TTULO: INFRAES E SANES ADMINISTRATIVAS NAS LICITAES E

CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
Vanderson Roberto Vieira1

SUMRIO: 1- INTRODUO; 2- DA FALTA DE PREVISO EM TIPOS ESPECFICOS DAS

INFRAES ADMINISTRATIVAS E DAS SANES EM MATRIA DE LICITAES E
CONTRATOS NA LEI N 8.666/93. A LIBERDADE FUNDAMENTADA (DISCRICIONARIEDADE)
CONFERIDA AO ADMINISTRADOR NA APLICAO DAS SANES; 3- PRINCPIOS
NORTEADORES DA APLICAO DAS SANES ADMINISTRATIVAS; 3.1 PRINCPIO DA
INDISPONIBILIDADE DO INTERESSE PBLICO; 3.2- PRINCPIO DA PROPORCIONALIDADE; 4DAS SANES PREVISTAS NA LEI N 8.666/93; 4.1- ADVERTNCIA (ART. 87, I); 4.2- MULTA
(ART. 87, II); 4.3- SUSPENSO TEMPORRIA (ART. 87, III); 4.4- DECLARAO DE
INIDONEIDADE (ART. 87, IV); 5- NECESSIDADE DE PROCESSO ADMINISTRATIVO; 6CONCLUSO.

1- INTRODUO
A identificao e a apurao de infraes administrativas e a aplicao
concreta das sanes administrativas pelo ente pblico ao contratado faltosos uma
das clusulas exorbitantes do contrato administrativo. Essas clusulas decorrem da
posio de supremacia da administrao perante o particular contratado e so
reflexo do princpio da supremacia do interesse pblico sobre o privado, que fornece
administrao diversas prerrogativas, de direito material e processual.
Quando o contratado pratica uma infrao administrativa, compete
Administrao Pblica apurar a falta mediante procedimento especfico, aplicando a
sano cabvel e mais adequada e idnea ao caso concreto. Esta sano ser a
prevista no edital, no contrato e na lei 8.666/93, nos seus arts. 66 a 68 e 86 a 88.
A aplicao das sanes administrativas tem finalidade de preveno
especial, preveno geral e represso. A finalidade de preveno especial (carter
educativo e pedaggico) visa mostrar ao faltoso o cometimento do ato ilcito com a
finalidade de que ele no cometa novas infraes. O carter pedaggico geral visa
demonstrar a todos os interessados da coletividade que o Poder Pblico diligente na
aplicao rpida das sanes e no transige quando se trata de violao de interesses
pblicos. O carter repressivo visa impedir que o Estado e a sociedade sofram prejuzos
pelo descumprimento das obrigaes assumidas.

2- DA FALTA DE PREVISO EM TIPOS ESPECFICOS DAS INFRAES

ADMINISTRATIVAS E DAS SANES EM MATRIA DE LICITAES E
CONTRATOS NA LEI N 8.666/93. A LIBERDADE FUNDAMENTADA
(DISCRICIONARIEDADE) CONFERIDA AO ADMINISTRADOR NA APLICAO
DAS SANES

Graduado em Direito pela Unesp - FHDSS - campus de Franca. Mestre em Direito pela mesma
Instituio. Advogado. Professor Universitrio de Direito.

Alguns doutrinadores criticam a Lei n 8.666/93 em virtude de ela no

prever as infraes administrativas em molduras, tipificaes fechadas. Isso pelo
fato de o art. 87 da referida lei ser uma disposio aberta, estabelecendo que a
inexecuo total ou parcial do contrato poder ensejar a aplicao de uma das
sanes elencadas: 1- advertncia, 2- multa, 3- suspenso do direito de licitar, 4declarao de inidoneidade.
Trazemos abaixo as disposies da lei 8666/93, que interessam ao tema:
Captulo III
DOS CONTRATOS
Seo IV
Da Execuo dos Contratos
Art. 66. O contrato dever ser executado fielmente pelas partes, de acordo
com as clusulas avenadas e as normas desta Lei, respondendo cada uma
pelas conseqncias de sua inexecuo total ou parcial.
Art. 67. A execuo do contrato dever ser acompanhada e fiscalizada por
um representante da Administrao especialmente designado, permitida a
contratao de terceiros para assisti-lo e subsidi-lo de informaes
pertinentes a essa atribuio.
o
1 . O representante da Administrao anotar em registro prprio todas as
ocorrncias relacionadas com a execuo do contrato, determinando o que
for necessrio regularizao das faltas ou defeitos observados.
o
2 . As decises e providncias que ultrapassarem a competncia do
representante devero ser solicitadas a seus superiores em tempo hbil
para a adoo das medidas convenientes.
Art. 68. O contratado dever manter preposto, aceito pela Administrao, no
local da obra ou servio, para represent-lo na execuo do contrato.
Captulo IV
DAS SANES ADMINISTRATIVAS E DA TUTELA JUDICIAL
Seo II
Das Sanes Administrativas
Art. 86. O atraso injustificado na execuo do contrato sujeitar o contratado
multa de mora, na forma prevista no instrumento convocatrio ou no
contrato.
1. A multa a que alude este artigo no impede que a Administrao
rescinda unilateralmente o contrato e aplique as outras sanes previstas
nesta Lei.
2. A multa, aplicada aps regular processo administrativo, ser
descontada da garantia do respectivo contratado.
3. Se a multa for de valor superior ao valor da garantia prestada, alm da
perda desta, responder o contratado pela sua diferena, a qual ser
descontada dos pagamentos eventualmente devidos pela Administrao ou
ainda, quando for o caso, cobrada judicialmente.
Art. 87. Pela inexecuo total ou parcial do contrato a Administrao poder,
garantida a prvia defesa, aplicar ao contratado as seguintes sanes:
I- advertncia;
II- multa, na forma prevista no instrumento convocatrio ou no contrato;
III - suspenso temporria de participao em licitao e impedimento de
contratar com a Administrao, por prazo no superior a 2 (dois) anos;
IV -declarao de inidoneidade para licitar ou contratar com a Administrao
Pblica enquanto perdurarem os motivos determinantes da punio ou at
que seja promovida a reabilitao perante a prpria autoridade que aplicou
a penalidade, que ser concedida sempre que o contratado ressarcir a
Administrao pelos prejuzos resultantes e aps decorrido o prazo da
sano aplicada com base no inciso anterior.
1. Se a multa aplicada for superior ao valor da garantia prestada, alm da
perda desta, responder o contratado pela sua diferena, que ser
descontada dos pagamentos eventualmente devidos pela Administrao ou
cobrada judicialmente.

 2. As sanes previstas nos incisos I, III e IV deste artigo podero ser

aplicadas juntamente com a do inciso II, facultada a defesa prvia do
interessado, no respectivo processo, no prazo de 5 (cinco) dias teis.
3. A sano estabelecida no inciso IV deste artigo de competncia
exclusiva do Ministro de Estado, do Secretrio Estadual ou Municipal,
conforme o caso, facultada a defesa do interessado no respectivo processo,
no prazo de 10 (dez) dias da abertura de vista, podendo a reabilitao ser
requerida aps 2 (dois) anos de sua aplicao.
Art. 88. As sanes previstas nos incisos III e IV do artigo anterior podero
tambm ser aplicadas s empresas ou aos profissionais que, em razo dos
contratos regidos por esta Lei:
I - tenham sofrido condenao definitiva por praticarem, por meios dolosos,
fraude fiscal no recolhimento de quaisquer tributos;
II - tenham praticado atos ilcitos visando a frustrar os objetivos da licitao;
III - demonstrem no possuir idoneidade para contratar com a Administrao
em virtude de atos ilcitos praticados.

As pessoas que firmam contratos com a Administrao Pblica tm direito

de saber quais as conseqncias que podem surgir de suas atos. Tem direito
informao clara e transparente, bem como segurana jurdica.
A lei no art. 87 poderia ter definido com pormenores o que efetivamente
constitui inexecuo total ou parcial do contrato. Poderia tambm ter indicado a
sano cabvel a cada infrao determinada.
Contudo, tais omisses no inviabilizam a aplicao de sanes no
mbito dos contratos administrativos, visto que o administrador pautar sua atuao
pelo princpio da proporcionalidade e pelo princpio da indisponibilidade do interesse
pblico.
Na prtica, tambm seria invivel um rol delimitado de infraes
administrativas, o qual certamente no conseguiria prever todas as situaes de
descumprimento de contrato na imensa variedade existente de contratos
administrativos.
Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, clssico autor do Direito
Administrativo, entende que o direito disciplinar no exige a definio especfica,
taxativa, da falta administrativa bastando a previso genrica2.
Esse entendimento seguido por Fbio Medina Osrio, ao escrever que o
tipo sancionador deve possuir um grau mnimo de certeza e previsibilidade3,
ocorrendo essa previso na lei 8666/93.
O que deve ser coibido a arbitrariedade e desproporcionalidade na
aplicao da sano administrativa, pois o administrador deve levar em
considerao aquilo que melhor preserva o interesse pblico.
Eros Roberto Grau4 j dizia que a discricionariedade no constitui um
poder titulado pela administrao, mas sim um modo de atuar ao dar cumprimento
ao dever-poder de gerir a res publica. A discricionariedade regrada na lei,
limitada pelos princpios e exige motivao dos atos sancionatrios.

BANDEIRA DE MELLO, Oswaldo Aranha. Princpios Gerais de Direito Administrativo. Rio de

Janeiro: Forense, 1979. v.2. p. 141.
3
MEDINA OSRIO, Fbio. Direito Administrativo Sancionador. So Paulo: Revista dos Tribunais,
2000. p. 271
4
GRAU, Eros Roberto. Poder Discricionrio. Revista de Direito Pblico. So Paulo: Revista dos
Tribunais, n. 93, jan/mar. 1990. p. 41.

Como dito, inegvel o controle da discricionariedade da sano aplicada

pelo administrador atravs dos princpios administrativos5.

3- PRINCPIOS NORTEADORES
ADMINISTRATIVAS

DA

APLICAO

DAS

SANES

3.1- PRINCPIO DA INDISPONIBILIDADE DO INTERESSE PBLICO

O interesse pblico indisponvel. Sendo da coletividade, o agente
administrativo dele no pode dispor e transigir.
Por esse princpio, a aplicao das sanes administrativas de interesse
da coletividade como um todo, ou seja, interesse e direitos com dimenso pblica.
Qualquer ato administrativo que no respeite o interesse pblico ser invlido.

3.2- PRINCPIO DA PROPORCIONALIDADE

No momento em que a Lei n 8.666/93 conferiu Administrao Pblica a
possibilidade de selecionar de modo fundamentado a sano no caso de inexecuo
total ou parcial do contrato, o fez na certeza de que a situao ftica do caso subexame fosse considerada nessa escolha. A opo por certa sano dever atender
ao princpio da proporcionalidade.
O princpio da proporcionalidade afirma que o Estado no deve agir com
demasia, tampouco de modo insuficiente na consecuo dos seus objetivos6.
Desta maneira, a sano a ser aplicada em virtude da falta contratual
cometida pelo contratado no dever ser mais severa do que o necessrio para a
preservao do interesse pblico.
O princpio da proporcionalidade exige maior motivao racional nas
decises considerando a relao meio-fim. A anlise da proporo entre meios e fins ,
sem dvida alguma, instrumento de realizao das funes administrativas e da justia.

4- DAS SANES PREVISTAS NA LEI N 8.666/93

muito importante frisar, ab initio, que qualquer uma das sanes abaixo
enumeradas, mesmo a advertncia, somente pode ser aplicada mediante a instaurao
e finalizao de procedimento administrativo autnomo, no qual sejam assegurados o
contraditrio e a ampla defesa ao contratado.
Art. 87. Pela inexecuo total ou parcial do contrato a Administrao
poder, garantida a prvia defesa, aplicar ao contratado as seguintes
sanes:
I - advertncia;
II - multa, na forma prevista no instrumento convocatrio ou no contrato;
III - suspenso temporria de participao em licitao e impedimento de
contratar com a Administrao, por prazo no superior a 2 (dois) anos;
IV - declarao de inidoneidade para licitar ou contratar com a
Administrao Pblica enquanto perdurarem os motivos determinantes da
punio ou at que seja promovida a reabilitao perante a prpria
autoridade que aplicou a penalidade, que ser concedida sempre que o
5

o entendimento de: MORAES, Germana de Oliveira. Controle Jurisdicional da Administrao

Pblica. So Paulo: Dialtica, 2004. p. 165.
6
FREITAS, Juarez. O Controle dos Atos Administrativos e os Princpios Fundamentais. So
Paulo: Malheiros, 1999. p. 56.

contratado ressarcir a Administrao pelos prejuzos resultantes e aps

decorrido o prazo da sano aplicada com base no inciso anterior.

4.1- ADVERTNCIA (ART. 87, I)

a sano mais branda e est prevista no inciso I do art. 87 da Lei n
8.666/93.
A Administrao a utilizar diante de eventuais inexecues parciais de
clusulas contratuais. Serve para advertir o contratado para que sane as pendncias
ou imperfeies, sob pena de aplicao das demais sanes (que so mais graves),
inclusive de resciso do contrato. A sano de advertncia no deve ser aplicada
mais de uma vez, pois, certamente, a administrao j realizou reclamaes e
advertncias informais antes desta aplicar a advertncia no fim do procedimento
especfico.
certo que sano de natureza moral, mas deixa ntida a postura
administrativa de garantir a indisponibilidade do interesse pblico, advertindo o
contratado para o cumprimento correto da avena.
Deve ser aplicada em caso de negligncia e faltas corrigveis, quando o
contratante for primrio (no reincidente em falta), servindo como o prenncio
daquela mais severa.
Em tese no acarreta a resciso contratual, mas o cometimento reiterado
de faltas que ensejam a aplicao de advertncia pode culminar na resciso contratual.

4.2- MULTA (ART. 87, II)

A multa penalidade pecuniria tendo por causa descumprimento de
dever legal ou contratual. O seu valor deve ser proporcional ao dano cometido ou
conduta esperada, tendo a funo de desestimular comportamentos ilegais.
Na situao do art. 86, a multa possui natureza moratria, ou seja,
vinculada ao atraso no cumprimento de obrigao7. J na hiptese do art. 87, a
multa possui natureza penal, uma vez que aplicvel quando do inadimplemento
contratado.
O valor da multa deve estar previsto no instrumento convocatrio ou no
contrato, constando, inclusive, o percentual a ser aplicado. A falta de tal previso
impede a aplicao da multa.
A multa pode ser aplicada cumulativamente com outras sanes,
conforme autoriza o pargrafo 1, do art. 87, da Lei n 8.666/93.
A aplicao da multa no necessariamente extinguir o vnculo contratual
com o contratante faltoso.
O pargrafo 2, do art. 86, determina que a multa, aplicada aps regular
processo administrativo, seja descontada do valor da garantia prestada pelo
contratado.

4.3- SUSPENSO TEMPORRIA (ART. 87, III)

A sano consiste na suspenso temporria de participao em licitao
e impedimento de contratar com a Administrao, por prazo no superior a 2 (dois)
anos.
7

Cf. PEREIRA JNIOR, Jess Torres. Comentrios Lei das Licitaes e Contrataes da
Administrao Pblica. Rio de Janeiro: Renovar, 2002. p. 86.

O contratado punido com essa sano, assim como a do inciso IV, fica
impossibilitado de se habilitar em licitao e contratar com a Administrao Pblica.
O prazo da sano deve estar determinado no ato sancionador, no
podendo ultrapassar dois anos. O texto legal do inciso III utiliza a expresso
Administrao.
Os incisos XI e XII, do art. 6 da lei 8666/93 definem, respectivamente,
Administrao Pblica e Administrao. Assim, Administrao rgo,
entidade ou unidade administrativa pela qual a Administrao Pblica opera e atua
concretamente. Tal redao levou alguns intrpretes a entenderem que a aplicao
da sano de suspenso temporria somente produz efeitos no mbito do rgo
pelo qual a administrao opera, enquanto que a declarao de inidoneidade
repercute em toda Federao, mas o tema no pacfico.

4.4- DECLARAO DE INIDONEIDADE

Esta penalidade administrativa consiste na declarao de inidoneidade
para licitar ou contratar com a Administrao Pblica enquanto perdurarem os
motivos determinantes da punio ou at que seja promovida a reabilitao perante
a prpria autoridade que aplicou a penalidade. Ocorrer a reabilitao sempre que o
contratado ressarcir a Administrao pelos prejuzos resultantes e aps decorrido o
prazo da sano de suspenso temporria.
A sano em tela tem prazo indeterminado, sendo o mnimo de dois anos
(prazo mximo da sano de suspenso temporria) cessando seus efeitos com a
extino dos motivos determinantes da punio e com o ressarcimento dos danos
eventualmente causados Administrao. A extino desta sano depende da
reabilitao do infrator, prevista no pargrafo 3 do art. 87, decretada por ato
administrativo, praticado pela mesma autoridade que aplicou a sano. O inciso
menciona a expresso Administrao Pblica, que definida pelo inciso XI, do
artigo 6, como a administrao direta e indireta da Unio, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios, abrangendo inclusive as entidades com personalidade de
direito privado sob controle do poder pblico e das fundaes por ele institudas ou
mantidas.
Verifique-se, abaixo, interessante julgado do STJ:
RMS 9707 / PR. RECURSO ORDINARIO EM MANDADO DE SEGURANA
1998/0030835-0. RELATORA MINISTRA LAURITA VAZ. RGO
JULGADOR: T2 - SEGUNDA TURMA. DATA DO JULGAMENTO:
04/09/2001. DATA DA PUBLICAO/FONTE: DJ 20/05/2002 P. 115. RSTJ
VOL. 157 P. 165.
Ementa: RECURSO EM MANDADO DE SEGURANA. ADMINISTRATIVO.
LICITAO. SANO IMPOSTA A PARTICULAR. INIDONEIDADE.
SUSPENSO A TODOS OS CERTAMES DE LICITAO PROMOVIDOS
PELA ADMINISTRAO PBLICA QUE UNA. LEGALIDADE. ART. 87,
INC. II, DA LEI 8.666/93. RECURSO IMPROVIDO.
I- A Administrao Pblica una, sendo, apenas, descentralizada o
exerccio de suas funes.
II- A Recorrente no pode participar de licitao promovida pela
Administrao Pblica, enquanto persistir a sano executiva, em
virtude de atos ilcitos por ela praticados (art. 88, inc. III, da Lei n.
8.666/93). Exige-se, para a habilitao, a idoneidade, ou seja, a capacidade
plena da concorrente de se responsabilizar pelos seus atos.
III- No h direito lqido e certo da Recorrente, porquanto o ato impetrado
perfeitamente legal.
IV - Recurso improvido.

5- NECESSIDADE DE PROCESSO ADMINISTRATIVO

As sanes administrativas somente podem ser aplicadas dentro de
processo administrativo autnomo, instaurado por ato administrativo de
autoridade competente, onde se garanta a ampla defesa e o contraditrio (garantias
constitucionais) ao contratado que supostamente incidiu em falta. O ato administrativo de
instaurao deve conter a identificao dos autos do processo administrativo
original da licitao ou do contrato, a meno s disposies legais aplicveis ao
procedimento para apurao de responsabilidade, a designao da comisso de
servidores que ir conduzir o procedimento, o prazo para a concluso dos trabalhos
da comisso, dentre outros requisitos. O contratado deve ser notificado para se
defender, seguindo o processo at deciso final fundamentada.

6- CONCLUSO
Administrao Pblica deve necessariamente aplicar a sano
administrativa nos casos de infraes a normas legais e contratuais, pois se trata de
interesse pblico indisponvel, sendo inclusive ato ilegal e de improbidade no levar a
cabo processo de punio de contratados que venham a infringir as regras contratuais. A
sano deve ser proporcional ao ato cometido, na medida necessria para se
atender e preservar o interesse pblico.

7- BIBLIOGRAFIA
BANDEIRA DE MELLO, Oswaldo Aranha. Princpios Gerais de Direito
Administrativo. Rio de Janeiro: Forense, 1979. v. 2.
FREITAS, Juarez. O Controle dos Atos Administrativos e os Princpios
Fundamentais. So Paulo: Malheiros, 1999.
GRAU, Eros Roberto. Poder Discricionrio. Revista de Direito Pblico. So Paulo:
Revista dos Tribunais, n. 93, jan/mar. 1990.
MEDINA OSRIO, Fbio. Direito Administrativo Sancionador. So Paulo: Revista
dos Tribunais, 2000.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 26. Ed. So Paulo:
Malheiros. 2001.
MORAES, Germana de Oliveira. Controle Jurisdicional da Administrao
Pblica. So Paulo: Dialtica, 2004.
PEREIRA JNIOR, Jess Torres. Comentrios Lei das Licitaes e
Contrataes da Administrao Pblica. Rio de Janeiro: Renovar, 2002.