base social del
11
Estudios sobre reclutamientos de nios en guerras, han encontrado que los nios soldados provienen de los
sectores ms humildes y pobres de la sociedad. Ver Brett y Specht (2004).
12
Segn algunos de mis informantes, el enemigo interno reson profundamente con elementos culturales kich.
Ver el trabajo de Wilson (1995).
13
Los comisionados militares eran civiles, por lo general ex soldados, cuya misin era el reclutamiento de jvenes
para el ejrcito. Servan como informantes y colaboradores (llamados tambin orejas para el ejrcito. Esta gura
social nace en Guatemala en 1939) (CEH, 1999, cap. 1).
Marcia Esparza
Los patrulleros participaron en el 18% de las violaciones a los derechos humanos denunciados por la CEH. De stas, 85% fueron realizadas en conjunto con el ejrcito, y en el
15% de los abusos, las PAC actuaron autnomamente (CEH, 1999, cap. 2: 227). Testimonios recolectados por la CEH (1999) y Rehmi (1998) dan cuenta de la extrema crueldad
con que arremetieron contra sus propios vecinos, los nuevos lderes de las PAC.
testimonio
[79]
Toms Xon Tecn fue sacado de su casa por los patrulleros civiles, llevndoselo para el cementerio del
cantn; estando all le colocaron los lazos en el cuello, cada extremo del lazo era jalado por tres patrulleros
ms y otro le acert un garrotazo en la cabeza provocndole desmayo; los patrulleros lo dieron por muerto y lo
enterraron; en ese momento la vctima comenz a gritar, pero rpidamente le echaron tierra sobre el cuerpo
y los gritos poco a poco se fueron perdiendo (CEH, 1999, cap. 2: 223, C 2836, mayo, 1983, Chichicastenango,
Quich).
Ellos [quienes organizaron las patrullas] tenan tres aos de ser comisionados militares y daban rdenes a las
PAC. Para los rastreos, los mayores de 45 aos se quedaban en la aldea cuidndola y a los jvenes los llevaban
para cometer los asesinatos. Cuando se hacan matanzas, el jefe de las PAC obligaba a los jvenes a comer el
cerebro de las vctimas, l da el ejemplo y se los come. [l] deca deben ser hombres y no simples indios, l
daba el ejemplo (CEH, 1999, cap. 2: 224, C 16073, marzo, 1982, Chinique, Quich).
Jacques Smelin (2005) explica esta crueldad como un componente del mecanismo
de deshumanizacin, a travs del cual los victimarios logran establecer la barrera psicolgica y emocional necesaria para aniquilar a sus vctimas. La arbitrariedad de los jefes de
patrulla, la discrecionalidad en cuanto a las sanciones que imponan, contribua a esta
barrera donde, por parte de los patrulleros, era importante llevar a cabo el deber. Por
ejemplo, instruidos por el ejrcito, los patrulleros construyeron fosas donde introducan
14
Marcia Esparza
[80]
15
El tema de los espacios que las comunidades lograron abrir para resistir el terrorismo de Estado ha recibido
particular atencin dentro de la literatura antropolgica. Ver, por ejemplo, los trabajos de Sanford (2003) y Green
(1995).
16
Para otro trabajo sobre los efectos del reclutamiento militar en Guatemala, ver la compilacin de Mjoset y Van
Holde (2002). En este trabajo se establece que, en el Tercer Mundo, los sectores ms empobrecidos son
reclutados e incentivados, la mayor parte, por la seguridad econmica y las oportunidades que brinda el ejrcito.
Marcia Esparza
En Guatemala hay que recordar que hay un trauma de guerra; nosotros dejamos de jugar un papel importante pero el ejrcito tiene sus estructuras, incluso pagan a su inteligencia; tenemos un compaero que
es promotor de salud, que le dan aceite, arroz, es alimentacin por trabajo. Este seor se va al destacamento
todos los nales de mes, l dice que cada comunidad tiene su representante (Defensor Derechos Humanos,
El Quich, julio, 2000).
testimonio
Una vez que las prcticas genocidas se aquietaron, los grupos de derechos humanos
ocuparon espacios pblicos para denunciar las masacres, las desapariciones forzadas y las
violaciones sexuales perpetradas. Con una enorme fuerza, principalmente las viudas, organizadas en la Coordinadora Nacional de Viudas de Guatemala (Conavigua), reclamaron
conocer qu haba pasado con sus familiares desaparecidos. En la posguerra, aquellas comunidades que resistieron con mayor xito el sometimiento militar han logrado reorganizarse en este tipo de organizacin civil, con el n de identicar los restos de sus familiares,
dignicar sus nombres y demandar justicia para los responsables de los crmenes.
En otras comunidades, como fue el caso de algunas del lado oeste de Chichicastenango,
esto no ha sido posible. En esta zona, la ideologa de la Doctrina de Seguridad Nacional
contina perpetuando el miedo colectivo a un supuesto enemigo interno, criminalizando
cualquier esfuerzo de organizacin autnoma, independiente del ejrcito. En las palabras
de un informante clave, representante de la Iglesia catlica,
[sobre la militarizacin] bueno es una estructura que permanece subterrnea que son los representantes de
[81]
amigos del ejrcito, ex comisionados y ex jefes de patrullas, que por voluntad propia continan colaborando
con el ejrcito (Representante Iglesia catlica, Ciudad de Guatemala, mayo, 2000).
A pesar de que durante mi trabajo de campo fue imposible obtener un perl socioeconmico, es decir, un censo especco de los cantones o comunidades otra evidencia del
abandono del Estado a estas comunidades, las entrevistas conrman que el lado oeste
del municipio sufre de precarias condiciones econmicas. El estar ms alejado de la carretera Interamericana que cruza El Quich limita las posibilidades para el comercio de
sus escasos productos agrcolas o artesanales. Es en estas comunidades donde existe una
percepcin distorsionada del ejrcito, mediada por las precarias condiciones econmicas
de la poblacin. Un informante, en Chichicastenango, comenta:
... la gente a veces no lo valora, la gente te critica por ser militar, pero ellos no conocen en s, cul es la
verdadera vida que vive un militar, y cul es el verdadero sentido que te mueve; a ti no te importa si te tienes
que tomar un caf o son las tres de la maana para salir a cumplir una orden militar, nosotros gracias a Dios,
yo me siento muy contento porque ahora siento a mis hijos, tengo dos varones, uno se llama Juan y el otro
Jos, y les cuento mis historias, por supuesto que sin lujos de detalles ellos no me las van a entender, las hazaas que vivimos, aguantar fro, pasar fro, dormir bajo de un rbol, comer bulbos, para resumirte, conocer
las diferentes plantas medicinales que estn en Guatemala, conocer lugares bellsimos que tiene Guatemala,
una naturaleza preciosa, una fauna y una or que es envidiable, te digo fueron nueve aos. Por ltimo trabaj
con asuntos civiles relacionados con los patrulleros civiles, gente muy decidida a colaborar con Guatemala
(Chichicastenango, julio, 2000).
Marcia Esparza
La permanente relacin entre representantes del ejrcito y las comunidades del lado
oeste ayuda a crear una imagen redentora de la institucin militar que, irnicamente,
contribuy a su parcial aniquilamiento. En las palabras de un entrevistado,
desde antes donde se inici la patrulla, cuando inicio eso yo soy patojo [nio] todava, bueno inici eso
fue en al ao 82-83 cuando hicimos ese servicio [de patrullas], esa organizacin y por el momento ah estuve
tambin en nuestra comunidad y la verdad esa organizacin tiene cuatro encargados de ese cantn y cada
quince das vienen esos encargados a hacer plticas o retroalimentar de parte del ejrcito.
[82]
Los lugareos perciben que sus propias deciencias (Memmi, 1965) patolgicas pueden ser slo corregidas bajo la proteccin, el paternalismo (Schirmer, 1998: 114) del
ejrcito y bajo una rgida disciplina. Por ejemplo, otro informante se mostr agradecido
de la experiencia aprendida con las patrullas, por lo que desea que los ms pequeos
tambin aprendan a organizarse, perpetuando as la idea de que el ejrcito les brinda
conocimiento y apoyo:
[Gracias a las patrullas] Se aprende poco a poco []. Entonces los pequeos aprenden. Lo mismo nos pas
a nosotros; cuando ingresamos a nuestros cargos no tenamos experiencia y ahora s tenemos un poco de ms
experiencia [de patrulleros] (Chichicastenango, junio, 2000).
Como resultado de este proceso catalizador surge una diversidad de asociaciones y organizaciones, tales como la
Accin Catlica Rural Obrera (ACRO), la Juventud Obrera Catlica (JOC) y el Frente Estudiantil Social Cristiano
(FESC), por nombrar algunos (CEH, 1999, cap. 1, p. 140).
Marcia Esparza
testimonio
[83]
Me sorprendi que durante el Da Nacional del Ejrcito (junio 30) cuando yo regresaba de Chichi, el desle militar nalizaba Entonces vi muchos campesinos indgenas, mujeres corriendo detrs del ejrcito, sin
zapatos, muy pobres, marchando detrs de los soldados. Por qu siguen al ejrcito? Me pregunto si cambiaran
de opinin, si estuvieran en conocimiento de lo que el ejrcito hace (Chichicastenango, junio, 2000).
Carentes de un dilogo crtico y liberador (Freire, 1972: 52) con catequistas y vecinos
convertidos por la Teologa de la Liberacin, y con una mentalidad colonizadora, donde
los valores dominantes, violentos, han sido internalizados, sectores kich de Chichicastenango del lado oeste hicieron caso a rumores falsos sobre el acecho del enemigo interno
a sus comunidades. Siguiendo la lgica del miedo y de la desinformacin crtica, buscaron
a la institucin que est en permanente contacto con ellos para salvaguardarse: el ejrcito
guatemalteco. Un representante de la Asociacin de Amigos del Ejrcito (ex patrulleros),
formada desde 1985, comenta,
18
HANDY, Jim (1984) ha encontrado en su investigacin que milicias indgenas eran empleadas para suplir
demandas liberales del control de la mano de obra y de las tierras.
anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 75-86
Marcia Esparza
Por esto es que yo aprecio a mi ejrcito, y contino siendo parte de l S que no estoy haciendo nada
malo a mi comunidad, s que los estoy protegiendo, a mi familia y a mis hijos
ME: Usted no lleva uniforme; an as se siente parte del ejrcito?
Es mi espritu, siento que estoy uniformado. El uniforme en s no signica nada para m, lo importante
es mi espritu (Chichicastenango, junio, 2000).
[84]
Lo cierto es que, aun despus del cese ocial del conicto armado, en estas comunidades, las organizaciones comunales y el poder local siguen bajo el control de la zona militar
nmero 20. Esta persistente militarizacin limita la creacin de espacios de base de poder
pblico, donde las necesidades de las comunidades se vean gestionadas independientemente de los intereses de la doctrina militar, al crear un puo invisible de tenaz control
sobre la poblacin indgena.
El resultado nal es la normalizacin de la violencia como mtodo de resolucin de
conictos, donde linchamientos y amenazas en contra de defensores de derechos humanos continan producindose en la posguerra. El ejrcito ha logrado transformar algunos
valores kich tradicionales y ha implantado una cultura de militarizacin (Nordstrom,
1997), donde la obediencia ciega, sin cuestionamientos al autoritarismo es perpetuada.
De esta forma, la polarizacin necesaria para que se den enfrentamientos violentos se
maniesta incluso en tiempos de paz. Tal y como lo ha establecido la literatura sobre
genocidio, resulta imprescindible estudiar aquellas condiciones sociales que cimientan
las bases para la violencia genocida. Kuper (1981), por ejemplo, ha establecido que en
aquellas sociedades con profundas desigualdades y divisiones es ms probable que vuelvan
a ocurrir los genocidios o la violencia masiva. La internalizacin de la militarizacin y la
violencia hacen de los maya una poblacin vulnerable a estos hechos destructivos.
REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS
BAR, M. Ignacio. Writings for a Liberation Psychology. Londres, Harvard University Press,
1994.
BRETT, Rachel y SPECHT, Irma. Young Soldiers: Why they Chose to Fight. Boulder, Lynne
Publishers, 2004.
Comisin para el Esclarecimiento Histrico (CEH). Guatemala: memoria del silencio, Vols.
1-12. Guatemala, Ocina de Servicios para Proyectos de las Naciones Unidas (UNOPS), 1999.
FANON, Frantz. The Colonizer and the Colonized. Boston, XX, 1967.
FEIN, Helen. Accounting for Genocide. National Responses and Jewish Victimization during the
Holocaust. Nueva York: The Free Press, 1979.
FIGUEROA-IBARRA, Carlos. El recurso del miedo: ensayo sobre el Estado y el terror en Guatemala.
San Jos, Editorial Universitaria Centroamericana, Educa, 1991.
FREIRE, Paulo. Education for Critical Consciousness. Nueva York, The Seabury Press, 1973.
______. Pedagogy of the Oppressed. Nueva York, Herder and Herder, 1972.
GREEN, Linda. Living in a State of Fear, en Nordstrom, Carolyn y Robben, Antonius,
C.G.M. (eds.), Fieldwork under Fire: Contemporary Studies of Violence and Survival. California, University of California Press, 1995.
HANDY, Jim. Revolution in the Countryside: Rural Conict and Agrarian Reform in Guatemala,
1944-1954. Boulder, Co., Westview Press, 1984.
anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 75-86
Marcia Esparza
HAYNER, B. Priscilla. Unspeakable Truths. Confronting State Terror and Atrocity. How Truth
Commissions Around the World are Challenging the Past and Shaping the Future. Nueva
York, Routledge, 2001.
JONAS, Susanne. The Battle for Guatemala: Rebels, Death Squads and U.S. Power, en
Latin American Perspectives Series, n 5, Westview Press, 1991.
KUPER, Leo. Genocide: Its Political Use in the Twentieth Century. New Haven: Yale University
Press, 1981.
LE BOT, Ivon. La iglesia y el Movimiento Indgena en Guatemala. Seminario de Integracin
Social Guatemalteca (n 31), 1987.
MCCLINTOCK, Michael. The American Connection. State Terror and Popular Resistance In
Guatemala, Vol. 2. Londres: Zed Books, 1985.
MCSHERRY J. Patrice. Incomplete Transition: Military Power and Democracy in Argentina.
Nueva York: St. Martin Press, 1997.
MEMMI, Albert. The Colonizer and the Colonized. Boston: Beacon Press, 1965.
MJOSET, Lars y VAN HOLDE, Stephen (eds.). The Comparative Study of Conscription in
the Armed Forces, en Comparative Social Research, Vol. 20. Nueva York, JAI, Elsevier
Science, 2002.
NORDSTROM, Carolyn. A Different Kind of War Store. Philadelphia: University of Pennsylvania Press, 1997.
Ocina de Derechos Humanos del Arzobispado de Guatemala (ODHA). Informe Proyecto Interdiocesano de Recuperacin de la Memoria Histrica (Rehmi). Guatemala:
nunca ms, Guatemala, ODHA, 1998.
ROWLAND, Christopher (ed.). The Cambridge Companion to Liberation Theology. Cambridge
University Press, 1999.
SANFORD, Victoria. Buried Secrets. Truths and Human Rights in Guatemala. Nueva York:
Palgrave-Macmillan, 2003.
SCHIRMER, G. Jennifer. The Guatemalan Military Project: A Violence Called Democracy. University of Pennsylvania Press, 1998.
SMELIN, Jacques. Purier et Dtruire. Usages politiques des massacres et gnocides. Pars, ditions du Seuil, 2005.
WILSON, Richard. Maya resurgence in Guatemala: Qeqchi Experiences. Norman, University
of Oklahoma Press, 1995.
testimonio
[85]
Marcia Esparza
APNDICE 1.
Listado de masacres en Santo Toms de Chichicastenango
Masacres durante la violencia (1978-1983), documentadas por la Comisin de Esclarecimiento Histrico (CEH, 1999: X), segn testimonios de vctimas, sobrevivientes y testigos
oculares de los hechos.
Comunidades del lado este
[86]
RESUMEN
El presente artculo aborda la situacin de la ciudad de Bogot en medio del proceso de globalizacin
econmica. Es un anlisis comparado que tiene como objetivo mostrar el lugar que ocupa la capital
colombiana en el nuevo escenario urbano dado por la globalizacin. Se pondrn a prueba las tesis propuestas por Saskia Sassen en su libro La ciudad global, que se reeren a la concentracin de la actividad
econmica contempornea y al lugar clave para las nanzas.
Palabras clave: globalizacin, ciudad global, Bogot, concentracin econmica, nanzas urbanas.
SUMMARY
This article tackles Bogots situation in terms of economic globalization. It analyses the place of the
Colombian capital within the new urban scenario provided by globalization. It tests the hypothesis that
contemporaneous economic activity is concentrated in the capital and that it is the key place for nancial
transactions. Such thesis is put forward by Saskia Sassen in the book called The Global City.
Key words: globalization, global city, Bogot, economic concentration, urban nance.
jvenes investigadores
Bogot
en la globalizacin
ISSN 0121-4705
[87]
Bogot en la globalizacin
uenta Sassen que cuando Max Weber analiz las ciudades medievales de la Liga
Hansetica, determin que sus relaciones comerciales se originaban en el intercambio del excedente de produccin. Weber concluy con este anlisis que la ciudad
medieval abandonara el comercio exterior al autosustentarse a una escala reducida. Sin
embargo, esto no es lo comn actualmente y dista mucho del horizonte deseado por las
ciudades en este tiempo.
Las tendencias asociadas a la globalizacin demandan lugares de produccin para las
principales industrias de informacin de nuestro tiempo, y estos lugares son las ciudades.
Estas industrias de la informacin estn atadas en algn momento a la ciudad debido a la
combinacin de recursos que requieren para su produccin. Sassen explica que:
La dispersin geogrca de las actividades econmicas y de integracin al sistema que descansa en el corazn
de la actual era econmica, ha contribuido con nuevas o ampliadas funciones centrales, y la complejidad de las
transacciones ha incrementado la demanda de servicios altamente especializados por parte de las empresas.
Tal enfoque nos permite ver la globalizacin, as constituida, a travs de una malla global de sitios estratgicos
1
[88]
En este artculo profundizaremos en las dos principales tesis de La ciudad global, aplicadas a Bogot. La primera que examinaremos es sobre la concentracin que logran algunas
ciudades en torno a la actividad econmica contempornea. Sassen expone que las ciudades globales son puntos de comando altamente concentrados desde donde se organiza la
economa mundial. Esta hiptesis adaptada al caso de Bogot consiste en determinar qu
tanto controla la economa urbana bogotana en el escenario nacional, para luego compararla dentro del entorno latinoamericano. Esta tesis arma que la dispersin territorial
de la actividad econmica contempornea genera necesidades crecientes de control; a
nivel econmico este control se ve reejado en la internacionalizacin de la economa
porque es en estos renglones donde se observa qu tantas son las relaciones econmicas
de la ciudad con el resto del mundo. Mediremos qu tanto las funciones que desempea
la ciudad de Bogot a nivel econmico son las requeridas para que el ordenamiento de la
economa mundial se mantenga. Para saber si ese nivel es importante, lo compararemos
con Ciudad de Mxico, Santiago de Chile, Buenos Aires y La Paz.
La segunda tesis que contrastaremos en la economa bogotana es que las ciudades
globales son localizaciones claves para las nanzas. Para Sassen, las cosas que produce
una ciudad global son servicios y bienes nancieros2. Las ciudades no slo son puntos
de control; son, como arma Friedman3 sitios particulares de produccin de servicios nancieros. Para lograr contrastar esta hiptesis en Bogot, analizaremos tanto el mercado
nanciero como las nanzas pblicas. A su vez, examinaremos los bancos y sus actividades,
y veremos, como lo hizo Sassen en su libro de La ciudad global, cmo se asumen las nuevas
funciones econmicas.
En ambos anlisis, asumiremos que entre ms globalizada deviene la economa, ms
alta es la aglomeracin de funciones centrales. Esa aglomeracin la cuanticaremos con
la importancia que tiene la ciudad como centro econmico.
1
SASSEN, Saskia, Las ciudades latinoamericanas en el nuevo [des]orden mundial. Mxico, Siglo XXI, 2004, pp. 39.
SASSEN, Saskia, The global city: New York, London, Tokyo, New Jersey. Princeton University Press, 1991, pp. 39.
FRIEDMAN, John, World Cities in a World-System. Cambridge, Cambridge University Press, 1995, pp. 21.
Agrcola
Industria
17,85%
10,46%
11,84%
15,30%
10,71%
Comercio
Administracin pblica
Servicios financieros
Servicios inmobiliarios
Otros
jvenes investigadores
Bogot en la globalizacin
La economa de Bogot es la ms dinmica del pas; sus tasas de crecimiento del PIB
fueron del orden de 3,6% durante el decenio de 19904. La participacin del PIB de la
ciudad en el total nacional alcanz, a nales del siglo xx, un cuarto de la produccin nacional, siendo los sectores con mayor participacin los servicios nancieros, la industria
manufacturera y el comercio. La economa de Bogot no es una economa importante
dentro de las ciudades latinoamericanas. Ciudad de Mxico tiene un PIB superior en
ms de cuatro veces al de Bogot5. Si quitamos de la muestra la economa urbana mexicana, Bogot se aleja de ciudades como Buenos Aires y Santiago, pero no en la misma
proporcin. Frente a Santiago, se observa que esta ciudad es ms productiva en un 65%,
y frente a Buenos Aires, ellos tienen su PIB 32% ms alto que nosotros; sin embargo, el
PIB bogotano es mayor que el de La Paz en una escala de 10 a 1.
Ahora el PIB respecto a la poblacin: el PIB per cpita capitalino se aleja del promedio
nacional en casi US$800 presentando una brecha; considerando que la poblacin residente
en Bogot es menos de una quinta parte del total nacional, el PIB per cpita colombiano
no alcanza los US$2.0006. De esta forma, Ciudad de Mxico presenta unos impresionantes US$9.229 per cpita7, lo cual es efecto de una distorsin, ya que al calcular el PIB per
cpita utilizan la poblacin del DF que es de menos de 10 millones de habitantes8, sin
embargo, esta no es la poblacin para tener en cuenta porque la cantidad de personas que
4
Las respectivas fuentes de datos para esta seccin son: DANE Secretara de Hacienda Distrital (2003) para
Bogot, Indec (2003) para la ciudad de Buenos Aires, Sistema de informacin e integracin de mercados (2004)
para la Ciudad de Mxico, INE (2003) para Santiago de Chile, INE (2004) para La Paz.
Inegi, 2003.
[89]
Bogot en la globalizacin
[90]
10
ARAQUE, Alex Smith, La economa de Santa f de Bogot: un enfoque global. Departamento Distrital de Planeacin,
mimeo, Bogot, 2001, p. 22.
Bogot
5%
0%
La Paz
10%
Santiago
15%
Buenos Aires
25%
20%
DF
35%
30%
jvenes investigadores
Bogot en la globalizacin
Fuente: Institutos de estadstica de cada pas, 2003. La tasa de apertura exportadora es la relacin entre exportaciones y PIB.
[91]
Si hacemos el balance de las exportaciones per cpita, es evidente que no pertenecemos signicativamente a la estructura exportadora de las ciudades latinoamericanas. La
brecha se abre an ms. Mientras un ciudadano santiagueo participa cinco veces ms
que un cachaco, son casi siete veces ms las exportaciones de un bonaerense, y para la
comparacin con un manito, la brecha es trece veces mayor. Escasamente superamos
a los paceos que exportan 0,8 veces lo que un bogotano. En conclusin, los habitantes
de las ciudades estudiadas son ms productivos en trminos de exportacin que los bogotanos.
Bogot es importante en la participacin de las exportaciones en Colombia; esta proporcin es mayor que el promedio latinoamericano, pero el inconveniente es que Colombia
tiene un nivel exportador muy bajo; la realidad es que la proporcin es alta porque el
divisor es muy pequeo. La ciudad tiene poca vocacin exportadora. Sus exportaciones
no representan una participacin importante dentro de las ciudades latinoamericanas.
Las exportaciones de Buenos Aires superan en relacin de tres a uno a Bogot, Santiago
logr exportar ms de cuatro veces, y si comparamos nuestras exportaciones con las del
gigante de las exportaciones, el DF, encontramos que son 17 veces ms exportadores que
nosotros. Sin embargo, no somos la ciudad menos exportadora: las exportaciones de La
Paz representan una doceava parte de las exportaciones bogotanas.
Pero, no slo debemos mirar este indicador de una forma plana y nominal. Al acercarnos ms a la estructura exportadora tomamos la variacin de las exportaciones; en este
indicador raticamos que Bogot no ha generado comportamiento exportador como las
11
Seco, 2003.
anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 87-107
Bogot en la globalizacin
[92]
ciudades compaeras de la muestra. Bogot presenta una mnima variacin positiva del
1,2% en la dcada de 1990; para el mismo periodo Buenos Aires y Ciudad de Mxico
crecieron en un 11% y Santiago en un 8%, dejando un claro rezago exportador de Bogot. De nuevo nos salva del fro suelo exportador La Paz, que contrajo sus exportaciones
en ms del 18%. Aunque no se present un crecimiento de dos cifras como Santiago,
Buenos Aires y Ciudad de Mxico, s mostramos un cambio positivo. Esto se puede explicar debido a los afanes de las naciones donde se encuentran ciudades como Santiago y
Ciudad de Mxico, que fueron primeras en las rmas de tratados de libre comercio con
Estados Unidos, lo cual implica una mayor insercin de la produccin de estos pases, y
por supuesto de las ciudades, dentro de la economa ms grande del mundo.
Para complementar esta explicacin, y de acuerdo con la metodologa de la ciudad global, hemos decidido observar la importancia que tienen las exportaciones dentro del PIB
de cada ciudad. Si bien es cierto que las exportaciones bogotanas son bajas en comparacin
con las dems ciudades latinoamericanas, tambin es cierto que no es parte importante
dentro de su produccin total. Ms del 11% del PIB bogotano son exportaciones, el cual
representa un porcentaje bajo, el ms bajo de las ciudades de la muestra, mientras para
Buenos Aires ste es del 26%, 31% para Santiago y un gran 46% para Ciudad de Mxico.
Incluso La Paz nos supera al participar con el 14% de las exportaciones en el PIB urbano.
Es decir, para la ciudad de Bogot la produccin de su economa urbana, en su mayora,
se queda dentro de la ciudad.
En sntesis, Bogot no genera un nivel signicativo dentro de las exportaciones creadas
por las ciudades a nivel latinoamericano. Esto se debe a que Colombia no inici procesos de integracin econmica con Estados Unidos tan rpida y aceleradamente como lo
hicieron Chile y Mxico. Sin embargo, Bogot mantiene un mayor aporte proporcional
al pas que pertenece que el resto de ciudades estudiadas. Bogot no emite un control
de funciones globalizadoras, es decir, Bogot no genera un peso importante dentro del
escenario econmico latinoamericano; el rol de la ciudad es secundario en este aspecto.
Se reejar este comportamiento de igual forma en el otro extremo de la balanza? Al
detallar las importaciones urbanas de las ciudades en cuestin observamos el siguiente
comportamiento.
Grfica 3
Tasa de penetracin de las importaciones
70%
60%
50%
40%
0%
Bogot
La Paz
Santiago
10%
Buenos Aires
20%
DF
30%
Fuente: Institutos de estadstica de cada pas, 2003; la tasa de penetracin de las importaciones es la relacin de las importaciones
en el PIB.
13
jvenes investigadores
Bogot en la globalizacin
[93]
Bogot en la globalizacin
[94]
su emisin. Vimos que en las exportaciones la ciudad capital participa en niveles bajos;
sin embargo en las importaciones la participacin aumenta y mantiene un nivel alto para
el tamao de la economa urbana. Entonces, Bogot recibe un caudal fuerte del exterior.
Nuestra ciudad es ms importante como receptora de las redes econmicas globales que
como emisora de las mismas. Es de resaltar este comportamiento porque se ha presentado
constantemente desde la dcada de 1990 y esto slo es posible si la economa es fuerte.
En suma, aunque Bogot no enva, de manera signicativa, ujos al circuito econmico
global, s lo aprovecha al recibir una parte de stos.
El desbalance es fuerte, nuestras relaciones comerciales con el exterior estn desequilibradas y nuestra produccin es muy baja. Bogot no participa de una forma notable en
el comercio internacional. Aunque el dcit comercial de Ciudad de Mxico es mucho
mayor que el de Bogot (cinco veces), nosotros no somos una quinta parte de su economa.
Nuestra balanza comercial se ha reducido en un 5,5% mientras la balanza de los manitos
ha crecido a una tasa del 2%. No somos los nicos que no hemos crecido en comercio
exterior: Buenos Aires, Santiago, La Paz han mostrado niveles negativos en este aspecto.
La tasa de apertura de Bogot es baja; es superada por todas las ciudades de la muestra.
La tasa de apertura de Buenos Aires es ms del doble que la nuestra, la de Santiago es casi
tres veces y la de Ciudad de Mxico nos multiplica por cuatro; incluso La Paz tiene un 2%
ms amplia la tasa de apertura que la economa bogotana. Con respecto al otro sentido
del ujo comercial, la tasa de penetracin de las importaciones, cambiamos de posicin:
estamos a la par de Santiago; conservando el ya conocido rezago con Ciudad de Mxico
que casi nos dobla en tal indicador, superamos a Buenos Aires y La Paz. No somos una
economa muy internacionalizada; nuestra tasa arancelaria promedio es superior que la
de Santiago y Ciudad de Mxico, pero somos dos puntos porcentuales menos impositivos
que Buenos Aires y La Paz.
Con respecto a los ujos de capitales que llegan al pas, son percibidos por Bogot,
siendo los sectores de electricidad y gas los preferidos por los inversionistas extranjeros;
ejemplo de esto es el consorcio de las empresas Endesa Espaa, Enersis y Chilectra que se
unieron para distribuir la energa elctrica en la ciudad bajo el nombre de Codensa. En
este consorcio tambin hacen parte el Grupo Financiero Popular de Colombia y el fondo
de inversin norteamericano Fondelec, en menor cuanta14.
C ua d r o 1
Luz de Bogot: estructura de propiedad*
Accionista
Accionista
Endesa Espaa
42,5
Enersis
20,0
Fondelec
Chilectra
15,0
%
15,0
7,5
El indicador de la Inversin Extranjera Directa, IED, en Bogot es bajo a nivel latinoamericano; una vez ms nos superan las ciudades de Mxico, Santiago y Buenos Aires. La IED
14
que llega a Bogot es de un poco ms de cuatro mil millones de dlares, lo que constituye
una onceava parte de la IED que llega a Ciudad de Mxico, menos de una quinta parte
de lo que llega a Santiago y una y media vez lo que llega a Buenos Aires. Aunque Bogot
presenta una tendencia a la alta en este rengln, con crecimiento de 7,6%, superamos los
4,2% de Buenos Aires pero muy por debajo del estruendoso 36,5% en que ha aumentado
en IED La Paz. Con ese crecimiento, su IED es tan slo el 4% de Bogot, las asimetras son
grandes en este rublo; por ejemplo Santiago present un decrecimiento en 20 puntos,
pero con ese decrecimiento su IED es el 65% de su PIB. En este punto podemos armar
que la economa santiaguea es realmente abierta, con una balanza equilibrada y representando un mercado altamente concentrado de su nacin, es la ciudad que mejor cumple la
primera funcin de ciudad global en el entorno latinoamericano. Santiago tiene la mayor
proporcin de IED per cpita, incluso doblando en este indicador a Ciudad de Mxico;
por nuestra parte este indicador no llega a los mil dlares por habitante de Bogot. Por
cada dlar que recibira en IED un bogotano, los residentes de Ciudad de Mxico reciben
casi nueve dlares, casi seis en Santiago y ms de tres en Buenos Aires.
Las nicas ciudades latinoamericanas que podemos considerar como activas dentro del
proceso de globalizacin econmica con un peso relativamente importante son Santiago
y Ciudad de Mxico. Sus mercados concentran ms funciones que cualquier ciudad latinoamericana; aunque entre estas dos ciudades hay una brecha grande, son las nicas que
pasan satisfactoriamente los indicadores de la globalizacin.
La economa bogotana es la nica importadora neta de las ciudades de la muestra15;
es cerrada y concentra muy poco del ujo econmico global a nivel latinoamericano; no
somos una centralidad como mercado urbano a nivel latinoamericano; la productividad
tiene como objetivo el mercado interno y la balanza comercial es pequea comparada con
las ciudades top de la muestra, pero es importante dentro de la nacin. Al hacer la comparacin con los indicadores de globalizacin, encontramos que Bogot tiene un puntaje
de 5,06 muy cercano a los 5,26 de Buenos Aires y muy lejos de los 15,15 de Ciudad de
Mxico, mientras que Santiago con sus 9,92 le sigue en la lista; por su parte, La Paz logr
un puntaje de 2,58. Estos puntajes se dan en un rango de 0,0 a 17,0 donde la puntuacin
de 17,0 es la ciudad latinoamericana que tendra en cada uno de los indicadores de globalizacin el mejor registro16.
La posicin de Bogot en la globalizacin econmica no es sobresaliente; la importancia
que le dan los mercados globales es mnima; la concentracin de funciones es baja en la
ciudad porque las preferencias de los agentes globales no es signicativa para Bogot. El
primer lugar de presencia es sin duda Ciudad de Mxico, que ejerce un mayor control
dentro de la geoeconoma de Latinoamrica. Ciudad de Mxico tiene altas relaciones con
ciudades de frontera como es el caso de Ciudad Jurez, mientras las relaciones de Bogot
con las ciudades fronterizas son casi nulas, hecho que describe Sassen como fundamental
para las ciudades globales. Mientras Ciudad de Mxico opera como un centro de control de
las plantas ubicadas en las ciudades fronterizas, Bogot es una economa cerrada; incluso es
15
El ndice de Balanza Comercial Relativa relaciona los ujos de comercio de la ciudad. Este indicador tiene rango
de 1 a 1. Si el indicador muestra un resultado entre 0,33 y 0,33 es porque el mercado est en equilibrio; si est
entre 1 y 0,33, la economa es importadora neta, y si se encuentra entre 0,33 y 1, es una exportadora neta. BCR =
(XM)/(X+M).
16
Clculos del autor siguiendo la metodologa de indicadores de globalizacin de AT Kearney - Foreign Policy.
jvenes investigadores
Bogot en la globalizacin
[95]
Bogot en la globalizacin
[96]
ARAJO IBARRA & Asociados, Evaluacin de las posibilidades de la regin Bogot y Cundinamarca. En el contexto del
Atpdea, mimeo, Bogot, 2003.
18
ZAMBRANO, Fabio, Migraciones e identidad urbana, conferencia dictada en la Cmara de Comercio de Bogot, mayo
27 de 2004.
19
Mientras por Bogot no alcanzaron a salir del pas dos millones de pasajeros (DAS, 2003), en Ciudad de Mxico
salieron ms de seis millones (Conapo, 2003).
Mercado financiero
Superbancaria, 2003.
21
SILVA, Julio Csar, Las mil empresas ms grandes de Colombia. Bogot, Confecmaras, 2004.
22
Los datos de la Bolsa de Valores de Caracas corresponden al periodo 27-01-2003 a 31-12-2003, ya que en los
primeros das de enero la Bolsa de Valores no funcion debido al paro general. Para las dems cifras se tom como
fuente los anuarios estadsticos de cada bolsa del ao 2003.
jvenes investigadores
Bogot en la globalizacin
[97]
Bogot en la globalizacin
Grfica 4
Rentabilidad de la bolsa de valores, 2003
160%
140%
120%
80%
20%
0%
Mxico
40%
Bogot
60%
Santiago
Buenos Aires
100%
[98]
jvenes investigadores
Bogot en la globalizacin
[99]
Bogot en la globalizacin
[100]
25
Al comparar la estructura econmica bogotana con la de otras ciudades latinoamericanas, encontramos que la relevancia proporcional del sector servicios resulta ser una
tendencia ms o menos generalizada para todas ellas. Sin embargo, al comparar por ejemplo la sumatoria de los servicios concernientes a los asuntos nancieros (intermediacin
nanciera), seguros y servicios a las empresas, Bogot muestra un mayor peso dentro de
su economa que las otras ciudades. Bogot es superada slo por Buenos Aires, que con
un porcentaje aproximado del 34% supera ampliamente a las otras ciudades de la comparacin; no obstante, la participacin de este sector en la produccin de Bogot, que es
de un 26%, se muestra muy signicativa. Llama la atencin el hecho de que en ciudades
como Ciudad de Mxico y Santiago el sector nanciero logre slo 11% y 14%, en su orden, de participacin sobre el total de su produccin, lo que sera incluso contrario a la
percepcin que se tiene del sistema nanciero de estas ciudades.
Otro de los sectores importantes cuando de servicios se habla es el de los servicios sociales, comunales y personales, cuya participacin porcentual sobre la produccin total
de estas ciudades diere bastante de la anterior. Ciudad de Mxico es en la que en mayor
medida participan los servicios sociales sobre el total de su produccin, 18% aproximadamente; posteriormente se encuentra de nuevo Buenos Aires y Santiago, cerrando el
grupo de las ciudades en las que estos servicios son ms relevantes, cada uno con 18% y
16%. Para Bogot, esta participacin es del 12%, mostrando que es sucientemente importante en su estructura productiva. Se observa que las ciudades en las que mayor gasto
se hara en sectores como educacin y salud (que hacen parte de estos servicios sociales
y comunales) son precisamente las que se perlan como las que ofrecen mejores condiciones econmicas y de calidad de vida para sus habitantes.
jvenes investigadores
Bogot en la globalizacin
[101]
Finanzas pblicas
26
Las cifras de este aparte son tomadas de: Secretara de Hacienda Distrital para Bogot, Secretara de Desarrollo
Econmico para Ciudad de Mxico, Secretara de Hacienda y Finanzas para Buenos Aires y Departamento de
Recursos Financieros para Montevideo.
anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 87-107
Bogot en la globalizacin
Grfica 5
Dficit fiscal como porcentaje del PIB, 2002
1,00%
0 ,80%
Buenos Aires
0,20%
DF
0,40%
Bogot
0,60%
0,00%
[102]
Durante el decenio de 1990 y en los primeros aos de este siglo las administraciones
de Bogot han buscado sanear las nanzas pblicas y reducir el dcit scal sin sacricar
la inversin de la ciudad. Un dcit scal bajo hace que el nanciamiento que requiere
la ciudad en un determinado periodo tambin lo sea. Cuando el endeudamiento que se
debe contratar en una vigencia es bajo, los intereses por pagar en periodos posteriores
tambin sern bajos; por tanto, una poltica de bajo dcit scal garantiza, hasta cierto
punto, la salud de las nanzas pblicas en vigencias futuras, con lo que los tenedores de
la deuda pblica tienen menor probabilidad de default y, por consiguiente, pueden exigir
una mejor tasa de inters, lo cual genera un ciclo virtuoso.
Las ciudades de la muestra presentan dcit, pero en ningn caso superan el 1% del
PIB; es decir, ninguna presenta un nivel que se considere elevado y ponga en riesgo la
estabilidad de las nanzas pblicas. Colombia ha reducido su dcit scal a un 1,4%,
mientras que Bogot se sita en un nivel intermedio, con un dcit menor al de Buenos
Aires, casi medio punto porcentual, pero que es ms del doble del dcit del Distrito Federal y ms de ocho veces el de Montevideo. Sin embargo, cabe aclarar que Bogot logr
una reduccin signicativa del gasto pblico en el ao 2002 (62%) mientras en Buenos
Aires aument 71,36% y en Montevideo 306%, al pasar de supervit a dcit.
La inversin, como se mencion antes, no ha sido sacricada en el proceso de ajuste
de las nanzas pblicas bogotanas. Mientras la inversin pblica en Bogot durante 2002
super el 7% del PIB, en el Distrito Federal fue del 1,51% y no alcanz el 1% en Buenos
Aires ni en Montevideo.
En cuanto al servicio de la deuda, Bogot maneja un 1,72% del PIB urbano, mientras
Colombia present en 2003 un 7,6%. La proporcin del PIB que destina Bogot para su
pago es ms de tres veces la de Buenos Aires y ms de cuatro veces la del Distrito Federal.
Eso no slo se puede atribuir al saldo de la deuda y a la tasa a la que est contratada, sino
tambin podra tener que ver con su perl, es decir, el plazo y la distribucin de los pagos
de intereses y capital a lo largo del tiempo27.
Si bien el servicio de la deuda es mayor para Bogot frente al de las otras ciudades en
trminos relativos, el proceso de saneamiento llevado a cabo en la capital colombiana
27
asegura los recursos para el pago de la deuda. El ahorro corriente, que se dene como la
diferencia entre ingresos corrientes y gastos corrientes, incluyendo, dentro de los ltimos,
el pago de intereses de la deuda, en 2002 fue del 3,5% del PIB, mientras el servicio total
de la deuda fue del 1,7%. Es decir, de los recursos corrientes queda disponible para el
pago del total del servicio de la deuda (intereses y amortizacin) y quedan recursos para
destinarlos a inversin. La capacidad de ahorro, que tiene en cuenta ingresos corrientes,
gastos de funcionamiento y servicio de la deuda, tambin muestra un excedente del 1,93%
del PIB. El panorama es muy distinto en el Distrito Federal y en Buenos Aires. En el Distrito Federal, si bien el ahorro corriente es positivo, es menos del 1% del PIB, y en Buenos
Aires es negativo, lo que hace que esta ltima ciudad tenga una mayor dependencia de
los ingresos de capital y que los recursos provenientes del endeudamiento se utilicen para
cubrir los gastos corrientes.
Con el anlisis realizado podemos decir que Bogot no es un sitio clave para desarrollar el mercado nanciero que requiere el proceso de la globalizacin. Los bajos niveles
de transaccin son muestra clara de que los ujos nancieros no tienen como destino
a Bogot. Aunque parezca que en algunos indicadores Ciudad de Mxico sea rebasado
por los de Bogot, tambin se debe al espejismo de los porcentajes; si bien en algunas
proporciones nuestros resultados son mayores, hay que ver la magnitud de la economa
urbana de Ciudad de Mxico. Los servicios nancieros que ofrece Bogot son inspidos, la
demanda por stos es an reducida, los agentes preeren coordinar los ujos nancieros
desde otros lugares clave y los ciudadanos bogotanos mantienen una aversin al riesgo que
los desmotiva a entrar en el juego del mercado nanciero. Pero tambin es cierto que el
manejo de las nanzas pblicas por parte de las autoridades es pulcro y responsable, lo que
ha generado un buen nombre de la ciudad ante las entidades crediticias internacionales
y ha mantenido un nivel de inversin pblica alto para la ciudad.
jvenes investigadores
Bogot en la globalizacin
[103]
29
Bogot en la globalizacin
Grfica 6
Distribucin del ingreso
10+
8 - 10
5-8
3-5
2-3
1-2
1/2 - 1
0 - 1/2
0
0%
10%
20%
30%
40%
[104]
En cuanto a los salarios mnimos mensuales jados por las autoridades en las ciudades
de referencia, se puede decir que Bogot cuenta con el segundo ms alto; con un poco
ms de US$130 mensuales, se coloca por encima de Buenos Aires con US$118,8, Ciudad
de Mxico que cuenta con un salario mnimo ocial de US$113,97 y La Paz con US$65,1,
pero por debajo de Santiago, que no admite un salario menor a US$19030. Los ciudadanos
bogotanos de bajos recursos tienen asegurado un mayor ingreso frente a los de las otras
ciudades; es decir, entre los sectores que devengan mensualmente ingresos bajos en las
diversas ciudades, los bogotanos tienen un relativo mayor ingreso.
En este ltimo punto debemos aclarar que, si bien en Bogot se percibe un salario
mnimo mayor que en el resto de ciudades estudiadas, el nmero de ciudadanos que reciben el ingreso mnimo en las otras ciudades es menor en proporcin a sus respectivas
poblaciones. En Bogot se percibe un salario mnimo mayor que es devengado por una
proporcin alta de la poblacin; por esta razn el promedio del salario es uno de los ms
bajos.
Bogot ofrece a sus habitantes la capacidad de tener una educacin bsica de mayor
cubrimiento que en ciudades como Buenos Aires, Ciudad de Mxico y Santiago. La tasa
de analfabetismo de Bogot es la ms baja de las ciudades del estudio, al ser de 2,03%,
aunque las de Buenos Aires y La Paz estn muy cerca (2,4% y 2,3%, respectivamente) y
Ciudad de Mxico y Santiago presentan una tasa de analfabetismo de 3%31.
La ciudad capital de Colombia tiene una cobertura en educacin bsica de ms del
32
92% . Aunque la capacidad bogotana para generar educacin superior no es la ms am30
La fuente de los datos son: Buenos Aires, Informe de la Sociedad de Bolsa (2004); Mxico, Gobierno Federal
(2004); La Paz, Diario Tenel; Santiago, Diario Ocial (2004).
31
La fuente de los datos son: Bogot, SED (2003); Buenos Aires, Min. Salud y Ambiente (2003); La Paz,
Organizacin Panamericana de Salud (2003), Ciudad de Mxico, Jefatura de Gobierno (2003), Santiago, Santiago
Convention Bureau (2003).
32
plia, s mantiene una brecha alta frente a Santiago, que tiene diez universidades menos
que Bogot; adems tenemos el mismo nmero de universidades que Ciudad de Mxico
(26), pero estamos muy por debajo de las 86 universidades bonaerenses.
Grfica 7
Tasas de cobertura neta de educacin en Bogot, 1999-2003
93%
92,10%
92%
90,80%
91%
89,90%
90%
89%
88,70%
88,40%
88%
87%
86%
1999
2000
2001
2002
Jun-2003
jvenes investigadores
Bogot en la globalizacin
33
34
Fuente para el dato de Bogot, el DANE y para las dems ciudades, los respectivos institutos nacionales de
estadstica, 2003.
[105]
Bogot en la globalizacin
Grfica 8
Poblacin afiliada al rgimen subsidiado de salud en Bogot, 1999-2003
1.400.000
Personas afiliadas
1.200.000
1.216.970
994.546
1.292.259
1.369.970
1.046.920
1.000.000
800.000
600.000
400.000
200.000
0
1999
2000
2001
2002
Oct-2003
Fuente: Casa Editorial El Tiempo et al. (2003). Datos de 2003 tomados de SDS, Direccin de Desarrollo de servicios de salud, Bogot.
[106]
El lugar de Bogot dentro del circuito econmico global no es destacado. En Latinoamrica, Santiago y Ciudad de Mxico han asumido un liderazgo en la regin; son ciudades que logran concentrar determinadas funciones de control econmico; su insercin
en el circuito econmico no slo se hace en mayor magnitud sino en una participacin
de productos innovadores, es decir, mientras que lo poco que inserta Bogot a las redes
globales son materias primas o bienes de bajo valor agregado, la productividad de Santiago y el DF est enfocada a bienes tecnolgicos, como es el caso de la comunicacin en
Ciudad de Mxico. Aunque estas ciudades estn bastante lejos de convertirse en centros
de poder global, s han logrado acercarse ms a las ciudades globales y asumir tareas que
stas requieren.
Entonces, aunque Bogot participa en el circuito econmico global, no tiene una inferencia signicativa dentro de ste. Esto concuerda con el estudio de Global Networks35,
que sita a Bogot en la categora que tiene algunas evidencias de funciones globales.
En este rango estn ciudades como El Cairo, Seattle y Vancouver, pero aclaramos que
esta categora es la ms baja registrada en el citado estudio. Las ciudades que estn en la
categora de fuertes evidencias de funciones globales son Ro de Janeiro y Helsinki. Al
subir en la clasicacin general llegamos a la cuarta divisin de ciudades con funciones
globales, y en ella encontramos a 35 ciudades, entre ellas Santiago, Buenos Aires, Washington y Melbourne. En este estudio las categoras estn divididas en ciudades con funciones
globales de primera divisin en las que estn las ya conocidas Nueva York, Tokio y Londres,
adems de Pars y Frankfurt que en 2003 alcanzaron esta categora; en la segunda divisin
35
slo se sitan cinco ciudades, entre ellas Hong Kong y Los ngeles. En la tercera divisin
estn presentes diez ciudades en las cuales Ciudad de Mxico se ubica como la primera
ciudad latinoamericana en este listado, y comparte categora con Mosc y Zurich. En este
listado no se encuentran ciudades como La Paz, Montevideo o Quito.
El estudio de la European Telework Online36 midi la conectividad entre los diferentes
pases; su metodologa meda el costo de una llamada desde la ciudad capital de cada
pas hacia la ciudad de Nueva York. Es decir, ms que medir las distancias de la geografa
telefnica de los pases, meda la distancia entre ciudades. Como resultado arroj que
entre Nueva York y Londres no hay ninguna distancia, la conectividad es total y no hay
ninguna barrera; a esta relacin le dio un coeciente de 1, de esta forma no hay ningn
coeciente menor. En este estudio la primera ciudad en posicionarse es nuevamente Ciudad de Mxico, que se sita a una distancia 2,6 veces ms lejana que entre Nueva York y
Londres; nuestra posicin es lejana: Bogot se sita a una distancia de 7, ms cercana de
lo que se sita Buenos Aires (7,3) y La Paz (10,1), pero ms lejana que Santiago que est
a una distancia de 3,1. Nuestra distancia al centro de la economa red es similar a la de
Ciudad del Cabo.
Con relacin al papel del sector nanciero, como indicador de la ciudad global de
Sassen, concluimos que efectivamente en Bogot este sector ha aumentado su participacin
en la produccin de benecios. Este es un comportamiento que se presenta tambin en
Ciudad de Mxico, Santiago y Buenos Aires.
En general, el sector servicios en Bogot gana cada vez ms participacin en la actividad
econmica; al agregar los servicios prestados por la administracin pblica, los servicios
nancieros y los servicios inmobiliarios llegan a sumar un poco ms de la mitad del PIB
urbano37, lo cual pone de maniesto la terciarizacin de la economa de la ciudad.
Como Sassen advierte, el sector nanciero produce benecios extraordinarios mientras
el sector industrial apenas sobrevive38. Y este es el comportamiento sectorial de Bogot, pues
la participacin de la industria es de menos de 20% del PIB39. No obstante, en Bogot la
industrializacin no es un proceso fenecido, y para varios autores es de vital importancia
lograr un mayor nivel en este campo antes de iniciar procesos integradores intensivos
como el caso de un posible TLC con Estados Unidos.
En conclusin, aunque Bogot ha terciarizado su economa, las funciones que cumple
dentro del circuito econmico global son pocas y de bajo valor agregado; el mercado
bogotano no ha jado sus preferencias para insertarse a esta red y esto lo demuestra la
fortaleza de su mercado interno que ha permitido sostener un desbalance comercial con
el exterior. La ciudad tiene como factor competitivo, ms que sus ventajas econmicas,
su ventajas sociales.
36
European Telework Online ETO, Nuevas distancias y distancias virtuales, editado por European Comisin (DGXIII)
ACTS programe, 2000.
37
Contralora de Bogot, De Bogot a la regin. Apuntes para un modelo de desarrollo regional, 2003.
38
39
jvenes investigadores
Bogot en la globalizacin
[107]
La inseguridad de la seguridad.
Colombia 1958-2005
Francisco Leal Buitrago
Bogot, Planeta, 2006
ISSN 0121-4705
[108]
Sin duda es una excelente oportunidad, no solo para dedicar algunas reexiones acerca
de la obra en mencin, sino, y sobre todo, para darle unas palabras de agradecimiento
a Pacho Leal, quien a travs de su ctedra para unos y de sus innumerables escritos para
otros, nos introdujo, familiariz y nos ense la importancia, para las ciencias sociales en
general y para los anlisis polticos en particular, de entender la dinmica del rgimen
poltico con todas sus derivaciones, los temas militares y los atinentes a la seguridad y a
la defensa. No hay duda que Pacho Leal ha sido uno de los pioneros en nuestro pas en
estos campos, y en esa condicin tiene bien ganado el ttulo de Maestro.
Este libro, que es una actualizacin de su anterior publicacin, La seguridad nacional a
la deriva, que a su vez haba tenido como base El ocio de la guerra, nos muestra la importancia de poner al da obras previas que los autores han publicado, pero que con el paso
del tiempo requieren ser revisadas y actualizadas para que continen siendo textos de
referencia para investigadores, estudiosos y aprendices, tanto nacionales como internacionales. Porque en este nuevo libro no solo contamos con un captulo adicional de balance
de la poltica de seguridad y defensa en la primera administracin de lvaro Uribe, sino
adems el eplogo que nos aporta al nal de su captulo sobre la Doctrina de la Seguridad
Nacional, para mencionar slo alguno de los cambios.
El libro es un detallado estudio de las polticas de seguridad y defensa desde el inicio
del Frente Nacional hasta el actual gobierno, con un anlisis inicial de la Doctrina de
Seguridad Nacional, sus antecedentes en Latinoamrica, sus fuentes y sus diversas expresiones en la regin, pasando a analizar lo que signic el Plan Lazo en el decenio de los
sesenta como estrategia contrainsurgente, el papel de los denominados procesos de paz
frente a la poltica militar y luego el gran intento, parcialmente fracasado, en el gobierno
de Csar Gaviria de consolidar un modelo de seguridad con la denominada Estrategia
Nacional contra la Violencia. Igualmente analiza el posterior vaco que se genera con la
crisis poltica del gobierno Samper, y cmo esto afecta a la poltica de seguridad que queda a la deriva, hasta llegar al fortalecimiento militar que se da con el Plan Colombia en
el gobierno Pastrana, pero sin una clara poltica militar, y culmina con una valoracin de
la Poltica de Seguridad Democrtica del gobierno de lvaro Uribe. El autor de la obra
en referencia plantea tesis y valoraciones que, si bien estn sustentadas en informacin
emprica, son obviamente controversiales, como lo son todas las buenas obras de este
tipo. Por ello invito a los lectores a que cada cual se forme su propia opinin, previo un
cuidadoso estudio. Quiero, s, destacar algunas pistas en ciertos casos podran ser casi
tesis que plantea el autor y que me parece son fuente de reexin para nuevos trabajos
investigativos.
1. El autor nos invita a pensar ms sobre nuevas categoras de la guerra, a partir del estmulo analtico que proporcion la ambivalente primera etapa de la posguerra fra que
culmin con el 11 de septiembre1. Sin duda la invitacin acadmica es a reexionar
ms acerca de las denominadas nuevas guerras: Realmente hay cambios fundamentales frente a las guerras anteriores o solamente son rasgos nuevos que se adicionan a
los existentes? Es til analticamente hablar de nuevas guerras o habra que pensar
nuevos conceptos que den cuenta de las nuevas realidades? O nalmente, se debera re-denir el propio entendimiento de la guerra tratando que un concepto como
cristalizacin de la realidad nos d cuenta de complejidades nuevas que no fueron
obviamente consideradas cuando dicho concepto se construy (no debemos olvidar
que todo concepto tiene su propia historicidad)?
Incluso, la propia conceptualizacin del conicto interno armado colombiano (la
guerra sin nombre que denomina el libro reciente del Iepri) sigue siendo prisionera
de modelos analticos relativamente estereotipados, a veces bastante lights, y por tanto
no nos permite dar cuenta de las transformaciones contemporneas que terminamos
leyndolas ms desde la dimensin tica que desde la analtica.
resea
[109]
2. En la misma direccin anterior nos seala que estas confrontaciones son una guerra
gris, en el sentido de que no es posible concretar el enemigo: no se sabe cul es la
amenaza principal ni quines son los enemigos concretos y los aliados conables2.
3. En relacin con algunas de las denominadas nuevas amenazas, como son los temas de
pobreza, por ejemplo, nos anota: Tambin es cierto que el terrorismo no es la nica
amenaza, aunque las dems comparten el hecho de no ser cuestiones entre los Estados.
Pero entonces, qu son? Problemas sociales? Esta categora poco dice en trminos
concretos3. Y all obviamente nos est planteando la necesidad de hacer una re-denicin conceptual acerca de qu consideramos amenazas, cules los riesgos y cules
seran las condiciones sociales que podran contribuir a materializar las amenazas.
4. Un tema central en el debate acerca de la comprensin del Estado moderno y su centralidad es lo que varios analistas denominaron la matriz Estado-cntrica. En principio
sta, con las polticas asociadas al llamado Consenso de Washington, que privilegiaba
una especie de Estado anorxico, empezaba a desdibujarse, poniendo en riesgo incluso lo que en la perspectiva weberiana se asocia a la pretensin del monopolio de
1
LEAL BUITRAGO, Francisco, La inseguridad de la seguridad, Colombia 1958-2005. Bogot, Planeta, 2006. p. 14.
Idem.
anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 108-111
la coercin fsica legtima. Al respecto nos plantea el autor cmo los hechos del 11 de
septiembre y sus desarrollos posteriores parecieron restablecer esa centralidad al Estado, por lo menos en lo atinente a la seguridad. Pero obviamente esa sigue siendo una
dimensin de reexin importante, sobre todo cuando hay una propensin aparente
a la prdida de ese monopolio clsico de la coercin fsica legtima, con las tendencias
privatizadoras de las guerras contemporneas, de la seguridad privada, o igualmente
movimientos hacia privatizar campos clsicos de ese monopolio estatal como el manejo
de las prisiones. La pregunta sera: Estamos frente a adecuaciones coyunturales, o por
el contrario hay que redenir el propio concepto del Estado y el monopolio asociado
de la coercin fsica legtima?
[110]
5. El autor destaca un elemento muy importante en las relaciones civiles-militares en democracia, que hace referencia a la subordinacin de las Fuerzas Armadas a la autoridad
democrticamente electa, pero que tiene como contrapartida la responsabilidad de
la autoridad civil de denir autnomamente la poltica de seguridad y defensa, y que
ha sido bastante escasa en la historia de nuestra democracia. Al respecto seala: Este
documento sobre la poltica de seguridad* es un esfuerzo importante casi indito en
la historia del pas; el nico antecedente semejante fue la formulacin de la Estrategia
Nacional contra la Violencia, durante el gobierno de Gaviria de integracin de responsabilidades en los aspectos de la seguridad, pero ante todo de asumir la responsabilidad
civil en la direccin poltica de la seguridad y los asuntos militares4.
6. El texto que estamos comentando igualmente seala reexiones preliminares en la
direccin de temas que comienzan a ser sujeto de preocupacin y estudio en la Colombia actual, como es el tema de los poderes maosos que parecen comenzar a tomar
expresin en espacios del territorio nacional. Nos dice el autor: El podero econmico
de antiguos y reciclados jefes paramilitares no slo radica en sus imbricaciones con el
narcotrco, sino tambin en la conformacin de redes maosas, que son una forma
sosticada de crimen organizado que vende seguridad y se apropia de excedentes econmicos5 y, agregaramos nosotros, que cada vez ms controla poderes polticos.
7. Un ltimo tema que quiero destacar es, sin duda, el relacionado con el tipo de Fuerzas Armadas que requerira la sociedad y el Estado colombiano actuales. A propsito
de la creacin de nuevas Divisiones y nuevas Brigadas en el actual gobierno seala:
Continuaba as la adicin de unidades apropiadas para la guerra regular, con lo cual
se refuerza la organizacin militar hbrida, pese a la inclinacin en los ltimos aos
hacia la creacin de unidades adecuadas para la guerra irregular. Esta mezcla, forzada
por el inters burocrtico de mantener y crear unidades convencionales, ha limitado la
ecacia militar y ha hecho ms costoso el enfrentamiento con la subversin6. Aqu el
gran tema de controversia que nos esboza se relaciona con el dilema de si exibilizar
totalmente las Fuerzas Armadas de tal manera que se adecuen completamente a la lgica
*
Idem., p. 241.
Idem., p. 258.
Idem., p. 235.
resea
No hay duda que esta obra de Pacho Leal nos da elementos analticos, nos sugiere
temas de controversia y nos abre horizontes de reexin acerca de una de las polticas
pblicas ms centrales del mundo contemporneo.
[111]