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de poltica, administracin
y empresa pblica
ANDRS
Instituto Nacional de
Administracin Pblica, A.C.
A los innumerables
servidores pblicos que con
su labor eficiente, leal,
honesta y callada han
hecho posible la evolucin
de la administracin pblica
mexicana..., a pesar de
todo.
CONTENIDO
Presentacin
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Agradecimientos
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55
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65
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88
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El funcionario y el poltico
El administrador pblico como
servidor del Estado
El problema de la neutralidad del
administrador pblico
Administracin pblica y tecnocracia
El administrador pblico, apoyo del
orden poltico
La responsabilidad poltica del
administrador pblico
Obras de Jess Reyes Heroles
Bibliografa sobre empresa pblica
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plina, que es a la vez antigua y moderna, estable y cambiante, sencilla y profundamente compleja. Su cultura administrativa es ahora nacional y universal, sustentada en
la prctica y en el estudio, y por lo tanto completa, hasta donde esto pueda lograrse, como es el caso de cualquier rea del conocimiento. Sus artculos, conferencias
y exposiciones sobre esta materia son ya importantes por
su nmero y calidad.
Sin embargo, me interesa destacar en esta semblanza
del autor un aspecto que es ampliamente reconocido en
Mxico: su eficacia y capacidad como administrador pblico. Los distintos sectores de la sociedad se lo reconocen: el poltico, el obrero, el empresarial, el profesional
de esta especialidad. En concreto, Andrs Caso tiene el
reconocimiento de ser un estupendo administrador; seguramente ha tenido fracasos, pero sus xitos de ayer y
de hoy son visibles y estn vigentes.
Hasta aqu el perfil del autor; vayamos ahora a las
ideas y planteamientos de su obra, aunque ello lo hagamos en forma por dems sucinta.
En la introduccin, el autor plantea y fija su posicin
en un tema que como l mismo lo califica, ha sido y sigue siendo controvertido, sobre todo en nuestros das:
qu funciones le corresponden a un Estado moderno, y
adems, qu tamao y en qu rea debe fincar su accin.
El autor recorre la historia de este debatido tema a
grandes trancos: desde el Estado gendarme de la poca
del laissez-faire, hasta el Estado intervencionista que
l califica, y con razn, como Estado social. El tema lo
desarrolla para los pases de economa de mercado, mas
no para los de economa centralmente planificada, o socialistas.
Pero el debate no se aclara en los extremos, sino que
es preciso delimitar cada uno de los campos. El licenciado Caso, a mi juicio, concluye acertadamente que no hay,
en la actualidad, pases de economa liberal pura, ya que
incluso en los que ms la pregonan, existen elementos
que no lo confirman. Me permito, por mi parte, citar algunos ejemplos: los subsidios a la agricultura, el manejo
SEMBLANZA DE UN AUTOR
de las tasas de inters y del tipo de cambio; en el rea social, el seguro del desempleo y el seguro gratuito contra
enfermedades, as como la educacin bsica sin costo
alguno.
En cuanto a los estados "intervencionistas", el autor
considera tambin que en algunos casos el tamao del
Estado, as como los campos que abarca deben revisarse
puesto que o han crecido en demasa, o han penetrado en
reas que bajo ningn criterio les corresponden.
En su exposicin plantea las diferencias bsicas entre necesidades de la sociedad de un pas desarrollado
y las de aquella en vas de desarrollo: muy buena separacin que en muchas ocasiones los tericos o los polticos de los pases del primer mundo no entienden, o no
quieren entender. Entrar en esta discusin nos llevara
a extendernos demasiado.
Su conclusin nos convence: "quizs no es excesivamente optimista pensar que podremos encontrar un equilibrio entre el tamao del Estado, su eficiencia y su propia responsabilidad frente a la sociedad, para satisfacer
demandas libre y democrticamente expresadas".
El apartado sobre los polticos y los administradores
es tan rico en reflexiones y comentarios que no nos atrevemos a sintetizarlo, sino a considerarlo digno de leerse
y de releerse. Es, sin duda, fruto maduro de un estudioso del tema, y de una persona que ha vivido, y por qu
no decirlo, sufrido tambin, las consecuencias del trabajo y de la confrontacin de ambas posiciones. No es fcil darle a uno o al otro la razn. Ambos tienen objetivos
comunes, el servicio a la sociedad, pero escenarios diferentes. Es todo un tema al que es difcil llegar a conclusiones definitivas y valederas.
Mucho depende de las personas que estn en cada
campo; mucho tambin de las circunstancias que rodean
las decisiones y las acciones.
Pero surgen tambin preguntas y dudas que no son
fciles de contestar o dilucidar. Por ejemplo, un administrador de alta jerarqua, digamos un secretario de Estado o director de gran empresa pblica, es slo admi-
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SEMBLANZA DE UN AUTOR
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PRESENTACIN
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co. Para acceder a la libertad es necesaria la justicia social y econmica. El Estado revolucionario tiene que reordenar y regir la economa. La empresa pblica ha sido
histricamente el instrumento eficaz en el sistema de economa mixta que adopt el Constituyente revolucionario.
Los ensayos sobre la empresa pblica son dos: "Pasado y presente de la empresa pblica en Mxico" y "El
futuro previsible de la empresa pblica en Mxico". En
ambos trata el tema desde los ngulos histrico, poltico, jurdico y econmico. Sus conclusiones sobre la desincorporacin y reconversin tecnolgica son sumamente sugerentes.
Es en la "Introduccin a un tema controvertido" donde Andrs Caso articula los cuatro ensayos de fondo y,
por consiguiente, los tres temas de poltica, administracin y empresa pblica. Toma posicin histrica y vertebra su compromiso como idelogo, poltico y
administrador.
El Instituto Nacional de Administracin Pblica sostiene una preocupacin continua por los temas de este
libro. En sus diferentes programas docentes, de investigacin y de anlisis, en foros nacionales e internacionales, propicia el esclarecimiento de los problemas y el planteamiento de propuestas. Andrs Caso es miembro destacado del Instituto; de 1968 a 1977 fue presidente del
INAP e impuls considerablemente la labor nacional e internacional del mismo. Ha sido desde entonces integrante
del Consejo de Honor, miembro del Consejo Directivo
en varias oportunidades, y miembro permanente del Jurado del Premio Nacional de Administracin Pblica que
anualmente otorga el Instituto.
En 1985, Andrs Caso Lombardo fue el Coordinador
Acadmico del Primer Curso de Especializacin en Administracin de la Empresa Pblica que organiz el INAP,
dndole la orientacin y la excelencia que le vali prestigio reconocido e institucionalizacin en el sector pblico del pas.
Andrs Caso tiene completas sus credenciales para
abordar los temas de este libro. Su carrera en el servicio
PRESENTACIN
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AGRADECIMIENTOS
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AGRADECIMIENTOS
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INTRODUCCIN
A UN TEMA CONTROVERTIDO
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el Estado de las oligarquas tradicionales. Cuando la capacidad de voto fue concedida a quienes no posean ms
que fuerza de trabajo, stos pidieron al Estado la proteccin contra el desempleo y, ms tarde, seguridad social
contra las enfermedades, la vejez; previsin en favor de
la maternidad, vivienda (recurdese que en Mxico se elevaron a rango constitucional, recientemente, el derecho
a la planeacin de la familia, al trabajo, a la vivienda, a
la salud).
Esta tesis lleva a concluir, inevitablemente, que "el
Estado benefactor, el Estado social, ha sido, guste o no
guste, la respuesta a una demanda proveniente desde abajo, a una peticin, en el sentido pleno de la palabra, democrtica".*
As, de nueva cuenta los problemas de la organizacin
y de la administracin volvieron a situarse en el centro
del debate, ahora con una dimensin nunca antes conocida, de tal manera que es frecuente decir que el Estado
moderno es, en primer lugar y ante todo, una organizacin administrativa. Ciertamente, se trata de una organizacin administrativa, una de cuyas vocaciones esenciales es satisfacer las demandas de la sociedad, porque estas
peticiones democrticamente expresadas se volvieron
cada vez ms numerosas, y la organizacin del Estado para
darles respuesta deba ser cada vez ms compleja y, al mismo tiempo, ms gil.
As pues, la preocupacin por estudiar la organizacin y la administracin (no slo del Estado, sino de todos los complejos organismos de la sociedad industrial
y posindustrial) ha crecido tanto en los ltimos tiempos
que las publicaciones en torno a estos problemas podran
formar bibliotecas enteras.
La introduccin de la teora de sistemas y la creencia
comn en la infalibilidad de la ciencia pretende hacer de
este tipo de estudios una disciplina cientfica, de tal modo
INTRODUCCIN
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que son habitualmente llamados "ciencias administrativas". Por su parte, la administracin pblica, un campo
de trabajo relativamente reciente, ha extendido de tal
modo sus afanes, que suele ser definida como "el conjunto de las tareas y de los fines que se consideran de inters pblico o comn en una colectividad o en un ordenamiento estatal". Apenas se podra pensar en una
actividad que no quedara incluida de un modo u otro en
esta definicin.
La creciente complejidad de la administracin pblica, sin embargo; la sofisticacin de los mtodos administrativos, la aplicacin de tcnicas "cientficas" a la solucin de problemas de organizacin, etc., no han bastado,
en opinin de algunas corrientes de pensamiento actuales, para satisfacer las demandas sociales con la urgencia
con que stas piden ser atendidas; o bien, se nos dice,
la satisfaccin de las demandas sociales por parte de la
organizacin estatal crea ms problemas de los que resuelve. As, se habla del fracaso del Estado social y del
necesario retorno al Estado mnimo.
Este reclamo que a primera vista se presenta como
una razn econmica (una de las maneras de reducir el
Estado al mnimo es retirarlo de la gestin econmica)
es, en ltima instancia, un reclamo contra la democracia. El Estado "social", "benefactor", "activo", "de servicio", cualquiera que sea el nombre que queramos dar
a esta organizacin administrativa configurada para satisfacer demandas sociales libremente expresadas, es un
resultado del desarrollo de la democracia liberal.
Es esta democracia contempornea ingobernable
como suponen quienes la atacan? Una restauracin liberal que devolviera ntegramente la esfera de lo econmico al no Estado, sera compatible con la necesidad social, democrticamente expresada, de satisfacer demandas
que el Estado mnimo no haba satisfecho? Un estado
social que se declarara derrotado ante la sobrecarga de
demandas, no terminara por devolver las demandas
con su carga explosiva cuando no son satisfechas al
no Estado?
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INTRODUCCIN
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mensionar para modernizar, para construir un Estado eficiente en el logro de una verdadera justicia. Anular al Estado entraara, sobre todo para naciones pobres, riesgos
de graves consecuencias. Para no hablar sino de uno de
los ms importantes en el campo de la economa: de
acuerdo con la experiencia de este siglo, en los pases en
desarrollo el Estado ha sido capaz de lograr la acumulacin de capital que demanda el propio proceso del desarrollo. Una reduccin del Estado al mnimo, con la
prdida consecuente de su capacidad econmica, significara descapitalizarlo y hacerlo vulnerable a presiones
de grupos, nacionales y extranjeros, que velan estrictamente por intereses particulares y carecen de una visin
global de la economa, de las necesidades generales de
la sociedad. Esto sin contar con que, gracias a la flexibilidad de los procesos econmicos y financieros del mundo
contemporneo, con demasiada frecuencia la descapitalizacin del Estado significa la descapitalizacin del pas.
Reencauzar esta orientacin para que el Estado vuelva a
propiciar los procesos de formacin de capital, llevara
demasiados aos, tiempo que las sociedades pueden no
estar dispuestas a esperar. En muchos casos la orientacin se habr perdido para siempre.
Podra decrsenos que los Estados mnimos que conocemos en la actualidad han satisfecho con mayor eficiencia las demandas sociales de sus pueblos y que lo han
logrado con un Estado no participativo y con una sociedad organizada para la produccin. Ciertamente, los grandes Estados industriales de nuestro tiempo han resuelto
bsicamente las necesidades sociales que afligen todava
a nuestros pases, aun cuando podamos dudar de que estas soluciones hayan sido completas o, en muchos casos,
hayan tenido un costo demasiado alto para el propio bienestar social en otros terrenos. Sin embargo, sera necesario preguntarse si las sociedades "democrticas", "progresistas" de esos Estados, que en general proceden de
imperios coloniales, no basan la satisfaccin de sus demandas sociales y la estructura de su Estado mnimo en
su propia historia colonial, en su contemporneo com-
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INTRODUCCIN
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dremos encontrar un equilibrio entre el tamao del Estado, su eficiencia y su propia responsabilidad frente a
la sociedad para satisfacer demandas libre y democrticamente expresadas. Se tratara de un Estado respetuoso
del ciudadano en cuanto individuo y que, no obstante
su participacin en los mbitos social y econmico, permitiera la plena realizacin del individuo y del grupo en
un marco de verdadera libertad, que es la que delimita
la ley, que es la esencia misma de la democracia.
Estas notas pretenden ser una contribucin a la discusin de la eficacia del Estado para responder a las demandas sociales. No es el tamao del Estado lo que debe
ponerse en cuestin, sino su fortaleza y su capacidad para cumplir eficientemente con sus fines, con slo las regulaciones y los controles indispensables para mantener
un mbito de libertad ordenada tanto en la ejecucin de
sus propios programas como en la vida de la sociedad
toda.
Personalmente, estoy convencido de que cualquiera
que sea el tamao del Estado en el futuro, sus responsabilidades habrn crecido respecto de las que tuvo el Estado mnimo de los liberales clsicos y lo verdaderamente
importante ser su fortaleza y su eficiencia, no su dimensin. La conduccin, la rectora, si no la gestin misma,
de los procesos econmicos, es irrenunciable, lo mismo
que la salvaguarda de los derechos sociales ya consagrados en los Estados constitucionales. En este proceso, el
papel del poltico y el del administrador pblico seguir
siendo esencial en el cumplimiento eficiente de la responsabilidad de un Estado moderno.
PASADO Y PRESENTE DE LA
EMPRESA PBLICA EN MXICO
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nidad nacional integrada sino que, por la accin de ciertos segmentos y grupos polticos, viene en realidad a constituirse en catalizador de la formacin de las sociedades.
Y ello se acenta en nuestro caso cuando, despus de la
Revolucin de 1910, el Estado se convierte en el rector
y diseador de un nuevo estilo de sociedad, atendiendo
a ciertos valores polticos fundamentales."1
En Mxico, el Estado nacional, creado por la Reforma, por el porfiriato, transformado por la Revolucin,
es el que ha dado sentido a la vida poltica, social y econmica del pas. Recurdese que la funcin histrica del
liberalismo europeo es el conflicto con los privilegios consolidados del mundo feudal y del alto clero. El laissezfaire en el viejo mundo no era tanto un programa de poltica econmica como la bandera de la lucha victoriosa
que la naciente clase empresarial libr, en el ltimo cuarto
del siglo XVIII y en los primeros aos del xix, por el desmantelamiento de las restricciones tradicionales del antiguo rgimen.
En nuestro pas, este liberalismo deber aclimatarse
y slo triunfar sobre el conservadurismo gracias a sus
elementos "no liberales", es decir, gracias a la consolidacin del Estado y, en ltima instancia, a su intervencin. De acuerdo con el liberalismo "ortodoxo", una vez
que hubieran desaparecido los obstculos que impedan
el desarrollo de la libre empresa, la actividad del Estado
quedara reducida a la defensa nacional, la educacin y
la seguridad interna. Pero en Mxico los obstculos que
impedan el desarrollo de la libre empresa no desapareceran por s mismos: no exista en absoluto una clase empresarial pujante; la Iglesia, duea de la mayor parte de
los capitales y de las tierras, se negaba a invertir y a distribuir las tierras que no cultivaba; la industria, estancada por el proteccionismo colonial y seriamente perjudicada por las guerras de independencia, se encontraba en
el ms alto grado de atraso.
"El misterio central de la poltica mexicana durante
los aos intermedios del siglo xix es el predominio del
liberalismo dice David Brading. Cmo podemos ex-
PASADO Y PRESENTE
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plicar su xito? Cmo fue posible que una ideologa desarrollada para satisfacer las ambiciones y las aspiraciones de la burguesa europea se convirtiera en el credo
poltico de la coalicin progresista en Mxico, un pas
con estructuras sociales tan distintas a las de Europa del
Norte?"2 Reyes Heroles, en su obra fundamental sobre
el liberalismo mexicano, ha sintetizado las distintas respuestas a este interrogante en una frmula eficaz: gracias
al "sentido social" del liberalismo mexicano.3 En Mxico, el liberalismo comand una alianza con el pueblo. El
precio del apoyo popular era la prosecucin de objetivos sociales bastante ajenos a los teoremas del liberalismo clsico.
Como los tejedores mexicanos slo disponan de telares manuales, simplemente no podan producir vestidos a precios tan bajos como los de los talleres mecanizados de Lancashire. La revolucin industrial de la Gran
Bretaa haba llegado a Mxico para arruinar las industrias artesanales de Puebla y Quertaro. Estos mismos trabajadores fueron los que insuflaron al movimiento yorkino su sentido social. La decisin de Lucas Alamn de
establecer un Banco de Avo para financiar una industria
textil mecanizada, era una manera de resolver este problema. Otros ilustres liberales vieron, en cambio, en esta
medida, un intervencionismo malsano. "Djese, sobre
todo clamaba Melchor Ocampo, plensima libertad
para que cada cual haga cuanto no perjudique a un tercero, y el fomento vendr por s solo."
Pero es quiz la dialctica de las discordias liberales
lo que da su verdadero sentido a las luchas ideolgicas
de nuestro siglo pasado. El maestro Reyes Heroles resume: "Los liberales tienen propsitos muy claros. Lo primero es constituir el Estado, el verdadero Estado, para
que desde l, la nacin contine hacindose, y el Estado
puede ser factor decisivo para lograrlo. No piensan en
el puro Estado encerrado en lo suyo y que ahogue lo que
en la sociedad existe: consideran un Estado que ayude
a la sociedad a integrarse plenamente y a transformarse.
No pretenden identificar sociedad y Estado: aspiran a un
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Estado que interprete el sentir y las necesidades sociales, que eleve la sociedad al rango de Nacin."4
El problema de la formacin y consolidacin del Estado mexicano, de la integracin de sus caractersticas
distintivas, peculiares, volvemos a encontrarlo, tras el parntesis del porfiriato ("en que se mantienen las formas
y se subvierte el fondo y en que, en el subsuelo, fuertes
y slidas, persisten las ideas..."),5 al triunfo de la Revolucin.
La victoria militar del Constitucionalismo sobre los
distintos grupos revolucionarios no constitua, mecnicamente, la formacin del nuevo Estado. ste deba estar legitimado por la adhesin de la mayor parte posible
de apoyos sociales. Fue la necesidad de estos apoyos, la
necesidad de lograr una legitimidad para constituir un Estado que no encontrara la oposicin de la poblacin y,
en consecuencia, pudiera conseguir el poder poltico total, lo que oblig a institucionalizar las reformas surgidas a raz de la lucha armada. La concepcin de las reformas en la mente de los lderes de la revolucin
constitucionalista es fruto de un largo proceso de acercamiento entre constitucionalistas y masas populares.
Transformadas en normas constitucionales, las reformas sociales terminaran por convertirse en el marco ideolgico en el que las nuevas instituciones se iban a desarrollar y, lo que es an ms importante, la base sobre la
que se iba a levantar la idea de la colaboracin social posrevolucionaria. Por primera vez en la historia del pas (y
tambin del mundo) los derechos de los obreros a mejores condiciones de trabajo y de los campesinos a poseer
la tierra tenan acogida en un texto constitucional.
Con frecuencia nos referimos a los artculos 27 y 123
como los ms importantes de la Constitucin de 1917.
Ciertamente, estos artculos son la base del nuevo poder
de decisin que se otorga al Estado y especialmente al
Ejecutivo; sin embargo, como es sabido, ninguno de estos artculos fue aplicado en su totalidad y de golpe, sino
con la suficiente flexibilidad como para poder luchar contra oposiciones particulares y forjar alianzas que a la pos-
PASADO Y PRESENTE
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Teniendo en cuenta estos antecedentes, creo que es importante recordar que una de las-principales debilidades
del Estado mexicano bajo el nuevo rgimen revolucionario, fue la precaria situacin de la economa, que le restaba tanto legitimidad como recursos para afianzar su
autoridad. El sector moderno y dinmico de la economa estaba principalmente en manos extranjeras, tal era
el caso de la industria petrolera y de la minera; industrias que no sufrieron un dao apreciable durante el periodo de la lucha civil.
La dificultad de esta situacin para el Estado estrib
en lo problemtico que fue aumentar su participacin en
los beneficios de la explotacin de estos recursos naturales destinados al mercado mundial. Las empresas extranjeras contaron siempre con la proteccin de sus gobiernos, de manera que en ms de una ocasin lograron
echar por tierra los planes gubernamentales para aumentar
su participacin en los beneficios de la exploracin de
recursos naturales destinados al mercado mundial.
De los sectores modernos de la economa, el que ms
dao sufri parece haber sido el sistema de transporte,
en especial los ferrocarriles: mucho material fue destruido durante la lucha y casi no hubo reposicin de equipo. Sin embargo, el problema ms notorio se present
en el sector tradicional, la agricultura, que daba empleo
al 70% de la poblacin econmicamente activa. Fue entonces, y en buena parte como resultado de todos estos
problemas, que el Estado empez a intervenir con mayor vigor en la vida econmica echando mano de las atribuciones que la Constitucin le confera.
Lorenzo Meyer ha probado que la gran depresin de
1929 slo afect a Mxico a travs del sector externo.
La explicacin de la relativa facilidad con que Mxico sorte una crisis que sumi a otros pases en el marasmo so-
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PASADO Y PRESENTE
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rro hasta en el ms escondido municipio y oficina; diversificacin de las fuentes de ingreso federal mediante
la creacin del impuesto sobre la renta; racionalizacin
del rgimen fiscal. Las fuentes de crdito externo e interno estaban cerradas; para echar a andar el proyecto
de carreteras, bancos oficiales, irrigacin, salubridad, escuelas, el nico camino era recurrir al ahorro y extraer
las partidas necesarias del propio presupuesto.
Uno de los primeros frutos de esta reestructuracin
presupuestal y financiera, fue el Banco de Mxico, que
se fund con 50 millones de pesos oro que el gobierno
haba ahorrado. Se crearon otras instituciones como la
Comisin Nacional Bancada, adems de promulgarse una
nueva legislacin bancada y establecerse toda una serie
de instituciones de crdito. En 1926 se fund el Banco
de Crdito Agrcola con la finalidad de integrar "vertical y horizontalmente" la vida agrcola mexicana mediante la creacin de sociedades locales y regionales de crdito; es decir, se introduca por iniciativa del Estado, una
organizacin cooperativa en el campo mexicano.
Era necesario tambin crear el sistema circulatorio del
pas. Para ello se fund la Comisin Nacional de Caminos y se introdujo un impuesto especial sobre la gasolina, los automviles y las llantas.
La irrigacin y la apertura de nuevas tierras de cultivo es otro captulo, quiz el que mejor resume el proyecto del pas que soaba la Revolucin en ese periodo,
y para ello cre la Comisin Nacional de Irrigacin. Una
parte sustancial del presupuesto de 1926 a 1928 (46 millones de pesos, 6.5% del presupuesto) se deriv hacia
la irrigacin. El programa agrcola de esta poltica econmica se completaba con la creacin de una red de escuelas centrales agrcolas. En 1926 se inici, adems el
envo de tcnicos al extranjero para dotar a las escuelas
del personal docente del ms alto nivel.
Esta poltica econmica puso en prctica una serie de
medidas destinadas a explotar racionalmente los recursos naturales; la minera, la electricidad, el petrleo. La
Ley Orgnica de la Industria Petrolera de diciembre de
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PASADO Y PRESENTE
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capitalizacin de los recursos financieros, poder regulador, principal interlocutor con los grupos internacionales, el Estado se presenta como intrprete del inters pblico, y se define en esos aos como una institucin
poltica y administrativa sui gneris, con responsabilidades econmicas directas y muy amplias, provisto de una
autoridad muy peculiar. Se trata de construir el desarrollo a travs de la centralizacin de las decisiones econmicas y de una rectora ejercida por el Estado.7
Ciertamente, el proceso de integracin del Estado mexicano en la economa es contemporneo de las convulsiones sociales que presiden las grandes transformaciones del Estado moderno en el mundo: la revolucin rusa,
la Gran Guerra, la Repblica de Weimar, la formacin del
fascismo, el surgimiento del nacional socialismo. Recordemos, sin embargo, que el marco jurdico fundamental
que da lugar al nuevo Estado mexicano, la Constitucin
de 1917, es anterior a todos estos fenmenos mundiales
que caracterizan al siglo xx. Recordemos que la Constitucin de Weimar es de 1919 y que el modelo por excelencia de participacin estatal en la economa, que es el
Istituto per la Ricostruzione Industrale (IRI), procede de 1933. Recordemos que la Autoridad del Valle de
Tennessee, como organismo pblico norteamericano destinado al desarrollo regional, se crea en 1934. En Europa, Francia e Inglaterra conocen una gran actividad del
Estado slo despus de la segunda guerra.8 Recordemos,
finalmente, que Keynes formula su famosa teora econmica en 1936 y que sta no forma parte de un programa
prctico de accin econmica sino hasta 1942, cuando
se publica el Beveridge Report a propsito de los servicios sociales que debe emprender el Estado, lo cual da
origen al Welfare State. Segn la teora keynesiana, "era
preciso y posible llegar, por mtodos democrticos y sin
alterar fundamentalmente la economa capitalista, a la
cancelacin del desempleo mediante el aumento de la ca-
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PASADO Y PRESENTE
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rrollo general. Con ello, se convierte en la nica instancia capaz de conducir la marcha de un pas atrasado al
tiempo que se constituye a s mismo y a la propia sociedad.
As pues, a partir de la dcada de los treinta, el Estado mexicano est preparado para asumir el nuevo papel
histrico que la organizacin estatal empieza apenas a
cumplir en el resto del mundo. Ello a pesar de la crisis
de 1929 y a pesar de las propias dificultades econmicas
internas y aun de los levantamientos armados que hubo
de enfrentar. En este nuevo papel histrico, el Estado revolucionario entiende que los organismos pblicos son
uno de los instrumentos idneos tanto para ejercer la rectora de los procesos socioeconmicos y dar cuenta as
del proyecto social surgido de la Constitucin, como y
esto es fundamental para constituirse a s mismo como un Estado legitimado en las masas. Cuando busca instrumentos de accin giles, libres de la tradicional carga
burocrtica del sector central, encuentra en las comisiones y en los bancos, es decir, en su incipiente sector paraestatal, desconcentrado y con una rpida capacidad de
planeacin y actuacin, las herramientas fundamentales
de esta nueva caracterstica que lo define, su actividad
en la vida econmica de la nacin.
"Se puede afirmar que la mayor parte de este tipo de
instituciones a las que formalmente se engloba dentro
del trmino de administracin pblica paraestatal
fueron creadas con el propsito definido de auxiliar al
gobierno federal en la atencin de las nuevas funciones
que la Constitucin de 1917 otorg al Estado mexicano.
Sin embargo, su notable desenvolvimiento se debe no slo
al papel encomendado al Estado como rector del proceso de desarrollo nacional, con la idea de conseguir una
mayor independencia econmica y una ms acrecentada justicia social, sino tambin a la necesidad de remontar los bajos niveles de actividad econmica que se presentaban en el pas durante la primera etapa que sigui
al establecimiento de un nuevo orden constitucional."10
Remontar los bajos niveles de la actividad econmi-
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trializacin se convierte en el motor del crecimiento econmico del pas, el Estado reorienta el gasto pblico a
las ramas de fomento industrial, se intensifica la construccin de obras de infraestructura para adecuarlas a las
nuevas condiciones de crecimiento y se da-una diversificacin del gasto pblico entre las distintas actividades industriales, con lo que el Estado refuerza su presencia en
la economa, al tiempo que apoya y fomenta la actividad
econmica del sector privado.
La inversin pblica dedicada a los sectores bsicos
de desarrollo (fomento agropecuario, fomento industrial,
comunicaciones y transportes), represent el 85% del total, de 1940 a 1955, siendo las ramas de fomento industrial y de comunicaciones y transportes las que ms incidencia tuvieron dentro de estas inversiones (68% del total
de la inversin pblica). La participacin de las empresas estatales y de los organismos descentralizados dentro de la inversin pblica va adquiriendo mayor importancia: del 44% del total en 1940, pasa a representar el
53% para 1955.
En este periodo, el Estado inicia sus primeras inversiones en el sector manufacturero y se fortalecen las inversiones en infraestructura, bsicamente comunicaciones, transportes, irrigacin y energticos. Se promueve,
de este modo, la inversin privada con la produccin de
energticos, hierro, acero, maquinaria, fertilizantes, etc.,
y se fortalece la formacin de capital en esta primera etapa
de desarrollo industrial.
La estrategia econmica estatal buscaba promover un
tipo de crecimiento basado en el predominio creciente
de las grandes empresas, como la del hierro y acero, industrias mecnicas, maquinaria y equipo para la generacin de energa elctrica, para la industria automotriz,
embarcaciones, aparatos electrnicos, elctricos y de telecomunicaciones. Esto es, se da lugar a una profundizacin en la sustitucin de importaciones de bienes intermedios y de capital, ramas cuyo dinamismo estaba
dependiendo en forma creciente de los sectores oligoplicos.11
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He querido sealar algunas de las que creo son las causas histrico-polticas fundamentales del surgimiento de
la empresa pblica en Mxico y de su evolucin hasta los
inicios de nuestra dcada, estoy convencido de que si no
intentamos comprenderlas, menos an podemos hacer
el intento de abordar su presente. Llegamos, pues, a la
dcada de los ochenta con ms de un millar de empresas
de Estado, algunas de ellas totalmente innecesarias, otras
ms, ineficientes. Esto, en el momento en que las corrientes dominantes en la teora econmica nos sealan que
la economa mixta y el Estado social son las causas de
todos nuestros problemas, de la crisis por la que atravesamos. Y se nos dice que para librarnos de estos problemas debemos librarnos de las supuestas causas: de la
economa mixta y del Estado social, y volver a formas
ms sencillas de organizacin econmica.
Una versin remozada de ciertos preceptos del liberalismo clsico est implcita en esas formas sencillas, y
en nombre de esta tendencia conservadora se presume
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Improductividad, ineficacia, deshonestidad, competencia desleal, son algunos de los conceptos que todo crtico de la empresa pblica tiene siempre a la mano y muchas veces los aplica a casos particulares con sobrada
razn. Es por ello la empresa pblica un fracaso y su futuro est cancelado? La empresa pblica es, a mi entender, una de las grandes aportaciones de la economa poltica del siglo xx que no est llamada a desaparecer; por
el contrario, su futuro es la consolidacin y el cambio.
Roben L. Heilbroner, un economista norteamericano
de intachable moral republicana, en consecuencia, muy
poco sospechoso de socialismo, cree que el futuro es de
la empresa pblica, siempre y cuando sta sea capaz de
convertirse en motor del crecimiento. "La idea dice
Heilbroner de que el crecimiento slo se origina en las
actividades del mundo empresarial y que las del gobierno son esencialmente enemigas del crecimiento no pue-
PASADO Y PRESENTE
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de sobrevivir a las realidades del siglo que viene. En pocas palabras, as como el vehculo estratgico de la
acumulacin en la poca de Adam Smith fue la fbrica
de alfileres, la empresa nacional en la poca de Henry
Ford y ahora las empresas transnacionales, creo que ser la empresa estatal el vehculo del maana.
"Ya hemos presenciado los primeros casos de ese
vnculo entre los poderes del gobierno, las finanzas y
la diplomacia con las capacidades empresariales de administracin en el sistema japons o en el consorcio
pblico-privado que construye los Airbus europeos, o en
la Volkswagen o en la British Petroleum. Dichas empresas pblico-privadas tienen muchas ventajas sobre las puramente privadas en el manejo de la participacin en los
mercados mundiales.
"Los empresarios... que protestan por el dumping y
los subsidios termina Heilbroner, as como por las
tcticas injustas de estas enormes empresas estatales me
recuerdan a los pequeos empresarios de hace un siglo
que se organizaban contra las prcticas de los monopolios que surgan."16
Por supuesto que no todas las grandes empresas creadas sobre estas bases tendrn xito y para demostrarlo
estn los ejemplos de Renault, Fiat, Lokheed, as como
no todas las empresas pblicas o privadas lo tienen en
la actualidad. Pero esto no significa que la empresa del
Estado no sea probablemente una de las modalidades ms
convenientes para resolver los problemas de produccin
en escala mundial.
Se habla con frecuencia de un Estado omnipresente,
pesado, farragoso. El Estado mexicano debe perder lastre
tanto en el sector paraestatal como en el centralizado.
Pero la solucin no es la desaparicin del Estado, es el
refinamiento, la modernizacin, la creciente eficacia en
sus modos de operacin, en sus modos de estar presente
en la vida social. Si el verdadero propsito, como parece serlo, es que la empresa pblica se convierta no en un
mero factor de desarrollo con precios y tarifas bajos para
subsidiar y subsidiada ella misma, sino en su verdadero
48
motor de crecimiento, en un verdadero productor eficiente, los problemas tradicionales debern ser abordados desde nuevas perspectivas.
"Asistimos a un proceso de modernizacin que se impone por decisin propia o por la fuerza de la realidad
mundial. Ante esta presin econmica hay tambin una
transformacin poltica mundial: los Estados nacionales
estn cambiando. No lo hacen por moda o mera imitacin. Estn cambiando para poder sobrevivir a una competencia feroz y enfrentar la nueva divisin del trabajo.
Buscan en la modernizacin la clave para resolver sus problemas nacionales en el marco de cambios profundos en
la economa mundial. Independientemente de ideologa,
sistemas polticos, nivel de desarrollo o ubicacin geogrfica, casi todos los Estados depuran hoy su tamao,
revisan el mbito de su participacin econmica y fortalecen sus reas estratgicas. La gran transformacin en
marcha est haciendo a los Estados menos pesados pero
ms fuertes, para que as puedan cumplir mejor su mandato fundamental: defender la soberana frente a la competencia de otros Estados y garantizar la soberana popular. Al mismo tiempo se apunta una presencia mucho
mayor de la sociedad civil..."17
Modernidad para pensar nuestro pas en trminos de
una mayor justicia distributiva; modernidad para lograr
una mayor eficiencia en la participacin del Estado en
la vida nacional, en la participacin de la sociedad civil
con la rectora estatal, que es lo nico que garantiza la
prevalencia de los intereses generales de la sociedad. Modernidad para concebir la empresa pblica como verdadera promotora del desarrollo, situada en las reas estratgicas y prioritarias, ciertamente, pero tambin en las
industrias punta, en la intermediacin financiera, en el
desarrollo tecnolgico; es decir, en los sectores verdaderamente modernos de la produccin.
Para finalizar, podemos asegurar que el sistema poltico mexicano va a prevalecer con las modificaciones
y adaptaciones que indudablemente requiere y que, desde luego, no transformarn los principios esenciales que
PASADO Y PRESENTE
49
lo sustentan; si en el futuro nuestro pas sigue sustentando como poltica, los postulados de la economa mixta
y, como poltica fundamental, las tesis de los movimientos sociales que le han dado su identidad; si todo esto
ocurre, prevalecer la empresa pblica.
No podemos pensar en soluciones diametralmente distintas a las que a lo largo de nuestra historia hemos adoptado. Para nosotros, los mexicanos, la economa mixta
como la solucin a la produccin, y las polticas de desarrollo social han sido una buena solucin, que nos han
mantenido con independencia en un mundo en donde
ninguna nacin, por fuerte o por desarrollada que sea,
puede ufanarse de tener una estructura poltica totalmente
libre de las influencias de otros pases.
Mxico ha podido sobrevivir como nacin soberana;
ello ha sido porque su sistema poltico, novedoso an en
nuestros das, distinto an pese a las corrientes hegemnicas que nos cercan, tiene una respuesta propia. No olvidemos que cuando en el mundo se buscaban soluciones totalitarias como nico camino al desarrollo y al
control poltico, Mxico optaba por una va en donde libertad e intervencin del Estado se conjugaban para sentar las bases del desarrollo del Mxico moderno.
Nuestras soluciones, sin espectacularidad, sin demagogia, pueden satisfacer los anhelos de una vida mejor
para nuestro pueblo, en tanto que logremos un sector pblico eficiente, una mayor cooperacin y participacin
del sector privado, un mayor entendimiento de la responsabilidad y de las obligaciones del sector social, y una
honestidad total de administradores, financieros, tcnicos y trabajadores en todos los sectores.
A lo largo de su campaa poltica, el licenciado Carlos Salinas de Gortari insisti en el papel del Estado y de
la empresa pblica en este momento de la vida de Mxico. "Propongo consolidar dijo en Metida, la nueva
etapa de las relaciones econmicas entre el Estado y la
sociedad civil. Se trata de crear un Estado fuerte, pero
no grande, que garantice la soberana frente a la competencia en otros Estados nacionales y hacia adentro haga
50
valer la soberana popular. En el gran proceso de revolucin cientfica y tecnolgica que est ocurriendo en el
mundo y que demanda mayor presencia de nuestro pas,
requerimos ese Estado fuerte."18 Y en el mensaje fundamental de Monterrey subray: "La empresa pblica es y
seguir siendo pieza esencial de nuestro desarrollo. Propongo sanearla y adems fortalecerla mediante una direccin honesta y capaz, con el concurso de sus
trabajadores, con el poyo del gobierno federal, para enfrentar los retos de la modernizacin..." 19
Cualquier consideracin a propsito del pasado y del
presente de la empresa pblica en Mxico, debe partir de la
capacidad del propio Estado mexicano para transformarse. El Estado revolucionario ha sido extraordinariamente
dctil, ha demostrado continuamente una gran capacidad de negociacin, cambio y adaptacin a los nuevos
problemas que han ido surgiendo conforme avanza el siglo. En este sentido el error ms frecuente que solemos
cometer es el de creer que las estructuras poltico-sociales
slo cambian a costa de rupturas violentas y que los sistemas llegan a un grado en que son inmodificables. Nuestro propio pasado, nuestro presente en marcha demuestran lo contrario.
NOTAS
1
Miguel de la Madrid Hurtado, Estudios de derecho constitucional, Porra, Mxico, 1980, pp. 41-42.
2
David, Brading, Los orgenes del nacionalismo mexicano, Editorial
Era, Mxico. Vanse pp. 125 y ss.
3 Jess Reyes Heroles, El liberalismo mexicano, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1982 (3 vols).
4
Discurso pronunciado en la Ceremonia Cvica Conmemorativa del
CLXXIV Aniversario del inicio de la Independencia de Mxico, 16 de septiembre de 1984.
" Ibid.
6
Vase Lorenzo Meyer, "El primer tramo del camino", en Historia general de Mxico, t. 2, El Colegio de Mxico, Mxico, 1981, pp. 1185 y ss.;
igualmente, Meyer, Historia de la Revolucin Mexicana. La reconstruccin
econmica. 1924-1928, t. 10, El Colegio de Mxico, Mxico, 1981.
7
Vanse Enrique Krauze, Historia de la Revolucin Mexicana. Estado
y sociedad con Calles. 1924-1928, El Colegio de Mxico, Mxico, 1981; igualmente, Krauze, Plutarco E. Calles. Reformar desde el origen. Fondo de Cul-
PASADO Y PRESENTE
51
tura Econmica, Mxico, 1987 (Biografa del poder/7; Ana Mara Len de
Palacios, Plutarco Ellas Caites, creador de instituciones. Instituto Nacional
de Administracin Pblica, Mxico, 1978.
8
Vase "Public Enterprises", en Encyclopaedia Britannica, Chicago,
1979 (15a. edicin), t. 15, pp. 198-202.
' Citado por Manuel Garca Pelayo, Las transformaciones del Estado
contemporneo. Alianza Editorial, Madrid, 1981, p. 86.
10
Alejandro Carrillo Castro y Sergio Garca Ramrez, Las empresas pblicas en Mxico, Porrua, Mxico, 1984, p. 39 (cursivas de los autores).
1
' La informacin estadstica empleada en la redaccin de este apartado
fue tomada de La economa mexicana en cifras. Nacional Financiera, Mxico, 1981.
12
Antonio Ortiz Mena, "Desarrollo estabilizador. Una dcada de estrategia econmica en Mxico", en El THmestre Econmico, nmero 146, abriljunio, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1970.
i A. Carrillo Castro y S. Garca Ramrez, op. cit., p. 92.
'* Vanse El papel del sector pblico en la economa mexicana. Secretara de Programacin y Presupuesto, Mxico, 1982; Jorge Tamayo, "Las entidades paraestatales en Mxico'', en Mxico 75 aos de Revolucin. Desarrollo
econmico II, Instituto Nacional de Estudios Histricos de la Revolucin Mexicana/Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1988; Benito Rey Romay, La
ofensiva empresarial contra la intervencin del Estado, Siglo XXI Editores/uNAM, Mxico, 1987.
" Norberto Bobbio y Nicola Mateucci, "Estado de bienestar" en Diccionario de poltica, Siglo xxi Editores, Mxico, 1982, pp. 612-61316
Roben L. Heilbroner, "Tiene porvenir el capitalismo?", en Contextos, Secretarla de Programacin y Presupuesto, Mxico, noviembre 4, 1983.
17
Carlos Salinas de Gortari, "Introduccin" a Cambio estructural en
Mxico y en el mundo, Fondo de Cultura Econmica/Secretara de Programacin y Presupuesto, Mxico, 1987, pp. 13-21.
18
"Modernizacin del sector pblico", Mrida, Yuc, 28 de febrero de
1988, en Dilogo noc/ono/, IEPES, Partido Revolucionario Institucional, marzo, 1988.
l
> El reto econmico. Fortaleza de la nacin y bienestar de los mexicanos, Monterrey, 19 de mayo de 1988.
EL FUTURO PREVISIBLE DE LA
EMPRESA PBLICA EN MXICO
un cuando sus antecedentes histricos pueden remontarse a pocas muy anteriores, la empresa pA
blica es un fenmeno caracterstico de nuestro tiempo:
naci en el momento en que el mundo estaba convulsionado por las primeras revoluciones del siglo xx y por
las consecuencias de la Gran Guerra. Las repercusiones
sociales de estos acontecimientos y la crisis de 1929 lfevaron a la conviccin de que el capitalismo individualista, tal como se haba desarrollado desde la revolucin
industrial, no era ya compatible con lo que los especialistas han llamado la revolucin de las expectativas crecientes.
La intolerable degradacin de la vida humana que produjo la revolucin industrial en las grandes masas de trabajadores y las aspiraciones de igualdad postuladas por
la revolucin francesa, haban conformado paulatinamente
el reclamo generalizado de una reorganizacin de la sociedad. "La protesta obrera, revolucionaria o reformista, nace del resentimiento colectivo contra la sociedad
burguesa que no siente ningn deber frente a las vctimas de la acumulacin salvaje y de la industrializacin
acelerada... La poca contempornea es la poca del progresivo avance del principio socialista de la igualdad a
travs4de la estrategia de la protesta. Ya no se toleran diferencias econmicas, sociales o polticas entre los hombres, y las diferencias que, a pesar de todo, permanecen,
son percibidas como ilegtimas."1
53
54
Ahora bien, el principio de la igualdad es enteramente contradictorio con el principio del mercado: ste exige la no intervencin del Estado; aquel supone que slo
el Estado puede eliminar los obstculos que impiden que
todos los hombres sean iguales, el menos en teora. As,
el pensamiento radical propone la abolicin del mercado o, por lo menos, su control. La primera opcin significa la creacin de un sistema completamente distinto;
el control significa la creacin de una economa "mixta", en la cual, la lgica de la ganancia individual sea moderada por el inters de la colectividad.
El control social del mercado slo poda ser ejercido
mediante la regulacin o mediante la intervencin directa
del Estado en la esfera de lo econmico; la inmensa mayora de los pases que no abolieron el mercado tendi
hacia una combinacin de regulacin e intervencin. El
modelo histrico del modo en que se da el pasaje del laissezfaire al control puede encontrarse en la actividad ferroviaria: concebidos como un negocio provechoso, los
primeros ferrocarriles fueron construidos y operados en
el marco de una actividad tpicamente privada. Muy pronto, sin embargo, fueron sometidos a una intensa vigilancia y regulacin pblicas: la importancia nacional del ferrocarril se situ por encima de los intereses particulares
y aun locales, de tal modo que se comenz por regular
la construccin y se termin con la nacionalizacin de
los sistemas. Por motivos de seguridad, a fines del siglo
pasado Bismarck nacionaliz los ferrocarriles prusianos;
en 1905 Italia nacionaliz su sistema; en 1908, se recordar, Limantour haba logrado la fusin de las principales lneas para crear Ferrocarriles Nacionales de Mxico.
Fueron, sin embargo, las presiones de los grupos polticamente radicales, o la participacin de stos en los
distintos gobiernos, lo que produjo el surgimiento de las
primeras empresas pblicas tal como ahora las concebimos. La Viena roja del segundo decenio de este siglo no
realiz la revolucin que habra abolido el mercado, pero
la social-democracia en el poder propuso una serie de modalidades "mixtas" de actuacin del Estado en la econo-
EL FUTURO PREVISIBLE
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EL FUTURO PREVISIBLE
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La perspectiva poltica
La empresa pblica es una modalidad de propiedad colectiva de medios de produccin, de reas de servicios,
de actividades comerciales, etc., que, si atendemos a las
demandas de ciertos sectores, podran estar en manos de
particulares. Como respuesta poltica, hemos dicho, es
un medio de satisfacer la urgente y creciente demanda
de igualdad. Ahora bien, en la medida en que la acumulacin privada de capital trata de conquistar a travs de
la empresa mercantil la plena autonoma respecto de la
poltica, y en general de cualquier instancia no estrictamente econmica, es incompatible con el inters general; por ello, existir un conflicto latente o manifiesto entre la empresa pblica y la libre empresa.
En nuestro pas este conflicto ha tenido distintas
expresiones de acuerdo con la poca; sin embargo, los
rasgos ms sobresalientes que la disputa ha adoptado
en este momento pueden ser determinados a partir de
los planteamientos explcitos de las organizaciones sociales.
Si atendemos a la organizacin de la economa mexicana, existe un consenso a propsito de su carcter mixto y de la participacin en ella de un sector pblico, un
sector social y un sector privado. Estos tres sectores concurren "a los propsitos generales del desarrollo nacional, incorporando a todas aquellas formas de actividad
econmica que contribuyen al desarrollo de la nacin.
Para el sector pblico se establece [en la Constitucin]
que tendr a su cargo exclusivo, las reas estratgicas que
la Constitucin especifica. Se consigna explcitamente al
sector social como integrante fundamental de la economa mixta, con lo que se recoge una aspiracin de las organizaciones sociales de Mxico. Se reconoce la funcin
social del sector privado, as como la conveniencia de
que existan condiciones favorables para el desenvolv-
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EL FUTURO PREVISIBLE
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Por su parte, el movimiento obrero organizado, que podra ser considerado como el ncleo del sector social de
la economa, ha expuesto su proyecto de economa mixta
y del papel que sus distintos componentes deben jugar
en varios documentos, de los cuales el ms reciente es Lineamientos para un programa bsico de la Revolucin
mexicana en el perodo 1988-1994. En l se plantean
ciertos objetivos (derecho al trabajo, ingreso suficiente,
seguridad social integral, educacin..., desarrollo de las
fuerzas productivas, redistribucin de la riqueza y afirmacin de la autonoma nacional etc.) como condiciones para lograr un "desarrollo democrtico e independiente de la clase trabajadora para beneficio de las
mayoras. El logro de estos objetivos exige revertir los
trminos de acumulacin de capital a favor del Estado
y del sector social".
"La elevada concentracin que la riqueza alcanza en
Mxico y, por consiguiente, el podero en ascenso del capital monoplico interno y externo, representan ya amenazantes expectativas para la nacin y en particular para
el poder pblico, que se encuentra desde hace tiempo sometido a la continuada y redoblada presin de los grupos minoritarios." Se propone, entonces, que el sector
privado se limite a desempear actividades complementarias del desarrollo.
Para el sector obrero "el Estado debe ser el verdadero rector de la vida econmica nacional". Esto supone
que se "consolide el conjunto de empresas que actualmente pertenecen a este sector y rescate de la iniciativa
EL FUTURO PREVISIBLE
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privada aquellas directamente vinculadas a las necesidades vitales del pueblo y del desarrollo econmico independiente". Se propone incorporar al sector pblico "las
industrias alimentarias, qumico farmacuticas, textil y
de la construccin; instituciones financieras, bancarias
y de seguros, de carcter privado; actividades extractivas, petroqumica y siderrgica; comercio exterior; bienes de capital; las que dicte el inters pblico".
As pues, la lucha potf revertir la tendencia en la acumulacin de capital en favor del Estado y de los trabajadores, se traduce en la lucha "porque se ample el rea
estatal de la economa, se promueva el sector social... y
se supedite la inversin privada". El Estado debe ser cada
vez ms fuerte y asegurar "la creciente concertacin de
acciones entre los sectores estatal y social a travs de las
empresas pblicas, a la vez que garantice el desarrollo independiente del sector social".
En suma, el sector social de la economa plantea "apoyar la accin del Estado mexicano para que ample su intervencin en la vida econmica y social del pas, regule
el crecimiento de las fuerzas productivas y redistribuya
justamente la riqueza y el ingreso".*
Ciertamente, el reclamo obrero est plenamente legitimado en la aspiracin a condiciones materiales y culturales de vida para las mayoras, que ya han sido logradas
en otros pases mientras que en el nuestro prevalecen an
innegables desigualdades, ms evidentes en la medida en
que son rechazadas por el proyecto nacional fjado por
la Constitucin.
Las tradiciones polticas de nuestro pas, sin embargo, nos han conducido a adoptar la democracia, ciertamente considerada "no solamente como una estructura
* En la elaboracin de esta sntesis de las pliciones empresariales y obreras hemos empleado, adems de los documentos mencionados, los textos de
Marco Antonio Alczar, de Carlos Arrila, y de Mara Amparo Casar y WUson
Peres, citados en las "Notas").
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La perspectiva jurdica
En la Exposicin de Motivos de la Ley Federal de Entidades Paraestatales de 1986 se lee que "En 1976, mediante
la expedicin de la Ley Orgnica de la Administracin
Pblica Federal, se introdujeron normas que definieron
de manera ms clara y categrica los campos de actividad de las entidades paraestatales y se incorporaron al
derecho pblico los dos grandes sectores de la Administracin Pblica como se le entiende actualmente: el sector central integrado por las secretaras de Estado y los
departamentos administrativos, y el paraestatal compuesto por organismos descentralizados, empresas de participacin estatal mayoritaria y los fideicomisos pblicos,
entendiendo como tales aquellos en los que el Gobierno
Federal, directamente, o bien algunas entidades paraestatales tengan el carcter de fideicomitente."
Llegar a esta concisin llev muchos aos y requiri
del concurso de nuestros mejores juristas: la actividad
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dito y Organizaciones Auxiliares, con la consiguiente disgregacin de la funcin de personal y graves impedimentos para establecer un sistema homogneo al respecto;
el porqu y para qu se decide incluir entre los rganos
directivos a un consejo, junta o comit; el fundamento
de los diversos controles vigentes; la base para aplicar
normas de derecho pblico en algunos casos o determinados aspectos y en otros de derecho privado, etctera.
La ltima dcada ha sido particularmente creativa en
el avance de las soluciones de algunos de estos problemas: desde 1977 en que surge el concepto de entidades
globalizadoras con funciones de orientacin y de apoyo
global hacia el conjunto de la administracin pblica federal, hasta 1986 en que se promulga la Ley Federal de
las Entidades Paraestatales, las condiciones de existencia de las empresas del Estado se han venido precisando
y definiendo con una serie de caractersticas que es importante tener en cuenta.*
Si bien uno de los logros ms importantes de este
periodo fue, en el marco del avance fundamental que
signific la Ley Orgnica de la Administracin Pblica
Federal, el agrupamiento sectorial de las entidades paraestatales, con mucho menor xito se avanz en la creacin de instrumentos para la programacin sectorial.
En general, los instrumentos jurdicos favorecieron
la consolidacin de las entidades globalizadoras y desarrollaron y ampliaron el alcance de sus funciones desbordando, en no pocos casos, su propia esfera de competencia para intervenir excesivamente en las empresas
pblicas. Con frecuencia los ordenamientos legales no
asignaban facultades ejecutivas o decisorias a las entidades globalizadoras, sin embargo, stas las asumieron por
* Las ideas que se apuntan en este captulo son el resultado de la discusin en un grupo de trabajo convocado por iniciativa de la licenciada Mara
Elena Vzquez Nava con el propsito de presentar un estudio conjunto sobre
empresa pblica en el marco del IEPES. LOS integrantes de este grupo fueron
Alfredo Acle, Andrs Caso, Marta Eugenia de Len, Rubn Valds, Mara Elena Vzquez Nava y Enrique Vilar. En particular, el anlisis de los efectos de la
globalizacin sobre la administracin de las empresas paraestatales constituye una aportacin de Rubn Valds Abascal.
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co para regular las formas de gestin de la administracin paraestatal: se definen mejor sus relaciones con el
gobiernofederal,se enmarcan adecuadamente sus aspectos corporativos internos y se precisa su rgimen financiero y administrativo.
No es sino hasta la expedicin de la Ley que se presta atencin a la naturaleza y peculiaridades de la empresa pblica al establecer un rgimen particular para ella
que se distingue por poner nfasis en su debida autonoma de gestin y en el necesario fortalecimiento de sus
rganos de gobierno.
La Ley Federal de Entidades Paraestatales constituye,
sin duda, un gran avance en el mbito jurdicoadministrativo: cubri el vaco de la reglamentacin
legislativa prevista desde 1981 por la Constitucin; estableci un rgimen jurdico propio de las entidades paraestatales superando los anteriores, que respondan ms
a la preocupacin del control por parte del sector central que a considerar a las paraestatales en su funcin
socioeconmica y en sus aspectos particulares de operacin; postul la autonoma de gestin y la consolidacin interna de las entidades a partir del fortalecimiento
de sus rganos de gobierno, y permiti delimitar las intervenciones de las coordinadoras de sector y de las globalizadoras.
A pesar de lo anterior, en la prctica estos propsitos y logros no se han visto plenamente correspondidos.
De hecho, la presencia de las globalizadoras en la gestin de las entidades sigue siendo una constante, quiz
incluso se ha incrementado en los ltimos aos. Esta presencia tiene lugar en forma directa o a travs de la Comisin Gasto-Financiamiento y ha tenido que ver con la definicin de objetivos, polticas, programas, presupuestos
y, en algunos casos, con aspectos propios de la operacin de las entidades.
Hay que reconocer, sin embargo, que esa presencia
e intervencin obedecen, por una parte, a la necesidad
de enfrentar con medidas concretas y oportunas la situacin econmica general, en la que las principales entida-
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La perspectiva
econmica
En los ltimos aos el mundo ha sufrido grandes transformaciones en su estructura productiva y comercial. En
el sptimo y octavo decenios, junto con los problemas
financieros y la prdida relativa del liderazgo econmico de Estados Unidos, ha ocurrido una nueva oleada de
cambios tecnolgicos que muchos no dudan en calificar
EL FUTURO PREVISIBLE
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como una verdadera revolucin industrial, la tercera desde la consolidacin de las economas de mercado a mediados del siglo xvni.
El universo de bienes disponibles se ha ensanchado
con el surgimiento de nuevas ramas de la produccin,
tales como la microelectrnica, la biotecnologa, la robtica, la aeroespacial, etc. Aun las viejas ramas de la produccin, como la textil y la siderrgica, han entrado en
un franco proceso de modernizacin de sus mtodos de
produccin y distribucin.
Las innovaciones tecnolgicas actuales hasta ahora
han sido aplicables fundamentalmente en el nivel de las
empresas individuales, pero su generalizacin tiene ya un
impacto profundo sobre las variables macroeconmicas.
El nivel de productividad agregada, la estructura de la produccin y del comercio exterior, el peso de las diferentes ramas en la estructura ocupacional, los requerimientos educacionales del aparato productivo, por citar slo
algunos factores, se estn modificando a partir de las nuevas tecnologas.
Los pases tratan de adaptarse, de acuerdo con sus posibilidades, a la nueva realidad tecnolgica. Los gobiernos nacionales tienen ahora la responsabilidad de intervenir en el proceso general de modernizacin econmica
para buscar que las economas de sus respectivos pases
se adecen a las nuevas caractersticas del entorno internacional. Independientemente del rgimen poltico, del
sistema econmico y del grado de desarrollo, los ms diversos pases estn empeados en un proceso de modernizacin.
En sentido amplio, la modernizacin es un proceso
de adaptacin y transformacin de las estructuras productivas, distributivas, financieras y organizativas a las
nuevas condiciones internacionales. Este proceso incluye el esfuerzo de vinculacin de las cadenas de produccin, comercializacin y distribucin de las mercancas
y de los servicios. "La conversin industrial tambin
denominada reconversin, ajuste estructural, reindustrializacin, renacimiento industrial, cambio estructural, o
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10.9a
17.0 b
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7.5 b
4.1 b
63-5
6.4
5. 0 b
I6.76 b>
La decisin poltica que los distintos pases han adoptado para modernizar sus empresas pblicas, y en general su economa, han variado enormemente: se ha optado por la privatizacin, por la liquidacin o por un
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Las, causas del surgimiento de la empresa pblica en nuestro pas han sido frecuentemente estudiadas desde distintos puntos de vista. Para los fines que aqu nos importa
destacar, emplearemos la enumeracin de propsitos sistematizada muy recientemente por dos estudiosos de la
empresa pblica a partir de trabajos de otros investigadores. De acuerdo con esta ordenacin, el Estado habra
creado unidades empresariales pblicas para lograr los
siguientes objetivos:
1. Aumentar la estabilidad del sistema econmico y
propiciar el desarrollo mediante la integracin fsica del
pas (Comisin Nacional de Caminos), la constitucin de
un sistema bancario comercial eficiente (Banco de Mxico y banca de fomento) y el apoyo a la agricultura (bancos de Crdito Agrcola y de Fomento Industrial).
2. Conferir al Estado recursos estratgicos que garantizaran, a travs de su control, la soberana nacional y
la prestacin directa de algunos servicios pblicos (Ferrocarriles Nacionales de Mxico, Petrleos Mexicanos,
Comisin Federal de Electricidad, por ejemplo).
3. Atender campos de la actividad econmica que, si
bien no representaban reas estratgicas para el pas, constituan renglones que no eran atendidos por el sector privado debido a los elevados requisitos de inversin o a
los largos periodos de maduracin (Constructora Nacional de Carros de Ferrocarril, Siderrgica Nacional, Diesel Nacional, Altos Hornos de Mxico, Fertilizantes Mexicanos y astilleros, por ejemplo).
4. Rescatar empresas privadas que estaban en crisis
financiera y salvaguardar as fuentes de empleo y produc-
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mayo de este ltimo ao, el entonces candidato a la presidencia de la Repblica, Carlos Salinas de Gortari, estableci en su mensaje El reto econmico, las bases de poltica econmica de lo que podra ser su gobierno de
resultar electo: "La empresa pblica es y seguir siendo
pieza esencial de nuestro desarrollo dijo entonces el
ahora presidente electo. Propongo sanearla y, adems,
fortalecerla mediante una direccin honesta y capaz, con
el concurso de sus trabajadores, con el apoyo del gobierno
federal, para enfrentar los retos de la modernizacin, del
cambio tecnolgico y de la competencia externa."
Ms adelante estableci un principio fundamental de
su concepcin del nuevo acuerdo entre Estado y sociedad: "El Estado no suplantar a la sociedad, pero tampoco quedar supeditado a un liberalismo ingenuo que
limite su capacidad de respuesta y de promocin. Los
principios de responsabilidad estatal en la economa estn ya plasmados en nuestra Constitucin. A ellos ofrezco apegarme.
"Los modos de participacin estatal sern los que exige Mxico hacia el siglo xxi para promover desarrollo y
justicia. Hay que enfatizarlo: el gobierno debe abocarse
a la dotacin de infraestructura, a la promocin del gasto social, a la plena atencin de las empresas estratgicas que le seala el texto constitucional y de las prioritarias que le marca la ley o la estrategia de desarrollo
adoptada a nivel nacional...
"No se defiende al Estado con la confusin fantasiosa de que mientras ms le pertenezca es ms fuerte, entre ms corporativo ms generoso o ms revolucionario.
Hoy un Estado absorbente es un Estado dbil y la debilidad econmica del Estado no lo fortalece polticamente. De ese Estado slo esperaramos parlisis poltica.
"Estamos en la ofensiva de la modernizacin, reconociendo el papel constitucional e histrico del Estado
y la complejidad del tejido social contemporneo. Reconozcamos que en los nuevos procesos productivos, las
nuevas tecnologas, la nueva riqueza social no se logra
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Consideraciones finales
De acuerdo con la informacin ms reciente, a principios de 1988 se haban desincorporado o estaban en
proceso de desincorporacin 297 empresas pblicas
de la rama industrial. El Estado pareca haber decidido dejar de participar en todas las actividades productoras de bienes de capital. Esto significa la desaparicin de la participacin del Estado de los mercados de
bebidas sin alcohol, productos de minerales no metlicos, textiles de fibras blandas, aparatos electrodomsticos, vehculos automotores, autopartes, productos farmacuticos, petroqumicos secundarios y mquinas y
herramientas.
La estructura de la industria estatal, podra concluirse a partir de esta enumeracin, tender a organizarse en
las reas de derivados del petrleo y petroqumica bsica; siderrgica y minero-metalrgica; equipo de transporte; bienes de capital; produccin de tubera; azcar; fertilizantes. Adems, por supuesto, el Estado retiene las
reas estratgicas sealadas en el artculo 28 de la Constitucin.
La restructuracin del sector paraestatal ha dado lugar a una enorme cantidad de especulaciones que van desde la imputacin al Estado de la responsabilidad de "privatizar" al pas hasta la desestimacin de la importancia
de esta decisin: "...al no existir un proceso de cambio
conceptual, fundamental para el ordenamiento de la economa declar un connotado vocero del sector
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pasar a ejercer, quiz por primera vez en su vida contempornea, una verdadera rectora caracterizada por
laplaneacin y la concertacinpor la va democrtica.
Esta nueva actitud traer, sin duda, algunas consecuencias que es difcil prever en este momento; otras ms,
son claramente previsibles. Durante seis dcadas se ha
intentado satisfacer la aspiracin general a mejores niveles
de vida a travs de un modelo que tenda a ver esta satisfaccin como un subproducto deseable de la estrategia
econmica, no como un problema prioritario que deba
ser encarado frontalmente. Carlos Salinas ha incluido esta
aspiracin como una estrategia fundamental para el desarrollo.
De la misma manera, el surgimiento de un nuevo patrn tecnolgico e industrial es inevitable y en l una actitud de ltima instancia o de carcter subsidiario dejara la modernizacin industrial sin rumbo alguno, como
en efecto la dej en el pasado. La rectora del Estado garantiza la nica posible conduccin global que toma en
cuenta los intereses d la sociedad en su conjunto.
La nueva actitud del Estado mexicano supone la plena responsabilidad de los distintos sectores. El reconocimiento del sector social abre una puerta a la iniciativa
de los trabajadores que puede resultar fundamental en
los prximos aos. El sector privado, por su parte, deber participar con la autonoma que sealan las leyes y
con una verdadera actitud empresarial de promocin del
desarrollo, en una posicin de tomar riesgos para asegurar la formacin de nuevos capitales; es decir, una nueva "cultura empresarial".
Tanto el sector central como el sector paraestatal de
la administracin pblica han entrado en una fase de modernizacin que parte de una redefinicin de su papel en
la vida nacional y en el desarrollo econmico. Se ha cargado sobre la administracin pblica, sobre el aparato administrativo del Estado, con una grave responsabilidad
sobre problemas de desempleo, injusta distribucin del
ingreso, dependencia externa, concentracin regional,
etc., de los que debe responder el sistema econmico en
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la ideologa y la poltica con el que se analiza a las empresas pblicas en sus propios mritos y por su impacto
en la sociedad y la economa."34 Por nuestra parte, hemos analizado su dualidad de origen.
De estos enfoques, de la relacin que se hace entre
ellos o de su confusin, derivan las distintas posiciones
que se sostienen frente a la empresa pblica y la consecuente politizacin de la discusin en torno a ella.
Creo que hemos perdido demasiado tiempo y demasiadas energas en la suposicin de que la expansin del
Estado es sinnimo de nacionalismo, soberana y rectora, mientras que la desincorporacin de empresas es sinnimo de entrega del poder poltico y econmico al sector privado. Se trata de una falsa discusin: ni el tamao
del Estado significa fortaleza ni su empequeecimiento
significa crecimiento econmico. Nunca se emplear mejor la insistencia que en convencernos de esto; las experiencias de otros pases, que aqu hemos abordado, deberan constituir una leccin.
Por otra parte, cuando decimos que "lg empresa pblica es una modalidad de propiedad colectiva, a travs
del Estado, de medios de produccin, de reas, de servicio, de actividades comerciales, etc., que podran estar
en manos de particulares" parece destacar el problema
de la "propiedad". Ciertamente, la propiedad de las empresas se ha constituido en un mito frente al que debemos estar siempre en guardia. Creemos que el tipo de propiedad resolver automticamente un problema que
radica en la estructura industrial misma. "El peligro consiste en que dentro de diez o quince aos los monopolios privatizados sean de nuevo motivo de disgusto o crtica como lo fueron en la dcada de 1940."35 Y, como
consecuencia, el obligado paso siguiente sera, quizs, una
nueva ola de nacionalizaciones.
Parafinalizar,podemos decir que histricamente, la
empresa pblica construy el desarrollo que Mxico logr alcanzar hasta el octavo decenio de este siglo porque estuvo a la vanguardia de los procesos econmicos,
tecnolgicos e industriales. El proceso de modernizacin
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pendencia y la llamada globalizacin de la industria parecen ser el fundamento de todo conocimiento y de toda
modernidad.
Todo nos hace pensar que la empresa pblica en el
futuro cercano ser una institucin de vanguardia. Al despojrsele de todo lo superfluo, la empresa pblica, o ms
bien el sector paraestatal, estar en condiciones de formar parte de la avanzada del cambio tecnolgico que requiere el desarrollo del pas. Un sector paraestatal con
un tamao adecuado, integrado por empresas estratgicas y prioritarias, que puedan modificar su estructura,
negociar y convencer a las organizaciones sindicales slo podr persistir si moderniza su estructura, su sistema
de produccin, los mtodos y los procedimientos. El sector paraestatal, redimensionado, debe estar preparado para el cambio; slo as justifica su existencia, siendo un
sector de vanguardia.
"La empresa pblica es y seguir siendo pieza esencial de nuestro desarrollo ha dicho el responsable de
la marcha del pas en los prximos seis aos. Propongo sanearla y, adems, fortalecerla mediante una direccin honesta y capaz, con el concurso de sus trabajadores, con el apoyo del gobierno federal, para enfrentar los
retos de la modernizacin, del cambio tecnolgico y de
la competencia externa."
Y tambin:
"No hay crecimiento econmico sin la participacin
de los grupos sociales, como tampoco hay desarrollo justo
'y equilibrado sin la direccin y orientacin de un Estado
revolucionario, comprometido y al servicio de los mexicanos' '.
Tengamos la certeza de que la empresa pblica o
los organismos pblicos para comprender a todo el sector paraestatal, tendr la funcin de generar los cambios, apoyar a los sectores social y privado en la modernizacin de sus estructuras productivas. Slo con la
concertacin de todos los sectores, el pblico siendo
ejemplo y avanzada, podemos modernizar el aparato productivo. Con esta modernizacin nuestro pas estar en
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pretacin del "equilibrio" en la economa francesa es el de Constantin Lougovoy, L'conomie, les francais et l'tat, Presses Uhiversitaires de France, Pars, 1981. Particularmente sobre la posicin del gobierno de Francpis Mitterrand
frente al problema, ver Jean Daniel, Les religions d'un prsident, Grasset, 1988
19
Vase supra, nota 17.
20
Norma lvarez (et al), op. cit., pp. 56-57.
21
Ibid., pp. 49-51
22
Mara Amparo Casar y Wilson Peres, El Estado empresario en Mxico: agotamiento o renovacin, Siglo xxi Editores, Mxico, 1988. p. 27.
23
Mara Amparo Casar y Wilson Peres, "La economa mixta en Mxico:
una nocin, tres proyectos", Documentos de trabajo, CIDE, Mxico, 1982;
Rene Villarreal, "Mitos y realidades de la empresa pblica", en Empresa pblica: problemas y desarrollo, CIDE, Mxico 1986, vol. i, nmero 1.
24
Mara Amparo Casar y Wilson Peres, op. cit., p. 181, vase supra, nota 22.
Ibid., p. 183.
26
Carlos Arrila, El Estado y los empresarios, SEP 80/Fondo de Cultura
Econmica, Mxico, 1981.
27
Carlos Salinas de Gortari, "Introduccin" a Cambio estructural en
Mxico y en el mundo, vase supra, nota 7.
28
Andrs, Marcelo Sada, "La reprivatizacin, en auge mundial; pero...
Mxico est lejos de ella", en Decisin, Mxico, 1987.
29
J.K. Galbraith. El nuevo Estado industrial. Editorial Ariel, Barcelona, 1980, p. 409.
3U
Douglas Bennett y Kennet Sharp, "El Estado c o m o banquero y empresario: el carcter de ltima instancia de la intervencin econmica del Estado mexicano, 1917-1970", en Foro Internacional, vol xx, julio-septiembre
de 1979, nm. 1, El Colegio de Mxico, Mxico, p 29.
31
Ibid., p. 50.
32
Manuel Camacho, "F.mpresas pblicas y objetivos nacionales", en
Foro Internacional, p . 160, vase nota 30.
33
A.H. Hanson, La empresa pblica y el desarrollo econmico. Instituto Nacional de Administracin Pblica, Mxico, 1978, p. 167.
34
Manuel Camacho, op. cit., p . 161.
" Michael Prowse, "Od Arguments in New Bottles", en Financial Times, Londres, 18 de abril de 1986. Citado por Marfa Amparo Casar y Wilson
Peres, vase supra, nota 6.
36
Mara Amparo Casar y Wilson Peres, op. cit., p. 182, vase supra, nota 22.
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ta, desde la perspectiva del administrador, del empresario pblico, quisiera yo abordar la figura de don Jess,
porque en este terreno fue que tuvo, para m una significacin personal su enseanza como historiador y como
poltico.
En 1939 don Jess ingresa en el Partido de la Revolucin Mexicana para trabajar al lado de Heriberto Jara. Entre su ingreso al Partido y la culminacin de sus estudios
en la Universidad Nacional transcurre la segunda guerra
mundial y, con ella, la amenaza ms grave que ha pesado sobre el mundo occidental: la posibilidad del triunfo
del nazismo. La reflexin sobre lo que esto significaba
lo llev a adoptar un mtodo de anlisis que se convertira en una herramienta indispensable de su trabajo-, la inmersin en el pasado para buscar alternativas a los problemas del presente. "Orgenes afirmaba determinan
metas y caminos."
Cuando en 1944 present su tesis para optar por el
grado de licenciado en derecho, Tendencias actuales del
Estado, Reyes Heroles conoca el partido desde distintos cargos y en ese mismo ao se desempeaba en la Secretara del Trabajo. Al frente del Instituto Mexicano del
Libro como secretario general, entre 1939 y 1953, tendra la posibilidad de impulsar la produccin y la distribucin de ese instrumento de la creatividad humana que
son los libros. Especialmente gratos debieron resultarle
estos aos en que preparaba los tres volmenes de El liberalismo mexicano, que habran de aparecer en 1957.
Heredero de una tradicin que encuentra en la biblioteca las razones de su accin, Reyes Heroles amaba los libros y encontr siempre en ellos, en la edicin rara, en
la impresin cuidadosa, un deleite muy particular. Como
don Francisco de Quevedo, en quien haba aprendido irona y poltica, estoicismo y sarcasmo en el destierro, don
Jess poda decir que los libros enmendaban o fecundaban sus asuntos. Ciertamente, para Reyes Heroles los libros fueron siempre una fuente de riqueza moral e intelectual, un arma para combatir errores, incluso los suyos
propios.
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desde la Gerencia de Personal, la venta de plazas y la corrupcin en las relaciones laborales. Pero, por encima de
todo, corrigi una grave desviacin que amenazaba con
la reinstalacin de la actividad privada internacional en
nuestra industria nacionalizada ms importante.
Subsistan, en la poca en que tuvimos el privilegio
de servir en PEMEX, cinco contratos riesgo suscritos entre PEMEX y compaas extranjeras que exploraban y perforaban en busca de mantos aceitferos. Cuando los encontraban, tenan derecho a que se les reembolsara el
importe de sus gastos y a que se les pagara el 18.5 por
ciento de lo que produjera el pozo correspondiente. Reyes Heroles rescindi esos contratos al amparo de los cuales las compaas exploraban la sonda de Campeche, precisamente el rea en donde ahora se trabajan los mayores
yacimientos de hidrocarburos de Mxico. Don Jess intuy que solamente cancelando los contratos poda consolidar la expropiacin petrolera que llevara a cabo el presidente Lzaro Crdenas. Ahora, muchos aos despus,
cuando los hidrocarburos que produce PEMEX provienen
en su gran mayora de esa zona, entendemos los alcances nacionalistas de la gran medida que tom el presidente
Daz Ordaz a propuesta del director Reyes Heroles.
Su gestin al frente del Combinado Industrial Sahagn, en 1970-1972, y del Instituto Mexicano del Seguro
Social, en 1975-1976, verificaron una vez ms su vocacin de servidor pblico, su conciencia del Estado, su certeza de que su actuacin donde quiera que fuese, era de
utilidad al sistema poltico al que serva con la resuelta
decisin del administrador. El maestro Reyes Heroles seal entonces, con precisin, el compromiso poltico del
administrador pblico. No s puede ser administrador al
servicio del Estado o empresario pblico si no se est comprometido con los fines polticos del Estado al que se sirve. El administrador, el que tiene bajo su responsabilidad hombres, recursos financieros y materiales para lograr
un objetivo determinado, debe tener compromiso poltico con el gobierno al que sirve. Si no est de acuerdo
debe renunciar. l mismo dio el ejemplo ms de una vez.
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sociedad. Un gobierno no revolucionario, de igual manera, podra aprovecharse de la economa mixta para encauzarnos hacia un desarrollo estrictamente capitalista
o, incluso, para, a su amparo, estimular el retroceso."
Crea indispensables las iniciativas personal y social, pero
sobre la base de que privaran los intereses superiores de
la comunidad nacional y de que el Estado ejerciera la
orientacin rectora en la economa y las funciones de orden, direccin, coordinacin, regulacin, aliento y suplencia de las actividades econmicas.
Con qu derecho se arroga el Estado mexicano contemporneo esas funciones? Los valores bsicos del Estado liberal eran la libertad, la propiedad individual, la
igualdad, la seguridad jurdica y la participacin de los
ciudadanos en la formacin de la voluntad estatal a travs del sufragio. El Estado revolucionario pretende hacer efectivos estos valores; no lo fueron nunca en la realidad de nuestro siglo xix y apenas lo son en nuestro
tiempo. As, no hay posibilidad de libertad si su establecimiento y garantas formales no van acompaados de
unas condiciones existenciales mnimas que hagan posible su existencia real. Mientras que el liberalismo clsico
piensa que la libertad es una exigencia de la dignidad humana, el Estado mexicano piensa que la dignidad humana (materializada en ciertos supuestos socioeconmicos)
es un requisito de la libertad. La propiedad individual tiene como lmite los intereses generales de la comunidad
ciudadana y la de los particulares que participan en hacerla productiva: obreros, campesinos y empleados. La
seguridad formal tiene sentido slo si va acompaada de
la seguridad material frente a necesidades estrictamente
econmicas, salario mnimo, seguridad social, sistema de
salud. La igualdad ante la ley debe ser complementaria
de la seguridad de condiciones vitales mnimas.
Don Jess fue testigo del resurgimiento de un liberalismo ilustrado fundamental en las grandes potencias industriales. La historia ni repite ni reitera, como dira el
maestro, es una acumulacin de experiencias que no permite la vuelta a formas ms sencillas de organizacin
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como pretenden los conservadores que suean con desmantelar el Estado social y la economa mixta, porque
creen que el Estado debe volver a ser el gendarme al servicio de sus intereses particulares.
No ms o menos empresa pblica, sino mejor empresa
pblica. "La empresa de Estado dijo don Jess en el documento fundamental de la VII Asamblea del PRI; compensatorio en relacin con la inversin privada. Su volumen de inversin, sus ndices de produccin y de
generacin de empleo no pueden estar condicionados a
las reacciones del sector privado. No es deseable que las
industrias bsicas reduzcan su inversin, congelen su actividad cuando el sector privado invierte, y al revs, se
expansionen cuando el sector privado se retrae. El desarrollo econmico de un pas es demasiado serio para estar sujeto a veleidades o medrosas racciones psicolgicas. Los planes de inversin del Estado y de las empresas
estatales deben trazarse y ejecutarse de acuerdo con las
necesidades de nuestro crecimiento, con los objetivos de
promocin, fomento y desarrollo equilibrado."
Quiz la mayor enseanza de don Jess en su insistencia por mirar hacia atrs para poder caminar hacia adelante, est en la valoracin de nuestras propias soluciones. Los liberales mexicanos, apoyados en el pueblo,
generaron un cuerpo de doctrina poltica que culmin
en el liberalismo social de la Revolucin, lo que permiti que Mxico naciera a la poca contempornea como
un Estado social de derecho.
' 'Nuestra Revolucin dijo Reyes Heroleses la primera revolucin nacional, democrtica, social y liberal
en el sentido tico y poltico de la palabra, que avanza
por una va de desarrollo no exclusivamente capitalista."
Y la empresa pblica en ese avance es una solucin nuestra. Mxico es el primer pas democrtico en el mundo
que crea la empresa de Estado. El genio de Calles crea
la empresa pblica mexicana como la entendemos actualmente y consolida la estructura del Estado como promotor del desarrollo.
Creo que el mejor homenaje a la memoria de don Je-
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sus Reyes Heroles que el Partido, su Partido, nuestro Partido, puede hacerle, es luchar del modo en que l luch
por los principios de la Revolucin mexicana, que son
el resultado del transcurrir dialctico de nuestra historia. Luchar por los principios, pero aceptar el cambio.
"Mantengmonos indemnes ante aquellos que quieren
que se acabe con todo y ante los que quieren que se conserve todo." Ms tarde completara este pensamiento: "En
el justo medio est el camino correcto: conciliar afanes
tericos con las realidades; contemporizar avanzando;
conciliar intereses para evitar derrumbamientos estrepitosos. Hay intereses objetivos que deben ser rigurosamente respetados. Hay intereses objetivos por encima del gobernante, el primero de los cuales est constituido por
la conservacin del Estado."
Don Jess, el poltico y el historiador, el jurista, el
administrador pblico, fue maestro de muchas generaciones. En la ctedra y en la accin siempre convoc a
sus discpulos a participar en el engrandecimiento de Mxico. Patriota, alimentaba su patriotismo con vehemencia, con devocin, con una erudicin histrica y poltica. Generoso en el dilogo, crtico o severo, fue un
hombre comprensivo que encauz a un gran nmero de
servidores pblicos. Supo ser colaborador respetuoso y
leal de los presidentes de la Repblica con quienes trabaj. Maestro y cercano colaborador del presidente De
la Madrid, su muerte, cuando estaba al frente de la Secretara de Educacin Pblica, se sinti no solamente
como la desaparicin de un funcionario y de un poltico
ejemplar, sino como la prdida de un mexicano de excepcin en momentos difciles para la patria.
Quisiera terminar este homenaje tomando prestadas
unas palabras de Voltaire que a don Jess convienen
mejor que a otros: Reyes Heroles no hizo todo lo que
deba porque fue un nombre, pero hizo ms que ningn otro porque fue un gran hombre.
POLTICA, ADMINISTRACIN
PBLICA Y NEUTRALIDAD
ADMINISTRATIVA
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se mantienen por lo que se refiere al mrito; as, la seleccin de los funcionarios por medio de criterios objetivos de conocimiento posibilita el surgimiento de una casta
privilegiada con bases meritocrticas.
Parecen existir, pues, inherentes a la dominacin de
tipo legal, tendencias que pueden destruir el equilibrio
deseado entre la autonoma profesional y la neutralidad
poltica de la burocracia. Si el equilibrio puede ser mantenido o si debe ser inclinado en favor de quien detenta
el poder poltico o burocrtico, es algo que depende de
la configuracin especfica de las fuerzas que rodean a
la burocracia en cada situacin particular.2
stas son, sumariamente, las caractersticas del tipo
ideal del dominio burocrtico expuesto por Weber.
"Ideal", en el sentido de que las caractersticas sealadas no existen ni todas a la vez ni todas en su forma ltima, "pura", en una burocracia especfica.3
El funcionario y el poltico
La tensin entre burocracia y poltica nos lleva a considerar el papel que el poltico juega en esta relacin que
forma el binomio fundamental de la administracin pblica. En un ensayo que titul "Dimensiones del orden
poltico", el gran socilogo francs Raymond Aron asegura que "El rgimen poltico est constituido por un sector particular del conjunto social que encierra la singular caracterstica de regir tal conjunto". De qu manera
logra el poltico regir ese conjunto es algo que excede
con mucho los lmites de este texto; lo que nos importa
destacar aqu son las funciones distintivas del orden poltico, porque son ellas las que se relacionan con la burocracia en el campo de la administracin pblica.
Aron encuentra que la funcin administrativa busca
asegurar la paz entre los ciudadanos y el respeto de las
leyes; la funcin legislativa-ejecutiva, en el sentido corriente de estos trminos, abarca la gestin de las rea-
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ros cuentan con la competencia, pero no con la legitimidad." En esta relacin poltico-funcionario, Aron se
ocupa de destacar la necesaria neutralidad de este ltimo, su carcter instrumental, su falta de legitimidad para
decidir ah donde entra en competencia con el poltico.
Sin embargo, aun cuando afirma que cuanto ms elevado en la jerarqua, ms se aproxima el funcionario al poltico, no se detiene en el conflicto que surge necesariamente en esa relacin desde el momento en que tanto
el poltico como el funcionario comparten la esfera del
poder, desde el momento en que gobiernan en cooperacin.4
Hasta cundo el administrador pblico deja de ser
un tcnico y se convierte en un poltico? Difcil respuesta, porque, otra vez, se trata de un problema de grado,
de matiz. En la medida en que el administrador toma decisiones importantes al ascender en la jerarqua administrativa, ya sus fundamentos no son solamente tcnicos.
Tendr que, si es un verdadero administrador pblico,
analizar, valorar fuerzas polticas, corrientes que se oponen a sus propuestas o las favorecen; riesgos que no derivan de los problemas tcnicos, sino de la coyuntura
poltica. De ah que el administrador pblico se convierte, muchas veces sin quererlo, en ocasiones sin saberlo,
en un poltico, en un verdadero poltico, puesto que sus
decisiones estn siendo tomadas en funcin de la composicin de fuerzas, en funcin de la viabilidad de sus
propuestas. En muchas ocasiones el haber adquirido los
conocimientos y el haber resuelto, en la prctica, situaciones difciles, habrn preparado al administrador para
puestos superiores eminentemente polticos para los que,
con justicia, puede buscar la legitimidad del voto.
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ma categora. Aun cuando en los estudios clsicos la distincin nunca queda muy clara, es evidente que el
funcionario es, por as decirlo, la cabeza de la burocracia, el interlocutor del poltico con el que a menudo se
confunde cuanto ms elevada es su jerarqua. La obligada referencia a Federico el Grande, quien gustaba de definirse como "el primer juez, el primer financiero, el primer ministro; en una palabra, el primer servidor del
Estado", no hace sino situar histricamente el problema.
En efecto, si en la poca del absolutismo Luis XIV pudo
decir, "El Estado soy yo", un siglo despus en Alemania
poda decirse, "El Estado son los funcionarios", y desde
entonces el crecimiento cuantitativo y cualitativo de la
burocracia ha estado en relacin directa con el desarrollo histrico de las sociedades.
El progreso de las ciencias, el desarrollo de la tecnologa, el crecimiento industrial, el aumento de la poblacin, las grandes transformaciones del Estado contemporneo, el Estado social mismo han hecho crecer de tal
manera la complejidad administrativa, que en nuestros
das podemos decir que "la burocracia no es monoltica, sino el agregado de muchos factores. Contiene todos
los niveles aunque el rango y la jerarqua estn reservados a las estructuras principales. stas ostentan una considerable autonoma en la fijacin de las normas que determinan la conducta oficial aceptable, incluyendo la
cantidad de trabajo que debe realizarse durante los horarios fijados y el grado de acatamiento debido a la autoridad nominal."5
Llamamos aqu administrador pblico al funcionario
situado en los niveles ms altos de la autoridad formal:
esta categora es producto de la especializacin de las tareas de la administracin pblica. Es evidente que ni "burcrata" ni "funcionario" a los que, por lo dems, "administrador pblico" no se opone son suficientes para
definir a quien tiene bajo su responsabilidad personas,
recursos materiales y recursos financieros (o la combinacin de los tres elementos) para llevar a cabo programas dentro de la administracin pblica. Adems de la
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capacidad para coordinar programas, el administrador pblico es el funcionario que genera los objetivos y mecanismos de la propia burocracia y que forma parte del grupo principal, relativamente "permanente" compuesto por
quienes comparten, en grados diversos, la tarea de dirigir las distintas reparticiones administrativas.
Todo trabajador al servicio del Estado es un servidor
pblico; sin embargo, reservamos la categora de administrador pblico para el servidor capaz de tomar decisiones y de organizar programas conjugando los esfuerzos de personas y recursos econmicos y materiales para
alcanzar un fin determinado. Juzgamos importante la distincin porque de ella se deriva una serie de responsabilidades, compromisos, capacidad de mando y decisin
poltica que son inherentes solamente a esta categora.
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Algo no muy distinto ocurri durante el primer gobierno de Franklin D. Roosevelt, durante la gran depresin: el programa de ocupacin intensiva de mano de obra
que inici un plan importante de obras pblicas, fundamentalmente caminos, tuvo que enfrentar la indiferencia de los administradores norteamericanos. La desconcentracin, la asignacin de las obras a los estados de la
federacin, fue una de las medidas que el gobierno de
Roosevelt adopt para librarse de las trabas burocrticas
centrales.
De la neutralidad como arma de oposicin a la oposicin franca con frecuencia no existe sino un paso, sobre todo en naciones nuevas en las que la burocracia carece de una gran tradicin y, a menudo, obedece a
intereses extranjeros, de las metrpolis coloniales en las
que casi siempre fue formado el personal administrativo
de alto nivel. Es el caso de algunos Estados nuevos de
frica y Asia, que al nacer a una independencia ganada
por dirigentes polticos, lderes tribales, se encuentran
con burocracias heredadas del periodo colonial. La burocracia en esos casos educada en las universidades
francesas, inglesas, alemanas, holandesas, belgas se siente la legtima heredera del poder una vez que los ejrcitos metropolitanos han sido derrotados por fuerzas populares o han abandonado los territorios ocupados gracias
al trabajo de los lderes polticos. No han sido pocos los
casos en que, frente a la abierta oposicin de los burcratas, los polticos se decidieron por una solucin radical: el exterminio de los burcratas del ms alto nivel.
Es el caso, en Kenia, del proceso a travs del cual Kenyata se mantuvo en el poder con el apoyo de los kikuyos
que aniquilaron a los burcratas luo. En Indonesia, los
musulmanes que hicieron la independencia se vieron obligados a golpear severamente a la burocracia, en parte musulmana, en parte catlica, educada en Holanda.
En el extremo opuesto de la oposicin est la colusin. Es el caso de la Alemania nacional-socialista que convence a la burocracia de Weimar y la integra al gran cuerpo de gobierno nazi para hacerla participar de buen grado
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Administracin
y tecnocracia
pblica
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con informacin y conocimiento, pero no para proporcionarlos al poltico, sino para sustituirlo en la toma de
decisiones. Es el caso del "director" (llamamos as, en
trminos genricos, al director de la empresa privada y
al de la empresa pblica), quien tiene en su mano la capacidad de decidir tcnicamente y no dar cuenta de sus
decisiones a los accionistas o a los consejos de administracin. La "revolucin de los directores" de James Burnham, segn la cual la propiedad privada sera abolida para
formar una extraa propiedad colectiva en manos de los
altos niveles de la burocracia, se inscribe entre las preocupaciones que la tecnocracia ha suscitado en el mundo
contemporneo.13
Este supuesto paso del poder poltico a manos de la
burocracia altamente especializada produjo, casi de modo
simultneo al surgimiento de la tecnocracia, la famosa
"ley de hierro de la oligarqua" del socilogo alemn Robert Michels. Segn ste, a causa de la creciente complejidad y burocratizacin de las organizaciones modernas,
todo el poder est concentrado en la cima, en las manos
de una lite organizativa que gobierna de un modo dictatorial. Junto con otras lites sociales, con un inters comn en el sostenimiento del statu quo, forma un grupo
poderoso determinado a oponerse a cualquier demanda
de cambio que provenga de las masas.14
La consideracin de la tecnocracia y de la teora de
las oligarquas puede ser muy provechosa para estudiar
el caso de la "revolucin de los estados mayores militares". En pases africanos, asiticos y, por supuesto, en
Amrica Latina, los estados mayores constituyen una lite
que en ocasiones es el nico sector de la sociedad modernizado y adecuadamente informado de los problemas
de la seguridad nacional, o incluso de los del desarrollo:
finanzas, industrializacin, agricultura, economa, han pasado a formar parte de los curricula de cualquier universidad militar moderna. De este modo, con relativa frecuencia asumen el papel mesinico de salvadores de pases
en que la actividad poltica no les parece favorable. Solamente en pases en donde las fuerzas armadas no cons-
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tituyen grupos elitistas, el peligro de los estados mayores "salvadores" no existe o est determinado por la base
popular que define su estructura; tal es el caso de Mxico, con un Ejrcito y una Armada de indudable raz popular y formacin institucional de lealtad a la Repblica.15
Por su parte, los grupos policiacos, la GPU O la CA,
por ejemplo, estn integrados generalmente por tcnicos
de alta calificacin, con especialidades en campos muy
complejos, que manejan una informacin de primera mano que los lleva a tomar las resoluciones ms importantes a espaldas del aparato poltico. Incluso llegan a
determinar decisiones polticas en el ms alto nivel en
conflictos internacionales. No son pocos los incidentes
entre naciones generados o auspiciados por estos cuerpos policiales al margen de las autoridades polticas de
sus propios pases.
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cuerpo general de que disponen los que asumen la responsabilidad poltica, para llevar adelante el movimiento reformista".16
As ocurre, en nuestra poca, con la administracin
pblica egipcia, formada en la tradicin inglesa pero ocupada por nacionales en los puestos superiores. El general Nasser encuentra en los administradores pblicos y
en el ejrcito el mayor apoyo para impulsar la reforma
agraria y las nacionalizaciones que consolidan la independencia egipcia.
En el caso de la India, la burocracia nacional educada tambin en la tradicin inglesa, permite al gobierno,
al sobrevenir la independencia, asumir el poder y comenzar a gobernar de inmediato. Por su parte, el caso de Turqua ilustra la existencia de un grupo coherente a la cabeza de la administracin que permite a Kemal Ataturk
proclamar la repblica y emprender la modernizacin de
Turqua. Este grupo fue tan eficiente en su esfuerzo que
la locucin "jvenes turcos" pas al lenguaje poltico-administrativo de varios idiomas para significar un conjunto
de administradores pblicos comprometidos con el desarrollo poltico o econmico de cualquier pas.
La administracin francesa de la iv Repblica suele
ser citada como ejemplo de neutralidad positiva. Ciertamente, cuando los gobiernos anteriores al de De Gaulle
se sucedan unos a otros, el pas se gobernaba gracias a
su eficiente burocracia esa misma burocracia que en
los tiempos de Vichy poda ser acusada de traicin a la
patria. Pero indudablemente su situacin de estabilidad
le permita tomar decisiones en medio de las perturbaciones polticas. Razones como stas, desde luego, no deben llevarnos a pensar que el administrador puede sustituir al poltico; tampoco significan que debe favorecerse
la tendencia burocrtica a esconder la mano detrs del
poltico y ocultar las decisiones tras la cortina de la
neutralidad. El papel de la burocracia se basa en el mejor cumplimiento de las responsabilidades administrativas en apoyo de los encargados de tomar las decisiones
polticas.
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das a Webcr sostiene que su tipo ideal es una mezcla indebida de un esquema
conceptual las caractersticas que definen a la burocracia y de una serie
de hiptesis la afirmacin de que la burocracia maximiza la eficiencia organizativa. Por el lado contrario a esta afirmacin se ha sostenido que la adhesin de los funcionarios a las normas burocrticas se transforma fcilmente
en ritualismo [Merton]; que la jerarqua, la especializacin y la centralizacin
tienden a distorsionar la informacin y por lo tanto a hacer ms difcil la correcta toma de decisiones [teoras "cientficas" de la administracin; teoras
de la toma de decisiones]; que la determinacin unilateral de la conducta administrativa por parte de los superiores limita la capacidad de iniciativa de
los dems miembros de la organizacin [teoras oligrquicas de la burocracia:
Robert Michels; Ludwig von Mises; Friedrich von Hayek; James Burnham; Bruno
Rizzi; Milovan Djilas, etc.]; que el modelo weberiano es demasiado mecanicista para ser enciente en situaciones que requieren una alta capacidad de ductilidad y de adaptacin; que, finalmente, Weber no ha tomado en cuenta los
aspectos informales de las organizaciones y que, por lo tanto, no ha sabido
prever las disfunciones burocrticas [escuela de relaciones humanas; teoras
de la comunicacin, etc.]. En realidad, estos argumentos parecen ms tiles
por todo lo que nos ensean sobre el comportamiento organizativo que como
anlisis de la teora weberiana. En primer lugar, tienden a reificar (cosificar)
el tipo ideal de burocracia, a pesar de las repetidas advertencias metodolgicas de Weber a este propsito. En segundo lugar, le atribuyen al socilogo
alemn una posicin de carcter normativo que no tena, olvidando, en gran
parte, que su afirmacin relativa a la superioridad tcnica de la burocracia se
refera a los aparatos tradicionales y carismticos. En tercer lugar, descuidan
el hecho de que, por ms que Weber, como agudo observador poltico que
era, estuviera perfectamente al corriente de los procesos informales que intervenan en las organizaciones, no se preocup por estudiar sistemticamente este problema en cuanto que no estaba interesado en construir una teora
general de los fenmenos organizativos. El debate cientfico sobre el concepto weberiano de burocracia es, pues, un resultado menos fecundo de lo que
se hubiera podido esperar." Vase Diccionario de poltica, ibid., pp. 195-196.
4
Raymond Aron, "Dimensiones del orden poltico" en Democracia y
totalitarismo, Seix Barral, Barcelona, 1968, pp. 45-60.
5
Fritz Morstein-Marx, "El servicio civil de nivel superior como grupo
de accin en el desarrollo poltico occidental", en J. La Palombara y otros,
Burocracia y desarrollo poltico, Paids, Buenos Aires, 1970, p. 63.
6
Manuel Garca Pelayo, Burocracia y tecnocracia, Alianza Editorial, Madrid, 1982, p. 20.
i Ibid., p. 22.
8
Fritz Morstein-Marx, op. cit. pp. 65-66.
9
Desafortunadamente disponemos de pocos indicios acerca del comportamiento de la burocracia en otros momentos de su historia. Una investigacin sistemtica tal vez comprobara la hiptesis del comportamiento "activo" de los administradores pblicos en momentos especialmente importantes
de la vida de nuestro pas; por ejemplo, la transicin de la Colonia al Mxico
independiente, o del porfiriato al Mxico revolucionario de la dcada de los
veinte.
10
Manuel Garca Pelayo, op. cit. p. 32.
11
T. Roszak, The Making o/a Counter Culture. Reflections on Technocratic Society and its Youthful Opposition, Nueva York, 1969. Citado por
Garca Pelayo, op. cit.
12
Jean Maynaud, La tecnocracia, mito o realidad?, Tecnos, Madrid,
1968, p. 35.
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* Esta bibliografa no pretende ser exhaustiva; rene, sin embargo, la mayor parte de la obra publicada por el maestro.
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MIEMBROS FUNDADORES
CONSEJO DIRECTIVO
CONSEJO DE HONOR
Gabino Fraga Gustavo Martnez Cabanas Andrs Caso
Luis Garca Crdenas