Roberto Mestrado

INDEG / ISCTE
Mestrado em Cincias Empresariais
"SISTEMA DE CONTROLO DE GESTO"

PARA UMA ORGANIZAO DO
SECTOR PBLICO ADMINISTRATIVO
Orientador:
Prof. Dr. Azevedo Rodrigues
Mestrando:
Jos Afonso Roberto
vora, Setembro de 1995
Canta, poeta, canta!

Violenta o silncio conformado.
Cega com outra luz a luz do dia.
Desassossega o mundo sossegado.
Ensina a cada alma a sua rebeldia.
Miguel Torga
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Jos Afonso Roberto
Dissertao de Mestrado
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RESUMO
A mudana da Administrao Pblica Portuguesa tem interessado muitos

investigadores e gestores de instituies pblicas e privadas. A maioria deles
defende que as organizaes pblicas devem ser orientadas para os resultados e
sugerem prmios para os gestores de sucesso. Propem tambm a implementao
de sistemas de controlo de gesto para essas organizaes, desde que eles possam
incrementar a sua eficincia e os seus nveis de performance global.
Esta dissertao faz a reviso da bibliografia mais recente sobre os sistemas
de controlo de gesto e aplica alguns dos seus princpios e tcnicas a um
organismo pblico.
So trs os objectivos especficos deste estudo. O primeiro analisa a
estrutura organizacional e identifica os centros de responsabilidade. O segundo
define algumas metas de curto prazo e algumas variveis-chave para as unidades
de gesto. O ltimo selecciona e enquadra indicadores de desempenho para avaliar
cada centro de deciso.
Esta dissertao conclui que os responsveis do organismo estudado esto
abertos a processos de controlo de gesto que os podem ajudar a gerir mais
eficazmente as suas unidades. Entretanto, eles acham que a implementao de um
bom sistema de controlo parece muito difcil, pelo menos no curto prazo. Mais,
essa implementao pode tornar-se impossvel, na medida em que o governo que
define os objectivos estratgicos e as misses das instituies pblicas.
Finalmente, esta tese sugere a possibilidade de conceber um conjunto de
tableaux de bord que constituiria o ncleo de um sistema integrado de controlo
de gesto para o organismo pblico estudado.
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ABSTRACT
The challenge of Portuguese Public Administration has interested many

researchers and managers in public and private institutions. Most of them support
that public organisations must be results oriented and suggest awards for the
successful managers. They also propose the implementation of management
control systems for those organisations, since they would increase their efficiency
and global performance.
This dissertation reviews the most recent bibliography of management
control systems and applies some of their principles and techniques to a public
organisation.
The specific objectives of this research work are three. The first one
analyses the organisation structure and identifies the responsibility centres. The
second one defines some short-term goals and some key variables for the
management centres. The last one selects and fits performance indicators to assess
each decision centre.
This research work concludes that the studied organisation directors are
open-minded to management control processes that could help them to manage
their departments with more effectiveness. However, they think that the
implementation of a good control system seems very difficult, at least, in the
short-term. Moreover, that implementation might become impossible, since the
government defines strategic objectives and missions of public organisations.
Finally, this thesis suggests the possibility for designing a set of performance
reports that would be the core of an integrated management control system for
the studied public organisation.
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NDICE GERAL
Prembulo ......................................................................................
Introduo .....................................................................................
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PARTE I
OS SISTEMAS DE CONTROLO DE GESTO
1. Estratgia ...............................................................................
1.1. Introduo .....................................................................
1.2. Gesto estratgica .........................................................
1.3. Instituies sem fins lucrativos e organizaes
governamentais ..............................................................
1.4. Mudana organizacional ................................................
2. Estrutura ................................................................................
2.1. Processo de deciso .......................................................
2.2. Estruturas organizacionais .............................................
2.3. Centros de responsabilidade ...........................................
2.4. Avaliao de desempenhos ............................................
2.5. Transaces internas ......................................................
3. Programao e acompanhamento das actividades ....................
3.1. Instrumentos de controlo ...............................................
3.2. Controlo oramental clssico .........................................
3.3. Tableaux de bord ..........................................................
4. O papel do controlo de gesto ................................................
4.1. Panorama actual ...........................................................
4.2. As consequncias da evoluo das organizaes ............
4.3. O controlo de gesto e os indivduos ..............................
4.4. A funo do controlador de gesto ................................
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PARTE II
O CASO CCR ALENTEJO
5. Enquadramento do "Caso" ......................................................

6. Comisso de Coordenao da Regio do Alentejo ..................
6.1. Pequena resenha histrica ..............................................
6.2. Estrutura organizativa ....................................................
6.3. Evoluo em curso e perspectivas de futuro ...................
6.4. Diagnstico ...................................................................
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6.5. Organizao em Centros de Responsabilidade ................

6.5.1. Presidncia ........................................................
6.5.2. Vice-Presidncia (A) .........................................
6.5.3. Vice-Presidncia (B) .........................................
6.5.4. Administrador ...................................................
6.5.5. Centro de Documentao e Informao .............
6.5.6. Gabinete de Estatstica e Informtica .................
6.5.7. Dir. Reg. do Planeamento e Desenvolvimento ...
6.5.8. Dir. Reg. do Ordenamento do Territrio ...........
6.5.9. Ncleos desconcentrados ..................................
6.5.10. Gabinetes de Apoio Tcnico .............................
6.6. Acompanhamento das responsabilidades .........................
6.6.1. Presidncia ........................................................
6.6.2. Vice-Presidncia (A) .........................................
6.6.3. Vice-Presidncia (B) .........................................
6.6.4. Administrador ...................................................
6.6.5. Centro de Documentao e Informao .............
6.6.6. Gabinete de Estatstica e Informtica .................
6.6.7. Dir. Reg. do Planeamento e Desenvolvimento ...
6.6.8. Dir. Reg. do Ordenamento do Territrio ...........
6.6.9. Ncleos desconcentrados ..................................
6.6.10. Gabinetes de Apoio Tcnico .............................
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Concluses ......................................................................................
149
Bibliografia ....................................................................................
152
Anexos ............................................................................................
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ndice de Figuras
1. Elementos essenciais de um Sistema Dinmico

..........
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2.
Processo de formao da Estratgia ..........................
20
3.
Ciclo de comunicao formal do Sistema de

Controlo de Gesto ...................................................
23
4.
O "tringulo estratgico" ...........................................
26
5.
Estratgia Emergente ................................................
37
6.
Configurao estrutural base .....................................
42
7.
Meio envolvente e estruturas organizacionais ............ 43
8.
Estrutura piramidal dos TABLEAUX DE BORD ..............
65
9.
A regra dos trs U's ..................................................
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PREMBULO
Nos termos do n 2 do artigo 5 do Decreto-Lei n 216/92 de 13 de Outubro, a

concesso do grau de mestre pressupe, para alm da frequncia e aprovao nas
respectivas unidades curriculares, a elaborao, discusso e aprovao de uma
dissertao especialmente escrita para o efeito. O presente trabalho visa, antes do
mais, corresponder a essa exigncia legal.
O tema escolhido - Sistema de Controlo de Gesto para uma Organizao
do Sector Pblico Administrativo - resultou da aprovao, ainda no decorrer da
parte escolar do curso, de uma proposta apresentada, nesse sentido, pelo
mestrando, tendo por base as seguintes motivaes:
A temtica relativa ao Controlo de Gesto sempre nos despertou o maior

interesse, inclusive durante a Licenciatura, tendo mesmo chegado a ser
uma das hipteses para o respectivo Trabalho de Fim de Curso; 1
A problemtica da Modernizao da Administrao Pblica Portuguesa

tem vindo a ser um "cavalo de batalha" das mais diversas instncias
pblicas e privadas, sendo defendido, por quase todos, que o Estado deve
adoptar para si prprio, na medida do possvel, uma filosofia de gesto de
tipo empresarial que combata os desperdcios, premiando os responsveis
capazes e penalizando os decisores incompetentes;
O mestrando exerceu funes em vrios servios de um organismo da

Administrao Pblica - a CCR Alentejo - durante mais de 15 anos (at
Dezembro de 1991), tendo tido oportunidade de colaborar em mltiplas
actividades de apoio gesto, como o controlo oramental por funes e
projectos, por exemplo. Dessa experincia ficou a ideia de que a
implementao de um Sistema de Controlo de Gesto naquele organismo
seria perfeitamente vivel, e mais, era altamente desejvel e poderia vir a
constituir-se como factor de modernizao e incremento do grau de
eficincia e eficcia no cumprimento da sua misso.
Nesta conformidade, a dissertao que agora se apresenta visou, desde logo:

1. Pr em evidncia os aspectos tericos mais importantes que caracterizam
o actual estdio de desenvolvimento da temtica em apreo - os Sistemas
de Controlo de Gesto;
Por razes vrias, acabaria por ser concretizado um outro, subordinado ao tema "Funo
Financeira e Sistema de Informao Organizacional".
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2. Aplicar algumas das tcnicas e instrumentos habitualmente usados na

concepo e implementao de Sistemas de Controlo de Gesto, a um
organismo do Sector Pblico Administrativo.
No desenvolvimento do presente trabalho foi adoptada a metodologia tpica dos

"estudos de caso", suportada por pesquisas bibliogrficas e documentais, mltiplos
contactos pessoais e entrevistas, de forma a, por um lado, responder ao primeiro
dos objectivos atrs enunciados e, por outro, relativamente ao "caso" em estudo,
cumprir os seguintes passos essenciais:
Diagnsticos externo e interno da organizao;
Anlise SWOT e identificao do enquadramento estratgico;
Seleco dos objectivos e das variveis-chave da organizao, em
geral, e de cada centro de responsabilidade, em particular;
Definio de critrios de avaliao dos desempenhos;
Lanamento de pistas para a implementao de um sistema
integrado de controlo.
O corpo da dissertao acabou, assim, por ficar estruturado como segue:

Na Introduo problematiza-se o prprio conceito de Controlo, referem-se as
preocupaes da Administrao Pblica em matria de Modernizao e Qualidade
e lana-se a hiptese da aplicabilidade de um Sistema de Controlo de Gesto s
Organizaes do Sector Pblico Administrativo
Uma Primeira Parte, relativa aos Sistemas de Controlo de Gesto em geral,
apresenta e analisa os principais vectores que "marcam" a problemtica em jogo.
Estudam-se, sucessivamente, a Estratgia (captulo 1), a Estrutura (captulo 2) e
o Acompanhamento das Actividades (captulo 3); fazendo-se depois, no captulo
4, uma abordagem mais especfica do Controlo de Gesto actual e das suas
perspectivas para o futuro.
A Segunda Parte dedica-se ao estudo da Comisso de Coordenao da
Regio do Alentejo" e do seu contexto.
No captulo 5 faz-se o enquadramento do "caso", tendo em conta a gnese do
organismo em estudo. O captulo 6 integralmente dedicado ao estudo da CCR
Alentejo, visando o lanamento das bases de implementao de um Sistema
Integrado de Controlo de Gesto.
Nas Concluses faz-se a sntese das dificuldades encontradas ao longo do
desenrolar dos trabalhos, sublinham-se os principais resultados obtidos e abremse perspectivas de desenvolvimento da temtica estudada.
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Agradecimentos
Muito longa seria a lista daqueles que, directa ou indirectamente, contriburam

para este trabalho. Sem poder enumer-los exaustivamente, no deixarei, no
entanto, de expressar os meus mais sinceros agradecimentos Maria do Rosrio
e ao Paulo Silva (colegas de equipa no mestrado) que, com amizade, me foram
apoiando e incentivando de diversas formas; Ftima Jorge (colega de equipa na
Universidade de vora) que muito me ajudou com a sua experincia e
conhecimentos nesta rea; ao Dr. Figueira Antunes (vice-presidente da CCR
Alentejo), cujo apoio, em termos institucionais e pessoais, foi absolutamente
indispensvel para chegar a "bom porto"; e ao Dr. Azevedo Rodrigues (ilustre
professor do INDEG/ISCTE) que, sem hesitaes, se aprestou a "orientar-me"
neste "labirinto".
Quereria ainda estender o meu profundo reconhecimento a todos os docentes
do INDEG/ISCTE, com quem tive o prazer e a honra de "aprender" entre
Setembro de 1993 e Outubro de 1994; aos diversos responsveis da CCR
Alentejo, que comigo partilharam as suas experincias e preocupaes relativas
aos departamentos que dirigem; e aos meus alunos da cadeira de Controlo de
Gesto do 4 ano da Licenciatura em Gesto de Empresas da Universidade de
vora, que muito me ensinaram com a sua juventude irreverente mas, tambm,
com a sua capacidade de trabalho e inteligncia.
Por fim (the last but not the least), tenho de destacar o apoio, a compreenso, o
carinho, o amor, de que, tenho sido alvo por parte da Isabel, minha mulher, e dos
meus trs filhos - Patrcia, Miguel e Rita. A estes, alm de tudo, ainda fico a
dever numerosos e inestimveis servios - dactilografia, reviso, etc., etc..
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INTRODUO
De acordo com Robert N. Anthony 2 o controlo, em sentido lato, a orientao

de um certo nmero de variveis em direco a um objectivo ou finalidade; o
controlo de gesto um conjunto de mtodos, procedimentos e/ou dispositivos,
utilizados pela organizao para garantir a prossecuo dos seus objectivos e
estratgias; e um sistema de controlo de gesto um processo sistemtico,
associado a uma estrutura organizada, que visa controlar a actividade
desenvolvida, recolhendo, analisando, avaliando e usando informao.
O controlo de gesto nem sempre visto (quase nunca

visto) com bons olhos pelos gestores. Por vezes,
atribuem-lhe
conotaes
de
policiamento
e
burocratizao da gesto, criando-se barreiras e
resistncias sua implementao.
Esta viso do controlo de gesto nada tem a ver com o
sistema em si, mas com a forma como ele concebido e
implantado na organizao. Um sistema de controlo de
gesto no pode ser implementado revelia dos gestores
operacionais. Pelo contrrio, sendo eles os clientes
privilegiados do controlo de gesto, os produtos deste
devero dar resposta s suas necessidades e aos seus
interesses, como utilizadores.
O sistema de controlo de gesto deve ser entendido
como factor de desenvolvimento da organizao, na
medida em que, afectando o comportamento dos gestores,
os orienta no sentido da implementao da estratgia. 3
Uma organizao compreende vrios departamentos, divises, seces, cada

uma das quais com um certo grau de autonomia, o que exige que o sistema de
controlo faa a respectiva coordenao, determinando e evidenciando erros e
2
3
Adaptado de ANTHONY, R.N., The Management Control Function, Cambridge, Mass.,

Harvard University Press, 1988.
Adaptado de JORDAN, H. , NEVES, J.C., e RODRIGUES, J.A., O Controlo de Gesto - Ao
servio da estratgia e dos gestores, 2 Edio, Lisboa, CIFAG, 1993.
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irregularidades, por forma a que os gestores daquelas unidades actuem para

atingirem os objectivos globais da organizao, em lugar das suas prprias metas.
O planeamento est envolvido na determinao quer dos objectivos, quer dos
meios a que a organizao deve recorrer para os atingir. O planeamento est,
assim, to estreitamente interligado com o controlo que, at certo ponto, podem
ser considerados como duas faces de uma mesma "moeda" a gesto
prospectiva.
Orientar o presente no sentido da estratgia, significa

conceber um conjunto de instrumentos mais virados para
o futuro do que para o passado. Para gerir esse futuro
torna-se ento fundamental:
Diagnosticar as realidades passadas e presentes;

Definir domnios de actuao;
Fixar objectivos;
Escolher planos de aco; e
Conceber relatrios de acompanhamento e de
apoio deciso.
Para influenciar o comportamento organizacional dos

gestores preciso conceber instrumentos orientados para
a motivao e o empenho dos mesmos no cumprimento
dos objectivos. A definio de uma adequada estrutura
organizacional e a flexibilizao do funcionamento
interno,
constituem
factores-chave
para
o
desenvolvimento. 4
Num processo de controlo de gesto podem identificar-se as fases de

planeamento, execuo e avaliao, as quais ocorrem, respectivamente, antes,
durante e depois da aco ou do acontecimento. Todas elas se aplicam aos
diferentes nveis da organizao, desde a gesto de topo at mais pequena
unidade operacional, o que inviabiliza, desde logo, a aplicao de uma "receita"
universal e definitiva.
Muitos dos "problemas" que afligem as empresas, e as organizaes em geral,
prendem-se fundamentalmente com a dificuldade de responsabilizar os gestores
intermdios, a qual deriva, em ltima anlise, da natureza intangvel daquilo que,
em muitos casos, "produzido" pelos seus departamentos, divises, seces, etc.,
e cujos resultados (bons ou maus) raramente lhes podem ser imputados
exclusivamente.
Adaptado de JORDAN, H. , NEVES, op. cit.
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No obstante existirem essas e outras dificuldades, cremos que possvel (e

desejvel) implementar sistemas integrados de controlo que permitam, aos
gestores de topo, avaliarem o grau de cumprimento dos objectivos, por parte de
todos e cada um dos responsveis (incluindo eles prprios), e "pilotarem" as
organizaes com base nos resultados dessa avaliao; mas tambm (e sobretudo)
possibilitem que cada um deles tome, em tempo oportuno, as medidas correctivas
que se mostrem aconselhveis face aos desvios ocorridos nas suas actividades.
hoje consensual a urgncia de encontrar, para velhos problemas, novas

solues mais compatveis com a dinmica de modernizao que se procura
imprimir actualmente a todos os servios da Administrao Pblica Portuguesa.
O prprio Primeiro Ministro, Prof. Dr. Anbal Cavaco Silva, sublinhava essa
dinmica, quando, no dia 28 de Outubro de 1993, por ocasio das comemoraes
do "Dia Nacional da Desburocratizao", afirmava que:
"A aposta na Qualidade um factor decisivo que

enfrentamos no grande desafio de preparar Portugal para
o Sculo XXI a todos os nveis da nossa sociedade e
naturalmente em vrios domnios em que se desenvolve a
aco do Estado.
[...] desejamos que o Cidado e a Qualidade sejam um
tema central para a Administrao Pblica portuguesa
nesta dcada.
[...] o nosso objectivo comum: melhorar o
desempenho e a Qualidade nos Servios Pblicos, fazer o
melhor, para alm do melhor que j se pratica nalguns
casos.
A Administrao Pblica tem em si a energia,
competncia e criatividade para o realizar." 5
Em conformidade com este esforo de modernizao, muitos so os Servios

Pblicos que, ultimamente, vm procurando assimilar os princpios da Qualidade.
Veja-se, a propsito e a ttulo de exemplo, o que escrevia o Instituto de
Informtica do Ministrio das Finanas na sua "Carta da Qualidade", publicada em
Julho de 1995:
Citado na Carta para a Qualidade nos Servios Pblicos, 5 edio, Lisboa, Secretariado para
a Modernizao Administrativa, 1994.
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"O cumprimento sistemtico dos Compromissos para a

Qualidade assumidos h-de assegurar, naturalmente, a
satisfao dos Clientes.
Isso no nos dispensar, no entanto, de procurar aferir
o nvel atingido em tal satisfao e bem assim de cotej-lo
com o grau de cumprimento conseguido relativamente ao
conjunto dos Compromissos.
Para tanto instituimos um Sistema de Controlo de
Qualidade, que integra:
Uma vertente externa, onde se prev:
Audio anual do grau de satisfao do Cliente,
atravs de inqurito ad hoc, e
Realizao de um Encontro anual de Clientes, para
recolha de sugestes e troca de experincias;
E uma vertente interna, consubstanciada em:
Oportuna realizao de Auditorias de Qualidade
nas diversas reas de actividade, quanto possvel
integradas nas rotinas estabelecidas."
Mas ... ser razovel admitir a aplicabilidade s organizaes do Sector

Pblico Administrativo de um "Sistema de Controlo de Gesto", o qual teria de
basear-se em instrumentos de cariz essencialmente qualitativo, tendo em conta a
natureza, quase sempre intangvel (e, por isso, dificilmente quantificvel ou
valorizvel), dos outputs de tais entidades ?
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PARTE I
" OS SISTEMAS DE CONTROLO DE GESTO "
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"As organizaes do futuro sero aquelas

que descobrirem como despertar o
empenho e a capacidade de aprender dos
recursos humanos em todos os nveis da
organizao."
Peter Senge, professor do MIT (Massachusetts

Institute of Technology)
in "Os Alicerces da Aprendizagem", Executive
Digest, n 10, Agosto/95, p.12.
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ESTRATGIA
1.1. Introduo
A interdisciplinaridade e a crescente complexidade do campo de actuao da
gesto empresarial fizeram dela um terreno privilegiado para a aplicao da
Teoria Geral dos Sistemas (Ludwig Von Bertallanfy) 6.
Segundo Martzloff 7, "um sistema forma um todo indissocivel, no pode ser
desligado do seu ambiente e compe-se de mltiplas partes interligadas, nenhuma
das quais se deve ignorar. S se pode abarcar no mbito de uma abordagem
global e dinmica, a nica que permite compreender todos os seus aspectos e
dominar a sua diversidade."
Numa acepo mais simples e mais sinttica, podemos dizer que um Sistema
um conjunto de elementos dinamicamente relacionados que, basicamente,
podemos representar como consta da figura 1.
Figura 1 - Elementos essenciais de um Sistema Dinmico
Informao
Input
Bla ck Box
Output
Feedback
Homeostase
6
7
Adaptado de SILVA, Jacinto A. e ZORRINHO, Jos C., Introduo ao Estudo da Empresa Texto Base, Universidade de vora, 1987, p. 83
CHARLES MARTZLOFF citado por FAURE, Gilles, Estrutura, Organizao e Eficcia da
Empresa, Mem Martins, Edies CETOP, 1992, p. 23
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Na ptica da Teoria Geral dos Sistemas, a organizao tem que ser flexvel
para se adaptar e, sempre que possvel, condicionar o ambiente que com ela
interactua. Para tirar partido dessa flexibilidade a organizao tem que dispor de
informao adequada e actualizada.
A abordagem da organizao como sistema aberto implica, entretanto, os
seguintes principais pressupostos analticos:
O comportamento num sistema social tem natureza probabilstica;
As organizaes so sub-sistemas de sistemas maiores; mas so, ao mesmo

tempo, sistemas constitudos por sub-sistemas mais pequenos;
Todas as componentes de uma organizao so interdependentes;
O equilbrio dinmico (homeostase) duma organizao exige a definio de

objectivos e a evoluo constante no sentido do seu cumprimento;
As fronteiras da organizao com o seu ambiente podem ter diferentes

permeabilidades;
A organizao um sistema morfognico, ou seja, um sistema que pode

modificar a sua estrutura endgena. Por isso, no deve encarar-se o sistema
organizacional exclusivamente segundo uma abordagem de "black box". A
organizao no manipula apenas os seus inputs, actua tambm sobre os
processamentos internos.
Quando falamos em Gesto, no contexto das organizaes empresariais,

estamos geralmente a referir-nos ao conjunto de reflexes, decises e aces
coordenadas e orientadas para tornar eficazes e rentveis as actividades de uma
empresa e para satisfazer, tanto quanto possvel, as necessidades de terceiros a
montante (pessoal e fornecedores) e a jusante (clientes e consumidores). 8 O
conceito , porm, generalizvel a todas as organizaes, visem elas o lucro ou a
satisfao de objectivos de qualquer outra natureza. Em todas elas preciso
reflectir, decidir e agir no sentido do cumprimento da misso, ou seja, gerir.
Do mesmo modo, podemos definir a Estratgia como uma sucesso de
aces concertadas para melhorar a posio da empresa no mercado, um
conjunto de escolhas ou decises incidentes sobre todos os aspectos da gesto,
particularmente sobre os factores de penetrao no mercado ou de resistncia s
presses da concorrncia 9, mas, tambm neste caso, cremos que o conceito
extensvel a toda a espcie de organizaes.
Cabe aqui salientar que, segundo Pillot 10, enquanto a poltica define o que
queremos ser, a estratgia elabora o itinerrio para l chegarmos, numa
8
Adaptado de PILLOT, Gilbert, O Controlo de Gesto, Lisboa, Ediprisma, 1992, p. 28

Idem, p. 27
10 PILLOT, Gilbert, op. cit., p. 27.
9
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perspectiva de, pelo menos, mdio prazo. De algum modo, esta afirmao (algo
redutora, a nosso ver) corrobora a ideia segundo a qual a estratgia faz parte
integrante da Poltica Global que, por sua vez, "visa conhecer as determinantes,
endgenas e exgenas [da organizao], (...) a fim de explicar os seus
comportamentos passados, prever e, sobretudo, orientar os seus comportamentos
futuros." 11
Para Henri Mintzberg 12, a estratgia realizada por uma organizao o produto
de um "processo de formao" que tem como inputs bsicos, por um lado, a
inteno estratgica e, por outro, as condicionantes impostas pelo contexto
envolvente (figura 2).
Figura 2 - Processo de formao da Estratgia (Mintzberg)
Estratgia Deliberada
Inteno
Estratgica
Estra t gia
R e a liza da
Estratgia
Abandonada
Estratgia Emergente
Deste processo podem resultar diferentes "formas estratgicas" que Mintzberg

define do seguinte modo:
Estratgia Planeada
Formulada e articulada superiormente, assegurando uma
implementao sem surpresas, num ambiente benigno, controlvel
e previsvel.
11
AAVV, Strategor - Poltica Global da Empresa, 2 Edio, Lisboa, Publicaes Dom Quixote,
1993, p. 17
12 MINTZBERG, Henry e QUINN, J. B., The Strategy Process - Concepts and contexts, New
Jersey, Prentice Hall, 1992.
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Estratgia Empreendedora
Concebida a partir de uma viso individual, mas desarticulada,
aberta a novas oportunidades, controlada pessoalmente pelo lder, e
virada para um nicho de mercado.
Estratgia Ideolgica
Formulada a partir de uma viso colectiva de todos os membros da
organizao, controlada atravs de normas rgidas, e com uma
postura proactiva face ao ambiente.
Estratgia do Guarda-Chuva
Formulada a partir da definio de objectivos, dentro dos quais a
organizao age de forma flexvel.
Estratgia do Processo
Entendida apenas como o controlo do processo de formao, a qual
especificada pelos nveis inferiores da gesto.
Estratgia Desconexa
Resultante de padres produzidos no seio da organizao, de forma
colectiva, mas desorganizada.
Estratgia Consensual
Gerada com base em padres produzidos por convergncia e
ajustamentos mtuos no interior da organizao.
Estratgia Exgena
Inteiramente determinada por padres impostos pelo ambiente
externo.
Alguns autores definem o Planeamento Estratgico como procedimento

formalizado de deciso pelo qual uma organizao fixa as grandes orientaes do
seu desenvolvimento, em particular a natureza dos domnios de actividade nos
quais se empenhar e a intensidade desse empenhamento. 13
Eduardo Cruz 14 fala de um processo sistemtico de tomada de decises
estratgicas que afectam a empresa como um todo, durante largos perodos de
tempo. Segundo ele, o planeamento estratgico dever envolver as seguintes dez
etapas:
1.
2.
3.
4.
5.
Definio do negcio
Objectivos e alvos
Previses
Anlise do contexto externo
Auto-anlise
13
Adaptado de AAVV, Strategor - Poltica Global da Empresa, 2 Edio, Lisboa, Publicaes

Dom Quixote, 1993, p. 419
14 CRUZ, Eduardo, Planeamento Estratgico - Um guia para a PME, pp. 11-15
________________________________________________________________
21
INDEG / ISCTE
Jos Afonso Roberto
___________________________________________________________________________
6.
7.
8.
9.
10.
Estratgias alternativas
Seleco das estratgias
Avaliao das estratgias
Planos de aco e oramentos
Controlo
Uma outra noo de planeamento estratgico -nos fornecida por H. Jordan 15 :

Processo de deciso sobre os objectivos da empresa e das estratgias para os
atingir, envolvendo a responsabilidade dos nveis mais altos da gesto e uma
elevada capacidade de diagnstico e julgamento. Para este autor, as fases
seriam apenas quatro:
1.
2.
3.
4.
Informao / diagnstico
Formulao de alternativas estratgicas
Avaliao das alternativas
Deciso
Qualquer que seja a perspectiva em que nos colocamos, parece lquido que uma
interveno estratgica pressupe um diagnstico mais ou menos profundo da
organizao e do seu contexto, isto , uma avaliao objectiva e imparcial sobre a
situao actual e a evoluo do sistema ou sub-sistemas analisados.
A questo que se levanta a de saber se o diagnstico condiciona ou
condicionado pela deciso estratgica. Pela nossa parte, no nos sentimos em
condies de ser to conclusivos como Nelson Trindade quando afirma: Fazer
um diagnstico dos pontos fortes e fracos de uma empresa, para sobre eles tomar
decises, uma fraude tcnica. A classificao de pontos fortes ou fracos s pode
ser tomada em funo de um ponto de vista que exactamente dado pela deciso
j tomada. 16
Podemos, ento, distinguir o planeamento estratgico do Planeamento
Operacional, definindo este ltimo como procedimento pelo qual a organizao
traduz as suas orientaes estratgicas em programas de aco, executados por
todos os servios, departamentos e unidades, no quadro das suas actividades
habituais. 17
Autores h que falam ainda do Planeamento Estratgico Integrado,
definindo-o como sistema de planeamento no qual os planos estratgico e
operacional so elaborados no mbito de um mesmo procedimento e de acordo
com o mesmo quadro de apresentao (oramentos, demonstraes de resultados
e balanos previsionais). 18
15
JORDAN, H. , NEVES, J.C., e RODRIGUES, J.A., O Controlo de Gesto - Ao servio da

estratgia e dos gestores, 2 Edio, Lisboa, CIFAG, 1993, p. 47
16 TRINDADE, Nelson, Diagnstico: antes ou depois da deciso ?, Dirigir, n 31, Junho, 1994.
17 Adaptado de AAVV, Strategor - Poltica Global da Empresa, 2 Edio, Lisboa, Publicaes
Dom Quixote, 1993, p. 419
18 Ibidem.
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22
INDEG / ISCTE
Jos Afonso Roberto
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de certo modo numa filosofia de Planeamento Estratgico Integrado que se

enquadra aquilo que Robert Anthony 19 designa por Sistema de Controlo de
Gesto, cujo processo envolve um ciclo de comunicao formal composto por
quatro fases que se alimentam umas s outras, sucessivamente (figura 3).
A este propsito G. Pillot 20 afirma que hoje em dia, quando se cria ou se
reformula profundamente uma empresa, a concepo e a implementao do
Sistema de Controlo de Gesto efectuam-se segundo um processo lgico:
definio de uma poltica global da empresa;
elaborao de um plano estratgico e repartio de tarefas;
escolha de objectivos de gesto e de indicadores relevantes;
implementao de um controlo de gesto e de um controlo oramental.
Sublinhe-se ainda que, segundo o mesmo autor, "um controlo permanente dos
objectivos primordiais mais eficaz do que anlises peridicas e sistemticas
incidindo sobre os pormenores." 21
Figura 3 - Ciclo de comunicao formal do Sistema de Controlo de Gesto
Estratgias
Programao
INFORMAO
Divulgao de
Resultados
e Anlise
INFORMAO
Oramentao
INFORMAO
Reviso Oramental
Execuo
e
Medio
INFORMAO
19
ANTHONY, Robert N., DEARDEN, J., e BEDFORD, N., Management Control Systems, 6
Edio, Homewood, Ill., Irwin, 1988.
20 PILLOT, Gilbert, O Controlo de Gesto, Lisboa, Ediprisma, 1992, p. 70
21 Ibidem.
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23
INDEG / ISCTE
Jos Afonso Roberto
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O processo de controlo de gesto , antes de tudo, comportamental. Envolve

interaces entre os decisores e entre estes e os seus subordinados. Os
responsveis diferem nas suas competncias tcnicas, nos seus estilos de
liderana, nas suas capacidades interpessoais, experincias, abordagens de tomada
de deciso, atitudes perante a organizao, simpatia ou antipatia pelos nmeros, e
em muitos outros aspectos. Por causa destas diferenas, os detalhes do processo de
controlo de gesto variam entre organizaes e entre centros de responsabilidade
dentro da organizao.
No obstante, o sistema de controlo de gesto formal basicamente o mesmo
em toda uma organizao; as diferenas residem principalmente na forma como o
sistema usado. Por exemplo, os decisores diferem nas suas atitudes perante a
importncia relativa da cooperao e da competio. Pela nossa parte, pensamos
que uma certa dose de cada uma essencial.
Eis os passos que, segundo Robert Anthony 22, caracterizam o processo de
controlo de gesto, na sequncia em que eles ocorrem na prtica:
planeamento estratgico
preparao do oramento
avaliao de performances
anlises dos relatrios de desempenho e avaliao da performance global
mecanismos de motivao e incentivo.
1.2. Gesto estratgica

Gerir as actividades internas de uma organizao apenas uma parte das
responsabilidades de um gestor moderno. Ele tem que responder igualmente aos
desafios colocados pela envolvente externa (mediata e imediata).
Para lidar efectivamente com tudo o que afecta a performance da organizao,
os responsveis utilizam processos de gesto que julgam poder posicion-la
melhor no seu ambiente mais ou menos competitivo, maximizando a sua
capacidade de antecipao s mudanas ambientais e s variaes na procura dos
seus produtos ou servios.
A gesto estratgica geralmente definida como um conjunto de decises e
aces que resultam na formulao e implementao de planos orientados para
definir e realizar os objectivos de uma organizao. Compreende nove aspectos
crticos:
22
ANTHONY, Robert N., e GOVINDARAJAN, Vijay, Management Control Systems, 8

Edio, Chicago, Irwin, 1995, p. 317.
________________________________________________________________
24
INDEG / ISCTE
Jos Afonso Roberto
___________________________________________________________________________
1.
Formulao da misso, propsitos, filosofia e objectivos da organizao;
2.
Elaborao de um perfil ilustrativo das competncias e condies

internas;
3.
Avaliao do ambiente externo, incluindo a concorrncia e os factores de

contexto global;
4.
Anlise das alternativas com base no contraponto entre os recursos

disponveis e o ambiente externo;
5.
Identificao das opes mais desejveis, atravs da avaliao de cada

uma das alternativas luz da misso da organizao;
6.
Seleco de um conjunto de objectivos de mdio e longo prazos e linhas

estratgicas que concorram positivamente para as opes escolhidas;
7.
Definio de objectivos anuais e planos de aco de curto prazo

compatveis com o conjunto de objectivos e estratgias de horizonte
temporal mais alargado previamente seleccionados.
8.
Implementao das estratgias escolhidas e atribuio de recursos, tendo

em conta a indispensvel conjugao de actividades, pessoas, estruturas,
tecnologias e sistemas de recompensa;
9.
Avaliao do sucesso do processo estratgico como input para futuras

tomadas de deciso.
Mas, para ser bem sucedida, uma organizao precisa de focalizar os seus
esforos naquilo que sabe fazer bem, evitando o esbanjamento de recursos e
energias em actividades contraditrias e incoerentes. Essa focalizao pressupe a
definio e a partilha interna de um "tringulo estratgico" (figura 4) com os
seguintes vrtices: 23
Viso
- imagem (propsito nobre, hiptese plausvel) daquilo que as

pessoas que trabalham na organizao gostariam que ela fosse
no longo prazo;
Misso
- declarao identificadora, concisa, incentivadora da aco e

facilmente memorizvel, que se traduz no modo como a
organizao se dispe a tentar satisfazer a Viso;
Valores - vectores caractersticos da personalidade da organizao,

definidores da filosofia com que sustenta a sua forma de
"estar" e de "actuar".
23
Adaptado de ALBRECHT, Karl, "Aprenda a dirigir o comboio do sucesso", Executive Digest,

n 5, Maro 95, p. 40
________________________________________________________________
25
INDEG / ISCTE
Jos Afonso Roberto
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Figura 4 - O "tringulo estratgico"
VALORES
VISO
MISSO
Dos diferentes aspectos acabados de mencionar, resulta claro que a gesto

estratgica envolve, afinal de contas, o planeamento, a direco, a organizao
e o controlo das decises e aces relativas Estratgia, conceito que, para a
generalidade dos gestores corresponde aos planos de larga escala, orientados para
o futuro e para a interaco com a envolvente, visando alcanar os objectivos
globais da organizao.
Uma estratgia reflecte a conscincia da organizao sobre como, quando, onde
e com que propsitos deve actuar, levantando problemas com variadas dimenses:
Requer decises de topo;
Envolve largas fatias de recursos;
Afecta o desenvolvimento da organizao;
Orienta-se para o futuro;
Acarreta consequncias multifuncionais e multidivisionais;
Requer a considerao do ambiente externo.
O processo de deciso estratgica numa organizao contem tipicamente trs

nveis: o topo da hierarquia (corporate level); a hierarquia intermdia (business
level) e os responsveis funcionais (functional level).
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26
INDEG / ISCTE
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No nvel superior da hierarquia destacam-se as decises concernentes ao

desempenho financeiro global e outras de carcter mais qualitativo tais como as
que se referem imagem e responsabilidade social da organizao. A esse nvel
so definidos os objectivos e formuladas as estratgias que abarcam a globalidade
das actividades e reas funcionais, desenvolvendo planos de mdio e longo
prazos.
O nvel intermdio da hierarquia encarrega-se de transformar as directrizes de
topo em programas com objectivos concretos para as grandes reas
organizacionais, definindo as balizas dentro das quais estas devem actuar.
Por fim, na base da pirmide decisional so tomadas as decises especficas de
cada unidade (produto/servio, zona geogrfica, funo), sendo definidos
objectivos anuais e planos de aco de curto prazo relativos a aspectos como, por
exemplo, produo, operaes, investigao e desenvolvimento, finanas e
contabilidade, marketing, relaes humanas, etc..
Enquanto nos dois primeiros nveis os responsveis centram a sua ateno na
eficcia (fazer o que deve ser feito); no nvel inferior, a nfase vai para a
eficincia (fazer bem feito).
As caractersticas das decises estratgicas variam consoante o nvel
considerado. No topo, as decises so mais orientadas para o valor, mais
conceptuais e menos concretas que as decises tomadas nos nveis inferior e
intermdio. So tambm mais arriscadas, mais dispendiosas mas potencialmente
mais rendveis; necessitam de mais flexibilidade e de um horizonte temporal mais
alargado.
Pelo contrrio, no nvel inferior as decises so relativamente concretas,
quantificveis e orientadas para a aco, envolvendo baixo risco, curto prazo e
custos geralmente modestos. Este nvel est particularmente vocacionado para a
gesto das actividades correntes.
A formalidade/informalidade do processo de gesto estratgica muito varivel
de organizao para organizao. Tem que ver com os graus de especificao dos
participantes, da responsabilidade e da autoridade envolvidos na tomada de
decises. Um elevado nvel de formalidade est em geral correlacionado
positivamente com o custo, a clareza, a exactido e o sucesso do planeamento.
Um certo nmero de foras determina o nvel de formalidade necessrio ao
processo de gesto estratgica: a dimenso da organizao, os estilos de gesto
predominantes, a complexidade do ambiente, a natureza das operaes, os seus
problemas especficos, as finalidades do sistema de planeamento. Em particular, a
formalidade est associada dimenso da organizao e ao seu nvel de
desenvolvimento. Nalguns casos, a organizao est sob o controlo de um nico
indivduo, produz um nmero limitado de bens ou servios e, por isso, o processo
de gesto estratgica geralmente informal, intuitivo e limitado. Quando se trata
de organizaes de maior dimenso, produzindo bens ou servios diversificados
ou em grande nmero, a tendncia para um processo de planeamento mais
formal e abrangente.
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27
INDEG / ISCTE
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Em qualquer dos casos, a gesto estratgica pressupe, pelo menos, a

considerao dos seguintes aspectos essenciais:
Misso da organizao: declarao identificadora do seu trinmio
fundamental produto / mercado / tecnologia e dos seus valores e
prioridades;
Perfil da organizao: repositrio dos sucessos e insucessos do passado,
competncias actuais e capacidades para o futuro; diagnstico dos pontos
fortes e dos pontos fracos, da quantidade e da qualidade dos recursos
fsicos, humanos e financeiros;
Contexto envolvente: identificao das condies e foras que afectam
as opes estratgicas mas que esto fora do controlo da organizao.
Porque implica tomadas de deciso complexas, orientadas para o futuro a longo

prazo, e requer meios e recursos considerveis, a gesto estratgica exige o
envolvimento total por parte dos responsveis de topo mas tambm a participao
motivada de todos os nveis hierrquicos.
A melhor forma de cumprir a misso de uma organizao passa por um
processo sistemtico de avaliao das suas capacidades internas, de identificao
de oportunidades estratgicas, e de escolha de objectivos (globais e sectoriais, de
longo e de curto prazo). Tudo isto dever culminar na definio de planos de
aco que devem ser implementados, monitorados e controlados, tendo em vista a
deteco de desvios significativos e a tomada de medidas correctivas.
Segundo Drucker
elementos:
24,
uma declarao de misso deve conter os seguintes trs
1.
As oportunidades que a organizao pode explorar ou as necessidades

que pode satisfazer;
2.
Os pontos fortes da organizao;
3.
As crenas e valores dos membros da organizao.
Entretanto, na formulao dos objectivos globais devem ser tidos em conta os

legtimos interesses de todos os stakeholders da organizao, mas a misso no
deve ser (no pode ser) apenas a soma dos objectivos daqueles. Se tal acontecesse,
a instituio, enquanto tal, perderia razo de ser e os seus pressupostos
elementares deixariam de fazer sentido.
Apesar disso, muitas vezes a misso tem de ser implementada de modo a
satisfazer prioritariamente os objectivos particulares de alguns stakeholders
crticos. Por exemplo, na misso de uma Escola do Ensino Bsico, o importante
24
DRUCKER, P. F., The Nonprofit Drucker (audiotape series), Vols. I-IV, Tyler, Leadership
Network, 1989.
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parece ser a satisfao dos alunos, dos pais, dos professores, dos contribuintes, do
Estado e dos rgos de gesto da escola. Porm, os interesses de cada um dos
grupos devem ser compatibilizados com a misso mais alta da organizao, ou
seja, neste caso, a educao dos alunos.
1.3. Instituies Sem Fins Lucrativos e Organizaes Governamentais

As chamadas Instituies Sem Fins Lucrativos, adiante designadas por ISFL,
podem subdividir-se em dois grandes grupos: os organismos pblicos das
administraes central, regional e local, onde se enquadram os diversos
departamentos governamentais, mas tambm as cmaras municipais, as juntas de
freguesia, as escolas e os hospitais pblicos etc.; e as organizaes privadas, de
que so exemplos os clubes desportivos, as instituies particulares de
solidariedade social, e toda a espcie de associaes, unies e federaes de
carcter no comercial.
Muito embora sejamos de opinio que estas instituies podem e devem ser
geridas, de acordo com os mesmos princpios gerais que devem orientar a gesto
das organizaes empresariais propriamente ditas, a verdade que preciso
reconhecer a existncia de numerosos problemas no que se refere s medidas de
performance das ISFL. Os seus outputs so muitas vezes difceis de medir e, por
isso, tais instituies acabam frequentemente por no fazer o "acompanhamento"
adequado das suas actividades, resultando da um certo sub-funcionamento
crnico. Para contrariar essa tendncia, pensamos ser necessrio estabelecer
indicadores de desempenho para cada factor crtico de sucesso e para cada
objectivo definido, devendo ser claramente identificados os responsveis directos
por cada uma das actividades da organizao.
Porm, se alguns aspectos dessas actividades so fceis de quantificar (pensese, por exemplo, no nmero de doentes observados por um mdico durante um
certo perodo de tempo); outros, apesar de igualmente crticos, no so to fceis
de medir ( o caso, por exemplo, da qualidade dos cuidados de sade prestados
por aquele mesmo mdico aos seus pacientes). Mas embora a medio, em termos
quantitativos, seja frequentemente difcil, e os indicadores alternativos levantem
toda a espcie de problemas, designadamente a necessidade de introduzir factores
de interpretao mais ou menos subjectiva; sem dvida prefervel assumir esse
risco, calculado e controlado, do que nada fazer e deixar a organizao "navegar
ao sabor do vento".
Algumas variveis externas podem ser muito crticas para o sucesso das ISFL.
So variveis que a instituio pode monitorar mas no pode influenciar. Devem
ser avaliados os seus impactes na organizao e tomadas as decises convenientes
para capitalizar as suas vantagens e mitigar as eventuais consequncias negativas.
So exemplos de factores crticos de sucesso potencialmente incontrolveis, as
alteraes demogrficas e as mudanas de mentalidade de largos segmentos da
populao.
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Jos Afonso Roberto
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O instrumento formal de controlo mais generalizado nas ISFL o oramento.

Mas o processo oramental nestas instituies particularmente complicado, uma
vez que, regra geral, no existem objectivos claros e quantificados.
Em muitos casos, os sistemas de contabilizao dos custos 25 so completamente incapazes de responder a algumas questes bsicas levantadas pela
avaliao dos programas, nomeadamente quanto s relaes de custo/benefcio ou
s taxas de eficincia de determinadas actividades. Os custos dos programas so
usualmente subdivididos em directos e indirectos, de um modo muito pouco
ortodoxo, e nos casos em que h imputao de despesas gerais aos programas, ela
feita simplesmente com base em factores directos.
Ora, o sistema de custos deve ser desenhado para medir o desempenho de uma
actividade dentro da ISFL como um todo, ou dentro de um centro de
responsabilidade com verdadeiros poderes de deciso e aco, o que obviamente
incompatvel com uma filosofia de acumulao arbitrria de custos.
A identificao dos responsveis pelos custos (consumos de recursos) o
primeiro passo para o seu controlo. Uma vez cumprida essa etapa, devem ser
elaborados e negociados mtodos para influenciar o comportamento dos
decisores, visando corrigir os itens cujos custos esto acima do razovel.
O Controlo de Gesto em organizaes de servios diferente daquele que

prprio de organizaes industriais e comerciais, desde logo pela ausncia de um
amortecedor" (armazm) entre a produo e as vendas, pela dificuldade de
medio da qualidade, e por causa do grau de intensidade do factor trabalho. As
organizaes profissionais no tm como objectivo dominante o retorno sobre os
activos usados; os profissionais tm as suas prprias caractersticas
comportamentais, as medidas de output so subjectivas, e no h uma linha
separadora clara entre actividades de marketing e de produo.
As ISFL no tm as vantagens que a medida do lucro proporciona e as
organizaes governamentais tm os bem conhecidos problemas associados s
influncias polticas e burocracia. No obstante, pensamos que a essncia dos
sistemas de controlo de gesto comum s organizaes de servios e de
produo.
As chamadas organizaes governamentais so, em geral, organizaes de
servios que, excepto para as actividades tipicamente empresariais (empresas
pblicas), so ISFL como quaisquer outras, embora com algumas particularidades
que passaremos a referir.
Influncias polticas
Nas organizaes governamentais, as decises resultam de mltiplas (e muitas
vezes) conflituosas presses. Em parte, estas presses polticas so um inevitvel
(e at certo ponto desejvel) substituto das foras do mercado.
25
Note-se que os "custos" representam a traduo financeira do "consumo de recursos".
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Os responsveis eleitos no podem actuar se no forem reeleitos e, para serem

reeleitos, eles devem advogar as necessidades percebidas dos seus constituintes
(eleitores), mesmo que essas necessidades possam no ir ao encontro dos
interesses da sociedade como um todo. Estas presses, muitas vezes
contraditrias, resultam em decises que nem sempre so as melhores. Os eleitos
podem inibir os gestores de tomarem decises em consonncia com o real
interesse da organizao; e podem mesmo ser solicitados a favorecerem certos
fornecedores ou contratarem apoiantes polticos, tendncias que so geralmente
contrariadas atravs de polticas e regulamentos muito apertados do ponto de vista
formal.
Informao pblica
Numa sociedade democrtica a imprensa e o pblico acham que tm o direito
de conhecer tudo o que h para saber sobre uma organizao governamental. Este
sentimento geralmente conhecido por liberdade de informao. Porm, os
canais para a distribuio desta informao sofrem, por vezes, distores graves.
frequente, por exemplo, um certo exagero em artigos que apontam erros de
gesto. Ento, para reduzir oportunidades para artigos desfavorveis, os
responsveis tomam medidas para limitar o nmero de informaes sensveis ou
controversas que fluem atravs do sistema formal de controlo de gesto, o que
reduz sensivelmente a eficincia do sistema.
Atitude face aos clientes
As empresas em geral e muitas ISFL so suportadas pelos clientes, isto ,
obtm deles as suas receitas. Mais clientes significam mais receitas, por isso
nessas organizaes os clientes, actuais e potenciais, so bem recebidos e bem
tratados.
A maioria das organizaes governamentais so suportadas pelos contribuintes,
ou seja, elas obtm as suas receitas da populao em geral. Por essa razo,
clientes adicionais so um fardo que se aceita com apreenso, porque eles criam
uma procura adicional para uma dada capacidade de servio.
Embora esta tendncia possa ser mitigada pelo desejo profissional de realizar
um bom trabalho, ela existe apesar de tudo e resulta nas bem conhecidas
acusaes de mau servio e atitude grosseira dos burocratas. Os responsveis
tm conscincia disto e fazem o seu melhor para persuadirem os empregados a
prestarem um servio satisfatrio, mas reconhecem tambm uma certa impotncia
para mudar as coisas.
Remunerao dos gestores
Por razes vrias, os gestores e outros profissionais nas organizaes
governamentais tendem a ser menos bem remunerados do que os seus homlogos
nas empresas. Consequentemente, os melhores gestores no vo para os servios
pblicos (a menos que eles tenham adquirido riqueza noutras fontes). Nos nveis
mais baixos, as remuneraes tendem a ser semelhantes ou mesmo mais elevadas
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do que as que prevalecem no sector privado, o que resulta em compresso do

"leque salarial que complica o problema da recompensa de boas performances.
Planeamento estratgico e preparao oramental

O planeamento estratgico especialmente importante nas organizaes
governamentais. Gestores e legisladores tm de tomar decises difceis sobre a
atribuio de recursos. Algumas dessas decises reflectem presses polticas,
enquanto outras, entretanto, so resultado de anlises sofisticadas. Nalguns casos,
tcnicas de anlise custo/benefcio so muito mais desenvolvidas e muito mais
engenhosamente aplicadas do que na maioria das organizaes empresariais.
O processo relativo ao oramento anual um instrumento de controlo
extremamente importante para o Administrao Central e para as organizaes
governamentais dependentes do chamado OE (Oramento do Estado).
Medio da performance
O "resultado" a diferena entre receitas e despesas. As despesas podem ser
medidas to rigorosamente nas organizaes governamentais como nas empresas
(embora, normalmente, os sistemas de contabilidade na maioria das organizaes
governamentais no o faam da melhor maneira). Mas a receita no uma medida
do output nas organizaes governamentais. Na ausncia desta medida monetria,
os governos tm desenvolvido indicadores no-monetrios, os quais podem ser
classificados de vrias formas, em funo do que se propem medir: resultados,
processos, ou variveis sociais. 26
Uma medida de resultados (tambm conhecida por medida de consequncias)
uma medida do output que est supostamente relacionado com os objectivos da
organizao. Nmero de estudantes formados, nmero de quilmetros de estrada
concludos, nmero de chegadas pontuais nos aeroportos, so exemplos. Estes
indicadores raramente so uma medida exacta do output; o nmero de alunos
formados nada diz sobre se os estudantes foram ou no bem educados. De
qualquer modo podem ser substitutos satisfatrios.
Uma medida de processos est relacionada com uma actividade levada a cabo
pela organizao. So exemplos, o nmero de cabeas de gado inspeccionadas
numa semana, o nmero de ordens de compra processadas num dia, ou o nmero
de linhas carregadas num computador por hora. As medidas de processos so teis
na medio de performances correntes, no curto prazo. So mais fceis de
interpretar do que as medidas de resultados, porque habitualmente existe uma
apertada relao de causa-efeito entre inputs (por exemplo, custos) e a medida de
processo.
As medidas de processo relacionam-se com a eficincia e no com a eficcia,
isto , medem o que foi feito, no se o que foi feito ajudou a alcanar os
26

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objectivos da organizao. Elas esto orientadas para os meios, em contraste

com as medidas de resultados que esto orientadas para os fins.
Um indicador social uma medida ampla do output que reflecte o resultado do
trabalho da organizao. Uma vez que os indicadores sociais so afectados por
foras externas, eles do, na melhor das hipteses, apenas uma indicao
aproximada das realizaes da organizao, ela prpria. A "esperana de vida"
uma indicao de eficcia do sistema de cuidados de sade de um pas; mas ela
tambm afectada pelo modo de vida, hbitos alimentares, e outras causas. Os
indicadores sociais so teis principalmente em anlises de longo prazo sobre
problemas estratgicos. Eles so to vagos, to difceis de obter numa base
corrente, to pouco afectados por esforos correntes, e to afectados por
influncias externas, que acabam por ser de utilidade muito limitada na gesto do
dia-a-dia.
1.4. Mudana organizacional

"Chamem-lhe
reorganizao,
reestruturao,
reengenharia
ou
downsizing. Isso so tudo desculpas para despedir pessoas. Este um
comentrio tpico sobre a forma como os trabalhadores encaram os
processos de reestruturao empresarial." 27
"A mudana organizacional, tal como foi engendrada pela viso
Tayloriana da organizao, com o seu cortejo de dificuldades e de
condicionantes, tornou-se incompatvel com o mundo mais incerto, mais
complexo e superinformado ao qual as empresas tm cada vez mais de
fazer face. Neste mundo onde todos os processos se aceleram, j no h
tempo para pensar em se organizar para fazer frente mudana, mas
vital aumentar a permeabilidade da empresa para lhe permitir antecipar
a mudana. Imaginao, intuio, criatividade, competio, atitudes
outrora reprimidas com a preocupao de no multiplicar esforos, de
no desperdiar recursos raros, so hoje os motores das organizaes
com melhores performances." 28
Para a maioria dos gestores ocidentais o xito a longo prazo provm da

estabilidade organizao de equilbrio estvel.
O problema que este modelo de organizao leva a estratgias de repetio e
de imitao e ao sistemtico afastamento de riscos.
27
28
CARDOSO, Jaime Fidalgo, "Editorial", Executive Digest, n 5, Maro 95, p. 6

1993, p. 268
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Ralph Stacey 29 defende que indispensvel um novo quadro de referncia e

prope um modelo de organizao longe-do-equilibrio, segundo o qual a
criatividade est ligada instabilidade, e combate a outra maneira de ver o mundo
organizacional, a do equilbrio estvel, que leva o gestor a repetir o seu passado ou
a imitar outros que j esto a mudar para coisas melhores.
Para Ralph Stacey, gerir lidar com a mudana, sem tentar exercer controlo,
antes reconhecendo a incerteza como fora que pode estimular a criatividade.
Na prtica, os gestores combinam duas abordagens diferentes quanto ao
problema do controlo. Exercem, por um lado, uma actividade de planeamento e de
acompanhamento que exige hierarquias claras e papis bem definidos; mas, por
outro, adoptam a partilha de crenas e de um certo conjunto de valores, o que se
traduz pelo exerccio de um controlo mais flexvel mas, tambm, menos
governvel a partir do topo.
De qualquer modo, controlar garantir que a organizao seja capaz de se
adaptar permanentemente ao seu meio envolvente e, ao mesmo tempo, caminhar
em direco a um determinado ponto no futuro, aceitando que este
razoavelmente previsvel, i.e., que existe uma estreita relao entre causas e
efeitos, aces e resultados. Neste sentido, no h diferenas significativas entre
controlo estratgico e controlo operacional, sendo o primeiro apenas um pouco
menos exacto, tendo em conta o maior afastamento do seu horizonte temporal.
Ora, Stacey defende que esta forma de encarar o controlo no compatvel com
a instabilidade prpria dos sistemas dinmicos. Diz ele que "o comportamento do
sistema de negcios como um todo controlado quando h uma efectiva
interaco poltica entre as pessoas da organizao e quando essas pessoas
empreendem uma aprendizagem do tipo complexo." Assim, o controlo
entendido como uma actividade que amplia e dissemina novas perspectivas pela
organizao. O planeamento e o acompanhamento, com a sua relativa
inflexibilidade, so essenciais para o controlo efectivo das operaes no dia-a-dia;
mas uma atitude de rotura criativa com o passado, absolutamente indispensvel
ao desenvolvimento dos negcios.
De acordo com esta perspectiva, o controlo, em sentido lato, envolve a
contnua resoluo de tenses, resultantes da necessidade de gerir as foras
antagnicas da estabilidade e da instabilidade, do curto e do longo prazo, do
operacional e do estratgico.
Os sistemas dinmicos enfrentam, segundo Stacey, trs tipos de mudana: a
mudana fechada (pacfica e fortemente previsvel); a mudana contida
(discutvel e com causas e consequncias determinveis probabilisticamente); a
mudana aberta (controversa e praticamente imprevisvel). Por outro lado, o
controlo de tais sistemas pressupe o varrimento formal e analtico da envolvente,
o estabelecimento de objectivos, a elaborao de planos de aco perante a
eventualidade da ocorrncia de mudanas, a verificao regular dos progressos e
dos desvios relativamente aos objectivos pr-definidos. A este propsito, diz
29
STACEY, Ralph, A Gesto do Caos - Estratgias Dinmicas de Negcios num Mundo

Imprevisvel, Lisboa, Publicaes Dom Quixote, 1994.
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34
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Jos Afonso Roberto
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Stacey que "quando precisarmos de um sistema que desempenhe continuamente

as mesmas tarefas de maneira fivel, precisamos de controlos desencorajadores
para sustentar o equilbrio estvel [...] Mas as organizaes de negcios so
diferentes. Constituem sistemas humanos de feed-back que tm que continuar a
inovar se quiserem sobreviver. Para o fazer, tm que funcionar longe do
equilbrio na rea da instabilidade limitada."
Nas organizaes, em geral, o poder exercido de acordo com regras,
regulamentos e procedimentos; e baseado em estruturas hierrquicas com
definio rigorosa de funes e responsabilidades.
Esta abordagem claramente benfica num contexto de mudanas fechadas ou
contidas, mas mostra-se bastante limitada sempre que prevalece a mudana aberta.
Neste caso, as organizaes deveriam, na opinio de muitos, flexibilizar as suas
estruturas; admitir uma definio mais vaga das funes e dos papis; e distribuir
o poder de modo mais equitativo. 30 Porm, tal atitude conduziria a um paradoxo
que Stacey resume na expresso controlo 'vago-apertado', uma vez que associa
definio vaga de funes e elevado grau de descentralizao com apertado
controlo financeiro a curto prazo (considerado indispensvel para garantir uma
certa estabilidade no sistema).
Uma combinao de estrutura flexvel e poder muito disperso com falta de
viso e de cultura partilhada, resultar, segundo Stacey, em escassez de estratgia
organizacional. Pelo contrrio, nas organizaes inovadoras, o conflito e a
disseno, a contradio e a tenso criativa, determinam a necessidade de uma
abordagem do tipo "poltico", cujo processo , por si s, auto-organizativo e autocontrolado, num contexto de instabilidade limitada (caos).
"Tentar gerir o resultado em situaes abertas comporta a certeza de
fracasso, em ltima anlise, enquanto que tentar dar a possibilidade da
emergncia de nova orientao estratgica comporta, pelo menos, a
possibilidade de xito." 31
30
Segundo STACEY, op. cit., "Poder equitativo significa que ningum tem poder suficiente para
fazer nada."
31 STACEY, Ralph, op. cit., p. 217
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35
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2
ESTRUTURA
2.1. Processo de Deciso

Desde que se comeou a aplicar s organizaes no militares o conceito de
Estratgia, vrios foram os modelos de anlise estratgica desenvolvidos, numa
tentativa de responder a vrias necessidades, de entre as quais se destacam as
seguintes:
estabelecer um quadro conceptual e encontrar instrumentos adequados

para racionalizar as escolhas estratgicas;
comparar domnios de actividade diferentes e gerir uma carteira de tais

actividades.
Um dos modelos mais conhecidos nasceu na Harvard Business School, foi

proposto pelos acadmicos Leraned, Christensen, Andrews e Guth (LCAG) e
assenta na dupla dicotomia entre o interior e o exterior da organizao, por um
lado, e entre o que dito (a declarao estratgica) e o que feito (a execuo da
estratgia), por outro.
Pela mesma altura, Igor Ansoff props um modelo alternativo baseado na
experincia profissional do dirigente da organizao.
Fora do mbito das Escolas de Gesto, tambm se desenvolveram alguns
modelos de anlise, sendo mais conhecidos os da Boston Consulting Group
(BCG), da Arthur D. Little (ADL) e da Mckinsey. Nasceram e fizeram carreira nos
anos 70 e tm uma natureza eminentemente microeconmica, estando portanto
virados para a economia da empresa, em particular para algumas das suas
variveis-chave.
Mais recentemente, surgiram dois novos modelos estratgicos, at certo ponto
antagnicos. Um, da autoria de Michael Porter (Harvard School), desenvolve a
teoria da anlise concorrencial e aposta no "regresso em fora do contexto, como
factor explicativo da estratgia." 32 O outro, subscrito por Henry Mintzberg 33,
avana a teoria da estratgia emergente, fundamentada na interaco entre trs
32
1993, p. 25
33 MINTZBERG, Henry, "The Manager's Role: Folklore and Fact", Harvard Business Review,
July-August 1975, pp. 49-61.
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36
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variveis-chave: o papel dos gestores, a estrutura organizacional e o contexto

envolvente (figura 5).
Figura 5 - Estratgia Emergente (Mintzberg) 34
Estrutura
organizacional
Papel
dos gestores
Contexto
envolvente
Estratgia
Emergente
Nas organizaes de tipo empresarial frequente classificar-se o dirigente de

uma unidade orgnica de acordo com a sua funo (gestor de produo, gestor de
marketing, gestor financeiro, etc.). Em qualquer caso, assume-se que de sua
competncia planear, organizar, coordenar e controlar as actividades
desenvolvidas no mbito do seu departamento, aceitando-se que estas quatro
funes fayolianas traduzem adequadamente o conjunto de tarefas do gestor.
Mintzberg, porm, resolveu discutir o assunto e colocar as seguintes questes:
34
O que fazem os gestores ?
Como se pode ensinar gesto, sem uma definio concreta do papel do

gestor?
Como se pode esboar planos e/ou sistemas de informao para gestores,

desconhecendo as suas verdadeiras tarefas ?
Como se pode melhorar a prtica da gesto, sem conhecer o papel dos

seus agentes ?
Adaptado de CARVALHO, M. Rosrio, ROBERTO, J. Afonso e SILVA, Paulo, Pensamento

Estratgico - Faculdade de Gesto McGill University (80/90), Lisboa, INDEG/ISCTE, 1993
(trabalho no policopiado).
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37
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Em 1973 35, Mintzberg afirmava: "Normalmente os gestores no atribuem

grandes fatias de tempo a tarefas de planeamento, organizao, motivao e
controlo, ao contrrio do que muitos especialistas pensam que eles deveriam
fazer."
Segundo Reix 36 um gestor deve ser essencialmente um decisor, um
angariador e disseminador de informao, um coordenador e um comunicador.
No processo de tomada de deciso, consubstanciado na definio de objectivos,
no estudo de alternativas e na escolha de caminhos, podem distinguir-se
basicamente dois estilos de decisores os pensadores sistemticos e os pensadores
intuitivos. Os primeiros vem o problema de modo lgico e ordenado; os
segundos so mais empricos e espontneos. Para Mintzberg 37, o confronto entre
estas duas perspectivas traduz-se, para a organizao, em dificuldades de
compreenso e de estruturao.
No plano terico, costuma-se tipificar o processo de deciso segundo os
seguintes principais modelos: 38
Modelo de Actor nico, segundo o qual a organizao se confunde com
um s protagonista, racional e homogneo, que conhece o contexto e est
dotado de objectivos e/ou preferncias relativamente estveis. A deciso
resulta de quatro etapas sucessivas: diagnstico do problema; identificao e
explicitao de todas as aces possveis; avaliao de cada eventualidade
por critrios derivados dos objectivos ou das preferncias; e escolha da
soluo que maximiza o resultado.
Modelo organizacional, desenvolvido por H. Simon, envolve por um lado a
considerao de que os gestores so dotados de uma racionalidade limitada
e tm condutas orientadas pelo ambiente psicolgico; e, por outro, a
constatao de que a organizao uma coligao de indivduos com
objectivos diferentes e uma justaposio de racionalidades locais.
Modelo poltico, do qual a teoria incrementalista de Lindblom 39 uma das
formulaes, encara a organizao como um conjunto de indivduos
colocados em situaes particulares na estrutura, sendo os objectivos
(inexistentes de forma clara priori) discutidos e redefinidos a partir da
interpretao que deles fazem os decisores. Trata-se de um processo
caracterizado por pequenos passos, por um sistemtico apalpar-de-terreno,
35
MINTZBERG, Henry, The nature of managerial work, New York, Harper & Row, 1973.
REIX, R. "L'impact organisationnel des nouvelles technologies de l'information", Revue
Franaise de gestion, n 77, Jan-Feb 1990, pp. 100-106.
37 MINTZBERG, 1973, op. cit.
38 AAVV, Strategor - Poltica Global da Empresa, 2 Edio, Lisboa, Publicaes Dom Quixote,
1993, pp. 273-346.
39 LINDBLOM, C., "The science of muddling through", Public Administration Review, vol. 19,
Primavera 1959, pp.79-88.
36
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38
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atravs do qual os decisores procuram mais um resultado satisfatrio do que

uma soluo ptima.
Modelo de afectao de recursos 40, combinao dos trs modelos
anteriores (genericamente conhecidos por modelos elementares), devolve
dimenso organizacional o papel dominante e define a organizao como
um grupo social coordenado por um conjunto de elementos que
condicionam a deciso: a estrutura formal, o sistema de informao e o
sistema de compensaes e sanes.
Modelo do caixote do lixo 41, considera que a deciso o produto do
encontro fortuito de problemas, solues e decisores mais ou menos
interessados, pondo em causa a racionalidade e a organizao dos processos,
em favor de uma formulao onde o acaso tem um papel fundamental.
Modelo do incrementalismo lgico 42, postula que a habilidade do
dirigente determinante para a definio de boas estratgias e que o
processo de deciso condicionado por trs grupos de factores: a cultura da
empresa; o contexto; e a estrutura organizacional associada ao estilo de
gesto.
Um problema fundamental no que se refere s ambiguidades do processo de

deciso parece ser a dificuldade de identificar as competncias no contexto
colectivo da organizao. Um foco sobre a deciso pode ocultar os caminhos
atravs dos quais aquelas competncias so elaboradas, exercidas e definidas, ao
longo do tempo, num processo complexo dentro e fora das organizaes.
Segundo Mintzberg: 43
problemtica a conexo entre deciso e aco;
Numa organizao, o processo de tomada de deciso pode ser difuso;
Acontecimentos exgenos podem despoletar decises;
As decises so tomadas dentro de um certo contexto e ajudam a

influenciar esse contexto para futuras decises.
No que se refere s tarefas do gestor cimeiro, Mintzberg 44 identificou e

classificou um conjunto de mitos e de papis que, segundo ele, caracterizam a
respectiva funo.
40
BOWER, J., Managing the resource allocation process, Harvard University Press, 1970.
COHEN, M. D., et. al., "A garbage can model of organizational choice", Administrative
Science Quarterly, vol. 17, 1972, pp. 1-25.
42 QUINN, J.B., Strategy for chance: logical incrementalism, R. Irwin, 1980.
43 MINTZBERG, H. et al., "Studying Deciding: an exchange of views between Mintzberg and
Waters", Organization Studies, vol. 11, n 1, 1990, pp. 1-16.
41
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39
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Quanto aos mitos:

A ideia de que o gestor , por natureza, um planificador reflectido e
sistemtico, no parece estar correcta, uma vez que a sua actividade
envolve ritmo acelerado, brevidade, variedade e descontinuidade.
Igualmente falso parece ser o preconceito de que o verdadeiro gestor
no tem deveres sistemticos a cumprir, j que na realidade ele est
condicionado por uma srie de obrigaes regulares.
Tambm no ser verdadeira a presuno de que o gestor de topo
necessita de informao integrada que s um sistema formal de
informao de gesto est em condies de lhe proporcionar. De
facto, a generalidade dos dirigentes tende a preferir os meios de
comunicao verbais.
Por ltimo, tambm incorrecta parece ser a ideia de que a gesto
caminha no sentido de se tornar rapidamente uma cincia e uma
profisso. Ao contrrio, a arte e a vocao parecem continuar a ser as
principais linhas-fora desta actividade.
Em contraponto aos mitos, Mintzberg identifica os seguintes principais papis:
Papis interpessoais
figura principal
lder
ligao
Papis de informao
centro nervoso
difusor
porta-voz
Papis de deciso
empreendedor
controlador das perturbaes
atribuidor de recursos
negociador
Para alm destes, Chung 45 identifica ainda um quarto conjunto:
Papis administrativos
preparador de documentos de trabalho
administrador
regulador de polticas e procedimentos
44
45
MINTZBERG, 1975, op. cit.

CHUNG, H. K., Management: Critical success factors, Boston, Allyn and Bacon, Inc., 1987.
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40
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As atribuies identificadas no devem, porm, ser tomadas isoladamente. Elas

formam um todo integrado, embora cada uma contribua com peso diferente para o
conjunto das actividades do gestor. A eficcia do dirigente fortemente
influenciada pela anlise introspectiva que o mesmo faz do seu prprio trabalho.
Ele precisa de se auto-avaliar para continuar a aprender e, assim, poder prosseguir
o exerccio do seu cargo de forma a responder aos "becos sem sada" que vai
encontrando pela frente.
2.2. Estruturas organizacionais

Para Mintzberg 46, "there is no best way to structure an organization to make it
effective." Segundo ele, uma estrutura pressupe o uso de mecanismos de
coordenao e varia com a incerteza das tarefas; mas, em geral, tudo o que
acontece na organizao pode ser interpretado luz das seguintes sete foras:
Direco
Eficincia
Percia ou capacidade
Concentrao
Inovao
Cooperao
Competio
As estruturas das organizaes podem e devem ser modelizadas em funo do

contexto envolvente, de modo a poderem adaptar-se razoavelmente sua cada vez
maior complexidade e incerteza. Porm, normalmente, em termos de design, as
estruturas organizacionais enquadram-se nos tipos funcional, divisionalizado e
matricial ou variantes destes. Mintzberg considera que as estruturas funcionais
tendem a gerar foras contraditrias que propiciam a ineficincia.
A teoria de gesto enriquece-se regularmente e, nos ltimos tempos
desenvolveram-se duas linhas de orientao bastante diversas, no que concerne
problemtica da estratgia das organizaes empresariais ou afins. Uma no sentido
da anlise industrial como ponte entre a estratgia das empresas e anlise sectorial
(Porter); outra centrada nos mecanismos internos de funcionamento e de
estruturao das organizaes (Mintzberg).
De acordo com esta ltima orientao, a linha hierrquica decomposta de
cima para baixo, naquilo que designado por configurao estrutural base,
envolvendo trs nveis 47 (figura 6).
46
MINTZBERG, Henry, "The effective organization: forces and forms", Sloan Management
Review, vol. 32, n 2, 1991, pp. 54-67.
47 BARANGER, P., et al., Gesto, Lisboa, Edies Slabo, 1990.
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Figura 6 - Configurao estrutural base (Mintzberg)
topo
estratgico
linha hierrquica
centro operacional
A configurao estrutural base, visa fundamentalmente criar condies para

que "os indivduos saibam de quem dependem". Para alm da linha hierrquica,
incorpora a tecnoestreutura e o apoio logstico, como instrumentos de percepo e
tentativa de resposta mudana.
Neste tipo de estruturas cada uma das suas componentes manifesta
determinadas tendncias, mais ou menos acentuadas e mais ou menos perversas.
Assim, o topo tende para a centralizao; o centro operacional inclina-se para a
especializao (profissionalizao); a tecnoestrutura, com o tempo e com o
desenvolvimento das suas variveis, acaba na standardizao; o apoio logstico
propende para a colaborao entre os seus membros; e a linha hierrquica
balcaniza-se, tornando-se um espao onde caem todos os conflitos.
Uma questo importante saber at que ponto a estrutura segue ou, pelo
contrrio, determina a estratgia.
A resposta no fcil. Para Chandler 48, a mudana verifica-se, na maioria
dos casos, no momento em que as empresas alteram a sua estratgia mas, apesar
de esta ter uma forte influncia sobre a estrutura da organizao, o meio
envolvente em que ela evolui que mais condiciona a concepo da estrutura.
Num ambiente estvel, a estrutura tende a ser formalizada. Num ambiente
dinmico e turbulento as organizaes procuram adoptar estruturas mais flexveis.
No quadro da figura 7 resume-se o modo como Mintzberg interpreta a
influncia do meio envolvente sobre as estruturas organizacionais. 49
48
Citado por LORSCH, J. e LAWRENCE, P., Adapter les structures de l'entreprise, Paris,
Editions de l'Organization, 1973.
49 BARANGER, 1990, op. cit.
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Figura 7 - Meio envolvente e estruturas organizacionais (Mintzberg)
Meio envolvente
Estvel
Dinmico
Complexo
Estrutura:
Descentralizada
Burocrtica (normalizao das
qualificaes)
Estrutura:
Descentralizada
Orgnica (ajustamento mtuo)
Simples
Estrutura:
Centralizada
Burocrtica (normalizao dos
processos de trabalho)
Estrutura:
Centralizada
Orgnica (superviso directa)
Um pouco como na estria popular conhecida por "a galinha ou o ovo",

pensamos que no razovel afirmar peremptoriamente que a Estratgia que
determina a Estrutura, ou vice-versa. De facto, trata-se de variveis, de algum
modo complementares, que podem ser simultaneamente inputs e outputs do
mesmo processo interactivo de deciso. Ao definir-se uma determinada Estratgia
deve ter-se em conta a Estrutura pr-existente (se fr o caso), mas esta no deve
ser assumida, passivamente, como um dado; pelo contrrio, deve garantir-se a sua
flexibilidade para permitir os necessrios ajustamentos, face emergncia de
novas orientaes estratgicas.
claro que, no campo dos princpios, a Estratgia que deve determinar a
Estrutura, tendo em conta que esta ltima essencialmente um instrumento para
concretizar as orientaes estratgicas; mas estas, devendo ser ambiciosas e
arrojadas, no podem ser de tal modo utpicas ou irrealistas que afastem qualquer
hiptese de realizao prtica. nesta medida que a Estrutura no pode ser
ignorada no processo de reflexo estratgica, antes devendo ser tomada como
elemento fundamental a considerar na fase de diagnstico.
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2.3. Centros de Responsabilidade
" (...) o talento e a inteligncia s acontecem quando

ao Homem dada a responsabilidade e o poder de
tomar decises." 50
Os sistemas de controlo de gesto no devem preocupar-se exclusivamente

com os elementos de natureza instrumental. No basta que os gestores disponham
de instrumentos, preciso que os utilizem activamente no interesse da
organizao.
Por outro lado, necessrio desenvolver nos gestores um esprito
empreendedor, o que s poder ser conseguido se a concepo do sistema tiver
como principais bases de sustentao o elemento humano e o seu comportamento
nas organizaes.
Os sistemas de controlo de gesto devem, portanto, desenvolver meios que
motivem os gestores a procurarem sistematicamente a eficcia e a eficincia dos
seus centros de responsabilidade.
Ao estruturar uma organizao em centros de responsabilidade deve ter-se em
conta o seguinte conjunto de questes:
Em que medida que a estrutura contribui para a realizao dos
objectivos estratgicos da organizao ?
A estrutura orienta os gestores para uma prtica de implementao
da estratgia ?
Qual o contributo da estrutura para uma avaliao equitativa dos
gestores ?
Os critrios financeiros de avaliao do desempenho reflectem,
com objectividade, a actuao e os resultados das decises dos
gestores ?
Definir centros de responsabilidade no significa apenas identificar as funes
e as atribuies de cada diviso ou departamento. Trata-se, sobretudo, de
identificar a sua misso, os seus objectivos e os planos de aco para cumprimento
desses objectivos.
Um centro de responsabilidade existe, sem dvida, para atingir objectivos
prprios; mas estes tm de contribuir para a realizao dos objectivos globais da
organizao.
A estrutura formal (organigrama), representando relaes hierrquicas e
funcionais entre os vrios membros da organizao, no traduz necessariamente os
50
MOURATO, Fernando C., "Editorial", Dirigir, n 38, Julho/Agosto, 1995, p.2
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seus centros de responsabilidade. Para que estes constituam verdadeiros

instrumentos de orientao e implementao da estratgia global, indispensvel
garantir a existncia das seguintes condies:
Gesto por objectivos;
Descentralizao das estruturas;
Responsabilizao;
Delegao de autoridade.
de realar, entretanto, que, num contexto de descentralizao, devem ainda
respeitar-se trs princpios fundamentais:
Subsidiariedade
As decises s devem ser tomadas num nvel superior da hierarquia se no
puderem s-lo melhor nos nveis inferiores;
Integrao
Cada departamento deve ter autoridade sobre o conjunto de aspectos
funcionais que influenciam o resultado das suas actividades;
Coerncia
A autonomia dos responsveis sectoriais deve ser delimitada com preciso e
subordinar-se s orientaes estratgicas e objectivos globais.
Em termos simples, pode definir-se centro de responsabilidade como "uma

unidade da organizao, chefiada por um gestor que responsvel pelas suas
actividades." 51
De acordo com esta definio, ser centro de responsabilidade toda e qualquer
unidade da empresa que:
disponha de um chefe; e
tenha objectivos prprios, para a realizao dos quais o chefe

tenha poder de deciso cerca dos meios a utilizar.
De um modo geral, os centros de responsabilidade devem ser eficazes e

eficientes, isto , devem atingir os seus objectivos minimizando os recursos
utilizados. Para que isso seja possvel, preciso que a estrutura escolhida permita:
51
precisar os objectivos parcelares (locais);
ANTHONY, R.N., The Management Control Function, Cambridge, Mass., Harvard University
Press, 1988.
________________________________________________________________
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responsabilizar os dirigentes;
motivar os responsveis;
avaliar o pessoal.
De acordo com o poder de deciso que atribudo a cada responsvel, na

gesto dos inputs e dos outputs do seu centro de responsabilidade, assim este
pode assumir, entre outras, uma das seguintes categorias bsicas:
Centro de Custos
Se o responsvel tem autoridade apenas sobre os meios que se
traduzem em custos, ou seja, sobre a utilizao de recursos;
Centro de Resultados
Quando o gestor tem poder de deciso sobre meios que se traduzem
em custos e proveitos, isto , no apenas na utilizao de recursos mas
tambm na venda (externa ou interna) dos seus produtos e/ou servios;
Centro de Investimento
Quando o responsvel decide sobre meios que se traduzem no apenas
em custos e proveitos, mas tambm noutros elementos patrimoniais,
nomeadamente activos e/ou passivos.
A definio dos centros de responsabilidade , fundamentalmente, um meio

para motivar os gestores a implementarem a estratgia da organizao, pelo que a
estrutura deve ser delineada de modo a facilitar o cumprimento desse objectivo.
Mesmo no caso dos centros de investimento, que constituem a forma mais
evoluda dos centros de responsabilidade (podendo ser comparados a pequenas
empresas dentro da organizao), no podem, em caso algum, perder-se de vista
os objectivos globais.
Recordando aqui a perspectiva de Mintzberg, no que se refere aos diferentes
papis do gestor (vd. ponto 2.1.), no deixa de ser interessante notar que a
filosofia de controlo de gesto, em particular a definio de centros de
responsabilidade, vem sublinhar a importncia daquelas que so as principais
linhas de fora da actividade de um "decisor", do qual se espera que seja,
simultaneamente, lder, porta-voz, negociador, regulador, etc., isto , que
desempenhe papis interpessoais, de informao, de deciso e administrativos.
2.4. Avaliao de desempenhos

Uma unidade de gesto descentralizada um sistema autnomo includo no
conjunto da organizao a que pertence. Ela evolui frequentemente num meio
econmico especfico que pode ser diferente daquele em que evoluem as outras
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unidades organizacionais. A insero num conjunto mais vasto d-lhe a

possibilidade de receber apoio em caso de dificuldades. Neste domnio, est em
vantagem relativamente s pequenas organizaes isoladas. Mas, tambm sofre
limitaes suplementares, consequncia das necessidades de comunicao e de
coordenao, o que se traduz, na prtica, na normalizao das definies, das
linguagens e das informaes, e na necessidade de dar a conhecer a sua estratgia,
os seus objectivos e os seus resultados.
da ponderao entre estas vantagens e inconvenientes que resulta, por fim, a
capacidade defensiva e a competitividade da unidade de gesto descentralizada,
em relao s organizaes independentes.
Num contexto tipicamente empresarial, uma organizao gerida de modo
descentralizado constitui um sistema aberto sobre o meio econmico, mantendo a
sua estrutura e as suas potencialidades de sobrevivncia e de adaptao s
exigncias desse meio, atravs de unidades autnomas que asseguram o seu
prprio equilbrio, no respectivo nvel.
Uma estrutura equilibrada constitui um sistema controlado cuja evoluo
permanentemente avaliada a fim de provocar aces correctivas sobre as foras
que a animam e condicionam. Estas aces podem ser automticas, reflexas, ou
em funo de um programa pr-determinado, quando a experincia passada j
registou situaes anlogas, e so provocadas por uma deciso, no caso de se
tratar da interpretao de uma situao nova. Esta deciso ento indissocivel de
um raciocnio directivo que possui os seus critrios de avaliao e hierarquizao.
Segundo Gilbert Pillot 52, a funo de controlo numa unidade de gesto exercese, essencialmente, atravs dos seguintes quatro sistemas:
sistema de informao, que regista os dados e os sintetiza, e provoca,

em certos casos, aces reflexas;
sistema relacional e da estrutura decisria, que interpreta as

informaes e provoca as aces correctivas na organizao;
sistema de relaes com o meio envolvente, o qual influencia as

aces correctivas e as decises;
sistema fsico ou sistema operativo, cuja marcha modificada em

direco a um novo equilbrio.
A avaliao de qualquer processo s pode fazer-se mediante a comparao com

um sistema de referncia. No caso de uma unidade de gesto autnoma, o controlo
s tem razo de ser se existir um conjunto de objectivos pr-determinados. Mas
estes no podem transformar-se em obsesses. O estado de qualquer sistema
dinmico modifica-se constantemente por fora do impacte dos acontecimentos
52
PILLOT, Gilbert, O Controlo de Gesto, Ediprisma, Lisboa, 1992, p. 43.
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que lhe so exgenos e, portanto, normal aceitar certas tolerncias, isto , limites
dentro dos quais se considera desnecessrio empreender aces correctivas.
At para evitar uma multiplicidade de micro-decises contraditrias, aceitvel
um certo grau de desvio em relao aos objectivos, desde que no sejam postas em
causa as orientaes estratgicas essenciais.
O controlo, por definio, est indissociavelmente ligado a um processo
sistemtico de regulao que favorea, por um lado, a ocorrncia de retroaces
positivas e, por outro, a travagem de fenmenos explosivos.
Nas organizaes em geral, vulgar distinguir quatro nveis de controlo:
estratgico, de gesto, oramental, operacional. O nvel correspondente ao
controlo de gesto distingue-se dos demais por ser:
aberto ao meio envolvente;
compatvel com a impreciso das instituies, dos meios envolventes e,

por vezes, das estruturas internas;
construdo a partir dos dados do controlo estratgico;
orientado para as decises a tomar com vista a melhorar a gesto;
gerador de dilogos.
O sistema de deciso em qualquer estrutura organizacional deriva de acordos

de partilha das responsabilidades, arbitrados pela gesto de topo. Formal ou
informal, este sistema existe sempre, embora com franjas de incerteza, onde as
fronteiras das responsabilidades esto, por natureza, mal definidas.
O responsvel de uma unidade de gesto, departamento, diviso, servio, etc.,
no pode ignorar em que sistema de deciso se encontra inserido. Ele, deve, no
s informar-se antes de aceitar responsabilidades parciais, mas tambm esforar-se
por saber em que direco vai evoluir o sistema, sob pena de agir no seu prprio
sector em contradio com o interesse geral, provocando assim conflitos e
incompreenses nas suas relaes com os outros.
Muitas vezes se confunde descentralizao com desconcentrao. O
fraccionamento de um servio centralizado em vrias unidades geograficamente
dispersas, no altera a natureza das responsabilidades dos chefes dos servios. Na
verdade, se as decises fundamentais de gesto permanecerem reservadas ao nvel
superior, trata-se apenas da desconcentrao de uma funo e no de uma
verdadeira descentralizao com delegao de poderes.
Para que o processo de delegao possa ser lanado e continuado com sucesso,
preciso que se verifiquem, normalmente, os seguintes pressupostos:
ao nvel superior, para quem delega o poder de deciso:

- vontade de delegar;
- capacidade de delegar;
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ao nvel inferior, para quem recebe a delegao:

- vontade de aceitar responsabilidades acrescidas;
- capacidade de assumir estas responsabilidades.
A delimitao das responsabilidades por servios especializados apresenta

vantagens e inconvenientes. Entre as primeiras destacam-se o incremento da
eficcia tcnica em cada funo e a maior facilidade de gesto do pessoal por parte
do responsvel local. Quanto s principais desvantagens, de realar a
necessidade frequente de reenviar ao nvel mais elevado as decises referentes aos
problemas que suscitem a interveno de vrias funes da organizao.
Assim, a delegao do poder de deciso passa, normalmente, por uma
modificao da estrutura organizacional que tenha em conta a necessidade de, por
um lado, aumentar a polivalncia e a competncia dos responsveis pelos
diferentes departamentos e, por outro, dotar esses departamentos com pessoal
heterogneo, agrupando diferentes especialidades de cada funo essencial.
No caso da hierarquia intermdia, quem recebe a delegao do poder de
deciso deve tomar a iniciativa de manter o dilogo permanente com o nvel
superior (gesto de topo), mas tambm com as outras unidades de gesto e com os
colaboradores directos.
Uma delegao de poder no pode ser imposta ou aceite de imediato, sem
condies e sem reservas. A responsabilidade do chefe da unidade descentralizada
s pode vincular na medida em que ele aceite a misso que lhe confiada. Pode
aceitar-se uma misso cujas possibilidades de xito, partida, sejam muito
pequenas, desde que o nvel superior esteja plenamente informado dos meios
envolvidos, da probabilidade de xito e dos riscos implicados em caso de
insucesso.
O processo de delegao no pode parar nos nveis intermdios sem correr o
risco de os sobrecarregar, de atrasar as decises ou de diminuir a qualidade das
concluses e, consequentemente, dos resultados. O responsvel da unidade de
gesto deve, por seu lado, empreender um processo de delegao, instaurando na
sua unidade e face aos seus colaboradores directos o mesmo estilo de relaes que
existe entre ele e a gesto de topo, com os papis evidentemente invertidos, em
relao posio do chefe da unidade.
A avaliao das performances de gesto uma funo normal que exercida a
todos os nveis de deciso, numa estrutura em que se aplique a descentralizao de
responsabilidades. Neste domnio, um erro de julgamento arrisca-se a ter graves
consequncias para as partes em presena, gesto de topo, hierarquia intermdia,
pessoal. pois necessrio saber avaliar as performances de gesto, escolhendo os
critrios de avaliao com a mxima prudncia. Nesta matria, nem sempre as
atitudes e os hbitos esto isentos de subjectividade e impreciso. Na avaliao
das performances, importa fazer a distino clara entre factores mensurveis e
factores imponderveis.
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Em muitas organizaes, na falta de previses correctas, procura-se avaliar a

evoluo dos resultados em relao aos perodos anteriores, o que vale por dizer
que as performances do passado so tomadas como sistema de referncia. Mas a
actividade do passado desenrolou-se num contexto (econmico, social, poltico)
provavelmente diferente do actual e, portanto, os resultados atingidos s
dificilmente sero comparveis. Alm do mais, os resultados anteriores foram
alcanados na sequncia de decises que tiveram em conta uma poltica geral que,
entretanto, conheceu inflexes de diversa ordem, o que impede a sua apreciao
objectiva e imparcial.
Numa verdadeira filosofia de controlo de gesto, avaliar os desempenhos
relacionar as performances atingidas com os objectivos fixados. A priori, este
mtodo parece satisfatrio e constitui indiscutivelmente um progresso em relao
ao anterior, mas essencial que os objectivos, no caso de uma participao eficaz,
tenham sido definidos em colaborao com os responsveis e por estes aceites.
Os factores psicolgicos so dominantes no sucesso do controlo de gesto.
Baseando-se o processo nos dilogos e nas comunicaes, no podemos evitar,
sob pena de gerar conflitos inteis, um entendimento quanto linguagem, s
definies, s regras de procedimento e s unidades de medida. A qualidade do
sistema de comunicaes e de informaes recprocas no suficiente para animar
o processo de elaborao dos objectivos. O dilogo pressupe um acordo prvio
quanto ao papel de cada um e quanto natureza das suas relaes na organizao.
Este acordo deve, assim, ser pr-existente e a tica interna deve ser respeitada logo
desde a fase inicial, antes de iniciado o processo de gesto participativa. Todos os
sistemas sofisticados e automatizados so ineficazes se estas condies prvias
no estiverem preenchidas.
Para alm dos mtodos e do estilo de direco, a eficcia do sistema do
controlo de gesto est directamente ligada qualidade das relaes humanas e s
possibilidades de desenvolvimento das pessoas. por isso importante medir a
qualidade e a intensidade das comunicaes na organizao, de modo a revelar o
clima psicolgico e as motivaes dos indivduos.
Uma estrutura ineficaz geralmente revelada pelos seguintes sinais:
Demoras nas respostas ao exterior;
Respostas desadaptadas;
Camuflagem dos insucessos;
Competio excessiva entre servios;
Proporo anormal de problemas menores tratados ao nvel da direco

de topo;
Impossibilidade de aproveitar as oportunidades;
Falta de arbitragem;
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O empenhamento de um quadro responsvel pelo desenvolvimento de um dado

departamento da organizao est centrado numa misso precisa que lhe foi
confiada pela direco. nos pontos-chave deste empenhamento que devem
incidir os indicadores relevantes, quer na fase das previses quer na das
realizaes. O sistema deve ser evolutivo nas suas componentes, adaptar-se s
estruturas implementadas e aos novos objectivos, permitir anlises ad hoc
motivadas pelo aparecimento de problemas novos. Para tal, ele deve ser simples e
limitar-se ao essencial. H que evitar a confuso entre quadro de comando e
anlise de custos, entre viso sinttica e viso enciclopdica.
O sistema de controlo de gesto um instrumento colectivo, personalizvel nos
seus elementos, que deve permitir a cada um progredir no seu domnio de
actividade, atravs de um auto-controlo voluntrio.
Qualquer gestor tem necessidade de medidas. A anlise de uma situao, a
procura de solues ou o esforo prospectivo para escolher os objectivos, exigem
uma medida correcta dos fenmenos que se pretende controlar. Estas medidas so
dadas por contadores nos fluxos de entradas e de sadas do sistema que se dirige.
So mensagens comparveis s sensaes dos seres vivos, mensagens guardadas
em bases de dados que, no caso de um processo automtico pr-determinado,
provocam um reflexo imediato desde que sejam ultrapassados determinados
limites de tolerncia. Uma organizao que no disponha de sistemas de medida
to vulnervel como um ser vivo privado de sensaes. A qualidade das medidas
condiciona directamente a qualidade da gesto, baseie-se esta em reflexos, em
intuies ou em mtodos experimentais.
Garantir a qualidade dos dados faz, assim, parte dos cuidados preliminares que
qualquer responsvel por uma unidade de gesto deve tomar antes de se
comprometer com uma orientao que, sem estes cuidados, rapidamente ficaria
incontrolvel.
Uma informao estatstica fornecendo, ms a ms, a lista dos valores atingidos
num dado factor de gesto, no permite que o responsvel por uma unidade se d
conta da evoluo real desse factor. Podem acontecer relevantes variaes de um
ms para o outro devido a diferenas sazonais, a atrasos ocasionais das tarefas
administrativas e/ou contabilsticas, a factores aleatrios ou a acidentes. Limitar a
anlise a esta comparao pode fazer correr o risco de se chegar a uma apreciao
exageradamente optimista ou pessimista da evoluo do aspecto considerado.
Daqui podem resultar decises excessivas e uma gesto desequilibrada por
mudanas de rumo e guinadas geradoras de tenses que iro amplificar os
fenmenos, em vez de os corrigir.
Para avaliar correctamente a evoluo de um factor de gesto, h que exibir
claramente a tendncia profunda, liberta de causas ocasionais ou sazonais.
Quanto mais elaboradas e sofisticadas so as tcnicas de correco, na
esperana de atingir um grau de preciso normalmente ilusrio, mais os valores
obtidos revestem uma natureza abstracta. Nestas condies, o que se ganha em
preciso e rigor normalmente perdido em dificuldades de comunicao com os
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no especialistas, bem como nas dificuldades de relacionamento e de controlo face

aos documentos arquivados.
O conceito de sistema e os esquemas que o acompanham, so um suporte
cmodo para a representao dos problemas de gesto nos diferentes nveis de
responsabilidade. A gesto de uma unidade descentralizada pode simbolizar-se
atravs de um sistema comportando entradas e sadas, uma regulao encarregue
de manter o equilbrio e uma evoluo global das estruturas e dos fluxos em
direco a objectivos definidos pelo responsvel.
A pilotagem da unidade descentralizada consiste em procurar constantemente a
sua adaptao a longo prazo e o seu equilbrio a curto prazo, para atingir
objectivos negociados com a direco da empresa. O sistema unidade
descentralizada possui a sua prpria memria constituda pela acumulao dos
resultados obtidos e da experincia adquirida. Ele assim susceptvel de se
aperfeioar, modificando a sua prpria estrutura e organizao, num processo de
adaptao permanente.
Um sistema autogestionrio pertence sempre a uma estrutura mais vasta que
impe as suas limitaes, mas ele s pode sobreviver, ou seja adaptar-se e
desenvolver-se, na medida em que estas limitaes so suficientemente leves para
no bloquear o processo de adaptao a todos os nveis.
Uma unidade de gesto dispondo de um mnimo de autonomia de deciso pode
ser representada por um sistema equilibrado englobando:
Uma estrutura;
Um fluxo de entrada;
Um fluxo de sada;
Um sistema de informao e de deciso.
Dirigir uma unidade descentralizada pilotar no dia-a-dia um sistema, mais ou

menos leve, com vista a procurar a melhor resposta para as solicitaes do meio
envolvente. Essa pilotagem implica a existncia de um quadro de comando que
fornea permanentemente uma representao visual da evoluo de todos os
factores essenciais de gesto e, portanto, pressupe:
a existncia de uma poltica e de objectivos quantificados;
o conhecimento da evoluo do meio e da concorrncia;
o conhecimento das reaces do sistema face s variaes do meio.
O responsvel pela pilotagem da unidade toma decises visando agir sobre um

certo nmero de pontos, com vista a manter o rumo em direco aos objectivos.
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Uma certa inrcia, natural em todos os sistemas, tem por consequncia um tempo
de resposta varivel conforme os factores. Este desfasamento entre a deciso e o
seu efeito prtico, deve ser levado em considerao pelo gestor, de modo que a
correco dos desequilbrios se faa oportunamente e sem excessos, num ou
noutro sentido.
2.5. Transaces internas

De todas as vezes que uma determinada transaco tem como origem e como
destino duas unidades de uma mesma organizao, estamos em presena daquilo a
que pode chamar-se uma cedncia interna.
Como j se disse, o controlo de um subsistema implica a medida dos fluxos de
entrada e de sada da unidade de gesto correspondente. Ora, quanto mais
decompostas forem as responsabilidades, mais as necessidades de gesto
conduzem ao registo dos movimentos que se produzem nas fronteiras entre as
diferentes unidades, o que pode incrementar bastante a complexidade do sistema,
tornando-o moroso e burocrtico.
Para minimizar os inconvenientes dessa tendncia, as organizaes, em geral, e
as empresas, em particular, tm vindo a adoptar alguns princpios na valorizao
dessas cedncias internas:
os movimentos devem ser registados logo que se produzem, para

acelerar a sada do resultado contabilstico e garantir a qualquer
responsvel o acesso a informaes actualizadas;
os movimentos, em quantidade e em valor, devem ser tratados

simultaneamente e num processo nico, sendo os custos histricos
substitudos por preos ditos normais elaborados com base em
tcnicas estveis.
Com a descentralizao das responsabilidades no seio de uma organizao,

torna-se necessrio definir uma forma de afectao e valorizao das cedncias
internas de produtos e servios, surgindo ento o conceito de preo de
transferncia interna (PTI) para designar o valor atribudo a um determinado
"fluxo econmico" entre duas unidades da organizao.
Segundo Hugues Jordan
pressupostos:
1.
53
53,
a fixao destes PTI deve assentar nos seguintes
Existncia de um produto ou servio muito bem identificado e apto a

ser fornecido;

estratgia e dos gestores, 2 Edio, Lisboa, CIFAG, 1993.
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2.
Existncia de mercado para esse produto ou servio;
3.
Existncia de condies de mercado - preo e forma de pagamento;
4.
Liberdade de aprovisionamento por parte do cliente face s condies

do mercado;
5.
Correlao entre o comportamento dos gestores e o nvel de preos

estabelecido.
Os preos internos tm como principais objectivos:
motivar os gestores a tomarem decises que estejam de acordo com o

interesse global da organizao;
proporcionar uma informao correcta;
proporcionar equidade na avaliao do desempenho;
definir as regras de aco dos gestores, dando nfase ao auto-controlo;
constituir um instrumento estratgico.
Para servirem estes objectivos, os PTI devem ser simples e estar ao alcance da
compreenso de todos os responsveis, de modo a que estes orientem as suas
aces e decises no interesse geral da empresa. A sua determinao, que deve
conciliar o ptimo individual com o ptimo colectivo, pode seguir duas bases
distintas:
os custos;
os preos de mercado ajustados.
No que se refere primeira dessas duas bases (os custos), o preo de uma
determinada cedncia interna pode ser fixado tendo em conta o custo real ou um
custo standard definido previamente para o bem ou servio transaccionado. A
partir da segunda hiptese, pode ainda ser concebida uma terceira que faz
acrescentar uma certa margem ao custo standard.
Os preos baseados em custos reais pressupem que a sua determinao feita
em funo dos custos efectivamente suportados para produzir os produtos ou
servios. Este mtodo tem, contudo, alguns inconvenientes de que se salientam os
seguintes:
-
no avalia correctamente o prestador de servio;
no justo para o utilizador (cliente), porque o obriga a pagar as

eventuais ineficincias do fornecedor ou prestador de servios;
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no define previamente as regras do jogo;
no motiva o fornecedor a introduzir melhorias no sua unidade, porque

o resultado ser sempre cumprido;
no motiva o comprador porque nunca sabe, partida, o preo de

aquisio.
Os preos baseados em custos standard (pr-determinados) resultam de um

processo estruturado de previso (custos oramentados) ou dum processo de
clculo pontual que no tem em conta qualquer modelo global (custos padres).
Os PTI assim determinados devem ter uma certa estabilidade ao longo do tempo e
as condies para a sua reviso devem ser previamente estabelecidas.
Face ao critrio de fixao com base em custos reais, este outro mtodo oferece
as seguintes principais vantagens:
o fornecedor interno , de facto, responsabilizado pelo bom ou mau

funcionamento da sua unidade;
o utilizador no afectado pelo nvel de actividade e desempenho do

prestador;
as regras do jogo so definidas com antecedncia;
o prestador incentivado a aumentar a sua actividade e a introduzir

melhorias no seu centro de responsabilidade;
o utilizador motivado a utilizar os produtos e servios internos.
Todavia, esta metodologia de definio dos PTI apresenta ainda alguns

inconvenientes e limitaes:
-
no proporciona, em termos previsionais, uma margem de lucro para o

prestador interno;
no oferece grande fiabilidade na previso, dado que se baseia

frequentemente em dados histricos ou estimativas pouco rigorosas;
no garante eficincia, uma vez que admite a possibilidade de os preos

fixados internamente serem superiores aos praticados no mercado.
Como foi dito atrs, uma variante deste segundo critrio com base nos custos
procura resolver, ou minimizar, estas desvantagens, fazendo acrescentar ao custo
standard uma determinada margem. O objectivo visado introduzir um esprito
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mais empresarial na gesto das diferentes unidades, atravs da criao artificial de

um incentivo tomada de decises eficientes.
O melhor dos mtodos parece ser, no entanto, aquele que tem por base os
preos praticados no mercado. Na verdade, no h nada mais incentivador para
uma unidade de gesto, do que a livre concorrncia com o mercado, dentro de
limites razoveis que salvaguardem o interesse geral da organizao.
Esta prtica permite, geralmente, motivar os responsveis para uma atitude
empreendedora que conduz a escolhas econmicas realistas. De facto, o centro
"vendedor" levado a ter uma eficincia idntica do mercado, j que o centro
"comprador" pode abastecer-se livremente no exterior, a um preo conhecido.
Evidentemente, antes de serem adoptados como PTI, os preos de mercado
devem ser ajustados de acordo com as caractersticas especficas das unidades de
deciso envolvidas, de modo a garantir a equidade do sistema de avaliao.
Assim, por exemplo, nos casos em que as transaces tm lugar entre um
centro de responsabilidade "produtor" e um outro "comercial", habitual valorizar
a cedncia interna ao preo de mercado final menos uma certa comisso
(correspondente cobertura dos respectivos custos de distribuio). Deste modo,
ao mesmo tempo que se incentiva o centro "vendedor" a manter performances
semelhantes s do mercado, leva-se o centro "comprador" a comprar internamente
e a melhorar a sua eficincia em termos de custos comerciais.
de sublinhar que esta metodologia dos preos de mercado ajustados, por
fora da sua prpria filosofia, s verdadeiramente aplicvel nos casos em que a
hierarquia superior da organizao atribui uma larga autonomia de gesto s
unidades descentralizadas.
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3
PROGRAMAO E ACOMPANHAMENTO DAS
ACTIVIDADES
3.1. Instrumentos de controlo

Os sistemas e, em particular, os sistemas sociais, tendem a perpetuar-se,
reagindo no sentido que lhes permita restabelecer o seu equilbrio, se ameaado.
Qualquer sistema, ou grupo humano, com uma comunho de aspiraes, comporta
em si mesmo um mecanismo regulador que, em resposta a uma agresso externa,
procura repor o equilbrio.
Para que seja possvel uma adaptao permanente da estrutura organizacional,
no seu conjunto, ao meio que a envolve, fundamental que os responsveis das
unidades de gesto descentralizadas tenham um papel activo na compatibilizao
dos objectivos com os meios tcnicos e humanos.
Todas as decises referentes estrutura e, mais especificamente as decises de
investimento e de financiamento, devem ser minuciosamente preparadas e
estreitamente coordenadas no tempo, na medida em que comprometem de forma
irreversvel o futuro. pois necessrio definir os objectivos que a unidade se
prope atingir nas diversas reas da sua actividade, bem como os recursos
financeiros para os alcanar, as fontes de financiamento a procurar e a afectao
dos meios aos objectivos parciais.
Se no estiverem inseridas numa perspectiva de longo prazo, pouco provvel
que as decises de investimento sejam coerentes. A escolha de uma poltica de
mdio ou longo prazo , portanto, imperiosa.
Uma poltica um conjunto de intenes coerentes referentes ao futuro da
organizao e sua evoluo a partir da situao actual. Implica opes, logo
critrios de avaliao hierarquizados, o que conduz necessidade de delimitar
com preciso os campos de actuao e estabelecer prioridades na aplicao dos
esforos.
Assim, uma poltica pressupe:
o conhecimento objectivo da situao actual e da sua capacidade de

evoluo;
uma viso prospectiva do meio envolvente econmico e social;
a escolha de uma situao futura desejvel;
intenes coerentes expressas de uma forma comunicvel.
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Uma poltica global explicitada pela estratgia e prolongada por uma projeco
a mdio prazo, permite avaliar os riscos e, assim, minimiz-los. A antecipao e a
avaliao dos riscos originados por uma poltica, tornam desnecessrio pesar
quotidianamente os prs e os contras e racalcular os resultados provveis desta ou
daquela aco parcial. Basta garantir que as decises so coerentes e se inserem na
linha poltica previamente traada. A tomada de decises assim acelerada, o
trabalho dos gestores de topo aligeirado e simplificado, aumentando o
dinamismo da organizao face aos factores imprevistos e permitindo agarrar as
oportunidades.
Estando bem definida, a poltica constitui um guia comum para o conjunto da
hierarquia e uma base de discusso para confronto dos pontos de vista referentes
ao futuro da unidade de gesto. A sua elaborao constitui um momento
privilegiado para agregar os colaboradores e faz-los trabalhar em conjunto, dando
a cada um o sentimento de participar na construo do futuro, ultrapassando as
oposies numa perspectiva dinmica.
3.2. Controlo oramental clssico

Sem sistema de referncia no pode haver controlo. Do mesmo modo que um
desvio s pode ser medido em relao a uma linha pr-determinada, o resultado da
gesto s pode ser avaliado em relao quilo que se pretendia atingir.
A medida da intensidade de um fenmeno econmico s tem significado por
comparao com um valor dito normal, isto , aquele que deveria ter ocorrido,
tendo em conta as decises tomadas e a ideia que se tem sobre as reaces do
sistema que se est a gerir.
A ocorrncia de desvios revela, normalmente:
modificaes dos dados;
aparecimento de fenmenos desconhecidos;
erros na avaliao das consequncias e das decises;
modificaes das decises ou da respectiva implementao (intensidade,

prazo, campo de aplicao).
E a anlise das causas dos desvios permite pr em causa as ideias aceites acerca
das consequncias da aco e controlar a aplicao das decises, provocando o
dilogo a todos os nveis sobre as novas decises a tomar no interesse comum.
Depois de sintetizados em quadros oramentais, os objectivos constituem uma
grelha em que cada rubrica confrontada com as realizaes, a fim de medir a
evoluo e os desvios em relao ao itinerrio previsto.
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O oramento assim construdo permite medir, globalmente e para cada unidade

de gesto, as consequncias financeiras a curto prazo da poltica adoptada, bem
como aferir as implicaes ao nvel da direco das unidades. O oramento tem,
assim, uma utilidade essencialmente prospectiva a curto prazo, permitindo
conhecer o sentido e a importncia dos desvios em relao s previses nos
domnios essenciais da gesto.
Como j, por vrias vezes, foi sublinhado, a descentralizao dos objectivos e
do controlo pressupe a descentralizao efectiva das responsabilidades de gesto.
Esta uma condio imperativa para a eficcia do sistema de gesto previsional,
devendo a diviso das rubricas oramentais reflectir exactamente a estrutura
humana. , portanto, necessrio subjugar a arquitectura do oramento ao
organigrama real da organizao, se quisermos que cada colaborador esteja em
posio de, no seu domnio, assumir a responsabilidade por um ou vrios
objectivos parciais.
Neste contexto, os oramentos constituem utenslios de gesto com funes
mltiplas, levando cada responsvel a:
procurar a melhor utilizao possvel dos meios afectados no quadro do

plano a mdio prazo;
decompr os objectivos globais em sub-objectivos, permitindo delegar

nos colaboradores a responsabilidade pela execuo;
converter os objectivos parciais em planos mais precisos, tendo em conta

as prioridades;
prever os ns de estrangulamento ao nvel dos meios necessrios;
confrontar os pontos de vista dos intervenientes no processo e medir as

consequncias dos acordos e compromissos;
calcular custos previsionais em condies normais de actividade, para

utilizao posterior na valorizao de cedncias internas;
avaliar correctamente a eficcia da sua aco, medindo as realizaes

face aos objectivos;
concentrar o esforo de anlise em pontos especficos, em funo dos

desvios constatados;
corrigir as previses, ao longo do percurso, dispondo assim de um

esclarecimento permanente acerca da evoluo provvel a curto prazo;
coordenar as operaes delegadas, equilibrando os encargos entre os

diferentes oramentos parciais;
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empreender oportunamente as aces correctivas necessrias para atingir

os objectivos previstos.
A elaborao dos oramentos implica a realizao de uma gama de operaes

que no podem ser realizadas numa ordem arbitrria. Os sub-sistemas de uma
organizao dependem uns dos outros atravs das operaes recprocas e, por isso,
cada um deles deveria normalmente esperar pela elaborao dos outros
oramentos para conhecer o custo das prestaes internas e fazer a sua prpria
construo.
Mas, para satisfazer os fins que o justificam, o sistema de controlo de
oramental deve ser suficientemente ligeiro e adaptvel para que, no plano da
gesto, o respectivo custo de funcionamento no suplante as vantagens alcanadas.
Frequentemente, ambicionando reduzir o custo derivado da complexidade de um
sistema defeituoso, as organizaes limitam-se a informatizar os respectivos
procedimentos, agravando quase sempre as suas ineficincias estruturais.
O custo de funcionamento de um sistema oramental essencialmente funo
do tempo dispendido pelos responsveis na negociao dos objectivos, na
elaborao dos oramentos e na anlise dos desvios entre os objectivos e as
realizaes, sendo directamente proporcional ao nmero de rubricas oramentais e
ao nmero de hipteses oramentais recalculadas.
Assim, o nmero de rubricas deve ser obrigatoriamente limitado aos factores
essenciais de gesto de que o responsvel precisa para medir as suas performances
e conduzir a sua aco e deve ter-se a preocupao de minimizar o nmero das
hipteses oramentais a considerar, para o que preciso:
identificar prvia e claramente os objectivos globais e locais a alcanar;
obter todas as informaes necessrias, antes de comear a quantificar as

hipteses;
negociar os acordos internos entre as diferentes unidades, antes de

elaborar os oramentos.
Para Gilbert Pillot 54, "o processo oramental um conjunto de instrues que
especifica, para todos os responsveis, os seguintes pontos:
apresentao dos quadros oramentais e modalidades de recapitulao
ao nvel da empresa;
natureza das operaes a realizar e definio das rubricas oramentais;
calendrio das operaes e prazos (imperativos)."
54
PILLOT, Gilbert, op. cit., p. 249.
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De facto, s atravs de um processo oramental claro possvel evitar (ou, pelo

menos, minimizar) os desperdcios de tempo, a desmotivao dos responsveis e
os atrasos tpicos na elaborao dos oramentos, to prejudiciais para o sistema de
controlo de gesto.
O oramento no constitui um fim em si mesmo, mas um ponto de partida. Ele
possibilita a contruo do sistema de referncia indispensvel para avaliar a gesto
e assume-se como um contrato, expressando o acordo dos que participam na
respectiva elaborao acerca dos objectivos a atingir e do compromisso de prestar
os servios solicitados a um preo convencionado.
Mas o processo oramental s muito raramente linear e pacfico. Os maiores
problemas que se colocam aos responsveis parecem ser, por um lado, a incerteza
face ao futuro e, por outro, a correlativa incapacidade de controlar importantes
factores externos que podem afectar os destinos da organizao de modo
significativo. Para lidar frontalmente com os factores incertos e incontrolveis,
Finney 55 prope uma tcnica designada por "processo de determinao de
pressupostos" que consiste nos seguintes passos:
identificar todos os factores externos relevantes que podero afectar o

perodo que se segue;
estabelecer o melhor pressuposto acerca de cada um deles;
desenvolver os valores oramentais com base nestas suposies;
rever estas suposies ao longo do perodo e alterar o oramento quando

os pressupostos j no so exactos.
Ao reconhecer explicitamente a incerteza e a incontrolabilidade, esta tcnica

torna o oramento bastante mais realista, ao mesmo tempo que reduz os "jogos
psicolgicos" geralmente praticados por aqueles que participam no processo
oramental.
Mas, para serem teis, preciso que os pressupostos sejam suficientemente
especficos e estejam directamente relacionados com factores externos genunos,
cuja determinao, na base de um raciocnio de dentro para fora, constitui etapa
essencial.
Os pressupostos devero ser revistos periodicamente e modificados sempre que
necessrio, dando origem a actualizaes do oramento. Contudo, o processo
dever decorrer de forma a permitir alteraes oramentais apenas quando as
mudanas nos pressupostos forem pertinentes e no para encobrir maus
desempenhos.
55
FINNEY, Robert G., "O modo certo de elaborar oramentos", Executive Digest, n 6, Abril de
1995, pp. 44-46.
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Os pressupostos oramentais so, assim, um veculo ideal para discusses

estratgicas entre os responsveis dos diversos nveis da organizao e devem, por
isso, ser aproveitados para dinamizar essas interaces, tendo em vista melhorar
os processos de planeamento e de tomada de decises.
3.3. Tableaux de bord

Uma concepo dinmica da gesto, baseada essencialmente na
descentralizao das responsabilidades, traduz-se normalmente num
desenvolvimento rpido das unidades, o que exige da gesto de topo, em
contrapartida, um esforo constante para orientar a expanso de cada uma dessas
unidades, de modo a salvaguardar o equilbrio global, atravs de uma permanente
coordenao dos objectivos.
Este problema de coordenao, presente em todos os nveis de deciso, exige
uma abordagem flexvel, mas corajosa, que passa pela concepo e
implementao prtica de quadros de comando descentralizados.
Um tableau de bord de uma qualquer unidade de gesto deve responder, em
primeiro lugar, aos seguintes requisitos:
mostrar a cada momento a situao da unidade em relao conjuntura

exterior e aos objectivos fixados;
seleccionar os factores cuja evoluo faa surgir um desvio inquietante

relativamente s trajectrias previstas;
permitir a avaliao das consequncias das decises correctoras;
possibilitar a afinao das previses e o ajustamento dos objectivos.
Os tableaux de bord de natureza grfica so aqueles que renem as preferncias

dos decisores, em geral. De facto, so instrumentos que apresentam, entre outras,
as seguintes qualidades:
simplicidade de funcionamento e de compreenso para qualquer pessoa

sem formao prvia;
ganho de tempo, a todos os nveis, por via da centralizao das

informaes estatsticas e do acesso a essas informaes;
facilidade de adaptao dos objectivos s circunstncias;
evidenciao de correlaes interessantes.
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No controlo de uma unidade de gesto devem distinguir-se trs etapas:
antes da aco, com a finalidade de preparar da aco, planificar as suas

diferentes fases e aumentar a sua eficcia;
durante a aco, como sistema de alerta permanente e guia para o

desenrolar do processo;
depois da aco, com vista a medir os resultados obtidos em todos os

domnios.
A aceitao de responsabilidades de gesto pressupe, para uma pessoa ou para

um grupo, a capacidade de comprometimento. Mas este s possvel desde que se
saiba avaliar as possibilidades latentes da unidade de gesto e medir as respectivas
possibilidades de atingir os objectivos propostos. Ora, este desafio s pode ser
honestamente assumido se se possuir o domnio da unidade. Por outro lado, um
sistema incontrolado tem um comportamento imprevisvel que desmotiva todos
aqueles que possam sentir-se tentados a assumir a respectiva responsabilidade.
O controlo exerce-se permanentemente, no de forma descontnua, e os
decisores devem estar constantemente vigilantes. Tal no significa, porm, que o
controlo deva exercer-se sobre tudo e a todo o instante. Um sub-sistema de
evoluo lenta justifica uma vigilncia menos frequente e mais espaada do que
um outro em permanente mutao. Ainda assim, um controlo descontnuo,
separado por perodos em que o sistema de alerta perde o contacto com a
realidade, apresenta um risco que deve ser ponderado.
Um bom sistema de informao para controlo de gesto deve:
registar ele prprio os acontecimentos, sem estar dependente de

documentos provindos de terceiros;
calcular as consequncias dos acontecimentos conhecidos e dos riscos,

sem esperar o documento justificativo;
valorizar os movimentos registados a preos pr-estabelecidos, sem

esperar pelo apuramento dos custos reais;
preferir uma situao aproximada e provisria, mas prospectiva, a uma

outra, chamada exacta, mas claramente ultrapassada.
Para que o controlo seja minimamente eficaz indispensvel conhecer a taxa

de erro implcita nas medies realizadas. Com efeito, h que garantir uma certa
fiabilidade ao processo, o que implica a definio de uma tolerncia para cada
ponto de controlo, em funo do objecto. Essa fiabilidade deve ser avaliada em
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funo das decises a tomar e do grau de segurana exigido para a anlise dos
dados.
Mas ser o tableau de bord capaz de corresponder a estes requisitos ?
Um tableau de bord de gesto (ou, se quisermos, um painel de bordo ou, ainda,
um quadro de comando) vulgarmente conhecido como
"um conjunto de dados sobre os resultados de um centro de
responsabilidade, para informao do respectivo gestor",
a que, por vezes, se associa a noo de
"instrumento de gesto e de aco que agrega informao rpida,
necessria e suficiente, coerente, adaptada a cada nvel de
responsabilidade, til e utilizvel."
Sendo, essencialmente, um suporte de informao rpida para actuar a curto

prazo, ainda, sem dvida, um instrumento de:
comparao;
dilogo;
acompanhamento e avaliao do desempenho;
apoio e estmulo tomada de deciso.
O tableau de bord de uma unidade de gesto deve responder simultaneamente a

trs imperativos:
1. Mostrar a todo o momento a situao da unidade em relao
conjuntura exterior e aos objectivos fixados.
S desse modo ser possvel efectuar o controlo entre o previsto e o
realizado e, por essa via, diagnosticar :
- aquilo que no teve a evoluo prevista e que pode ter
repercusses significativas sobre o desempenho da organizao;
- aquilo em que a tendncia de evoluo faz prever um "desvio de
rumo" inquietante em relao s trajectrias projectadas.
2. Estimular o dilogo e a comunicao entre superiores
e
colaboradores.
Sendo um meio de comunicao/divulgao das realizaes em
comparao com as previses, indispensvel que existam ligaes
entre os tableaux de bord de diferentes nveis hierrquicos para que
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cada um disponha das informaes necessrias, coerentes e

complementares entre si, o que s possvel se o dilogo existir entre
os diferentes nveis da gesto (figura 8).
3. Possibilitar a avaliao das consequncias das decises e aces
correctivas e, bem assim, o aperfeioamento do processo de
planeamento e da escolha dos objectivos.
Sendo um instrumento de gesto que favorece o dilogo, deve ser
tambm um quadro de avaliao objectiva do desempenho dos
gestores, mostrando se as aces correctivas foram levadas a cabo,
oportuna e adequadamente, face evoluo dos resultados obtidos.
Figura 8 - Estrutura piramidal dos TABLEAUX DE BORD
GEST O D E T OPO
TB
TB
TB
- Desempenho global
- Actividades prprias
- Actividades delegadas
TB
TB
H IERARQU IA
INT ER MD IA
RESPONSVEIS
OPERACIONAIS
TB
TB
TB
TB
TB
TB
TB
TB
- Prestao de contas
- Actividades delegadas
- Prestao de contas
Mais do que para medir o valor de uma certa varivel num determinado
momento, o tableau de bord deve servir para compreender o modo como esse
valor foi criado. Deve, por isso, ter subjacente uma preocupao operacional,
fundada numa anlise estratgica atravs da qual se hajam identificado os
objectivos e as variveis-chave de aco globais e divisionais.
Os tableaux de bord devem, portanto, fornecer aos responsveis um conjunto
de informaes que lhes permita, atempadamente, orientar as suas aces e
decises. E se assim , no podem deixar de ser instrumentos personalizados, cujo
contedo depender, em ltima anlise, das caractersticas de personalidade dos
seus utilizadores/destinatrios.
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Segundo a generalidade dos especialistas, o tableau de bord deve ser encarado

tambm como instrumento de adaptao mudana que:
privilegie a aco previso;
a par de indicadores fsicos e financeiros, leve em considerao

informaes de natureza qualitativa;
esteja disponvel em prazos muito curtos sobre as datas a que respeitam

as informaes que contm, mesmo que no seja possvel garantir
absolutamente a sua exactido;
permita uma consulta simples e rpida, para o que deve apresentar um

pequeno nmero de indicadores sintticos mas "apelativos". 56
Entretanto, os mais recentes progressos da informtica tm permitido uma

muito maior facilidade e rapidez de acesso informao por parte dos utilizadores
em geral e dos gestores em particular; e conduziram ao desenvolvimento dos
chamados EIS (Executive Information Systems) na base dos quais agora possvel
conceber e manter tableaux de bord electrnicos, de acesso "on-line" e
actualizao permanente.
Pelo que ficou escrito, no restam dvidas de que o tableau de bord est mais
prximo do responsvel do que qualquer outro instrumento de gesto e deve, por
isso, ser feito sua medida, tanto no que concerne ao contedo como forma. A
sua apresentao mudar conforme o utilizador e as suas necessidades. Alguns
preferiro os quadros e os mapas, outros os grficos e as curvas. Uns desejaro
anlises mais especializadas, outros reclamaro snteses mais esquemticas e
abrangentes.
Em qualquer dos casos, fundamental no confundir o tableau de bord com

um monumento concebido para a posteridade. Ele um "documento de trabalho"
que vale, acima de tudo, porque flexvel e permite uma constante
evoluo/adaptao ao contexto. Quando no serve mais, arquiva-se ou destri-se
(sem dvida o mais sensato). Um tableau de bord de 2 anos, no tem interesse a
no ser para os coleccionadores de papis velhos.
56
Autores como BOUQUIN e MILLER, citados por ARTHUS, Isabelle, Tableau de bord:
proposition d'une methodologie de conception a partir du concept de carte mentale, Grenoble,
Universit Pierre Mends France, 1994, defendem que um tableau de bord no deve comportar
mais do que cinco a dez indicadores, sob pena de no poder ser directa e completamente
utilizvel por um indivduo com capacidades cognitivas normais.
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Quanto metodologia de concepo e implementao de um sistema de

tableaux de bord, a generalidade dos autores prope um conjunto de etapas que
visam assegurar a utilidade do sistema bem como a coerncia das aces e
decises que resultem da sua utilizao nos diferentes nveis hierrquicos. A
nosso ver, assumem especial relevncia:
a determinao das misses;
a identificao das responsabilidades;
a escolha dos indicadores de desempenho.
Muito embora a escolha dos indicadores levante, geralmente, srias

dificuldades aquando da sua concretizao prtica, at porque obriga
considerao de numerosas condicionantes, designadamente, as especificidades da
organizao e do seu contexto, as caractersticas do utilizador/destinatrio, etc.;
relativamente consensual entre os especialistas que:
a) Um indicador do desempenho de um centro de responsabilidade deve ser:
simples (fcil de compreender);
objectivo (relacionado de forma evidente com a misso do centro de

responsabilidade);
convergente (correlacionado positivamente com o desempenho global

da organizao);
controlvel (sob a alada directa do responsvel avaliado)
b) O conjunto de indicadores reflectidos num tableau de bord deve garantir:
integralidade (abrangendo todos os aspectos significativos da

actividade do centro de responsabilidade);
equidade (permitindo uma justa e equilibrada avaliao do

responsvel);
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A escolha dos indicadores deve, assim, resultar de um processo participativo

em que intervm os responsveis directos e os respectivos superiores hierrquicos,
envolvendo a definio rigorosa dos seguintes aspectos essenciais:
misso, objectivos e variveis-chave globais da organizao;
misso, objectivos e variveis-chave locais de cada centro de

responsabilidade;
meios e recursos utilizveis por cada centro de responsabilidade;
relaes de interdependncia
responsabilidade.
entre
os
diferentes
centros
de
Para cada um dos indicadores seleccionados, na sequncia do processo acabado

de referir, dever ainda definir-se a periodicidade da sua actualizao e publicao
(caso no seja possvel ou razovel, do ponto de vista da relao custo/benefcio, a
sua disponibilidade permanente), bem como as fontes de informao que o
alimentam.
Em termos operacionais torna-se ento indispensvel percorrer as seguintes
fases:
1. Anlise da estrutura organizacional e identificao dos centros de
responsabilidade e das suas relaes formais e informais, visando
delimitar, tanto quanto possvel, as atribuies e reas de interveno de
cada um;
2. Seleco dos objectivos e das variveis-chave de aco, em nmero
limitado, para cada centro de responsabilidade, sendo que:
os objectivos devem relacionar-se com as parcelas do desempenho

global em que fundamental que o centro de responsabilidade tenha
bons resultados;
as variveis-chave de aco devem corresponder aos meios sobre os

quais o responsvel tem poder de deciso e que manifestam um forte
efeito potencial sobre os objectivos.
3. Elaborao e seleco dos indicadores caractersticos, de modo a

estabilizar critrios de valorizao de "performances" relativamente aos
objectivos e variveis-chave relevantes em cada centro de
responsabilidade, tendo em conta que s interessa considerar um
indicador se a informao que lhe serve de input estiver disponvel,
oportuna e adequadamente (sendo, por isso, imprescindvel inventariar as
fontes e desenhar os circuitos de alimentao do sistema).
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4. Construo dos tableaux de bord e definio das regras de

funcionamento do sistema, no esquecendo que se trata de um
instrumento de gesto que, para alm de til e utilizvel, tem de ser
utilizado 57, sob pena de se transformar num mero consumidor de tempo
e de recursos, sem qualquer valor acrescentado para a organizao (figura
9).
Figura 9 - A regra dos trs U's
til
T ABLEAU
DE
BOR D
Utilizvel
57
U tilizado
Este tringulo de requisitos vulgarmente conhecido pela designao de "regra dos trs U's".
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4
O PAPEL DO CONTROLO DE GESTO
4.1. Panorama actual

Os sistemas de controlo de gesto que podamos encontrar na Europa nos anos
60 eram concebidos para uma situao econmica em que as empresas industriais
conheciam taxas de crescimento elevadas, acompanhadas de ganhos de
produtividade importantes. Era por isso que eles apresentavam geralmente as
seguintes caractersticas:
eram essencialmente aplicados nas unidades produtivas. Ao contrrio, as
performances comerciais, os custos de distribuio, as despesas de
investigao e desenvolvimento, os gastos gerais, escapavam
praticamente ao controlo oramental: em algumas empresas, o controlo
oramental no passava os paredes da oficina, noutras os oramentos das
vendas e os oramentos dos gastos gerais eram frequentemente
elaborados mais com uma preocupao meramente contabilstica do que
numa ptica de instrumento de gesto;
o principal objectivo do processo oramental anual era a adaptao das
capacidades de produo em meios humanos e materiais ao crescimento
das vendas;
o controlo oramental das unidades de fabricao estava baseado numa
contabilidade analtica, cuja natureza contabilstica era demasiado
marcada: o supremo refinamento consistia em utilizar no controlo de
gesto da produo uma contabilidade analtica a custos standard
produzindo mensalmente uma sofisticada anlise de mapas. Esta
contabilidade analtica derivava de uma organizao tayloriana da
produo: a produtividade era unicamente medida em termos de emprego
da mo-de-obra directa e, por conseguinte, a unidade de obra mais
vulgarmente admitida era a hora de mo de obra.
Se o controlo de gesto funcionava nas oficinas da maior parte das grandes

empresas industriais, pelo contrrio, s se encontrava nas empresas de servios
num estado embrionrio, e era completamente inexistente na administrao
pblica.
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Nos finais dos anos 60 e princpios dos anos 70 comeou a desenhar-se uma
tentativa de desenvolvimento do controlo de gesto atravs da gesto
participativa por objectivos em aplicao de teorias de socilogos como
Herzberg, Hugues, Maslow, McGregor, e da difuso de mtodos americanos de
gesto por centros de lucros. O controlo de gesto comeou a ser compreendido
como instrumento indispensvel de uma verdadeira delegao de
responsabilidades.
Alguns anos mais tarde, a primeira crise econmica dos anos 75 leva as
empresas a interessarem-se pelo controlo dos seus custos fixos, o que as conduziu
aplicao de mtodos de aco sobre esses custos (igualmente de origem norteamericana), nomeadamente o oramento base zero.
Mas, de facto, a verdadeira tomada de conscincia da necessidade de renovao
das tcnicas de controlo de gesto aconteceu no decurso dos anos 80, na sequncia
do triunfo da economia japonesa e da descoberta dos seus mtodos de gesto:
nfase, em todos os nveis hierrquicos, sobre a importncia da qualidade, just in
time na gesto da produo, etc.
Em paralelo, as empresas de servios tal como as industriais, submetidas a uma
forte presso concorrencial, procuraram igualmente implementar instrumentos de
apoio gesto e puderam, por outro lado, constatar que as tcnicas de controlo de
gesto utilizadas nas empresas industriais no eram inteiramente adequadas s
suas necessidades.
Enfim, no contexto actual de um certo liberalismo e de uma certa tendncia
para a desestatizao, as administraes pblicas nacionais, regionais ou locais
procuram melhorar a sua eficcia e, para responder a esta nova preocupao, esto
a empreender esforos no sentido de implementar sistemas de controlo de gesto
concebidos como instrumentos de apoio deciso em todos os nveis de
responsabilidade.
Esta breve panormica mostra que, ao fim de trinta anos, o controlo de gesto
evoluu e desenvolveu-se de tal maneira que no existe hoje, praticamente,
empresa ou organizao que no disponha de um sistema de controlo de gesto
mais ou menos elaborado.
Entretanto, a qualidade desses sistemas frequentemente contestado pelos
utilizadores. Com efeito, paralelamente, a conjuntura econmica mudou
profundamente, a cultura de gesto dos dirigentes e do pessoal a todos os nveis
enriqueceu consideravelmente e, enfim, os meios informticos conheceram fortes
progressos. Como instrumento de pilotagem, o controlo de gesto corresponde a
uma necessidade mais sentida do que nunca mas, para que o sistema possa ser
reconhecido como tal importante que as tcnicas usadas sejam adaptadas, o
melhor possvel, a esse novo ambiente.
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4.2. As consequncias da evoluo das organizaes

hoje adquirido que a vocao do controlo de gesto ser o instrumento de
pilotagem fornecido a cada responsvel, qualquer que seja a sua funo, para o
ajudar a agir no sentido dos objectivos gerais da organizao e no quadro de uma
delegao controlada das responsabilidades.
Esta vocao no deve ser posta em causa, mas para melhor corresponder ao
seu papel, o controlo de gesto deve ter em conta a evoluo das organizaes e,
nesse sentido, adaptar-se segundo quatro eixos principais: 58
ser um instrumento de pilotagem da mudana e, ao mesmo tempo, de
controlo do funcionamento corrente;
pr sob controlo a eficcia, mas tambm a produtividade;
tomar em conta, no sistema de informao para gesto, as mltiplas
necessidades dos utilizadores;
explorar, da melhor maneira possvel, as novas possibilidades da
informtica.
No passado, o controlo de gesto focalizava-se, muitas vezes, mais sobre a

preciso das estimativas oramentais e o rigor dos detalhes do seu
acompanhamento do que sobre as aces a empreender e os meios a mobilizar
para a prossecuo de verdadeiros objectivos: um tal sistema de controlo de gesto
permite acompanhar a evoluo, justificar os mapas, mas no pilotar a mudana.
Ao contrrio, no universo actual, onde a capacidade de reaco aos acasos
conjunturais bem mais essencial que a habilidade de acertar nas previses, a
organizao do sistema de controlo de gesto dever privilegiar o apoio
pilotagem das aces de mudana em lugar do controlo das actividades de rotina:
no mais porque os oramentos so respeitados que tudo vai bem; o que
preciso ser capaz de responder rapidamente a uma mudana no ambiente.
Os instrumentos de pilotagem da mudana existem j: trata-se de generalizar os
conceitos utilizados em muitas empresas para a conduo dos seus projectos de
acordo com as alteraes ambientais: fixao do objectivo a alcanar e definio
de um indicador de medida do grau de realizao, elaborao de um plano de
aco especificando as etapas, os prazos e os meios a mobilizar, utilizao de um
sistema de informao para medir os avanos do projecto e o uso dos meios.
Na prtica, os procedimentos de controlo de gesto devem, por isso, substituir
os esforos consagrados elaborao de oramentos de rotina, muitas vezes
58
LONGEAUX, Daniel, Contrle de gestion: volution depuis 30 ans et nouveaux dfis,

Echanges, n 107, 3 trim. 1994.
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demasiado detalhados, e de anlises de mapas em vez de oramentos de

funcionamento, esquecendo frequentemente o essencial, isto , uma organizao
de dilogo hierrquico baseado na fixao de objectivos de mudana, seguidos do
desenvolvimento de planos de aco implementados para os alcanar.
Para responder a esta natureza de necessidades, no necessrio implementar
sistemas de informao complexos e caros (o controlo de gesto de projectos
limita-se, em geral, a um sistema de informao simples); pelo contrrio, ele deve
ser adaptvel a cada cenrio e por consequncia leve e muito prximo do
utilizador.
A eficcia de uma organizao pode ser definida como o melhor compromisso
entre o grau de satisfao das necessidades dos clientes e os meios utilizados para
a obter. A ideia da qualidade, hoje em dia muito difundida quer nas empresas quer
nos organismos pblicos, levou tomada de conscincia que a preocupao das
reais necessidades dos clientes deve condicionar a aco de toda a gente no
interior da empresa.
Nestas condies, bem evidente que cada responsvel deve dispr de um
sistema de pilotagem que lhe permita medir os seus desempenhos e desse modo a
eficcia da sua aco. por isso que, o controlo de gesto deve forosamente
ultrapassar o domnio contabilstico estrito para fornecer a cada decisor os
indicadores de medio de nveis de qualidade do servio alcanados, seja
relativamente aos clientes externos organizao, seja relativamente aos clientes
internos.
Nas empresas do sector tercirio, e em muitos organismos pblicos, o principal
contributo do controlo de gesto situa-se no domnio da melhor relao
qualidade/custo. Se se quer que ele seja verdadeiramente til, o controlo de gesto
no deve restringir-se a ser um instrumento destinado unicamente a ponderar os
custos ou a respeitar estritamente um oramento aprovado; ele deve tornar-se um
instrumento que permita pilotar as actividades no sentido a optimizar uma relao
entre a qualidade de uma prestao fornecida a um cliente (externo ou interno) e o
custo dessa prestao: por isso que os tableaux de bord de pilotagem fornecidos
aos responsveis sero constitudos principalmente por indicadores de qualidade
de servio.
Para responder s necessidades actuais, os sistemas clssicos de informaes de

gesto apresentam um certo nmero de inconvenientes:
Nas empresas industriais, a reflexo just in time colocou em evidncia
que os mtodos de clculo de custos por vezes demasiado simplistas ou
demasiado contabilsticos empurravam os decisores a tomar decises
contrrias a uma boa optimizao econmica (como por exemplo,
decises conducentes a aumentos de stocks e alongamentos de prazos de
fabricao);
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Percebeu-se que os sistemas de contabilidade analtica no funcionam

correctamente a no ser nas unidades de fabricao moderadamente
complexas (variedade limitada de produtos, ciclos curtos, inexistncia de
interdependncias entre os produtos, etc.). E portanto, neste tipo de
empresas, a implementao de sistemas informatizados de gesto
representa um investimento que se pode cifrar em milhares de contos e
por isso a rendibilidade, jamais medida, em todo o caso improvvel;
s sistemas se informao de gesto clssicos no so verdadeiramente
bem adaptados seno para as produes cujos encargos directamente
afectados, que se confundem frequentemente com os custos variveis,
representam a parte mais importante dos custos totais. Porm, a
automatizao das unidades de produo vai no sentido da reduo da
parte das despesas variveis nos custos. A contabilidade analtica a
custos standard, baseada em normas tcnicas de consumo unitrio de
horas, matrias, de energia e por isso no controlo dos custos variveis; se
conserva uma unidade por exemplo para evidenciar os resultados dos
centros de lucro, apresenta pelo contrrio cada vez menos interesse para o
controlo de gesto das unidades de fabricao.
Estas insuficincias revelam-se ainda mais flagrantes nas empresas do
sector tercirio onde a maior parte dos encargos constituda por
encargos indirectos e fixos, os produtos so frequentemente intangveis
ou ento muito diversificados: nestas condies, os sistemas de controlo
oramental clssicos so pouco apropriados para responder correctamente
s necessidades dos decisores.
por isso que convm para muitas empresas proceder a uma reviso profunda
do seu sistema de informao de gesto. Esta reviso ainda mais actual uma vez
que a evoluo dos meios informticos uma grande oportunidade para a
concretizar.
Esta reviso deve basear-se sobre as duas ideias seguintes:
ilusrio querer responder, atravs de um sistema de informao de
gesto nico, s necessidades que podem ser muito diferenciadas
segundo os utilizadores potenciais: por exemplo, as necessidades em
informaes do chefe de servio de manuteno esto muito longe das do
responsvel de fabricao. simultaneamente mais econmico e mais
eficaz fazer funcionar localmente sistemas de informao personalizados
adaptados s necessidades de cada uma das funes e que, por outro lado,
sero frequentemente o subproduto de aplicaes operacionais. Um
equipamento central comum, o mais simples possvel, assegurar as
ligaes de consolidao e de transmisso das informaes destinadas a
alimentar os tableaux de bord dos escales hierrquicos superiores;
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preciso dissociar o "processo de clculo dos custos" das "aplicaes

informticas destinadas a produzir, de maneira sistemtica, informao
de gesto para pilotagem".
Para responder s necessidades de pilotagem das actividades correntes basta em

geral fornecer mensalmente aos decisores uma medida dos seus desempenhos
expressa por um pequeno nmero de indicadores tcnicos e por algumas rubricas
oramentais significativas sobre as quais o responsvel tem uma aco a curto
prazo.
Pelo contrrio, em muitas empresas e, em particular, na maior parte das
empresas do sector tercirio, intil ou no significativo calcular
sistematicamente todos os meses os custos dos produtos: seja porque o nmero e a
variedade dos produtos obrigam, para simplificar, utilizao de chaves de
repartio arbitrrias que retiram todo o interesse do clculo, seja por que o peso
dos custos fixos tal que uma variao do volume de actividade induz flutuaes
insignificantes nos custos. largamente suficiente fazer os clculos uma vez por
ano, ou ad hoc, com a ajuda de uma aplicao especfica, permitindo elaborar
custos adaptados s decises a tomar e utilizando mtodos significativos de
afectao de custos directos e indirectos como o mtodo ABC (Activity Based
Costing).
Estas duas perspectivas tm, no plano prtico, a mesma consequncia: o futuro
dos sistemas de gesto descentralizados e diversificados: a recolha de dados e a
sua explorao efectuam-se no mesmo nvel de tal modo que o responsvel local
possa explorar imediatamente uma informao de gesto que responda s suas
necessidades e cuja fiabilidade ele prprio pode controlar.
Em resumo, de acordo com o grau de evoluo das organizaes e segundo o
sector, os progressos do sistema de pilotagem podero ocorrer segundo os
seguintes eixos:
pr o nfase na pilotagem dos custos de estrutura, mais do que sobre os
custos variveis, fazendo um esforo para optimizar a relao
qualidade/custo das funes correspondentes;
privilegiar um sistema de informaes de gesto adaptada s necessidades
individualizadas, e por isso muito diversificadas, em lugar de um sistema
centralizado pretensamente capaz de tudo resolver; simplificar o sistema de
informao comum a toda a empresa.
Enfim, importa continuar a fazer do controlo de gesto um verdadeiro elemento

de pilotagem concebido numa ptica de descentralizao de responsabilidades
mas incitando cada responsvel a tomar decises convergentes com os objectivos
gerais da organizao.
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4.3. O controlo de gesto e os indivduos

A descentralizao das responsabilidades de gesto corresponde evoluo
normal de uma organizao, esteja ela em perodo de crescimento ou de regresso,
com vista a evitar os bloqueios estruturais e o alongamento dos prazos de deciso.
A crescente complexidade do meio envolvente, pela diferenciao das funes e
das especializaes, leva a uma reduo do campo de aco onde as operaes so
simples e repetitivas. Ao contrrio, o aumento do nmero de factores a considerar
cria, dia a dia, combinaes diferentes e situaes novas que j no so possveis
de descrever exaustivamente num qualquer regulamento. o homem que est no
terreno, em contacto com a realidade, que pode tomar a deciso mais adequada no
momento mais oportuno.
O indivduo colocado no ponto de convergncia das informaes pode ser
tentado a privilegiar as suas aspiraes pessoais, ou as do seu grupo, em
detrimento dos outros grupos e da organizao. Criando incoerncia atravs de
decises incompatveis com a evoluo do sistema a que pertence, ele enfraquece
o seu meio envolvente imediato, reduz o auxlio que de l pode esperar e, a prazo,
diminui a sua prpria segurana. Esta atitude reflecte frequentemente um clima de
desconfiana e uma reaco negativa perante qualquer sistema de concertao.
Ora, o controlo de gesto no tem por finalidade:
impor objectivos inacessveis para aumentar o rendimento;
procurar e sancionar erros profissionais, medindo os desvios em

relao s normas;
criar um sistema que permita julgar os homens unicamente em relao

aos seus resultados econmicos;
instaurar estmulos econmicos baseados em anlises comparativas de

resultados, transformando as relaes entre parceiros numa estril
competio interna.
Pelo contrrio, o controlo de gesto abre novas perspectivas, possibilitando a

cada responsvel:
participar na elaborao dos objectivos, influenciando as orientaes

escolhidas;
dispor de um instrumento de medida do desconhecido, detectando o

que ainda no controlvel;
evitar esforos inteis, atravs de uma melhor coordenao das

intenes;
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diminuir os riscos potenciais, atravs de uma visualizao mais

precisa dos objectivos que podem, com razoabilidade, ser atingidos;
acrescer a sua liberdade de aco, assumindo responsabilidades e

medindo os riscos.
Um sistema de prmios (recompensas) um instrumento chave de controlo de

gesto. Os planos de incentivos podem ser basicamente divididos em dois tipos:
aqueles que relacionam a compensao com os resultados correntes obtidos pela
empresa, designados por planos de incentivos de curto prazo; e os que
relacionam a compensao com a performance de longo prazo - planos de
incentivos de longo prazo.
Na atribuio de bnus aos gestores de uma empresa (quer ao nvel de topo,
quer ao nvel das unidades descentralizadas) preciso ter em conta, entre outras
consideraes, que um sistema de incentivos deve incorporar explicitamente os
factores seguintes:
Valores, necessidades e crenas dos gestores que so premiados;
Cultura da organizao;
Factores externos, tais como caractersticas do sector, incentivos praticados
pelos concorrentes, mercados de trabalho dos gestores, impostos e
restries legais, etc.;
Orientaes estratgicas da organizao.
Os incentivos constituem um importante mecanismo que encoraja e motiva os

responsveis para o alcance dos objectivos organizacionais. Os decisores levam
por diante, em geral, um maior esforo sobre actividades recompensadas do que
sobre actividades que o no so. Existem numerosos exemplos de sistemas de
recompensa que no premeiam os comportamentos que conduzem aos objectivos
organizacionais ou mesmo que recompensam os comportamentos contrrios a
esses objectivos.
Os planos de incentivos podem ser de curto ou de longo prazo. No caso das
organizaes empresariais, estes planos devem ser aprovados pelos accionistas
(detentores do capital), mas as decises sobre as recompensas dos responsveis
individuais, tanto ao nvel global (corporate level) como ao nvel das unidades
(business unit level), so geralmente tomadas pelo Conselho de Administrao,
com base nas recomendaes do Director-Geral (ou rgos equiparados).
Para decidirem sobre o melhor plano de incentivos e recompensas, as
organizaes apoiam-se cada vez mais na chamada teoria da agncia.
Fundamentalmente, a teoria da agncia aborda o modo como os contratos e os
incentivos podem ser estabelecidos para motivarem os indivduos para a
congruncia de objectivos.
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O termo agncia sugere que o tpico est relacionado com aquilo que
legalmente designado por contrato de agncia ou representao comercial 59,
mas no o caso. A legislao especfica define os direitos e as obrigaes entre
duas partes contratantes (o "agente" e o "principal"); mas estas obrigaes legais
no orientam ou explicam adequadamente os comportamentos dos responsveis
superiores e dos subordinados uns com os outros. Na verdade, os compromissos e
os acordos entre superiores e subordinados quase nunca assumem a forma de
contratos legais e os subordinados raramente so processados por violao
contratual.
A teoria da agncia tenta descrever os factores mais importantes que devem ser
considerados na elaborao de contratos de incentivos e chega mesmo a propor
modelos matemticos para tratamento das relaes entre eles.
Basicamente, pode dizer-se que existe uma relao de agncia sempre que uma
parte (o principal) contrata outra (o "agente") para realizar algum servio e, ao
faz-lo, delega autoridade e poder de deciso a esse agente. Numa empresa, os
accionistas so o principal e o Director-Geral o seu agente. Os accionistas
contratam o DG e esperam que ele actue no interesse deles. A um nvel mais
baixo, o DG o principal e os responsveis das unidades so os agentes.
O desafio ento: "Como motivar os agentes para que eles sejam to
empenhados como se fossem os prprios accionistas?".
Um dos elementos chave da teoria da agncia que, muito embora o
"principal" e os "agentes" tenham preferncias e/ou objectivos divergentes, essas
divergncias podem ser reduzidas atravs de contratos de incentivos.
No mbito da teoria da agncia assume-se que todos os indivduos actuam no
sentido dos seus prprios interesses e que os "agentes" obtm satisfao no
apenas atravs de compensaes financeiras mas tambm atravs de outro tipo de
benefcios envolvidos na relao de agncia, os quais podem tomar a forma de
acrscimo de tempos de lazer, atractivas condies de trabalho, admisso em
clubes privados, flexibilidade de horrios de trabalho, etc.. Por outro lado,
assume-se que o principal est interessado apenas em retornos financeiros, em
funo dos seus investimentos na empresa.
Uma outra divergncia entre as preferncias do principal e as dos "agentes"
a que se refere ao risco. A teoria da agncia assume que os gestores preferem mais
riqueza a menos, mas assume tambm que a utilidade marginal, ou satisfao,
diminui medida que aumenta a riqueza acumulada. Por outro lado, o valor do
gestor, tal como percebido pelo mercado, influenciado pela performance da
empresa e, por isso, os agentes so avessos ao risco: eles avaliam os acrscimos de
risco de investimento pelo menos pelo valor actual esperado do investimento.
Entretanto, as aces de uma empresa cotada, por exemplo, so detidas por
muitos accionistas que reduzem o risco atravs da diversificao da sua riqueza
(participando no capital de muitas empresas). Por isso, o "principal" est
interessado no valor esperado do seu investimento, mas neutral em relao ao
risco.
59
Decreto-Lei n 178/86 de 3 de Julho.
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A divergncia nas preferncias associadas s recompensas e benefcios cresce

sempre que o principal no pode monitorar facilmente as aces dos agentes. Os
accionistas no esto em posio de acompanhar diariamente as actividades do
DG para assegurar que ele est a trabalhar no sentido dos seus interesses. Do
mesmo modo, o DG no est em posio de monitorar diariamente as actividades
dos gestores das unidades.
O principal tem informao inadequada acerca da performance do agente;
por isso o principal nunca pode ter a certeza de como o esforo do "agente"
contribuiu para os resultados actuais da empresa. Esta situao designada por
assimetria de informao 60.
Estas assimetrias podem tomar vrias formas. Sem monitoragem, apenas o
"agente" sabe se ele est a trabalhar no melhor interesse do principal. Alm
disso, o agente costuma saber mais do ofcio do que o principal.
Por causa da divergncia de preferncias entre o principale o "agente", este
pode deturpar a informao para o principal. Esta deturpao de tal modo
natural que foi dado o nome de moral hazard situao em que um agente, ao ser
controlado, levado a falsear informao reservada, pela natureza do sistema de
controlo.
Os tericos da teoria da agncia afirmam que h duas formas de lidar com os
problemas de divergncia de objectivos e assimetria de informao: monitoragem
e incentivos.
O primeiro mecanismo de controlo a monitoragem. O principal pode
desenhar sistemas de controlo que fazem o acompanhamento das aces do
agente. O principal desenha estes sistemas para limitar aces que aumentam a
satisfao do agente custa do interesse do principal. Um exemplo de sistema
de monitoragem o das demonstraes financeiras auditadas, as quais tm origem
em relatrios sobre a performance financeira da empresa que so auditados por
uma terceira entidade, antes de serem enviados para os accionistas.
O outro mecanismo que pode compatibilizar os interesses do "principal" com
os do "agente" o dos incentivos. O "principal" tenta limitar as preferncias
divergentes estabelecendo, para o efeito, apropriados contratos de incentivos.
Quanto mais uma recompensa depende de uma medida de performance, mais
incentivo existe para que o "agente" incremente essa medida. Por isso o
"principal" deve definir a medida de performance que favorea o seu interesse.
Quando o contrato estabelecido com o "agente" o motiva a trabalhar no melhor
interesse do "principal" o contrato considerado congruente.
Um esquema de compensaes que no incorpora um contrato de incentivos
coloca um srio problema de agncia. Por exemplo, se os DG forem pagos apenas
com um salrio puro, podem no ser motivados a trabalhar to diligentemente
quanto o fariam se a compensao consistisse de um salrio mais bnus. Neste
ltimo caso, o DG seria motivado a trabalhar mais arduamente para aumentar os
60

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resultados, o que aumentaria a sua compensao; mas os lucros acrescidos

tambm beneficiariam o "principal".
Os contratos devem ser, por isso, elaborados de modo a compatibilizarem os
interesses de ambas as partes, atravs da incorporao de uma componente de
incentivos, em que o "principal" aceita partilhar a riqueza com os "agentes"
quando o valor da empresa aumentado.
Um desafio para o "principal" identificar correlaes entre os esforos do
"agente" e o valor da empresa. O esforo do agente combina-se, geralmente, com
factores exgenos (por exemplo, a economia em geral, os desastres naturais, etc.)
para determinar a performance. Quanto mais uma medida de desempenho reflecte
o esforo do gestor, mais valiosa essa medida num contrato de incentivos. Se a
medida de performance no est intimamente correlacionada com o esforo do
agente, h pouco incentivo para que o agente promova melhores desempenhos.
Porm, nenhuma combinao de incentivos pode assegurar uma completa
congruncia de objectivos. Isto acontece por causa das diferenas nas preferncias
de risco entre as duas partes, da assimetria de informao e dos custos de
monitoragem. At mesmo um eficiente sistema de definio de incentivos no
deixar de reter alguma divergncia de preferncias, a que os tericos chamam
perda residual.
o conjunto dos custos dos incentivos, dos custos da monitoragem, e da perda
residual que formalmente designado por custos de agncia.61
Como exemplo de custos de agncia inerentes a um contrato de incentivos,
pode tomar-se o caso de uma empresa que paga bnus em forma de opes sobre
aces. O agente, j avesso ao risco, incorre em riscos adicionais quando o seu
pagamento baseado na performance das aces e, por isso, para o compensar
pela aceitao destes riscos acrescidos, o contrato ter de aumentar o valor do
pagamento esperado. Entretanto, para minimizar possveis quebras de potencial, o
agente tender a no aceitar projectos de elevado risco e grande retorno, os quais
seriam exactamente os mais desejveis do ponto de vista do "principal".
Um segundo problema com um plano de bnus em aces a ausncia de
relao causal directa entre o esforo do agente e a variao do preo das aces, a
qual afectada por factores exgenos ao controlo do agente (por exemplo,
condies da economia em geral, interveno governamental, etc.).
Se o preo das aces sobe por causa de factores fora do controlo do agente,
ento este recebe um pagamento acrescido custa dos accionistas sem qualquer
acrscimo de esforo. Por outro lado, o preo das aces pode descer mesmo que
o agente desenvolva um elevado esforo em prol da empresa.
Apesar de tudo, os contratos com incentivos sob a forma de aces parecem
preferveis a contratos sem qualquer espcie de incentivos, uma vez que, como
ficou dito atrs, um salrio puro tem geralmente associados custos de agncia
muito elevados.
61
ANTHONY, Robert N., e GOVINDARAJAN, Vijay, op. cit., p. 572.
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Se a relao entre o esforo de um DG e o preo das aces , por vezes, muito

remota, a ligao entre este preo e o esforo do gestor de unidade ainda o mais.
difcil isolar as contribuies das unidades individuais para os acrscimos nos
preos das aces e, por essa razo, os bnus do gestor de unidade devem ser
baseados no resultado lquido dessa unidade.
No entanto, este tipo de contratos de incentivos ainda tem custos de agncia
semelhantes queles que atrs foram referidos para os planos de atribuio de
aces ao DG. Por exemplo, se a procura de um produto cair por fora do
aparecimento de um substituto, o gestor pode ter ainda uma boa performance
dentro deste novo mercado mais pequeno; apesar disso, se o bnus for
estritamente baseado no resultado lquido, a compensao do agente diminuir.
Acresce que o agente pode inflacionar o resultado lquido atravs de manipulaes
contabilsticas que no afectam o valor da empresa (um exemplo deste
comportamento a venda de activos fixos que tm um valor de mercado superior
ao valor contabilstico).
Portanto, ainda que um contrato baseado no resultado lquido da unidade possa
ter custos de agncia menores da que no caso de um salrio puro, a verdade que
tais custos nunca so nulos.
A teoria da agncia apareceu nos anos 60, mas ao contrrio de outras
abordagens (matrizes estratgicas, just-in-time, controlo de qualidade, modelos de
investimento, sistemas de apoio deciso, etc.), ela no tem tido uma influncia
prtica visvel no processo de controlo de gesto. Embora objecto de muitos
artigos em publicaes acadmicas, a teoria da agncia no tem tido efeitos no
mundo real, isto , os seus resultados no tm sido utilizados para tomar decises
sobre incentivos.
Entretanto, como j referimos no ponto 1.3., a propsito das particularidades
das organizaes governamentais, os gestores dessas organizaes no s tendem
a ser menos bem remunerados do que os seus homlogos nas empresas, como
geralmente no podem beneficiar de uma componente de incentivos de natureza
varivel (em funo dos resultados alcanados), at porque as respectivas metas
(quando existem) so quase sempre definidas de modo vago e no quantificado.
Ora, no podendo receber complementos de remunerao a ttulo de incentivos,
ou no estanto esses eventuais "bnus" directamente correlacionados com a
eficcia dos seus desempenhos em relao aos objectivos da organizao, os
responsveis das diferentes unidades estaro, por um lado, muito pouco motivados
para incrementar performances e, por outro, raramente se preocuparo com a
congruncia das suas decises face aos interesses da organizao como um todo.
Nestas condies, dificilmente a teoria da agncia lhes ser aplicvel.
Alguns daqueles que estudaram a teoria da agncia afirmam que os modelos
no so mais do que confirmaes de factos bvios expressos em smbolos
matemticos; outros afirmam que a maior parte das variveis dos modelos no
podem ser quantificados (qual , por exemplo, o custo da assimetria de
informao?). Por outro lado, esses modelos simplificam exageradamente a
relao entre superiores e subordinados e incorporam apenas uma parte da
realidade, ignorando outros factores que afectam esta relao, tais como a
personalidade dos intervenientes, diferentes graus de averso ao risco, outros
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interesses para alm dos financeiros, a capacidade actual do agente e o seu

potencial para o futuro, etc..
Seja como for, e no obstante algumas reservas quanto sua utilidade na
resoluo dos actuais problemas relacionados com a remunerao do trabalho dos
gestores, a teoria da agncia no deixa de ser um contributo muito importante para
uma reflexo aprofundada acerca da influncia dos incentivos na motivao dos
decisores.
4.4. A funo do controlador de gesto

Para Hugues Jordan 62, a "misso do controlador de gesto animar o
processo pelo qual os gestores influenciam a implementao das estratgias na
empresa", envolvendo, classicamente, o desempenho de vrias actividades, desde
a gesto previsional e o acompanhamento dos resultados at ao controlo interno,
passando pela assumpo de papis to diversos como os de consultor, formador,
coordenador, etc..
Pensamos que, no futuro, o controlador de gesto conservar, pelo menos, as
suas funes de animador dos procedimentos de planificao e de fornecedor dos
tableaux de bord da Direco.
Entretanto, a evoluo dos sistemas de controlo de gesto nos sentidos
descritos anteriormente ter duas consequncias sobre a funo:
A agressividade da concorrncia e a rapidez das mudanas exigem
progressos constantes no apenas na qualidade e no custo dos produtos
mas tambm nas performances de todas as funes indirectas da empresa.
Competir ao controlador de gesto revelar e pr em evidncia as
orientaes potenciais de crescimento da eficcia destas funes e incitar
os responsveis a pr em causa os seus mtodos de trabalho utilizando
por exemplo a busca de comparaes significativas com os melhores da
profisso ou de profisses com caractersticas comparveis; dito de outra
forma, o controlador de gesto do futuro dever deixar de ter um papel de
simples fornecedor de informaes de gesto para exercer uma funo de
indicador de mudana e de progresso;
A deslocalizao dos processos de tratamento de informao de gesto
apresenta algum risco, seja de divergncias nos procedimentos de
elaborao dos dados, seja mesmo a de distores, intencionais ou no. A
funo de garante dos procedimentos, habitualmente assumida pelo
controlador de gesto, deve por isso ter ainda uma importncia maior,
mesmo que a informao de gesto deva ser adaptada s necessidades dos
utilizadores no descorando o facto de ela dever ser elaborada e tratada
dentro de uma viso comum e com um vocabulrio comum. O
62

estratgia e dos gestores, 2 Edio, Lisboa, CIFAG, 1993, p. 232.
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controlador de gesto deve, assim, conservar a responsabilidade da

concepo dos tratamentos locais e da sua coerncia com os
procedimentos gerais da empresa. Face Direco Geral, ele
responsvel pela fiabilidade e pertinncia das informaes fornecidas e
deve, por isso, praticar ou fazer praticar periodicamente auditorias desses
tratamentos locais.
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PARTE II
O CASO CCR ALENTEJO
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"Um Estado que 'faz de conta' que paga e

premeia, ter funcionrios que 'faro de
conta' que trabalham e colaboram."
Vitor Guerra, engenheiro qumico industrial, consultor

in "Discursos e Factos", Pblico, 28/11/94
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ENQUADRAMENTO DO "CASO"
Definida uma determinada estratgia de desenvolvimento para um pas,

preciso implement-la. Para tanto revela-se indispensvel a existncia de um
processo e de uma orgnica de planeamento, isto , de um sistema de
planeamento. 63
O processo de planeamento visa determinar, de forma coerente, as principais
transformaes que se registam numa dada sociedade nos vrios domnios que a
compem - econmico, social, institucional, ecolgico, etc. - e traduz-se,
temporalmente, em planos de longo, mdio e curto prazos.
A orgnica de planeamento , em termos genricos, o conjunto de rgos que
anima e coordena o processo de planeamento.
Em Portugal, a primeira tentativa conhecida de "programao" remonta a
1935, com a chamada Lei de Reconstituio Econmica que enumerava os
investimentos pblicos a executar num perodo de 15 anos.
Em 1953-58 e 1959-64 surgem os I e II Planos de Fomento que constituem os
primeiros esforos para sistematizar os recursos nacionais e coordenar a sua
aplicao. Mais tarde, aparecem ainda o Plano Intercalar de Fomento (1965-67) e
os III e IV Planos de Fomento (1968-73 e 1974-1979), o ltimo dos quais no
chegou a ser aplicado, uma vez que, entretanto, se deu o "25 de Abril de 1974".
A partir de 1975, foram elaborados, anualmente, Programas de Investimentos
do Sector Pblico, ao mesmo tempo que foram sendo feitas algumas experincias
de planeamento a mdio prazo, as quais, desde 1981, consubstanciam as
designadas "Grandes Opes do Plano".
A actividade de planeamento est consagrada na Constituio Portuguesa, onde
se l, designadamente no seu art 94 (reviso de 1989), que: A execuo dos
planos deve ser descentralizada, regional e sectorialmente, sem prejuzo da sua
coordenao pelo Governo.
A legislao ordinria define, por seu lado, a orgnica de planeamento,
dividindo-a em trs nveis: central, sectorial e regional.
63
Adaptado de CAMACHO, A., CRUJEIRA, C., LUCENA, J. e PINHO, I., Gesto Pblica Uma abordagem integrada, Lisboa, Editora Portuguesa de Livros Tcnicos, 1982.
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Quanto ao primeiro daqueles trs nveis - orgnica central de planeamento compe-se de rgos tcnicos, de que se destaca principalmente o Departamento
Central de Planeamento (DCP) a quem incumbe a responsabilidade de preparar e
elaborar o Plano, competindo-lhe ainda orientar a actividade nesse domnio dos
demais departamentos governamentais e outros rgos de planeamento,
designadamente regionais.
A orgnica sectorial de planeamento, composta por Departamentos
Sectoriais de Planeamento (DEP's) que, funcionando junto de cada Ministrio
mas em estreita articulao com o DCP, preparam e acompanham a execuo dos
respectivos planos sectoriais.
Por fim, ao nvel da orgnica regional de planeamento, vamos encontrar as
actuais Comisses de Coordenao Regional (CCR's), criadas pelo Decreto-Lei n
494/79 de 21 de Dezembro, as quais tm desempenhado um papel,
reconhecidamente relevante, nos domnios do diagnstico de situao e da
propositura de polticas integradas e ordenadas de desenvolvimento nas Regies
das suas zonas de influncia.
precisamente uma destas CCR's o organismo que constitui o "caso" que
iremos estudar de seguida.
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6
Comisso de Coordenao da Regio do Alentejo
6.1. Pequena resenha histrica

"Com o objectivo de permitir a elaborao e assegurar a poltica
de desenvolvimento regional e de ordenamento do territrio
traada nos planos de fomento, correspondendo, alis, a
preocupao pelos problemas institucionais do planeamento
regional que vinham de longa data, operou-se, mediante o Dec. Lei
n 48905, de 11 de Maro de 1969, a diviso do territrio do
continente e ilhas em regies de planeamento [Norte, Centro,
Lisboa, Sul, Aores e Madeira], dotadas de estruturas adequadas
consecuo dos objectivos perseguidos." 64
Na sequncia do diploma legal atrs mencionado criada, em cada regio, uma
Comisso Consultiva, directamente dependente da Presidncia do Conselho,
destinada a coordenar a definio das necessidades regionais e a colaborar na
preparao dos respectivos planos de desenvolvimento e no acompanhamento da
sua execuo.
O presidente de cada uma daquelas comisses consultivas era "... nomeado
pelo Presidente do Conselho ouvido o conselho de Ministros para os Assuntos
Econmicos, de entre cidados portugueses no pleno gozo dos direitos civis e
polticos, residentes na rea da regio e portadores de reconhecido prestgio,
bem como de conhecimento qualificado dos seus problemas econmicos e
sociais ..." 65
Aps 25 de Abril de 1974, as alteraes de ordem poltica, entretanto ocorridas,
trouxeram consigo uma nova forma de encarar a diviso administrativa do
territrio e tornou-se indispensvel reformular os princpios que estiveram na base
da criao das Comisses Consultivas.
assim que, em 1979, sucedendo de certo modo quelas Comisses, mas
revestindo agora a qualidade de "rgos externos" do Ministrio da Administrao
Interna que na altura tutelava as Autarquias Locais, surgem as Comisses de
Coordenao Regional, agora em nmero de cinco (Norte, Centro, Lisboa,
Alentejo e Algarve), como consequncia da institucionalizao da autonomia
regional dos Arquiplagos dos Aores e da Madeira.
64
Parecer n 45/87 da Procuradoria Geral da Repblica, publicado no Dirio da Repblica n

289, II Srie, de 16/12/88, p. 11814.
65 Dec. Lei n 48 905 de 11 de Maro de 1969, art 11, n 1.
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Basicamente, as suas atribuies so agora "... exercer, no respectivo mbito

regional, a coordenao e compatibilizao das aces de apoio tcnico,
financeiro e administrativo s autarquias locais e executar, no mbito dos planos
regionais e em colaborao com os servios competentes, as medidas de interesse
para o desenvolvimento da respectiva regio, visando a institucionalizao de
formas de cooperao e dilogo entre as autarquias locais e o poder central." 66
Em 1986, como consequncia de um conjunto de alteraes introduzidas no
aparelho governativo, as CCR passaram condio de servios regionais do
Ministrio do Planeamento e da Administrao do Territrio como "... organismos
incumbidos de, no respectivo mbito regional, coordenar e executar as medidas
de interesse para o desenvolvimento da respectiva regio, promovendo as
necessrias aces de apoio tcnico e administrativo s autarquias locais nela
compreendidas, em ligao com os servios centrais envolvidos na sua
realizao." 67
Entretanto, o reconhecimento da importncia do papel das Comisses de
Coordenao Regional no reforo da desconcentrao e desburocratizao dos
servios do Estado, com a sua aproximao s autarquias locais, aos cidados e
aos agentes econmicos, associado necessidade de dar corpo respectiva
estrutura, deu origem aprovao, em 1989, do diploma 68 que ainda hoje regula
genericamente a sua actividade (no obstante terem vindo a ser introduzidas
algumas alteraes pontuais, ao longo dos ltimos anos).
Embora do ponto de vista do posicionamento institucional, as Comisses de
Coordenao continuem, hoje como ontem, a ser rgos desconcentrados da
Administrao Central, elas dependem actualmente de um Ministrio que tem
competncias e atribuies vastas em vrias domnios e so, por isso, organismos
intersectoriais por excelncia, abordando muitas vezes questes que tocam outros
departamentos governamentais.
Nos primeiros tempos, as CCR tinham uma forte interveno em quase todos
os estudos de desenvolvimento regional, mesmo os de natureza mais sectorial, em
virtude da ausncia de outros orgos e servios regionais que assumissem essa
responsabilidade. No Alentejo, em particular, durante muito tempo, s a Direco
Regional de Agricultura teve uma importncia significativa, pelo que, nos outros
sectores de actividade foi a CCR que preencheu essas lacunas.
Entretanto, essa fase em que os estudos de diagnstico assumiam uma
relevncia primordial, foi progressivamente dando lugar a uma outra, a actual,
caracterizada por estudos de integrao sectorial ou de desenvolvimento particular
de alguns aspectos de "interface" que no so normalmente abrangidos pelos
estudos especificamente sectoriais.
Por outro lado, as CCR, a partir de certa altura, tambm comearam a ter mais
funes tpicas das Direces-Gerais ou outros organismos similares (verificao,
66
Dec. Lei n 494/79 de 21 de Dezembro, art 3.

Dec. Lei n 130/86 de 7 de Junho, art 46.
68 Dec. Lei n 260/89 de 17 de Agosto.
67
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controlo, fiscalizao, normalizao, licenciamento, parecer, etc.), funes essas

que no faziam parte das suas atribuies em 1979, quando foram criadas, e que
alis tambm no faziam parte das competncias das anteriores Comisses de
Planeamento.
Essas novas actividades, fundamentalmente ligadas s responsabilidades nas
reas do Ordenamento do Territrio e do Quadro Comunitrio de Apoio,
trouxeram s CCR um conjunto de rotinas tcnico-administrativas que elas no
tinham e que, progressivamente, ganharam uma expresso relativa muito forte no
universo das preocupaes da CCR Alentejo.
No passado, os vectores fundamentais da actividade da CCRA passavam pelos
estudos de macro-planeamento, pela definio de linhas estratgicas de
desenvolvimento, e pela implementao dos chamados PIDR e OID (Planos
Integrados de Desenvolvimento Regional e Operaes Integradas de
Desenvolvimento). Os aspectos especficos relativos programao e anlise de
projectos de investimento, quer pblicos quer privados, s comearam a ser
objecto do trabalho da CCRA a partir do momento em que a Comunidade
Europeia passou a co-financiar tais projectos, no mbito do FEDER (Fundo
Europeu de Desenvolvimento Regional) ou dos Quadros Comunitrios de Apoio.
Esta componente, bem como tudo o que est ligado actividade que decorre das
negociaes entre Portugal e a Comunidade nessa matria, envolve uma parte
muito signifivativa da estrutura e dos meios da CCR Alentejo.
Entretanto, ao longo destes ltimos anos, os aspectos ligados ao apoio s
autarquias locais tm vindo a diminuir de importncia relativa. Depois de uma
primeira fase, logo depois da mudana do regime, em que as Camras Municipais
da regio tinham carncias muito grandes em vrios campos, elas foram criando
estruturas prprias e associativas que, aos poucos, foram tornando desnecessrios
os apoios que lhes vinham sendo prestados pelo "poder central", atravs da
CCRA, e que, hoje, esto praticamente reduzidos a duas reas: por um lado, o
campo do apoio jurdico, que ainda continua a ser importante, no em termos de
meios existentes na Comisso mas em termos da solicitao que tem e do servio
que presta; e, por outro lado, o campo da formao que abrange actualmente no
apenas os funcionrios autrquicos mas tambm os funcionrios dos servios
desconcentrados da administrao.
Uma outra rea que, em tempos, tinha um peso muito significativo no conjunto
das actividades da CCRA a relacionada com os Gabinetes de Apoio Tcnico, os
quais tm, no Alentejo, um funcionamento muito autnomo, muito ligado aos
programas de actividades que so definidos pelas Cmaras Municipais. O papel da
Comisso resume-se, actualmente, quase s a uma "co-gesto" dos meios
humanos e dos recursos financeiros afectados quelas estruturas.
Uma rea que esteve transitoriamente inserida na estrutura da CCRA foi a do
Ambiente. Competia-lhe, designadamente, "... a realizao de aces de estudo,
inventariao, gesto, coordenao, integrao e execuo de medidas de
interveno necessrias conservao e gesto do ambiente, bem como o
aproveitamento dos recursos naturais numa perspectiva de desenvolvimento da
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qualidade de vida das populaes, incluindo o apoio tcnico aos municpios no

domnio destas competncias." 69
Os servios da Direco Regional do Ambiente e Recursos Naturais que, na
CCRA, vinham desempenhando as funes referidas no pargrafo anterior, foram
integrados, em 1993, no ento criado Ministrio do Ambiente.
6.2. Estrutura organizativa

A CCR Alentejo um organismo governamental desconcentrado (mas no
descentralizado), com uma dimenso relativamente aprecivel, tanto em nmero
de funcionrios como de verbas movimentadas anualmente. Tem uma rea
geogrfica de interveno bastante grande e responsvel por um conjunto muito
vasto e diversificado de competncias (legalmente definidas de uma forma
genrica), para o desempenho das quais dispe de uma estrutura orgnica algo
complexa, do tipo hierrquico-funcional, prpria das chamadas "burocracias".
No obstante estarmos conscientes das limitaes que sempre acarretam as
representaes esquemticas da realidade, qualquer que ela seja, pareceu-nos
indispensvel ao presente trabalho a elaborao de dois organigramas (poderamos
ter feito outros), em que se pretende, por um lado, situar a Comisso de
Coordenao da Regio do Alentejo como parte de um subsistema da
Administrao Pblica que o Ministrio do Planeamento e da Administrao do
Territrio (anexo 1), e por outro, realar as principais relaes formais
actualmente existentes dentro da prpria estrutura (anexo 2).
A complexidade daquelas relaes , por demais, evidente e traz certamente
consigo acentuada lentido de processos. Mais adiante voltaremos a esta questo.
Por ora explicitaremos apenas, sucintamente, o contedo dos dois organigramas
referidos, tendo por base a respectiva legislao de enquadramento.
Nos termos do prembulo do diploma que definiu a sua estrutura orgnica 70, o
MPAT foi criado com objectivos de coordenao do desenvolvimento, entendido
como "... um problema social, com cambiantes econmicas, tcnicas, polticas,
culturais, institucionais ..." e, de acordo com esta filosofia, foi estruturado em
quatro domnios fundamentais, a que corresponderam outras tantas Secretarias de
Estado:
- Planeamento e desenvolvimento regional;
- Administrao local e ordenamento do territrio;
- Recursos naturais e ambiente (mais tarde integrado no Ministrio do
Ambiente);
- Investigao cientfica.
Para cumprimento das suas misses, o MPAT instituu, ou integrou, um
conjunto de servios centrais, de que se destacam os seguintes:
- Secretaria-Geral;
69
70
Dec. Lei n 260/89 de 17 de Agosto, art 5, n 4.

Dec. Lei n 130/86 de 7 de Junho.
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Auditoria Jurdica;
Gabinete de Estudos e Planeamento da Administrao do Territrio;
Inspeco-Geral da Administrao do Territrio;
Instituto Nacional de Estatstica;
Departamento Central de Planeamento;
Direco-Geral do Desenvolvimento Regional;
Departamento de Acompanhamento e Avaliao;
Direco-Geral da Administrao Autrquica;
Direco-Geral do Ordenamento do Territrio;
Junta Nacional de Investigao Cientfica e Tecnolgica.
Para alm de uma srie de outros organismos, foram ainda integradas como
servios regionais deste Ministrio as Comisses de Coordenao Regional, as
quais, nos termos do n 2 do art 1 do Dec. Lei n 260/89 de 17 de Agosto, "...
dependem directamente do Ministro do Planeamento e da Administrao do
Territrio, com faculdade de delegao nos restantes membros do Governo que o
coadjuvam."
No que concerne, agora, estrutura da CCR Alentejo, em particular, e tendo

por base fundamental as disposies do Dec. Lei n 260/89 de 17 de Agosto (em
anexo), importa realar o seguinte:
Como responsvel mximo do organismo (ao nvel regional) situa-se o
Presidente, coadjuvado por dois conselhos: 71
O Conselho da Regio (de carcter poltico) que composto por um
representante de cada agrupamento de municpios da rea de actuao da
CCR, e tem como principais competncias, entre outras:
- Dar parecer sobre o programa de actividades, o oramento e o
relatrio e contas da CCR;
- Dar parecer sobre o plano e os programas de investimentos da
administrao central para a regio;
- Pronunciar-se sobre aces intersectoriais de interesse para a
regio;
- Dar parecer sobre os planos e programas de desenvolvimento da
regio.
O Conselho Coordenador (de carcter tcnico), que composto pelo
presidente da CCRA, pelos directores dos GAT (Gabinetes de Apoio
Tcnico) da regio e pelos responsveis regionais dos servios da
administrao central, designadamente nas reas de Ordenamento e
Ambiente, Turismo, Educao, Emprego, Sade, Segurana Social,
71
A composio e o funcionamento destes dois rgos regem-se pelas disposies do Dec. Lei n
494/79 de 21 de Dezembro, com as alteraes introduzidas pelo Dec. Lei n 338/81 de 10 de
Dezembro.
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Cultura, Agricultura, Comrcio, Pescas, Indstria, Habitao e

Urbanismo, Obras Pblicas, Transportes e Comunicaes.
Este conselho tem, entre outras, as seguintes competncias fundamentais:
- Dar parecer prvio apreciao pelo conselho da regio dos
programas e relatrios de actividades;
- Pronunciar-se sobre a compatibilizao dos programas e
prioridades de investimentos na regio;
- Contribuir para a definio de critrios de repartio quantitativa e
de distribuio geogrfica das dotaes regionalizadas para o
investimento, da responsabilidade do sector pblico;
- Propor s entidades e servios competentes as iniciativas que
entenda adequadas resoluo de problemas detectados na rea da
sua competncia;
- Assegurar a coordenao da execuo dos programas de
desenvolvimento integrado em curso na regio.
Entretanto, na linha hierrquica normal aparecem, em primeiro lugar, dois

Vice-Presidentes que, no tendo competncias prprias legalmente estabelecidas,
intervm apenas nas reas que lhes so delegadas pelo Presidente.
Formalmente dependentes do Presidente da CCRA, encontram-se trs servios
centrais de apoio:
- Gabinete de Estatstica e Informtica (GEI);
- Centro de Documentao e Informao (CDI);
- Gabinete de Organizao e Gesto (GOG).
Tambm como actividade de apoio, virada portanto para o interior da
organizao, funciona a rea administrativa, globalmente orientada por um
Administrador, abaixo do qual hierarquicamente se situa o Chefe da Repartio
Administrativa e Financeira (RAF) que coordena 4 seces:
- Seco de Administrao de Pessoal;
- Seco de Contabilidade;
- Seco de Patrimnio e Aprovisionamento;
- Seco de Administrao Geral.
Do mesmo modo dependentes do Presidente e fora da cadeia hierrquica
normal, esto o Secretariado do Programa Operacional Regional e o Gabinete de
Iniciativas Transfronteirias, que constituem estruturas de projecto, criadas para
cumprir determinados objectivos num espao de tempo limitado.
Passando aos servios operativos, temos:
- a Direco Regional de Planeamento e Desenvolvimento (DRPD), que
engloba 3 divises:
- Diviso dos Sectores Econmicos e do Plano Regional;
- Diviso dos Sectores Sociais e Culturais;
- Diviso de Programas e Projectos de Investimento.
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- a Direco Regional da Administrao Autrquica (DRAA), que incorpora 3

divises:
- Diviso de Finanas Locais;
- Diviso de Assuntos Jurdicos;
- Diviso de Estudos, Formao e Administrao Autrquica.
- a Direco Regional de Ordenamento do Territrio (DROT), que dispe
hoje de 3 divises:
- Diviso de Estudos e Ordenamento;
- Diviso de Infraestruturas e Equipamento;
- Diviso de Planeamento e Gesto Urbanstica.
- os Ncleos de Beja e de Portalegre, servios desconcentrados, de natureza
tcnico-administrativa, que desenvolvem localmente algumas das
actividades prprias das Direces Regionais, mas que dependem
directamente do Presidente.
- os GAT, que so rgos tcnicos, geograficamente desconcentrados, que
dependem directamente do Presidente mas respondem perante os respectivos
agrupamentos de municpios, no que se refere ao desempenho concreto da
sua actividade normal;
Resta uma referncia ao Conselho Administrativo, hierarquicamente

independente, constitudo pelo Presidente (que, em geral, delega num dos VicePresidentes), pelo Administrador e pelo Chefe da RAF, e que, nos termos legais,
tem por competncia "controlar a legalidade de todos os actos da CCR nos
domnios administrativo e financeiro." 72
6.3. Evoluo em curso e perspectivas de futuro
"... quer-se deixar bem sublinhado o carcter evolutivo com que se

entende a reforma das instituies ora tratadas e a convico de
que o progressivo fortalecimento do poder local determinar a
necessidade de novas adpataes." 73
"As comisses de coordenao regional (CCR) foram institudas
como rgos perifricos da administrao central para
assegurarem, a nvel tcnico, as relaes entre esta e os rgos de
poder local.
72
73
Dec. Lei n 494/79 de 21 de Dezembro, art 8.

Dec. Lei n 494/79 de 21 de Dezembro.
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O acerto da soluo, que a experincia do perodo decorrido

confirmou, conduziu a que novas responsabilidades fossem
confiadas s comisses de coordenao regional ...
Por resoluo do Conselho de Ministros, foram-lhes dadas
atribuies como rgos regionais de planeamento, tendo em conta
as suas caractersticas e experincia adquirida no domnio do
planeamento regional, que lhes permitem um fcil e permanente
contacto com as autarquias locais.
neste quadro de crescentes responsabilidades e de alargamento
do campo de actuao que ..." 74
"Tm sido significativas as alteraes verificadas nesta
problemtica nos ltimos anos, que designadamente se repercutem
na afirmao das comisses de coordenao regional enquanto
servios tcnicos especialmente vocacionados para a preparao,
execuo e acompanhamento da poltica regional ..." 75
"A nvel regional reformulou-se a orgnica das comisses de
coordenao regional, no sentido do reforo dos seus meios e da
adequao da sua estrutura actuao que se pretende imprimir
ao conjunto dos servios do Ministrio. A este respeito a linha que
se pretende imprimir visa reforar a coordenao a nvel regional
- espao priviligiado de sntese na formulao das diferentes
polticas. Trata-se assim do desenvolvimento de um nvel
institucional que consideramos pressuposto fundamental com vista
concretizao de futuros passos no domnio da descentralizao." 76
Com as citaes que acabamos de fazer (os sublinhados so nossos), pretendese assinalar aquilo que tem sido a evoluo constante da CCRA no campo da
definio das suas atribuies e competncias, por parte do poder central.
Como se v, a tendncia tem sido para o alargamento das reas de actuao e
para o aumento progressivo das responsabilidades e atribuies, o que tem
implicado necessariamente o crescimento da estrutura, mas tambm a optimizao
dos recursos disponveis.
Atrasos e adiamentos sistemticos no que se refere regulamentao do
organismo luz dos novos princpios orientadores que lhe foram impostos pela lei
orgnica do Ministrio do Planeamento e da Administrao do Territrio, foramse traduzindo numa indefinio algo perniciosa para a estrutura, designadamente
nos aspectos motivacionais do seu pessoal, situao que s veio, finalmente, a ser
74
Dec. Lei n 338/81 de 10 de Dezembro.

Resoluo do Conselho de Ministros n 18/84, publicada no Dirio da Repblica n 66, I Srie,
de 19/03/84.
76 Dec. Lei n 130/86 de 7 de Junho.
75
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ultrapassada trs anos mais tarde, com a publicao do Dec. Lei n 260/89 de 17
de Agosto.
Quanto ao futuro, ele um tanto imprevisvel, tendo em conta as mutaes
polticas que a todo o tempo podem ocorrer, mas h quem continue a pensar que
as Comisses de Coordenao Regional podero vir a ser os embries do, to
falado, poder regional autnomo (se e quando o processo de regionalizao vier a
ter realmente lugar).
A este propsito, vale a pena atentar no que escreveu recentemente o Prof. Joo
Caupers:
"Sob a designao de regionalizao do que se trata de
instituir uma entidade pblica de base territorial, de dimenso
inferior do Estado e superior maior autarquia local existente,
para a qual sero transferidas diversas funes administrativas
actualmente a cargo do Estado.
(...)
A criao das regies administrativas indispensvel acima de
tudo porque, como se disse, o quadro regional permitir
desempenhar mais eficazmente mltiplas misses a cargo da
administrao pblica; e porque, sendo assim, desejvel que as
decises tomadas em tal quadro sejam da responsabilidade de
rgos
democraticamente
legitimados
e
politicamente
77
responsveis."
6.4. Diagnstico
Para que se possa ter uma imagem mais concreta daquilo que hoje a
Comisso de Coordenao da Regio do Alentejo, apresentam-se, de seguida,
alguns dados de natureza estatstica, relativos ao ano de 1994:
Receitas totais ..................................................... 5 749 862 contos
Despesas correntes ..............................................
752 506 contos
Despesas com pessoal ..........................................
651 946 contos
Efectivos totais em 31 de Dezembro ....................
261
Efectivos com vnculo definitivo ..........................
220
74
Pessoal tcnico superior (licenciados) ..................
Pessoal dirigente e de chefia .................................
32
Efectivos do sexo masculino ................................
156
Efectivos do sexo feminino ..................................
105
Mdia etria .........................................................
41 anos
Entradas ..............................................................
32
Sadas ..................................................................
55
Promoes / Progresses .....................................
36
77
Joo Caupers (professor da Faculdade de Direito de Lisboa), "Regresso regionalizao",

Expresso, 02/09/95.
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Formao:
- Nmero de horas frequentadas ...............
- Nmero de funcionrios abrangidos .......
- Custo total .............................................
Salrio mensal ilquido:
- Mais alto ................................................
- Mais baixo .............................................
Absentismo ..........................................................
5 392
168
5 300 contos
518 contos
59 contos
3 276 dias
Pelos nmeros apresentados pode verificar-se que 13% do volume total de

receitas foi consumido em despesas correntes, as quais, na sua maior parte (87%)
corresponderam a encargos com o pessoal, mdia de 2.498 contos por
funcionrio e por ano.
As restantes verbas que deram entrada na CCR Alentejo, durante o ano de
1994, ou foram investidas directamente pela organizao em bens de capital
(numa pequena parte), ou canalizadas para outras instituies pblicas e privadas
da regio, sob a forma de comparticipaes nacionais e comunitrias em projectos
de investimento.
ainda, e por outro lado, interessante salientar que:
- 16 % do pessoal que presta servio na CCRA est sujeito chamada
"precaridade de emprego" (contrato a prazo ou afim);
- 28 % dos funcionrios esto inseridos na carreira tcnica superior;
- O pessoal dirigente e de chefia constitui 12 % da totalidade dos efectivos;
- O nmero de trabalhadores do sexo feminino representa cerca de 40%
dos recursos humanos da CCRA;
- A mdia das idades do conjunto dos funcionrios ronda os 41 anos;
- Cerca de 1/3 dos efectivos entraram ou saram da organizao durante o
ano;
- 14% dos trabalhadores beneficiaram de uma promoo vertical ou de
uma progresso horizontal, isto , ou subiram para uma categoria mais
bem remunerada e, eventualmente, mais motivadora do ponto de vista da
sua realizao pessoal, ou ento simplesmente mudaram de escalo
remuneratrio, por antiguidade na respectiva funo;
- A percentagem dos funcionrios abrangidos por aces de formao
ultrapassou os 60%, o que pode considerar-se absolutamente excepcional
no contexto da Administrao Pblica, em geral;
- A formao proporcionada teve um custo mdio de 32 contos por
funcionrio e cada aco durou, em mdia, 30 horas;
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- O leque salarial ilquido atingia, no final do ano, o valor 8,8 ;

- O absentismo registado corresponde a uma mdia de 13 dias, por ano e
por funcionrio.
A CCRA tem uma localizao institucional que, alm de geralmente no lhe

permitir definir os seus prprios objectivos e implementar as suas prprias
estratgias de actuao, faz com que, muitas vezes, os seus esforos de Direco e
Controlo sejam postos em causa por interesses e influncias que, sendo-lhe
superiores, so frequentemente contrrios aos objectivos da organizao,
individualmente considerada. So exemplos tpicos desta situao as limitaes
oramentais e financeiras e os condicionalismos que impedem ou dificultam
extraordinariamente o recrutamento de pessoal competente.
A Comisso de Coordenao da Regio do Alentejo um organismo
legalmente dotado de autonomia administrativa e financeira, mas as instituies e
os mecanismos de controlo externo (Direco Geral de Contabilidade Pblica,
Departamento Central de Planeamento, Direco Geral do Tesouro, Tribunal de
Contas, etc.) so de tal ordem que sobra pouco ou nenhum espao para uma
verdadeira actividade de gesto, virada para a avaliao dos resultados, com vista
correco dos planos e/ou das estratgias.
Verifica-se apesar de tudo, hoje em dia, um esforo de modernizao de toda a
Administrao Pblica em geral, e da CCRA, em particular, numa tentativa de
simplificar circuitos, reduzir compassos-de-espera, enfim, dar respostas em
"tempo real".
H alguns anos, foi nomeado pelo Presidente um Grupo de Trabalho que se
debruou sobre o "Planeamento do Sistema de Informao" do organismo, cujo
relatrio final deveria constituir, o ponto de partida para uma reestruturao global
do design organizacional, tendo em vista alcanar as metas atrs referidas. Por
razes diversas, no foi possvel concluir o dito "trabalho" e encetar a
"reestruturao de fundo" que o mesmo visava, acabando por ser abandonado.
Entretanto, com a construo de um novo edifcio-sede 78 que aglutina agora
todos os servios centrais que estavam espacialmente "disseminados" por cinco
edifcios algo afastados entre si, criaram-se condies fsicas que incentivam, mais
do que nunca, uma reorganizao. Aproveitou-se, desde j, a oportunidade para
proceder substituio do sistema informtico de tratamento e comunicao de
dados, tendo em vista melhorar significativamente o desempenho de todos os
departamentos, atravs da sua ligao em rede. Neste campo, alis, de salientar o
esforo que tem vindo a ser desenvolvido no sentido de promover uma crescente
utilizao das chamadas novas tecnologias de informao, com evidentes ganhos
de eficincia por parte da generalidade dos servios.
78
Ver fotografias em anexo.
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As indefinies e as demoras que, ainda assim, tm vindo a caracterizar os

processos de mudana do organismo so uma consequncia natural daquilo que
sempre foi a filosofia centralizadora de toda a Administrao Pblica. Mesmo
internamente, percebe-se alguma tendncia para centralizar as decises na
hierarquia superior, no obstante as delegaes de competncias que tm vindo a
ser progressivamente implementadas.
Nestas circunstncias, a prpria gesto dos assuntos correntes torna-se
extremamente burocratizada, a black-box do sistema transforma-se numa espcie
de labirinto e a consequncia mais frequente a desresponsabilizao de todos os
intervenientes no processo.
A informao circula atravs de mltiplos suportes documentais que, nalguns
casos, quando no so contraditrios entre si, contm elementos em excesso que,
regra geral, apenas confundem os seus utilizadores, provocando um feed-back
distorcido e impedindo a homeostase do sistema.
A CCRA , no entanto, uma organizao recente, com meios humanos
relativamente jovens que no se deixaram ainda ancilosar e que procuram
ultrapassar os obstculos, atravs de uma complexa, mas eficaz, rede de relaes
informais.
assim que, apesar das dificuldades j referidas, a organizao apresenta uma
razovel capacidade de adaptao mudana exgena, importando para dentro de
si algumas das vantagens tecnolgicas do mundo de hoje, maximizando-as numa
perspectiva contingencial/sistmica que procura levar prtica nos aspectos
tctico e operacional.
Chega mesmo a aplicar princpios inovadores, relativamente ao comum dos
organismos pblicos, como so os casos da "gesto por projectos" ou da "gesto
oramental descentralizada", com base numa estrutura de "centros de despesas"
que tem vindo a funcionar de modo relativamente flexvel.
Procurando seguir de perto a actividade de instituies congneres, inclusive
estrangeiras, naquilo que de melhor estas apresentam (teoria da excelncia), a
CCRA tenta cumprir a sua misso mais nobre - promover o desenvolvimento do
Alentejo - avanando com iniciativas e realizaes diversas, assumindo-se deste
modo, ela prpria, como factor de mudana.
Conta para isso, como j se afirmou, com variveis individuais que lhe so
favorveis. Os funcionrios tm, em geral, plena conscincia do papel que
desempenham na organizao (e, atravs desta, na sociedade), esto motivados e
possuem uma razovel capacidade tcnica.
Ao nvel da performance pode dizer-se que a avaliao interna positiva,
muito embora a quase inexistncia de planificao torne difcil apreciar
devidamente o grau de resposta aos desafios estratgicos.
No que se refere avaliao externa, a CCRA parece bem integrada no meio,
apresenta uma imagem de competncia tcnica que lhe reconhecida a vrios
nveis, mas acusada, por alguns sectores polticos, de defender exageradamente
os objectivos do "Terreiro do Pao", em detrimento dos superiores interesses do
Alentejo.
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Regressando agora ao interior da estrutura, oportuno referir que ela se poderia

classificar de um ponto de vista meramente acadmico, como funcional e
divisional, simultaneamente. De facto, o seu design organizacional apresenta
caractersticas de um e de outro tipo, no sendo possvel adoptar um deles de
forma categrica.
A avaliao dos desempenhos individuais pode considerar-se impessoal (ainda
que, formalmente, se cumpra o preceito legal de atribuir uma classificao de
servio a cada funcionrio, no fim do ano); as recompensas so generalizadas e
sistemticas (subsdios de refeio, de Natal, de frias, etc.), pelo que esto
bastante banalizadas.
A descentralizao limitada e regulada por regras muito bem definidas (os
despachos de delegao de competncias); persiste uma certa rigidez estrutural e
estratgica; e existem estrangulamentos de comunicao. Mas a verdade que, at
por razes imperiosas de funcionalidade, subsiste alguma liberdade de actuao ao
nvel das Direces de Servios, particularmente naquelas que se encontram
afastadas geograficamente.
Pelo que fica exposto, poderia pensar-se que na CCRA prevalecem estilos de
liderana personalizados (dadas as caractersticas centralizadoras que referimos),
ou eventualmente tecnocrticas, implicando a programao formal rigorosa de
toda a actividade. No , contudo, assim. Normalmente so praticados processos
de participao e consenso, tanto ao nvel mais alto da estrutura como nos postos
de responsabilidade intermdia, o que nos leva a apontar para um estilo "sciopoltico" de aco.
Nesta mesma linha, constatou-se que so geralmente adoptadas estratgias de
mudana do tipo "normativo-reeducativo", aqui e ali substitudas pelo exerccio
puro do poder (estratgias coercivas), quando a adeso emotiva dos sujeitos no se
mostra possvel. Deste modo, a mudana implementada, no primeiro caso,
atravs da partilha de responsabilidades (veja-se o exemplo do grupo de trabalho
pluridisciplinar que, atravs de um processo interactivo, lento mas de boa
qualidade, preparou o "Sistema de Informao"); ou, no segundo caso, de modo
"top-down", atravs da cadeia hierrquica.
J nos referimos maior parte dos mecanismos estruturais de coordenao de

que dispe a CCRA: o Presidente, o Administrador, enfim, as funes tipicamente
integradoras; os grupos de trabalho multifuncionais; e os contactos directos
(informais) entre quadros. No devemos, no entanto, esquecer as reunies
peridicas, como tarefas especficas de ligao e acompanhamento.
Por ltimo, destacaremos o Gabinete de Organizao e Gesto, cujo contributo
para a melhoria da eficcia das actividades do organismo seria certamente
assinalvel, se no estivesse, como est, reduzido expresso mais simples de um
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mero servio de apoio administrativo. Pela importncia de que se revestem, no

resistimos tentao de transcrever as suas competncias legais: 79
- Promover o aperfeioamento das estruturas tcnicas e administrativas,
bem como a racionalizao dos meios e a modernizao dos mtodos de
trabalho e das tcnicas utilizadas nos servios da Comisso com vista a
um aumento da eficcia dos servios e a uma diminuio dos custos de
funcionamento;
- Preparar, por sua iniciativa ou em colaborao com outras entidades,
estudos e propostas no domnio dos recursos humanos;
- Conceber e manter em funcionamento um sistema integrado de gesto
com indicadores peridicos que permita o acompanhamento e avaliao
das actividades desenvolvidas e a introduo oportuna de correces;
- Colaborar na preparao do oramento anual, elaborado com base no
respectivo plano de actividades e com os desdobramentos internos que
permitam a desconcentrao de competncias e o adequado controlo de
gesto.
6.5. Organizao em Centros de Responsabilidade

Na sequncia de uma srie de entrevistas realizadas aos principais decisores da
organizao (segundo um guio que se apresenta no anexo 4), foram seleccionadas
16 unidades departamentais que, segundo aqueles responsveis, merecem hoje a
designao de Centros de Responsabilidade, luz dos conceitos referidos no
ponto 2.3.
A partir dessa seleco, construiu-se o organigrama de gesto que se
apresenta no anexo 5 e fez-se a caracterizao de cada um dos Centros de
Responsabilidade identificados, a qual deu origem sntese que se apresenta nos
pontos seguintes.
Entretanto, optou-se por tipificar apenas de forma genrica, por um lado, os
dois Ncleos desconcentrados (Beja e Portalegre), uma vez que apresentam uma
grande homogeneidade entre si; e, por outro lado, os seis Gabinetes de Apoio
Tcnico (Beja, Elvas, vora, Grndola, Moura e Portalegre) que, alm de serem
homogneos, possuem enquadramentos legais e funcionais especficos que os
autonomizam de forma muito substancial relativamente hierarquia da CCR
Alentejo.
79
Dec. Lei n 260/89 de 17 de Agosto, art 51.
________________________________________________________________
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6.5.1. Presidncia
Responsvel:
Dr. Antnio Carmelo Aires
Licenciado em Medicina Veterinria
Competncias legais:80
Definir e propor ao Ministro as orientaes a adoptar nas actividades da CCR e
respectivos servios;
Elaborar e submeter a parecer do conselho da regio e do conselho coordenador
e aprovao do Ministro, os programas e relatrios anuais de actividades
da CCR, bem como os respectivos oramentos e contas;
Dirigir a actividade dos servios, garantindo o cumprimento das leis,
regulamentos e instrues aplicveis, bem como das deliberaes dos
respectivos rgos;
Assegurar a ligao da CCR com os servios regionais dependentes de outros
Ministrios e com as autarquias locais, recebendo destas os pedidos de apoio
que se enquadrem no mbito da competncia da CCR;
Convocar e presidir s reunies do conselho da regio e do conselho
coordenador e orientar os respectivos trabalhos;
Outorgar em nome da CCR os contratos em que esta for parte e, em geral,
representar a CCR;
Propor a nomeao e conferir posse aos funcionrios e outros agentes dos
servios da CCR;
Exercer as demais funes necessrias ao bom funcionamento e desempenho
das atribuies da CCR.
Misso:
Dirigir o conjunto dos servios da CCRA no sentido de, por via do dilogo
intersectorial e interinstitucional, contribuir para a "... criao de um
esprito e de uma prtica de concertao regional virada para o
desenvolvimento do Alentejo."
Valores:
Seriedade nos propsitos;
Honestidade e justia nos mtodos;
Competncia e dedicao na aco.
80
Dec. Lei n 494/79 de 21 de Dezembro, art 6 ; Dec. Lei n 130/86 de 7 de Junho, art 48 ; e
Dec. Lei n 260/89 de 17 de Agosto, art 3 .
________________________________________________________________
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Metas de curto prazo:

Fazer com que as tarefas que esto responsabilidade da Comisso sejam
cumpridas o mais possvel;
Garantir a capacidade de informar a hierarquia para o processo de tomada de
deciso;
Executar as directrizes programticas do governo;
Tentar influenciar os rgos de poder, no sentido de tomarem decises que vo
ao encontro dos interesses regionais;
Executar o Quadro Comunitrio de Apoio a 100%;
Fazer aprovar Planos Directores Municipais em todos os concelhos;
Criar um sistema de informao regional que se constitua como um suporte
actividade dos agentes promotores do desenvolvimento regional, pblicos e
privados;
Perspectivar, no Alentejo, a ocupao da paisagem rural, o uso equilibrado e
sustentvel do espao, a manuteno de actividades tradicionais e o nvel e
qualidade de vida da populao rural;
Assegurar a continuidade da participao e cooperao no seio de organizaes
associativas interregionais, designadamente:
- Conferncia Europeia das Regies Perifricas Martimas;
- Assembleia das Regies da Europa;
- Conferncia Europeia das Regies Vincolas;
- Associao das Regies Fronteirias Europeias.
Meios e Recursos:
Recursos humanos insuficientes, tanto no que se refere quantidade como no
que respeita s qualificaes;
Recursos financeiros muito escassos, face s necessidades derivadas do seu
papel e da sua misso;
Enquadramento legal demasiado restritivo, no que concerne capacidade de
interveno e s competncias das CCR.
Orientaes de natureza poltica pouco claras, em termos de perspectivas para o
futuro.
Nveis de interveno e deciso:
Ligao com a hierarquia superior (Ministro e Secretrios de Estado);
Coordenao e controlo da actividade da CCR, em geral;
Coordenao e superviso das seguintes unidades:
- Direco Regional do Ordenamento do Territrio;
- Ncleos desconcentrados (Beja e Portalegre);
- Gabinetes de Apoio Tcnico;
Relacionamento institucional ao mais alto nvel;
Relacionamento internacional;
Coordenao global do Plano de Actividades Anual;
Coordenao das reunies de avaliao global.
Assinatura de grande parte da correspondncia para o exterior.
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INDEG / ISCTE
Jos Afonso Roberto
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Relaes directas:
Internamente, em primeira linha com os dois Vice-Presidentes e com os
responsveis pelas unidades que supervisiona directamente; e, em segunda
linha, com todos os departamentos, atravs dos respectivos dirigentes;
Externamente, com as entidades governamentais perante as quais responde, e
com as hierarquias homlogas de outros organismos pblicos e privados
com os quais a CCRA mantm relaes de carcter institucional.
Planeamento:
Programa de actividades anual;
Plano anual de gesto dos recursos humanos;
Oramentos anuais;
Formalizao reduzida ao mnimo indispensvel;
Horizonte temporal varivel em funo dos casos concretos.
Acompanhamento e controlo:
Classificao de Servio Anual, legalmente obrigatria, mas ineficaz.
Avaliao informal e no estruturada da capacidade e da dedicao dos
subordinados, por parte dos responsveis;
Sesses de "despacho" (pessoal, directo e peridico) com os Vice-Presidentes e
com cada um dos responsveis pelas unidades supervisionadas;
Reunies de coordenao e articulao de servios (de frequncia irregular);
Documentos de natureza administrativa (relatrios e mapas de contabilidade,
tesouraria e pessoal);
Caracterizao geral:
Nos termos do n 1 do art 3 do Dec. Lei n 260/89 de 17 de Agosto, "As
comisses de coordenao regional dispem dos seguinte rgos: a) Presidente;
b) Conselho da regio; c) Conselho coordenador; d) Conselho administrativo."
Por seu turno, o n 2 da mesma disposio legal estabelece que: "O presidente e
o conselho administrativo exercem as competncias que lhes esto cometidas por
lei, podendo deleg-las nos vice-presidentes, no administrador ou nos directores
regionais."
Como se v, para alm dos trs conselhos referidos, o Presidente o nico
rgo reconhecido como tal pela legislao de enquadramento das CCR,
concentrando por isso a maior parte dos efectivos poderes de deciso no seio
destas organizaes.
No caso especfico da CCR Alentejo, o seu presidente delega, de facto, um
grande nmero de competncias prprias nos seus subordinados, implementando
assim um grau de descentralizao que no parece ter estado presente no esprito
do legislador. Segundo as suas prprias palavras: "H [na CCRA] uma estrutura
do tipo "cacho de uvas invertido", mas com efectiva descentralizao e delegao
de competncias, quer do presidente nos vice-presidentes e no administrador,
quer do presidente nos directores dos ncleos desconcentrados da Comisso,
quer depois dos prprios vice-presidentes nalguns servios ..."
Deste modo, reserva para si um papel de ligao com a hierarquia superior,
mormente com o Ministro do Planeamento e da Administrao do Territrio de
quem depende directamente; de coordenao e articulao interna; e de
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INDEG / ISCTE
Jos Afonso Roberto
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relacionamento institucional e internacional. Porm no deixa de intervir

directamente na actividade da CCRA, atravs da superviso de alguns servios e
departamentos que no delegou nos vice-presidentes.
Dada a sua posio na estrutura, os seus objectivos parcelares, enquanto
responsvel por uma unidade de deciso, confundem-se, naturalmente, com os
objectivos globais da organizao, o mesmo acontecendo com a viso, a misso e
os valores que orientam a sua actuao frente da CCR Alentejo.
Entende que existem "sinais" de uma certa tendncia para a "gesto por
objectivos" no seio da Administrao Pblica Portuguesa, havendo mesmo casos
(os chamados "institutos pblicos") onde isso j hoje uma prtica corrente. Na
CCR Alentejo, "... h uma filosofia de base onde se enquadra essa "gesto por
objectivos" e estamos a fazer o possvel para tentar aproximar a nossa gesto a
uma gesto mais eficaz, enfim, mais do tipo empresarial."
Dado que se trata do rgo que agrega, em ltima anlise, praticamente todas
as competncias de gesto da CCRA (muito embora lhe escapem importantes
poderes de definio estratgica (e no s), que o governo, naturalmente, reserva
para si prprio), esta unidade no pode deixar de ser encarada como Centro de
Investimentos.
6.5.2. Vice-Presidncia (A)

Responsvel:
Dr. Bento Rosado
Licenciado em Sociologia
Coadjuvar o Presidente na sua aco.
Misso:
Manter a dimenso regional da Administrao e projectar os servios da CCRA
no sentido do desenvolvimento do Alentejo;
Accionar e resolver os assuntos do dia-a-dia e o desenvolvimento dos projectos
e processos relativos s unidades que o Presidente, por delegao de
competncias, lhe atribui.
Valores:
Capacidade tcnica;
Informalidade;
Dedicao;
Flexibilidade;
Eficcia.
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Dec. Lei n 260/89 de 17 de Agosto, art 3 , n 2.
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INDEG / ISCTE
Jos Afonso Roberto
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Executar o protocolo de cooperao transfronteiria celebrado com a Junta da
Extremadura Espanhola;
Promover a assinatura de um protocolo de cooperao transfronteiria com a
Junta da Andaluzia Espanhola;
Identificar projectos a candidatar ao INTERREG II;
Executar o melhor possvel o Programa Operacional Regional do Alentejo, no
mbito do II Quadro Comunitrio de Apoio;
Meios e Recursos:
Meios (materiais, humanos e financeiros) suficientes para o desempenho das
funes;
Enquadramento legal e poltico muito complicado;
Enquadramento administrativo muito lento e burocratizado.
Coordenao do Quadro Comunitrio de Apoio a nvel regional;
- Secretariado do Programa Operacional Regional;
- Gabinete de Iniciativas Transfronteirias;
- Direco Regional do Planeamento e Desenvolvimento;
Controlo de custos nas unidades supervisionadas;
Participao activa no processo de elaborao do programa de actividades
anual;
Participao no processo de afectao de recursos materiais, humanos e
financeiros;
Participao em reunies de avaliao global.
Relaes directas:
Internamente, a montante com o Presidente (e, por vezes, com instncias
superiores, ao nvel do Ministrio); a jusante, com todos os departamentos,
embora de forma mais prxima e regular com as unidades que supervisiona;
Externamente, com hierarquias homlogas de outros organismos pblicos e
privados com os quais a CCRA mantm relaes de carcter institucional.
Planeamento:
Agenda programada;
Plano de actividades anual (indicativo);
Oramentos anuais;
Procedimentos de coordenao e superviso no formalizados.
Horizonte temporal varivel em funo das situaes concretas.
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INDEG / ISCTE
Jos Afonso Roberto
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Sesses de "despacho" (pessoal, directo e peridico) para orientao de cada
um dos responsveis das unidades supervisionadas.
Classificao de Servio Anual, de carcter obrigatrio, considerada
geralmente muito ineficaz;
"Notas internas" (para comunicao horizontal);
Acompanhamento informal dos diferentes servios, atravs do dilogo;
Documentos peridicos de natureza administrativa (relatrios e mapas de
execuo financeira);
Reunies peridicas de avaliao global.
Caracterizao geral:
Consagrada legalmente desde a criao das CCR em Dezembro de 1979, esta
Vice-Presidncia tem tido diversos contedos funcionais ao longo do tempo (em
funo das competncias que lhe tm sido delegadas). Recentemente, com o
preenchimento de um outro lugar de vice-presidente, deixou de integrar a
componente de gesto interna propriamente dita e passou a dedicar-se, quase
exclusivamente, coordenao de certas reas de natureza mais tcnica.
Depende directa e exclusivamente do Presidente, na medida em que recebe dele
todas as competncias e constitui, essencialmente, uma unidade de coordenao e
superviso de servios. Dada a sua posio na estrutura, tem objectivos parcelares
que, naturalmente, correspondem em grande medida aos objectivos globais da
organizao.
O Vice-Presidente Dr. Bento Rosado tem uma "viso" para as CCR que passa
pela "... concretizao de um grande objectivo que a regionalizao e a criao
das regies administrativas ..." e entende que a misso da CCR Alentejo
sobretudo "... manter a dimenso regional da Administrao e ... [promover] o
desenvolvimento da regio."
Este dirigente pensa que no se pode classificar propriamente como "gesto por
objectivos" aquilo que praticado na Administrao Pblica, em geral, e na CCR
Alentejo, em particular, at porque "... os prprios servios tambm teriam, por
vezes, dificuldade em assimilar na sua prpria estrutura esses objectivos."
Nas reas que tutela, este vice-presidente tenta concretizar uma prtica de
descentralizao/responsabilizao, atribuindo a cada um dos servios a total
responsabilidade do funcionamento das respectivas reas. A este respeito, afirma
mesmo: "... eu no acompanho os processos em pormenor (porque no me
interessam); a nica coisa que eu procuro dar as orientaes fundamentais e
depois deixar, quer criatividade, quer imaginao, quer prpria forma que
cada uma das chefias achar melhor; no entanto, h uma coisa que exijo: o
cumprimento dos objectivos que esto traados e das orientaes definidas, mais
nada; no fao um acompanhamento do processo."
No obstante tratar-se de uma unidade de deciso que, hoje, coordena quase
exclusivamente reas de natureza tcnica; a sua interveno, por vezes
determinante, no processo de definio de objectivos e na afectao de meios,
permite classific-la como Centro de Investimentos.
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INDEG / ISCTE
Jos Afonso Roberto
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6.5.3. Vice-Presidncia (B)

Responsvel:
Dr. Figueira Antunes
Licenciado em Gesto
Misso:
Presidir ao Conselho Administrativo (por delegao);
Gerir os meios (humanos, materiais e financeiros) do ponto de vista
administrativo;
Accionar e resolver os assuntos do dia-a-dia e o desenvolvimento dos projectos
e processos relativos s unidades que o Presidente, por delegao de
competncias, lhe atribui.
Valores:
Transparncia das decises;
Abertura ao exterior;
Rigor e profundidade na anlise das questes;
Sntese entre eficincia e eficcia.
Dotar os servios operativos dos meios adequados ao desempenho das suas
funes;
Gerir o melhor possvel o conflito entre as necessidades e os meios disponveis;
Elaborar uma publicao sobre "O impacto dos fundos comunitrios nas
finanas municipais";
Caracterizar a evoluo das finanas dos municpios ao longo do perodo de
vigncia do primeiro Quadro Comunitrio de Apoio;
Elaborar uma publicao sobre "O funcionamento e a organizao
administrativa e contabilstica das freguesias do Alentejo";
Apresentar candidaturas ao PROFAP (Programa Integrado de Formao para a
Modernizao da Administrao Pblica);
Realizar aces de formao para o pessoal da Administrao Local e dos
servios desconcentrados da Administrao Central;
Acompanhar de forma sistemtica as actividades dos Gabinetes de Apoio
Tcnico.
Meios e Recursos:
Meios, condies e instrumentos extremamente reduzidos (e muitos deles
ineficazes) face s necessidades geradas pelos objectivos globais definidos.
82
Dec. Lei n 260/89 de 17 de Agosto, art 3 , n 2.
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INDEG / ISCTE
Jos Afonso Roberto
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Organizao administrativa global;
- Administrador;
- Centro de Documentao e Informao;
- Gabinete de Estatstica e Informtica;
- Direco Regional da Administrao Autrquica:
- Diviso de Finanas Locais;
- Diviso de Assuntos Jurdicos;
- Diviso de Estudos, Formao e Administrao Autrquica.
Presidncia do Conselho Administrativo;
Controlo de custos nas unidades supervisionadas e na CCRA em geral;
Coordenao do processo de elaborao do programa de actividades anual;
Coordenao do processo de afectao de recursos materiais, humanos e
financeiros;
Relaes directas:
Internamente, a montante com o Presidente e a jusante com todos os
departamentos, embora de forma mais prxima e regular com as unidades
que supervisiona;
privados com os quais a CCRA mantm relaes de carcter institucional.
Planeamento:
Plano de actividades anual (indicativo e no restritivo);
Oramentos anuais;
Planificao anual dos movimentos de pessoal;
Planificao anual das aquisies de equipamentos;
Priorizao na base de anlises casusticas;
Reduzida formalizao dos procedimentos de coordenao e superviso.
Sesses de "despacho" (pessoal, directo e peridico) com cada um dos
responsveis pelas unidades supervisionadas.
Classificao de Servio Anual, de carcter obrigatrio, considerada
geralmente ineficaz e mesmo perniciosa.
Avaliao informal dos diferentes servios;
Documentos peridicos, com carcter meramente administrativo (balancetes de
contabilidade e tesouraria, mapas de pessoal)
Reunies peridicas de avaliao global.
Caracterizao geral:
Embora consagrada na legislao desde Junho de 1986, esta Vice-Presidncia
s est ocupada h relativamente pouco tempo (cerca de um ano). As funes que
lhe esto agora atribudas vinham sendo desempenhadas quer directamente pelo
Presidente quer por outros responsveis da organizao.
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INDEG / ISCTE
Jos Afonso Roberto
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Depende directa e exclusivamente do Presidente, na medida em que recebe dele

todas as competncias.
Constitui essencialmente uma unidade de coordenao e superviso de servios
e, dada a sua posio na estrutura, os seus objectivos particulares confundem-se
com os objectivos globais da organizao.
Naturalmente, o Vice-Presidente Dr. Figueira Antunes tem uma noo muito
clara da viso, da misso e dos valores que orientam a actuao da CCR Alentejo.
Entende que no h propriamente "gesto por objectivos" na Administrao
Pblica Portuguesa, embora reconhea que, nos ltimos anos, tem vindo a ser
feito um esforo significativo no sentido de gerir os organismos pblicos numa
perspectiva mais prxima daquilo que a "gesto empresarial". Do mesmo modo,
tambm a CCR Alentejo est a caminhar nesse sentido, tentando identificar
grandes metas a atingir no espao de um ano e gerindo os recursos em funo dos
objectivos definidos.
No que se refere "descentralizao", este dirigente sublinha o facto de a lei
colocar um "Presidente" e no um "Director-Geral" frente da CCR, e interpreta-o
como uma vontade expressa (da parte do legislador) de atribuir uma natureza
"presidencialista", portanto "centralizadora", a estas estruturas desconcentradas do
poder executivo. No obstante, depois na prtica, acaba por acontecer um certo
grau de descentralizao efectiva de poderes, atravs da figura da "delegao de
competncias".
No caso concreto desta Vice-Presidncia, o seu titular beneficia de uma
liberdade de actuao e de deciso que o leva a afirmar: "... eu tenho competncia
para tratar de todos os assuntos da rea administrativa, do pessoal e da gesto
da Comisso, no que se refere gesto de meios (humanos, materiais e
financeiros) e ao assegurar da gesto do dia-a-dia; havendo obviamente aquelas
questes que so mais ao nvel, digamos, da gesto estratgica, que o Presidente
reserva para ele - a definio dos princpios, de algumas prioridades, de algumas
orientaes - que informam, depois, a gesto operacional a este nvel do dia-adia."
Dada a amplitude dos poderes que esto atribudos actualmente a esta unidade
de deciso, em particular no que se refere gesto dos meios, de crer que ela
possa considerar-se um Centro de Investimentos.
6.5.4. Administrador
Responsvel:
Dr. Florival Ramalhinho
Licenciado em Gesto
83
Dec. Lei n 130/86 de 7 de Junho, art 48; e Dec. Lei n 260/89 de 17 de Agosto, art 3, n 2.
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INDEG / ISCTE
Jos Afonso Roberto
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Misso:
Gerir o dia-a-dia da organizao (instalaes, equipamentos, pessoal, materiais
de consumo, etc.);
Colaborar na gesto global dos meios e na afectao dos recursos, de acordo
com as necessidades globais dos servios;
Candidatar e gerir projectos co-financiados pela CCRA.
Valores:
Esprito de colaborao;
Dignidade;
Racionalidade;
Equilbrio.
Promover a melhoria das condies de trabalho dos funcionrios da CCRA, de
modo a que os mesmos possam desenvolver normalmente as suas
actividades;
Reforar o equipamento dos diversos servios com mais e melhores meios
informticos.
Gerir o melhor possvel os escassos meios disponveis;
Meios e Recursos:
Meios humanos e financeiros escassos;
Enquadramento legal demasiado apertado;
Mecanismos administrativos muito complicados.
Colaborao no processo de organizao administrativa global;
- Gabinete de Organizao e Gesto;
- Repartio Administrativa e Financeira:
- Seco Administrativa e de Pessoal;
- Seco de Contabilidade;
- Seco de Patrimnio e Aprovisionamento;
- Seco de Administrao Geral;
Participao no Conselho Administrativo;
Participao no processo de elaborao do programa de actividades anual;
financeiros;
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INDEG / ISCTE
Jos Afonso Roberto
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Relaes directas:
Internamente, a montante com o vice-presidente para os servios de apoio e,
por vezes, com o Presidente; a jusante com todos os departamentos, embora
de forma mais prxima e regular com as unidades que supervisiona;
Externamente, com responsveis homlogos de outros organismos pblicos e
privados com os quais a CCRA mantm relaes de carcter administrativo.
Planeamento:
Plano de actividades anual (indicativo);
Oramentos anuais;
Projeces financeiras;
Planificao anual dos movimentos de pessoal;
Planificao anual das aquisies de equipamentos;
Programao e calendarizao de certas tarefas administrativas especficas
(requisio de fundos, processamento de salrios, pagamento a fornecedores,
elaborao da "conta de gerncia", etc.);
Priorizao na base de anlises peridicas;
Procedimentos formalizados de natureza administrativa.
Horizonte temporal varivel (em funo das situaes concretas), mas em que
as periodicidades mensal e anual so as mais frequentes.
Sesses de "despacho" (pessoal, directo e peridico) com cada um dos
responsveis pelas unidades supervisionadas.
Classificao de Servio Anual, legalmente obrigatria.
Acompanhamento informal dos diversos servios;
Documentos peridicos, com carcter puramente administrativo (mapas de
contabilidade, tesouraria e pessoal);
Relatrios e registos diversos para controlo de certos aspectos especficos da
actividade dos servios de apoio (movimentos de viaturas, por exemplo);
Reunies peridicas de avaliao sectorial e global.
Caracterizao geral:
As competncias do Administrador da CCR no esto claramente definidas na
legislao de enquadramento, a qual diz apenas que o mesmo deve fazer parte do
conselho administrativo e desempenhar as funes que nele forem delegadas pelo
Presidente.
Na CCR Alentejo, em concreto, havendo a montante do administrador um vicepresidente incumbido de coordenar e supervisionar toda a rea administrativa, e
existindo a jusante um chefe da repartio administrativa e financeira que, por sua
vez coordena 4 seces administrativas, tudo leva a crer que a cadeia de deciso
demasiado extensa, tendencialmente burocratizante, e propcia ao aparecimento
dos chamados "conflitos de fronteira".
O administrador constitui, assim, fundamentalmente, uma unidade de
"filtragem" e, dada a posio que ocupa na estrutura, os seus objectivos
especficos coincidem ora com os do nvel a montante ora com os do nvel a
jusante.
Por razes que se prendem com a diversidade e a abrangncia do seu percurso
pessoal no interior da estrutura organizativa, o Dr. Florival Ramalhinho afirma ter
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INDEG / ISCTE
Jos Afonso Roberto
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uma noo muito clara da viso, da misso e dos valores que orientam a actuao
da CCR Alentejo. Julga que "... nalgumas estruturas mais modernas [da
Administrao Pblica] ... possa haver alguns 'arremedos' de gesto por
objectivos ..." mas acha que, na CCR, ainda se est apenas numa fase de traar
algumas metas ao nvel do plano de actividades.
Quanto ao processo de tomada de deciso, este dirigente opina que "... alguma
coisa se tem avanado em termos de descentralizao de tarefas..." mas, a
verdade que "... a descentralizao tem de ser sempre acompanhada dos meios
para se conseguirem atingir os objectivos ..." e este ltimo aspecto parece no ser
devidamente considerado na Administrao Pblica, em geral. Apesar de tudo,
segundo este responsvel, verifica-se na CCRA, em particular, um processo de
deciso bastante descentralizado, o qual tem origem no Presidente e vai at s
chefias mais baixas.
No que se refere ao desempenho das suas prprias funes, o administrador
afirma: "Tenho competncias delegadas directamente do Presidente que
desenvolvo no dia-a-dia e que vo at ao poder de assinar expediente para o
exterior. Esta competncia que me est atribuda assume um grau de
representao e de contacto com o exterior, nomeadamente em termos escritos, e
algo que no se passa, por exemplo, com as Direces Regionais."
Porm, embora participe nos processos de programao da actividade e de
afectao de recursos, no parece desempenhar neles um papel determinante. Por
isso, esta unidade de deciso deve considerar-se apenas um Centro de Custos.
6.5.5. Centro de Documentao e Informao

Responsvel:
Dra. Margarida Louro
Licenciada em Sociologia
Recolher, seleccionar, armazenar, tratar e difundir a documentao e
informao necessrias s actividades da Comisso e criar os meios
adequados sua eficiente circulao;
Assegurar o servio de relaes pblicas da Comisso;
Assegurar o apoio organizacional e logstico realizao de exposies,
conferncias, colquios, seminrios e outras manifestaes idnticas
promovidas pela Comisso ou em que esta participe.
Misso:
Manter um acervo documental rico e actualizado;
Prestar informao interna e externamente.
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INDEG / ISCTE
Jos Afonso Roberto
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Valores:
Esprito jovem e no dogmtico;
Capacidade de adaptao;
Preocupao com o objectivo global: "desenvolvimento da regio e bem-estar
das pessoas";
Flexibilidade;
Receptividade mudana.
Editar um boletim mensal para divulgao de informao regional;
Editar um boletim de documentos tcnicos (peridico);
Realizar um programa de rdio (peridico), para difuso de informaes
relativas s actividades da CCRA;
Editar a revista peridica "Alentejo - Anlise Regional";
Organizar exposies colectivas (monografias);
Elaborar um catlogo de monografias locais;
Organizar eventos no auditrio;
Participar em revistas e outros trabalhos.
Meios e Recursos:
Meios humanos bastantes em quantidade, mas com qualificao insuficiente;
Meios financeiros suficientes (afectados atravs de oramentos de despesas de
funcionamento, por um lado, e de projectos, por outro).
Controlo de custos;
Organizao interna do trabalho;
Superviso de tarefas locais;
Participao na elaborao do programa de actividades anual;
Relaes directas:
Internamente, a montante com o Vice-Presidente para os servios horizontais e
a jusante com todos os departamentos;
Externamente, com todos os potenciais utentes da centro de documentao e
com todas as entidades que mantm um relacionamento institucional com a
CCRA.
Planeamento:
Oramentos anuais;
Programao informal e no estruturada;
Horizonte temporal varivel em funo das tarefas.
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INDEG / ISCTE
Jos Afonso Roberto
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Classificao de Servio Anual, imposta por lei, mas com muitos aspectos
negativos.
Reunies peridicas (consideradas em nmero insuficiente), para identificao
de problemas e proposta de solues;
Responsabilizao como princpio;
Avaliao por amostragem;
Acompanhamento permanente e directo (discusso, ajustamento);
Balancetes mensais.
Caracterizao geral:
Trata-se de um servio de apoio horizontal, hierarquicamente dependente de
um dos Vice-Presidentes, que desempenha as suas funes simultaneamente para
o interior e para o exterior da organizao.
O seu responsvel tem perfeita conscincia da viso, da misso e dos valores
que presidem actuao da CCRA e entende que existem "gesto por objectivos"
e "descentralizao" nalguns aspectos e nalgumas reas.
Embora no tenha delegao formalizada de competncias, o responsvel
afirma que "... h muitas decises que eu posso tomar sozinha." Por outro lado
"gere" oramentos especficos, apenas no que se refere afectao de despesas
dentro de certas balizas fixadas superiormente, o que leva sua considerao
como gestor de um Centro de Custos.
6.5.6. Gabinete de Estatstica e Informtica

Responsvel:
Dr. Armando Marques
Licenciado em Sociologia
Elaborar os planos de apetrechamento e desenvolvimento informtico da
Comisso e coordenar e conduzir as aces necessrias sua concretizao;
Assegurar um permanente conhecimento das disponibilidades de dados
estatsticos e de outras fontes de informao adicionais, quer internas, quer
externas, em matria de informao regional e local;
Conceber, instalar e gerir uma base de dados regional adequada ao exerccio
das competncias da Comisso.
Misso:
Organizar, estruturar e gerir o sistema de informao;
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INDEG / ISCTE
Jos Afonso Roberto
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Valores:
Rigor;
Dignidade;
Capacidade tcnica;
Flexibilidade;
Preocupao pelo consenso.
Organizar uma base de dados regional;
Estruturar o subsistema de informao tcnico;
Estruturar o subsistema de informao administrativo;
Identificar, caracterizar e estruturar a informao de base regional a introduzir
no INFOCID (Sistema Interdepartamental de Informao ao Cidado);
Reorganizar a componente informtica dos procedimentos relativos
circulao interna de documentos.
Meios e Recursos:
Equipamentos (hardware e software) em quantidade e qualidade adequadas;
Meios humanos suficientes e com boa aptido profissional de base;
Meios financeiros insuficientes (em particular para as necessidades de
formao permanente que se fazem sentir na rea da informtica).
Controlo de custos;
Organizao interna do trabalho;
Superviso de tarefas locais;
Participao na elaborao do programa de actividades anual;
Participao no processo de afectao de recursos humanos e financeiros
prpria unidade;
Colaborao no processo de distribuio dos meios informticos por todas as
unidades orgnicas;
Participao (pouco frequente) em reunies de avaliao global.
Relaes directas:
Internamente, a montante com o Vice-Presidente para os servios horizontais e
a jusante com todos os departamentos;
Externamente (apenas a ttulo informal), com servios homlogos de outras
instituies congneres e com fornecedores de hardware e software.
Planeamento:
Oramento anual;
Planificao pouco estruturada (alegadamente por ausncia de planeamento a
montante);
Horizonte temporal varivel em funo das tarefas concretas.
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INDEG / ISCTE
Jos Afonso Roberto
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Classificao de Servio Anual, obrigatria por lei, completamente ineficaz e
contraproducente.
Avaliao informal, mas tendencialmente exaustiva;
Acompanhamento permanente e directo (discusso, ajustamento);
Balancetes mensais.
Caracterizao geral:
O Gabinete de estatstica e Informtica uma unidade de apoio horizontal,
hierarquicamente dependente de um dos Vice-Presidentes, e presta os seus
servios apenas para o interior da organizao, embora, pontualmente, possa
colaborar com entidades externas.
O seu responsvel afirma ter perfeita conscincia da viso, da misso e dos
valores que presidem actuao da CCR Alentejo, at porque participou no grupo
de trabalho que, h uns anos, preparou o respectivo Planeamento do Sistema de
Informao.
Aquele dirigente acha que, actualmente, no est a ser praticada "gesto por
objectivos", uma vez que estes, quando so apontados, no passam de meras
declaraes de inteno. Segundo ele: "Como no h objectivos globais bem
definidos, extremamente difcil definir os objectivos operacionais. No havendo
objectivos, nem estratgicos nem tcticos, tambm no pode haver operacionais."
Quanto "descentralizao", admitida a sua existncia nalgumas reas, mas
"... o chefe de diviso no tem poderes de deciso, para alm da deciso muito
interior do departamento; para o exterior, sempre atravs da Presidncia."
A afectao interna dos recursos financeiros oportunamente atribudos
unidade , dentro de certos limites, uma prerrogativa do seu responsvel. Esse
facto permite consider-la como um Centro de Custos.
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117
INDEG / ISCTE
Jos Afonso Roberto
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6.5.7. Direco Regional do Planeamento e Desenvolvimento

Responsvel:
Dr. Lopes Figueira
Licenciado em Economia
Atravs das suas divises e em articulao com o Departamento Central de
Planeamento, com a Direco Geral de Desenvolvimento Regional e com o
Departamento de Acompanhamento e Avaliao do Ministrio do
Planeamento e Administrao do Territrio, desenvolver, entre outras, as
seguintes actividades:
- Coordenar e preparar, em colaborao com os restantes servios
operativos da Comisso, com as autarquias locais e com os demais
agentes do desenvolvimento a nvel da regio, o plano de
desenvolvimento da regio e acompanhar e avaliar posteriormente a sua
execuo;
- Identificar, fundamentar e propor aces no mbito dos sectores sociais
com incidncia no desenvolvimento regional e no quadro da preparao
das medidas de poltica regional e dos planos anuais, estabelecendo as
ligaes de colaborao e articulao adequadas;
- Colaborar na concepo e elaborao e promover a aplicao de
programas e projectos de investimento pblico da responsabilidade da
administrao central ou da administrao local quando por aquela
apoiados, procurando assegurar a sua coerncia e compatibilizao.
Misso:
Elaborar estudos nas reas do planeamento e desenvolvimento;
Preparar e coordenar os planos de desenvolvimento regional;
Acompanhar os programas operacionais de desenvolvimento econmico-social
na rea do Alentejo.
Valores:
Competncia;
Rigor e objectividade;
Inovao;
Capacidade criativa.
86
Dec. Lei n 260/89 de 17 de Agosto, art 5 e art 44.
________________________________________________________________
118
INDEG / ISCTE
Jos Afonso Roberto
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Avaliar o impacto regional dos Programas Operacionais;
Acompanhar a implementao do empreendimento do Alqueva;
Colaborar na formulao de instrumentos adequados para a melhoria do
sistema urbano regional, enquanto suporte da actividade econmica;
Avaliar o posicionamento da regio no contexto nacional e comunitrio, no
mbito das variveis macro-econmicas;
Elaborar um plano de sade regional para o perodo de 1996-2001;
Fazer a anlise e a caracterizao de aspectos relevantes da realidade social
regional (analfabetismo e nveis educativos, famlia, populao, habitao);
Avaliar o grau de funcionalidade das redes e sistemas de transportes, a nvel
regional;
Analisar a composio actual da produo regional e preparar a identificao
das fileiras de actividades estruturantes da base econmica regional;
Avaliar a evoluo do mercado externo dos produtos e destinos da produo
regional das rochas ornamentais;
Avaliar o posicionamento da regio no contexto nacional e internacional no
mbito da actividade turstica;
Actualizar o diagnstico regional sobre o aproveitamento dos recursos hdricos;
Acompanhar e avaliar o impacto do Sistema de Incentivos Regionais no
Alentejo;
Definir os cenrios de evoluo demogrfica do Alentejo para o ano 2010;
Actualizar e adaptar o "Manual de Apoio ao Investidor".
Meios e Recursos:
Meios tcnicos e humanos especializados;
Recursos financeiros escassos;
- Diviso dos Sectores Econmicos e do Plano Regional;
- Diviso dos Sectores Sociais e Culturais;
- Diviso de Programas e Projectos de Investimento;
financeiros (apenas a nvel da indicao de necessidades);
Participao em espordicas reunies de avaliao global.
Relaes directas:
Internamente, a montante com o Vice-Presidente que tem competncias
delegadas em matrias de Planeamento e Desenvolvimento, e por vezes,
mesmo com o Presidente; a jusante com todos os departamentos (em
especial os de natureza tcnica), embora de forma mais intensa e regular
com as unidades que supervisiona;
privados com os quais a CCRA mantm relaes de carcter tcnico e/ou
institucional.
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INDEG / ISCTE
Jos Afonso Roberto
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Planeamento:
Plano de actividades anual (meramente indicativo);
Oramentos anuais;
Distribuio de tarefas com base em anlises casusticas e tendo em conta:
competncias legais, grau de disponibilidade, capacidade tcnica, meios
utilizveis;
Horizonte temporal varivel em funo dos casos concretos.
Dilogo permanente;
Sesses de "despacho" (pessoal e directo) com cada um dos responsveis pelas
unidades supervisionadas.
Avaliao informal e muito subjectiva das pessoas e dos servios;
Mapas de execuo fsica e financeira de projectos;
Reunies espordicas de avaliao global.
Caracterizao geral:
Trata-se de um dos trs servios operativos centrais da CCRA e esse facto, s
por si, justificaria a sua importncia relativa. Contudo, essa importncia resulta
acrescida pelo facto de a actual Direco Regional do Planeamento e
Desenvolvimento ser uma espcie de herdeira legtima da anterior Direco de
Servios de Estudos e de Programao, instituda em 1979 87, que por sua vez
havia recebido o testemunho dos servios tcnicos da Comisso de Planeamento
da Regio do Sul, nascida em Maro de 1969 88.
Depende hierarquicamente de um dos vice-presidentes, mas mantm contactos
informais, de carcter tcnico ou administrativo, com a generalidade dos servios
da Comisso.
Constitui uma unidade de coordenao de reas tcnicas diversas e, como tal,
tem essencialmente uma preocupao de eficcia, quase sempre incompatvel com
determinadas exigncias de natureza burocrtica a que, frequentemente,
submetida.
Quanto "misso" e aos "valores" fundamentais, o seu responsvel diz ter
muita dificuldade em distinguir a DRPD do conjunto da CCR Alentejo e, por
outro lado, tem uma "viso" bastante desencantada no que se refere s CCR, em
geral:
"... estou em crer que as CCR, na sua actual configurao, se encontram esgotadas;
embora prossigam alguns fins que tero necessariamente de continuar no futuro, penso
que j no se justificam nos moldes actuais. Creio que a regionalizao enquadrar
melhor algumas das funes das CCR atravs, designadamente, do reforo da sua
legitimidade."
Entende que no se pratica, de facto, "gesto por objectivos" em nenhum dos

trs nveis (Administrao Pblica, CCR Alentejo e DRPD) e julga que "...
embora haja as chamadas 'delegaes de competncias', elas so meramente
formais e no traduzem uma verdadeira descentralizao dos poderes de
deciso."
Dada a exiguidade dos poderes de deciso que, segundo este dirigente,
caracteriza a sua unidade, ela talvez no devesse sequer ser considerada um
87
88
Dec. Lei n 494/79 de 21 de Dezembro, art 5 , n 2 .

Dec. Lei n 48 905 de 11 de Maro de 1969.
________________________________________________________________
120
INDEG / ISCTE
Jos Afonso Roberto
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Centro de Responsabilidade. Porm, tendo em conta que ele pode, pelo menos,
influenciar de modo sensvel a gesto interna dos recursos financeiros
oportunamente afectados unidade, de admitir a sua classificao como Centro
de Custos.
6.5.8. Direco Regional do Ordenamento do Territrio

Responsvel:
Arqta. Margarida Cancela d'Abreu
Licenciada em Arquitectura Paisagstica
Atravs das suas divises, desenvolver, entre outras, as seguintes actividades:
- Promover, em colaborao com os demais servios da Comisso, os
estudos definidores de critrios de utilizao do territrio, distribuio
da populao e das diversas actividades com vista a contribuir para a
formao das bases gerais da poltica de ordenamento do territrio;
- Colaborar na definio de critrios e normas de localizao,
dimensionamento e condicionamento de infra-estruturas e
equipamentos de utilizao colectiva;
- Gerir a nvel regional os programas nacionais de reabilitao urbana e
de reconverso de reas clandestinas e acompanhar a actividade dos
gabinetes tcnicos locais.
Misso:
Estudar e formular princpios directores do ordenamento territorial;
Promover e avaliar planos de ocupao;
Promover e acompanhar a construo de equipamentos colectivos;
Promover e acompanhar aces de renovao e revitalizao urbanas;
Apoiar tecnicamente os municpios nos domnios do ordenamento do territrio;
Articular, dentro do desenvolvimento da regio, tudo o que tenha expresso
espacial.
Valores:
Equilbrio;
Competncia tcnica;
Legalidade;
Esprito de abertura e de dilogo;
Dedicao;
Eficcia global;
89
Dec. Lei n 260/89 de 17 de Agosto, art 5 e art 46.
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INDEG / ISCTE
Jos Afonso Roberto
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Elaborar um plano regional de ordenamento do territrio da envolvente da
albufeira do Alqueva;
Implementar um plano regional de ordenamento do territrio para a "zona dos
mrmores";
Actualizar o fundo cartogrfico regional e compatibiliz-lo com o Sistema
Nacional de Informao Geogrfica e com a Base de Dados de Ordenamento
do Territrio;
Criar e pr em funcionamento um "observatrio" que avalie permanentemente
os impactes scio-econmicos e ambientais, decorrentes da implementao
do PROTALI (Plano Regional de Ordenamento do Territrio do Alentejo
Litoral);
Promover e acompanhar o planeamento e a gesto do territrio dos municpios
do Alentejo;
Promover a elaborao e o acompanhamento dos Planos de Pormenor de
Salvaguarda e Valorizao dos Centros Histricos;
Meios e Recursos:
Meios humanos em quantidade suficiente;
Recursos financeiros suficientes (embora centralizadssimos, no dizer da
responsvel).
- Diviso de Estudos e Ordenamento;
- Diviso de Infraestruturas e Equipamento;
- Diviso de Planeamento e Gesto Urbanstica.
Colaborao no processo de afectao de recursos materiais, humanos e
financeiros;
Relaes directas:
Internamente, a montante com o Presidente e a jusante com todos os
departamentos (em especial os de natureza tcnica), embora de forma mais
intensa e regular com as unidades que supervisiona;
privados com os quais a CCRA mantm relaes de natureza tcnica.
Planeamento:
Plano de actividades anual (discutido em conjunto);
Oramentos anuais;
Calendarizao de tarefas com base nas exigncias processuais impostas por
lei;
Programas de racionalizao de procedimentos tcnico-administrativos;
Programas de afectao de equipamentos e de espaos;
Escassa formalizao dos procedimentos de coordenao e superviso.
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INDEG / ISCTE
Jos Afonso Roberto
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Fichas de acompanhamento de processos;
Averiguao regular e exaustiva sobre os processos pendentes;
Sesses de "despacho", sempre que necessrio, com cada um dos responsveis
pelas unidades coordenadas;
Classificao de Servio Anual, de carcter obrigatrio, mas completamente
banalizada;
Avaliao "sensitiva" das pessoas e dos servios, baseada apenas nos contactos
de natureza informal;
Documentos peridicos, com carcter marcadamente administrativo (mapas,
relatrios, balancetes, etc.);
Relatrio de Actividades Anual;
Reunies de coordenao geral (trs ou quatro vezes por ano).
Caracterizao geral:
Sendo o mais recente dos trs actuais servios operativos centrais da CCRA, a
Direco Regional do Ordenamento do Territrio trouxe-lhe, com a
implementao prtica da orgnica do MPAT (aprovada pelo Dec. Lei n 130/86
de 7 de Junho), novas responsabilidades de verificao, controlo, fiscalizao,
licenciamento e parecer, em diversas reas de interveno dos poderes pblicos.
, hoje, o nico dos servios operativos centrais que depende directa e
exclusivamente do Presidente. A sua responsvel diz at que "... a nica pessoa
que sabe mesmo como que isto funciona o Dr. Carmelo Aires."
A misso essencial da CCRA , na perspectiva desta unidade, "... representar o
governo na regio, em termos de ordenamento do territrio, planeamento e
desenvolvimento, apoio s autarquias."
A arquitecta Margarida Cancela d'Abreu pensa que a Administrao Pblica
tem vindo a caminhar no sentido da "gesto por objectivos", com alguma
descentralizao ao nvel da recolha de dados e pareceres de natureza tcnica, mas
com uma completa centralizao das decises finais.
Internamente, a DROT goza de uma certa autonomia para se organizar de modo
especfico relativamente s restantes unidades da CCRA, mas no dispe
propriamente de poderes de deciso. Segundo esta responsvel: "Problemas no
h propriamente; agora, delegao explcita tambm no h."
No obstante esta alegada ausncia de responsabilizao efectiva, de crer que
a unidade decide, ao menos sobre a afectao interna dos recursos que lhe so
colocados disposio atravs dos oramentos de funcionamento. E sendo assim,
ela dever considerar-se um Centro de Custos.
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Jos Afonso Roberto
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6.5.9. Ncleos desconcentrados

Responsveis:
Funcionrios com a categoria de Chefe de Diviso
Licenciados (em qualquer rea)
Na respectiva rea geogrfica de actuao, coadjuvar os servios centrais na
prossecuo das suas atribuies e apoiar as respectivas actividades.
Misso:
Executar todas as tarefas de natureza tcnico-administrativa que lhes sejam
incumbidas pelo Presidente da CCRA, em estreita ligao com os servios
operativos centrais; e, em particular:
- Acompanhar a construo de equipamentos colectivos;
- Acompanhar aces de renovao e revitalizao urbanas;
- Apoiar tecnicamente os municpios nos domnios do ordenamento do
territrio;
Valores:
Rigor e competncia tcnica;
Legalidade;
Dedicao;
Eficincia;
Acompanhar o planeamento e a gesto do territrio dos municpios da sua rea
de interveno;
Apoiar, na elaborao dos respectivos Planos Directores Municipais, os
municpios que ainda os no tm;
Colaborar no esforo conjunto para a execuo a 100% do Quadro Comunitrio
de Apoio.
Meios e Recursos:
Meios tcnicos e humanos;
Recursos materiais e financeiros.
Gesto corrente dos meios que lhes esto afectos;
Controlo de custos locais;
Colaborao no processo de afectao de recursos materiais, humanos e
financeiros;
Participao espordica em reunies de coordenao geral.
90
Dec. Lei n 260/89 de 17 de Agosto, art 4 , n 4 e art 53.
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INDEG / ISCTE
Jos Afonso Roberto
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Relaes directas:
Internamente, a montante com o Presidente e com os servios operativos
centrais; a jusante com a Repartio Administrativa e Financeira e
respectivas seces;
privados com os quais a CCRA mantm relaes de natureza tcnicoadministrativa..
Planeamento:
Plano de actividades anual;
Oramentos anuais;
Calendarizao de tarefas com base nas exigncias processuais impostas por
lei;
Normalizao de alguns procedimentos de verificao/fiscalizao;
Fichas de acompanhamento de processos;
Averiguao regular e exaustiva sobre os processos pendentes;
Classificao de Servio Anual, de carcter obrigatrio;
Avaliao informal dos pessoas e dos servios;
Documentos peridicos de natureza tcnico-administrativa (autos de medio,
mapas e relatrios de execuo fsica e financeira, balancetes, etc.);
Reunies de coordenao geral (pouco frequentes).
Caracterizao geral:
Estes dois servios operativos, localizados em Beja e Portalegre, constituem
uma espcie de extenses tcnico-administrativas dos servios centrais.
Resultaram essencialmente da reconverso dos servios regionais e distritais da
Direco-Geral do Planeamento Urbanstico, da Direco-Geral do Equipamento
Regional e Urbano e da Direco-Geral do Ordenamento que se encontravam
sedeados naquelas cidades, os quais foram, pelo Dec. Lei n 260/89 de 17 de
Agosto, integrados na CCR Alentejo.
Dependendo directamente do Presidente, os Ncleos tm, no entanto, relaes
funcionais muito estreitas com os servios operativos centrais, em especial com a
Direco Regional do Ordenamento do Territrio, dadas as suas competncias
especficas nos campos da verificao, do controlo, da fiscalizao e do
licenciamento das mais diversas actividades (desde a indstria ao turismo).
Uma vez que, ao menos por razes de afastamento geogrfico, estas unidades
tm que assumir alguma autonomia no que se refere gesto corrente e ao
controlo dos seus oramentos de despesa, elas no podero classificar-se seno
como Centros de Custos.
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INDEG / ISCTE
Jos Afonso Roberto
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6.5.10. Gabinetes de Apoio Tcnico

Responsveis:
Funcionrios com a categoria de Director de Servios
Licenciados (em qualquer rea)
Realizar a assessoria tcnica solicitada pelos municpios que integram as
respectivas reas de actuao, designadamente:
- Emitir pareceres nos domnios das suas competncias tcnicas;
- Elaborar projectos de obras e outros empreendimentos;
- Inventariar carncias de infra-estruturas e equipamento.
Misso:
Executar todas as tarefas de natureza tcnica que lhes sejam incumbidas pelos
agrupamentos de municpios das suas reas de actuao, em conformidade
com os Programas de Actividades aprovados por estes,
Valores:
Competncia tcnica;
Criatividade;
Dedicao;
Esprito de servio;
Flexibilidade.
Mltiplas e diferenciadas, segundo os respectivos Programas Anuais de
Actividades.
Meios e Recursos:
Meios humanos com elevadas qualificaes tcnicas (em nmero geralmente
insuficiente);
Recursos materiais e financeiros (suficientes, embora no propriamente
abundantes).
Gesto corrente dos meios que lhes esto afectos;
Controlo de custos locais;
Participao determinante no processo de elaborao do programa anual de
actividades;
Interveno no processo de afectao de recursos materiais, humanos e
financeiros;
Participao espordica em reunies de coordenao geral.
91
Dec. Lei n 58/79 de 29 de Maro, art 4; e Dec. Lei n 130/86 de 7 de Junho, art 50.
________________________________________________________________
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Jos Afonso Roberto
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Relaes directas:
Internamente (no mbito da estrutura formal da CCR), a montante com o
Presidente e, por vezes, com os servios operativos centrais; a jusante com a
Repartio Administrativa e Financeira e respectivas seces;
Internamente (no mbito da sua dependncia funcional), a montante com os
Presidentes e Vereadores dos municpios das suas reas de actuao; a
jusante, com os servios tcnicos dessas mesmas autarquias;
Externamente, com estruturas homlogas de outros organismos pblicos e
privados com os quais os GAT mantm relaes de natureza tcnica e/ou
administrativa.
Planeamento:
Plano anual de actividades;
Calendarizao de tarefas em funo da sua interdependncia ou
complementaridade;
Oramentos anuais;
Normalizao de alguns procedimentos de verificao/fiscalizao de obras;
Fichas de acompanhamento de obras;
Classificao de Servio Anual, de carcter obrigatrio;
Avaliao informal dos pessoas e dos servios;
Documentos peridicos de natureza tcnico-administrativa (autos de medio,
mapas e relatrios de execuo fsica e financeira, balancetes, etc.);
Revises peridicas do Plano Anual de Actividades;
Reunies de coordenao geral.
Caracterizao geral:
Nos termos do art 2 do Dec. Lei n 58/79 de 29 de Maro (ainda em vigor), os
Gabinetes de Apoio Tcnico "... dependem do Ministro da Administrao Interna
[ luz do Dec. Lei n 130/86 dever ler-se Ministro do Planeamento e da
Administrao do Territrio] enquanto no for possvel formalizar outro modo de
integrao descentralizado."
A mesma disposio legal estabelece ainda que cabe s CCR "... a
coordenao regional do apoio tcnico a fornecer aos municpios, de acordo com
as normas emanadas dos servios adequados da Administrao Central ..." e cabe
aos municpios que integram a respectiva rea de actuao "... a definio do
programa de actividades a desenvolver por cada GAT ..."
portanto muito complicada a teia de relaes hierrquico-funcionais que
caracteriza o enquadramento destas unidades. Alis, esta mltipla dependncia, o
afastamento geogrfico e o carcter eminentemente tcnico e especializado das
suas atribuies, contribuem fortemente para uma certa autonomia de gesto (que
s no maior porque lhes so impostas restries de natureza burocrtica e
oramental).
Porm, tendo em conta que os Gabinetes de Apoio Tcnico no podem, de
facto, determinar eles prprios as suas receitas e os seus investimentos, limitando________________________________________________________________
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Jos Afonso Roberto
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se (em termos financeiros) a gerir oramentos de despesa, previamente aprovados

a montante, de concluir pela sua caracterizao como Centros de Custos.
6.6. Acompanhamento das responsabilidades

Uma das razes que geralmente apontada como justificao para no medir
performances nos servios da Administrao Pblica a de que o "produto
administrativo" demasiado complexo e pressupe a actividade conjugada de
diversos intervenientes. Acresce que esse "produto" muitas vezes de natureza
imaterial e portanto de difcil quantificao.
Apesar disso, na Administrao Pblica como em qualquer outra organizao,
fundamental acompanhar a actividade dos servios para garantir crescentes
nveis de desempenho no sentido de alcanar um conjunto de objectivos interrelacionados como, por exemplo, a satisfao dos utentes, a simplificao dos
processos, a reduo dos custos e a motivao do pessoal.
Por outro lado, se verdade que a complexidade global gera de facto algumas
dificuldades, elas podem ultrapassar-se atravs da segmentao da realidade
complexa em pequenas parcelas de mais fcil anlise e interpretao.
A qualidade de um certo "servio" que dificilmente poderia ser avaliada em
termos globais, pode sempre ser medida atravs de caractersticas como: tempo de
espera, fiabilidade, cortesia, preciso, credibilidade, etc.
Entretanto, como foi mencionado no ponto 3.3., a escolha dos indicadores
depende das especificidades da organizao e do seu contexto, e deve ter em conta
as caractersticas de quem se vai servir da informao prestada por eles.
Um indicador de desempenho tem que ser simples e sinttico; tem que estar
directamente relacionado com os objectivos e com as variveis-chave da unidade a
que respeita; tem que estar efectivamente sob o controlo de quem responde por
ele; enfim, tem que estar correlacionado positivamente com o desempenho global
da organizao.
Como tambm j se referiu, uma boa seleco de indicadores deve resultar de
um processo participativo em que intervm os responsveis directos e os
respectivos superiores hierrquicos, envolvendo a definio rigorosa dos seguintes
aspectos essenciais:
misso, objectivos e variveis-chave globais da organizao;
misso, objectivos e variveis-chave locais de cada centro de
responsabilidade;
meios e recursos utilizveis por cada unidade de deciso;
relaes de interdependncia
responsabilidade.
entre
os
diferentes
centros
de
________________________________________________________________
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Foi com base nestes pressupostos e tendo em conta a caracterizao das

unidades de gesto a que se refere o ponto 6.5., que foi seleccionado um conjunto
de indicadores para cada um dos centros de responsabilidade da CCR Alentejo.
Importa, no entanto, ressalvar que a generalidade dos dirigentes no reconheceu
a existncia de variveis-chave locais verdadeiramente operacionalizveis, o que
condiciona de modo sensvel a fiabilidade e a "aderncia" de alguns desses
indicadores.
A respectiva seleco resultou duma anlise casustica que considerou,
principalmente, o cruzamento das competncias legais com as metas de curto
prazo identificadas para cada unidade, e os resultados obtidos foram depois
validados por um dos dirigentes de topo da organizao.
Ao fazer-se a caracterizao de cada um dos indicadores seleccionados,
verificou-se que a maioria deles se enquadrava naquilo que Robert Anthony
designa por medidas de processos (vd. ponto 1.3.), relacionadas com a
eficincia e no com a eficcia, orientadas para os meios e no para os fins.
Este facto, alis, nem sequer surpreende. Pode mesmo dizer-se que est em
perfeita sintonia com a j mencionada dificuldade de levar os responsveis a
identificarem objectivos e variveis-chave.
Entretanto, num esforo para modernizar os servios pblicos em Portugal, o
Secretariado para a Modernizao Administrativa tem vindo a propr alguns
instrumentos para avaliar a qualidade das respectivas prestaes. Neste contexto,
feita uma diferenciao entre indicadores de gesto e indicadores de qualidade,
sendo que os primeiros reflectem o funcionamento interno da organizao e os
segundos traduzem o impacte dos bens fornecidos ou dos servios prestados, junto
dos utentes.92
Nos pontos seguintes, so ento apresentados os indicadores que foram
considerados mais relevantes para cada unidade de deciso, bem como as
respectivas tipologias, bases de clculo, objectivos/meios servidos, periodicidades
e fontes de apuramento.
92
Indicadores e Padres de Qualidade, Lisboa, Secretariado para a Modernizao

Administrativa, 1994, p.18.
________________________________________________________________
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INDEG / ISCTE
Jos Afonso Roberto
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6.6.1. Presidncia
1. Custo total mdio por funcionrio
Tipo
Base de clculo
Obj./meio servido
Periodicidade
Fonte
Medida de processo (indicador de gesto)

Despesas totais / Efectivos totais
Coordenao geral
Semestral
Contabilidade; Base de dados do pessoal
2. Desvio oramental global da organizao
Tipo
Base de clculo
Obj./meio servido
Periodicidade
Fonte

Despesa total realizada - Despesa total prevista
Coordenao geral
Semestral
Contabilidade
3. ndice de imagem da organizao junto da opinio pblica
Tipo
Base de clculo
Obj./meio servido
Periodicidade
Fonte
Medida de processo (indicador de qualidade)

N de opinies positivas / N total de opinies recolhidas
Coordenao geral
Semestral
Comunicao social (inqurito)
4. ndice de imagem da organizao junto de outros servios regionais
Tipo
Base de clculo
Obj./meio servido
Periodicidade
Fonte

Dilogo intersectorial
Semestral
Servios pblicos regionais (inqurito)
5. ndice de imagem da organizao junto dos parceiros sociais
Tipo
Base de clculo
Obj./meio servido
Periodicidade
Fonte

Semestral
Parceiros sociais (inqurito)
6. ndice de notoriedade da organizao
Tipo
Base de clculo
Obj./meio servido
Periodicidade
Fonte

N de reconhecimentos / N total de interrogados
Semestral
________________________________________________________________
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INDEG / ISCTE
Jos Afonso Roberto
___________________________________________________________________________
7. ndice de satisfao dos funcionrios da organizao
Tipo
Base de clculo
Obj./meio servido
Periodicidade
Fonte

Clima organizacional
Trimestral
Pessoal (questionrio)
8. Nmero de aces retiradas da proposta inicial do Programa de Actividades Anual,

por falta de recursos
Tipo
Base de clculo
Obj./meio servido
Periodicidade
Fonte

Valor absoluto
Coordenao geral
Anual
Processo de elaborao do Programa de Actividades
9. Nmero de Planos Directores Municipais aprovados
Tipo
Base de clculo
Obj./meio servido
Periodicidade
Fonte
Medida de resultados
Valor absoluto
Aprovao de PDMs para todos os municpios
Semestral
Registos da Dir. Reg. do Ordenamento do Territrio
10. Nmero de processos disciplinares instaurados
Tipo
Base de clculo
Obj./meio servido
Periodicidade
Fonte

Valor absoluto
Anual
Base de dados do pessoal
11. Nmero de reclamaes dos utentes dos servios
Tipo
Base de clculo
Obj./meio servido
Periodicidade
Fonte

Valor absoluto
Coordenao geral
Trimestral
Servios de recepo; Registos de reclamaes
12. Relao entre despesas de investimento e despesas de consumo
Tipo
Base de clculo
Obj./meio servido
Periodicidade
Fonte

Despesas de investimento / Despesas de consumo
Coordenao geral
Semestral
Contabilidade
________________________________________________________________
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INDEG / ISCTE
Jos Afonso Roberto
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13. Rotao do pessoal
Tipo
Base de clculo
Obj./meio servido
Periodicidade
Fonte

N de entradas e sadas de pessoal / Efectivos totais
Anual
14. Taxa de execuo do Plano de Actividades
Tipo
Base de clculo
Obj./meio servido
Periodicidade
Fonte

N de aces realizadas / N de aces previstas
Coordenao geral
Trimestral
Processo de elaborao do Plano de Actividades
15. Taxa de execuo do Programa Operacional Regional
Tipo
Base de clculo
Obj./meio servido
Periodicidade
Fonte
Indicador social
Investimento realizado / Investimento previsto
Execuo do Quadro Comunitrio de Apoio
Trimestral
Registos do Programa Operacional
16. Volume de investimento na regio, promovido com base em iniciativas da CCRA ou

com o seu apoio tcnico
Tipo
Base de clculo
Obj./meio servido
Periodicidade
Fonte
Indicador social
Valor absoluto
Desenvolvimento do Alentejo
Semestral
Registos da DRPD e da DROT
6.6.2. Vice-Presidncia (A)
1. Custo total mdio por funcionrio (unidades supervisionadas)
Tipo
Base de clculo
Obj./meio servido
Periodicidade
Fonte

Controlo de custos das unidades
Trimestral
________________________________________________________________
132
INDEG / ISCTE
Jos Afonso Roberto
___________________________________________________________________________
2. Desvio oramental global das unidades supervisionadas
Tipo
Base de clculo
Obj./meio servido
Periodicidade
Fonte

Controlo oramental das unidades
Trimestral
Contabilidade
Tipo
Base de clculo
Obj./meio servido
Periodicidade
Fonte

Coordenao das unidades
Semestral
4. ndice de imagem da organizao junto de outros servios regionais
Tipo
Base de clculo
Obj./meio servido
Periodicidade
Fonte

Dilogo intersectorial; coordenao das unidades
Semestral
Servios pblicos regionais (inqurito)
5. ndice de imagem da organizao junto dos parceiros sociais
Tipo
Base de clculo
Obj./meio servido
Periodicidade
Fonte

Semestral
Parceiros sociais (inqurito)
Tipo
Base de clculo
Obj./meio servido
Periodicidade
Fonte

Semestral
7. ndice de satisfao dos funcionrios das unidades supervisionadas
Tipo
Base de clculo
Obj./meio servido
Periodicidade
Fonte

Clima organizacional nas unidades
Trimestral
________________________________________________________________
133
INDEG / ISCTE
Jos Afonso Roberto
___________________________________________________________________________
8. Nmero de processos disciplinares instaurados a pessoal das unidades

supervisionadas
Tipo
Base de clculo
Obj./meio servido
Periodicidade
Fonte

Valor absoluto
Clima organizacional das unidades
Semestral
Tipo
Base de clculo
Obj./meio servido
Periodicidade
Fonte

Valor absoluto
Trimestral
10. Relao entre despesas de investimento e despesas de consumo nas unidades

supervisionadas
Tipo
Base de clculo
Obj./meio servido
Periodicidade
Fonte

Controlo de custos das unidades
Trimestral
Contabilidade
11. Taxa de execuo do Plano de Actividades relativamente s unidades

supervisionadas
Tipo
Base de clculo
Obj./meio servido
Periodicidade
Fonte

Trimestral
Tipo
Base de clculo
Obj./meio servido
Periodicidade
Fonte
Indicador social
Mensal

Tipo
Base de clculo
Obj./meio servido
Periodicidade
Fonte
Indicador social
Valor absoluto
Semestral
________________________________________________________________
134
INDEG / ISCTE
Jos Afonso Roberto
___________________________________________________________________________
6.6.3. Vice-Presidncia (B)
Tipo
Base de clculo
Obj./meio servido
Periodicidade
Fonte

Controlo geral de custos
Trimestral
2. Desvio oramental global da organizao
Tipo
Base de clculo
Obj./meio servido
Periodicidade
Fonte

Controlo oramental global
Trimestral
Contabilidade
Tipo
Base de clculo
Obj./meio servido
Periodicidade
Fonte

Coordenao das unidades supervisionadas
Semestral
Tipo
Base de clculo
Obj./meio servido
Periodicidade
Fonte

Coordenao das unidades supervisionadas
Semestral
Tipo
Base de clculo
Obj./meio servido
Periodicidade
Fonte

Trimestral
________________________________________________________________
135
INDEG / ISCTE
Jos Afonso Roberto
___________________________________________________________________________
6. Nmero de aces realizadas fora do Programa de Actividades
Tipo
Base de clculo
Obj./meio servido
Periodicidade
Fonte

Valor absoluto
Coordenao geral dos meios e recursos afectos
Semestral
Processo de elaborao do Programa de Actividades
Tipo
Base de clculo
Obj./meio servido
Periodicidade
Fonte

Valor absoluto
Semestral
Tipo
Base de clculo
Obj./meio servido
Periodicidade
Fonte

Valor absoluto
Trimestral
9. Relao entre despesas de investimento e despesas de consumo
Tipo
Base de clculo
Obj./meio servido
Periodicidade
Fonte

Trimestral
Contabilidade
Tipo
Base de clculo
Obj./meio servido
Periodicidade
Fonte

Clima organizacional; Gesto dos recursos humanos
Semestral
11. Taxa de execuo do Plano de Actividades
Tipo
Base de clculo
Obj./meio servido
Periodicidade
Fonte

Trimestral
________________________________________________________________
136
INDEG / ISCTE
Jos Afonso Roberto
___________________________________________________________________________
6.6.4. Administrador
1. Custo administrativo mdio por funcionrio
Tipo
Base de clculo
Obj./meio servido
Periodicidade
Fonte

Despesas administrativas / Efectivos totais
Controlo de custos administrativos
Trimestral
Tipo
Base de clculo
Obj./meio servido
Periodicidade
Fonte

Controlo geral de custos
Trimestral
3. Desvio oramental global das unidades supervisionadas
Tipo
Base de clculo
Obj./meio servido
Periodicidade
Fonte

Controlo oramental das unidades
Mensal
Contabilidade
Tipo
Base de clculo
Obj./meio servido
Periodicidade
Fonte

Orientao das unidades supervisionadas
Semestral
Tipo
Base de clculo
Obj./meio servido
Periodicidade
Fonte

Clima organizacional; Orientao dos servios de apoio
Trimestral
6. Nmero de concursos de pessoal concludos
Tipo
Base de clculo
Obj./meio servido
Periodicidade
Fonte

Valor absoluto
Gesto dos recursos humanos
Trimestral
Processos dos concursos
________________________________________________________________
137
INDEG / ISCTE
Jos Afonso Roberto
___________________________________________________________________________
Tipo
Base de clculo
Obj./meio servido
Periodicidade
Fonte

Valor absoluto
Semestral
Tipo
Base de clculo
Obj./meio servido
Periodicidade
Fonte

Valor absoluto
Orientao das unidades supervisionadas
Trimestral
9. Relao entre despesas administrativas e despesas totais
Tipo
Base de clculo
Obj./meio servido
Periodicidade
Fonte

Despesas administrativas / Despesas totais
Controlo de custos administrativos
Trimestral
Contabilidade
Tipo
Base de clculo
Obj./meio servido
Periodicidade
Fonte

Semestral
11. Taxa de concretizao do plano de aquisies de equipamentos
Tipo
Base de clculo
Obj./meio servido
Periodicidade
Fonte

Investimento concretizado / Investimento previsto
Melhoria das condies de trabalho dos funcionrios
Trimestral
Registos do patrimnio; Plano de reequipamento
________________________________________________________________
138
INDEG / ISCTE
Jos Afonso Roberto
___________________________________________________________________________
6.6.5. Centro de Documentao e Informao
1. Custo total mdio por funcionrio da unidade
Tipo
Base de clculo
Obj./meio servido
Periodicidade
Fonte

Despesas totais da unidade / Efectivos totais da unidade
Controlo de custos da unidade
Trimestral
2. Desvio oramental global da unidade
Tipo
Base de clculo
Obj./meio servido
Periodicidade
Fonte

Controlo oramental da unidade
Mensal
Contabilidade
Tipo
Base de clculo
Obj./meio servido
Periodicidade
Fonte

Orientao da unidade
Semestral
4. ndice de satisfao dos funcionrios da unidade
Tipo
Base de clculo
Obj./meio servido
Periodicidade
Fonte

Trimestral
5. ndice de satisfao dos utentes da unidade
Tipo
Base de clculo
Obj./meio servido
Periodicidade
Fonte

Disponibilizar informao e documentao actualizadas
Mensal
Utentes (questionrio permanente)
6. Nmero de consultas bibliogrficas efectuadas
Tipo
Base de clculo
Obj./meio servido
Periodicidade
Fonte

Valor absoluto
Gesto dos meios e recursos afectos
Mensal
Registos da biblioteca
________________________________________________________________
139
INDEG / ISCTE
Jos Afonso Roberto
___________________________________________________________________________
7. Nmero de solicitaes no atendidas no prazo de 24 horas
Tipo
Base de clculo
Obj./meio servido
Periodicidade
Fonte

Valor absoluto
Mensal
Registos de solicitaes
8. Nmero de reclamaes dos utentes da unidade
Tipo
Base de clculo
Obj./meio servido
Periodicidade
Fonte

Valor absoluto
Orientao da unidade
Trimestral
6.6.6. Gabinete de Estatstica e Informtica
Tipo
Base de clculo
Obj./meio servido
Periodicidade
Fonte

Trimestral
Tipo
Base de clculo
Obj./meio servido
Periodicidade
Fonte

Mensal
Contabilidade
Tipo
Base de clculo
Obj./meio servido
Periodicidade
Fonte

Trimestral
________________________________________________________________
140
INDEG / ISCTE
Jos Afonso Roberto
___________________________________________________________________________
4. ndice de satisfao dos utilizadores de meios informticos
Tipo
Base de clculo
Obj./meio servido
Periodicidade
Fonte

Garantir apoio rpido e eficaz aos utilizadores
Mensal
Utilizadores (questionrio)
5. Nmero de avarias do sistema informtico
Tipo
Base de clculo
Obj./meio servido
Periodicidade
Fonte

Valor absoluto
Gesto dos meios informticos
Mensal
Registos de avarias
6. Nmero de horas de utilizao do servidor central
Tipo
Base de clculo
Obj./meio servido
Periodicidade
Fonte

Valor absoluto
Administrao do sistema informtico
Mensal
Registos de utilizao
7. Nmero de solicitaes no atendidas no prazo de 24 horas
Tipo
Base de clculo
Obj./meio servido
Periodicidade
Fonte

Valor absoluto
Mensal
Registos de solicitaes
8. Nmero de reclamaes dos utentes da unidade
Tipo
Base de clculo
Obj./meio servido
Periodicidade
Fonte

Valor absoluto
Orientao da unidade
Trimestral
Registos de reclamaes
________________________________________________________________
141
INDEG / ISCTE
Jos Afonso Roberto
___________________________________________________________________________
6.6.7. Direco Regional do Planeamento e Desenvolvimento
Tipo
Base de clculo
Obj./meio servido
Periodicidade
Fonte

Trimestral
Tipo
Base de clculo
Obj./meio servido
Periodicidade
Fonte

Mensal
Contabilidade
Tipo
Base de clculo
Obj./meio servido
Periodicidade
Fonte

Trimestral
4. Nmero de aces realizadas fora do Plano de Actividades
Tipo
Base de clculo
Obj./meio servido
Periodicidade
Fonte

Valor absoluto
Trimestral
Tipo
Base de clculo
Obj./meio servido
Periodicidade
Fonte
Indicador social
Mensal
6. Taxa de realizao das aces previstas no Plano de Actividades
Tipo
Base de clculo
Obj./meio servido
Periodicidade
Fonte

Trimestral
________________________________________________________________
142
INDEG / ISCTE
Jos Afonso Roberto
___________________________________________________________________________
7. Volume de investimento no Alentejo, apoiado pelo Sistema de Incentivos Regionais
Tipo
Base de clculo
Obj./meio servido
Periodicidade
Fonte
Indicador social
Valor absoluto
Acompanhamento e avaliao do SIR no Alentejo
Trimestral
Registos dos Sistemas de Incentivos

Tipo
Base de clculo
Obj./meio servido
Periodicidade
Fonte
Indicador social
Valor absoluto
Semestral
6.6.8. Direco Regional do Ordenamento do Territrio
Tipo
Base de clculo
Obj./meio servido
Periodicidade
Fonte

Trimestral
Tipo
Base de clculo
Obj./meio servido
Periodicidade
Fonte

Mensal
Contabilidade
Tipo
Base de clculo
Obj./meio servido
Periodicidade
Fonte

Trimestral
________________________________________________________________
143
INDEG / ISCTE
Jos Afonso Roberto
___________________________________________________________________________
Tipo
Base de clculo
Obj./meio servido
Periodicidade
Fonte

Acompanhar o planeamento e a gesto do territrio
Trimestral
Utentes (questionrio)
5. Nmero de aces realizadas fora do Plano de Actividades
Tipo
Base de clculo
Obj./meio servido
Periodicidade
Fonte

Valor absoluto
Trimestral
6. Nmero de reclamaes recebidas por atrasos nos processos
Tipo
Base de clculo
Obj./meio servido
Periodicidade
Fonte

Valor absoluto
Orientao da unidade
Trimestral
Tipo
Base de clculo
Obj./meio servido
Periodicidade
Fonte

Trimestral

Tipo
Base de clculo
Obj./meio servido
Periodicidade
Fonte
Indicador social
Valor absoluto
Semestral
________________________________________________________________
144
INDEG / ISCTE
Jos Afonso Roberto
___________________________________________________________________________
6.6.9. Ncleos desconcentrados
Tipo
Base de clculo
Obj./meio servido
Periodicidade
Fonte

Trimestral
Tipo
Base de clculo
Obj./meio servido
Periodicidade
Fonte

Mensal
Contabilidade
Tipo
Base de clculo
Obj./meio servido
Periodicidade
Fonte

Trimestral
Tipo
Base de clculo
Obj./meio servido
Periodicidade
Fonte

Apoiar as aces de ordenamento do territrio
Trimestral
Utentes (questionrio)
5. Nmero de aces de verificao/fiscalizao realizadas
Tipo
Base de clculo
Obj./meio servido
Periodicidade
Fonte

Valor absoluto
Mensal
Registos de actividade; processos de fiscalizao
6. Nmero de processos despachados
Tipo
Base de clculo
Obj./meio servido
Periodicidade
Fonte

Valor absoluto
Mensal
Registos de processos
________________________________________________________________
145
INDEG / ISCTE
Jos Afonso Roberto
___________________________________________________________________________
7. Nmero de reclamaes recebidas por atrasos nos processos
Tipo
Base de clculo
Obj./meio servido
Periodicidade
Fonte

Valor absoluto
Orientao da unidade
Trimestral
Tipo
Base de clculo
Obj./meio servido
Periodicidade
Fonte

Trimestral
6.6.10. Gabinetes de Apoio Tcnico
Tipo
Base de clculo
Obj./meio servido
Periodicidade
Fonte

Trimestral
Tipo
Base de clculo
Obj./meio servido
Periodicidade
Fonte

Mensal
Contabilidade
Tipo
Base de clculo
Obj./meio servido
Periodicidade
Fonte

Trimestral
________________________________________________________________
146
INDEG / ISCTE
Jos Afonso Roberto
___________________________________________________________________________
4. ndice de satisfao dos municpios abrangidos
Tipo
Base de clculo
Obj./meio servido
Periodicidade
Fonte

Apoio tcnico s autarquias
Trimestral
Municpios (questionrio)
5. Nmero de aces de acompanhamento de obra realizadas
Tipo
Base de clculo
Obj./meio servido
Periodicidade
Fonte

Valor absoluto
Mensal
Registos de actividade; processos de obras
6. Nmero de pareceres tcnicos emitidos
Tipo
Base de clculo
Obj./meio servido
Periodicidade
Fonte

Valor absoluto
Mensal
Registos de pareceres
7. Nmero de reclamaes recebidas por atrasos nos projectos
Tipo
Base de clculo
Obj./meio servido
Periodicidade
Fonte

Valor absoluto
Orientao da unidade
Trimestral
Tipo
Base de clculo
Obj./meio servido
Periodicidade
Fonte

Trimestral
9. Valor global das obras realizadas com o apoio tcnico da unidade
Tipo
Base de clculo
Obj./meio servido
Periodicidade
Fonte
Indicador social
Valor absoluto
Desenvolvimento da regio
Trimestral
Processos de obras
________________________________________________________________
147
INDEG / ISCTE
Jos Afonso Roberto
___________________________________________________________________________
10. Valor global dos projectos elaborados
Tipo
Base de clculo
Obj./meio servido
Periodicidade
Fonte

Valor absoluto
Orientao da unidade
Trimestral
Registos de projectos
________________________________________________________________
148
INDEG / ISCTE
Jos Afonso Roberto
___________________________________________________________________________
CONCLUSES
Grande parte dos problemas que afligem as empresas, e as organizaes em

geral, tem que ver com a dificuldade de responsabilizar os gestores pelas suas
decises. Em muitos casos, a natureza mais ou menos intangvel daquilo que
produzido pelas suas unidades de gesto, impossibilita que os resultados obtidos
lhes sejam efectiva e claramente imputados.
E se assim para as organizaes de tipo empresarial, por maioria de razo o
ser tambm para as instituies da Administrao Pblica, e em especial para os
organismos do Sector Pblico Administrativo, onde tradicionalmente h uma
preferncia generalizada por critrios de eficincia (envolvendo o cumprimento
quase cego de regras e regulamentos de carcter burocrtico), em prejuzo de
orientaes mais viradas para a eficcia no cumprimento dos objectivos.
Entretanto, nos ltimos anos, tem-se verificado algum esforo, por parte dos
poderes institudos, no sentido de introduzir uma certa dose de modernizao e
desburocratizao na Administrao Pblica Portuguesa, envolvendo tentativas
mais ou menos srias de aplicao de conceitos e tcnicas tpicos da gesto
empresarial, como sejam a gesto por objectivos, os sistemas de informao,
a gesto da qualidade, e outros.
Na base do pressuposto de que o Controlo de Gesto pode contribuir
significativamente para aumentar a probabilidade de sucesso dessa aposta na
modernizao da Administrao Pblica Portuguesa, a dissertao que agora se
conclui props-se, por um lado, evidenciar os aspectos tericos mais relevantes
desta temtica e, por outro, lanar as bases para a implementao de um sistema
integrado de controlo num organismo do sector pblico administrativo - a
Comisso de Coordenao da Regio do Alentejo.
Neste sentido, o trabalho desenvolvido passou, essencialmente, por duas fases.
Na primeira, fizeram-se as indispensveis pesquisas bibliogrficas e documentais
que permitiram a recolha e o tratamento posterior da informao de base, para
enquadrar teoricamente a matria em estudo. Na segunda, tiveram lugar os
inmeros contactos formais e informais com a organizao objecto da anlise, dos
quais se destacam oito entrevistas de fundo com diferentes dirigentes da CCR
Alentejo, realizadas ao longo de seis meses, as quais foram gravadas em fita
magntica, dactilografadas num total de cerca de 80 pginas, e posteriormente
revistas e corrigidas pelos entrevistados.
Como no podia deixar de ser, foram muitas as dificuldades encontradas.
Desde logo, a temtica em anlise no tem fronteiras claramente definidas,
abrindo espao a toda a espcie de desenvolvimentos no campo da gesto e no
s. A bibliografia pertinente , por isso, extraordinariamente abundante e
diversificada, sendo portanto muito difcil fazer uma seleco criteriosa.
________________________________________________________________
149
INDEG / ISCTE
Jos Afonso Roberto
___________________________________________________________________________
Depois, a legislao que enquadra o organismo em estudo , tambm ela, algo

complexa e abundante, e para alm disso, encontra-se dispersa por variadssimos
diplomas complementares, publicados ao longo dos anos. Desse enquadramento
legal destacam-se, apesar de tudo, dois diplomas fundamentais que, pela sua
importncia, justificaram a sua anexao na parte final deste volume.
Quanto ao trabalho na CCR Alentejo, se os contactos informais foram sendo
feitos praticamente sem restries e de acordo com o ritmo imposto pelo prprio
desenvolvimento das pesquisas, j o mesmo no pode dizer-se das entrevistas
formais, que s foram concretizadas depois de muitas conversas pessoais e
telefnicas, envolvendo explicaes pormenorizadas dos objectivos a alcanar,
esclarecimentos prvios sobre as informaes a recolher, e aps complicados
agendamentos que, mais do que uma vez, foram suspensos e adiados.
Acresce que a prpria interpretao e tratamento subsequente das respostas
obtidas nas entrevistas levantou graves dificuldades. No raras vezes, o contedo
dessas respostas foi particularmente vago e impreciso, no permitindo a recolha
dos elementos indispensveis para uma completa caracterizao das unidades de
deciso em anlise.
Apesar de tudo, foi possvel fazer um diagnstico da organizao, analisar a
estrutura, identificar e caracterizar um conjunto de centros de responsabilidade,
definir algumas metas de curto prazo, equacionar algumas variveis-chave de
aco, seleccionar e enquadrar um conjunto bastante significativo de indicadores
para acompanhamento das actividades.
Na base do trabalho desenvolvido, e em estreita colaborao com os
responsveis do organismo, seria agora possvel construir um conjunto de
tableaux de bord que, articulados e compatibilizados entre si, constituiriam a
espinha dorsal do sistema integrado de controlo de gesto.
Entretanto, da abordagem efectuada, pode concluir-se que os diferentes

responsveis da organizao anseiam por instrumentos de acompanhamento que
lhes permitam gerir eficazmente as suas unidades; mas partilham um cepticismo
generalizado quanto s possibilidades reais da sua implementao a curto/mdio
prazo.
Prevalece no esprito destes decisores o convencimento de que muito difcil,
se no mesmo impossvel, "remar contra a mar" numa organizao cujos
objectivos globais so sempre definidos a montante, por instncias de natureza
poltica que, ainda por cima, impem uma pesada teia de restries e
condicionamentos sua actuao.
Por outro lado, ao nvel do topo da hierarquia organizacional que tomada a
maioria das decises significativas, o que parece estar directamente correlacionado
com uma certa rigidez emergente da prpria lei orgnica das CCR. Nesta medida,
o poder efectivo de deciso est concentrado nos indivduos que tm uma viso
global do sistema, mas que, at por isso, no podem dominar todos os aspectos
operacionais de uma organizao como esta.
O processo de comunicao entre o topo e os nveis mais baixos da hierarquia,
tanto no sentido descendente como no ascendente, muitas vezes demorado e
complexo, estando, por isso sujeito a "rudos" que, ao penetrarem nos circuitos,
ocasionam erros e omisses quanto aos verdadeiros objectivos a atingir.
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INDEG / ISCTE
Jos Afonso Roberto
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Os estrangulamentos que se percebem em muitos dos circuitos de informao

existentes, parecem resultar, por um lado, da dependncia externa a que se
encontra sujeita a organizao e, por outro, da abundncia dos dados e da elevada
frequncia com que os mesmos circulam entre as diversas unidades.
Em sntese, com esta dissertao pretendeu-se contribuir positivamente para o

estudo e o aprofundamento das matrias que se prendem com o Controlo de
Gesto. Trata-se de uma tentativa de aplicao prtica que visa, antes do mais,
afirmar a viabilidade da concretizao dos princpios subjacentes a esta matria,
no apenas nas organizaes produtivas de tipo empresarial, mas tambm em
instituies cuja razo de ser a prestao de servios no inteiramente
quantificveis e/ou valorizveis monetariamente, como o caso dos organismos
do sector pblico administrativo.
Este trabalho no (no pode ser) um ponto de chegada.
Espera-se que ele constitua um marco na investigao e na sistematizao
destas ideias. Mas, muito para alm disso, fundamental que ele contribua
efectivamente para que os responsveis dos nossos servios pblicos tomem
conscincia da urgente necessidade de reformar os mtodos que tm vindo a
utilizar, substituindo-os por verdadeiros instrumentos de gesto que conduzam as
instituies no sentido do cumprimento eficiente dos seus objectivos.
________________________________________________________________
151
INDEG / ISCTE
Jos Afonso Roberto
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MINTZBERG, Henry, The Nature of Managerial Work, New York, Harper &
Row, 1973.
MINTZBERG, Henry, The Rise and Fall of Strategic Planning, London, Prentice
Hall, 1994.
MINTZBERG, Henry, Voyage au Centre des Organisations, Paris, Les Editions
d'Organization, 1990.
PILLOT, Gilbert, O Controlo de Gesto, Lisboa, Ediprisma, 1992.
QUINN, J. B., Strategy for chance: logical incrementalism, R. Irwin, 1980.
SANTOS, Francisco L., Excelncia Estratgica - Mtodos para a mudana,
Lisboa, CIFAG, 1992.
SAVALL, Henri e ZARDET, Vronique, Le Nouveau Contrle de Gestion Mthode des Cots-Performances Cachs, Paris, ditions Comptables
Malesherbes, 1992.
________________________________________________________________
154
INDEG / ISCTE
Jos Afonso Roberto
___________________________________________________________________________
SILVA, Barbosa, Management Pblico - Reforma da Administrao Financeira

do Estado (Reforma Oramental e da Contabilidade Pblica), Lisboa,
Rei dos Livros, 1994.
SILVA, Jacinto A. e ZORRINHO, Jos C., Introduo ao Estudo da Empresa Texto Base, Universidade de vora, 1987.
SMIT, Jacob, Definio de Negcio no Plano Estratgico (video), Lisboa,
Formedia, 1995.
STACEY, Ralph, A Gesto do Caos - Estratgias Dinmicas de Negcios num
Mundo Imprevisvel, Lisboa, Publicaes Dom Quixote, 1994.
TELLER, R., Le Contrle de Gestion en avenir incertain, Paris, Dunod, 1976.
WEILL, Michel., A Gesto Estratgica, Lisboa, Publicaes Dom Quixote, 1995.
-- Carta da Qualidade, Lisboa, Instituto de Informtica do Ministrio das
Finanas, 1995.
-- Carta Deontolgica do Servio Pblico, 2 edio, Lisboa, Secretariado para a
Modernizao Administrativa, 1994.
-- Carta para a Qualidade nos Servios Pblicos, 5 edio, Lisboa, Secretariado
para a Modernizao Administrativa, 1994.
-- Constituio da Repblica Portuguesa - Segunda Reviso / 1989, Lisboa, Quid
Juris, Sociedade Editora, Lda., 1989.
-- Enciclopdia Luso-Brasileira de Cultura, Lisboa, Editorial Verbo, 1963-1986.
-- Indicadores e Padres de Qualidade, Lisboa, Secretariado para a Modernizao
Administrativa, 1994.
-- O que deve esperar e exigir de um Servio Pblico, Lisboa, Secretariado para a
Modernizao Administrativa, 1994.
-- Programa de Actividades 1995, vora, Comisso de Coordenao da Regio do
Alentejo, 1995.
________________________________________________________________
155
INDEG / ISCTE
Jos Afonso Roberto
___________________________________________________________________________
Publicaes Peridicas Consultadas
ADMINISTRATIVE SCIENCE QUARTERLY

DIRIO DA REPBLICA
DIRIGIR
ECHANGES
ECONOMIA E SOCIOLOGIA
ECONOMIES ET SOCITS
EXAME
EXECUTIVE DIGEST
EXPANSO
EXPRESSO
FORTUNA
HARVARD BUSINESS REVIEW
PESSOAL
POLITIQUES ET MANAGEMENT PUBLIC
PROBLMES CONOMIQUES
PUBLIC ADMINISTRATION REVIEW
PBLICO
REVUE FRANAISE DE GESTION
SLOAN MANAGEMENT REVIEW
VISO ESTRATGICA
________________________________________________________________
156
INDEG / ISCTE
Jos Afonso Roberto
___________________________________________________________________________
ANEXOS
________________________________________________________________
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INDEG / ISCTE
Jos Afonso Roberto
___________________________________________________________________________
ndice de Anexos
1.
Organigrama formal do Ministrio do Planeamento

e da Administrao do Territrio ..............................
159
Organigrama formal da Comisso de Coordenao

da Regio do Alentejo ...............................................
160
Fotografias
Dr. Carmelo Aires (Presidente da CCRA) .............
Edifcio-sede (entrada principal) ...........................
Edifcio-sede (maquete) ........................................
Edifcio-sede (ptio interior) .................................
Edifcio-sede (sala de reunies) ............................
Edifcio-sede (auditrio) .......................................
Edifcio-sede (biblioteca) ......................................
Edifcio-sede (servios de reprografia) ..................
161
162
163
163
164
164
165
165
4.
Guio das entrevistas ................................................
166
5.
Organigrama de gesto da CCR Alentejo ..................
168
6.
Decreto-Lei n 494/79 de 21 de Dezembro ................
169
7.
Decreto-Lei n 260/89 de 17 de Agosto (extracto) ....
174
2.
3.
________________________________________________________________
158
INDEG / ISCTE
Jos Afonso Roberto
___________________________________________________________________________
Anexo 1
________________________________________________________________
159
INDEG / ISCTE
Jos Afonso Roberto
___________________________________________________________________________
Anexo 2
________________________________________________________________
160
INDEG / ISCTE
Jos Afonso Roberto
___________________________________________________________________________
Anexo 3
Fotografia 1 - Dr. Carmelo Aires (Presidente da CCRA)
________________________________________________________________
161
INDEG / ISCTE
Jos Afonso Roberto
___________________________________________________________________________
Anexo 3
( cont. )
Fotografia 2 - Edifcio-sede (entrada principal)
________________________________________________________________
162
INDEG / ISCTE
Jos Afonso Roberto
___________________________________________________________________________
Anexo 3
( cont. )
Fotografia 3 - Edifcio-sede (maquete)
Fotografia 4 - Edifcio-sede (ptio interior)
________________________________________________________________
163
INDEG / ISCTE
Jos Afonso Roberto
___________________________________________________________________________
Anexo 3
( cont. )
Fotografia 5 - Edifcio-sede (sala de reunies)
Fotografia 6 - Edifcio-sede (auditrio)
________________________________________________________________
164
INDEG / ISCTE
Jos Afonso Roberto
___________________________________________________________________________
Anexo 3
( cont. )
Fotografia 7 - Edifcio-sede (biblioteca)
Fotografia 8 - Edifcio-sede (servios de reprografia)
________________________________________________________________
165
INDEG / ISCTE
Jos Afonso Roberto
___________________________________________________________________________
Anexo 4
GUIO DAS ENTREVISTAS

A implementao de uma filosofia de Controlo de Gesto nas organizaes
implica a definio de Centros de Responsabilidade e estes aconselham a
existncia de trs requisitos bsicos:
Gesto por objectivos;
Estruturas descentralizadas;
Responsabilizao e delegao de autoridade.
Tendo em conta:
as condies atrs mencionadas;
as especificidades da Administrao Pblica no contexto das
organizaes humanas em geral;
as particularidades da CCR Alentejo, em termos de enquadramento
formal (legal) mas tambm nos aspectos que se prendem com o
respectivo funcionamento real;
as caractersticas prprias do departamento, servio ou seco onde
exerce pessoalmente a sua actividade;
as balizas da sua funo, designadamente as atribuies e
competncias que lhe esto cometidas formal e/ou informalmente;
os traos essenciais da sua personalidade, maneira de ser e forma de
actuar.
Queira fazer o favor de expressar os seus pontos de vista sobre as seguintes

questes:
1.
Existe gesto por objectivos na Administrao Pblica Portuguesa ? E na

CCR Alentejo ? E no seu departamento ?
2.
H descentralizao efectiva de poderes de deciso da Administrao Central

para a CCR Alentejo ?
E, internamente na CCRA, as responsabilidades esto de facto
descentralizadas ?
3.
Em geral, os vrios departamentos da CCRA tm poderes delegados por parte

do Presidente ou dos Vice-Presidentes ?
E no seu departamento existe realmente delegao de responsabilidades para
os nveis hierrquicos inferiores ?
________________________________________________________________
166
INDEG / ISCTE
Jos Afonso Roberto
___________________________________________________________________________
Anexo 4
( cont. )
4.
Como responsvel pelo seu departamento, conhece claramente a viso, a

misso e os valores que presidem actuao da CCR Alentejo ?
Tente escrever uma pequena frase sobre o assunto.
5.
Sabe quais so os objectivos globais de mdio prazo da CCRA ?

Tente enumerar os que considera mais importantes.
6.
Independentemente das tarefas concretas que ocupam quotidianamente as

pessoas do seu departamento, sabe o que os seus superiores hierrquicos
esperam dele ?
As respectivas metas de curto prazo esto definidas com clareza e so bem
conhecidas por todos os seus colaboradores ? capaz de identificar trs
dessas metas, quantificando-as, se possvel ?
Qual foi a sua participao no processo de elaborao do ltimo Plano de
Actividades Anual ?
7.
Que meios e recursos considera ter realmente sua disposio para tentar
alcanar os objectivos definidos para o seu departamento ? Parecem-lhe
suficientes e adequados ? Participou activamente na sua definio ?
Indique outras variveis que gostaria de manusear para incrementar a
performance do seu departamento.
8.
Existe avaliao de desempenhos individuais na CCRA ? E quanto aos

desempenhos sectoriais ?
Em caso afirmativo, descreva sucintamente os respectivos processos,
destacando os seus aspectos positivos e negativos.
9.
No desempenho das suas funes, utiliza alguma forma de planeamento ?

Em caso afirmativo, trata-se de um procedimento imposto superiormente ou
de sua iniciativa ? Descreva-o de modo sucinto.
10. Que instrumentos de acompanhamento da actividade so utilizados na CCRA,

em geral ? E no seu departamento, em particular ?
Distinga aqueles que, do seu ponto de vista, so uma mera formalidade
(burocracia) a eliminar; dos outros que constituem verdadeiros instrumentos
de pilotagem, orientao e/ou dilogo, que devem ser preservados e
melhorados.
________________________________________________________________
167
INDEG / ISCTE
Jos Afonso Roberto
___________________________________________________________________________
Anexo 5
________________________________________________________________
168
INDEG / ISCTE
Jos Afonso Roberto
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Anexo 6
Decreto-Lei n. 494/79
de 21 de Dezembro
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INDEG / ISCTE
Jos Afonso Roberto
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Anexo 6
( cont. )
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Jos Afonso Roberto
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Anexo 6
( cont. )
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INDEG / ISCTE
Jos Afonso Roberto
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Anexo 6
( cont. )
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Anexo 6
( cont. )
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Anexo 7
Decreto-Lei n. 260/89
de 17 de Agosto
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Jos Afonso Roberto
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Anexo 7
( cont. )
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Jos Afonso Roberto
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Anexo 7
( cont. )
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INDEG / ISCTE
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Anexo 7
( cont. )
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177
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Anexo 7
( cont. )
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INDEG / ISCTE
Jos Afonso Roberto
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Anexo 7
( cont. )
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INDEG / ISCTE
Jos Afonso Roberto
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Anexo 7
( cont. )
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INDEG / ISCTE
Jos Afonso Roberto
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Anexo 7
( cont. )
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Roberto Mestrado

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INDEG / ISCTE

Mestrado em Cincias Empresariais

"SISTEMA DE CONTROLO DE GESTO"

Prof. Dr. Azevedo Rodrigues

Jos Afonso Roberto

vora, Setembro de 1995

Canta, poeta, canta!

A mudana da Administrao Pblica Portuguesa tem interessado muitos

The challenge of Portuguese Public Administration has interested many

5. Enquadramento do "Caso" ......................................................

6.5. Organizao em Centros de Responsabilidade ................

1. Elementos essenciais de um Sistema Dinmico

Processo de formao da Estratgia ..........................

Ciclo de comunicao formal do Sistema de

O "tringulo estratgico" ...........................................

Estratgia Emergente ................................................

Configurao estrutural base .....................................

Meio envolvente e estruturas organizacionais ............ 43

Estrutura piramidal dos TABLEAUX DE BORD ..............

A regra dos trs U's ..................................................

Nos termos do n 2 do artigo 5 do Decreto-Lei n 216/92 de 13 de Outubro, a

A temtica relativa ao Controlo de Gesto sempre nos despertou o maior

A problemtica da Modernizao da Administrao Pblica Portuguesa

O mestrando exerceu funes em vrios servios de um organismo da

Nesta conformidade, a dissertao que agora se apresenta visou, desde logo:

2. Aplicar algumas das tcnicas e instrumentos habitualmente usados na

No desenvolvimento do presente trabalho foi adoptada a metodologia tpica dos

O corpo da dissertao acabou, assim, por ficar estruturado como segue:

Muito longa seria a lista daqueles que, directa ou indirectamente, contriburam

De acordo com Robert N. Anthony 2 o controlo, em sentido lato, a orientao

O controlo de gesto nem sempre visto (quase nunca

Uma organizao compreende vrios departamentos, divises, seces, cada

Adaptado de ANTHONY, R.N., The Management Control Function, Cambridge, Mass.,

irregularidades, por forma a que os gestores daquelas unidades actuem para

Orientar o presente no sentido da estratgia, significa

Diagnosticar as realidades passadas e presentes;

Para influenciar o comportamento organizacional dos

Num processo de controlo de gesto podem identificar-se as fases de

Adaptado de JORDAN, H. , NEVES, op. cit.

No obstante existirem essas e outras dificuldades, cremos que possvel (e

hoje consensual a urgncia de encontrar, para velhos problemas, novas

"A aposta na Qualidade um factor decisivo que

Em conformidade com este esforo de modernizao, muitos so os Servios

"O cumprimento sistemtico dos Compromissos para a

Mas ... ser razovel admitir a aplicabilidade s organizaes do Sector

" OS SISTEMAS DE CONTROLO DE GESTO "

"As organizaes do futuro sero aquelas

Peter Senge, professor do MIT (Massachusetts

Figura 1 - Elementos essenciais de um Sistema Dinmico

O comportamento num sistema social tem natureza probabilstica;

As organizaes so sub-sistemas de sistemas maiores; mas so, ao mesmo

Todas as componentes de uma organizao so interdependentes;

O equilbrio dinmico (homeostase) duma organizao exige a definio de

As fronteiras da organizao com o seu ambiente podem ter diferentes

A organizao um sistema morfognico, ou seja, um sistema que pode

Quando falamos em Gesto, no contexto das organizaes empresariais,

Adaptado de PILLOT, Gilbert, O Controlo de Gesto, Lisboa, Ediprisma, 1992, p. 28

Figura 2 - Processo de formao da Estratgia (Mintzberg)

Deste processo podem resultar diferentes "formas estratgicas" que Mintzberg

Alguns autores definem o Planeamento Estratgico como procedimento

Adaptado de AAVV, Strategor - Poltica Global da Empresa, 2 Edio, Lisboa, Publicaes

Uma outra noo de planeamento estratgico -nos fornecida por H. Jordan 15 :

JORDAN, H. , NEVES, J.C., e RODRIGUES, J.A., O Controlo de Gesto - Ao servio da

de certo modo numa filosofia de Planeamento Estratgico Integrado que se