El problema de definir los problemas pblicos:

un anlisis de la poltica de combate a la pobreza

del gobierno federal en Mxico, 2000-2006
Moiss Prez Vega
Universidad Autnoma de la Ciudad de Mxico
moyvega@hotmail.com

Resumen
Frecuentemente las polticas pblicas no alcanzan
de forma plena los objetivos que se propusieron y
no obtienen resultados efectivos en la resolucin de
los problemas sociales. Muchos de los fracasos de
las polticas pblicas se deben a que el problema que
reclama atencin gubernamental no fue adecuadamente definido. Este ensayo sostiene como argumento central que el ncleo de una poltica pblica se
ubica en una correcta definicin del problema que
se intenta atacar. Con el apoyo de las herramientas
conceptuales bsicas del enfoque de la poltica pblica, se examina el ncleo argumentativo de la poltica de combate a la pobreza implementada por el
gobierno federal mexicano, con el objetivo de evaluar si se trata de un problema gubernamentalmente
tratable y solucionable. A partir del anlisis, se concluye que la poltica de combate a la pobreza durante el gobierno foxista se sustenta en una perspectiva
que plantea tanto las causas (desagregacin) como
la va de solucin (estructuracin) destinada a atacar
el agudo problema de la pobreza en Mxico.

Abstrac
Frequently the public policies do not reach of total
form the objectives that seted out and, mainly, do
not obtain effective results in the resolution of the
social problems. Many of the failures of the public
policies, in good part, must to that the problem that
demands governmental attention suitably was
defined. This essay maintains like central argument
that the nucleus of a public policy is located in a
correct definition of the problem that is tried to
attack. With the support of basic the conceptual
tools of the approach of the public policy, the work
examines the nucleus of the policy battle to the
poverty implemented by the Mexican federal government (2000-2006), with the objective to evaluate,
in last instance, if it is a treatable and governmental
solutionable problem. From the analysis, one concludes that the policy battle to the poverty during
the foxista government is sustained in a perspective
that raises so much the causes like the solution route
(structuring) destined to attack the acute problem
of the poverty in Mexico.

Palabras clave: polticas pblicas, definicin de problemas pblicos, gobierno federal, combate a la pobreza.

Keywords: public policies, definition of problems

public, federal government, fight to the poverty.

71

Imaginales

Introduccin
Este trabajo tiene como propsito reflexionar sobre la complejsima tarea de definir los rebeldes problemas pblicos. Como punto de partida se sostiene que el ncleo de una poltica pblica se ubica en
una correcta estructuracin del problema que se intenta atacar; sin problema bien estructurado, difcilmente se puede hablar, en estricto sentido, de una
poltica pblica. El presente trabajo se divide de la
siguiente manera. En el primer apartado, a partir de
una revisin terico-conceptual, se formulan diversos planteamientos tendientes a clarificar y profundizar el significado de poltica pblica, as como
recalcar que, una buena parte del xito de una poltica descansa en una adecuada definicin del problema que pretende remediar. Bajo esta perspectiva,
el objetivo del siguiente apartado es examinar el ncleo argumentativo de la poltica de combate a la
pobreza implementada por el gobierno federal mexicano (2000-2006) y evaluar, en ltima instancia, si
estamos frente a un problema gubernamentalmente
tratable y solucionable. En otras palabras, deseamos
saber si el problema de la pobreza se deline como
una poltica pblica o, si a partir de su definicin,
brota la incertidumbre sobre su posible solucin. En
la seccin final se plantean varias reflexiones que
dan respuesta a esta interrogante.

La poltica pblica: el proceso de definicin de

los problemas pblicos
Breve acercamiento a la nocin de poltica pblica
En general, la lengua corriente hace uso del trmino
polticas en un sentido muy amplio. Tanto se utiliza para referirse a un campo de actividad como la
poltica social o la poltica exterior, como para expresar un propsito poltico muy concreto (p. e.,
reducir el dficit presupuestario), una decisin gubernamental (p. e., ampliar la ayuda a los producto72

res agrcolas), un programa de accin (p. e., el Plan

Puebla-Panam) o los resultados obtenidos por un
determinado programa (Fernndez, 1999). A esta
amplitud de uso corresponde tambin un variado
nmero de definiciones acadmicas, las suficientes
para que haya autores como Wildawsky (1979) que
sostengan que es ms importante practicar el anlisis de las polticas que emplear el tiempo en intentar
su definicin.
As, el enfoque de las polticas pblicas carece
de consenso sobre el concepto de poltica pblica. Birkland (2001: 20) menciona diversos atributos que definen la poltica pblica: es realizada en
nombre del pblico; es hecha o iniciada generalmente por el gobierno; es interpretada e implementada por actores pblicos y privados; es lo que el
gobierno intenta hacer y es lo que el gobierno elige
no hacer. Veamos slo algunas de las variadas definiciones de poltica pblica. Para Meny y Thoenig
(1992) una poltica pblica es el resultado de la actividad de una autoridad investida de poder pblico y
de autoridad gubernamental. Una definicin ms
amplia la entiende como todo aquello que los gobiernos deciden hacer o no hacer (Dye, 1992), que
supone situar en un mismo plano tanto la accin
gubernamental, como la inaccin, bajo la hiptesis
de que esta ltima puede alcanzar un impacto de la
sociedad tan importante como el de la primera. Para
Guy Peters (1999) la poltica pblica es la suma de
actividades gubernamentales, ya sea una actuacin
directa o a travs de agentes, que tienen influencia
en la vida de los ciudadanos.
Se advierte que existe gran amplitud en las anteriores definiciones. Implcita o explcitamente estas
nociones de poltica pblica hacen referencia a la
decisin (o no decisin) de los gobiernos. Entonces, cabe preguntarse: una poltica pblica es solamente la decisin gubernamental? Diversos argumentos apuntan a una respuesta negativa. De acuer-

El problema de definir los problemas pblicos: un anlisis de la poltica de combate a la pobreza

del gobierno federal en Mxico, 2000-2006

do con Luis F. Aguilar (2000: 22), en la nocin descriptiva de la poltica1 hay unanimidad en reconocer su aspecto institucional, es decir, se trata de la
decisin de una autoridad legtima, adoptada dentro
de su campo legtimo de jurisdiccin y conforme a
procedimientos legalmente establecidos, vinculantes
para todos los ciudadanos de la asociacin, y que se
expresa en varias formas: leyes, sentencias, actos
administrativos. Sin embargo, una poltica no es slo
una decisin singular, es ante todo accin, un conjunto de acciones. Siguiendo a Aguilar Villanueva,
una poltica es, en doble sentido, un curso de accin: es el curso de accin deliberadamente diseado y el curso de accin efectivamente seguido. En
suma, una poltica es: a) el diseo de una accin colectiva intencional, b) el curso que efectivamente
toma la accin como resultado de las muchas deciRecurdese que en el lenguaje anglosajn se distingue
entre politics y policy; la primera hace alusin a la poltica entendida como construccin del consenso y la lucha por el poder,
mientras que la segunda se utiliza para denominar las actividades gubernamentales ms concretas en campos especficos
como, por ejemplo, la educacin, salud, etctera. En las lenguas de origen latino existe un solo trmino (poltica) para
referirse conjuntamente a estas actividades, dificultad que se
ha querido subsanar con la traduccin de la expresin policy
por poltica, entendida especficamente como las mltiples
decisiones gubernamentales y no genricamente como el proceso de construccin de las decisiones colectivas. Asimismo,
la palabra policy ha sido traducida al espaol en plural, polticas; por ejemplo, las expresiones policy system y policy analysis se
traducen como sistema de polticas y anlisis de polticas,
respectivamente.
1

siones e interacciones que comporta y, en consecuencia, c) los hechos reales que la accin colectiva produce (Aguilar, 2000: 26).
En una lnea por dems sugerente, Giandomenico Majone plantea la dicotoma polticas vs.
decisiones, esto es, las polticas son algo ms que las
meras decisiones. Majone (2000: 348) sostiene que
las polticas presentan caractersticas que estn enteramente ausentes en las decisiones, poseen cierta
cualidad de deliberacin, de permanencia relativa y
la posibilidad de desarrollo doctrinal. Majone menciona que hay un notable fenmeno contemporneo, que Wildavsky llama la creciente autonoma
del ambiente de las polticas, es decir, stas se convierten en su propia causa; las polticas encerradas
en su propio laberinto, agregaramos. Este fenmeno revela los lmites del anlisis de decisiones como
una aproximacin al estudio de las polticas.
El problema de la comunicacin en las organizaciones constituye para Majone otra razn para distinguir entre decisiones y polticas. En este aspecto,
el autor italiano argumenta que hay la necesidad de
explicar la decisin y persuadir a otros a que la acepten. Las razones subjetivas o tcitas que guiaron al
decisor no bastan para cumplir este requisito. As,
los argumentos posdecisin, aunque son irrelevantes para la lgica de la eleccin, son parte integrante
de la elaboracin y desarrollo de las polticas (Majone, 2000: 349). En suma, las polticas necesitan,
adems de anlisis prospectivos (predecisin), anlisis retrospectivos (posdecisin).2 No es una exigenTras la decisin viene el proceso de justificacin, explicacin y persuasin, nos dice Majone. El autor sostiene que se
requieren argumentos posteriores a la decisin para dotarla de
una base conceptual, para demostrar que encaja en el marco de
la poltica existente, para aumentar el asentimiento, para descubrir nuevas implicaciones y para adelantarse a las crticas o
contestarlas [...] Constantemente se necesitan argumentos nuevos para dotar a sus diferentes componentes de la mayor coherencia interna posible y del ajuste ms preciso a un ambiente
siempre cambiante (Majone, 1997: 67).
2

73

Imaginales

cia menor. Bajo esta perspectiva, una poltica es, entonces, tambin una actividad de comunicacin pblica y no slo una decisin orientada a la efectuacin
de metas. Esta ptica rescata el nfasis en la naturaleza pblica de las polticas. El dilogo y la discusin
abierta, manifiesta, son elementos constitutivos de
la elaboracin de las polticas (Aguilar, 2000: 28).
La poltica pblica como proceso
Desde una visin analtica, la poltica pblica puede
considerarse como un proceso que se desenvuelve
en diversas etapas. La segmentacin del proceso de
las polticas para su estudio debe ser aceptada con
precauciones, debido a que puede conducir, de forma equvoca, a imaginar que las polticas pblicas se
desarrollan como en el modelo analtico, a travs de
una sucesin ordenada de fases lgicas y perfectamente delimitadas, vlidas en s mismas, cuando en
realidad lo que aparece es una confusin permanente de fases, lmites e interrelaciones entre polticas
(Lindblom, 1991). En efecto, las etapas del proceso
denotan slo los componentes lgicamente necesarios e interdependientes de toda poltica, integrados
a manera de proceso, y de ninguna manera eventos
sucesivos y realmente separables. La separacin analtica no debe ser confundida con una separacin
real, una secuencia temporal (Aguilar, 1993: 15).
Existen diversos marcos analticos para analizar
el proceso de la poltica, no obstante, hay coincidencia en que los elementos necesarios e interrelacionados de toda poltica son: la existencia de una
determinada situacin problemtica para cuya modificacin en el sentido deseado se elige y efecta
un determinado curso de accin que produce ciertos resultados ms o menos diferentes de los deseados y, en consecuencia, obliga a revisar el curso de
accin elegido (Aguilar, 1993: 16).
El esquema analtico del proceso de la poltica
lleva a preguntarse: en qu momento y bajo qu
74

circunstancias surge la necesidad de impulsar y disear una poltica? Cules son las razones o causas
que originan el nacimiento de una poltica? Una poltica no surge (ms bien no debiera surgir) de la ocurrencia, capricho o gusto del poltico o del analista
de polticas. Las polticas no surgen ni operan en el
vaco, se enmarcan en la dinmica del sistema poltico, en los procesos de interaccin de lucha por el
poder, donde se entrecruzan intereses, conflictos,
necesidades, reivindicaciones y, donde, en ltima
instancia, se exponen, discuten y moldean los problemas pblicos. En un nivel mezzo, el enfoque del
anlisis de las polticas pblicas recurre al concepto
de formacin de la agenda pblica (agenda setting) para
ubicar poltica y analticamente el surgimiento de los
problemas pblicos.
No es la intencin profundizar en estas lneas el
complejo y, muchas veces, oscuro y misterioso proceso de formacin de las agendas pblica y
gubernamental. Valgan algunas reflexiones. Contra
la creencia popular de que los problemas pblicos
son evidentes por s mismos, y que no cabe otra
opcin que asumir su existencia y tomar las decisiones oportunas, desde el anlisis de polticas pblicas
se afirma que los problemas pblicos no existen por
s mismos y que su objetividad es ms supuesta que
real. No todos los problemas se convierten en problemas pblicos y no todos los problemas pblicos
alcanzan una definicin precisa o la categora de temas (issues) en torno a los cuales se desata un proceso que puede culminar en decisiones pblicas. A
pesar de la importancia que reviste la formacin de
la agenda pblica y la de gobierno,3 en opinin de
3
La estructuracin de la agenda de gobierno reviste fundamental importancia poltica y administrativa, tanto en el plano terico como en el prctico. Polticamente, expresa la vitalidad o la flojedad de la vida pblica en un sistema poltico. En
trminos de gobierno y administracin, su importancia radica
en que la agenda constituye la ms trascendente de las decisiones de un gobierno, en tanto eleccin de sus asuntos y prioridades. Vase Aguilar, 1993: 26-29.

El problema de definir los problemas pblicos: un anlisis de la poltica de combate a la pobreza

del gobierno federal en Mxico, 2000-2006

Barbara Nelson (1993) el enfoque de la poltica pblica se ha dirigido a saber cmo se resuelven y no
tanto qu problemas llegan a ser objeto de intervencin gubernamental.4
En este sentido, se distingue entre la agenda pblica y la agenda gubernamental. Se debe a Cobb y
Elder esta distincin. La agenda pblica o sistmica
est integrada por todas las cuestiones que los miembros de una comunidad poltica perciben comnmente como merecedoras de la atencin pblica y
como asuntos que caen dentro de la jurisdiccin legtima de la autoridad gubernamental existente. Por
agenda gubernamental o institucional se entiende el
conjunto de asuntos explcitamente aceptados para
consideracin seria y activa por parte de los encargados de tomar las decisiones (Aguilar, 1993: 32).
La agenda pblica tiende a ser ms general, abstracta, los asuntos presentan una formulacin genrica;
la agenda gubernamental, en cambio tiende a ser ms
acotada, especfica y concreta. Incluso a menudo las
dos agendas tienden a divergir. Lo que interesa destacar es que, una vez que el gobierno decide intervenir en un asunto o problema, debe traducirlo en un
problema tratable, avizorando una solucin factible.
El sustento de la poltica pblica: la definicin
del problema
La inclusin de un problema en la agenda gubernamental es una condicin necesaria pero no suficiente para que el problema d lugar a una poltica pblica que intente solucionarlo. Mientras no haya una
definicin precisa del problema no puede hablarse
4
Esta afirmacin plantea el desafo de descubrir por qu
determinadas cuestiones sociales se convierten en un asunto
pblico mientras otras no o por qu algunos problemas pblicos pasan de la agenda pblica a la agenda gubernamental y
otros no pasan la barrera. Quizs queremos teorizar y explicar
algo que de suyo es contingente y casustico como la vida misma (como en alguna ocasin lo sugiri Mauricio Merino). Sin
embargo, bien vale la pena hacer el intento; lo que permanece
oculto debe ser el locus de la investigacin.

estrictamente de poltica pblica. As, se exige pasar

de una situacin problemtica a la definicin del
problema. Definir una situacin como problema de
poltica pblica supone la formulacin de su hipottica solucin. Un problema puede no dejar de ser
ms que una situacin lamentable si a su definicin
no se aporta una solucin factible de acuerdo con
los recursos disponibles, los valores sociales predominantes y las posibilidades tcnicas. De esta forma,
por definicin de problema se entienden los procesos mediante los cuales una cuestin ya aprobada
y colocada en la agenda de la poltica pblica es estudiada, explorada, organizada y, posiblemente, cuantificada por los interesados, quienes no raramente
actan en el marco de una definicin de autoridad,
aceptable provisionalmente en trminos de sus probables causas, componentes y consecuencias (Hogwood y Gunn, 1984, citado en Aguilar, 1993: 52).
Eugene Bardach (1993) seala algunas dificultades que se presentan en la definicin de los problemas pblicos. A manera de recetario, Bardach formula recomendaciones al analista de polticas para
evitar caer en esos problemas. Una primera dificultad se refiere a la suboptimizacin, que se refiere a fijarse en el problema menor y perder de vista
el problema mayor. As, se podr encontrar el ptimo local y perder de vista el ptimo global. Comnmente un problema est relacionado con otros
problemas ms amplios y quizs ms importantes.
Por restricciones organizacionales, polticas y temporales en ocasiones no es posible un anlisis ms
completo y detallado. No obstante, la recomendacin es que es de gran ayuda tener un conocimiento terico del tema y un buen monto de experiencia,
aunque no demasiada (Bardach, 1993: 221). Otro
problema recurrente es evitar que el analista se crea
dueo de los problemas con los que trata. Aqu el
camino a seguir es evaluar el mbito, carcter, intensidad de los sentimientos ciudadanos acerca de si75

Imaginales

tuaciones consideradas problemticas. Una tercera

dificultad es desempacar el asunto; lo que hay que
hacer es desempacar una buena definicin del problema del paquete de cuestiones retricamente
definidas y evaluar crticamente los componentes factuales o causales que conllevan ciertas definiciones
del problema. Bardach recomienda que la definicin del problema debe ser tan sobria e imparcial
como sea posible; es decir, depurar o limpiar las
explicaciones o prescripciones que se hayan colado
de contrabando en la definicin del problema. Para
hacer esta tarea hay que evaluar crticamente esas
explicaciones, nos dice Bardach; no obstante, siguiendo a Majone, en un momento posterior habr que
dar razones y argumentos de por qu se defini de
cierta manera un problema y por qu se opt por un
curso de accin especfico para su solucin. Por correcta que sea la definicin, sta no puede quedar en
las mentes de los analistas o en algn cajn de la
oficina. Hay que tratar de convencer a los actores
que tienen distintas visiones del problema de que el
curso elegido fue el mejor, o el ms viable en funcin de los recursos disponibles. Finalmente, hay la
necesidad de deslegitimar ciertas definiciones que,
aunque basadas en sentimientos ciudadanos genuinos, van en contra de concepciones ms razonadas
del inters pblico.
Ya se apunt que los problemas no existen por
s mismos, no existen objetivamente, son construcciones sociales. Actores distintos entendern un problema de manera diferente, reflejando en sus respectivas definiciones sus propios intereses y valores. Asimismo, la definicin del problema condiciona el tipo de solucin a aplicar. Por ejemplo, no ser
igual que se defina el problema de la congestin vial
en el centro de una gran ciudad como una situacin
derivada de la falta de espacio para la fluida circulacin de los automviles, a que se defina como producto de un excesivo nmero de vehculos rodando
76

por las calles. La forma como se defina el problema

configura los instrumentos de accin. As, hay una
interdependencia conceptual entre el problema y la
solucin.
Herbert Simon distingui entre problemas bien
y mal estructurados. Un problema bien estructurado tiene la caracterstica de contar con un solucionador general del problema, esto es, cualquier conocedor de su estructura tiene en principio la capacidad de resolverlo (Aguilar, 1993: 61). Estructurar
bien un problema es producir tal definicin del
hecho calificado como problema, que pueda volverse
el sujeto u objeto de un enunciado causal. Hay que
estructurarlo como causa de o efecto de (Aguilar,
1993: 68). En contraste, los problemas mal estructurados no cuentan con una identificacin precisa
de los elementos que constituyen el hecho calificado como problema ni se conocen tampoco sus nexos
causales principales para poder alterarlo en el senti-

El problema de definir los problemas pblicos: un anlisis de la poltica de combate a la pobreza

del gobierno federal en Mxico, 2000-2006

do deseado (Aguilar, 1993: 67). En consecuencia,

frente a problemas pblicos que carecen de la identificacin de sus elementos causales, por definicin,
no se sabe a ciencia cierta qu se va a resolver, es
navegar en la indeterminacin que roza en irresponsabilidad y dispendio pblicos. En suma, si no se
conoce de manera precisa lo que se pretende resolver o lo que puede resolverlo, se est en la total irresolucin. Asimismo, la poltica pblica debe evitar
caer en uno de los errores ms recurrentes: confundir las consecuencias con las causas de un problema, lo que ocasiona, la mayora de las veces, mayores y ms graves problemas.
As, se impone la exigencia para los decisores de
la poltica pblica de poner todo su talento y los recursos disponibles en la compleja tarea de definir
correctamente los problemas pblicos, lo que significa desagregar sus componentes causales y el tipo
de relacin existente entre ellos y, a la vez, estructurar un curso de accin que plante los instrumentos
de solucin con los recursos disponibles. El desafo
del enfoque de la poltica pblica con relacin a la
formulacin de los problemas pblicos se sintetizara de la siguiente forma:
el anlisis debe encontrar un problema sobre el que
se pueda y se deba hacer algo, crear problemas que
puedan ser resueltos [...] definir un problema pblico es encontrar, crear, el balance operativo entre
los hechos indeseados a remover (los objetivos) y los
medios que posibilitan hacerlo (los recursos) [...] Crear
problemas significa propiamente crear soluciones
concebibles que propicien que los ciudadanos aprendan que es lo que deberan querer de conformidad
con lo que cuentan para poder realizarlo (Aguilar,
2000: 70-72)

Por ltimo, es importante resaltar que los problemas pblicos se desenvuelven en un ambiente

dinmico y conflictivo, los problemas no son definidos una vez y para siempre; los lentes con que
miramos los problemas de hoy, no son los mismos
con los que miramos los problemas de ayer y seguramente no sern iguales para observar los de maana. Los escabrosos problemas sociales estn sujetos
a procesos de redefinicin por actores sociales, partidistas y gubernamentales en circunstancias econmicas y polticas cambiantes. De esta forma, la definicin de los problemas pblicos, de una u otra forma, heredan experiencia de miradas pasadas, de proyectos y soluciones que una vez se plantearon, y esto
es ms evidente cuando los problemas resisten el
paso del tiempo.

La poltica de combate a la pobreza del gobierno federal: un anlisis de la definicin y planteamiento del problema
Cmo defini el problema de la pobreza el gobierno federal (2000-2006)? Cules son las causas del
problema y las acciones planteadas para atacarlo? En
las lneas siguientes se realizar un anlisis de la definicin del problema de la pobreza que llev a cabo
la Secretara de Desarrollo Social (Sedesol),5 dependencia del gobierno federal responsable del diseo
y ejecucin de la poltica social y de los programas
de combate a la pobreza.
La definicin de la pobreza
Uno de los temas en los que ms ha proliferado la
discusin sobre la pobreza es el que tiene que ver
con su definicin y medicin. En Mxico, al igual
Cabe sealar que los documentos que sirvieron de base
para el presente anlisis son documentos oficiales que reflejan
la postura y el enfoque de la Sedesol ante el problema de la
pobreza en nuestro pas. Vale decir que fue tarea extenuante,
primero, identificarlos y, despus, conseguirlos. Mi agradecimiento a Edgar Ibarra Morales, Secretario Tcnico de la Oficiala
Mayor de la Sedesol por su colaboracin.
5

77

Imaginales

que en otros pases, existe un amplio debate acerca

de cul es la mejor forma de caracterizar el fenmeno. Bajo este contexto, la Sedesol convoc a un grupo de acadmicos nacionales a integrar el Comit
Tcnico para la Medicin de la Pobreza en Mxico.
En el documento que contiene las conclusiones de
los trabajos de dicho comit, se menciona que la
Sedesol adopta la agenda de investigacin y la propuesta metodolgica del comit. En este documento (Comit Tcnico para la Medicin de la Pobreza
en Mxico, 2002: 18), la pobreza se concibe como
una privacin multidimensional; ello acarrea la posibilidad de incluir un gran nmero de elementos posibles para reconocer quin es identificado como pobre. Ante esta multidimensionalidad, en el Programa Nacional de Desarrollo Social 2001-2006 se concibe la pobreza como privacin de capacidades bsicas. stas se definen como el conjunto de acciones o estados que los individuos pueden alcanzar y
que son considerados indispensables para elegir formas y proyectos de vida valiosas (Sedesol, 2001: 9).
Desde esta perspectiva, ser pobre significa que, dadas las condiciones sociales e individuales, los hogares no tienen acceso a los recursos econmicos necesarios para que sus miembros logren desarrollar
sus capacidades bsicas (Sedesol, 2001: 9). Por otro
lado, el gobierno federal no considera los instrumentos de poltica como acciones de poltica social, sino
como parte importante de la estrategia de desarrollo
econmico del pas. Desde esta perspectiva, se juzga a la pobreza como un problema intrnsicamente
vinculado al desarrollo econmico, social y humano
y se concibe a la poltica social como una poltica de
desarrollo integral (Sedesol, 2001: 19).
La desagregacin del problema: identificacin de
las causas
De manera general, la Sedesol entiende la pobreza
como un problema de desigualdad (Vzquez Mota,
78

2002; Szkely, 2002). De acuerdo con Vzquez Mota

(2002: 7) hay dos formas de entender las causas de
la pobreza. Por un lado, para los pases con nivel de
ingreso bajo, la pobreza es un problema de falta de
desarrollo econmico. Por otro, dice la autora, en
pases que generan recursos considerables, el problema es cmo se reparten los beneficios. Mxico
se encuentra en el segundo caso; ocupa el noveno
lugar por el tamao de su economa, pero ocupa el
doceavo lugar en trminos de desigualdad a nivel
mundial; entonces, la pobreza no parece exclusivamente ser un problema de escasez de recursos, sino
tambin de desigualdad.
Bajo este razonamiento, la idea central es que en
Mxico la pobreza y, en general, los rezagos sociales, son causados principalmente por la elevada desigualdad en la posesin de recursos y no por la incapacidad de la economa para generar bienes y servicios para toda la poblacin (Szkely, 2002: 7). Esa
elevada desigualdad es resultado de una distribucin altamente distorsionada de activos generadores
de ingresos, tales como el capital humano y fsico, y
de oportunidades en los mercados laboral y de inversin para utilizar estos activos productivamente
(Szkely, 2002: 7) (cursivas en el original). De esta
manera, dice Szkely, para comprender las causas que
originan la desigualdad de ingresos y, por ende, la
pobreza, se debe determinar por qu la distribucin
de oportunidades y de activos generadores de ingresos es tan inequitativa.6
Para el gobierno federal, un elemento clave de
las causas de la pobreza es la existencia de restricciones
que enfrentan algunos sectores de la poblacin. As,
el enfoque de la poltica consiste en identificar las
restricciones que causan los rezagos sociales y en apli6
El documento Las brechas de la desigualdad. Principal desafo
de la poltica social en Mxico, presenta un diagnstico de la desigualdad en los ingresos, de capacidades, de oportunidades de
empleo y acceso a la proteccin, as como diferencias de patrimonio. Obviamos su exposicin por falta de espacio.

El problema de definir los problemas pblicos: un anlisis de la poltica de combate a la pobreza

del gobierno federal en Mxico, 2000-2006

que permitir a los individuos crearse una fuente de

car instrumentos y programas orientados a su elimiingreso por su propio esfuerzo (Szkely, 2002: 14)
nacin. En el documento Hacia una nueva generacin
(vanse esquemas 1 y 2). De esta manera, se entiende poltica social, de Miguel Szkely, se identifican las
de que los crculos de pobreza y riqueza tienen su
restricciones para acumular activos o utilizarlos: 1) de
origen en las diferencias de capacidades, oportunioferta de servicios bsicos, 2) de capacidades mnimas
dades, patrimonio y proteccin con que cuentan las
para participar en la actividad econmica, 3) de papersonas, ya que estos cuatro pilares son los elementrimonio o capacidad para invertir, 4) de riesgo o falta
tos que estn detrs de la capacidad para generar inde mecanismos de proteccin, 5) de entrada a los mergresos (Vzquez Mota, 2002: 9).
cados laborales o de oportunidades de crdito.
El primer tipo de restriccin se refiere a
Esquema 1. Generacin de ingresos
la falta de servicios bsicos para poder invertir en la adquisicin de activos. Por ejemplo, se menciona que en el caso de la educacin es necesario contar con acceso a escuelas para poder adquirir capital humano.
La restriccin de capacidades bsicas consiste en carecer de elementos mnimos indispensables como salud y nutricin para
poder integrarse a la vida social y productiva. La restriccin de patrimonio se refiere a
la falta de recursos para emprender actividades productivas con los propios medios
de la familia. La cuarta restriccin se refiere
en la carencia de mecanismos de proteccin. Fuente: Estrategia Contigo (www.contigo.gob.mx).
Finalmente, en cuanto a las oportunidades
productivas, las restricciones se clasifican en
Esquema 2. Generacin y ampliacin de activos
dos grupos. En el primero se encuentran
y oportunidades productivas
las restricciones de acceso al mercado laboral. En el segundo grupo de restricciones
se encuentran aquellas barreras a la creacin de actividad econmica por medio de
la inversin.
En sntesis, bajo esta visin de las causas de la pobreza en Mxico, la poltica social del gobierno federal se enfoca a la eliminacin de las restricciones antes mencionadas, con lo que se podr generar un crculo virtuoso de acumulacin de activos y
generacin de oportunidades productivas
Fuente: Estrategia Contigo (www.contigo.gob.mx).

79

Imaginales

La estructuracin del problema: el planteamiento de las soluciones

Una vez que se identificaron los elementos causales
de la pobreza, las soluciones deben estar destinadas
a atacarlos. Para materializar esas soluciones, el gobierno federal dise la Estrategia contigo, con el
objetivo de impulsar y lograr el desarrollo humano
integral de cada uno de los ciudadanos y responder
a los graves rezagos que enfrentan amplios sectores
de la poblacin (Sedesol, 2002: 5).
Esquema 3. Vertientes y mbitos de accin
de la Estrategia Contigo

Fuente: Estrategia Contigo (www.contigo.gob.mx).

La Estrategia Contigo considera cuatro vertientes de trabajo y a cada una corresponden lneas de
accin especficas (vase esquema 3). Con la puesta
en prctica de los programas se permite avanzar en
las cuatro vertientes, que son necesarias para eliminar las restricciones que impiden la acumulacin y uso
adecuado de activos, es decir, la ampliacin de capacidades, la generacin de oportunidades productivas, la formacin de patrimonio y la proteccin de
proteccin social (Szkely, 2002: 18) (cursivas mas).

80

La estrategia opera bajo diversos principios.7

Quisiramos destacar uno de ellos, el de
integralidad, pues resulta fundamental para
entender la concepcin del problema de la pobreza y el curso de accin planteado por el
gobierno para su solucin. El principio de
integralidad implica articular los distintos programas con las necesidades especficas de las
personas y familias. Se argumenta que esto
permite responder a los cambios que viven las
personas y las familias a lo largo de su curso de
vida, desde la etapa prenatal, la adolescencia, la edad
adulta y hasta la vejez 8 (Szkely, 2002: 18) (vase
esquema 4).
7
Los principios son corresponsabilidad, equidad, cohesin social, transparencia e integralidad. Para profundizar vase Szkely (2002) y Estrategia Contigo (www.contigo.gob.mx).
8
En este sentido, es importante mencionar que el Consejo
Nacional de Poblacin elabor ndices de desarrollo social (IDS)
con la finalidad de identificar, bajo una perspectiva multidimensional, los avances y rezagos que se vinculan al desarrollo
pleno de capacidades y opciones en las distintas etapas de la vida
de los individuos. Vase Consejo Nacional de Poblacin (2003).

El problema de definir los problemas pblicos: un anlisis de la poltica de combate a la pobreza

del gobierno federal en Mxico, 2000-2006

Esquema 4. Principio de integralidad en la Estrategia Contigo

Fuente: Estrategia Contigo (www.contigo.gob.mx).

Por ltimo, es importante indicar que esta estrategia de solucin planteada por el gobierno federal
para atacar el problema de la pobreza se inserta en
una visin de largo plazo del desarrollo social,9 la
cual contempla un periodo de 25 aos para convertir esa visin en realidad.

A manera de conclusin
La poltica pblica no puede sustentarse sin la existencia de un problema pblico claramente definido.
Si los problemas pblicos no se plantean de manera
que puedan ser tratables y solucionables por el gobierno, nos encontramos como el marinero sin brjula en medio del mar: navegando en la incertidumbre, esperando que alguien prodigiosamente nos saque del aprieto. De aqu que, la ardua tarea de atajar
los escurridizos problemas sociales, entraa conocimiento tcnico, responsabilidad pblica y virtud
poltica. Asimismo, en no pocas ocasiones, sucede
La visin, objetivos, ejes rectores, as como las estrategias
de la poltica social se mencionan en el Programa Nacional de
Desarrollo Social 2001-2006.
9

que los mejores diseos de poltica pblica

basados en una clara visin de las causas
del problema que se desea atacar y de las
mejores vas para su solucin, topan con
pared. Sin embargo, cuando el ncleo de la
poltica est slido, hay la posibilidad de
rectificar, de repensar. En contrapartida, si
no hay un problema bien entendido y definido, la poltica se derrumbar por s sola,
ser cuestin de tiempo y la colectividad
asumir los costos.
El objetivo primordial de este trabajo
consisti en analizar la poltica pblica de
superacin y combate a la pobreza diseada por el gobierno federal encabezado por
el presidente Vicente Fox (2000-2006), en
lo que toca a la definicin del problema. No evaluamos si el planteamiento del problema es el ms eficaz y eficiente para atacar el grave problema de la
pobreza en nuestro pas. Ello supone un profundo
anlisis que supera los alcances de estas lneas. La
intencin se centr en examinar primeramente si se
delimit la pobreza por sus causas y, en segundo trmino, si se estructur una solucin viable, esto es,
saber si el problema es tratable y solucionable. En
caso de resultar la respuesta negativa, estamos frente al voluntarismo, la demagogia y el dispendio, pero
no frente a una poltica pblica. A partir del anlisis
realizado, se puede afirmar que la poltica se sustenta en una visin que identifica las causas que generan la pobreza (desagregacin) y plantea un conjunto de soluciones (estructuracin) destinadas a atacarlas. A lo menos, se trata de una poltica pblica
coherente entre los elementos causales identificados
que inciden sobre la pobreza y la estrategia de solucin con los recursos disponibles. Esto es, a partir
de la definicin de la pobreza, se trata de un problema susceptible de ser resuelto aunque hay que recalcarlo en el largo plazo.
81

Imaginales

Una reflexin final. Consideramos que fue un

acierto del gobierno federal que concluy su gestin en 2006 vincular el fenmeno de la pobreza al
desarrollo econmico, social y humano y considerar
la poltica social como una poltica de desarrollo integral. Al parecer no son palabras huecas, pues el
diseo de las polticas de superacin de la pobreza
refleja esta concepcin. Entre los magros aciertos
del gobierno foxista se encuentra, precisamente, el
de aportar una visin integral del complejo problema de la pobreza y el de sentar los cimientos para
una poltica de largo aliento. Una muestra de ello
fue la aprobacin de la Ley de Desarrollo Social en
2003 mediante un amplio consenso de las fuerzas
polticas representadas en el Congreso de la Unin.
Obviamente, las estrategias, programas y acciones
de combate a la pobreza siempre sern perfectibles;
lo que importa es que hoy conocemos ms al enemigo llamado pobreza y hay una orientacin ms
clara de cmo atacarlo, y eso ya es ganancia.

Bibliografa
Aguilar Villanueva, Luis F. (1993) Estudio introductorio,
en Luis F. Aguilar Villanueva (ed.) Problemas pblicos y
agenda de gobierno (1a. ed.) Mxico, Porra, pp. 15-72.
(2000) Estudio introductorio, en Luis F.
Aguilar Villanueva (ed.) La hechura de las polticas (3a.
ed.) Mxico, Porra, pp. 15-84.
Bardach, Eugene (1993) Problemas en la definicin de
problemas en el anlisis de polticas, en Luis F. Aguilar
Villanueva (ed.) Problemas pblicos y agenda de gobierno
(1a. ed.) Mxico, Porra, pp. 219-233.
Birkland, Thomas A. (2001) An Introduction to the Policy
Process: Theories, Concepts, and Models of Public Policy
Making, Nueva York, M. E. Sharpe.
Comit Tcnico para la Medicin de la Pobreza (2002)
Medicin de la Pobreza. Variantes Metodolgicas y Estimacin Preliminar (serie Documentos de Investigacin, nm. 1) Mxico, Secretara de Desarrollo Social.
Consejo Nacional de Poblacin (2003) ndices de Desarrollo Social en las Etapas del Curso de la Vida, 2000,
Mxico, Consejo Nacional de Poblacin.

82

Dye, Thoemas R. (1992) Understanding Public Policy,

Englewood Cliffs, Nueva Jersey, Prentice-Hall.
Fernndez, Antoni (1999) Las polticas pblicas, en
Miguel Caminal Bada (ed.) Manual de ciencia poltica,
Madrid, Tecnos, pp. 460-482.
Hogwood, Brian y Lewis Gunn (1984) Policy Analysis for
the Real World, Oxford, Oxford University Press.
Lindblom, Charles E. (1991) El proceso de elaboracin de polticas pblicas, Madrid, INAP.
Majone, Giandomenico (1997) Evidencia, argumentacin y
persuasin en la formulacin de polticas, Mxico, FCE/Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin
Pblica.
(2000) Los usos del anlisis de polticas, en
Luis F. Aguilar (ed.) La hechura de las polticas (3a. ed.),
Mxico, Porra, pp. 341-366 (1a. ed. 1992).
Meny, Yves y Jean-Claude Thoenig (1992) Las polticas
pblicas, Barcelona, Ariel.
Nelson, Barbara J. (con la asistencia de Thomas
Lindenfeld) (1993) La formacin de una agenda. El
caso del maltrato a los nios, en Luis F. Aguilar
Villanueva (ed.) Problemas pblicos y agenda de gobierno
(1a. ed.) Mxico, Porra, pp. 105-140.
Peters, Guy B. (1999) American Public Policy: Promise and
Performance, Nueva York, Chatham House/Seven
Rivers.
Sedesol (2001) Programa Nacional de Desarrollo Social
2001-2006, Resumen Ejecutivo, Mxico, Secretara de
Desarrollo Social.
(2002) Segundo Informe de Labores, Mxico,
Secretaria de Desarrollo Social.
Szkely, Miguel (2002) Hacia una nueva generacin de poltica
social (serie Cuadernos de Desarrollo Humano, nm.
2) Mxico, Secretara de Desarrollo Social.
Vzquez Mota, Josefina (2002) Brechas de desigualdad. Principal desafo de la poltica social de Mxico (serie Cuadernos de Desarrollo Humano, nm. 1) Mxico, Secretara de Desarrollo Social.
Wildawsky, Aaron (1979) The Politics of Budgetary Process,
Boston, Little Brown.