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Ana Luiza INTENSIVO II

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BENS PBLICOS
01 Domnio pblico
01.1 Conceito:
- Em sentido amplo, o poder de dominao ou regulao que o
estado exerce sobre todos os bens. Poder de regulao,
fiscalizao, controle.
Quando o estado controla a utilizao de um bem privado, publico
todos os bens inclusive os bens insuscetveis de apropriao h
domnio publico.
Ex: Estado regula utilizao de bens privados no posso retirar
calcada da rua isso se trata do domnio publico.
- Em sentido estrito, trata-se dos bens destinados ao domnio do
povo, a disposio do povo. Bens destinados ao uso publico, a
coletividade.
Ex: praia, praa.
02 Bem pblico
02.1 Conceito :
A) um bem que pertence s pessoas jurdicas de direito
publico. Se a pessoa publica, o bem tambm .
- Pessoa publica se trata dos entes da administrao direta,
ou seja, os entes polticos: unio, estados, municpios e DF.
- Bens pertencentes as autarquias, bens pertencentes a
fundao publica de direito publico.
- Tambm seguiro o regime de bem publico os bens pertencentes
as pessoas privadas mas que esto diretamente ligados a
prestao de servio publico.
A ideia dar proteo a um bem para garantir a continuidade do
servio. Ex: no poder ser vendido, objeto de penhora.

B) Bens pertencentes as pessoas jurdicas de direito privado

desde que estejam DIRETAMENTE ligados a prestao do servio
publico. Trata-se do principio da continuidade.
Trata-se das empresas privadas prestadoras de servios pblicos.
Ex: empresa publica e sociedade de economia mista prestadora
de servio publico.
Artigo 28 da lei 8987/95. Trata da concesso e permisso de
servio publico. Essas empresas quando celebram um contrato de
financiamento, elas no podem dar em garantia aqueles bens que
comprometam o servio.
Mais uma vez se trata do principio da continuidade.
A concessionria e permissionria so empresas privadas que
esto fora da administrao. Se para uma empresa privada, os
bens esto protegidos, com mais razo ainda vamos ter o caso da
empresa publica e sociedade de economia mista a ideia
proteger a continuidade do servio e consequentemente o bem.
Dar regime publico a um bem gera a proteo do bem.
02.2 - ATENO: H divergncias com relao aos bens
pertencentes as pessoas privadas e ligado ao servio
publico :
a) Posio da maioria: Celso Antonio bandeira de melo, Maria
Silvia, STJ, STF.
b) Doutrina minoritria: Jos dos Santos Carvalho Filho para
ele, apenas o bem pertencente a pessoa jurdica de direito publico,
bem pblico. Logo, se a pessoa privada, no bem pblico.
Obs : Quando o bem pertence as pessoas jurdicas publica no h
divergncia. Ser bem publico.
Obs : Penhora de carro da empresa de correios e telgrafos
trata-se de empresa publica e o bem esta ligado ao servio.
Ocorre que se o bem de empresa pblica ou sociedade de
economia mista so pessoas privadas, logo seus bens so
privados e ento so penhorveis.

PROVA. Bem de empresa publica penhorvel. (Verdadeiro).

Bem de empresa publica prestadora de servio publico
penhorvel (V).
Se esta ligado diretamente ao servio (Impenhorvel).
A empresa publica e a sociedade de economia mista podem ter
duas finalidades: ela pode ser prestadora de servio publico e pode
ser exploradora da atividade econmica.
- Se presta servio publico, os bens so penhorveis? SIM.
S segue o regime de bem publico aqueles que esto
ligados DIRETAMENTE ao servio. Ento, se minha empresa
publica explora atividade economia, ou presta servio publico, os
bens so penhorveis. So esta protegido o bem especifico, ligado
de forma direta ao servio.
Agora, se essas empresas so prestadoras de servios pblicos (EP
/ SEM) EM REGRA so bens penhorveis. SALVO os que estejam
diretamente ligados ao servio.
02.3 ECT :
ATENO : No caso dos bens da empresa de correios e telgrafos,
ECT tem situao diferenciada.
A ECT empresa publica que tem tratamento diferenciado de
fazenda publica em razo da exclusividade do servio postal.
(ADPF 46). Ou seja, os bens so impenhorveis, estejam ou no
ligados ao servio.
um tratamento de pessoa pblica.
Obs : O STF julgando a ADPF 46 fez distino entre
EXCLUSIVIDADE E MONOPOLIO: Se falar de servio publico
exclusividade. Se for atividade econmica ser
monoplio.
03 Classificaes
03.1 Quanto a titularidade:
A) Bens Federais artigo 20 CF. PROVA.
Eles esto enumerados na CF, mas se trata de rol exemplificativo.
Logo, h bens da unio fora do artigo 20.

B) Bens estaduais artigo 26 CF

Trata-se de rol exemplificativo.
C) Bens municipais
O municpio no tem enumerao constitucional. H varias leis que
tratam de bem municipal, mas participam da partilha
constitucional.
D) Bens distritais
O DF tem competncia somatria, ou seja, ele pode o que pode o
estado e o que pode o municpio, pois o DF no pode ser dividido
em municpio.
Ento, o que bem para estado e municpio, bem do municpio.
03.2 Quanto a destinao
A) Bens de uso comum do povo, tambm chamado de bem de
domnio pblico.
So os bens que esto a disposio da coletividade. Esses bens se
destinam a utilizao geral. Ou seja, aquela sem distino, sem
discriminao. Todos podem utilizar de forma indistinta.
Para uso normal, esses bens no precisam de autorizao.
Ex: praas, praias, rios, ruas.
Apesar de estar a disposio, o poder publico pode
regulamentar o uso do bem comum do povo. Ex: para evitar
insegurana, o poder publico pode fechar a praa as 22h.
Obs: Como conciliar o direito de reunio previsto no artigo
5 XVI e o bem de uso comum do povo?
Ex: Reunio de manifestantes as 08h na avenida paulista. Mas
como fica o bem de uso comum do povo? E a supremacia do
interesse publico? Nesse caso, o poder publico pode impedir que a
reunio acontea nesse local e horrio?
O direito de reunio esta garantido na constituio, mas no posso
prejudicar os demais cidados. Logo, o poder publico pode impedir,

mas dever indicar outro local que tenha mesma visibilidade e

repercusso daquele.
O administrador se aproveitava reunio do opositor poltico e
mandava ao fim do mundo. Da surgiu necessidade de indicar local
que de mesma repercusso.
B) Bens de uso especial, tambm chamado de bens do
patrimnio administrativo.
So os bens que se destinam especialmente prestao de
servios pblicos.
Esses bens so chamados de instrumentos ou aparelhamento
material do estado.
Ex: escola, teatro, cemitrio, veculos oficiais do estado, hospital,
prdio da prefeitura e das reparties publicas.
O bem de uso comum e o bem de uso especial tem destinao
publica, tem finalidade publica. Diferente do bem dominical.
C) Bem dominical
definido por excluso. So aqueles bens que no tem destinao
publica. No tem finalidade publica.
Ex: terras devolutas, divida ativa, terras devolutas, bens inservveis
para a administrao.
Ex: ambulncia velha.
Obs : Terminologia. Bem dominical PROVA.
Mas ser que bem dominical sinnimo de bem dominial. Para
maioria dos autores so sinnimos.
- H divergncia apresentada por Cretela Jnior: para ele, os
termos so diferentes, DOMINICAL no sinnimo de bem
DOMINIAL.
DOMINIAL gnero, so bens sob o domnio do estado.
DOMINICAL espcie, so os bens que no tem finalidade publica.
04 Regime jurdico dos bens pblicos
04.1 Inalienabilidade

Os bens pblicos so inalienveis, mas de forma relativa.

Se o bem de uso comum do povo ou bem de uso especial
so inalienveis.
Se o bem dominical, ento alienvel.
Dessa, forma a inalienabilidade RELATIVA.
PROVA. OS bens pblicos so alienveis de forma condicionada, ou
seja, preenchidos requisitos, esse bem pode ser alienado.
Em algumas condies pode-se alienar = alienvel de forma
condicionada.
Dessa forma, os bens pblicos so inalienveis de forma relativa e
so alienveis de forma condicionada. Ou seja, preenchidas
algumas condies pode-se alienar.
Obs: A condio de alienabilidade ou inalienabilidade
modificvel?
Ex: meu bem dominical ganhou destinao ou meu bem de uso
comum perdeu destinao.
04.2 Afetao ou consagrao. Desafetao ou
desconsagrao.
Ex: prefeitura funciona em casa pequena bem de uso especial.
Dessa forma, ele vai ser inalienvel. Tem destinao e finalidade
publica.
Ex 2 : casa grande abandonada doada ao poder publico. Mas no
momento, patrimnio desativado, sem valor publico. Trata-se de
bem dominical. Se dominical alienvel.
Um dia a prefeitura transferida para a casa grande, o bem
passou a ser de uso especial, consequentemente, passou a ser
inalienvel. Tem finalidade publica.
Quando o bem ganha destinao publica, ele afetado. Ai da mais
proteo ao bem deixa de ser alienvel.
E a velha casa da prefeitura? Esta abandonada e sem finalidade
publica. Ai nesse caso, vira bem dominical, dessa forma, foi
transformada em bem alienvel.

Qual esse instituto? O bem perdeu destinao publica, houve

desafetao = retirou a finalidade publica. Retira a proteo do
bem, agora alienvel.
Obs : Se eu afeto e protejo mais, preciso de menor rigor.
Se desafeto e protejo menos, precisa de mais rigor - no pode
retirar a proteo de qualquer jeito.
Ex: Se o prefeito mudou para casa nova, o simples uso do bem, vai
afetar. E j tem que proteger. No precisa de lei, ato
administrativo.
E quanto a velha casa, esta desafetado? O simples fato de retirar
tudo de l retira proteo? NO. Para desafetar o bem e retirar sua
proteo deve ser feito com mais rigor.
- Se transformo bem dominical em uso comum e dominical
em uso especial = h afetao. A afetao pode ser feita por
lei, ato administrativo ou simples utilizao.
- Se bem de uso comum transformado em bem dominical,
era do povo retiro finalidade, nesse caso, estou
desafetando.
Segundo a doutrina majoritria a desafetao a mais rigorosa =
preciso de lei ou ato administrativo autorizado por lei, pois esta
retirando do povo, do uso geral.
Tambm desafetao. O no uso, no desafeta o bem. O simples
fato de retirar as mesas e cadeiras e no utilizar o bem, no
desafeta. necessrio ter lei, ato administrativo ou atravs de
evento da natureza.
Ex: escola desabou com chuva evento da natureza. No da para
continuar sendo escola. O bem foi desafetado por evento da
natureza. Raio, chuva forte. Teve desafetao em razo de evento
da natureza.
H divergncia na doutrina, alguns autores POSICAO
MINORITRIA - admitem que a afetao e desafetao
podem ser feitas de qualquer maneira.
05 Caractersticas do regime de bens
05.1 Alienabilidade:

Se quero alienar, ele tem de estar desafetado e alem disso, no

posso vender de qualquer forma, deve-se atender o requisitos do
artigo 17 da lei 8666. Se o bem no esta desafetado no tem jeito.
A lei 8666 trata das licitaes e contratos administrativos.
O artigo 17 diz o que precisa para transferir o bem publico:
- BEM IMOVEL - se o imvel pertence a pessoa jurdica de direito
publico (U/ E/ M/ autarquia, fundao publica de direito publico), i)
tem que ter autorizao legislativa autorizando.
ii) A alienao de bens deve ser em prol do interesse publico.
Logo, deve-se fundamentar. Deve haver uma demonstrao de
interesse publico.
iii) Antes de vender devo saber quanto o imvel vale, preciso de
uma avaliao previa.
iv) Se celebro contrato para vender o bem, preciso de licitao
previa.
- Se falo de imvel, qual a modalidade licitatria que deve ser
adotada nesse caso? Imvel exige CONCORRENCIA. Seja para
comprar ou vender imvel.
- Artigo 19 traz ressalva: se o imvel for decorrente de deciso
judicial ou decorrente de Dao em pagamento, quando
administrao for vender o imvel h duas alternativas:
CONCORRENCIA OU LEILO.
A regra geral concorrncia mas excepcionalmente pode ser
leilo.
Excepcionalmente, a licitao dispensada consoante o artigo 17.
A regra com licitao, mas excepcionalmente, a licitao esta
dispensada.
- Licitao DISPENSADA artigo 17.
A licitao dispensada diferente de dispensvel. Na dispensvel
pode escolher se vai ou no licitar. Mas na dispensada, j esta
dispensada pela lei, no tem liberdade.
- BEM MVEL
Ex: venda de ambulncia sem uso.

Se o nosso bem for mvel, quais so os requisitos?

i) Interesse pblico
ii) Autorizao prvia
iii) Trata-se de contrato, logo tem que ter licitao previa.
Qual a modalidade licitatria que deve ser utilizada no caso? Art
17, 6.
Ser LEILO at o limite de 650 mil reais.
Acima desse valor, ser CONCORRENCIA.
- A lei tambm traz hipteses em que a licitao esta dispensada.
ADI 927. Discusso em razo da competncia legislativa
para falar de licitaes e contratos. Esta prevista na
constituio artigo 22, XXVII compete privativamente a unio
legislar sobre normas gerais de licitaes e contratos. Trata-se de
lei de mbito nacional e serve para todos os entes.
Ocorre que a unio e os estados podem legislar sobre normas
especificas. No entanto, quando legislam sobre normas especificas,
so serve para quem legislou.
A lei 8666 traz muitos detalhes se a unio legisla em norma geral
para todos. Mas se legisla em norma especifica, so para ela.
ADI 927, o supremo discutiu alguns incisos do artigo 17 da lei 8666
que trata de alienao de bens. E disse que nesse artigo, a unio
disse mais que n Roma geral o STF fez interpretao conforme o
artigo 17 = o artigo 17 norma especifica. Se a unio disse norma
especifica e no norma geral, ele serve s para ele.
Segundo o supremo, o artigo 17 norma especifica e s serve para
a unio. Os estados podem legislar sobre alguns pontos desse
artigo.
Conclui-se que os bens dominicais so alienveis mas com
requisitos.
05.2 - Os bens pblicos so IMPENHORAVEIS, no
podem se objeto de penhora, arresto ou sequestro.
A penhora, nada mais , do que uma garantia que acontece dentro
de uma ao de execuo.

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Ex: tenho credito para receber e devedor no paga. Ajuzo ao de

execuo ai vejo quais bens que ele tem. Encontro o bem e fao
penhora = uma garantia que se faz dentro de ao de execuo.
Se no final do processo o cara no pagar, o devedor no cumprir
obrigao, o bem que era garantia vai ser alienado em hasta
publica e com esse dinheiro paga-se a divida.
Se bem publico, o que precisa para vender? Tenho que desafetar,
cumprir requisitos do artigo 17, no pode vender livremente. Mas
se ao final no posso vender, de que adiante penhora? Se o bem
no pode ser alienado de forma livre, consequentemente o resto
no resolve. No adianta fazer a penhora. Se no posso alienar
livremente, tambm no posso penhorar os bens pblicos so
impenhorveis. No posso ao final do processo vender de forma
livre, no adianta penhorar.
Os bens pblicos tambm no podem ser objeto de arresto e
sequestro = so cautelares tpicas.
Arresto serve para proteger os bens indeterminados.
Se pensar em sequestro, cautelar para bens determinados. Ex:
sequestrador pensando em dinheiro do resgate sequestra algum,
ele planeja. pessoa determinada. SEQUESTRO = ALGO
DETERMINADO.
Ao perceber dilapidao do patrimnio do devedor eu posso ajuizar
cautelar ai quando divida vencer, garanto que devedor tem
dinheiro para pagar. Fao cautelar de sequestro bem
determinado. Ou cautelar de arresto qualquer bem. Ao ajuizar
cautelar e proteger o bem, se sujeito no paga tenho que ajuizar
execucao. E o bem que era da cautelar, vira penhora. E no fim da
ao, se no paga, eu vendo e com esse dinheiro para
arrecadao.
Se no posso vender publico, tambem no posso fazer penhora, de
que adiante arresto e sequestro se no posso vender ao final. Eles
perdem o sentido se no posso alienar depois.
Ento inalienabilidade faz com que o bem publico no pode ser
objeto de penhora, arresto ou sequestro pois no fim no podem ser
vendidos. Se no posso alienar, no posso penhorar e nem arresto
ou sequestro.

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Se o bem publico no serve para garantir a execuo, qual

garantia que existe que o credor vai receber dinheiro? Artigo 100
CF trata-se do regime de precatrio. Credito que transitou em
julgado, tribunal expede documento precatrio que sera pago na
ordem. Ou seja, demora mas um dia o estado paga a obrigao.
04/08
05.3 Impossibilidade de onerao
Os bens pblicos no podem ser objeto de direito real de
garantia. No pode sofrer hipoteca ou penhor ou anticrese.
05.3.1 - Penhor mveis.
Preciso de dinheiro e vou ao banco. Dou minha pulseira em
garantia e pego dinheiro empresado. PENHOR uma garantia
sobre bens MOVEIS.
PENHOR diferente de PENHORA. Penhora na ao de execuo,
uma garantia do juzo. J o penhor uma garantia fora da ao
judicial de execuo.
Obs : O bem publico inalienvel tem requisitos do artigo 17.
Vamos a caixa e dou pulseira em garantia, tinha que pagar no
ultimo dia 10. Se no pago, o banco vende a pulseira. E com
dinheiro quita divida. Se a pulseira fosse um bem publico, ele no
poderia ser vendido assim, deve ter licitao, avaliao previa. E
se no pode vender de qualquer jeito, no pode dar em garantia.
O bem publico no pode ser objeto de direito real de garantia, pois
ele no alienvel livremente. No cabe penhor, hipoteca e
anticrese.
O bem objeto de penhora o bem PENHORADO = garantia na ao
de execuo.
Se dou pulseira em garantia, objeto de penhor bem EMPENHADO.
05.3.2 Hipoteca
HIPOTECA uma garantia sobre bens IMVEIS.
Ex: ofereo bem ao credor, para que o credor explore o bem e com
o produto da explorao ele quita a divida. Ofereo terreno, ao
explorar o credor consegue dinheiro.

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05.4 - Imprescritibilidade
Prescrio aquisitiva aquisio pelo decurso do tempo. Trata-se
do usocapio.
Se fosse um terreno publico, sua alienabilidade condicionada e
esse bem no pode ser adquirida por uso capiao. No cabe
prescrio aquisitiva. Para transferir um bem tenho que licitar.
Ex: mora em terreno publico, nunca haver usocapio.
Artigo 191, p. nico, CF. Artigo 183, 3 CF.
Artigo 101 CC.
Smula 360 STF.
No cabe em nenhuma modalidade de uso capio. PROVA.
06 - Formas de o Estado adquirir bens:
06.1 - Compra
06.2 Usucapio
Se o estado tem um bem e uso como dono, no vou adquirir. Mas e
se tenho terreno particular e estado usa como dono, nesse caso
ele pode adquirir como prescrio aquisitiva.
O poder publico pode usocapir patrimnio particular mas no pode
perder pela prescrio aquiritiva.
06.3 Doao
Alguem pode doar bens ao estado.
06.4 Permuta
a troca e so pode ocorrer por razoes de interesse publico.
06.5 Dao em pagamento
Pagamento de outra maneira diferente da estipulada.

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Ex: Tributo no Brasil se paga em dinheiro. Mas se lei autorizar,

pode pagar de outra forma. Se pago IR com imvel, o estado esta
adquirindo um bem atravs da dao em pagamento.
06.6 Direito Hereditrio (testamento ou herana
jacente)
Ex: Sujeito tem muito dinheiro e no testamento elenca bens aos
estados - que adquire bens.
Ex: Se no tem nenhum herdeiro, no fez testamento, nesse caso
seus bens se tornam uma herana jacente = o falecido deixa bens
mas no deixa herdeiros e no fez testamento. O estado vai
adquirir esses bens atravs da herana jacente que vira vacante.
06.6 Em ao de execuo, o estado o credor da
execuo e ao final, o bem alienado em hasta publica
(moveis atravs de leilo e imveis atravs de praa)
- No final da execuo, h duas opes: pode vender o bem e com
dinheiro da arrematao em hasta publica, salda debito. Ainda que
em dinheiro.
Logo, na ao de execuo, pode adquirir atravs de :
Adjudicao : Pode o estado adquirir o carro e com isso quitar a
divida? Pode. Isso adjudicao. O carro que foi objeto da penhora,
o estado adquire e com valor quita debito.
E arrematao: ..
06.7 Parcelamento do solo urbano lei 6766
Os bens que so reas publicas so transferidas ao poder publico.
Quando proprietrio de terreno faz loteamento, o estado ganha
bens pois as reas publicas so destinadas ao estado.
06.7 Perdimento do bem
Trata-se de pena de perdimento de bens. O bem objeto do crime
adquirido pelo estado. Artigo 91 CP.
Isso acontece quando pensamos em crimes tributrios.
Ex: armas, carro clonado.

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A lei de improbidade administrativa tambm estabelece essa pena.

o bem que foi objeto do ato de improbidade. O estado adquire o
bem que foi ato da improbidade, que foi objeto do crime h duas
previses: artigo 91 CP e artigo 12 da lei 8429 lei de
improbidade.
06.8 Reverso
Ex: estado celebra com empresa privada um contrato
administrativo de coleta de lixo. Aps, empresa no cumpre
contrato.
Nesse caso, o estado deve instaurar um procedimento
administrativo e durante isso, quem vai coletar o lixo? Durante o
processo o estado pode assumir esse servio.
Mas o estado no tem caminho para coletar. Ento ele ocupa os
bens essenciais ao servio da contratada provisoriamente. No final
do processo, se provar que empresa inadimplente, rescinde
contrato e os bens podem ser adquiridos pelo estado pela
reverso.
So sempre bens essenciais a continuidade do servio principio
da continuidade do servio.
Mas estado leva os caminhes da contratada e no paga nada por
isso? Depende do contrato.
A ocupao provisria e a reverso so passiveis de indenizao
depende do contrato.
06.9 Abandono de bens artigo 1275 CC
O estado so vai adquirir se o titular, proprietrio, teve vontade de
abandonar. No quer mais carro e deixou ele na rua.
Nos demais casos o estado deve devolver, s pode ficar com aquilo
que se tem inteno de abandonar.
06.10 Acesso natural
- Aluvio:

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Pequenas quantidades de terras descem dos imveis superiores

aos inferiores atravs das guas.
Quando medimos terreno debaixo, ele ta maior. Com o tempo,
aumenta rea da pessoa. Adquire bens atravs de aluvio.
No indeniza pois mnima a quantidade, so com muitos anos que
se nota.
- Avulso:
Com a fora da gua, um bloco de terra se desprende do imvel
superior e prende no inferior. Nesse caso, ou devolve ou indeniza.
Trata-se de um bloco perceptvel.
- Alveo abandonado
Rio secou e a terra que surgiu ser adquirida. Essa rea sera
adquirida pelos donos da margem, se for o estado o dono, ele
adquire.
06.11 Desapropriao
uma aquisio originria. Nesse caso, com indenizao.
07 Gesto dos bens pblicos
-Utilizao dos bens pblicos:
Ex: abrir um bar, precisa de autorizao para por mesa na calada.
De madrugada, bar fechado, dono impede de bbado sentar na
calcada.
Ex: praia de uso comum do povo, mas impedem entrada.
07.1 Quanto aos fins naturais:
- Uso normal
O uso normal no precisa de autorizao do estado. sem
consentimento.
Mas uso normal, natural.
- Uso anormais

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Utilizo bem de outra maneira, anormal. O uso anormal depende de

autorizao do estado.
Ex: Igreja faz festa na praa deve ter autorizao.
07.2 Quanto a generalidade do uso
A) Utilizao comum
Tem a generalidade do uso. Esse bem esta a disposio da
coletividade. uso indistinto. utilizao sem distino, ou seja,
sem gravame, sem nus.
Ex: Uso praa como praa, rua como rua.
B) Utilizao especial
Ex: Para entrar no museu deve pagar. Se no tiver dinheiro, no
pode usar o bem. S vai poder usar quem tem o dinheiro.
O bem tem a utilizao, regras especificas. Esse bem no pode ser
para todos, gerais, indistintas.
Nesse caso com consentimento do estado.
H tambm incidncia na obrigao de pagar = para visitar museu
e tem utilizao com pagamento de valor. A partir do momento
que paga, pago para isso.
A utilizao especial pode ser:
- Uso especial remunerado:
Ex: pedgio, ponte, museu.
So pode usar ou visitar quem pagar.
- Uso especial privativo:
Da o direito de usar o bem como se fosse o dono.
Ex: coloco mesas na calcada, preciso de autorizao do poder
publico. bem comum do povo, mas uso especial privativo.
O particular usa como se fosse o dono, com autorizao.
C) Utilizao compartilhada.

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A telefonia empresa privada concessionria. Ela coloca orelho

publico. A empresa prestadora de servio usa o bem e o povo
tambm.
A propaganda do poste com nome em cima tambm utilizao
compartilhada.
08 - Utilizao especial privativa
08.1 - Autorizao de uso de bem pblico ai acontecer
no interesse do particular.
Alm disso, a autorizao de uso utilizada para eventos
temporais e ocasionais.
Nesse caso permite que particular tem autorizao de uso para
utilizar praia e fazer aniversario. Isso se formaliza atravs de que?
A autorizao de uso um ATO ADMINISTRATIVO. Feito de forma
UNILATERAL. um ato administrativo DISCRICIONRIO e
PRECRIO.
Unilateral a administrao faz sozinha.
Discricionrio de acordo com convenincia e oportunidade do
interesse pblico.
Ex: festa no bairro. Em razo do barulho, o poder publico no
permitiu que micareta acontecesse.
Precrio A administrao pode desfazer a qualquer tempo. E
no precisa de concordncia, anuncia. E no precisa indenizar
quando desfazer.
Ex: ano que vem no tem mais festa na rua.
08.2 Permisso de uso de bem pblico
Ex: banca de revista na praia situao mais permanente mas que
possvel de desmanchar trata-se de permisso de uso de bem
publico.
Situaes que pode desconstituir.
- Ela concedida no interesse pblico + privado.

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- para situao mais constante e que pode ser desfeita

com facilidade.
Como se formaliza a permisso?
A permisso no Brasil nasceu como ato administrativo unilateral,
discricionrio e precrio. Havia permisso de uso de bem publico e
a permisso de servio publico posso transferir servio, como
posso transferir um bem. Originariamente, ambas nasceram como
ato unilateral, discricionrio e precrio.
O legislador separou e disse que permisso de uso de bem
permanece. Mas permisso de servio contrato.
- A partir da lei 8987 h duas situaes:
Permisso de uso ato unilateral, discricionrio e precrio.
Permisso de servio contrato.
Permisso de uso: ato administrativo unilateral: administrao
faz s.
Discricionrio: De acordo com convenincia e oportunidade.
Precrio : Pode ser desfeita a qualquer tempo, sem indenizao.
Permisso de servio publico: lei 8987/95 artigo 40. Trata-se de
contrato administrativo.
08.3 Concesso de uso de bem publico
- So situaes permanentes. Construes mais elaboradas.
- Para situaes mais formais e solene.
- Ela constituda no interesse publico.
- Ela feita via contrato administrativo. Dessa forma, precisa
de licitao.
So situaes permanentes e mais constantes.
Ex: barraca de praia estruturada, com investimentos, ser
concesso. Se for mais rudimentar ser permisso.
Ex: restaurantes em rgos pblicos ou locais pblicos situaes
mais elaboradas concesso.
Ex: Pessoa almoou no restaurante da faculdade e passou mal.
Quem se responsabiliza? A faculdade pblica normalmente

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autarquia ou fundao, tem responsabilidade, e teoricamente

responderia. Mas como fez concesso de uso:
O restaurante concesso de uso = universidade da ao particular
para explorar. Quem paga a empresa que vende alimento ou
universidade? a empresa privada, restaurante. como se o
estado tivesse alugado restaurante.
08.4 Outras formas / institutos privados:
Comodato
Locao
Cesso de uso
Contrato de arrendamento
Concesso de direito real de uso
Para concurso, basta saber que existem e devem ser utilizados.
09 Bens pblicos em espcie:
09.1 - Bens da unio.
- Artigo 20 CF :
I - Smula 650.
II Terra devoluta so as terras sem dono. Esse instituto
nasceu no Brasil a partir da falncia do regime de capitanias
hereditrias. Quando o regime faliu, as terras ficaram sem dono.
Hoje essas terras ainda no esto demarcadas. Na verdade, elas
foram apropriadas pelo estado e so hoje terras no demarcadas,
no discriminadas.
Se hoje demarcar, deixam de ser devoluta.
Mas atualmente, o dono o estado, ela esta sem demarcao. Em
regra, a terra devoluta do estado artigo 26.
Excepcionalmente, algumas terras devolutas pertencem a unio.
Obs: normalmente os bens da unio so ligados as fronteiras,
fortificaes, segurana nacional. Nos estados membros, cada um
tem um destino diferente.
Ex: Em so Paulo, muitas terras devolutas foram destinadas as
universidades publicas. Mas cada estado pode dar a destinao
que quiserem.

20

Os bens pblicos usados por particulares terra devoluta no

podem ser usucapido.
Smula 477 STF trata das terras devolutas da faixa de
fronteira, a unio tem domnio. Ainda que unio tolere a posse de
algum. Mas continua sendo domnio da unio.
III Rios, correntes ou lagos que banhem mais de um estado.
Para no ter briga entre estados, o rio da unio. Trata-se de
federao.
Para evitar que outro pais venha a invadir pais por rio, o rio da
unio.
Praias fluviais a borda do rio.
Terrenos marginais trata-se de 15 metros da media da enchente.
IV Se o rio limtrofe da unio, a ilha tambm .
Ilha costeira esta perto da margem, da costa.
Ilha ocenica mais distante da costa.
Artigo 26, II : Se tem ilha privada antes da constituio, aps
continua sendo privada. Mas muitas vezes, o sujeito usa como se a
ilha fosse dele. Tem uma concesso de uso do bem age como se
fosse o dono o mais comum.
Pode ser que a ilha do sujeito no seja dele s tenha uso
privativo, utilizao especial.
Alterao pela EC 46/05 se a ilha municpio hoje, aquilo que era
unidade ambiental federal, o que tem de servio publico ser da
unio.
Se a ilha sede de municpio, ela vai ser do municpio. S vo ser
mantidos os imveis a servio da unio. Entao, a escola, secretaria,
sero da unio.
V- Na areia da praia:
i) Samos do continente para alto mar. H uma faixa de 12 milhas
chamada de MAR TERRITORIAL. Dessa forma, a unio exerce
nessa faixa a soberania. Quem decide a unio, bem da unio.

21

ii) Aps, h segunda faixa que vai de 12 a 24 milhas trata-se da

ZONA CONTGUA. No bem da unio, logo, nessa faixa, no
propriedade da unio. No entanto, a unio exerce nessa faixa o
PODER DE POLICIA. Ela no tem soberania. Mas ela controla
explorao da rea, controla navios que circulam.
O Brasil tem que cuidar dessa rea pela proximidade com
continente.
De 12 a 200 milhas, encontramos a ZONA ECONMICA EXCLUSIVA,
ela passa pela zona contigua e se estende ate 200 milhas. da
unio os recursos naturais da zona econmica exclusiva.
Nossa constituio diz que os recursos naturais da zona econmica
exclusiva so bens da unio.
O que da unio so os recurso naturais da zona econmica
exclusiva.
A terra embaixo da gua a PLATAFORMA CONTINENTAL e os
recursos naturais tambm so de propriedade da unio. A
plataforma continental comea com a linha de base e vai ate
quando? No Brasil so 90 quilmetros.
A terra no da unio, o que da unio so os recursos naturais
que esto na plataforma continental.
Saiu da PREAMAR MEDIA que a media da mar alta. E andamos
33 metros para dentro do continente, so TERRENOS DE MARINHA
da unio.
Os apartamentos a beira mar normalmente da Unio. Em 1850
que demarcaram a metragem. Pode ser que de 1850 para ca
quando forem demarcado o terreno de marinha no Brasil, tenha
mudado algumas regies a gua pode ter avanado ou recuado.
Se tenho terreno de marinha e gua avana, o terreno de marinha
sumiu.
Mas e se gua recuou, o espao que cresceu, acrescido de
marinha. Faixas includas pelo recuo da gua.
No Brasil, o terreno de marinha utilizado via ENFITEUSE para o
terreno de marinha. Acontece em relao de utilizao especial do
bem = h dois personagens: o verdadeiro dono unio. Que
chamada de senhorio direta. Ela tem propriedade do bem.

22

H o sujeito que usa o terreno como se fosse dono o enfiteuta.

Ele paga ao senhorio direto o foro anual prestao todos os anos.
Se vende apartamento a beira mar, vende o domnio til. O
verdadeiro dono o senhorio direto.
Quando enfiteuta vende o imvel, ele paga o LAUDMIO valor
que se paga sobre a transferncia do domnio til.
Para registrar, deve fazer a comunicao, fazer pagamento do foro
anual e laudmio.
VIII Potenciais de energia hidrulica.
IX- Recursos minerais do sub solo.
Ex: Se encontrou minrio na fazenda, o imvel meu mas minrio
da unio.
Em alguns minerais, h percentual.
No caso do petrleo, o proprietrio ganha royalty.
X As terras ocupadas por ndios. So bens da unio.
XI - Smula 650.
A ideia reguardar bens que no so ocupados por ndios. Ser no
tem mais ndio, a terra no da unio.
2 - A faixa de at 150 quilmetros no limite com outros pases,
na fronteira terrestre. So as FAIXAS DE FRONTEIRA.
Nesta rea, considerada fundamental a defesa nacional, sua
ocupao e regulao so reguladas em lei. nessa faixa de 150
quilmetros, o Brasil regula sua ocupao e utilizao a unio
cuida de como vai ser utilizado.
Ex: se colocar na fronteira algo que coloque em risco a segurana
nacional, a unio intervm.
A FAIXA DE FRONTEIROA NO BEM DA UNIAO. uma faixa que o
Brasil exerce regulao na ocupao e utilizao.
Mas o CC novo, diz que as enfiteuses que j existem, continuam
existindo.
13/08

23

Interveno na propriedade.
A regra a no interveno do estado na propriedade privada.
Excepcionalmente que o estado intervir.
- A interveno deve ser bem fundamentada e motivada.
Quando o estado vai intervir na propriedade privada?
Essa interveno vai acontecer em carter excepcional:
supremacia do interesse pblico, pratica de alguma ilegalidade.
01 Fundamento
A) Supremacia do interesse pblico;
B) Prtica de uma ilegalidade;
Ex: Plantao de maconha. Esta praticando ilegalidade ou ento,
esta explorando trabalho escravo. Isso ilegalidade, o estado pode
intervir na propriedade.
02 Direito de propriedade artigo 5, XXII e XXIII CF.
o direito de usar, gozar, usufruir, dispor e reaver o bem
com quem quer ele esteja.
Ex: na minha casa posso usar, gozar, usufruir, amanha que vender.
Se algum me tomar, posso reaver.
02.1 Caractersticas:
O direito de propriedade exercido no carter:
A) Absoluto,
a liberdade sobre o bem. A casa minha e nela tenho
propriedade.
B) Exclusivo,
A minha casa eu utilizo sozinho. Se algum vai entrar, alugar,
trata-se de deciso minha.
C) Perptuo,

24

O direito de propriedade exercido no carter perpetuo.

Obs : Quando h interveno na propriedade retiramos um desses
elementos. O estado interfere em uma dessas caractersticas.
03 Fundamentao
Alguns autores defendem que a interveno na propriedade
representa exerccio do poder de policia.
O poder de policia significa restringir, limitar a atuao do
particular em nome do interesse publico. a compatibilizao dos
interesses e a busca do bem estar social. Ento, arrumao do
que quer o publico e privado. O poder de policia a
compatibilizao dos interesses em busca do bem estar social.
a atuao do poder publico que compatibiliza interesses
em busca do bem estar social.
- Para a MAIORIA dos autores, o poder de policial
fundamento de todas as modalidades, salvo
desapropriao. Pois na desapropriao, o estado toma, retira a
propriedade e isso no poder de policia. Mas para a maioria,
fundamento de todas as modalidades, salvo a desapropriao.
- Eli Lopes Meireles tem orientao mais restrita, ele dizia que o
poder de policia no serve para todas as modalidades, quando
pensa em poder de policial, a palavra limitao administrativa.
POSICAO MINORITRIA. Ento, poder de policia s para limitao
administrativa.
04 Formas de interveno:
O estado pode interferir na propriedade de duas maneiras:
04.1 Interveno restritiva
Interveno sem retirar a propriedade, o dono continua o dono.
Ex: Casa tombada o estado interfere mas o dono continua dono.
a interveno restritiva na propriedade, eu restrinjo mas no
retiro a propriedade.
As hipteses em que o dono continua dono so: tombamento,
ocupao, servido, requisio, limitao administrativa.

25

04.2 Interveno supressiva

Estado toma a propriedade hiptese de desapropriao. a
forma supressiva da propriedade, o dono deixa de ser dono do
bem.
J que a desapropriao e drstico, o estado tem de indenizar. Ela
chamada, por Celso Antonio Bandeira de Melo, de sacrifcio de
direito, pois o dono esta perdendo o bem.
Obs : DESAPROPRIAO INDIRETA :
Se as restries so to grandes e no posso mais nada, estou
perdendo a propriedade. Mas isso no tombamento, pois
restringe mas no retira. Mas a partir do momento que restringe
muito e no pode mais nada, no tombamento. Logo, muitas
vezes o estado simula uma forma restritiva quando na verdade ele
esta tomando a sua propriedade.
O estado esta tomando a propriedade mas ele no indenizou, ele
fingiu ser tombamento ele disfara forma restritiva quando na
verdade forma supressiva da propriedade.
Esta desapropriando sem procedimento, sem a formalidade
necessria. Isso chamado de DESAPROPRIAO INDIRETA.
possvel que estado simule uma interveno restritiva
quando na verdade esta retirando a propriedade do sujeito.
Mas como forma supressiva, deveria ter feito o
procedimento prprio, se no faz, trata-se de
desapropriao sem o procedimento prprio que chamada
de desapropriao indireta.
Muitas vezes o administrador esta desapropriando mas no diz que
, para no precisar de indenizar.
05 Modalidades de interveno na propriedade:
05.1 Limitao administrativa
- o exerccio do poder de policia.

26

- aquela atuao do poder publico em carter geral que

atinge proprietrio indeterminado e que vai atingir a sua
propriedade no que diz respeito ao catater absoluto.
- A interveno afeta o carter absoluto.
Ex: nmeros de andares que pode construir. No litoral de Macei s
pode construir 8 andares trata-se de limitao administrativa pois
restringe o poder de construir em nome do bem estar social. H
uma restrio da liberdade. A limitao afeta o carter absoluto da
propriedade.
- No necessrio indenizar. J que se trata de interveno
geral, proprietrio indeterminado.
ATENO : O poder judicirio pode rever a limitao? O
poder judicirio pode controlar o ato, mas ele s pode controlar
quanto a legalidade s pode rever se a conduta, se a medida for
ilegal. Se o ato no tem ilegalidade, o poder judicirio no vai
controlar.
Ele s pode rever quando se tratar de medida ilegal.
Na analise de convenincia e oportunidade, o judicirio no vai se
meter na historia.
Ex: rea de preservao ambiental normalmente limitao
administrativa. No pode construir fora dos padres. Mas em
algumas reas a limitao absoluta = no pode morar, construir,
explorar nada.
Se no posso utilizar a rea, pode ser considerado desapropriao
indireta.
H duas situaes: h rea que mera limitao
administrao e tambm rea que limitao total sendo
hiptese de desapropriao indireta.
Obs : Diferena entre limitao administrativa e civil:
- A Limitao civil liga-se ao direito de vizinhana. So direitos de
particulares.
Ex: No posso construir janela virada ao vizinho.

27

- A limitao administrativa h interesse pblico em jogo,

compatibilizao dos interesses.
Quando pensamos em limitao administrativa, trata-se de bem
estar social. Nesse caso, trata-se instituto de direito administrativo.
05.2 Servido administrativa
Ex: O estado utiliza a propriedade para passar tubulao do gs,
energia, gua. Utiliza meu bem para prestar um servio publico.
A servido administrativa uma forma de interveno restritiva,
no h a perda da propriedade.
- Ela representa direito real sobre coisa alheia.
Direito real o direito de liberdade sobre o bem. Se a servido
direito real, ela para sempre, enquanto esse for o desejo do
estado.
Ela vai ser constituda de forma perpetua, enquanto este for o
desejo do estado, a vontade do estado.
E se h direito real, assim como direito de propriedade. Como se
documenta propriedade? Deve-se fazer escritura, aps registrar
escritura. A servido igual, deve estar dentro do registro, deve-se
atestar na documentao do imvel.
- Tem como finalidade a prestao de um servio publico.
Trata-se de uma finalidade publica.
- O estado utiliza a propriedade junto como dono, nesse caso o
carter exclusivo da propriedade que esta sendo atingido.
- Trata-se de forma restritiva em que vamos atingir o
carter exclusivo da propriedade algum vai usar junto
com o estado.
- Se a servido um direito real, o direito real perpetuo. Uma vez
constituda a servido, para sempre. A servido tem carter
perpetuo, vai ser feita para sempre enquanto o estado tem
interesse publico a servido permanece.
Obs : Pela simples passagem dos fios de energia eltrica,
saneamento bsico, NO da direito a indenizao. Mas, se um dia o
saneamento explodiu e invadiu minha casa, nesse caso ter
indenizao.

28

Ou seja, a partir do momento em que h um dano efetivo, haver

indenizao.
Obs : RELAO DE DOMINAO.
- NO DIREITO CIVIL:
Ex: A propriedade A esta encravada, no tem acesso via publica.
Para a produo de A chegar na rodovia deve passar por B. H
relao de dominao.
No direito privado = A dominante e o B serviente. A quem
usa e o B o usado.
A relao de dominao entre eles de um bem sobre o outro.
o bem A sobre o B.
Ento, a relao no direito civil, a dominao de um bem sobre
um bem. Logo, a relao de dominao ocorre de um bem sobre o
outro.
- NO ADMINISTRATIVO:
Ex: energia eltrica vem da rodovia e vai passando nas
propriedades. Quem passa a energia eltrica, no h bem sobre
bem. A relao de dominao no direito administrativo de um
servio sobre os bens um servio que passa sobre todo canto.
A relao de dominao no direito administrativo acontece de
forma diferente = um servio sobre um bem.
Na servido administrativa a relao de dominao de um
servio sobre um bem.
Obs : Formas de constituir a servido:
A) Pode ser oriunda de previso legal:
Diretamente da lei.
B) Pode vir por ordem judicial:
C) Acordo entre as partes.
direito real. Quem comprar minha casa tem que suportar os fios
de energia, a passagem da tubulao do saneamento. Se a
servido acompanha o bem, quem vai comprar precisa saber? E
para que fique sabendo, ou seja, para proteger terceiros, a

29

servido deve estar documentada no registro afinal, direito

real.
O registro serve para dar publicidade e proteger os terceiros de
boa f.
- Se a servido vem de acordo ou de ordem judicial deve
ser registrada. Mas e se vem de lei? Todos tem obrigao de
conhecer a lei a lei j tem muita publicidade, logo, preciso
registrar? No caso da servido que decorre de lei, o registro ta
liberado, pois a ideia dar publicidade e a lei mais do que
registro.
Se a lei d mais publicidade do que o registro, para que o menos?
Logo, doutrina diz que se a servido decorre de lei, no
precisa registrar.
Obs ; QUADRO COMPARATIVO :
SERVIDO ADMINISTRATIVA.
- H relao de dominao
- Servido sobre o bem.

SERVIDO CIVIL
- Relao de dominao
acontece de bem sobre o bem.

- H interesse publico em jogo.

- Interesse privado

- Direito administrativo

- Busca respaldo no Direito civil

LIMITACAO ADMINISTRATIVA
- Geral e abstrato
- No nus real
- Afeta o carter absoluta
- No tem relao de dominao
- No h indenizao
- Obrigao de no fazer.

SERVIDAO ADMINISTRATIVA
- Especfico bem determinado
- nus real um direito real
-Afeta o carter exclusivo
- Com relao de dominao
- Indenizao possvel
- Obrigao de suportar

Ex: no construir acima de 8

andares.

Ex: suportar energia eltrica,

tubulao.

FIQUE POR DENTRO = a justia estadual que julga as sociedade

de economia mista federais.

30

Mandado de segurana contra ato de autoridade de sociedade de

economia mista federal que recebeu delegao da unio justia
federal.
uma autoridade considerada federal e o mandado de segurana
contra ato dela vai ser julgado pela justia federal.
05.3 - Requisio
-Forma restritiva artigo 5, XXV CF
-Fundamento iminente perigo
-Atinge o carter exclusivo, pois algum utiliza junto comigo.
Essa interveno afeta e atinge o carter exclusivo situao em
que algum utiliza comigo.
Obs : Quais tipos de bens so atingidos?
A requisio pode atingir e incidir sobre BENS MVEIS, IMVEIS,
SERVIOS.
Ex: Ela pode acontecer em tempos de paz, para acolher
desabrigados da chuva, por exemplo.
Tambm pode acontecer em tempo de guerra = precisa socorrer
situao decorrente da guerra, ai pode fazer requisio da
propriedade alheia.
Ex: Acomodar desprotegidos da seca.
Ex: Estava estreando carro novo. Passa carro da policia e estraga.
O policial requisita meu carro para seguir bandido. Se policial bate
meu carro, tem indenizao? S vai ter indenizao se tiver dano.
Se no bateu carro, no tem indenizao.
Ex: Desabrigados usaram galpo e destruram tudo. Nesse caso
tem que indenizar pois teve dano.
- A requisio tem indenizao possvel se tiver dano e ela
ulterior primeiro usa, aps devolve e aps indeniza.
- Se houver dano efetivo, h obrigao de indenizar. A indenizao
ulterior.

31

Obs : Na pratica, o galpo dos desabrigados requisitado, aps

acomoda os desabrigados, chuva passa e deve devolver aps
perigo, cessa requisio, pois so requisita para resolver perigo.
Na pratica, a administrao requisita o uso do bem o perigo vai
embora e ela no devolve, ano tem onde acomodar desabrigados
da chuva. Ocorre que eles no devolvem e nem indeniza muitas
vezes a sada do proprietrio a via judicial por isso muitas
vezes o proprietrio reclama a requisio.
situao que deve ser observada com cautela a indenizao
ulterior esse houver dano primeiro usa e depois devolve e depois
indeniza.
Muitas vezes na pratica a situao resolve na via judicial.
Outra briga no que tange a indenizao que tambm ser na
via judicial.
Mas tudo poderia j ser resolvido na via administrativa.
Obs: O poder publico requisitou roupas de fabrica e frangos de
frigorifico para socorrer os desabrigados da chuva. Que instituto
esse? Parece desapropriao pois no tem como devolver o
mesmo bem. No entanto, a jurisprudncia diz que a hiptese de
requisio trata-se de eminente perigo. Quando se tratar de um
bem mvel e fungveis o instituto requisio so os bens que
posso devolver outros na mesma qualidade e quantidade.
Logo, posso devolver roupas iguais e frangos, sendo bens moveis e
fungveis, o instituto requisio.
Trata-se de bens moveis fungveis posso devolver outros na
mesma qualidade e quantidade.
Ex: Se o poder publico decide requisitar minhas roupas? Diferente
da roupa das fabricas, a minha roupa tem historia.
As roupas tem outras caractersticas se tornam infungveis, tem
carter pessoal. Se quero roupas, tenho que desapropriar,
indenizar.
Obs : Diferenas:

Requisio

Servido administrativa

32

Temporria enquanto estiver

presente o perigo.
- no tem relao de
dominao.
Depende do iminente perigo.

direito real, logo perpetuo.

Limitao administrativa
Geral e abstrata
Proprietrio indeterminado
Afeta o carter absoluto
No h iminente perigo

Requisio
Atuao especifica
Proprietrio determinado
Afeta o carter exclusivo
Com iminente perigo

- Com relao de dominao

- Independe do perigo.

05. 4 Ocupao temporria

- Ela pode ser utilizada em duas hipteses:
A) Terreno vizinho obra publica com o objetivo de guardar os
materiais da obra.
Nesse caso, para que a ocupao acontea, obrigatoriamente,
deve ser um terreno no edificado. Se tiver algum construo,
edificao, no vai utilizar.
PROVA. No cobrado mas as vezes cai essa hiptese.
B) Pode-se ocupar temporariamente para pesquisar minrio e
tambm para pesquisas arqueolgicas.
Ex: desapropriou imvel para procurar minrio e no acha. Hoje o
estado evita a desapropriao desnecessria, ele vai ao imvel,
ocupa provisoriamente e de forma temporria. Se ele encontrar,
desapropria.
A ideia evitar a desapropriao desnecessria. No tem porque
desapropriar.
Ex: Estado vai pesquisar minrio no sitio e comea a pesquisar. Se
no encontram minrio, eles devolvem o bem. Nesse caso, teve
prejuzo e vai ter indenizao.
- A ocupao temporria, se causar dano, haver
indenizao. Ate porque a indenizao sem dano gera
enriquecimento ilcito.

33

Ex: se no perodo da ocupao eu perdi aluguel, iam alugar e

construir prdio. Se perdi dinheiro posso pleitear indenizao.
Obs : Qual o carter a propriedade que esta sendo atingida na
hiptese de ocupao? Ela afeta o carter exclusivo da
propriedade.
Obs : Diferenas:
Limitao administrativa:

Ocupao temporria:

Geral abstrata
Propriedade indeterminada
Afeta o carter absoluta

- Atuao especifica o
terreno vizinho a obra
- Propriedade determinada
- Afeta o carter exclusivo.

Requisio X Ocupao temporria

Ambas so temporrias, atingem carter exclusivo da
propriedade, atinge proprietrio determinado.
A diferena est no iminente perigo. A requisio sempre tem o
perigo.
Servido administrativa:

Ocupao temporria

Perpetua, direito real.

temporria
- sem relao de dominao.

-Com relao de dominao

05.5 Tombamento PROVA.
Objetivo contar historia do povo.
Ocorre no Brasil no se pensa muito em conservao, no h
investimento em tombamento e acaba ficando abandonado.
DL 25/37
05.5.1 Conceito:
O tombamento um instituto para conservao do
patrimnio histrico, artstico, paisagstico e cultural.

34

Conservao da identidade de um povo. Referencia a identidade

de um povo, conta um contexto histrico, artstico.
Ex: Tombar uma dana folclrica, tombar arvore. Pode acontecer
no patrimnio histrico. Mas pode ser tambm tombamento
artstico, cultural.
Pode-se ter tambm um tombamento paisagstico.
Trata-se de uma interveno restritiva na propriedade
privada vamos restringir mas no vamos retirar a propriedade.
A ideia de conservar.
Obs : Tem casa tombada, no pode modificar as caractersticas da
casa. possvel que o tombamento atinja no so a fachada como
dentro da casa. Essa uma forma restritiva que no retira a
propriedade.
E a casa antiga que virou museu? Nesse caso, h patrimnio que
tem que ter preservao total, no pode morar mais e nem
reformar nada melhor desapropriar.
Se a casa histrica virou museu, casa de artes, som, teatro, se isso
ocorre hiptese de conservao que impedia a propriedade
logo desapropriao.
Trata-se de interveno parcial a propriedade. Se esta tomando em
definitivo no tombamento. Mas poder publico sempre tenta
instituir forma restritiva quando na verdade esta desapropriando.
Obs : Qual carter da propriedade que ser atingido? No posso
fazer reforma. Nesse caso, afetamos o carter absoluto de novo a
liberdade sobre o bem. No h mais liberdade total. carter
absoluto da propriedade.
Sempre que h tombamento, feito em beneficio do interesse
coletivo ele que esta em jogo no caso, na situao.
restrio parcial da propriedade.
Obs : Quais instrumentos processuais temos para proteger o
tombamento?
Posso usar da Ao popular para proteger. Alem dela, h ao civil
publica.

35

Sempre que pensamos em ao popular e ao civil publica, devese atentar na legitimidade. So aes com legitimidades diferentes
alem disso, h tambm a diferena no objetivo da ao. A ao
popular tem objetivo diferente da ao civil publica que tem
carter sancionador.
Obs : FORMALIZACAO :
- Uma vez realizado o procedimento do tombamento e constitudo
o tombamento, ele ser inscrito em livro especifico LIVRO DO
TOMBO.
Para realiza essa inscrio, necessrio um procedimento prprio.
H 4 livros de acordo com a categoria.
- Feito o registro, o tombamento tambm vai ser registrado na
escritura do imvel. Para que terceiros de boa fe tenham acesso.
Obs : Indenizao : tombamento NO gera obrigao de
indenizar.
Mas, se minha casa foi tombada e esta caindo, o estado pode
instituir obrigao de reformar ai ter que indenizar.
- Logo, o tombamento pura e simplesmente no gera obrigao de
indenizar, nesse caso no h indenizao. Mas se pensar no
tombamento e esse tombamento instituir obrigao de fazer de
reformar, pintar a casa, se existir obrigao de fazer, agora tem de
indenizar. Ento a indenizao vai ser decorrente da obrigao de
fazer.
Se o estado instituir uma obrigao de fazer, nesse caso, vai ser
com indenizao.
Logo, a indenizao vai ser em razo da obrigao de fazer. Se no
h obrigao de fazer, no fala-se em indenizao nessa hiptese.
Obs : De quem a competncia para tombar para legislar
e executar?
A) Competncia legislativa :
Ela esta prevista no artigo 24, VII CF. trata-se de competncia
concorrente entre unio e estados.
B) Competncia para tombar / competncia material :

36

Nesse caso, o artigo 23 CF.

Ele fala de competncia comum, se a competncia comum
todos os entes podem. A unio pode, o estado pode e o municpio
tambm.
O tombamento tem como regra o interesse deve-se observar a
orbitra de interesse se tem patrimnio de interesse nacional, a
competncia para tombar deve ser da unio. Se regional, a
competncia deve ser do estado. Se local, quem deve tombar o
municpio. O tombamento deve ser realizado de acordo com a
orbita do interesse.
Como todos tem interesse, todos podem tombar o patrimnio.
Mas, em primeiro lugar quem decide a Unio. H no Brasil,
patrimnio que foi tombado por todos os entes e tambm do
patrimnio da humanidade mas ningum cuida.
E se tombaram a casa? H obrigaes que surgem em razo do
tombamento.
Obs : Obrigaes decorrentes do tombamento :
1. Conservao, preservao do bem.
Se o proprietrio tem que consertar fachada comprometida.
A obrigao de conservar do proprietrio mas no h dinheiro
para reformar. Nesse caso, deve comunicar ao instituto que
tombou.
Comunicar a unio que tem que reformar casa mas no tenho
dinheiro.
A obrigao de conservar significa tambm comunicar se no tem
os meios necessrios.
Se o poder publico, mesmos sabendo que casa precisa ser
reformada e proprietrio no tem condies, no faz nada.
Tambm no autoriza a reforma. Poder publico inerte o dono faz
reforma sem autorizao ai o dono pode ser processado pro
crime contra patrimnio absurdo.
O proprietrio tem obrigao de conservar, se no tem recurso
deve comunicar ao ente para conservar. Se tem dinheiro, para

37

reformar, deve ter autorizao previa. Nesses casos, precisa de

autorizao previa para fazer a reforma.
- O dono tem obrigao de no danificar, no demolir, no
destruir o bem. Se danifica, trata-se de crime de dano
previsto no artigo 165 CP.
- Se ele no tinha dinheiro deve comunicar a autoridade. Se no
comunicar, ele dever pagar multa.
2. Direito de preferncia
Se quero vender a casa, devo oferecer primeiro ao ente que
tombou. Em primeiro lugar = unio, estados e municpios.
Se no oferecer ao ente que tombou primeiro, pena de nulidade.
Trata-se de sequestro + multa o ente que tombou tem direito
de preferncia e se no cumprir a preferncia h nulidade.
3. Bem publico tombado
Se bem publico foi tombado, ele se torna inalienvel. No posso
transferir e nem alienar.
4. Furto / extravio
Alem disso, o tombamento era de obra de arte que sumiu. Ai se o
patrimnio for extraviado, furtado, precisa de comunicar o ente.
Em caso de furto ou extravio, o proprietrio deve comunicar a
autoridade que tombou no prazo de 5 dias.
5. No cabe Exportao
Se o sujeito resolveu exportar, ele responde por crime + multa.
E cabe tambm o sequestro.
6. Sair do pas:
Ex: Louvre resolver fazer exposio do Brasil, o quadro pode ir? por
curto espao de tempo pode. Com objetivo de mostrar historia do
povo, pode sair do pais.
Trata-se de curto prazo ideia para fins de intercambio.
7. Suportar a fiscalizao da administrao

38

Mas no tem que se preocupar pois nem chamando a

administrao vai fiscalizar.
8. Vizinho no pode colocar placas ou cartazes que
prejudique a visibilidade do patrimnio tombado.
Se vizinho coloca outdoor na frente e tampa visibilidade no
pode.
Obs: modalidades do tombamento:
1. quanto a constituio procedimento
Tombamento voluntrio pode-se pedir ao poder publico que
tombe a casa.
Tambm voluntrio quando vem com a concordncia do
proprietrio que vai anuir, concordar.

Tombamento de oficio
O proprietrio discorda mas o poder publico vai fazer de toda
forma.
Mas o proprietrio no quer ter casa tombada, o poder publico vai
tombar de toda forma. Sem anuncia, o tombamento de oficio.
Ex: sei que poder publico esta querendo tombar minha casa e
decido destru-la. Mas o poder publico pode fazer o tombamento
provisrio, pelo dever de conservao que existe desde o comeo.
Uma vez instaurado o procedimento, o poder publico esta fazendo
o tombamento provisrio. Ai dividimos o tombamento no que tange
a eficcia.
II quanto a eficcia:
Tombamento provisrio enquanto estiver em andamento o
processo faz o tombamento provisrio.
Tombamento definitivo - Ao final do processo, inscreve no livro
do tombo e ai faz tombamento definitivo.
III quanto aos destinatrios:
Tombamento geral atinge bairro todo, rua toda. No importa
quem o proprietrio.

39

Tombamento individual especifico, atinge uma casa especifica.

H um bem determinado. O tombamento pode acontecer sobre
bens pblicos e privados. Vai depender somente do interesse.
Pode ter tombamento sobre bens pblicos e privados, bens
moveis ou imveis. Todos podem ser atingidos pelo tombamento.
Obs : O tombamento de bem publico, h discusso de Jose dos
santos Carvalho Filho diz respeito ao tombamento da propriedade
do bem publico com restrio que expressa no ordenamento. Se
for bem publico unio estado municpio h escala. Mas essa
questo no esta prevista no tombamento e Jose dos santos pela
na desapropriao e trs. Mas para maioria o bem publico na tem
restrio, pode ser tombado.
Logo, a ordem da desapropriao que Jose carvalho aplica ao
tombamento no posio da maioria.
DL 25/87 LER PROCEDIMENTO DO TOMBAMENTO.
27/08
06 Modalidades da interveno supressiva da
propriedade
06.1 DESAPROPRIAO
06.1.1 Conceito
- Trata-se de uma forma de interveno supressiva da
propriedade pois o estado vai adquirir o bem do particular.
- Celso Antonio Bandeira de Melo chama essa interveno de
sacrifcio de direito pois nesse caso o estado vai adquirir o bem.
- uma forma de aquisio originria da propriedade, aquele
tipo de aquisio que o proprietrio vai adquirir o bem
independentemente do desejo e da anuncia do proprietrio.
- Quando se trata de interveno na propriedade, atinge o carter
absoluto, atinge o carter perpetuo da propriedade.
06.1.2 Competncia legislativa e material
- A competncia legislativa da UNIO. (Compete privativamente
Unio artigo 22, II, CF).

40

- A competncia material para desapropriar, executar da

ADMINISTRAO DIRETA = trata dos entes polticos = UNIAO,
ESTADOS, MUNICIPIOS E DF.
Esses entes podem realizar todas as etapas da desapropriao, ou
seja, a desapropriao vai acontecer em duas fases: ocorre na fase
declaratria + fase executiva.
Obs : O decreto lei 3365/41 dispe no artigo 3 que tambm
podem desapropriar os DELEGADOS, ou seja, em 1941 delegao
se referia as sociedades de economia mista, autarquias,
fundaes, concessionrias, permissionrias, administrao
indireta, concessionrias e permissionrias.
Os delegados no podem realizar todo o procedimento eles
podem realizar somente a fase executiva da desapropriao. Eles
no podem declarar a desapropriao.
A fase executiva o momento em que o estado paga o valor e
entra no bem.
06.1.3 Elementos da desapropriao:
A) Objeto
- O poder publico pode desapropriar BENS IMVEIS / MVEIS.
- BENS CORPREOS / INCORPREOS, (as aes da empresa
podem ser desapropriadas).
- BENS PBLICOS / PRIVADOS
- ESPAO AREO / SUBSOLO
Obs : Quanto os bens pblicos, o artigos 2, 2 do DL 3365/41
deve-se observar a ordem.
A Unio pode desapropriar bens dos estados e municpios.
J os Estados s podem desapropriar bens de seus municpios, no
pode desapropriar bens de municpio vizinho.
Para o municpio a desapropriao ser apenas para a propriedade
privada.
PROVA. O municpio desapropriou um bem da unio e essa
desapropriao no tem vicio de competncia, tem na verdade

41

vicio no objeto. Ou seja, o municpio tem competncia para

desapropriao, mas o defeito dessa desapropriao no objeto.
Obs : Alguns bens no podem ser objeto de desapropriao:
- Direitos da personalidade
- Direito vida
- Direito imagem
- Direito autorais
- Direitos a alimentos
B) Sujeito ativo / competncia
C) Pressupostos / fundamento que justificou a desapropriao
Deve ser bem fundamentado por se tratar de uma exceo.
D) Indenizao
O estado deve indenizar os prejuzos pois ele esta retirando a
propriedade.

E) Aspecto formal / procedimento

A desapropriao pode se resolver completamente na via
administrativa, somente em alguns casos que se utiliza da via
judicial.
06.1.4 Modalidades da desapropriao
O parmetro ser a forma de indenizar.
I Desapropriao comum / ordinria / geral
I.1) O estado pode desapropriar por: Artigo 5 XXIV CF
1. Necessidade publica. (Com urgncia).
2. Utilidade publica.
H uma nica lista prevista no artigo para necessidade e utilidade.
Segundo a doutrina o que diferencia uma da outra a situao
emergncia se tem emergncia trata-se de necessidade publica.

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Ex: Situao urgente e o estado desapropria para fazer hospital

trata-se de necessidade publica.
3. Interesse social.
Tem lista prpria. Previsto no artigo 2 da lei 4.132/62.
Normalmente liga-se a ideia de reduo das desigualdades.
Obs : Quando o poder publico desapropria para interesse
social, esses bens podem ser destinados a situaes determinadas,
destinao especifica:
A) Desapropriao por zona ou extensiva. (Artigo 4 do DL
3365/41)
Poder publico faz avenida nova e valoriza cidade.
Quanto aos bens do entorno o estado pode cobrar uma
contribuio de melhoria. Ocorre que os requisitos da cobrana da
contribuio so difceis.
Outra opo seria o estado desapropriar a rea que vai ser
valorizada e depois ele aliena. Chama-se desapropriao por zona
ou extensiva. A desapropriao j vem com hiptese de alienar.
B) Desapropriao para urbanizao ou industrializao. (Artigos
2 do DL)
Ex: Para a construo de parque industrial o municpio desapropria
casas e depois vende o terreno para quem vai construir industria.
Nessa hiptese j esta determinada a alienao do bem j devese estipular a posterior alienao.
A desapropriao j vem estipulada, definida expressamente.
I.2) Competncia :
Todos os entes podem realizar esse tipo de desapropriao.
I.3) Objeto :
Todos os bens passveis de serem desapropriador.
I.4) Indenizao :
A indenizao vai ser prvia, justa e em dinheiro.

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Na pratica no h acordo entre o que o estado quer pagar e o que

o proprietrio quer receber. E ai o processo acaba na via judicial.
II - Desapropriao extraordinria / sancionatria
Tem natureza de pena e sano.
Artigo 5, XXII e XXIII CF todos tem direito a propriedade mas
deve-se cumprir e respeitar a funo social da propriedade.
Obs : A funo social da propriedade esta prevista em lei.
II.1) Desapropriao rural para a reforma agrria
Se tenho propriedade rural e descumpro funo social da
propriedade o estado vai desapropriar para fins da reforma agrria.
Fundamento: Artigo 184 CF, artigo 191 CF, lei 8629/93, LC 76/93,
LC 88/96.
Competncia : S unio.
Objeto : Apenas imvel rural
Indenizao : vai ser em Titulo da Dvida Agrria TDA. Eles sero
resgatveis em ate 20 anos.
CUIDADO: Indeniza-se em TDA a terra nua, cho batido pois as
benfeitorias sero pagas em dinheiro.
Obs : O que configura descumprir a funo social da propriedade?
Lei 8629/93 contem lista:
- Aproveitamento adequado e racional.
- Adequada utilizao dos recursos naturais = preservao do meio
ambiente.
- Respeito as relaes de trabalho.
- Explorao que favorece o bem estar dos proprietrios e dos
trabalhadores.
OBS : ATENO Essa desapropriao esta vetada quando:
- Pequena e media propriedade se o proprietrio no tiver outra.
- Em caso de propriedade produtiva tambm no pode
desapropriar.

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II.2) Desapropriao urbana ou para o plano diretor.

Na urbana, o estado vai desapropriar para cumprir o plano diretor
(lei que organiza a cidade).
Ex: A especulao imobiliria um tipo de desrespeito ao plano
diretor e consequentemente desrespeito a funo social da
propriedade.
Fundamento: Artigos 182, 4 CF. Lei 10.257/01 (estatuto da cidade
que prev regras de organizao das cidades).
Providencias: Nessa hiptese o estado toma medidas gradativas
para que o proprietrio cumpra o plano at chegar na
desapropriao.
- A primeira medida o parcelamento ou edificao compulsria. O
poder publico determina que o proprietrio construa ou faa o
parcelamento compulsrio do bem. E o proprietrio tem 1 ano para
apresentar o projeto e 2 anos para comear a construir.
Se o proprietrio no comea a executar o projeto em 2 anos,
passa-se a prxima providencia:
- IPTU com alquota progressiva a cada ano que no cumpre a
alquota cresce. Podendo chegar at 15% em 5 anos.
- Desapropriao urbana
Competncia:
Quem vai verificar o atendimento da funo publica nesse caso o
municpio. Logo, a competncia vai ser ou do municpio ou do DF.
O DF tem competncia somatria = estado e municpio.
Objeto: trata-se de desapropriao de IMVEL URBANO.
Indenizao: Sano. A indenizao feita em TDP Titulo da
Dvida Pblica. E vai ser resgatado em at 10 anos.
O poder publico edita os ttulos em mercado mas ningum quer
receber esses ttulos, sendo assim uma pena. Alm disso, s pode
receber o dinheiro em at 10 anos depois. Por isso tem natureza de
sano.
DICA: Desapropriao para reforma agrria ou plano diretor.

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Ex: Tinha fazenda, foi desapropriada para reforma agrria e

ganhou muito dinheiro.
Ocorre que ao pensar em reforma agrria e plano diretor a duas
situaes que pode desapropriar para cumprir finalidade = tem
propriedade rural que pode ser desapropriada para reforma agrria
atendendo interesse social (desapropriao comum) com
indenizao previa, justa e em dinheiro.
Dessa forma, o estado pode desapropriar para reforma agrria e
no ter natureza de pena. H duas situaes:
Desapropriao comum por
interesse social
O estado pode desapropriar na
desapropriao comum devido
ao interesse social e ai vai
indenizar. A desapropriao foi a
reforma agrria e no tinha
natureza de pena e nem de
sano nesse caso no se
trata de pena e nem sano,
desapropria para instituir o
plano direito ou reforma agrria.

Desapropriao sano
Agora pode ter imvel e
descumprir funo social e ai
vem pena. A indenizao vai ser
em titulo por ser sano.

II.3) Desapropriao confiscatria

Artigo 243 CF alterado pela EC 81/14.
A desapropriao confisco tinha como base o trafico de
entorpecentes. Aps a EC o artigo ganhou um segundo foco =
trabalho escravo. PROVA.
Lei 8.257/91.
II.3.1) Hipteses:
1. Propriedade rural ou urbana utilizada na plantao do
psicotrpico proibido.
A rea destinada a regoma agrria e programas de habilitao.
Sendo que os programas de habilitao foram includos pela EC 81.
2. Bem de valor econmico utilizado para o trafico ilcito de
entorpecentes.

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Ex: Carro usado para vender a droga.

Antes da EC o bem poderia ser revestido para fiscalizao ou ser
usado nas casas de recuperao dos usurios. Com a EC, o bem se
reverter a um fundo especial com destinao especifica na forma
da lei.
3. Propriedade rural ou urbana utilizada para a explorao
do trabalho escravo. Hiptese prevista na EC 81.
Nesse caso, a rea ser destinada a reforma agrria e programas
de habilitao.
Obs : Antes da EC o trabalho escravo dava a desapropriao rural
com indenizao em TDA. Atualmente, o trabalho escravo pode
gerar a desapropriao confisco mais grave no recebe
indenizao (no tem TDA) e simplesmente perde o bem.
Competncia: Somente da unio.
III Desapropriao indireta
As vezes o estado finge forma restritiva mas na verdade esta
restringindo a propriedade, esta desapropriando mas sem
procedimento.
- Se o estado desapropria e no toma as providencias
necessrias, isso chamado de desapropriao indireta.
- a tomada dos bens pelo poder publico sem a
observncia do procedimento legal.
Artigo 35, DL3365/41.
- Trata-se de tomada de bens do poder publico que esta retirando o
bem do proprietrio sem observar as formalidades necessrias.
- Alguns autores equiparam a esbulho e outros de apossamento
irregular comportamento irregular do estado.
Quem vai ao judicirio para que o estado arque com isso o
proprietrio. Logo, precisa comprovar que no tem propriedade
uma vez que o estado esta tomando o bem.
Obs : A jurisprudncia com o tempo criou requisitos e
parmetros para identificar a desapropriao indireta. (STF
RESP 922786) : requisitos cumulativos :

47

a) Apossamento do bem pelo estado sem previa observncia do

procedimento legal. +
b) Afetao do bem, ou seja, destina-lo a utilizao publica. +
c) Irreversibilidade da situao ftica a tornar ineficaz a tutela
judicial especifica.
Ex: Estado destruiu casa. Mesmo que judicirio modifique situao,
no da para voltar atrs.
- A jurisprudncia tambm se reconhece como desapropriao
indireta quando h total desvalorizao do bem, esvaziamento
econmico.
Ex: Tenho patrimnio que foi institudo como rea de preservao
ambiental no posso utilizar mais. Houve desvalorizao total.
III.1) O que o proprietrio pode fazer para o estado
no desapropriar? Medidas judiciais: medidas possessrias de
proteo da posse :
Se for desapropriao indireta vou na justia pedir indenizao.
Nesse caso, deciso judicial e o pagamento feito pelo regime de
precatrio muito tempo para receber.
Logo melhor que o proprietrio use de medidas preventivas para
evitar que a situao fique critica. Ex: estado diz que vai tomar
minha propriedade. Minha propriedade e posse esta sendo
ameaada posso tomar aes provisrias possessivas.
A) Havendo AMEAA, o proprietrio pode ajuizar ao de
interdito proibitrio uma ao possessria que se ajuza
quando o sujeito tem a posse ameaada.
B) Se o proprietrio nada faz e todos os dias o estado vai at
minha posse e mede, analisa, tira fotos. Isso a TURBAO DA
POSSE.
Nesse caso, vai a justia e pode ajuizar uma segunda possessria
= ao de manuteno de posse.
C) Se estado ameaou, passeou pela propriedade e eu nada fiz.
Agora estado entrou na propriedade e praticou ESBULHO se
apossou do meu bem. O proprietrio pode ajuizar ao de
reintegrao de posse.

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At esse momento o judicirio pode determinar o bem volte

ao proprietrio.
D) Se nada fiz, estado afetou e incorporou ele deu destinao
publica, ele afetou o bem. Agora no tem mais como devolver
o bem.
Ex: entraram na casa e comearam a fazer escola.
Assim, a ordem legal no devolver a propriedade a ao de
reintegrao de posse ser convertida em ao de
desapropriao indireta. Nessa ao recebe indenizao por
precatrio. Artigo 100 CF.
Ai nesse caso o proprietrio se d mal, vai esperar por anos para
receber por precatrio. Dessa forma, o melhor a fazer o
proprietrio tomar providencias o mais rpido possvel.
- Natureza jurdica da desapropriao indireta
H divergncia, mas a maioria dos autores entendem que
se trata de AO DE DIREITO REAL. (STJ CC 46771).
- Competncia
A competncia de julgamento vai ser daquele que estiver na
situao do imvel.
Artigo 95 CPC.
- Indenizao. Na comum ordinria previa justa e em dinheiro. No
caso de desapropriao indireta, o estado j se apossou, j entrou
no bem, logo no da para ser previa.
A indenizao sera feita dentro de ao judicial, logo ser um
dbito judicial. Assim, a indenizao ser por regime de precatrio,
com base no artigo 100 CF.
III.2 ) Prazo prescricional da ao de desapropriao
indireta
Artigo 10, p. nico do DL 3365/41 esse artigo foi introduzido pela
MP 2183 estabelece que o prazo prescricional da ao de
desapropriao indireta passa a ser de 5 anos. Assim, o
proprietrio que no recebe indenizao previa ainda tem um
prazo pequeno.

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Isso foi objeto de controle de constitucionalidade pelo STF, ADI

2260. Em cautelar, o supremo suspendeu a eficcia do dispositivo.
Mas essa MP foi objeto de varias edies: o que fez com que a ADI
perdeu objeto.
Assim, STJ editou a sumula 119 que menciona que a
desapropriao indireta prescreve em 20 anos.
Com o advento do novo CC 2002, alterou o prazo do usucapio
extraordinrio que acaba gerando alterao no caso da
desapropriao indireta.
Assim, STF julgando recurso repetitivo diz que prescreve
em 20 anos na vigncia do CC 16 e 10 anos na vigncia do
CC 2002. (STJ RESP 1300442).
Essa situao hoje esta resolvida e atualmente so 10 anos.
Obs : E se no ajuizou ao de desapropriao indireta em 10
anos? Nesse caso, o estado vai tomar o bem por usucapio e vai
tomar propriedade sem indenizao.
06.1.5 Procedimento administrativo da
desapropriao
A desapropriao era para acontecer s na via administrativa, mas
acaba sendo judicial pois as partes nunca entram em consenso.
H duas etapas:
I FASE DECLARATRIA
i) Instrumento:
- A desapropriao tem dois instrumentos:
a) Decreto expropriatrio
Quem faz esse decreto o chefe do executivo.
PROVA. O mais comum o decreto expropriatrio.
b) O artigos 6 e 8 do DL 3365 dispe de lei de efeitos
concretos.
Ex: Se tem lei que desapropria imvel de Jose como se fosse um
ato administrativo. uma lei que no abstrata, ela tem
destinatrio especifico.

50

Essa lei foi idealizada para que o legislativo tambm pudesse

desapropriar.
ii)Contedo do Decreto:
- O decreto deve dizer o fundamento legal. No pode ser
genrico deve ser algo direto, objetivo, no pode ser
fundamentao genrica.
- O decreto tambm deve fazer a identificao do bem, ele deve
dizer qual o bem. No pode ser genrica.
Ex: Imvel do Jose, da rua x, nmero y.
Aps a decretao s vo indenizar as benfeitorias necessrias e
as uteis previamente autorizadas. Logo, precisa identificar e
descrever o bem.
Aps a decretao o proprietrio no poda construir.
- Deve-se estabelecer a destinao do bem.
O poder pblico fica vinculado a essa destinao de acordo com a
teoria dos motivos determinantes.
- Deve-se mencionar quem o sujeito passivo. Ou seja, quem
esta sendo desapropriado. Deve-se ter certeza quem o sujeito
passivo antes de mais nada = pois quem paga mal, paga duas
vezes.
Se pago ao proprietrio errado, devo pagar de novo.
- Ao final, vamos tambm dizer de onde sai o dinheiro o recurso
oramentrio que vai justificar a desapropriao.
02/10 Aula online disponibilizada dia 27/08
Interveno na propriedade IV - Desapropriao
iii) Efeitos:
A desapropriao j foi declarada. Aps, o que pode acontecer?
a) Submete o bem fora do Estado.
Este bem esta sob a fora e comando do estado, ou seja, a partir
desse momento quem vai ditar as coisas o estado.

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A partir do momento que a desapropriao decretada quem vai

ditar o ritmo o estado = que pode pagar no dia seguinte ou daqui
um ano.
Logo, com o decreto expropriatria estamos determinando que o
bem esta sob a fora e domnio do estado.
b) O Estado tem o direito de entrar no bem de forma
moderada.
Ex: Entra para tirar medida, fazer calculo.
c) Indenizar as benfeitorias necessrias (todas) e as uteis
(previamente autorizadas).
A partir do momento em que decretada a desapropriao s
indeniza benfeitorias necessrias e uteis. J a volupturia no se
indeniza.
Todas as benfeitorias necessrias so necessrias.
A benfeitoria til aquela que melhora a comodidade mas no
necessria. Ela precisa ser autorizada. O poder publico s paga se
for previamente autorizada.
As volupturias no so indenizadas, no adianta enfeitar.
Ex: enfeitar jardim.
d) Caducidade
Quando o poder publico decretou ningum mais quis comprar
minha casa, por quanto tempo fico esperando o estado me pagar?
Sem poder vender minha casa?
Esse prazo vai da decretao at a fase executiva (que se
da com o pagamento e entrada no bem). o prazo de
caducidade.
Quando decreta a desapropriao h marco inicial do prazo da
caducidade. E, esse prazo vai da decretao ate o pagamento e
entrada do bem que a fase executiva.
Isso ocorre pois o proprietrio no pode esperar a vida inteira at
estado querer pagar.

52

Esse prazo comea a partir do momento que a DESAPROPRIAO

DECRETADA. O proprietrio espera ate a FASE EXECUTIVA = at o
momento em que o estado paga a indenizao e entras no bem.
Obs : Se a desapropriao for do tipo NECESSIDADE ou
UTILIDADE PBLICA = a desapropriao tem como prazo de
caducidade de 05 anos. O proprietrio vai ter de esperar cinco
anos para receber o dinheiro.
E se em 05 anos o Estado no pagar? Ai nesse caso, a decretao
da desapropriao perder efeitos. Ocorrer a caducidade.
- Passado um ano de carncia, o Estado poder redecretar a
desapropriao novamente. Um absurdo.
Obs : H tambm a desapropriao por INTERESSE SOCIAL.
O prazo nesse caso de 02 anos. E nessa hiptese sem
carncia e sem nova decretao.
II FASE EXECUTIVA
i) Pagamento
Se o estado pagar, ele poder ENTRAR NO BEM, assumir o
patrimnio.
O pagamento deve ser prvio, justo e em dinheiro.
Obs : E se o estado quer pagar 100 e proprietrio quer receber
500 = no h acordo quanto ao valor.
ii) Espcies da fase executiva:
a) Amigvel : Nesse caso, se h consenso, acordo = chamamos a
fase executiva de fase amigvel.
b) Judicial :
b.1) O problema quanto no h consenso quanto ao valor, ai
nesse caso o Estado precisa ir para VIA JUDICIAL.
b.2) Ou ento se o proprietrio desconhecido ou h duvida quem
o proprietrio tambm resulta na via judicial.
A via judicial a que mais acontece = pois o que o estado quer
pagar sempre inferior ao que o proprietrio quer receber.
06.1.7 Procedimento judicial

53

I Ao de desapropriao
i) Procedimento especial : uma ao de procedimento
especial um procedimento diferenciado. Segue a base do
ordinrio com algumas especialidades.
DL 3.365/41
- Caractersticas:
1. Antecipao da prova pericial
Ex: na ao de desapropriao, puxa a pericia para o comeo do
processo para que o juiz tenha conhecimento do terreno. H
antecipao da prova pericial que vai ao inicio do processo.
Por ser ao de procedimento especial, na petio inicial preciso
requerer ao juiz que produza a prova pericial antecipadamente
para ajudar na instruo do processo.
No processo normal as partes so intimadas mais adiante para
dizer quais provas quer produzir.
Assim, na inicial da desapropriao j tenho que fornecer os
quesitos da pericia, as perguntas que o perito tem que responder.
Ademais, j indico a nomeao de assistente tcnico.
No pedido da inicial peo tambm a prova pericial.
At porque o estado pode estar pedindo emisso provisria da
posse, para entrar no bem de imediato. Logo, deve ter pericia. O
procurador na petio inicial, j pede pericia, indica assistente
tcnico e os quesitos da peca inicial.
2. Na ao de desapropriao as partes s podem discutir =
valor e vcio processual
Se o fundamento no bom, se terreno no bom, no importa.
3. Imisso provisria na posse
Ex: estado quer construir hospital no meu terreno. No h
consenso no valor e ajuzam ao judicial. Nesse caso, o estado
no pode esperar. Ai o estado ajuza ao e pede ao juiz que deixe
ele entrar no bem imediatamente.

54

Obs : O juiz s concede a imisso provisria da posse se atender a

dois requisitos : i) A situao deve ser urgente. E cumulativamente
deve ii) Ter depsito do valor.
Quanto ao deposito, o estado vai depositar aquilo que ele quer
pagar. No significa dizer que o que o proprietrio quer e que ao
final ser aquilo.
Ai nesse caso, o estado j perdeu o bem e ficar brigando na
justia pelo valor.
Quando h imisso provisria na posse o proprietrio se deu bem
= pois o Estado depositou valor a menor e entrou no bem.
Nesse caso, para diminuir o prejuzo do proprietrio, o juiz pode
autorizar que o proprietrio levante at 80% desse valor. Pois pode
ser que realmente a indenizao seja de 100, ai nesse caso esta
resolvido temporariamente. O juiz pode segurar pedao do valor
para pagar custas, pericia.
Obs : Indenizao :
Se quero 500, o que deve ser inserido no calculo da indenizao?
- Primeiro deve ver o valor de mercado do bem.
- Aps, indeniza e soma as benfeitorias necessrias e uteis
autorizadas.
- Danos emergentes : Aquilo que eu perdi : casa, terreno.
- Lucros cessantes : O que eu deixei de ganhar, ou seja, os
lucros cessantes.
Ex: Durante esse tempo todo, h posto de gasolina no terreno = o
estado vai desapropriar o terreno. Tenho dano de deixar de ganhar
com o posto.
- Juros compensatrios
- Juros moratrios
- Correo monetria
- Despesas processuais caso tenha ao judicial.
- Honorrios advocatcios - caso tenha ao judicial.
(Calculados pela diferena)

55

Ex: O estado queria pagar 100 e o proprietrio queria receber 500:

o juiz na sentena disse que na verdade o valor de 400 mil.
Quanto que o proprietrio conquistou na ao judicial? 300. Pois
estado queria pagar 100 e o juiz deu 400 mil na sentena.
Os honorrios advocatcios somente sero pagos em cima dos 300
mil = a diferena do que veio na sentena e o que o estado
queria pagar.
100 mil reais j foram depositados. Os 300 mil foram conquistados
na sentena, eles sero pagos da forma de debito judicial, logo,
paga-se via precatrio.
Logo, aps 10 anos de ao judicial, o proprietrio entrar na fila
do precatrio e ficara mais uns 20 anos para receber o dinheiro.
Mas na verdade, o proprietrio s vai receber em dinheiro aquilo
que o estado queria pagar. Acontece que tudo aquilo que foi
deciso do juiz, dado na sentena, a diferena vai ser paga via
regime de precatrio.
Obs:Mecanismos criados para compensar proprietrio:
JUROS COMPENSATRIOS
Quando o estado entra no bem via imisso provisria ele esta
antecipando a situao. Para compensar isso, paga-se ao
proprietrios os JUROS COMPENSATORIOS, que tem como
objetivo compensar a entrada do estado no bem de forma
antecipada, quando da imisso provisria na posse.
Percentual : 12% ao ano.
Ex: Proprietrio aguardou 10 anos na ao judicial.
Estado queria pagar 100. Juiz deixa proprietrio pegar 80 mil. Juiz
deu 400 na sentena. Ao final, estado deve indenizar o proprietrio
no valor de 320 que no colocou a mo = juros compensatrios,
para compensar o tempo em que o proprietrio ficou sem o bem e
sem o dinheiro.
Obs : Juros compensatrio para compensar a perda antes da
hora.
ATENO : STJ j decidiu em recurso repetitivo que os juros
compensatrios so devidos mesmo no caso de propriedade

56

improdutiva. Os juros compensatrios servem para compensar o

que deixou de ganhar com a perda antecipada do bem, mas
tambm serve para compensar com a expectativa de renda = o
que deixou de ganhar com o perodo. Salvo quando a propriedade
se mostrar impassvel que qualquer espcie de explorao
econmica.
- Histrico dos juros compensatrios:
i) Inicialmente era 12% ao ano STF Smula 618.
ii) Em 1997 foi aprovada a MP 1577, que aps foi alterada para a
MP 2183/01, que introduziu o artigo 15A no DL 3365/41,
disciplinado o assunto e fixando juros de at 6% ao ano.
A letra A maiscula usada quando se insere um artigo no meio
dos existentes.
A MP foi levada ao supremo :
iii) ADI 2332 em sede de cautelar o STF suspendeu a eficcia dos
6% - restabelecendo o entendimento da Smula 618 e volta a ser
12%.
Ex: se a desapropriao ocorreu na poca que era 6%? Trata-se de
cautelar e produz efeitos ex nunc = dali para frente. Ento como
fica o perodo em que a MP estava valendo?
iv) STJ smula 408, nas aes de desapropriao, os juros
compensatrios incidentes aps a medida provisria n. 1577,
devem ser fixados em 6% ao ano at 13/09/01 e, a partir de ento,
em 12% ao ano, na forma da sumula 618 do STF.
obs : Os juros compensatrios tem como base de calculo o
que?
Base de calculo aquilo que vamos usar para calcular os 12%.
1 momento : a base de calculo era em cima da diferena entre o
valor da sentena e o que o estado queria pagar. 400 100 = 300
mil que iria incidir.
Consoante regra da MP 2183.
Mas o prejuzo foi de 320 mil reais, pois j tinha sido autorizado a
receber 80 mil reais. Logo a conta estava errada, pois faltava 20
mil.

57

2 momento : Logo, no STF ADI 2332 = a regra constitucional

desde que interpretada conforme a constituio. Ou seja, a base
de calculo deve ser a diferena entre aquilo que veio na sentena
= 400 mil. Menos aquilo que o proprietrio levantou na imisso =
80 mil reais. Nesse caso, os juros compensatrios vo incidir sobre
320 mil.
Obs : Os juros compensatrios vo incidir a partir de
quando?
Hoje o juiz deu imisso provisria e eu perdi o bem. Os juros
compensatrios vai incidir dessa data que perdi o bem. E vai at
quando? No para sempre.
A Constituio Federal, artigo 100, 12 = regime de precatrio
que o juro compensatrio vai incidir ate a expedio do precatrio.
Transitada em julgado, o tribunal vai expedir o precatrio. A partir
da o estado vai me pagar.
Ele vai da imisso provisria na posse ate a expedio do
precatrio. Nesse sentido, o STJ j reconheceu em sede de recurso
repetitivo.
Curiosidade : O artigo 100 CF foi alterado pela EC 62/09. Essa EC
emenda do calote - foi objeto da ADI 4357 E 4425. O supremo
declarou parcialmente a inconstitucionalidade da emenda e o
grande problema a modulao dos efeitos : o supremo tem regra
que foi de direito constitucional mas os tribunais tem que pagar
precatrio. Na verdade, o 12 do artigo 100 que serve de base
para o que anotamos, ele teve declarao de inconstitucionalidade
no nesse ponto dos juros.
STF determina a manuteno dos pagamentos com a sistemtica
vigente. O supremo esta decidindo sobre a modulao.
Obs : O tribunal expede o precatrio e a constituio diz que tem
prazo para pagar. No entanto, o estado no paga porque no tem o
dinheiro, nesse caso, se sujeito atrasa pagamento ele esta mora e
assim, o proprietrio tem direito de receber algo para compensar a
mora e o atraso do estado = o que se chama de JUROS
MORATRIOS.
Tem como objetivo compensar a mora do estado, o atraso no
pagamento da indenizao.

58

Ele tem o percentual de 6% ao ano.

Esses juros foram definidos via MP 1577 que hoje a MP 2183
previso no artigo 15B.
- Incidncia :
1 momento: incidiam a partir do transito em julgado da sentena
STJ smula 70.
2 momento: A regra foi alterada pela MP 1577 / MP 2183 os
juros moratrios devem incidir a partir do dia 01 de janeiro do
exerccio financeiro seguinte aquele em que o precatrio deveria
ter sido pago, conforme artigo 100 CF.
Ex: precatria foi expedida at 01 julho de 2014. O estado tem
todo o ano de 2015 para pagar. O estado s vai estar em mora a
partir de 2016.
Ex: se o precatrio foi constitudo aps julho = no semestre de
2014, nesse caso, o estado so vai pagar em 2016. Assim, o estado
vai estar em mora a partir de 01 janeiro de 2017.
- Incidncia cumulativa dos juros compensatrios com os
juros moratrios:
Com a mudana do artigo 100 e com a MP no mais possvel
cumular.
Ex: Juiz concedeu emisso provisria, e a partir daqui tem juros
compensatrios. Ele vo incidir ate o momento em que expedido
o precatrio e depois ele para.
Ele so vai estar em mora para ter juros moratrios a partir de 01
janeiro do ano seguinte.
Os juros aparecem em momento diferentes = da expedio do
precatrio e o segundo vem a partir do momento em que o estado
atrasa. Logo, no tem como cumular.
06.1.8 Tredestinao legal
No pode-se ignorar a teoria dos motivos determinantes mas na
desapropriao temos a tredestinao legal, licita. Nesse caso,
temos mudana de motivo autorizada pela lei.
Trata-se de uma exceo a teoria dos motivos determinantes.

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06.1.9 Retrocesso
O poder publico desapropriou um bem para construir hospital e
aps muda de ideia e desiste de construir hospital.
Nesse caso, a retrocesso garante ao proprietrio o direito de ter o
bem oferecido de volta se o estado no der a destinao.
O estado devolve o bem, proprietrio o dinheiro e tudo se resolve.
Obs : A confuso quanto a natureza jurdica desse instituto:
1 corrente) Trata-se de direito real, logo o proprietrio tem o
direito de pedir o bem de volta.
2 corrente) H quem entenda que um direito pessoal. Nesse
caso, no tem direito ao bem de volta mas tem indenizao por
isso - perdas e danos.
3 corrente) Maria Silvia Zanela de Pietro acredita que a natureza
mista = pode ter o bem de volta ou perdas e danos.
Para o STJ trata-se de direito real. Logo, se o estado no da a
destinao e tambm no fizer predestinao, ele vai ter que
devolver o bem ao proprietrio.

60

28/08
CONTROLES DOS ATOS DA ADMINISTRAO PBLICA:
01. Introduo e conceito
Conjunto de mecanismos jurdicos e administrativos para
fiscalizao e reviso de toda atividade administrativa.
- faculdade de vigilncia, orientao e correo que um poder
exerce.
-Mecanismo de ajustamento.
- A abrangncia do controle bem ampla e alcana toda a
atividade administrativa. Alcanando assim todas as esferas de
todos os poderes. Abrange os atos da unio, estados, municpios e
DF no mbito no poder executivo, legislativo e judicirio.
- Importante instrumento democrtico.
- A sua ausncia de controle pode gerar desperdcios e mau uso
dos recursos pblicos, facilitando, inclusive, a corrupo e os
desvios e obrigando a sociedade a arcar com custos maiores.
02 Diferena entre o controle poltico e controle da
administrao.
Em direito administrativo tratamos do controle da administrao =
vamos rever e controlar a atividade administrativa. Esse controle
diferente do controle poltico em que prev a atividade poltica do
estado.
02.1 Controle poltico:
No controle poltico h um controle de um poder pelo outro
sistema de freios e contrapesos.
o controle que judicirio exerce no executivo, o executivo pelo
legislativo, legislativo no judicirio.
02.1.1 Mecanismos de controle poltico

61

- A sano e o veto um controle poltico o executivo

controlando o poder legislativo. uma deliberao executiva.
- O Processo legislativo passa pela cmara, senado e aps vai ao
executivo, o presidente que veta o projeto. Nesse caso, mais um
controle acontece = o projeto volta para a casa legislativa que fez
deliberao principal. E essa casa pode rejeitar o veto afastar o
veto do presidente.
- No controle das contas, o legislador, atravs do tribunal de
contar controla as contas. E ele controla as contas de todos os
administradores. Ento o controle exercido pelo tribunal de contas
fiscalizador e quem aprova ou rejeita as contas o legislador.
- Na lei oramentria no controle financeiro, controle
oramentrio. Quando legislador aprova lei oramentria ele
tambm esta revendo e fiscalizando a conduta do executivo e a
distribuio do dinheiro dos demais poderes. Logo o controle
financeiro e oramentrio tambm importante.
- o chefe do poder executivo que vai nomear os ministros do STF
e os dos tribunais superiores trata-se de um controle.
- Se a lei ilegal o judicirio pode rever e controlar. Logo o poder
judicirio pode rever e controlar atos do legislador ou do executivo.
Controle de legalidade dos atos.
(Ser mais aprofundado no direito constitucional).
02.2 Controle da administrao
J no controle da administrao, controla-se a funo
administrativa do estado direcionado as instituies
administrativas um controle direcionado a atividade de
administrar.
Esse controle pode se consumar de varias modos. Mas nosso foco
a atividade administrativa.
03 Histrico do controle da administrao:
03.1 Idade antiga
Remonta a ndia antiga sculo XIII ou XII a.c.
03.2 Brasil

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No Brasil houveram vrias iniciativas na idade moderna visando

criar um rgo para controlar a despesa publica:
- Tribunal de reviso e contas em 1826.
- Tribunal de exame de contas
- E em 1857 admite-se o tribunal de contas.
- Criao do tribunal de contas:
A criao do tribunal de contas surgiu com a proclamao da
republica 12/11/1889, pelo decreto 966 de 07/11/1890.
- A demais constituies passaram a disciplinar este controle
externo, cada vez de forma mais ampla, o que tambm ocorreu na
CF 88 que ampliou de forma extremamente significativa o
controle exercido pelo tribunal de contas.
Controle exercido pelo povo:
- para os estudiosos o ideal para republica o controle exercido
pelo POVO o que ainda no ocorre muito bem no Brasil.
Ex: Controle via audincias publicas. Mas no um meio muito
usado.
Ex: Consulta pblica tem papel efetivo nas parcerias publico
privadas. Ocorre que muitas vezes as pessoas no participam
desse momento.
Ex: A constituio diz que as contas devem ficar a disposio do
povo para fiscalizao durante 60 dias.
04 Caractersticas do controle
- Lembrando a administrao serve para cumprir os fins do estado
assim deve estar sujeita a controle sob toda a sua atividade.
- O controle deve ser atividade permanente, desenvolvida
previa, concomitante e posteriormente a pratica do ato,
acompanhando toda sua extenso e ocupar a ateno de toda a
sociedade, para afastar a ideia de omisso e impunibilidade.
- A ideia afastar a impunidade.

63

O cidado no s tem que controlar o cumprimento dos objetivos,

despesas e receitas da administrao mas tambm acompanhar as
punies do administrador.
05 Pilares do controle
05.1 Princpio da legalidade
Estamos revendo e controlando condutas que contrariam as leis e
regras constitucionais.
A legalidade para o direito publico fazer o que a lei autoriza.
dizer que esta subordinado lei. Se o administrador pratica
fazendo o que no esta previsto.
J o particular pode tudo, salvo o que estiver proibido pela lei.
diferente do que acontece no exerccio da funo publica, pois o
administrador so pode fazer o que a lei autoriza.
J que o Brasil um estado de direito, politicamente organizado e
que obedece leis, sem duvida que o principio da legalidade
fundamental.
Obs : O administrador tem que fazer o que esta previsto e
autorizado pela lei. Logo, ele no tem liberdade? O administrador
um boneco de olhos fechados? O administrador tem liberdade, nos
limites da lei dentro dos parmetros da lei. muitas vezes o
legislador exerce o poder discricionrio = liberdade, juzo de valor,
convenincia e oportunidade sempre nos limites da lei.
O poder discricionrio poder absoluto? No. Pois liberdade nos
limites da lei.
Obs : Durante muitos anos o judicirio no podia rever e controlar
as polticas publicas pois era mrito administrativo a escolha das
polticas publicas. O mrito a liberdade, o juzo de valor se o
judicirio interfere estaria substituindo o juzo de valor do
administrador pelo juzo de valor do juiz. O que comprometeria o
principio da separao de poderes. Logo, judicirio entendia que
no podia interferir.
Sob esse raciocnio, por muitos anos o judicirio no interferia na
escolha das polticas publicas e muitos abusos foram praticados.
05.2 Princpio das polticas publicas

64

A ADPF 45 mudou esse entendimento judicirio passou a

entender que pode rever a legalidade em sentido amplo inclusive
quanto as polticas publicas (se razovel e proporcional).
Dessa forma, atualmente o judicirio pode realizar o controle de
legalidade que no s controle de obedincia a lei mas tambm
a verificao de compatibilidade com a lei e regras e princpios
constitucionais (eficincia, isonomia, razoabilidade). Se um ato
administrativo viola principio da constituio, mesmo que seja
implcito, trata-se de controle de legalidade.
A ADPF fundamenta no principio da reserva do possvel aliado ao
principio do mnimo existencial o estado tem o dever de prestar
dentro do que possvel pois tem que garantir o mnimo para
sobrevivncia e existncia.
06 Classificao
06.1 Quanto ao rgo controlador
Vem do legislativo, judicirio ou do administrador.
A) Controle legislativo
o controle em que o poder legislativo vai controlar, rever, os
diversos atos da administrao.
O poder legislativo pode exercer dois tipos de controle:
1. Controle direto em que o prprio legislador vai controlar, vai
exercer controle.
2. Indireto como o tribunal de contas, que uma forma de
controle indireta. Depende de outro rgo.
Ex 1 : Julgamento anual das contas.
Anualmente os administradores so obrigados a prestar contas e o
administrador vai analisar e poder rejeitar ou aprovar as contas.
Ex 2 : CPI Comisso parlamentar de inqurito um instrumento
que tambm realiza papel importante. Ela investiga mas no tem
ferramentas e instrumentos para punir logo, investiga e
encaminha aos responsveis (MP) para as providencias. Isso
demora muito tempo e acaba em nada.

65

O problema quando o legislador esquece de legislar e fica

fiscalizando nas CPI.
Ex 3 : A convocao para questionamento e informaes
importante o presidente, ministros, podem ser convocados pela
casa legislativa para prestar informaes.
Ex 4 : O tribunal de contas um longa manos do poder legislativo
e ele analisa contas mas quem bate o martelo e aprova ou rejeita
o legislador. Quem decide sobre as contas a casa legislativa.
Mesmo tendo a casa legislativa aprovado as contas, o
administrador pode ser processado por improbidade? A punio
por improbidade INDEPENDE da aprovao do tribunal de contas.
claro que se o tribunal de contas rejeita, manda ao MP a
improbidade mais fcil. Mas se aprovou, mesmo assim pode ter
improbidade pois o tribunal de contas aprova as contas por
amostragem ele no le tudo por isso ele aprova mas pode ter
ficado alguma improbidade que ele no viu.
Ex 5 : Artigo 49, V CF. Desde CF 8 h um ativismo judicial muitos
direitos que no podem ser exercidos por falta de lei
regulamentadora e o legislador no legisla. Nesse caso, o judicirio
vem ocupando espao que o legislador no ocupa. Por meio de
sumula vinculante.
Se o legislador tivesse legislado o judicirio no iria interferir.
Segundo Marinela, isso pode abalar as bases da democracia.
H um projeto de EC para alterar o artigo 49 e sinaliza o incomodo
do legislador.
B) Controle judicial
- O poder judicirio esta controlando a atividade administrativa dos
demais poderes executivo, legislativo e demais rgos do
judicirio.
- O poder judicirio pode realizar o controle de legalidade
trata-se da verificao de compatibilidade com a lei e com as
regras e princpios constitucionais.
- Esse controle de legalidade hoje tido como controle de
legalidade em sentido amplo.

66

Hoje h diversas aes judiciais em que o poder judicirio pode

realizar esse tipo de controle:
1. mandado de segurana individual ou coletivo. uma
ferramenta e instrumento de controle.
2. ao popular. O cidado parte ilegtima para ajuizar ao.
3. ao civil publica. Foi alterada pela lei 13.004/2014.
4. mandado de injuno tem dois focos = a omisso legislativa e
a omisso administrativa. Ele era ferramenta utilizada para
socorrer a omisso legislativa e segundo o supremo o mandado de
injuno no obrigava o congresso a legislar, apenas informava.
Mas aps a comunicao no faziam nada. Logo, o supremo
decidiu tirar o mandado de injuno do plano de declarao e
passa a produzir efeitos concretos. Pega lei que j existe e adapta
ao que couber.
Ex: Enquanto no aprovada a lei do servidor publico, usam lei de
greve do trabalhador comum.
Ex: aplicar lei do regime geral sobre atividade de risco ao servidor
publico no que couber.
Ex: falta da lei de concurso.
5. aes ordinrias, declaratrias.
Obs : Omisso, silencio administrativo:
Vou ao poder publico e peo licena para construir ele no
responde nada. Qual sada que o proprietrio pode tomar? A falta
de resposta significa sim ou no?
Assunto divergente.
O silencio administrativo no produz efeito algum no
nem sim e no. Salvo se a lei atribuir algum efeito.
- Artigo 5, XXXIV direito de petio. o direito de pedir e o
direito de obter resposta.
- O artigo 48 da lei 9784/99, o administrador tem a obrigao de
decidir as solicitaes e reclamaes da sua orbita de competncia
logo, obter resposta direito do cidado.

67

Obs : O prazo de resposta deve ser o prazo razovel. No se pode

ignorar o artigo 5, LXXVIII CF que dispe sobre a celeridade.
Se demorar muito, pode ir ao judicirio e impetrar Mandado de
Segurana.
Regra: o juiz no substitui.
No silencio administrativo ajuza MS. H direito liquido e certe de
obter resposta e o juiz no poder substituir o administrador. O
juiz dar um prazo para o administrador sob pena de multa e
desobedincia.
Celso Antonio para os atos estritamente vinculados, pode o juiz
resolver o caso? Para Celso pode. O juiz pode fazer conferencia dos
requisitos e conferir pedido.
C) Controle administrativo
a prpria administrao revendo os seus atos.
Sumula 346, 473 STF. Nessas duas sumulas = a administrao
pode rever os atos quando:
Se o ato ilegal a administrao vai anular.
Se o ato inconveniente, vai revogar.
Obs : O poder judicirio jamais poder revogar ato administrativo?
O judicirio no pode revogar quando for caso de controle judicial.
Nesse controle ele esta revendo os atos dos outros, s pode rever
a legalidade dos atos.
O judicirio pode revogar seus prprios atos administrativos? SIM.
Quando o judicirio esta revendo os seus atos, isso o controle
administrativo o poder judicirio controlando seus prprios
atos.
Obs : O CNJ e o CNMP so rgos de controle administrativo.
Eles no podem rever a atuao jurisdicional. Eles vai rever apenas
a atividade administrativa.
O CNJ exerce controle administrativo no judicirio. J o CNMP
exerce controle administrativo no MP.

68

Ento se a sentena no foi boa o CNJ no pode rever, ele pode

rever o concurso, preenchimento dos cargos, pune
disciplinarmente.
O ato normativo que o CNJ tem para disciplinar e normatizar a
resoluo.
- Composio heterognea: Dentro do CNJ h que representa
magistratura, representante da camara, senado.
A presidncia do CNJ o mesmo presidente do STF. O corregedor
nacional de justia do CNJ, que cuida dos processos disciplinares,
vem do STJ.
- Questes importantes do CNJ:
1. CNJ exerceu papel importante com relao ao nepotismo
resoluo n. 7 CNJ.
2. CNJ passou a punir administrativamente. Ento h possibilidade
de corregedoria e punir os magistrados. Segundo o STF os dois
podem processar e punir h competncia da corregedoria local e
do CNJ. Com isso, cada vez menos a corregedoria do tribunal de
origem pune. O CNJ exerce o papel de forma mais relevante.
3. Controle sobre os concursos pblicos.
4. Controlam o servio notarial de cartrio no Brasil. Artigo 236
CF.
Esse servio tem de ser privatizado. o particular que vai exerce.
Na categoria particular e colaborao. Ai os particulares saram
nomeando aleatoriamente o interino. Deveriam ser por 6 meses
mas como no faziam concurso ficavam 10 anos.
Ai CNJ determinou que os tribunais fizessem concurso.
06.2 Quanto a extenso do controle
A) Controle interno
o realizado pela entidade ou rgo responsvel pela atividade
controlada.
O rgo exerce a atividade e ele tambm controla.
Ex: Chefe sobre subordinados.

69

-Verifica o cumprimento de metas, resultado, eficincia, eficcia,

- Gesto patrimonial, oramentria, financeira.
-E tambm deve apoiar o controle externo j que se o controle
interno no der elementos, o externo no funciona.
- Para se controlar preciso ter estruturao deve ter estruturado
de forma adequado o controle. Ou seja, deve ter servidores
capacitados pessoal capacitado para cumprir finalidade.
Alm disso, deve ter servidor comprometido, honesto, serio,
responsabilidade tica.
B) Controle externo
o controle feito por outro rgo, estranho a administrao
responsvel pelo ato. Ele vem de fora.
C) Controle externo popular
o controle realizado pelo povo e pelo cidado.
Ex: artigo 31, 3 CF, audincia publica, consulta publica,
representao, denuncia.
06.3 - Quanto a oportunidade
A)Controle preventivo ou prvio
o que acontece antes da pratica do ato.
Ex: para o Brasil conseguir emprstimo externo, o senado deve
aprovar primeiramente.
B) Controle concomitante ou sucessivo
aquele controle que aparece durante a prtica do ato.
Tambm possvel que durante execuo de um contrato o
tribunal de contas requeria informaes.
Ex: auditoria.
C) Controle subsequente ou controle corretivo
o que acontece aps a pratica do ato.
Ex: homologao na licitao.

70

Se h vicio e defeito deve-se anular.

06.4 Quanto a natureza do controle
A) Controle de legalidade
em sentido amplo.
Compatibilidade com a LEI + regras e princpios constitucionais.
O controle de legalidade pode ser feito pelo judicirio como
tambm pela administrao.
A sada a anulao do ato administrativo. Quando o ato ilegal
produzir efeitos favorveis, se vai retirar, controlar o ato, deve
instaurar o processo administrativo se o ato vai atingir algum,
precisa de contraditrio e ampla defesa.
Nesse caso a administrao publica tem o prazo de 5 anos para
rever. Artigo 54, lei 9784/99.
B) Controle de mrito
Mrito a liberdade, juzo de valor, discricionariedade.
O mrito esta no motivo e no objeto do ato discricionrio.
- Se o ato no mais conveniente e nem oportuno, a sada
revogar.
A revogao no tem prazo e nem limite temporal. Mas tem limite
material h limite de contedo.
Ex: no podemos revogar ato administrativo que j produziu direito
adquirido. Tambm no se pode revogar o ato administrativo
vinculado que no tem liberdade e nem juzo de valor. Tambm
se o ato no esta na minha orbita de competncia ou se o ato j
exauriu efeitos no se pode revogar.
06.5 Quanto a hierarquia
A) Controle hierrquico
Controle hierrquico o controle exercido com base na hierarquia.
O chefe controla demais.
H ferramenta da fiscalizao hierrquica.
B) Controle finalstico

71

Sem hierarquia.
Controla-se o cumprimento das finalidades.
Ele acontece quando a unio controla suas autarquias a empresa
publica, sociedade de economia mista. o que acontece entre
administrao direta e indireta.
A administrao direta controla a indireta.
Ele se realiza atravs de ferramenta chamada de superviso
ministerial.
Confere cumprimento das finalidades, receitas, despesas,
nomeao dos dirigentes da indireta.
07 Meios de controle
A) Fiscalizao hierrquica (Falado no item 06.5).
B) Superviso ministerial (Falado no item 06.5).
C) Direito de petio artigo 5, XXXIV, a, CF. (Falado no item
06.1).
- Direito de pedir.
- Direito de obter uma resposta.
D) Recursos administrativos
- Em acepo ampla, so todos os meios hbeis a propiciar o
reexame de deciso interna pela prpria administrao.

02/10 Aula online disponibilizada dia 31/08

72

PROCESSO ADMINISTRATIVO
Ler lei 9784/99.
01 Conceito - Distino entre processo e
procedimento
No Direito Administrativo essa diferena no muito presente.
Para a lei, no h diferena.
Processo : a sucesso formal de atos, conjunto de atos que
levam a um provimento final. Sucesso de atos que so realizados,
por determinao legal, ou em atendimento a princpios
sacramentados pela cincia jurdica com vistas a dar sustentao
edio do ato administativo.
Na via administrativa, o processo vai preparar a pratica de um ato
administrativo. Caminhamos para alcanar o ato administrativo.
O processo o conjunto de atos que leva a um provimento final,
resultado final. Sendo que o provimento final na via administrativa
um ato administrativo.
O processo prepara o ato administrativo = legitima, fundamenta,
constitui. Ele o resultado de um processo.
Procedimento : a maneira, a forma de se realizar os atos
administrativos.
o conjunto de formalidades que devem ser observadas para a
pratica de certos atos administrativos : equivale ao rito, a forma de
proceder, o procedimento se desenvolve dentro de um processo
administrativo.
A legislao no faz diferena = para processualistas os conceitos
so distintos.
02 Objetivos do processo
Os administradores ficam na administrao por tempo
determinado.
Ex: prefeito fica por 4 anos.
- Serve para contar a historia da administrao.
Mas a administrao fica e o que o prefeito fez em 4 anos tambm.
E se daqui 20 anos obra der problema, deve-se saber como foi

73

feito. E todos os detalhes so contados no processo =

administrador vai embora e administrao fica.
A historia se apresenta dentro do processo administrativo.
- O processo serve para documentar o que foi feito.
A documentao que consta isto esta dentro do processo.
Ex: O processo que documenta a demisso de algum servidor.
- Legitima a conduta dos administradores
Ex: servidor praticou infrao grave e para demiti-lo precisa de
provas para no ser ato arbitrrio do administrador. O processo vai
justificar a demisso do servidor.
Ex: Em regra o administrador deve licitar e, excepcionalmente,
pode ter contratao direta para isso deve fundamentar como
por exemplo uma calamidade. Essa situao emergencial deve ser
provada e deve-se documentar a emergncia e no processo que
trs esse elemento e que legitima a contratao direta.
- Deve preceder (ser antes) todo ato final para instru-lo,
prepara-lo e fundamenta-lo = requisito formal.
O processo condio de forma do meu ato administrativo. A
realizao de processo administrativo prvio requisito de forma
do meu ato administrativo.
O processo vai legitima, instruir e fundamentar a pratica do ato.
- Resguarda os administrados contra atitudes arbitrarias.
Ex: meu inimigo acusa que minha empresa no segue regras
sanitrias. Mas no processo tem que provar a infrao. Muito mais
difcil do que de boca para fora.
Ex. chefe no gosta do subordinado, mas para demitir deve ter
processo, fundamentar, provar.
Logo mecanismo de defesa para cidado e tambm para o
servidor.
- mecanismo de defesa
O processo serve como mecanismo, instrumento de controle. Se a
deciso for ilegal, recorre e superior vai rever e corrigir deciso.

74

- Instrumento de controle
Serve como instrumento para rever as condutas abusivas e ilegais.
- Busca dar transparncia e clarividncia nas condutas
praticadas pelo administrador.
J que ele tem que documentar no processo, deve ser muito mais
transparente.
Esse processo tem papel importante para o ordenamento
brasileiro. Mas no pode ser um processo qualquer ele deve ser
conforme o modelo constitucional : com devido processo legal,
ampla defesa, contraditrio.
Ate 88 o processo administrativo no precisava de contraditrio e
ampla defesa.
03 - Princpios que devem ser observados no processo
administrativo
03.1 Principio do devido processo legal (artigo 5,
LIV CF)
O processo deve ser de acordo com o previsto na lei.
i) Um super principio norteador de todo o ordenamento jurdico:
-Informa a maneira de se realizar todos os procedimentos
processuais.
-Que o processo de tomada de deciso pelo poder publico no seja
um procedimento arbitrrio, mas um meio de afirmao da prpria
legitimidade e de afirmao perante o individuo.
- Assegura que as relaes estabelecidas pelo estado sejam
participativas e igualitrias.
Quero processo em que as partes constitudas participem e
interajam no processo em p de igualdade.
Logo o devido processo legal um principio maior do qual os
outros vo se desdobrar.
Deve-se fazer conforme esta na lei, ou seja, obedecendo o
contraditori e ampla defesa:

75

03.2 Princpios do Contraditrio e ampla defesa Artigo 5, IV, CF

Os processos administrativos e judiciais esto sujeitos ao
contraditrio e ampla defesa.
Obs : A maioria dos processos administrativos acabam sendo
anulados na via judicial reconhecida ilegalidade. Pois quase todas
as ilegalidades praticadas esto no contraditrio e na ampla
defesa.
03.2.1 Contraditrio
dar cincia, conhecimento parte da existncia do processo.
Ao chamar a parte, neste momento, constitui-se a BILATERALIDADE
da relao processual.
Bases:
a) Lgica = bilateralidade
b) Poltica ningum pode ser julgado sem ser ouvido.
O Brasil um estado democrtico de direito, logo no da para
permitir que algum ser julgado e condenado sem antes ser
ouvido.
03.2.3 Ampla defesa
O que pode ocorrer chamar o sujeito e ele no quiser falar. Mas
eu devo ter dado a ele a oportunidade de defesa.
Chama-se ao processo, d 10 dias para defesa, mas deve
oportunizar a defesa.
Logo, o simples fato de dar o prazo no resolve. H outras
situaes elementares para que a defesa acontea. claro que se
concede o prazo e o sujeito no quer participar do processo, ai
lava-se as mos e exime da responsabilidade.
- Exigncias:
A) Defesa previa
- A defesa deve ser anterior ao julgamento.

76

preciso conhecer todo o procedimento at porque tem estratgia

de defesa que so praticadas no processo em razo das etapas do
procedimento.
- Procedimento definido, j estabelecido.
Ex: sei que minha chance de ganhar o STF. Assim tenho que
preparar processo para chegar l, pr questionar. Para que possa
se defender, precisa conhecer o processo pois se tem processo
definido, pode utilizar de estratgias processuais para a defesa.
- Penas j definidas, estabelecidas.
tambm importante que defesa j conhea as possveis penas,
sanes. Pois tem que se defender focado nas penas.
Esse principio ainda novidade na via administrativa que ainda
tem muitas arbitrariedades.
B) Direito a informao
O sujeito precisa ter acesso as informaes do processo para se
defender de forma ampla.
Os processos licitatrios so muito longos, logo, ter acesso a tudo
sempre complicado.
Ademais, no se faz carga no processo administrativo, ele no
pode sair da repartio. Mas possvel tirar copia do processo?
Segundo a jurisprudncia possvel tirar copias, mas quem paga o
custo o interessado.
C) necessrio a defesa tcnica ?
O advogado acaba sendo fiscal e contribuindo para a regularidade
do processo.
-A presena do advogado facultativa segundo a lei 8112/90
artigo 156.
-Mas segundo o STJ, o advogado contribui para a regularidade do
processo, dessa forma, a jurisprudncia do STJ se consolida no
sentido de que o advogado passa a ser obrigatrio principalmente
no processo cautelar.
Sumula 343 STJ = a presena do advogado obrigatria em todas
as fases de processo administrativo disciplinar.

77

Se o advogado deveria estar presente mas no esta, o processo

ilegal = vamos ao judicirio, pede a ilegalidade pois no tinha
advogado, ai o processo anulado e servidor tem direito de
retornar via reintegrao.
- Mas supremo no concorda em premiar o servidor infrator. Ento,
editou a Smula vinculante 5 : a falta de defesa tcnica por
advogado no processo administrativo disciplinar no ofende a
constituio.
Essa sumula vinculante acaba com sumula 343 STJ. Assim,
o STF entendeu que a defesa facultativa = o advogado
pode ou no estar presente no processo.
-Critica : A sumula vinculante drstica, o STF poderia ter
publicado a sumula modulando os efeitos.
A administrao deve viabilizar a presena do advogado, no pode
criar barreiras. Mas de toda forma, o advogado facultativo.
D) Produo de provas
A prova deve ser produzida e avaliada = efetivamente interferir no
convencimento do julgador.
Obs : Em processo administrativo, vedada as provas ilcitas.
Ex: servidor usa email institucional para ganhar propina. O estado
pode utilizar esse email como prova contra ele? Apesar de seu
usado pelo servidor, o email banco de dados do poder publico.
Logo, o poder publico pode usar esse email como prova.
E) Direito de recurso
Todo sujeito deve ter garantia de que sua matria vai ser
submetida a nova analise.
Sumula vinculante 21, inconstitucional a exigncia de deposito
ou arrolamento prvios de dinheiro ou bens para admissibilidade
de recursos administrativo.
Essa sumula foi discutida originariamente na seara tributaria.
Preocupava-se que no pode condicionar o direito de recurso
capacidade financeira do interessado. Logo inconstitucional
exigncia de deposito prvio ou arrolamento de bens para interpor
recurso.

78

- Para recorrer, o interessado deve ter deciso motivada. Sem

motivao no h recurso.
Sempre h o direito de recorrer, uma garantia de defesa.
- Smula vinculante n 3, nos processos perante o TCU,
asseguram-se o contraditrio e a ampla defesa quando da deciso
puder resultar a anulao ou revogao de ato administrativo que
beneficie o interessado, excetuada a apreciao da legalidade
do ato de concesso inicial de aposentadoria, reforma e
penso.
Ou seja, o TCU recebia a prestao de contas dos administradores
e verificado algo errado chamado o administrador a prestar
informaes mas no chamava a empresa envolvida. O terceiro
ficava do lado de fora, mas ele vai ser atingido e prejudica. Ai, j
que algum vai ser atingido pela deciso, segundo o supremo deve
ter o direito de participar.
Essa a posio adotada pelo STF.
Parte final da sumula : nesse caso trata-se de ato inicial de
aposentadoria, reforma e penso e um ato complexo e que
depende de duas manifestaes de vontade : da administrao e
do tribunal de contas.
Esse ato complexo vai precisar de duas manifestaes para que se
torne perfeito e acabado. Tanto a administrao como o TCU
devem concordar.
Tem um contraditrio e ampla defesa que acontece na
administrao e no no tribunal de contas.
Nessa hiptese ele ainda no tem o direito, logo o TCU no esta
tirando nada. O contraditrio e a ampla defesa vo acontecer na
administrao e no no TCU.
At porque se trata de um ato que depende de duas manifestaes
de vontade. Sendo um ato s = s tem um contraditrio e uma
ampla defesa.
O TCU no precisa dar contraditrio e ampla defesa mas se
demorar demais para julgar ele vai ter que abrir contraditrio e
ampla defesa de novo.

79

- STF - Repercusso geral 138 RESP 594296 Anulao de ato

administrativo pela administrao, com reflexo em interesses
individuais, sem a instaurao de procedimento administrao.
Logo, com processo administrao e com contraditrio e ampla
defesa.
03.3 Principio da verdade real material
Sempre existiu no processo civil e penal a dicotomia.
No processo penal valia a verdade real, absoluta, plena. J no
processo civil aplicava-se a verdade formal, a verdade construda
dentro do processo,
No processo penal no tem a certeza do crime praticado, o
criminoso no conta tudo. Logo essa verdade absoluta
inalcanvel. E no civil ningum se contenta com a verdade
produzida no processo.
Essa dicotomia no tem como ser aplicada.
Dessa forma, a doutrina moderna diz que precisamos da
verossimilhana = a maioria aproximao da verdade
possvel.
No pode ignorar que no processo administrativo h orientao no
sentido de se aplicar a verdade real = o processo administrativo
punitivo, sancionatrio. Se aproxima do processo penal que se
falava em verdade real.
Logo, no processo administrativo tambm verdade real.
Mas a dicotomia do processo penal e civil esta superada.
03.4 Princpio da oficialidade
Como a perseguio ininterrupta do interesse publico constitui
dever impostergvel da administrao, impe a autoridade
administrativa competente a obrigao de dirigir, ordenar e
impulsionar o procedimento, de tal forma a resolver ou
esclarecer adequadamente a questo posta.
Na verdade, o processo administrativo, diferente do judicial, nunca
fica parado. Ele anda independentemente do pedido das partes.

80

- A oficialidade acarreta as seguintes consequncias

jurdicas:
a) impulso oficial.
b) busca da verdade material (verdade real), no se limitando a
verdade formal.
Tem o dever de proteger o interesse publico, logo o administrador
vai trabalhar sempre em cima da verdade real.
c) prerrogativas de iniciativa investigatria por parte da autoridade
conducente do procedimento.
Administrador precisa da verdade real, nesse caso, deve investigar.
Precisa de ferramentas, armas para buscar verdade. Ele pode
mandar produzir provas.
d) Informalismo em favor do administrado.
A oficialidade trs a seguinte informao: o processo para o estado
formal = tem que atender as exigncias previstas na lei. Para o
cidado o que conta o informalismo.
por essa razo que no concurso praticamente no cai pea de
processo administrativo em PROVA, pois no tem formalismo.
Normalmente cai na via judicial.
03.5 Princpio da celeridade
um principio que pela EC 45, que inseriu o artigo 5, LXXVIII : o
processo administrativo tem que durar o prazo razovel,o menor
tempo possvel.
Ou seja, durar o menor prazo possvel.
Esse principio fala do prazo razovel para o processo
administrativo e judicial. No judicial a autoridade no tem prazo
logo difcil dizer o que razovel. J na via administrativa, a
administrao trs os prazos = que estipulam o que razovel.
Perceberam que esses prazos contribuem para aplicao desse
principio.
04 Anlise da lei 9784/99 lei geral do processo
04.1 Principais regras

81

1. Dispe sobre normas bsicas para o processo administrativo no

mbito da Administrao Federal Direta e Indireta (PEX, PL e PJ).
2. Visa a proteo dos direitos dos administrados e o melhor
cumprimento dos finas da administrao.
Trata-se do interesse publico.
3. A lei 9.784/99 tem aplicao subsidiaria os processos
especficos devem reger-se por leis prprias.
Para o processo licitatrio, transito, tributrio, disciplinar = cada
um tem lei especifica. E cada um aplica-se a lei especifica.
Utilizamos a lei 9784 no silencio da lei especifica. Ou seja, essa lei
tem aplicao subsidiria.
Cada processo tem sua lei especifica e cada um tem um prazo.
4. Competncia para legislar sobre PA de cada ente da
federao.
5. Publicidade exigida ressalvadas as hipteses de sigilo previstas
na constituio.
O processo administrativo publico.
6. Proibio de cobrana de despesas processuais, ressalvadas as
legais.
7. PRAZOS: contam-se como prazos processuais e estes no se
suspendem, salvo por motivo de fora maior.
Ex: Publicao saiu na segunda, prazo de 5 dias corridos = a
publicao saiu na segunda. Segunda no conta, dia do comeo =
vamos tera, quarta, quinta, sexta, sbado. Venceria no sbado,
mas prazo processual no comea e no termina em dia no til.
Logo, caindo sbado prorroga ate segunda que vai ser o termo
final do prazo.
Ex: publicao saiu na sexta, que no conta. Conta a partir de
segunda = prazo processual no comea em dia no til. Comea
na segunda e termina na sexta.
O que significa dia til? Para direito administrativo dia til o dia
que repartio funciona. Dia de ponto facultativo o servidor nunca
vai e a repartio no funcionou.

82

Se a lei no ditar um prazo, no silencio da lei o prazo de 05 dias

para manifestao.
8. PROVAS ILICITAS so inadmissveis.
9. Os atos do processo so praticados em que momento?
importante observar a forma, lugar e tempo dos atos.
04.2 Atos processuais
Forma lugar tempo
04.2.1 Forma:
- Os atos no dependem de forma determinada, salvo quando
previsto em lei.
04.2.2 Tempo :
- Os atos do processo devem realizar-se em dias uteis, no horrio
normal de funcionamento da repartio, s sendo concludas
depois do horrio normal quando o adiamento prejudicar o curso
regular do processo ou cause dano.
Ex: E o servidor que leva processo para casa? Ele coloca a data de
sexta ou segunda porque no pode praticar no final de semana, ele
tem que praticar em dia til.
Ex: Repartio funciona de 08h as 14h, estavam assinando
documentos at 14h. Se a interrupo causar prejuzo, pode
estender.
- Prazo para praticar os atos de 05 dias no silencio da lei.
04.3 Intimao
- Tenho ato no processo, mas preciso intimar o sujeito, nesse caso,
na via judicial manda oficial de justia intimar. Como fina na
administrao? A nossa legislao no faz distino em intimao,
citao, notificao.
- Ademais, deve-se atender ao formalismo da lei s que a nossa lei
no trs os detalhes da intimao.
- Pode ser efetuada de diversas formas previstas em lei.

83

Todas as formas permitidas em lei tambm podem ser utilizadas

aqui.
- Para comparecimento 3 dias uteis de antecedncia.
Ex: se h dever de comparecimento a repartio par aprestar
informao, precisa de ser avisada 3 dias uteis de antecedncia.
- O desatendimento da intimao no importa o reconhecimento
da verdade dos fatos (no configura a confisso ficta), nem a
renuncia a direito pelo administrativo.
04.4 Fases do processo
I INSTAURAO
Ex: tenho empresa e no pago imposto. Fiscal percebe e lavra auto
de infrao que da inicio ao processo administrativo tributrio.
Ex: servidor desviou dinheiro da administrao e chefe ficou
sabendo, expede portaria e instaura processo. ganhei dinheiro bom
e quer construir casa nova. Precisa de licena para construir. Vai ao
poder publico, pega o projeto e faz requerimento.
Se o fiscal chegou na empresa, viu sonegao = lavrou auto de
infrao. Mas se quer construir casa nova, pede para construir. Nas
trs situaes o que tivemos foi instaurao de processo =
acontece com presonagens diferentes.
A instaurao pode ser iniciada pela:
I.1) Administrao de oficio por portaria, auto de infrao,
processo tributrio.
I.2) A requerimento da parte / petio da parte (eu vou la e
peo licena),
Uma vez instaurado o processo, passa a etapa de :
II INSTRUO DO PROCESSO
Antes mesmo de a parte se defender, produzir provas. O
estado, interessado e todos produzem provas :
A nossa lei no detalha quais so as prova permitidas.
III DEFESA

84

A parte tem como regra 10 dias para se defender, segundo

lei 9784.
Mas pode ter lei que estipula 5, 15, 30 dias.
IV RELATRIO
Aps a defesa tem o relatrio, ou seja, o resumo do processo =
contam o que aconteceu o que testemunhas falaram, o que
pericia concluiu.
Nossos processos seguem leis especificas.
Normalmente o processo administrativo : autoridade instaura, ela
tambm nomeia comisso processante que instruir, recebe defesa
e relata. Logo, quem instrui, recebe defesa e relata diferente de
quem julga.
Se PAD o miolo feita pela comisso processante chamado de
INQURITO ADMINISTRATIVO = composto pela instruo, relatrio e
defesa.
Ele igual o inqurito policial? No. o policial investigao que
antecede a ao penal. nesse caso, o inqurito administrativo o
miolo do processo administrativo.
A autoridade instaurou, nomeou comisso processante que produz
provas e relata. Quem olhou na cara da testemunha foi a comisso.
Quem sentiu mentira na audincia foi a comisso. Ento, ela no
julga.
Nesse caso, o relatrio no pode ser s resumo, deve vir
acompanhado de proposio de resultado = ele deve ser
conclusivo se para condenar ou absolver.
Chamamos de inqurito administrativo o miolo do processo = a
defesa, relatrio e instruo.
V- DECISO
No vem da comisso processante, proferida pela autoridade
superior. Ou seja, aquela autoridade que instaurou o processo, que
la atrs nomeou comisso.
O relatrio mandou absolver, pode a autoridade condenar? Ou vice
e versa?

85

A autoridade esta obrigada a julgar conforme o relatrio? NO.

Principalmente em PAD, a autoridade julgadora s pode julgar
contrrio ao relatrio se o relatrio no estiver compatvel com a
vontade dos autos.
Logo, a autoridade esta vinculada ao relatrio. So pode julgar
contrario se o relatrio for contrario as provas dos autos.
VI RECURSO
VI.1) Hipteses:
Pode ser:
a) Pedido de reconsiderao.
Peo a autoridade que reconsidere sua deciso.
b) Recurso hierrquico.
No mesmo documento digo a autoridade que se no for o caso de
reconsiderar a deciso, converta o pedido de reconsiderao em
recurso hierrquico e mande o processo ao seu superior.
Trata-se de ato continuo.
Se o superior estiver no mesmo rgo recurso hierrquico
prprio.
Se o superior estiver em outro rgo recurso hierrquico
imprprio.
Obs: O recurso administrativo pode chegar at 3 instancias.
Quando chega na ultima instancia e no cabe mais recurso, a
deciso produziu coisa julgada administrativa. Ou seja,
administrativamente no posso mais mudar se quiser vai para via
judicial.
Daqui um ano, surge fato novo, prova nova que modifica contexto.
Nesse contexto, caber rescisria = chamamos de reviso.
c) Reviso
Como se fosse uma ao rescisria. No h prazo, se surgir fato
novo pode a qualquer tempo discutir por reviso.

86

Obs : Em recurso administrativo pode : a reformatio in

pejus = a reforma para piorar. J em reviso no pode.
Ex: tirei 8 no concurso, recorri e veio 6.
VI.2) O recurso no ser conhecido:
a) Fora do prazo
b) Autoridade incompetente
c) Por quem no seja legitimado
d) Aps exaurida a esfera administrativa. (Coisa julgada
administrativa).
VI.3)
Endereado a autoridade julgadora. Mando para quem decidiu e
peo que reconsidere deciso e se no for o caso recurso
hierrquico.
VI.4) Independe do pagamento de cauo.
VI.5) Prazo para interposio do recurso
Vai depende de cada lei pela lei 9784/99 o prazo para
interposio vai ser de 10 dias. Lembrando que tem a autoridade o
prazo de 30 dias para decidir.
VI.6) Efeito suspensivo:
Normalmente o processo administrativo no tem efeito suspensivo
para o recurso. Excepcionalmente isso pode acontecer quando a lei
expressamente atribuir.

87

30/09
RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO
Hoje, no Brasil e no mundo, o estado sujeito responsvel.
Quando o estado exerce suas atividades e presta servios pblicos,
ele age de forma impositiva. Atua independentemente da vontade
do publico.
Se o estado presta um servio de forma inadequada e causa dano,
ser que esse estado vai ter que indenizar? Se estado me causar
dano ainda tenho que suportar isso? O estado ser
responsabilizado pelos danos que causar. Essa responsabilidade
precisa ser mais rigorosa e exigente do que a privada, pois o
estado presta sua atividade de forma impositiva.

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01 Caractersticas:
- A responsabilidade civil do estado mais rigorosa e exigente do
que a privada. Logo ela tem regras e princpios prprios.
- Estado sujeito de direito, sujeito responsvel.
- Atuao estatal impositiva. No h como recusar e pode causas
danos mais intensos pois na atuao estatal no tem como
escolher o melhor servio a chance de dar errado e com mais
consequncia, maior ainda.
- A responsabilidade civil do estado tem princpios e regras
prprias. A base uma s.
02 Fundamento terico
Estamos sujeitos a uma nica ordem jurdica. Sabemos que se o
particular causar prejuzos a algum ela vai ter que pagar,
indenizar prejuzos. Logo, se estado causar prejuzo tambm vai ter
que indenizar.
- A ordem jurdica UMA e todos se sujeitam a mesma ordenao
jurdica, portanto, todos respondem pelos comportamentos
Ex: delegado recebe ordem de priso e prende sujeito. E tambm
espanca, mas sem autorizao ilegalidade, abuso de poder. Se
o estado espanca, ele vai ter que indenizar o prejuzo a vitima =
reparao civil.
Essa responsabilidade tem qual principio como fundamento? Tratase de conduta ilegal, logo o dever e responsabilidade de indenizar
decorre do principio da legalidade.
02.1 Principio da legalidade
Condutas ilcitas = a responsabilidade civil tem como justificativa e
fundamento o principio da legalidade.
Se tem constrangimento ilegal , tem responsabilidade civil que ter
como base o principio da legalidade.
02.2 Principio da isonomia
E se a conduta licita? Ex: poder publico resolve construir
cemitrio ao lado da minha casa. A cidade ganhou com cemitrio

89

novo = conduta licita. Mas os vizinhos no gostaram, eles tem

direito a indenizao fundamentada no principio da isonomia.
A sociedade que se beneficiou com a obra vai ter que indenizar
vizinho que saiu perdendo.
03 Evoluo da responsabilidade civil
1 FASE: teoria da irresponsabilidade
Nesse momento o estado no respondia porque quem dizia e
ditava a verdade era o rei. E o rei no errava nunca. O estado no
era sujeito responsvel.
2 FASE: teoria da responsabilidade
Estado sujeito responsvel. Tem dever de indenizar. O estado no
passa a ser sujeito responsvel de forma geral e ampla.
Em primeiro momento, ele responsvel no caso especifico =
situao especifica e pontuais.
Segundo os administrativas, no Brasil, o estado j comeou
enquanto sujeito responsvel em situaes pontuais.
3 FASE: Teoria da responsabilidade subjetiva.
Estado evoluiu e a responsabilidade civil tambm. Estado passa a
se responsabilizar de forma geral e mais ampla.
CC/1916. Para que a vitima tenha direito a indenizao, quais as
provas ela precisa demonstrar?
A responsabilidade subjetiva so gera dever de indenizar em caso
de condutas ilcitas. Nessa poca o estado no se responsabilizava
pelas condutas lcitas.
A vitima tinha que demonstrar: 1. Deve ter conduta lesiva. Que vai
gerar responsabilidade civil do estado / dever de indenizar.
2. Deve ter gerado um dano e prejuzo.
3. preciso que a conduta lesiva seja causadora do dano, preciso
que o dano seja resultado da conduta. Deve ter nexo causal a
conduta gerou um dano.
4. Responsabilidade subjetiva precisa do elemento subjetivo : a
presena da culpa ou do dolo.

90

A vitima tinha que apontar exatamente quem o agente culpado.

Mas muitas vezes no era possvel demonstrar quem era o agente
culpado o que prejudicava a responsabilidade.
Mais uma vez a responsabilidade evolui : sai da culpa do agente e
vai para a culpa do servio.
Para afastar a responsabilidade subjetiva basta retirar um dos
elementos: pode afastar culpa, dolo, dano, nexo causal.
4 FASE: Culpa do servio
Foi uma teoria francesa : faute du servico
A vitima no precisava apontar o agente culpado, bastava indicar
que:
- o servio no foi prestado.
- foi prestado de forma ineficiente
- de forma atrasada.
A responsabilidade objetiva caminha da culpa do agente e vai a
culpa do servio.
a culpa annima.
5 FASE: Teoria da responsabilidade objetiva
A CF 1946 j tratou de responsabilidade objetiva e at hoje.
O estado passa a ser sujeito responsvel para as condutas licitas e
ilcitas.
Ademais, h responsabilidade objetiva e para isso quais
elementos?
A vitima precisa necessariamente demonstrar:
1. A conduta lesiva.
2. O dano.
3. Nexo causal entre a conduta e o dano.
Obs : No preciso de culpa ou dolo, mas na responsabilidade
objetiva no precisa de elemento subjetivo.
RESP. SUBJETIVA

RESP. OBJETIVA

91

- S indeniza condutas ilcitas.

- Elementos : conduta lesiva,
dano, nexo causal, elementos
subjetivo culpa ou dolo.
Inicialmente era culpa do
agente e depois do servio.
- Exclui a responsabilidade
quando afasta qualquer um dos
elementos.

- Indeniza condutas licitas e

ilcitas
- Elementos: na conduta lesiva,
dano e nexo causal. No
preocupa com subjetivo.

- Os excludentes sero vistos

abaixo:

Excludentes da teoria objetiva :

H duas teorias:
01. Teoria do risco integral
No se admite a excludente e no se afasta a responsabilidade
objetiva.
O estado sempre responde.
02. Teoria do risco administrativo
possvel a excludente. A excludente da responsabilidade vai
aparecer quando afastamos qualquer um dos elementos.
Se no tem conduta, nexo e dano no tem responsabilidade
objetiva. Basta afastar qualquer um desses elementos.
O Brasil adota como regra a teoria do RISCO
ADMINISTRATIVO.
Mas no podemos ignorar que excepcionalmente possvel
acolher o risco integral nos casos de material blico, substncias
nucleares e dano ambiental. Todos os demais casos risco
administrativo.
Obs : Para excluir a responsabilidade objetiva : caso fortuito, forca
maior e culpa exclusiva da vitima.
Nesses trs casos eu estou afastando a conduta estatal e,
portanto, no h responsabilidade objetiva.
Obs : Culpa concorrente exclui a responsabilidade?

92

A culpa exclusiva da vitima exclui a responsabilidade do estado.

Ex: motorista do estado dirigindo corretamente e vitima pula na
frente culpa exclusiva da vitima.
Ex: carro do estado e motorista dirigia feito doido? E sujeito suicida
e pula na frente do carro os dois contriburam para o evento = h
culpa concorrente do estado e da vitima.
O estado responde mas no paga sozinho = a indenizao
distribuda de acordo com a participao de cada um. Se no
possvel medir a parcela de cada um, cada um arca com 50%.
Logo, culpa concorrente no exclui a responsabilidade.
04 - Responsabilidade Civil do Estado no Brasil
Prevista no artigo 37, 6 CF.
- Essa responsabilidade no decorre do contrato, ela
extracontratual.
Ex: Estado constri cemitrio, no h contrato.
04.1 Sujeito
A) Esto sujeitos a responsabilidade civil do estado as
PESSOAS JURIDICAS DE DIREITO PBLICO :
1. Administrao direta = entes polticos: unio, estados,
municpios e DF.
2. Administrao indireta = autarquias, fundaes publicas de
direito publico.
B) E tambm as PESSOAS JURIDICAS DE DIREITO
PRIVADO PRESTADORA DE SERVICO PUBLICO.
Empresas pblicas, sociedade de economia mista, concessionrias,
permissionrias.
Ex: O motorista de autarquia, dirigindo carro de autarquia, atropela
uma pessoa = causou dano. De quem a vitima vai cobrar?
Autarquia tem responsabilidade dos prejuzos causados pelo seu
agente = trata-se de responsabilidade primaria, ela paga por um
agente dela.
04.2 Espcies de responsabilidade do estado:

93

A) O estado pode responder de forma primaria quando

paga por um ato de um agente seu.
O estado pode responder de forma solidria junto com autarquia.
Ou seja, a vitima pode escolher de quem vai cobrar; da autarquia
ou do estado.
B) Ou ento de forma subsidiaria ex: autarquia no tem
dinheiro, a vitima pode sair da autarquia e cobrar do estado. O
estado chamado a responsabilidade e responde por ato de
agente de outra pessoa jurdica.
Responder de forma subsidiaria somente se autarquia no tiver
dinheiro, a vitima precisa cobrar da autarquia e somente se no
der que chama o estado.
Nesse caso, o servio pblico obrigao do estado, mesmo que
transfira, o estado continua sendo responsvel. A descentralizao
no afasta a responsabilidade do estado de indenizar.
O estado vai pagar em segundo lugar = ele so paga se a autarquia
no tiver dinheiro ou patrimnio. Vai responder em segundo lugar.
Obs : A vitima precisa ser usuria de servio?
Ex: motorista de nibus bateu em carro particular. Os passageiros
usurios do servio se machucaram. E os particulares tambm. A
concessionria vai pagar com base no 37, 6? Responsabilidade
objetiva seja ele usurio ou no?
A posio majoritria de hoje no sentido de que no importa = se
usurio, no usurio, se a empresa esta prestando servio o que
vale o artigo 37, 6. responsabilidade objetiva.
Logo, seja a vitima usuria ou no do servio, se a pessoa jurdica
prestadora de servio, aplica-se o 37, 6 teoria objetiva.
STF RG tema 130 RE 591.874.
04.3 - Conduta lesiva.
04.3.1 Conduta comissiva = ao
Motorista atropelou sujeito = uma ao.
Na ao tem responsabilidade objetiva.

94

Quando a teoria objetiva, vai ter responsabilidade nas condutas

licitas e ilcitas.
Se a conduta ilcita fundamento no principio da legalidade.
Se a conduta licita fundamento no principio da isonomia.
04.3.2 Conduta omissiva =
O servio pblico um dever do estado.
Se o estado no cumpre o seu dever, no presta segurana, sade,
ensino ele esta se omitindo e a conduta omissiva gera
responsabilidade.
Trata de conduta lesiva omissiva.
Em caso de responsabilidade omissiva, no no fazer do estado
prevalece a teoria subjetiva.
H varias decises nos tribunais superiores reconhecendo a teoria
objetiva. Mas por enquanto prevalece a teoria subjetiva.
A responsabilidade subjetiva so gera responsabilidade na conduta
ilcita.
Ex: administrador preguioso, no faz nada, mas onde esta a
ilicitude dessa conduta? Ele esta no descumprimento de um dever
legal.
A responsabilidade por omisso depende do descumprimento de
um dever legal o estado tem o dever de agir e no agiu. Isso vai
gerar responsabilidade subjetiva.
Ex: estacionei carro e na esquina tinha posto da policia. E policiais
viram a subtrao do meu carro eles poderiam ter evitado. Mas
nada fizeram = vai ter que indenizar. Servio dentro de padro
normal e o dano era evitvel.
O estado deve prestar servio dentro de um padro normal
respeitando o principio da reserva do possvel = far dentro do que
possvel. Deve-se observar tambm o mnimo existencial.
Logo, se servio ruim mas esta sendo feito dentro do possvel,
dentro de padro normal, ai o estado no responde, no h
responsabilidade.
Ler a ADPF 45.

95

Ex: sujeito preso suicidou com lenis do presdio. O preso esta sob
cuidado do estado se suicidou, h descumprimento do dever
legal por parte do estado.
O servio foi prestado dentro de padro normal. O dano era
inevitvel ele ia suicidar de toda forma. O estado no responde.
Ex: Mas se suicidou com arma, dano era evitvel. A
responsabilidade do estado na omisso depende de todos os
elementos.
A responsabilidade subjetiva aplicada na omisso no fazer do
estado que no fez o que deveria fazer. H descumprimento do
dever legal somado a dano evitvel.
04.4 Terceira situao que gera responsabilidade
Ex: sinal verde para ambos lados carros batem. O estado
responde por isso? SIM.
Nesse caso o estado assume o risco de o sinal dar defeito.
Ao assumir o risco, o estado esta praticando uma ao.
Sendo ao, a teoria objetiva.
Ex: estado construiu presdio na cidade, qualquer fuga poder dar
problemas aos vizinhos. Pode fugir e matar. O estado responde.
Ex: preso fugiu, a 500 quilmetros ele invade casa e mata. O
estado no assumiu esse risco. No situao de risco. Mas o
preso fugiu, o estado descumpriu dever legal de cuidar do preso.
Omisso do estado.
Se era dano evitvel (agente penitencirio ajudou fuga). Estado
poderia ter evitado e vai responder por omisso. Teoria subjetiva.
E se no tinha como evitar, o estado vai responder? No.
Obs : H responsabilidade do estado pois ele assumiu o risco da
usina nuclear. Responsabilidade objetiva.
Ex: preso mata outro. Preso dever do estado, se matou um outro,
algo aconteceu. A jurisprudncia reconhece nesse caso a situao
de risco h superlotao nos presdios. Jurisprudncia entende
que nesse caso, o estado assume risco ao colocar tantos presos no
sistema presidirio. Assim, estado responde na teoria objetiva.

96

04.5 Dano que gera responsabilidade

A) Para ter responsabilidade civil do estado deve ter DANO
JURDICO a leso a um direito.
Se no h leso a direito, no h responsabilidade. A
responsabilidade objetiva s vai existir se tiver leso a direito.
Ex: museu e comrcios ao redor. Poder publico muda museu de
lugar e gera dano ao comercio. Mas no h dano jurdico. Os
comerciantes no tinham direito a manuteno do museu eles
tem dano econmico que no gera responsabilidade. A
responsabilidade exige dano jurdico.
B) O dano tambm precisa ser CERTO, DETERMINADO OU
DETERMINVEL. Passvel de ser calculado.
Nesse caso, a conduta licita = o dano deve ser jurdico. O dano
deve ser certo. E tambm especial, ou seja, aquele dano
particularizado aquele dano que eu sei quem a vitima. O dano
deve ser anormal, se for normal no h responsabilidade civil do
estado.
04.6 AO JUDICIAL
A) Ajuizada a ao, contra quem a vitima ajuza?
A vitima deve ajuizar ao contra o estado. A regra a
responsabilidade objetiva. O agente manifesta a vontade do estado
e quem tem que ser chamado a responsabilidade o estado.
Se o estado for condenado a indenizar a vitima, ele pode chamar o
agente a responsabilidade. Mas a constituio diz que o agente so
responde se agir com culpa ou dolo. H responsabilidade subjetiva.
Logo, vitima estado = responsabilidade objetiva.
Estado agente = responsabilidade subjetiva.
Obs : Poderia a vitima decidir ajuizar a ao direto com o agente?
Segundo STF, h teoria da dupla garantia a vitima deve cobrar do
estado. Pois o agente age em nome do estado, logo a vitima deve
ajuizar contra estado para proteger o agente.
Ademais deve cobrar do estado para proteger a prpria vitima,
pois ao cobrar do estado a responsabilidade objetiva.

97

STF RE 228.977.
Obs: denunciao a lide:
- A doutrina diz que a denunciao a lide no deveria acontecer
pois ao trazer o agente na discusso principal traz teoria subjetiva
e atrasa processo.
- No entanto, essa no a posio que prevalece na jurisprudncia
= a denuncia possvel e ela aconselhvel representa
economia e celeridade processual. E, segundo STJ, denunciar a lide
escolha do estado, facultativa = a trazer agente ao processo,
diz que agente culpado assume responsabilidade. Quando o
estado chamado a pagar a vitima, ele esta assumindo o dever de
pagar.
Ele no pode ser obrigado a assumir. Logo, a denunciao a lide
assumir a responsabilidade e isso facultativo.
A no denunciao no gera nulidade e no compromete o direito
de regresso. Em ao autnoma ele pode acionar.
B) Qual o prazo prescricional?
- A fazenda publica : aplica-se decreto 20.910/32 prazo
prescricional ser de 05 anos.
Existia divergncia, mas hoje a posio que prevalece na
jurisprudncia que o prazo de 05 anos. STJ REC REPET RESP
1.251.993.
- No que tange ao regresso, ao do estado contra o agente, h
regra de que imprescritvel. Aplica-se o artigo 37, 5 CF. Esse
assunto tambm esta em repercusso geral tema 666 o STF
ainda vai analisar. Discutem que se fosse imprescritvel, seria pena
perpetua que no admitida.
Obs : H outras duas questes de repercusso geral ainda a serem
discutidas responsabilidade civil por preso fugido tema 362. STF.
Responsabilidade civil objetiva da morte do detento tema 592.
STF.
03/10
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

98

Lei 8429/92
01 Consideraes iniciais
O ideal a probidade : administrador honesto, moral, conduta leal.
Se o administrador descumpre padres ticos, conduta ilegal,
ilcita e imoral = trata-se de improbidade administrativa.
02 Conceito
Improbidade o designativo tcnico para a chamada corrupo
administrativa, que, sob diversas formas, promove :
a) O desvirtuamento da administrao publica e
b) Afronta os princpios nucleares da ordem jurdica.
Como a legalidade, impessoalidade, moralidade.
Revelando-se :
a) Pela obteno de vantagens patrimoniais indevidas as
expensas do errio.
Essa a forma mais comum.
O trafego de influencias tambm configura a improbidade.
b) Pelo exerccio nocivo das funes e empregos pblicos
o exerccio prejudicial.
c) Pelo trafico de influencia nas esferas da administrao
publica
Ele tambm configura improbidade administrativa.
d) Pelo favorecimento de poucos em detrimento dos
interesses da sociedade.
Favoreo um pequeno grupo em desprestigio da maioria.
03 - Fonte constitucional
a) Artigo 14, 9 - H improbidade no perodo eleitoral quando
administrador compra votos, no usa dinheiro da campanha de
forma licita.
Tem carter preventivo impedir improbidade no perodo eleitoral.

99

b) Artigo 15, inciso V veda a cassao e autoriza a suspenso

direitos polticos.
c) Artigo 85, inciso V crimes de responsabilidade do Presidente
da Repblica dentre estes a improbidade.
d) Artigo 37, 4 - medidas de improbidade : Sanes de
ressarcimento dos prejuzos, indisponibilidade de bens, suspenso
dos direitos polticos e a perda da funo. Alm das medidas
penais cabveis.
04 Competncia legislativa
Quem pode legislar sobre improbidade?
Artigo 22, I, CF.
A Constituio Federal no tem previso expressa no que tange a
competncia.
O entendimento que aplicamos hoje : artigo 37, 4 dispe de
quatro situaes (sanes) que so legisladas pela Unio. Assim,
por vias tortas, legislar sobre improbidade tambm da Unio.
Dessa forma, quanto a improbidade administrativa, a Unio tratou
do tema em lei de mbito nacional = Lei 8429/92. Essa lei ficou por
muitos anos suspensa, pois discutiam a constitucionalidade,
agente poltico, competncia. De aplicao mesmo, a lei tem 06
anos.
Obs : ADI 2182 foi julgada improcedente no que diz respeito a
improbidade. Ela discutia a inconstitucionalidade formal.
ADI 4295 discusso sobre a inconstitucionalidade material.
Ainda esta pendente de julgamento.
05 Natureza jurdica da improbidade
Ela significa um ilcito civil.
ADI 2797 Supremo decidiu que o ilcito de improbidade
tem natureza civil, no se trata de um crime.
Artigo 37, 4 trata das medidas de improbidades e ao final diz
alem das penais cabveis, logo no se trata de ilcito penal.

100

Obs : Ilcito civil (ato de improbidade), deve-se identificar a

conduta na lei 8429. Uma vez identificada, ajuza-se uma ao civil
de improbidade.
Mas esse ilcito tambm indica um ilcito penal, pois ao desviar 1
milho de reais, pratica um ilcito penal, uma ao penal.
Ademais, a mesma conduta tambm pode ser um ilcito
administrativo = trata-se de uma inflao funcional. Deve-se se
ater ao estatuto lei 8112 PAD processo administrativo
disciplinar.
H trs processos diferentes com consequncias diferentes, no
ilcito civil pode ter como resultado o ressarcimento, suspenso dos
direitos polticos.
J na ao penal, pode-se aplicar pena prisional.
E, no PAD, deve-se demitir o servidor.
A REGRA GERAL a independncia das instancias, ou seja,
pode ter decises diferentes em cada um dos processos.
EXCEPCIONALMENTE, haver comunicao das instancias.
A comunicao vai aparecer em situaes especificas a regra
independncia e excepcionalmente h comunicao que ocorrer:
a) Absolvio penal por inexistncia de fato ou negativa de autoria,
nesse caso h comunicao das instancias.
Ou seja, o fato no ocorrer ou o sujeito no era o autor gera
absolvida penal e tambm a geral, pois o sujeito vai ser absolvido
em todos os processos.
Ex: foi absolvido no penal por insuficincia de provas, o que vai
acontecer no processo civil? No se trata de inexistncia do fato e
nem negativa de autoria as demais absolvies penais no vai se
comunicar.
Ex: praticou conduta culposa mas o tipo penal exigia o dolo. Nesse
caso tambm haver a absolvio.
Essa hiptese esta prevista : artigo 126 da lei 8112, artigo 66 do
CPP, artigo 935 do CC.

101

E se no processo penal ficou reconhecido uma excludente penal,

esse reconhecimento faz coisa julgada no processo civil.
b) A excludente penal faz coisa julgada para o processo civil. No
a absolvio geral. Artigo 65 CPP.
Obs : O agente pode responder pelo civil, penal, PAD e ainda
crime de responsabilidade?
Ocorre que o crime de responsabilidade trs exatamente uma
sano poltica, uma medida de natureza poltica = vai ser julgado
pela casa legislativa, a sano poltica.
O ilcito de improbidade trs suspenso dos direitos polticos e
muitos defendiam que isso se chocava com o crime de
responsabilidade e atingia duas vezes no plano poltico logo
alguns defendiam no ser possvel cumula havia bis in idem.
Atualmente, majoritariamente, sabe-se que no h bis in iden.
06 Elementos definidores da improbidade
06.1 Sujeito passivo do ato de improbidade.
Sujeito ativo ou passivo DO ATO sujeito ativo aquele que desviou
o dinheiro.
Sujeito ativo ou passivo da AO DE IMPROBIDADE. o inverso a
vitima do desvio vira autor da ao e ela sujeito passivo do
desvio. (No estudaremos nessa disciplina).
- O sujeito passivo do ato de improbidade quem pode sofrer o ato
de improbidade artigo 1.
Administrao direta, indireta ou fundacional de qualquer dos
poderes da unio, estados, DF, municpios e territrio. De territrio
ou de empresa incorporada ao patrimnio publico ou de entidade
para cuja criao ou custeio o errio haja concorrido ou concorra
com mais de cinquenta por cento do patrimnio ou da receita
anual, sero punidos na forma desta lei.
P. nico: Atos praticados contra patrimnio de entidade que
receba subveno, beneficio ou incentivo, fiscal ou creditcio, de
rgo publico bem como daquelas para cuja criao ou custeio o
errio haja concorrido ou concorra com menos de cinquenta por
cento do patrimnio ou da receita anual, limitando-se nestes

102

casos, a sano patrimonial a repercusso do ilcito sobre a

contribuio dos cofres pblicos.
Obs : Para ser alvo da improbidade, preciso ter dinheiro publico
pois se no tem patrimnio publico no tem improbidade.
Obs : Desviar dinheiro de empresa privada no publico, no
ajuza ao de improbidade.
- Lista :
a) Administrao direta entes politocos = U, E, M, DF.
b) Administrao indireta autarquia, FP, EP, SEM.
Segundo a lei administrao indireta ou fundacional = a lei de
92 e nessa poca se discutia qual situao da fundao, privada ou
no. Ai o legislador se preocupava com a fundao esta dentro da
lei de toda forma.
c) Territrios, hoje no existe. Mas se amanha surgir um novo, ele
pode ser vitima de improbidade.
d) Empresas incorporadas ao patrimnio publico.
e) Pessoa jurdica para cuja criao ou custeio, o errio concorra no
seu patrimnio ou receita anual com mais de 50%.
f) Aquelas pessoas jurdicas que o errio aja concorrido ou concorra
para a sua criao ou custeio com patrimnio ou receita anual com
menos de 50%.
g) As pessoas jurdicas que recebam subveno, benefcios ou
incentivos fiscais ou creditcios.
Obs : Se desviaram 500 mil, 200 era publico e 300 privado. A ao
de improbidade vai discutir somente o que repercutir nos cofres
pblicos, se limita aos 200. Logo, segundo o p. nico a ao de
improbidade limitada s vai discutir, o que liga aos cofres
pblicos.
J ao do caput, a ao de improbidade ilimitada.
Obs : O partido poltico pode ser vitima de improbidade, ele esta
sujeito a lei de improbidade. Nesse caso, o partido poltico pode
receber o fundo partidrio e dinheiro pblico e esta sujeito a
improbidade tambm.

103

O partido poltico pode receber verbas do fundo partidrio

dinheiro publico esta sujeito a controle e improbidade.
Obs : beneficiadas: benefcios, subvenes e incentivos fiscais ou
creditcios.
Obs : Sindicatos, ele esta sujeito a lei de improbidade. O sindicato
recebe contribuio sindical, apesar de ser uma pessoa privada.
Ele beneficirio da parafiscalidade e assim sendo, esta sujeito a
improbidade.
Obs : O conselho de classe tem natureza de autarquia e no h
duvida de que esteja sujeito a improbidade administrativa.
Obs : Entes de cooperao : sistema s, OS, OSCIP, entidade de
apoio. Elas recebem recursos pblicos e esto sujeitas a
improbidade.
DICA : A lista das vitimas trs muita aproximao com as
discusses que so deflagradas na ao popular. Os legitimados
tem semelhana com entidades que esto protegidas pela ao
popular.
- As entidades so praticamente as mesmas na ao popular e na
ao de improbidade. Os objetivos que mudam.
Na ao popular se busca a anulao do ato mais perdas e danos.
(Lei 4717/65 artigos 11 e 12 da lei). so quer anular o ato e
recuperar prejuzo.
J na ao de improbidade, h aplicao de sanes, de
improbidade. No quero s retirar o ato do ordenamento. Quero
tambm sancionar o administrador.
Na ao de improbidade eu quero aplicar a pena, a sano.
Apesar das entidades serem praticamente as mesmas, o foco
diferente. (Lei de improbidade = lei 8429/92).
06.2 Sujeito ativo do ato : aquele que praticou o
desvio.
O autor do ato administrativo, o sujeito passivo na ao
administrativa.
Quanto ao ato, o autor da improbidade pode ser?

104

Artigo 2, Ato de improbidade praticado por AGENTE PBLICO

aquele que exerce ainda que transitoriamente ou sem
remunerao, por eleio, nomeao, designao, contratao ou
qualquer outra forma de investidura ou vinculo, mandato, cargo,
emprego ou funo nas entidades mencionados no artigo 1.
O agente publico exerce funo publica de forma temporria ou
permanente, com ou sem remunerao = no importa o tipo de
vinculo. Independe pode ter por nomeao, designao,
contratao.
Artigo 3 - as disposies desta lei so aplicveis, no que couber,
aquele que mesmo no sendo agente publico induza, concorra
para pratica do ato de improbidade ou dele se beneficie de forma
direta ou indireta.
Ou seja, so os terceiros que induzir, concorrer, se beneficiar. O ato
de improbidade tambm atinge eles.
Ex: Um presidente de uma empresa privada cominado com o
presidente da comisso de licitao, frauda a licitao. De acordo
com o artigo 3 ambos, tanto o presidente da empresa quanto o da
comisso responder por improbidade. O artigo 3 fala do terceiro
que induziu, concorreu ou se benefcio de forma direta ou indireta
para a pratica do ato, ira responder pelo ato de improbidade.
Obs : Polemicas a respeito do Agente poltico:
1. Havia a duvida se o agente poltico responde por improbidade.
Esses agentes respondem por crime de responsabilidade e ao
mesmo tempo paga por improbidade? O crime de responsabilidade
atinge a seara poltica enquanto a improbidade, apesar de ser
ilcito civil, muito se perguntava na suspeio de direitos polticos,
perda da funo, se a punio tambm no ia surtir efeitos na
seara poltica = bis in idem.
2. De quem a competncia para julgar ao, 1 grau ou foro por
prerrogativa de funo? Hoje prevalece de que a competncia da
primeira instancia.
Esse assunto foi discutido na ADI 2860 e ADI 2797. E prevalece que
o agente poltico responde por improbidade e na primeira
instancia.

105

- Salvo uma exceo : do presidente da republica. Nesse caso, a

previso e o fundamento do artigo 85 CF para o presidente, a
improbidade tem natureza de crime de responsabilidade.
So o presidente da republica tem essa previso expressa. Para o
resto vai responder por improbidade administrativa.
Obs: houve muita polemica quanto a competncia.
Obs : havia uma reclamao 2138 no STF que visava excluir o
agente poltico de vez. O STF vinha caminhando para excluir, se
responde por responsabilidade no respondia por improbidade.
Mas esses ministros aposentaram e a nova composio dos
ministros entendem que respondem sim e primeira instancia.
Obs : prefeito : Para os prefeitos, a matria foi declarada de
repercusso geral tema 576. No h julgamento de mrito.
Obs : Herdeiro, responde por improbidade?
Artigo 8 da lei 8429. Para ele, o grande cuidado esta no limite da
herana = ningum vai herdar dividas, sujeito faleceu e nesse
caso, ele foi condenado, vai ter que indenizar prejuzos e o
herdeiro? Ele vai se restringir a sanes patrimoniais, no sobre
suspenso de direitos polticos.
No caso, vai repassar ate o limite da herana.
Ex: A condenao da improbidade foi de 600. Herana foi 400. Ele
vai pagar ate o limite da herana.
Obs : Pessoa jurdica
A empresa fraudou, quem responde a empresa a PJ, no o
presidente da PJ.
Obs : Lei anticorrupo tambm quer controlar corrupo sendo
que a realidade esta na empresa privada = praticado pelos
particulares. Ela trs novidade que a automtica
desconsiderao da personalidade jurdica.
Trata-se de medida importante pois os scios se resguarda atrs da
pessoa jurdica. Isso com certeza di no bolso e produz efeitos
mais marcantes e avassaladores.
07 O ato de improbidade

106

Para ser ato de improbidade, no precisa ser ato administrativo.

O administrador nomeou servidor sem concurso = ato
administrativo e de improbidade.
E se servidor pega grampeador, papel e leva para casa, nesse caso
ele no pratica ato administrativo mas ele pratica ato de
improbidade. Nesse caso, no precisa ser um ato administrativo,
uma mera conduta, ato material j pode ser ato de improbidade.
necessrio ter dano aos errio, aos cofres pblicos? Ou fraudar j
suficiente?
A hiptese esta prevista no artigo 21 da lei 8429 : para ter ato de
improbidade, independe:
a) De ocorrncia de dano contra o patrimnio publico, logo se violei
o princpio da moralidade, eficincia, mesmos em ter dano ao
patrimnio publico pode ter ato de improbidade. So no pode ter
ressarcimento, pois no h o que ressarcir se no teve prejuzo.
b) independe da deciso do tribunal de contas.
O administrador publico presta contas ao tribunal de contas, e as
contas forem aprovadas. Se encerrou mandado descobriram a
improbidade posso processar mesmo tendo contas aprovadas
pelo TC?
A aprovao das contas no impede o ato de improbidade. claro
que sejam rejeitadas, a improbidade esta evidente, mas mesmo
aprovadas pode ter o ato de improbidade. Isso ocorre pois o tc
confere por amostragem.
07.1 Modalidades:
Lei 8429 trs trs modalidades de ato de improbidade :
a) atos que importam enriquecimento ilcito artigo 9. (mais
graves)
b) atos que causam leso ao patrimnio publico artigo 10.
c) atos que geral violao a principio da administrao publica
artigo 11. (menos graves).
Nesses trs artigos, trata-se de rol exemplificativo.
07.2 Exemplos que caracterizam improbidade:

107

A) Fraude a licitao, improbidade. Podendo ser qualquer uma

das trs modalidades. Pode ter ou no superfaturamento,
enriquecimento ilcito, dano ao patrimnio publico, a depender do
caso concreto.
DICA: quem define o ato de improbidade a ao do agente. No
interessa o que aconteceu com o terceiro = no interessa se o
terceiro se beneficiou, quem define a ao do agente. Primeiro
tenta o mais grave = ato de enriquecimento ilcito. Se ele no se
enriqueceu, tenta o intermedirio de dano ao patrimnio, se no
causou dano, logo ser a terceira hiptese.
Logo, primeiro deve-se tentar o mais grave.
Para definir o ato de improbidade deve-se verificar a ao do
agente.
B) Ganhar presente pode gerar improbidade e enriquecimento
ilcito, pois presentes so atrelados a favores.
C) Situao patrimonial do agente.
Evoluo patrimonial dos agentes incompatvel com o cargo e
patrimnio anterior. Artigo 13.
D) Doao de bens pblicos sem o formalismo legal
Artigo 17 da lei 8666 traz os requisitos.
E) Negligencia na arrecadao de tributo
Administrador que no fiscaliza, no paga o IPTU, ISS e o prefeito
no vai atrs. Na verdade ele no quer se dispor e no vai atrs da
arrecadao e isso causa dano ao patrimnio e tambm
improbidade.
A improbidade pode aparecer na negligencia da arrecadao. Pois
o estado, cidado esta perdendo e pode configurar improbidade.
Tambm configura crime consoante lei 8137/90.
F) Negligencia na fiscalizao dos contratos.
G) Promoo pessoal pode ser improbidade pelo artigo 10 e
tambm com base na violao de princpios artigo 11 (principio
da impessoalidade).

108

H) Desvio de finalidade tambm pode configurar improbidade

administrativa.
I) No publicar os atos tambm improbidade.
Artigo 37, 1 CF.
E tambm por violar o principio da impessoalidade.
J) Fraude no concurso, contratao sem concurso.
Pode ser improbidade do artigo 10 ou artigo 11.
07.3 Elemento subjetivo do ato de improbidade.
Artigo 10 REGRA EXPRESSA = temos atos de improbidade na
forma culposa e na forma dolosa.
Artigo 9 e 11 a lei nada dispe. E, como no h previso legal, o
posicionamento de s pode na forma dolosa.
verdade que o MP j tentou modificar a situao principalmente
no artigo 11, pois a violao a principio muitas vezes ocorre pois
administrador se descuidou, culposo, mas gera violao a
principio.

109