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Organizacion Internacional del Trabajo

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LA INDUSTRIA DE LA

MAQUILA EN CENTROAMERICA
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I
LA INDUSTRIA MAQUILADORA EN
CENTROAMERICA
PANORAMA GENERAL
I.1 INTRODUCCION
En este captulo se describen las caractersticas generales de la industria maquiladora en los
pases centroamericanos, su importancia y los principales problemas que enfrenta. Las
interrogantes principales son: 1) qu peso tiene la maquila en la vida econmica de los pases
del istmo?, 2) cmo se ubica en relacin al proceso de industrializacin?, 3) cules son los
factores determinantes de la competitividad y de las inversiones en el sector? 4) en qu
medida el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN) ha afectado su
evolucin reciente?, 5) qu principales desafos enfrenta, tanto en el terreno nacional como
internacional?, y 6) cules seran los elementos a tomar en cuenta para fortalecer su aporte al
desarrollo econmico y social de la regin?.
Se comienza con aspectos de definicin que incidirn en la discusin posterior, continuando
con un anlisis conceptual de la reubicacin internacional de la industria y del proceso de
industrializacin en Centroamrica, establecindose as un vnculo con la maquila. A
continuacin, se analizan diversos indicadores estadsticos del peso de estas actividades y se
analizan las principales restricciones, para llegar finalmente a un planteamiento de escenarios,
perspectivas y posibles acciones. Este captulo se presenta como una sntesis de todo el
documento que incluye sus conclusiones en la seccin I.10.

I.2 EL CONTENIDO DE LA INDUSTRIA MAQUILADORA


I.2.1 Problemas de definicin
El concepto de industria maquiladora se sita en la malla de relaciones cada vez ms complejas
en que se apoya la produccin de bienes y servicios de los pases industrializados. Por lo tanto,
su trayectoria est vinculada con las tendencias en la divisin internacional del trabajo, la cual,
a su vez, refleja los cambios experimentados en la organizacin de las empresas, impulsados
por el crecimiento del comercio mundial y la intensificacin de la competencia entre pases
(CEPAL 1995:3). Conviene sin embargo, hacer nfasis en la existencia de dos enfoques, los
que, aunque complementarios, para efectos analticos deben separarse.

2
Toda actividad concerniente al proceso productivo de una empresa que se enva a otra diferente
para ser llevada a cabo, es una actividad de "maquila". El trmino maquila para designar
produccin por cuenta ajena se introdujo al lxico econmico por su sentido etimolgico;
proviene del rabe makila (medida de capacidad), que designa la proporcin de grano harina o
aceite que corresponde al molinero por la molienda (AVANCSO 1994:2). En una poca se le
llam en Centroamrica -incorrectamente- industrias de draw back(1). Se entiende, con base en
esta aproximacin, que los insumos intermedios no cambian su propiedad, sino que son objeto
de alguna accin menor, y luego regresan a su lugar de origen. En la vida cotidiana es fcil
observar este tipo de procedimientos dentro de un pas, sin necesidad de involucrar operaciones
de comercio internacional. En principio, la razn de este movimiento no tiene por qu ser la de
salarios inferiores. Puede estar referida a una especializacin externa a la empresa que, por
razones de escala y costos, no convenga absorber fsicamente.
Al introducir el concepto de transacciones internacionales, basadas en las discontinuidades
creadas por las fronteras polticas y aduaneras, surgen nuevas acepciones al concepto de
maquila. Por ejemplo, si un producto semi-elaborado se traslada de la unidad A ubicada en
Chicago, a la unidad B situada en California para adicionar una tarea menor en el proceso
productivo, no estaramos hablando de actividades maquiladoras, sino de una "firma multiplanta", o de un proceso productivo seccionado en diversas plantas. En este caso de relaciones
puramente domsticas (esto es, en el interior de un mismo pas), la palabra "maquila" se usa
cuando ambas unidades no estn relacionadas desde el punto de vista de la propiedad.
En cambio, cuando el producto se traslada desde un pas a otro para elaborar un segmento de la
actividad productiva, intensivo en mano de obra de salarios reducidos, tal actividad es
designada con el nombre de maquila, aunque ambas plantas pertenezcan a la misma empresa.
Estos son los "privilegios" de la teora del comercio internacional cuando define sus propios
conceptos.
En consecuencia, la actividad maquiladora que nos ocupa ocurre a travs de fronteras, y puede
desarrollarse por contratacin entre unidades dependientes o independientes y la diferencia
salarial es una de sus causas fundamentales. Empero, desde el punto de vista aduanero, existen
caractersticas bastante diferenciadas entre el rgimen que lleva al ensamble y exportacin
desde el pas centroamericano, y el que permite su importacin bajo condiciones especiales en
el pas desarrollado, en este caso en Estados Unidos.
Por un lado, las empresas que se dedican al maquilado en un pas centroamericano (o en
muchos otros, si viene al caso), suelen estar adscriptas a un sistema de entrada y salida basado
en el concepto de "admisin temporal" (o ms en particular "zonas francas de exportacin"),
que puede adoptar diversas formas organizativas y de incentivos que veremos ms adelante. El
eje de todos ellos se sita en la posibilidad de introducir al pas con facilidad (agilidad) y con
exencin del pago de todo tipo de derechos arancelarios, materias primas, insumos intermedios
y otros bienes necesarios para el proceso productivo. La exportacin tiene las mismas
facilidades adicionales(2).
A su vez, en la normatividad aduanera estadounidense existe -como contraparte- el rgimen de
production sharing expresado en las fracciones arancelarias 9802.00.60 9802.00.80 (vase el
captulo II y la seccin I.4.2 ms adelante) (3). Pero no siempre que el producto se ensambla
legal y conceptualmente como maquila en los pases huspedes, debe llegar a Estados Unidos
como produccin compartida. El producto final puede entrar a ese pas como una importacin
normal a pesar de ser producido en una nacin centroamericana, y ser el resultado de un

3
proceso de produccin bajo el esquema de admisin temporal (o zonas francas, que para
efectos de esta seccin es lo mismo). Este sera el caso -por ejemplo- de una empresa
maquiladora china que trae sus telas desde el Lejano Oriente y exporta prendas de vestir. Al no
cumplir con el requisito (especfico para el caso de la confeccin) de que la tela haya sido por
lo menos cortada en los Estados Unidos, ya no califica bajo el rgimen especial de produccin
compartida (u "807", como se le suele conocer). En otros tipos de productos la situacin es
bastante ms sencilla. Hay pases europeos en que el valor estadounidense contenido en la
importacin no llega al 10 por ciento (vase a este respecto el cuadro II-1). No obstante,
utilizan el expediente de estas categoras aduaneras especiales para ahorrar una parte del pago
del arancel.
Volviendo a nuestro punto de vista centroamericano, podramos decir en un primer enfoque (y
solamente en un primer enfoque) que la maquila es un sistema de produccin, en general bajo
la forma de subcontratacin(4), en el que se transforman insumos intermedios y materias primas
importadas, por medio de procesos que en muchos casos (aunque no necesariamente) tienen
escaso valor agregado, cuyos productos finales se comercializan en el exterior. Para realizar
estas operaciones, el estado exonera al productor de una serie de requisitos que debe cumplir el
resto de las empresas ubicadas en el pas. Estas facilidades y exoneraciones son
fundamentalmente de carcter aduanero y de manejo de divisas, aunque luego veremos que
existen otros incentivos adicionales.
Los bienes pueden entrar al mercado final, dependiendo de sus normas internas, ya sea bajo la
forma de production sharing, pagando aranceles solamente por el valor agregado o como
importaciones normales, pagando los impuestos correspondientes. Podran incluso tener un
arancel cero en el mercado de destino, ya sea bajo la columna de la Nacin Ms Favorecida, o
de la Iniciativa para la Cuenca del Caribe, o del Sistema Generalizado de Preferencias, y an
as seran maquila desde el punto de vista del pas centroamericano. Todo depender de las
condiciones especficas del producto y de las normas de origen para que califique como
originario de Centroamrica. En otras palabras, la maquila que se orienta hacia los Estados
Unidos desde Centroamrica es mucho ms amplia que lo que registran las estadsticas de ese
pas.
I.2.2 La reubicacin internacional de la industria
La maquila aparece como parte de un proceso de reubicacin internacional de la industria
donde el factor de costo de la mano de obra es solamente uno de los que se deben considerar.
Los elementos que inciden en la reubicacin internacional de la misma son los siguientes:
En primer lugar, la rapidez se ha convertido en una cuestin de primer orden (van Liemt
1996:4). Si bien la divisin del trabajo, ya estaba en el centro del anlisis de Adam Smith, lo
nuevo est en los procesos de integracin e interdependencia crecientes de la economa
mundial, asociados a respuestas rpidas. Los factores que inciden de manera ms profunda en
esta situacin son: a) la revolucin de las comunicaciones, que a su vez ha incidido sobre el
transporte, b) la movilidad del capital (fsica y financiera), c) los procesos de creciente apertura
comercial, y d) el hecho de que la mano de obra siga teniendo una movilidad imperfecta.
Finalmente, existe un "factor" al que los analistas (siempre buscando lo estrictamente nuevo)
no conceden la suficiente importancia: muchas veces, cambios pequeos que de por s no
alteran la lgica del sistema, van acumulndose y generando nuevas condiciones. El transporte
es un caso tpico; la lgica de transformacin de las ltimas dcadas no tiene tanta base
tecnolgica, sino que est sustentada por la innovacin en las telecomunicaciones y por el

4
crecimiento en los flujos de comercio que promueve la competencia y la frecuencia de los
viajes (funcin a su vez de las tendencias autnomas a profundizar la divisin internacional del
trabajo, as como del grado creciente de apertura en todo el mundo).
La velocidad de las respuestas est asociada tambin a la preocupacin por la calidad y una
mayor flexibilidad para hacer frente a los cambios en las preferencias de los clientes. La
agilidad de la respuesta depende en parte de la existencia de una maquinaria preparada para el
cambio y la presencia de una mano de obra dispuesta a los cambios. Desde este punto de vista,
la elevada rotacin que se percibe en algunas empresas maquiladoras no es ms que un sntoma
de atraso(5).
Los mtodos de produccin "en el momento preciso" abaratan los costos del distribuidor o
contratante, al permitirle mantener existencias mnimas. El punto a sealar es que al no
disponer de piezas de reserva se debe insistir en el control de la calidad. En el caso
centroamericano tiene otra implicacin adicional: se refiere a la "produccin de paquete
completo". En general, las grandes empresas en el frente de batalla del mercado son las que se
ocupan de conseguir los diseos, la tela, hacer la operacin de corte, enviarla a un contratista
disponible, etc. El "paquete completo" en la confeccin pone en manos de la empresa
contratista todos estos detalles, lo que representa algo ms que una suma de actividades. Es
necesario saber donde se encuentra disponible de manera inmediata la tela requerida, sus
restricciones de calidad, su precio, los medios para transportarla rpidamente. Todas estas
actividades no solamente requieren de alianzas estratgicas bien constituidas, sino de un fuerte
dominio de la informtica y los contactos internacionales. Un fuerte empresario hondureo,
propietario de varias maquiladoras y una zona franca (Jacobo Kattan), nos coment que la
batalla de los prximos aos se iba a dar en este terreno de la respuesta rpida(6).
En segundo lugar, existe un cambio en las motivaciones de los movimientos de capital y en la
competencia por su atraccin, que tiene en Amrica Latina un origen bien claro. La inversin
internacional, en particular la inversin directa ha crecido ms rpidamente que la inversin
mundial, lo que significa que se aument la integracin de la economa mundial a travs del
financiamiento y la participacin del capital.
Histricamente, el capital extranjero lleg a los pases en desarrollo por muy diversos motivos,
que a veces se traslapan y otras conforman verdaderas etapas:

Para explotar recursos naturales (desde el petrleo, cobre, estao, y bauxita hasta las
plantaciones tropicales, las que como dice Samuelson "slo se dan en pases
tropicales").
Para instalar servicios pblicos y explotarlos (ferrocarriles, compaas de telfonos, de
gas, telgrafos, etc., desde fines del siglo pasado hasta los primeros aos del siglo XX;
y ahora nuevamente con la ofensiva privatizadora).
Para esquivar las barreras arancelarias, no arancelarias y cambiarias instauradas en los
pases en desarrollo como apoyo del modelo de sustitucin de importaciones. En la
medida en que los obstculos dificultaron a los pases industrializados exportar desde
sus pases bases hacia Amrica Latina, se instalaron en los pases para alentar industrias
"de toque final". Estas fueron altamente protegidas de la competencia externa a travs
de barreras a la entrada de los productos similares, con facilidades para importar los
insumos intermedios, que en general producen las mismas empresas en sus pases de
base (adems de obtener una elevada rentabilidad local que podan trasladar al
exterior).

5
Se intentaron formular infinidad de modelos tericos explicativos para determinar las razones
de estos movimientos de capital, basados en las tasa de ganancias, rotacin del capital,
diferencias salariales, entre otros. Quiz se intent demasiado buscar razones sofisticadas,
cuando el capital buscaba oportunidades de alta rentabilidad en sociedades de mercados poco
desarrollados. Lo cierto es que los excedentes de capital de los pases industrializados no
parecieron seguir un rumbo especfico en la posguerra, y si en realidad hubo uno, no fue en
direccin de los pases en desarrollo (PeD), sino entre ellos mismos.
La participacin de los PeD como receptores de flujos ha venido decreciendo. En el primer
quinquenio de los ochenta represent el 25 por ciento del total, pasando al 19 por ciento a fines
de esa dcada. No se trata de que la inversin extranjera no crezca en los PeD (de hecho el
flujo anual de inversiones casi se duplic), pero crece ms en los pases desarrollados (United
Nations 1991).
Estas tendencias de la inversin extranjera directa (IED) no son tan novedosas. Probablemente
lo nuevo es que desde principios de los aos ochenta Estados Unidos es ocasionalmente un
receptor neto de IED(7). He aqu uno de los secretos de la globalizacin. No se trata de
observar los saldos de la balanza de inversiones, sino el hecho de que Estados Unidos exporta
e importa capital. En otras palabras, la dinmica de los negocios y el capital que va tras ellos se
hace ms compleja.
Las dos primeras motivaciones de los flujos de capital siguen presentes, si bien bajo una nueva
modalidad en el caso de los servicios pblicos, donde las primeras inversiones fueron para su
instalacin, pasando posteriormente a manos de los estados. Ahora la privatizacin obedece a
motivaciones bastante ms profundas, asociados al crecimiento y transformacin tecnolgica
de industrias vinculadas con los servicios pblicos. Si se analiza la composicin de las grandes
misiones internacionales de empresarios de los pases industrializados hacia Latinoamrica, se
puede apreciar el peso de las firmas especializadas en servicios pblicos, especialmente en
energas y telecomunicaciones.
En cambio, la tercera motivacin sealada ms arriba, pierde su razn de ser, en la medida en
que los procesos de apertura generalizada de los mercados nacionales, disminuyen las ventajas
directas de tener acceso a los mercados internos de los pases en desarrollo bajo la forma de
produccin. Todo pasa a ser cuestin de economas de escala, de localizacin y de costos de
mano de obra, frente a productividades diversas. Lo ms importante a resaltar es que no
solamente existe un proceso de apertura en los pases en desarrollo, sino tambin en los propios
pases industrializados. La competencia se intensifica a velocidades ms aceleradas que el
desarrollo de la competitividad basado en las ventajas tecnolgicas. Por tanto, el costo de la
mano de obra se transforma en un factor central para las decisiones de localizacin de
actividades, ms que de sectores (van Liemt 1995:355). De esta manera, pases que parecen
sumamente atrasados, pueden atraer sectores tan diversos como el de informtica (ensamble de
microprocesadores) y el de vestuario (costura). Aqu se percibe una nueva contradiccin: si un
pas desarrolla su industria con base en una ventaja comparativa originada en bajos salarios y
es relativamente exitoso, tarde o temprano va a originar un crecimiento de la demanda de
trabajo que presionar a los salarios al alza. En este momento, la ventaja desaparece, y los
inversionistas pueden quedarse durante un tiempo ms para aprovechar los costos fijos y de
capacitacin. Una vez presentada la tendencia a la elevacin de los salarios, resulta difcil el
retorno, de manera que estos conceptos de ajuste hacia atrs son difciles de ejecutar. La nica
salida consiste en incorporar valor agregado adicional a los productos, resultante de una mayor
productividad, la que a su vez depende de los niveles de educacin, as como de la eficiencia

6
de todo el sistema productivo. Se requiere entonces de una estrategia nacional para lograr tales
resultados.
Pero quiz el punto ms importante que se desprende del prrafo anterior, consiste en tener
presente que la empresa industrial extranjera ya no tiene el incentivo de la renta monoplica
para llegar a cada uno de los pases en desarrollo. La empresa siempre busca obtener la
rentabilidad ms elevada posible y si los mercados cerrados dejan de constituir un incentivo, es
necesario buscar otros. Este fenmeno no ocurre exclusivamente en los pases en desarrollo.
Un estudio reciente para la OIT nos recordaba que los distintos estados de los Estados Unidos
describen las ventajas que ofrecen a los inversores en peridicos que se publican en la
Repblica de Corea (van Liemt 1996:5). Algo similar ocurre con los esfuerzos europeos por
atraer inversiones estadounidenses. En todas las naciones industrializadas se han creado
centenares de oficinas gubernamentales locales y regionales en bsqueda de inversionistas.
A esta creciente necesidad de lograr un ambiente favorable para las inversiones se asocia el
nfasis puesto en la educacin, la investigacin cientfica o aplicada, la generacin de
actividades de capacitacin y otras que permitan diferenciar el capital humano de los diferentes
contextos locales. Esta disposicin hacia el capital humano tendr que resolver -tarde o
temprano- diversos problemas sociales que inciden en la eficiencia del sistema laboral
(pensiones, atencin mdica, acceso a vivienda entre otros). Queda claro que la cuestin
laboral est adquiriendo una preeminencia novedosa en los ltimos aos (vase el captulo III).
Otro elemento de peso relacionado con la reubicacin de la industria al nivel internacional se
refiere a que la subcontratacin "disminuye la vulnerabilidad" (van Liemt 1996:18) de los
empresarios de los pases desarrollados a) frente a los conflictos de alcance nacional o sectorial
que existan en un pas y b) frente a los vaivenes de la demanda agregada. Es el equivalente de
la "diversificacin de cartera" en la disminucin del riesgo. La malla de relaciones que se hace
cada vez ms compleja y difcil de desentrabar para fines analticos incluye una pirmide de
unos pocos productores gigantescos y distribuidores y un segundo escaln de grandes
productores y distribuidores, que a su vez pueden ser contratistas de los primeros. Y todos ellos
contratan y subcontratan produccin tanto dentro de Estados Unidos como fuera. En los pases
centroamericanos existen empresas estadounidenses que estn ubicadas en por lo menos tres o
cuatro de los pases centroamericanos, y en otros operan a travs de contratistas (Hanes-Sara
Lee, Fruit of the Loom, etc). Hay varias filiales de grandes transnacionales que mantienen en
un pas centroamericano una y hasta tres plantas grandes (800 a 1,800 operarios), pero a su vez,
mantienen alianzas estratgicas con una a tres empresas nacionales del pas o extranjeras, de
tamao mediano-grande como subcontratistas. Estas empresas medianas-grandes (600
operarios aproximadamente) -a su vez- pueden subcontratar con otras menores (de 200 a 400
operarios) y as sucesivamente. Con cada subcontratacin, el precio baja, y disminuye en
consecuencia el salario. Esa es la dura lgica de la maquila en la industria de la confeccin.
No hay posibilidad de confusin acerca de la importancia de la maquila en la nueva divisin
del trabajo. Con respecto a la relacin entre reubicacin y competitividad, la Comisin de
Comercio Internacional de Estados Unidos (USITC), organismo independiente cuyas
autoridades son designadas por un acuerdo entre el Congreso y la Administracin ha
establecido que:
"Una cantidad de empresas de Estados Unidos recurren al ensamblaje en el
exterior para reducir los costos de la manufactura a efectos de mantener su
competitividad frente a sus principales rivales, tanto extranjeros como

7
domsticos. Al preservar la participacin de mercado de Estados Unidos y
mejorar la competitividad precio de las exportaciones estadounidenses,
beneficindose del ensamblaje a bajo costo, las compaas son capaces de
retener altos niveles de produccin y empleo dentro del pas, que de otra
manera no seran posibles" (USITC 1996:1-1).
Este punto puede ser sustentado en el cuadro I-1 para el caso de la confeccin(8). Pese a las
quejas de quienes se oponen en Estados Unidos a una asociacin con los pases maquiladores
de la regin, y a pesar de ciertos problemas de generacin de las estadsticas, la tasa media de
crecimiento de las exportaciones de prendas de vestir de Estados Unidos durante los aos
1990-1995 fue de 21 por ciento, segn la Organizacin Mundial del Comercio (OMC). Esta
tasa fue la ms elevada de los 15 primeros exportadores de la lista. Muchos de estos productos
han sido ensamblados en los pases centroamericanos(9).
A su vez, en el mismo cuadro I-1 podemos ver que la tasa de crecimiento de las importaciones
de Estados Unidos fue de 9 por ciento durante lo que llevamos de los aos noventa, no
destacndose entre las ms elevadas. De manera que podemos concluir que el crecimiento de la
maquila de la confeccin ha facilitado el crecimiento de la competitividad de ese pas(10).
Cuadro I - 1
Principales exportadores e importadores de prendas de vestir, 1995
(miles de millones de dlares y porcentajes)
Valor

TMCAe

Participacin

Exportadores

1995

1980

1990

1995

1990-95

Chinaa

24.05

4.0

8.9

15.2

20

Hong Kong

21.3

exportaciones domsticas

9.54

11.5

8.6

6.0

re-exportaciones

11.76

14

Italia

14.04

11.3

10.9

8.9

Alemania

7.38

7.1

7.3

4.7

-1

EEUU

6.65

3.1

2.4

4.2

21

Turqua

6.12

0.3

3.1

3.9

13

Francia

5.62

5.7

4.3

3.6

Corea del Sur

4.96

7.3

7.3

3.1

-9

Reino Unido

4.65

4.6

2.8

2.9

Tailandia

4.62

0.7

2.6

2.9

10

Indiab

3.7

1.5

2.3

2.6

10

Portugal

3.65

1.6

3.2

2.3

Indonesia

3.37

0.2

1.5

2.1

15

Taiwan

3.26

6.0

3.7

2.1

-4

Holanda

2.77

2.2

2.0

1.8

8
Subtotal (los 15)

104.37

66.9

70.9

66.1

EEUU

41.37

16.7

24.3

24.8

Alemania

24.23

20.0

18.4

14.5

Japn

18.76

3.7

7.9

11.2

17

12.65

13

0.9

0.9

0.7

0.5

Francia

10.28

6.3

7.5

6.2

Reino Unido

8.34

6.9

6.3

5.0

6.9

4.3

3.0

Italia

4.6

1.9

2.3

2.8

12

Blgica - Luxemburgo

4.29

4.4

3.2

2.6

Suiza

3.82

3.5

3.1

2.3

Canadd

2.69

1.7

2.1

1.6

Austria

2.66

2.3

2.1

1.6

Espaa

2.62

0.4

1.5

1.6

10

Importadores

Hong Kong
c

Importaciones retenidas

Holanda

Suecia

2.11

3.2

2.3

1.3

-3

1.93

0.3

0.5

1.2

27

Subtotal (los 15)

133.59

79.1

86.5

80.0

Mxico

Incluye embarques de importancia por zonas de procesamiento. 1994 en vez de 1995.


Importaciones retenidas estn definidas como importaciones menos reexportaciones.
d
Valores f.o.b. eTasa media de crecimiento anual.
Fuente: WTO 1996:111
c

I.3 LA INDUSTRIALIZACION CENTROAMERICANA


I.3.1 Introduccin(11)
Durante el siglo XIX y la primera mitad del siglo XX, la produccin y el comercio
centroamericano estuvieron dominados por las actividades agrcolas tradicionales, algunas de
las cuales lograron gran integracin al mercado externo, tales como el caf, el banano y el
cacao. Dichas actividades productivas, a pesar de haber significado una fuente importante de
divisas y de crecimiento econmico para la regin, no lograron sostener las bases del progreso
econmico y social requerido por la poblacin. Lo anterior se debi, en buena medida, a la
incapacidad de este tipo de actividades de arrastrar al resto de los sectores productivos.
De esta forma, el escaso valor agregado generado por tales formas primarias de exportacin no
permiti generar cadenas productivas integrales, propiciando la concentracin en pocas manos
de los beneficios del crecimiento econmico. Por otra parte, la mnima articulacin de los
productores nacionales con las fases de comercializacin internacional del producto, dificult
las reacciones ante los ciclos de precios, que llevaron a importantes crisis de reproduccin de
los pequeos y medianos productores agrcolas. En buena parte, todo este estilo de integracin

9
comercial explica la persistencia de problemas sociales, polticos y econmicos durante el siglo
XIX y la primera mitad del siglo XX.
Sin embargo, durante los aos cincuenta y sesenta del presente siglo, las economas
centroamericanas realizaron importantes transformaciones respecto a sus estructuras
productivas. Este proceso fue mucho ms acelerado para el caso de Guatemala, El Salvador y
Costa Rica, y en menor grado se present en Nicaragua y Honduras. Entre otros aspectos, se
buscaba favorecer el crecimiento de actividades industriales que permitieran la sustitucin de
importaciones y que al mismo tiempo, diversificaran la oferta productiva centroamericana.
Panam a su vez, sigui desde sus inicios una clara vocacin de economa de servicios
(asociados al canal y al sector financiero), en una dinmica que difiere de los procesos de
industrializacin por sustitucin.
De esta forma, las economas iniciaron una diversificacin productiva tendiente a incrementar
la participacin del producto industrial en el total, a travs de lo que se conoce como el proceso
de sustitucin de importaciones. Este cambio estuvo favorecido por el crecimiento de la
economa mundial de posguerra y por el desarrollo del Mercado Comn Centroamericano
(MCCA), utilizando elevados niveles de proteccin contra la produccin proveniente de fuera
de la regin. A estas medidas comerciales se agregaron, un conjunto de estmulos de carcter
fiscal y crediticio, que permitieron un ambiente favorable para la inversin externa en
actividades industriales al interior de la regin.
La dinmica particular de crecimiento industrial se concentr en las industrias de ensamble o
toque final (qumica, metalmecnica). Lo anterior se explica en parte por los estmulos a la
importacin de materia prima y bienes intermedios de fuera de la regin(12) y, al mismo tiempo,
por el patrn particular de inversin extranjera que se atrajo. Asimismo, se fortalecieron
algunas industrias bsicas, tales como, la agroindustria, el calzado, el cuero y la industria textil,
las que ya tenan cierta tradicin artesanal de produccin para el mercado interno desde
principios del siglo.
A partir de la segunda mitad del siglo, la regin, cuya produccin esencialmente se haba
concentrado en el campo agrcola, inici un proceso de crecimiento en la participacin del
producto industrial en el Producto Interno Bruto (PIB). Este crecimiento fue sostenido, con
pequeos perodos de desaceleracin, hasta finales de los aos setenta, donde se presenta un
declive producido, entre otras cosas, por la situacin de crisis econmica de principios de los
aos ochenta y sobre todo, el deterioro de las condiciones polticas y sociales producto de las
guerras civiles al interior de la regin.

10

Hasta finales de los aos setenta, las actividades industriales se concentraron en el mercado
interno y centroamericano, dada la alta rentabilidad, producto de la proteccin elevada y de los
contratos industriales, que permitan amplios subsidios favorables a la produccin local y
centroamericana.
Esta primera etapa de crecimiento de la produccin industrial centroamericana, motivada en el
mercado interno y regional, puede considerarse como la base de la estructura industrial. Todas
estas empresas industriales permitieron generar fuentes de empleo en las reas urbanas de
creciente dinamismo durante los aos setenta.
Las empresas que llegaron fueron esencialmente de escala mediana y pequea, la mayora de
las cuales nunca se preocuparon por expandir sus mercados fuera de la regin, por lo que con la
crisis de principios de los ochenta, la industria presentaba deficiencias estructurales; por una
parte era altamente dependiente de insumos intermedios y materias primas importadas y por
otra, careca de las herramientas competitivas y de la calidad para exportar fuera de la regin.
Producto de lo anteriormente descrito, para algunos analistas el sector industrial, en los inicios
de los aos ochenta, haba pasado a ser una carga ms que una bendicin en el sistema
econmico. Este fue uno de los principales problemas estructurales que agudizaron la situacin
de crisis de principios de los ochenta, que se vio aumentada a raz de los conflictos blicos en
Nicaragua, El Salvador y Guatemala, y por supuesto, por el deterioro de los indicadores de la
economa mundial, consecuencia de los golpes petroleros y del crecimiento de las tasas de
inters internacionales. De esta forma la base econmica y la desigualdad, fueron incapaces de
sostener las crecientes necesidades de reproduccin econmica de la poblacin
centroamericana y llevaron a la regin a una profunda crisis econmica, social y poltica.
No se trat de incapacidad de los industriales para exportar, sino que el patrn de proteccin
prevaleciente, motivaba ms las actividades de cabildeo "rent seeking" que mejoras en la
eficiencia productiva. Este patrn anteriormente descrito se agudiz an ms, con la
permanencia de un tipo de cambio real que deprima las exportaciones y fomentaba
importaciones.

11
De esta forma, las exportaciones centroamericanas a principios de los aos ochenta seguan
altamente concentradas en ciertos rubros de carcter agropecuario -caf, banano, carne,
azcar-, a pesar de que su estructura productiva se encontraba bastante diversificada (para 1980
el producto industrial representaba un 23.7 por ciento del PIB total).
Este desequilibrio estructural del sector externo centroamericano, junto con el deterioro de las
condiciones globales del entorno a nivel de prdida de dinamismo de la economa mundial,
recesin, aumento en las tasas de inters y crisis de la deuda, motivaron una agudizacin de las
contradicciones del modelo econmico de integracin centroamericano y de las condiciones
que sustentaron la propuesta de industrializacin por sustitucin de importaciones,
deteriorndose los principales indicadores econmicos de la regin, que ingres a un perodo
de crisis econmica y poltica de amplias dimensiones.
En el escenario poltico se presentaron condiciones histricas particulares que detonaron las
reacciones sociales. En pases como El Salvador y Nicaragua, dichas disputas sociales
condujeron a la guerra civil, mientras que en otros pases como Guatemala, agudizaron las
condiciones histricas de guerrilla y deterioro de las instituciones. Los restantes pases lograron
pasar la dcada de los ochenta, no sin antes sufrir procesos de convulsin interna. Costa Rica
fue el nico pas de la regin que logr contener las presiones sociales a finales de los setenta y
principios de los ochenta, en parte por razones sociohistricas, y por otra parte gracias a la
creciente ayuda econmica recibida del gobierno norteamericano.
I.3.2 De la crisis al ajuste del sector industrial
Con los acontecimientos polticos y econmicos que se presentaron en los aos ochenta, la
industria centroamericana no tuvo mas remedio que reorientar su produccin haca mercados
fuera de la regin. En varios pases del istmo se presentan ajustes significativos en la estructura
industrial. Algunos como el caso de El Salvador, sufren un perodo de desindustrializacin
importante. En otros casos como Costa Rica, el proceso de ajuste ocasiona una reorientacin de
las industrias grandes y medianas haca los mercados externos, ayudadas por un generoso
grupo de incentivos a la promocin de exportaciones. Adems, se inicia en la mayora de los
pases el crecimiento de las actividades de maquila, las cuales se han venido consolidando en
prcticamente toda la regin.
La correccin de los tipos de cambio, las polticas de promocin de las exportaciones, la rebaja
arancelaria y la eliminacin de los contratos industriales e incentivos fiscales para la
produccin domstica, as como, algunas reformas institucionales importantes en los sistemas
financieros y las instituciones gubernamentales de apoyo al sector exportador, generaron un
reacomodo al interior de las actividades industriales centroamericanas durante la segunda
mitad de la dcada de los ochenta y primera parte de los aos noventa. Con la apertura de los
mercados internos a la competencia y la eliminacin de los instrumentos de apoyo a las
actividades manufactureras dedicadas a la produccin domstica y regional, las empresas se
ven forzadas a reorientar su trabajo haca los mercados de fuera de la regin. Este proceso no
ha sido fcil para los sectores de mediana y gran empresa industrial, siendo particularmente
difcil, para la gran mayora de las actividades que en ms de un 80 por ciento se concentran en
pequeos y medianos empresarios(13). Al respecto, un reciente estudio de CEPAL-ONUDI
argumenta:
" En resumen, las empresas manufactureras han sufrido la remocin de los
elementos que permitieron su desarrollo y estn en una posicin dbil de

12
adoptar estrategias basadas en la productividad, la calidad y competencia
internacional. No sorprende, por lo tanto, que se asista a un proceso de
transformaciones profundas. Este proceso se caracteriza en trminos globales
por una disminucin del grado de industrializacin." (CEPAL-ONUDI, 1996).
Medidas como la promocin de exportaciones y la apertura, tendientes a mejorar la posicin
comercial de los pases y el surgimiento de nuevas actividades exportadoras basadas en las
ventajas comparativas y competitivas de la regin, crearon condiciones macroeconmicas ms
sanas para el mejoramiento de las actividades manufactureras exportadoras. La totalidad de la
regin ha apostado por un proceso de mayor integracin al mundo, ampliando sus
exportaciones e importaciones en proporcin a su produccin.
La produccin industrial centroamericana actual, que ha soportado las presiones competitivas
producto de la apertura y la mayor competencia interna y externa, es sin duda alguna, un
complemento vital para la estrategia de crecimiento econmico y social. Este fenmeno, si bien
ha contribuido con el desarrollo de nuevas fuentes de empleo, no ha tenido el impacto que se
podra esperar.
No obstante, con la solucin de los problemas blicos en El Salvador y Nicaragua y
recientemente en Guatemala, el comercio intrarregional ha crecido y buena parte del mismo se
explica por el componente industrial, cuya dinmica se reactiv al mejorarse las condiciones
polticas y macroeconmicas al interior de Centroamrica.
Aunado a lo anterior, con el proceso de ajuste y apertura econmica de la regin, las
actividades industriales existentes sufrieron cambios importantes. La presin competitiva ha
motivado una mayor diversificacin de la oferta industrial, que ha tendido a concentrarse en la
regin y en el mercado norteamericano, dadas las escasas posibilidades de competir en otros
mercados.
No se trata de un capricho industrializador de parte de los pases centroamericanos. Existen
razones estructurales que explican la necesidad de aumentar la participacin de la industria en
la economa centroamericana. Algunas de estas razones son, el empleo, las externalidades
tecnolgicas, el valor agregado, la sostenibilidad ambiental y la generacin de oportunidades
para la micro y pequea produccin. Veamos uno a uno estos elementos.
En primer lugar, el valor agregado por empleo y la calidad del empleo en las actividades
industriales son mayores que en otras actividades como los servicios o la agricultura. En buena
parte, para el caso de Centroamrica, la composicin del empleo formalmente establecido,
con cargas sociales y con condiciones de pago de salarios mnimos se encuentra ubicado en el
sector industrial. Esto pareciera simple, pero resulta de vital importancia para economas que
en la mayora de los casos los ndices de empleo informal sobrepasan los existentes en el
campo formal, ms an cuando crecen los ndices de urbanizacin de la poblacin, como
podemos observar en el cuadro I-2.
En segundo trmino, la capacidad de aprendizaje tecnolgico y de innovacin son mucho
mayores en las actividades industriales que en el resto de los sectores productivos. Es un hecho
que el dinamismo del comercio internacional se concentra fuertemente en los bienes con
creciente incorporacin del recurso humano calificado y en el uso de tecnologa (CEPAL,
1996). Si bien los productos agrcolas tradicionales y no tradicionales son en su mayora de
gran importancia, se requiere mejorar la capacidad de industrializacin de la regin, si se
pretende resolver los problemas de rezago tecnolgico.

13
Un tercer aspecto tiene que ver con la capacidad de aumentar la productividad y el valor
agregado en la produccin, de los cuales depende estrechamente la capacidad para aumentar
los salarios y el nivel de vida de los trabajadores de la regin. Es claro que los coeficientes de
empleo permanente de las actividades agrcolas son inferiores y que el impulso a la
productividad tendra mucho mayores ganancias sociales si se realiza desde el sector industrial.
Existen lmites fsicos que retrasan los incrementos en la productividad de las actividades
agrcolas, por lo que la necesidad de la industrializacin como un proceso que motive saltos
importantes en trminos de productividad es claro. Lo anterior ha quedado ampliamente
documentado por los trabajos alrededor de las experiencias de industrializacin de Asia.
Cuadro I - 2
Grado de urbanizacin de Centroamrica
Urb. 1965 Urb. 1995 Hab Km2 65 Hab Km2 95 POB. 1965 /1 POB 1995 Superficie /2
Guatemala

34.0%

40.7%

42.0

89.5

4,568

10,322

108,890

El Salvador

38.9%

44.6%

142.9

256.8

3,006

5,641

21,040

Honduras

25.7%

42.6%

20.0

46.2

5,493

2,245

112,090

Nicaragua

42.7%

61.8%

13.5

30.5

1,758

4,275

130,000

Costa Rica

38.1%

48.7%

29.0

61.8

1,482

3,304

51,100

Panam

44.4%

52.7%

17.3

33.0

1,303

2,585

75,520

Centroamrica

37.3%

48.5%

44.1

86.3

17,610

28,372

498,640

Fuente: Elaboracin propia, datos del Banco Mundial.


Notas:
1. Miles de habitantes
2. Kilmetros cuadrados

Un cuarto elemento tiene que ver con la sostenibilidad del recurso ambiental: el deterioro del
suelo, del bosque y de la biodiversidad del rea centroamericana que se ha agudizado por la
expansin de la frontera agrcola. Ahora, no se puede culpar a un pas por querer utilizar los
recursos si su poblacin carece de la satisfaccin de necesidades bsicas. Si no se resuelve la
insuficiente generacin de empleos y la pobreza, no ser posible detener el deterioro
ambiental de la regin. La industria puede ayudar a eliminar la creciente presin que sobre el
suelo y los recursos naturales se ejercen en el rea.
Finalmente, un quinto elemento de importancia estratgica para Centroamrica es la
permanencia de la pequea y mediana empresa, muchas de las cuales se encuentran en peligro
de cerrar o en venta. La dinmica exportadora y las posibilidades de subcontratacin industrial
de las pequeas y medianas empresas en la regin, depende de la existencia de un mercado
para la produccin de la mediana y gran empresa exportadora. De lo contrario, se estar
eliminando una de las condiciones de la pacificacin, es decir, las oportunidades para mejorar
la distribucin del ingreso.
El proceso de apertura, asociado al desarrollo en particular de la industria exportadora, y muy
en particular, de la maquila no parece enmarcado en un esfuerzo centroamericano donde la
integracin juega algn papel, sino que obedece ms bien a la nueva realidad internacional,
donde la apertura comercial es una de las ideas dominantes. La "desindustrializacin" ha
dejado aparentemente a la maquila como opcin principal de empleo urbano. A veces es como
si la maquila fuera un hijo ilegtimo no deseado, del cual los gobiernos se avergenzan(14). Las

14
caractersticas de enclave del sector no ayudan mucho a cambiar la imagen. Con pocas
excepciones -si es que las hay- los estudios sobre la industria centroamericana dedican poca
atencin a la actividad de maquila y no hay anlisis de costo-beneficio y de sustento. Como
ejemplos de estudios adicionales que se debern efectuar a corto plazo, podemos citar la
relacin entre los procesos de ensamble y las migraciones campo-ciudad que es bastante
compleja. De un lado, como se mencion, existe un proceso histrico natural de expulsin del
excedente de poblacin rural hacia las ciudades (tanto intermedias como mayores). Por otro, si
bien la maquiladora sirve de solucin rpida y gigantesca a este proceso, lo refuerza,
exacerbando algunos de los principales problemas asociados a estas migraciones en la
estructura de las ciudades(15).
I.3.3 La evolucin del Producto Interno Bruto Industrial
Retomando el anlisis de la seccin anterior, veremos ms de cerca el crecimiento histrico de
la produccin industrial, estimado a travs del PIB industrial (cuadro I-3). Resaltan los fuertes
crecimientos de la dcada de los aos sesenta, donde corroborando el grfico anterior, el
crecimiento del PIB industrial super en todos los pases al PIB total, con alguna excepcin por
parte de Panam. Parece claro que el motor del crecimiento econmico de esos aos -como
parte del proceso de sustitucin de importaciones- estuvo en la manufactura (la menor tasa de
estos aos es de 6 por ciento). A partir de mediados de los aos setenta, el proceso se paraliza,
principalmente por la debilidad de la salida externa y estancamiento del propio mercado
interno.
Durante los aos ochenta, la historia es ms conocida. En el primer quinquenio casi no hay
excepcin en las bajas tasas de crecimiento industrial, en tanto que la recuperacin del segundo
quinquenio es sumamente dbil. Y as entramos en los aos noventa.
En esta ltima poca podemos identificar dos elementos que deberan incidir fuertemente sobre
el crecimiento industrial:

La reactivacin del mercado regional, asociada al advenimiento de la paz, primero en


Nicaragua, luego en El Salvador y ms recientemente en Guatemala. El mercado
centroamericano se dinamiz no solamente por impulsos de demanda, sino porque se
reestructuraron -durante estos aos- todas sus instituciones y sus polticas, incluyendo
el arancel externo comn, en torno a una apertura mayor de los pases entre s, y
teniendo al regionalismo abierto como nuevo eje. En el cuadro I-9 ms adelante se
puede percibir que hay una tendencia clara, con la excepcin de Honduras hacia el
aumento de la participacin de las exportaciones intrarregionales sobre un total que de
por s ha tenido buenas tasas. Dado que el componente principal del comercio regional
est constituido por productos industriales, podramos esperar un nuevo impulso a la
manufactura.
En segundo lugar, los aos noventa son de fuerte crecimiento de la maquila industrial
que cuadruplica su participacin en las exportaciones de El Salvador, y lo triplica en
Honduras y Guatemala; surge con fuerza en Nicaragua, y contina su ascenso en Costa
Rica (vase el cuadro I-9). Este proceso contina en todos los pases -con la excepcin
de Costa Rica, en que se aprecia un estancamiento- durante 1996.

No obstante, resulta sorprendente observar que, ambos factores combinados, no han facilitado
que en ninguno de los pases considerados, el producto industrial pudiera tan siquiera llegar al
mnimo del 6 por ciento de tasa media anual de crecimiento durante el perodo 1990-1995, que

15
correspondi a la menor tasa de los aos sesenta. Solamente en el caso de Costa Rica el ritmo
de crecimiento industrial supera al del crecimiento total de la economa, pudiendo dar lugar a la
tesis de la existencia de cierto efecto dinamizador. En otras palabras, los datos estadsticos no
dan evidencia de un efecto generalizado de crecimiento industrial, pero adems, cuando existe,
no parece tener un gran impacto sobre el resto de la actividad econmica.
Cuadro I-3
Pases Centroamericanos: Crecimiento del PIB y del PIB industrial
1960-1996
PIB (tasas medias de crecimiento anual)
1960-1965

1965-70

1970-75

1975-80

1980-85

1985-90

1990-95

1996

Costa Rica

5.1

7.0

6.0

5.2

0.3

4.6

4.6

-1.2

El Salvador

6.8

4.5

4.6

0.0

-2.8

2.1

6.1

3.0

Guatemala

5.3

5.8

5.6

5.7

-1.1

2.9

4.3

3.1

Honduras

5.4

3.6

3.7

7.2

1.7

3.1

3.4

3.3

Nicaragua

10.1

3.8

5.1

-4.2

0.6

-3.3

2.5

5.4

-1.4

5.6

n.d

Panam

8.2

7.7

4.7

6.3

2.9

PIB industrial (tasas medias de crecimiento anual)


1960-1965

1965-70

1970-75

1975-80

1980-85

1985-90

1990-95

1996

Costa Rica

9.2

9.1

9.1

6.0

0.2

4.2

5.2

-4.1

El Salvador

10.7

15.0

2.8

-2.3

-4.7

3.0

5.6

3.5

Guatemala

7.1

8.2

4.7

7.7

-2.1

1.9

2.9

1.9

Honduras

n.d

n.d

6.8

5.9

1.9

4.0

3.5

4.6

Nicaragua

14.2

6.0

5.9

-0.9

0.8

-6.2

0.5

2.0

-0.7

n.d

Panam

12.5

2.7

2.9

4.4

-0.3

5.6

Fuente: Elaboracin propia con base en datos de CEPAL para el perodo 1960-1991 y SIECA para 1991-1996.
En el caso de panam se utiliz solamente CEPAL

crecimiento para el perodo 1990-1994

La interrogante que se plantea con respecto al futuro del proceso de industrializacin


centroamericano, se refiere a los factores que pueden determinar su dinamismo. Parece claro
que el cierre relativo de los mercados regionales en las pocas fuertes de la sustitucin de
importaciones, aunado a buenos precios para los productos tradicionales en la inmediata
posguerra, as como una clara visin poltica por parte de los gobernantes, fueron factores que
estabilizaron y dinamizaron el crecimiento de la industria en los aos cincuenta, sesenta y parte
de los setenta. Este proceso se limit a explotar pasivamente las ventajas que conceda la
proteccin en el sector industrial. Conviene tener en cuenta que en varios pases asiticos se
comenz precisamente por un modelo de sustitucin de importaciones que se transform rpida
y exitosamente en uno de promocin de exportaciones. Por su parte, en Centroamrica se
desaprovech la cercana del mercado estadounidense en momentos cruciales (los aos sesenta
y setenta). La pregunta que nos haremos ms adelante concierne a los nuevos factores de
demanda industrial. Si bien hemos sealado la existencia de una nueva fuente de demanda
basada en la doble reactivacin del mercado centroamericano, a lo sumo servir para recuperar
los niveles histricos, lo que en un contexto de apertura generalizada no dejara de ser un logro
importante. Empero, la pregunta consiste en determinar si existe otro impulso de demanda

16
industrial, y esto tiene indudablemente una lgica bastante fuerte en pases de base agrcola. No
obstante, la presencia de las maquiladoras plantea la posibilidad de que, bajo ciertas
condiciones, sea posible considerarlas como una fuente de ventajas comparativas. Para
avanzar en esta tarea, debemos aproximarnos a conocer su verdadero peso, los factores que
determinan su presencia y hasta donde podemos esperar algo de ellas.

I.4 LOS INCENTIVOS PARA LA INDUSTRIA MAQUILADORA


I.4.1 Los incentivos legales en los pases centroamericanos
La experiencia centroamericana en promocin de exportaciones est fuertemente asociada a los
inicios de la Iniciativa para la Cuenca del Caribe (ICC) en 1984 (vase a este respecto el
captulo II). Si bien, es necesario aclarar que, de una forma u otra, todos los pases
centroamericanos tenan sus leyes promocionales en esta materia desde la dcada de los aos
setenta, incluyendo regmenes legales que daban sustento a la maquila, ni esta ni las
exportaciones no tradicionales fueron particularmente prolficas. Esta ausencia de xito se
debi a muchos factores. Cabe citar: a) tipos de cambio reales poco atractivos, b) inclinacin
del sector privado por aprovechar los beneficios de producir hacia lo interno para mercados
bastante cerrados, c) desconocimiento de los mercados internacionales, y finalmente d)
ausencia de una conciencia exportadora hacia fuera de la regin.
Con el inicio de la ICC, y en algunos casos en forma paulatina, aparecen nuevos elementos en
juego: a) procesos devaluatorios en todos los pases, b) adaptacin y modernizacin de las
leyes de incentivos, c) tmidos procesos de apertura durante los ochenta, profundizados en los
aos noventa, y d) la accin promocional de la Agencia Internacional para el Desarrollo de los
Estados Unidos (USAID) que foment no solamente la actividad de maquila sino tambin las
exportaciones no tradicionales. Sbitamente hay informacin y movimientos para la atraccin
de empresas. La USAID cre nuevas instituciones que en un principio tenan por objeto
promover todo tipo de exportacin, especialmente las no tradicionales, pero rpidamente el
peso de las acciones se vuelca hacia la atraccin de actividades de maquilado(16). Esta
evolucin de las exportaciones no tradicionales vis a vis con el desarrollo de la industria
maquiladora es un tema sobre el que an no ha habido suficiente investigacin, pero cuyos
resultados se pueden apreciar por ejemplo en El Salvador y Guatemala con la disminucin del
ritmo de crecimiento de las exportaciones no tradicionales (vase el cuadro I-9 ms adelante)
(17)
. En los casos de Costa Rica y Nicaragua los procesos de crecimiento de las exportaciones
no tradicionales (XNT) se han mantenido en gran parte debido a la presencia de subsidios que
en el primero de los casos finalizan en 1999, y en el segundo culminan en 1997, segn lo que
se sabe hasta ahora.
Los regmenes legales a los que se asocia la maquila son en general de dos tipos, con diversas
combinaciones. En primer lugar, un rgimen de Admisin Temporal, que existe y es aplicado
en Costa Rica y Guatemala, y con mucha menor fuerza en El Salvador. Y por otra parte, el
rgimen de zonas francas, que se define en prcticamente todas las legislaciones como: reas
de territorio nacional extra-aduanal previamente calificadas, sin poblacin residente, sujetas a
un rgimen especial donde podrn establecerse y funcionar empresas nacionales o extranjeras,
que se dediquen a la produccin o comercializacin de bienes para la exportacin, as como la
prestacin de servicios vinculados al comercio internacional y a las actividades conexas. En
casi todos los pases existen formas adicionales, derivadas de las leyes de zonas francas, que se
pueden denominar "recintos fiscales" o "zonas francas administradas" etc, que liberan a la
empresa acogida al rgimen, de la necesidad de estar fsicamente ubicada dentro de un parque
industrial.

17
La existencia de diferentes regmenes es sumamente confusa. Por ejemplo, hasta hoy en da,
incluso en las estadsticas del Banco Central de Costa Rica en la balanza de pagos del pas se
separa un rubro de "maquila" (asociada al rgimen de Admisin Temporal), del rubro de
"zonas francas". A su vez, un empresario hondureo coment al autor que "tenemos tres
regmenes legales para producir el mismo pantaln para exportacin". No fue objeto del
presente estudio analizar la eficiencia de los distintos regmenes legales, sino las situaciones
que creaban(18). Empero, fue fcil percibir que generan confusin, y en muchos casos rigideces
administrativas para las relaciones internas, ya que puede ser ms fcil exportar un producto
que venderlo a otra empresa que -aunque tambin exportadora- est acogida a otro rgimen
legal.
Cada una de estas leyes y regmenes administrativos tienen sus puntos fuertes y dbiles, acerca
de los cuales no podemos extendernos aqu. No obstante, hay un denominador comn que los
unifica a todos: la gran cantidad de exoneraciones, tanto para las empresas administradoras de
zonas francas, como para las usuarias. Comenzando por la exoneracin del Impuesto sobre la
Renta (ISR), y siguiendo por exenciones de pago de diversos otros impuestos (patrimonio,
municipales, al valor agregado, y al consumo, de acuerdo a la realidad de cada pas). La
exoneracin de derechos de importacin para los insumos intermedios no se considera
subsidio, bajo los acuerdos y procedimientos aceptados para la poltica comercial. Por lo tanto,
no haremos referencia a este tema.
La falta de una idea clara acerca del papel que desempea la industria maquiladora se refleja en
los criterios de homogeneizacin adoptados por los directores de Tributacin Interna de
Centroamrica, quienes han decidido (sustentados y apoyados por las instituciones financieras
internacionales) eliminar los subsidios a las exportaciones no tradicionales. Curiosamente, no
parecen tener posicin acerca de la industria maquiladora (SIECA 1994).
La exoneracin de ISR es contraria a lo estipulado por la Organizacin Mundial del Comercio.
Todos los pases centroamericanos, as como el resto del mundo, se comprometieron a eliminar
los subsidios a las exportaciones para principios del ao 2003. Empero, las zonas francas
parecen escapar a estos criterios y cada vez se "encierran" ms(19). Por ejemplo, en Costa Rica,
desde 1992 ya no existen exoneraciones de ISR para las empresas acogidas al rgimen de
Admisin Temporal, y para las exportaciones no tradicionales desde 1996. De todas formas, la
empresa se puede acoger a un sistema de recinto "fuera de zona franca" con los mismos
incentivos.
Lo anterior lleva a que, de manera creciente, las empresas que no son maquiladoras, aspiren a
entrar a este rgimen, en algunos casos para continuar disfrutando de los distintos beneficios
que, de una manera u otra, existan en otros regmenes promocionales. Sin necesidad de tomar
una opinin con respecto a la coherencia o conveniencia nacional de estos procesos, resalta el
hecho de la prdida de transparencia que ocasionan.
Del otro lado, la exoneracin del ISR es y se maneja de manera conflictiva, debido a que a
veces discrimina dentro de un mismo pas, como en el caso de las ZOLI (Zona Libres
Industriales) y las ZIP (Zonas Industriales de Procesamiento) de Honduras. En el primer caso
tiene una exoneracin por tiempo indefinido, y en el segundo es por diez aos. En Costa Rica
es por ocho aos, con cuatro adicionales pagando un 50 por ciento; en El Salvador son 10 aos
prorrogables por otros diez; en Guatemala diez a doce aos, dependiendo del esquema legal; en
Nicaragua el perodo es de diez aos, y un ao adicional pagando un 60 por ciento.

18
Esta realidad es bastante porfiada, en el sentido de que muchas de las empresas tienen la
expectativa de que la exoneracin de ISR contine de manera permanente. Considerando
algunos de los problemas asociados a la volatilidad de las empresas maquiladoras, parece poco
prudente un sistema en el que algunas compaas encuentren aconsejable cambiar de razn
social para formular un nuevo contrato. Por lo pronto, sera conveniente disponer de una
estrategia comn a nivel centroamericano a efectos de evitar la competencia entre pases. Si
bien esta es una necesidad ineludible, es fcil percibir que tal discusin no se est procesando
en los pases de la regin, ni parece existir un ambiente adecuado para ello, sobre todo al nivel
de los gobiernos.
I.4.2 Los esquemas legales para exportar a Estados Unidos y la maquila
El equivalente estadounidense de maquila es el rgimen legal de production sharing, que
podramos traducir como produccin compartida. Para evitar confusiones hemos elaborado un
cuadro sntesis, lo ms sencillo posible para comprender las distintas alternativas de
importacin de productos provenientes de los pases de la Cuenca del Caribe (vase un anlisis
ms completo en el captulo II). Si bien la norma general consiste en que los productos de la
industria maquiladora pagan el arancel de la Nacin Ms Favorecida (NMF) solamente por el
valor agregado en el exterior a los insumos estadounidenses, de acuerdo a la Iniciativa para la
Cuenca del Caribe (ICC) tambin estn exentos de este pago.
En el caso especfico de los productos de la confeccin, hay que tener en cuenta que estos no
son beneficiarios de la ICC. Por lo tanto, deben pagar el arancel de la NMF, pero solamente por
el valor agregado (como el resto de los pases que no tienen acuerdos de libre comercio con
Estados Unidos). Es bueno sealar que los aranceles de importacin estadounidenses en
prendas de vestir pueden llegar a niveles sumamente elevados, en rangos aproximados entre 11
por ciento hasta 60 por ciento. En 1997, el arancel promedio para la confeccin, pagado
efectivamente por los pases centroamericanos lleg al 18.5 por ciento (ponderados por sus
importaciones desde Estados Unidos, cuadro I-4). La ventaja que tuvo Mxico, ya desde 1994
fue bastante grande, y se corrobora con el hecho de que a principios de 1997, el arancel
promedio pagado por Mxico sobre las mismas canastas de productos centroamericanos, fue
menos de una cuarta parte de lo que pagaron las naciones del istmo (4.1 contra 18.5 por
ciento). Para principios del ao 2000, el promedio mexicano va a estar muy cerca de cero, en
tanto que, de no conseguir algn tipo de relacin especial de paridad con Mxico, el de los
pases del istmo ser aproximadamente el mismo (con una leve reduccin de tres cuartos de
punto porcentual aproximadamente debido a los resultados de la Ronda Uruguay). Esta
constituye una clara preocupacin para el futuro del sector, que ser retomada ms adelante.
A su vez, dentro de la maquila de prendas de vestir, entre los productos que tienen cuotas hay
dos grandes grupos. En primer lugar estn aquellos donde la tela ha sido cortada y proviene de
Estados Unidos, pero no ha sido fabricada en ese pas. Para este grupo de productos, las cuotas
estn aunadas con el resto de la produccin textil que no se elabora bajo el esquema de maquila
y reciben el nombre de "lmites especficos" (SL). En cambio, las prendas de vestir cuya tela no
solamente ha sido cortada en EEUU, sino tambin fabricada all tienen otro esquema formal de
cuotas que se conoce como "niveles de acceso garantizado" (GAL), que son mucho ms
permisivas y llevan escaso o ningn control por parte de Estados Unidos.

19
Cuadro I-4
Derechos de importacin promedios para productos
de la confeccin en EEUU (1997)
Pases centroamericanos y Mxico
Canasta de
productos de

Arancel
NMF

Arancel
Mxico

Costa Rica

16.4

3.3

El Salvador

18.5

4.0

Guatemala

19.1

6.1

Honduras

18.2

4.0

Nicaragua

18.5

5.6

Panam

18.8

2.6

18.5

4.1

Promedio

Fuente: Elaboracin propia utilizando los valores


importados por EE.UU. en 1995 y los aranceles de
entrada a EE.UU. en 1997; U.S. Department of
Commerce (MAGIC) y Tariff Schedule of the U.S.(1997)

De cualquier manera, el punto de la existencia de cuotas es altamente delicado cuando se


considera la mezcla de beneficio-dao que producen a los pases centroamericanos. Por un lado
se puede decir que la existencia de los GAL facilita la vida de estos pases al permitir cuotas
ms laxas que no existen en otras latitudes. Pero del otro, contribuyen a retrasar el desarrollo de
una industria verdaderamente integrada, sobre todo tomando en cuenta la intensificacin de la
competencia mundial.
Las cuotas envan un mensaje bastante conflictivo, an en el caso de que sean ms permisivas,
como en el caso de los GAL. Estn dando un pre-aviso que detiene al inversionista que desee
integrar ms los paquetes. El pas ms afectado por las cuotas es Costa Rica, quien llev
adems un diferendo muy fuerte por este tema, al serle impuesta una cuota en materia de ropa
interior desde el primer semestre de 1995. Costa Rica llev el caso ante la OMC, recibiendo el
respaldo del panel convocado por este organismo multilateral el 8 de noviembre de 1996. Esta
fue la primer prueba de fuego para un pas pequeo, de recurrencia al procedimiento de
solucin de controversias, basado en que Estados Unidos no demostr la existencia de perjuicio
grave o amenaza de perjuicio grave a su industria. Estados Unidos no solamente no logr
demostrar la existencia de este dao de manera satisfactoria, sino que tampoco logr demostrar
que estaba siendo causado por las importaciones. No obstante, la cuota se mantuvo hasta abril
de 1997 sobre la base de distintas demoras burocrticas.

20
Recuadro I-1
Esquemas aduaneros para el ingreso de un producto centroamericano a EEUU
Rgimen
1. Rgimen
general
2. ICC + SGP
3. Maquila
"807"
4. Maquila
"807A"
(telas de
EEUU)

Aranceles Confeccin

Cuotas Confeccin

Arancel de otros
Industriales

Arancel NMF

Lmites especficos

Arancel NMF

No est integrado
Arancel NMF sobre el
valor agregado

No aplica

Arancel 0

Lmites especficos

Arancel 0

Niveles de acceso
garantizados (GAL)

No aplica

Arancel NMF sobre el


valor agregado

Notas: NMF = Nacin ms favorecida, es el arancel normal que pagan las importaciones desde pases de la
OMC. La diferencia entre ambos "807" es que, si bien en ambos casos las telas han sido cortadas en Estados
Unidos, en el primero de ellos, stas pueden haber sido importadas desde otras partes (asiticas). Las cuotas bajo
el esquema GAL de la fraccin "807A" son ms permisivas. Con el sistema armonizado, los regmenes 807
pertenecen ahora al captulo 98 del Sistema Armonizado para la Clasificacin de Mercancas y se denominan
9802.00.80. Los productos provenientes de Centroamrica tampoco pagan el "derecho de uso" de la Aduana de
Estados Unidos.

Resulta una coincidencia, no tan sorprendente, que el pas que ms problemas de


competitividad ha tenido -Costa Rica- sea el que mayores productos ha tenido bajo cuotas,
junto con Guatemala. Por otra parte, los porcentajes de significacin de los productos sujetos a
cuotas dentro del total varan bastante (cuadro I-6), pero el resultado conduce a apreciar con
claridad que una buena parte de la produccin de prendas de vestir est directamente afectada
por restricciones de acceso en Estados Unidos.
Cuadro I-5
Centroamrica: Productos de la confeccin sujetos a cuotas textiles por parte de
Estados Unidos
Descripcin

Categora
Textil

Costa
Rica

El
Guatemala Honduras
Salvador

Camisetas de algodn y fibras sintticas


para hombres o nios

340/640

Faldas pantaln de algodn y fibras


sintticas para mujeres o nias

342/642

Pantalones para hombres o nios/


mujeres o nias

347/348

Trajes o ternos de lana o pelo fino para


hombres o nios

443

Overoles, shorts y pantalones de lana o


pelo fino para hombres o nios

447

Bragas y calzoncillos de algodn y fibras


sintticas

352/652

Pijamas, camisones, baby doll de algodn

351/651

X
X

21
o fibras sintticas
Overoles, shorts y pantalones de lana o
pelo fino para mujeres o nias

448

Abrigos de lana o pelo fino para mujeres


o nias

435

X
X

Fuentes: Oficinas nacionales de cuotas de los pases centroamericanos afectados.

Cuadro I-6
Productos de la confeccin sujetos a cuotas en el mercado
de Estados Unidos, 1997
(en porcentajes sobre total confeccin con base en 1995)
Costa Rica

El Salvador

Guatemala

Honduras

20.1

27.7

21.0

11.3

35.8

a/

Fuente: Elaboracin propia con base en U.S. Department of Commerce (MAGIC).


a/: Este segundo porcentaje representa las cuotas que estuvieron vigentes durante 1995
1996, y parte de 1997, que incluye las categoras textiles 352/652

I.5 LA IMPORTANCIA DE LA PRODUCCION COMPARTIDA EN EL


ACCESO AL MERCADO DE ESTADOS UNIDOS
No se dispone de estadsticas precisas sobre la importancia de la produccin compartida en el
nivel general del acceso de los pases centroamericanos al mercado de Estados Unidos. Sin
embargo, poseemos suficientes indicadores.

El total de importaciones bajo las disposiciones aduaneras correspondientes a la


produccin compartida en Estados Unidos, procedentes de todo el mundo, oscila en los
aos noventa entre un 9 y un 10 por ciento (USITC 1996:2-3).
En el caso particular de los productos de la confeccin, en 1990 un 9.5 por ciento de las
importaciones de Estados Unidos provenientes de todo el mundo representaban arreglos
de produccin compartida. En 1995 el porcentaje de participacin llegaba a superar el
20 por ciento, y sigue en ascenso (cuadro I-7). Para los productos provenientes de los
pases centroamericanos, esta proporcin se elev al 79 por ciento en 1995.
En el grfico I-3, ms adelante, y en el cuadro V-1 (captulo V) se puede apreciar que el
80 por ciento de las importaciones industriales totales provenientes de los pases
centroamericanos corresponden a productos de la confeccin. Ahora bien, en el resto de
los productos que hacen el grueso de las exportaciones centroamericanas hacia Estados
Unidos tambin la maquila tiene gran importancia, llegando en varios casos al 100 por
ciento (productos mdicos, capacitores elctricos, cableado, los secadores y rizadores
de cabello, etc.). De esta manera, no es muy errneo suponer que cerca del 80 por
ciento de los productos industriales que ingresan desde los pases del istmo a Estados
Unidos lo hacen bajo el rgimen de produccin compartida.

No obstante, la distribucin de la participacin de los diferentes pases centroamericanos en la


confeccin se puede dividir en dos grupos. El primero, compuesto por Costa Rica, donde la
proporcin de la produccin compartida dentro del total de la confeccin subi
sistemticamente desde 1989, hasta llegar a un 88.6 por ciento en 1995, reflejando una

22
propensin creciente a utilizar telas cortadas en Estados Unidos. Del otro lado, estn Honduras
y Guatemala con 72.4 y 75.3 por ciento de participacin en 1995. Si bien en el caso de
Guatemala este porcentaje ha venido creciendo, an es bajo con respecto a otros pases de la
Cuenca. El caso de El Salvador es intermedio entre ambos grupos, con un 81.8 por ciento de
participacin de la produccin compartida (vase el cuadro I-7). Resulta de inters tomar en
cuenta que la participacin de la produccin compartida en las exportaciones de prendas de
vestir de Mxico a Estados Unidos es bastante elevada, idntica a la de Costa Rica. Esto refleja
una baja preferencia por los paquetes completos en ambos pases.
Estas tendencias tienen algn grado de asociacin con la cantidad de maquiladoras de capital
asitico, que en orden de importancia estn ubicadas en Guatemala, Honduras, El Salvador y
en pequeas cantidades en Costa Rica (vase el grfico I-2 ms adelante). En el caso de
Nicaragua, aunque no disponemos de estadsticas sobre el ingreso de los productos a Estados
Unidos, sabemos que las empresas asiticas constituyen una mayora absoluta (ms de
nacionalidad china que coreanas) (20).
A su vez, una pequea parte de las exportaciones de productos de confeccin centroamericanos
utilizan telas originarias de la regin. Es decir, dentro del 20 por ciento de las prendas de vestir
centroamericanas que entran bajo el rgimen de importaciones regulares a Estados Unidos, hay
algunas que utilizan telas nacionales. Solamente pudimos tener acceso a esta informacin para
el caso de Guatemala para los aos 1994 a 1996, en la confeccin reproducindolo en el cuadro
I-8. El dato es bastante revelador de la escasa integracin nacional, y ms preocupante an es la
disminucin absoluta en 1996 de la cantidad de materias primas nacionales. En el caso de El
Salvador, sobre la base de informacin proveniente del nuevo formato de la Balanza de Pagos
de ese pas, y refirindose a la maquila en general, el resultado no difiere mucho del de
Guatemala. Lo mismo podemos decir de Costa Rica. En este ltimo caso, sin embargo, la
informacin es bastante contradictoria: para las zonas francas, donde est probablemente
incluida la mayor parte de la industria nueva a la que se hace referencia en el captulo V, con
abastecedores locales, la tasa de participacin parece baja. Si bien no disponemos de
informacin precisa sobre la otra mitad, la constituida por el rgimen de Admisin Temporal,
parece que en ese caso hay mayor cantidad de compras locales, aunque no pudimos determinar
su magnitud debido a una agregacin defectuosa.
Cuadro I - 7
Confeccin: Porcentajes de las importaciones de Estados Unidos
ingresadas bajo la clasificacin 9802.00.80, 1989 - 1995
1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995
Mxico

86.8 86.6 87.7 87.6 88.7 90.8 88.6

Repblica Dominicana 83.2 80.6 83.4 83.6 83.9 86.1 89.3


Honduras

78.2 77.9 73.1 67.7 65.9 69.5 72.4

Costa Rica

77.4 77.3 82.8 81.5 83.2 85.7 88.6

Guatemala

61.1 62.0 67.8 70.5 77.0 75.0 75.3

El Salvador

78.6 75.9 84.4 78.3 73.7 76.1 81.8

Jamaica

71.7 67.2 68.7 74.3 80.7 81.7 84.4

23
Colombia

78.5 73.2 70.8 68.6 68.2 69.1 73.2

Hait

89.5 88.4 89.0 92.6 93.9 93.9 96.2

Otros

1.0

1.1

1.3

Total

8.8

9.5

12.0 13.2 14.8 16.4 20.1

Centroamrica (1)

73.9 73.3 76.4 74.8 75.7 76.8 79.0

Pases Cuenca Caribe

76.7 74.3 77.3 77.5 78.9 80.1 82.3

1.5

1.6

1.6

2.3

Fuente: Elaboracin propia con base en USITC 1996: 5 - 2


(1) incluye solamente Costa Rica, Guatemala, El Salvador y Honduras

Cuadro I-8
Origen de las materias primas contenidas en los productos
exportados por Costa Rica, Guatemala y El Salvador hacia los
Estados Unidos (millones de dlares y porcentajes)
Costa Rica
EE.UU.

El Salvador

1994

1995

1996

1995

1996

93.3

92.9

94.2

96.2

94.3

Otros pases
Nacional
Total

Guatemala
1994

1995

1996

63.7

65.0

65.1

29.3

26.6

31.3

6.1

7.1

5.8

3.8

5.7

6.9

8.4

3.5

100.0

100.0

100.0

100.0

100.0

100.0

100.0

100.0

Fuente: Elaboracin propia con base en:


Para Costa Rica: PROCOMER; se refiere solamente a zonas francas
Para El Salvador: Banco Central de la Reserva; se refiere a toda la maquila desde el ngulo de la balanza de
pagos.
Para Guatemala: Oficina Ejecutiva de Cuotas; se refiere solamente a maquila de confeccin.

I.6 EL PESO DE LA MAQUILA EN CENTROAMERICA DESDE EL


PUNTO DE VISTA ESTADISTICO
I.6.1 Introduccin
En esta seccin se intentar medir, en forma comparativa, la importancia de la industria
maquiladora desde tres indicadores: a) el peso de las exportaciones de maquila sobre las
exportaciones(21), b) su influencia sobre el producto industrial y c) el impacto directo sobre el
empleo.
Debe tenerse en cuenta que ninguno de los pases tiene un seguimiento sistemtico de la
actividad con una metodologa estndar comparable consigo mismo en series largas de tiempo,
y menos para la equiparacin entre pases. En muchos casos no est claro hasta donde llega el
concepto de maquila, lo que afecta seriamente las estimaciones de empleo. Tampoco est
siempre claro el concepto de "empleo industrial", que pueden ser los participantes en el seguro
social, o estimaciones de tipo ms general. Por ltimo, tambin el concepto de "valor
agregado" es bastante complejo, como se ver ms adelante.

24
En Economa, cuando se habla de valor agregado se est haciendo referencia a la remuneracin
de los factores de produccin (tierra, trabajo, capital, tecnologa, entre los ms populares). En
las estadsticas de la industria maquiladora se suele confundir valor agregado con "valor
nacional", donde a la remuneracin de factores se suman las adquisiciones locales. En muchas
ocasiones, la fuente es directamente la factura por el servicio de maquila. En este caso, la
cuenta incluye , todos los costos locales, tales como salarios, gastos locales y ganancias. En
otros casos, la informacin proviene de encuestas (Honduras, Costa Rica) donde solamente se
pregunta por los gastos locales totales (=costos de operacin), y no aparece, ya sea en forma
explcita o implcita la rentabilidad. Teniendo en cuenta este tipo de limitaciones, presentamos
a continuacin los resultados.
I.6.2 La importancia de la maquila en relacin al valor exportado
Cuadro I - 9
Pases Centroamericanos: exportaciones totales, no tradicionales fuera del rea, a
Centroamrica y maquila
1990 - 1996 en millones de dlares y porcentajes
COSTA RICA
1990

1991

1992

TMCA
1993

1994

1995

1996

exportaciones sin maquila

exportaciones no tradicionales

568.3

551.8

656.6

788.6

898.6

995.2

1,219.3

11.9

exportaciones a centroamrica

134.6

177.8

249.0

270.6

285.9

347.4

390.4

20.9

Valor nacional maquila

112.3

133.8

166.7

195.4

209.3

268.1

265.2

19.0

Valor total maquila

306.7

411.6

481.1

758.8

764.2

909.8

1,011.8

24.3

No tradicionales/exportaciones
2/1

41.5%

36.9%

38.4%

40.9%

42.0%

39.6%

45.9%

Centroamrica/exportaciones 3/1

9.8%

11.9%

14.6%

14.0%

13.3%

13.8%

14.7%

valor nacional/exportaciones 4/1

8.2%

8.9%

9.8%

10.1%

9.8%

10.7%

10.0%

valor maquila/exportaciones 5/1

22.4%

27.5%

28.2%

39.3%

35.7%

36.2%

38.1%

36.6%

32.5%

34.6%

25.8%

27.4%

29.5%

26.2%

10 valor nacional/valor total 4/5

1,369.4 1,495.6 1,707.7 1,930.4 2,141.6 2,511.2 2,656.1

1990-95

EL SALVADOR

12.9

TMCA

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

exportaciones sin maquila

582.2

588.0

597.5

742.0

818.9

exportaciones no tradicionales

113.0

122.2

123.0

136.9

154.5

152.3

155.0

6.2

exportaciones a centroamrica

173.0

193.7

257.3

309.2

340.4

427.3

458.0

19.8

Valor nacional maquila

22.0

24.9

42.2

70.1

108.4

173.6

213.6

51.2

Valor total maquila

81.1

131.6

198.0

290.1

430.4

646.6

764.9

51.5

No tradicionales/exportaciones
2/1

19.4%

20.8%

20.6%

18.5%

18.9%

15.1%

15.1%

Centroamrica/exportaciones 3/1

29.7%

32.9%

43.1%

41.7%

41.6%

42.5%

44.7%

valor nacional/exportaciones 4/1

3.8%

4.2%

7.1%

9.4%

13.2%

17.3%

20.9%

valor maquila/exportaciones 5/1

13.9%

22.4%

33.1%

39.1%

52.6%

64.3%

74.7%

27.1%

18.9%

21.3%

24.2%

25.2%

26.8%

27.9%

10 valor nacional/valor total 4/5

1,005.4 1,024.3

1990-95
11.5

25
GUATEMALA
1990

1991

1992

TMCA
1993

1994

1995

1996

1990-95

exportaciones sin maquila

1163.9 1201.2 1295.2 1340.2 1502.6 1935.5 2030.7

10.7

exportaciones no tradicionales

257.1

299.7

321.4

331.8

364.5

377.4

n.d.

8.0

exportaciones a centroamrica

288.2

324

395.4

417.8

475

565.4

577.9

14.4

Valor nacional maquila

38.9

68.3

96.2

105.5

118.7

175.0

183.6

35.1

Valor total maquila

n.d.

n.d.

n.d.

n.d.

n.d.

n.d.

n.d.

n.d.

No tradicionales/exportaciones
2/1

22.1%

25.0%

24.8%

24.8%

24.3%

19.5%

n.d.

Centroamrica/exportaciones 3/1

24.8%

27.0%

30.5%

31.2%

31.6%

29.2%

n.d.

valor nacional/exportaciones 4/1

3.3%

5.7%

7.4%

7.9%

7.9%

9.0%

n.d.

valor maquila/exportaciones 5/1

n.d.

n.d.

n.d.

n.d.

n.d.

n.d.

n.d.

n.d.

n.d.

n.d.

n.d.

n.d.

n.d.

n.d.

10 valor nacional/valor total 4/5

HONDURAS

TMCA

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1990-95

816.2

800.3

771.6

790.9

842.6

1057.1

n.d.

5.3

exportaciones sin maquila

exportaciones no tradicionales

n.d.

n.d.

n.d.

n.d.

n.d.

n.d.

n.d.

n.d.

exportaciones a centroamrica

22.9

32.2

48.2

51.3

42.4

36

60.7

9.5

Valor nacional maquila

31.6

34.4

61.5

81.9

96.9

132.6

n.d.

33.2

Valor total maquila

n.d.

n.d.

n.d.

n.d.

n.d.

n.d.

n.d.

n.d.

No tradicionales/exportaciones
2/1

n.d.

n.d.

n.d.

n.d.

n.d.

n.d.

n.d.

Centroamrica/exportaciones 3/1

2.8%

4.0%

6.2%

6.5%

5.0%

3.4%

n.d.

valor nacional/exportaciones 4/1

3.9%

4.3%

8.0%

10.4%

11.5%

12.5%

n.d.

valor maquila/exportaciones 5/1

n.d.

n.d.

n.d.

n.d.

n.d.

n.d.

n.d.

n.d.

n.d.

n.d.

n.d.

n.d.

n.d.

n.d.

10 valor nacional/valor total 4/5

NICARAGUA

TMCA

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1990-95

exportaciones sin maquila

340

272.9

225.7

267.4

355.6

537.6

666.8

9.6

exportaciones no tradicionales

58.4

41.7

23.1

30.6

54.2

159

291.1

22.2

exportaciones a centroamrica

43.7

51.3

41.7

57.1

83.9

83

97.7

13.7

Valor nacional maquila

2.9

6.1

11.8

27.4

53.1

Valor total maquila

n.d.

n.d.

n.d.

89.2

160

No tradicionales/exportaciones
2/1

17.2%

15.3%

10.2%

11.4%

15.2%

29.6%

43.7%

Centroamrica/exportaciones 3/1

12.9%

18.8%

18.5%

21.4%

23.6%

15.4%

14.7%

valor nacional/exportaciones 4/1

0.0%

0.0%

1.3%

2.3%

3.3%

5.1%

8.0%

valor maquila/exportaciones 5/1

0.0%

0.0%

n.d.

n.d.

n.d.

16.6%

24.0%

n.d.

n.d.

n.d.

30.7%

33.2%

10 valor nacional/valor total 4/5

Fuentes: Costa Rica: PROCOMER (la maquila incluye admisin temporal y zona franca). El Salvador: Banco
Central de la Reserva.
Guatemala: GEXPRONT. Honduras: Banco Central. Nicaragua: MEDE

26
maquila) en Nicaragua, hasta casi 21 por ciento en El Salvador (vase el cuadro I-9). Se puede
argumentar que los contenidos del numerador y del denominador son diferentes en su esencia:
el numerador es "valor agregado", en tanto que el denominador (las exportaciones), es valor de
produccin. Una "regla del pulgar" para resolver este problema podra basarse en el supuesto
que el contenido nacional de las exportaciones comunes oscila entre un 55 y un 60 por ciento
(promediando industria con agricultura). Entonces, y siempre con la regla del pulgar podramos
decir que el factor de correccin es de 1.7(22). Por tanto, el impacto estara entre 14 por ciento
(Nicaragua) y 35 por ciento (El Salvador). Entre estos valores tenemos a Costa Rica, con 17
por ciento, Guatemala, con 16 por ciento, Honduras, con 22 por ciento. Un promedio
ponderado de todos estos valores ubicara la participacin del valor agregado de la maquila en
el valor agregado exportado en un porcentaje cercano al 20 por ciento(23).
A su vez, las exportaciones no tradicionales se han estancado como factor dinamizador en
Guatemala y El Salvador y mantenido como tal en Costa Rica y Nicaragua.
Obviamente, los indicadores atestiguan una importancia creciente de la maquila en relacin al
total de exportaciones. Pero tambin el coeficiente de exportaciones hacia Centroamrica en
relacin a las exportaciones totales ha subido sensiblemente en todos los pases, menos en
Honduras. Ha llegado hasta casi 45 por ciento en El Salvador, y 30 por ciento en Guatemala,
con valores cercanos al 15 por ciento en el resto de los pases. La excepcin es Honduras, que
mantiene un bajo ritmo de comercio con la regin.
En definitiva, podemos decir que la maquila ha crecido sensiblemente en toda la regin,
aunque como veremos ms adelante, se estanc en Costa Rica en 1995/96. Tiene adems gran
importancia en relacin al resto de las exportaciones. No obstante, el crecimiento del comercio
intrarregional (esencialmente industrial) ha tenido tambin un peso creciente, y en Guatemala y
El Salvador su gravitacin rivaliza seriamente con la maquila. Al mismo tiempo, en estos dos
pases se percibe cierto agotamiento en la expansin de las exportaciones no tradicionales hacia
fuera del rea. Este es un punto que deber preocupar seriamente a quienes tienen a su cargo
las polticas comerciales y promocionales y amerita mayor investigacin(24).
I.6.3 El peso del empleo en la industria de la maquila en relacin a la industria
El impacto de la maquila industrial, como sector intensivo en empleo se percibe fcilmente.
Hacia 1995 y 1996, la industria del ensamble represent entre el 23 por ciento (Nicaragua) y el
38 por ciento (Guatemala) del empleo industrial. Estas cifras, a pesar de su dudosa
confiabilidad y comparabilidad, atestiguan la gran importancia del sector de maquila en
relacin al empleo formal. Probablemente es aqu donde sta relacin se ve ms claramente
(cuadro I-10).
Las cifras de empleo en la maquila son nmeros que dan ideas muy globales de la totalidad. En
algunos casos, como en Guatemala, representan las cifras de VESTEX. Hay otros casos en que
distintas instituciones del gobierno manejan estadsticas diferentes. Probablemente en el caso
de El Salvador la cifra real sea ligeramente superior (hasta 42,000 empleos), pero no hasta los
80,000 de los que se habla en algunas publicaciones. Al revs, quiz la cifra de Guatemala est
algo sobredimensionada. En sntesis, nos inclinamos a pensar que una cifra indicativa de
empleo directo bastante aproximada a la realidad para toda Centroamrica, nos dara un
nmero cercano a las 230,000 personas, acercndose al cuarto de milln, cifra de empleo
bastante impresionante.

27
En cuanto a los empleos indirectos, resulta muy difcil efectuar estimaciones. Un autor recoge
varias estimaciones de que por cada empleo en zonas francas se originan 2.5 empleos (citados
por Altenburg 1995, quien, como veremos a continuacin, no les concede credibilidad). En
realidad, est bastante documentada, desde el punto de vista estadstico, la escasa conexin
entre la maquila y el resto de las economas nacionales. Las maquiladoras demandan algunos
insumos que no importan, los que tienen un impacto irrelevante sobre el resto de la actividad
econmica (vase el cuadro I-8). Por otra parte, son demandantes de construcciones, las que
tienen un impacto temporal. Requieren tambin servicios profesionales y mantenimiento
externo, que tienen mayor valor agregado, pero que en trminos individuales no implican
grandes cantidades. A su vez, en lugares prximos a las maquilas se instalan una serie de
vendedores y de pulperas que crean empleos adicionales. Segn Altenburg entre todos,
probablemente no pasen de un 15 por ciento. No se conocen an estimaciones ms rigurosas
acerca de este tema.
I.6.4 La importancia de la maquila en el producto industrial
Otro posible indicador de la importancia de la maquila es su comparacin con el Producto
Interno Bruto industrial. Dado que ambos conceptos desde el punto de vista econmico son
similares (en ambos casos nos manejamos con versiones de valores agregados), nos puede dar
una buena idea de lo que ha venido ocurriendo. La informacin se presenta en el cuadro I-11.
Lo ms impactante es el ritmo de crecimiento de la participacin de la industria maquiladora
dentro de la produccin industrial. En el Salvador se cuadruplic entre 1990 y 1995, mientras
que en Honduras se triplic. Esto da la pauta de un veloz crecimiento frente a la expansin
industrial en general.
Con respecto al peso de la maquila en relacin con la industria en general, este resulta ms
fuerte en Honduras, que es uno de los pases con menor industrializacin en la regin (21.6 por
ciento en 1995, y probablemente mucho mayor en 1996). Tambin result fuerte en Costa
Rica, con un 15.6 por ciento y relativamente inferior en los dems casos, entre 8 y 9 por ciento.
Es posible que en todos estos casos enfrentemos complejos problemas de medicin, sobre todo,
en el tratamiento del sector informal de la economas.
El peso de la maquila dentro de la produccin industrial, a pesar de ser relevante, no parece tan
elevado como el resto de las variables pudiera hacer pensar. Esto puede deberse en gran
medida al peso de la mediana y pequea industria en el valor agregado.
I.6.5 Sntesis de los indicadores de importancia de la maquila
Probablemente pudiramos extraer como una primera conclusin la necesidad de llevar a cabo
algn programa de homogenizacin de indicadores de la actividad de maquila. Resulta difcil
extraer conclusiones de mayor profundidad analtica cuando se comparan datos de origen tan
diverso.
Lo cierto es que en 1996, en los pases del istmo centroamericano hay cerca de un cuarto de
milln de personas ocupadas por la industria maquiladora. Este grupo de trabajadores debe
representar aproximadamente de un 25 a un 30 por ciento de la mano de obra empleada en la
industria y registrada como tal.

28
A su vez, el valor agregado de las exportaciones de la industria maquiladora representa
aproximadamente entre un promedio de un 20 por ciento del valor agregado exportado por el
resto de las actividades productivas. Con respecto al producto industrial la relacin oscila entre
un 9 y un 22 por ciento. Lo ms importante es que se trata -con la excepcin temporal de Costa
Rica- de indicadores en crecimiento notablemente acelerado.
El problema central consiste en que bajo otras condiciones, un sector tan importante en
crecimiento debera estar impulsando al resto de las economas domsticas. Sin embargo, la
industria manufacturera centroamericana no refleja an estos cambios y este es un desafo para
toda la comunidad.
Cuadro I - 10
Pases Centroamericanos
Empleo generado en la industria maquiladora
Empleo maquila
1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

Costa Rica

n.d.

n.d.

33,198

37,549

44,926

45,212

47,972 (e)

El Salvador

n.d.

n.d.

31,400

n.d.

n.d.

n.d.

38,392

Guatemala

n.d.

n.d.

n.d.

80,000

70,000

54,000

61,800

Honduras

17,500

24,500

33,500

42,000

50,000

65,000

76,423

Nicaragua

1,313

1,853

5,151

7,343

11,000

Participacin de la maquila en el empleo industrial


1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

Costa Rica

n.d.

n.d.

16.7%

18.9%

21.8%

23.1%

n.d.

El Salvador

n.d.

n.d.

30.6%

n.d.

n.d.

n.d.

28.4%

Guatemala

n.d.

n.d.

n.d.

58.5%

45.8%

37.9%

n.d.

Honduras

22.3%

25.4%

29.9%

33.5%

35.9%

n.d.

n.d.

Nicaragua

n.d.

n.d.

3.9%

5.8%

16.6%

22.3%

n.d.

Fuentes: Costa Rica: empleo maquila (incluye RAT y ZF) PROCOMER


empleo industrial: Estadsticas y Censos
El Salvador: empleo maquila: Fusades y Ministerio de Economa. Empleo industrial: Seguro Social (ISSS)
Guatemala: empleo maquila: Gexpront. Empleo industrial: IGSS
Honduras:

empleo maquilas: Asociacin Hondurea de Maquiladores


empleo industrial: Banco Cental (incluye solamente empleo de 5 trabajadores ms)

Nicaragua:

empleo maquila: Corporacin Nacional de Zonas Francas


empleo industrial: asegurados al INSS

e) Estimado
[Prcdent] [Captulo 1 continuado]

Para ms informaciones, dirigirse al la Oficina de Actividades para los Empleadores (ACT/EMP)