INCENTIVOS DA DINMICA POLTICA

SOBRE A CORRUPO
Reeleio, competitividade e coalizes
nos municpios brasileiros*
Mariana Batista

Artigo apresentado no 35 Encontro Anual da Anpocs, GT Comportamento poltico. Agradeo a todos os participantes do GT pelos comentrios e pelo
excelente ambiente de discusso, em especial a Mrio
Fuks, Jakson Aquino e Vtor Peixoto pelas sugestes
detalhadas. Agradeo ainda a Francisco Ramos por
disponibilizar seu banco de dados sobre as auditorias
da Controladoria Geral da Unio e a Romero Maia
pela ajuda com os dados do IBGE. Agradecimento especial a Marcus Andr Melo, que fomentou as discusses que originaram este artigo. Indispensvel agradecimento a Enivaldo Rocha pelo apoio metodolgico.
Qualquer incorreo remanescente de minha total
responsabilidade.

Artigo recebido em 30/11/2011

Aprovado em 18/12/2012

Introduo
A difuso do fenmeno da corrupo vem transformando o tema numa das principais preocupaes
nos pases democrticos. Definida como a venda de
propriedade do governo por seus integrantes oficiais
visando ganho pessoal (Shleifer e Vishny, 1993), a
corrupo est intimamente ligada ao processo de representao poltica e de delegao de poderes para
polticos eleitos nos sistemas democrticos.
Em teoria, a democracia, mediante o mecanismo da eleio, restringiria a corrupo ao dar ao
eleitor a capacidade de recompensar boas prticas
e remover do poder os polticos corruptos. Contudo, levantamentos da Transparncia Internacional
desautorizam uma relao direta entre democracia
e ausncia de corrupo: h expressiva variao de
grau entre os pases e ao longo do tempo. As questes fundamentais passam a ser por que os polticos
praticam atos corruptos? Quando os polticos se
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voltam para prticas corruptas? Quais so os incentivos para a corrupo? Quais os constrangimentos?
Considerando os sistemas democrticos, a existncia do mecanismo da eleio em si no se mostra
suficiente para inibir totalmente a corrupo. Nesse sentido, elementos especficos das democracias
mostram-se relevantes para entender o porqu da
corrupo, e a dinmica poltica vem sendo apresentada como uma das principais respostas para os
referidos questionamentos (Balan, 2011; Chang,
2005; Nyablade e Reed, 2008).
A capacidade de aumentar o nmero de opes
disponveis para os eleitores e de induzir o controle
horizontal entre os atores polticos so apontadas
como as caractersticas da competio poltica que
incentivaria a diminuio da corrupo. Contudo,
estudos recentes apontam que a competio poltica, ao gerar incerteza eleitoral, ao invs de incentivar o controle mtuo, acaba por aumentar a
corrupo quando os candidatos tm de se esforar
mais para conseguir votos. Dessa forma, os resultados ainda no so conclusivos, apontando que a
corrupo alta onde a competio poltica muito acirrada, mas tambm onde praticamente inexistente (Chang, 2005).
Dessa forma, para responder se a competio
poltica de fato diminui a corrupo preciso analisar os diferentes incentivos advindos da dinmica
poltica. Para tanto, este artigo objetiva analisar o
poder explicativo de quatro caractersticas especificas da poltica: a competitividade das eleies, que
se refere margem de vitria do candidato; a fora
da oposio, que se relaciona com a capacidade de
controle horizontal no governo; a reeleio e a estrutura das coalizes.
Alguns dos principais argumentos da literatura aparecem em direes opostas. A competitividade das eleies incentivaria a diminuio
da corrupo ao aumentar os custos polticos do
ato corrupto. Contudo, a incerteza eleitoral pode
incentivar a corrupo (Chang, 2005). J a fora da
oposio diminuiria a corrupo porque aumenta
a capacidade de controle horizontal entre os atores
polticos. Contudo, a existncia de muitos partidos
na oposio ao governo pode aumentar os custos
de ao coletiva para este grupo (Kunicov e Rose-Ackerman, 2005). A reeleio tambm pode ofe-

recer incentivos contraditrios: diminuiria a incidncia de corrupo porque os custos da corrupo

para candidatos buscando a reeleio maior tendo
em vista a busca de votos (Ferraz e Finan, 2007);
Contudo, pode aumentar a incidncia de corrupo porque a permanncia no poder oferece uma
proteo aos polticos corruptos (Pereira, Melo e
Figueiredo, 2008). Por ltimo, a possibilidade de
governos de coalizo tambm deve ser levada em
considerao (Kunicov e Rose-Ackerman, 2005).
Argumento que o tamanho da coalizo governativa pode ser importante para explicar a incidncia da corrupo, uma vez que no se est falando
de apenas um partido no governo, mas de vrios,
com interesses diferenciados. Dessa forma, quanto
maior o nmero de partidos na coalizo governativa maior incidncia de corrupo esperado.
Tais hipteses sero testadas para o caso brasileiro, com base nas fiscalizaes por meio de
sorteios pblicos feitos nos municpios pela Controladoria Geral da Unio (CGU) e se insere no
projeto de pesquisa mais amplo que busca analisar os determinantes da corrupo nos municpios
brasileiros com base nos sorteios da CGU liderado
por Marcus Melo (Melo, Leite e Rocha: 2011). Tais
sorteios propiciam uma oportunidade mpar para
uma base de dados construda com dados objetivos e de forma aleatria. Sero aqui analisados os
21 primeiros sorteios feitos pela CGU entre 2003
e 2006. Para tanto, este trabalho est assim subdividido. No tpico seguinte, ser analisada a relao
entre corrupo e competio poltica, com nfase
nos mecanismos explicativos. Em seguida, a estratgia de mensurao do fenmeno da corrupo
ser apresentada, com base nas auditorias da CGU.
Na quarta seo, sero apresentadas as hipteses e
os resultados. Por ltimo, a concluso.

Impactos da competio poltica na corrupo1

Como primeiro passo para a anlise da relao
entre poltica e corrupo preciso estabelecer claramente o que se entende por corrupo e assim
delimitar empiricamente o objeto de estudo.
A definio atualmente mais difundida a de
Shleifer e Vishny (1993). Nas palavras dos autores:

INCENTIVOS DA DINMICA POLTICA SOBRE A CORRUPO

Definimos a corrupo do governo, como a venda
por funcionrios do governo de propriedade do governo para ganho pessoal (Shleifer e Vishny, 1993,
p. 599). Tal definio se mostra clara e simples a
um primeiro olhar, mas trs termos merecem ser
mais bem especificados: o que se entende por venda, o que est sendo vendido e o que exatamente
ganho privado.
Por venda est se tratando qualquer tipo de
transao entre o poltico e um ator privado, na
qual a propriedade do governo est em jogo e o
poltico recebe algum benefcio pessoal em troca.
Nesse sentido h a oferta de um bem pelo poltico
e a demanda por esse bem por um ator privado, de
forma que se estabelece uma relao de mercado.
Mas o que exatamente est sendo vendido?
Qual a moeda? O objeto da transao pode ser
tanto um bem fsico quanto um direito de propriedade. No primeiro caso, o poltico pode estar transferindo alguma forma de auxlio material a um ator
privado em troca de seu voto. Nesse caso, a moeda
do ator privado o voto. J no caso mais clssico do
suborno, no qual o poltico recebe dinheiro para
alterar uma licitao, por exemplo, a moeda do ator
privado dinheiro propriamente dito.
Por ltimo, esta discusso leva pergunta:
o que exatamente o ganho pessoal do poltico?
Alguns autores definem ganho pessoal como enriquecimento ilcito (Kunicov e Rose-Ackerman,
2005). O problema dessa definio que exclui o
comportamento corrupto que tem fins eleitorais,
como a compra de votos. Nesse sentido, Nyablade
e Reed (2008) explicitam em sua definio que h
dois tipos de ganho pessoal, o ganho material e o
ganho eleitoral (Nyablade e Reed, 2008). Deixar
claros esses dois tipos de ganho pessoal de grande
importncia para o processo de operacionalizao
do conceito em estudos empricos.
Tendo isso em mente, corrupo ser aqui considerada a transao entre um poltico e um ator
privado, na qual o primeiro transfere um bem fsico
ou um direito de propriedade ilegalmente para um
determinando ator privado, em troca de ganhos
materiais ou eleitorais.
Definida a concepo de corrupo, a prxima
tarefa entender seus fatores explicativos. Atual
mente o debate sobre os determinantes da corrup-

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o bastante amplo. Os estudos cross-national

apontam o poder explicativo de variveis como
desenvolvimento econmico e desenho das instituies democrticas. Acerca do tpico especfico
aqui tratado, a relao entre corrupo e dinmica
da competio poltica, a origem pode ser remetida
aos estudos sobre o impacto dos diferentes sistemas
eleitorais sobre o fenmeno da corrupo.
A corrupo est sistematicamente relacionada
com as regras eleitorais? Com este questionamento
Persson, Tabellini e Trebbi (2003) buscam explicitar
o impacto do desenho especfico das instituies eleitorais sobre a corrupo. Nas palavras dos autores,
como os eleitores podem tornar seus representantes
eleitos responsveis nas urnas, natural perguntar se
diferentes regras eleitorais funcionam mais ou menos
bem em impor a responsabilizao dos polticos incumbents (Persson, Tabellini e Trebbi, 2003, p. 2).
Nesse sentido, o impacto do sistema eleitoral
analisado a partir de trs regras especficas: a estrutura da votao, a magnitude do distrito e a frmula eleitoral. A estrutura da votao diz respeito
identificao individual dos candidatos. Alguns
sistemas eleitorais tornam a responsabilizao individual dos polticos direta, ao passo que outros tornam a conexo indireta, mediante listas partidrias.
Segundo os autores, um sistema baseado em listas
partidrias diminui os incentivos individuais para
o bom comportamento dos polticos, uma vez que
cria uma cadeia de delegao indireta dos eleitores,
para os partidos, para os candidatos. J a magnitude
do distrito tem impacto sobre o nmero de candidatos disponveis para os eleitores. A baixa magnitude dos distritos aumentaria a corrupo porque
aumenta as barreiras entrada. Isto , um nmero
menor de partidos e candidatos compete nas eleies, de modo que os eleitores tm menos oportunidades de remover candidatos corruptos. Por ltimo,
a frmula eleitoral afeta a incidncia de corrupo
atravs da sensibilidade dos resultados eleitorais ao
desempenho do incumbent. Como os governantes
podem ser mais diretamente responsabilizados e penalizados nas eleies majoritrias do que nas proporcionais, os sistemas majoritrios seriam menos
corruptos (Persson, Tabellini e Trebbi, 2003).
Com base nos efeitos dessas trs regras eleitorais,
os autores fundamentam trs argumentos centrais:

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Efeito barreiras entrada: magnitude do distrito mais ampla e menor limiar para a representao
so associados com menos corrupo;
Efeito carreira: a eleio em base individual dos
candidatos, ao invs de listas partidrias associada
com menos corrupo; e
Efeito competio eleitoral: eleio majoritria
em distritos pequenos est associada com menos
corrupo do que sistemas de representao proporcional em distritos grandes.
Nota-se no conjunto da argumentao dos autores que o pressuposto bsico o de que a conexo
eleitoral funciona, uma vez que os eleitores avaliam
negativamente a corrupo e punem nas urnas
os polticos corruptos. As regras eleitorais, nesse
sentido, ao orientar a relao entre governantes e
eleitores, determinam em que medida a conexo
eleitoral funciona, aumentando ou diminuindo a
accountability.
Nesse mesmo sentido, Kunicov e Rose-Ackerman (2005) analisam o impacto das regras eleitorais sobre a corrupo, mas incluem no modelo a
interao com a forma de governo. O modelo bsico o de que os polticos enfrentam um trade-off
entre chances de reeleio e enriquecimento ilcito,
implicando que a corrupo diminui as chances de
reeleio. A ideia central a de que as regras eleitorais afetam os incentivos e a capacidade dos eleitores e da oposio de monitorar governantes corruptos (Kunicov e Rose-Ackerman, 2005)
Dito isto, as autoras apontam que para
compreender como as regras eleitorais afetam o monitoramento da corrupo, trs questionamentos so
determinantes: como as oportunidades para o ganho
pessoal diferem entre os sistemas eleitorais? Quem
tem os incentivos para monitorar polticos corruptos? Quem de fato tem capacidade para monitorar?
Plurality, que o sistema majoritrio de eleio, apresenta incentivos e capacidade fortes para o
controle da corrupo, tanto por parte dos eleitores
quanto por parte da oposio. Isso porque torna
mais fcil para os eleitores observarem o comportamento dos governantes individualmente. Do ponto
de vista da oposio, a caracterstica dos sistemas
majoritrios de produzir bipartidarismo aumenta
os incentivos para o monitoramento dos governan-

tes j que the winner takes all e tambm sua capacidade, j que a responsabilidade concentrada
(Kunicov e Rose-Ackerman, 2005).
Os sistemas proporcionais so mais propensos corrupo relativamente aos sistemas majoritrios, porque sistemas proporcionais lidam com
problemas de ao coletiva mais severos, tanto para
os eleitores quanto para a oposio. No sistema
proporcional os candidatos so dispostos em listas
partidrias, evidenciando a importncia do lder
partidrio. A diferena est no fato de que no sistema de lista fechada os lideres partidrios determinam a ordem dos candidatos na lista, ao passo que
no sistema de lista aberta os eleitores escolhem o
candidato, entre aqueles na lista predefinida. Dessa
forma, os sistemas proporcionais estabelecem uma
ligao indireta entre representantes e representados, dificultando a responsabilizao. Contudo, no
sistema de lista aberta os eleitores tm a prerrogativa de apontar o candidato na lista partidria, de
modo que os incentivos e a capacidade para o monitoramento so intermedirios. J no sistema de
lista fechada, os incentivos e a capacidade do eleitorado para identificar e tambm de se organizar contra o comportamento corrupto fraco (Kunicov e
Rose-Ackerman, 2005).
Contudo, para o caso da oposio, a falta de uma
clara alternncia de poder reduz os incentivos para o
monitoramente entre os partidos nos dois tipos de
sistemas proporcionais. Nas palavras das autoras:
Sob RP [representao proporcional], as coalizes so comuns, e em muitos pases os partidos no se classificam em dois blocos estveis.
Em vez disso, um partido atualmente na oposio pode esperar formar uma coalizo com
um ou mais partidos no poder em algum momento no futuro. Se isto assim, os polticos
da oposio podem querer formar uma coalizo com um partido atualmente no poder. Se
assim for, eles tm pouco incentivo para expor
a corrupo dos polticos com quem eles podem precisar colaborar no futuro. [...] A falta
de uma clara alternncia entre grupos fixos de
partidos impede o monitoramento interpartidrio. Alm disso, se um poltico revela um
escndalo sob o sistema majoritrio com dois

INCENTIVOS DA DINMICA POLTICA SOBRE A CORRUPO

partidos, o benefcio flui para ele e seu partido. Sob RP, mesmo que o partido que revela
o escndalo especialmente recompensado nas
urnas por sua vigilncia e integridade, o escndalo fornece benefcios marginais para todos
os partidos da oposio. Isso poderia produzir
uma corrida em que os partidos de oposio
competem para revelar um escndalo, mas em
condies plausveis, todos ficaro quietos, se
o custo de descobrir a corrupo alto e/ou
se o difamador punido sendo excludo de coalizes futuras. Em suma, o argumento de que
o monitoramento da corrupo vai aumentar
com o nmero de oponentes polticos no parece convincente. Ao contrrio, o impacto da
competio poltica sobre o monitoramento
de corruptos rent-seekers pode realmente cair
quando aumenta o nmero de partidos. O nmero de partidos um substituto pobre para a
intensidade da competio, pelo menos no que
diz respeito ao controle do enriquecimento ilcito de polticos (Kunicov e Rose-Ackerman,
2005, pp. 583-584).
Nesse sentido, as caractersticas de concentrao da responsabilidade e de competio entre os
partidos sugerem sistemas majoritrios menos suscetveis corrupo do que sistemas proporcionais,
e sistemas de lista aberta menos corruptos do que
sistemas de lista fechada. E quanto forma de governo? Persson e Tabellini (2003) argumentam que
os regimes presidencialistas seriam menos corruptos devido aos checks e balances relacionados separao entre Executivo e Legislativo. Contudo, Kunicov e Rose-Ackerman (2005) argumentam que a
centralizao do controle do governo, presente nos
regimes presidencialistas, aumenta a capacidade
de extrao de rendas pelo presidente, ao mesmo
tempo que a fragilizao do Legislativo diminui os
incentivos para o monitoramento pelo Legislativo
(Kunicov e Rose-Ackerman, 2005).
Chang (2005) amplia o debate analisado os
incentivos eleitorais para a corrupo, focando
especificamente no sistema proporcional de lista
aberta. Aqui o objetivo da corrupo no o enriquecimento ilcito, como em Kunicov e Rose-Ackerman (2005), mas fins eleitorais. E a partir

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dessa definio de corrupo, o autor postula que

em sistemas em que a competio pelos votos entre partidos e tambm entre membros do mesmo
partido, como no caso do sistema proporcional de
lista aberta, um candidato para se eleger precisa se
diferenciar no s ideologicamente, mas tambm
por caractersticas pessoais. Nesse sentido, em tal
tipo de eleio o voto pessoal fundamental para o
candidato conquistar a vaga.
Assim, Chang (2005) analisa como a presso
eleitoral introduzida pela competio intrapartidria leva os candidatos a usarem a corrupo como
estratgia para angariar recursos com fins eleitorais.
Dessa forma, quando h incerteza eleitoral, isto ,
quando a competio por uma vaga muito acirrada, espera-se que a corrupo aumente. Isso porque
os recursos assim obtidos podem significar os votos necessrios para o candidato conquistar a vaga
(Chang, 2005).
Nota-se aqui um argumento contrrio ao de
Persson, Tabellini e Trebbi (2003) e de Kunicov e
Rose-Ackerman (2005) de que devido ao funcionamento da conexo eleitoral a corrupo teria efeitos
negativos sobre as chances de eleio de um determinado candidato. Aqui a corrupo mostra-se como
um mecanismo mediante o qual o candidato pode
conquistar o voto de uma parcela do eleitorado.
A partir dessa discusso das principais contribuies da literatura notam-se trs argumentos
principais: o primeiro seria em torno da relao negativa entre competio e corrupo. Isto , quanto
maior a competio poltica, menor a corrupo a
partir de um efeito monitoramento da competio
sobre a corrupo. Tal relao negativa argumentada, com base em mecanismos diferentes, por
Persson, Tabellini e Trebbi (2003) e Kunicov e
Rose-Ackerman (2005).
Segundo Persson, Tabellini e Trebbi (2003) sistemas com distritos de alta magnitude ao aumentar
o nmero de candidatos e partidos disponveis, aumentam a capacidade dos eleitores de removerem
do poder polticos corruptos. Visando tal efeito
negativo da corrupo sobre suas chances de eleio, os polticos evitam a corrupo. Nesse caso, o
nmero de partidos ou de candidatos seria uma boa
proxy para a competio poltica. J para Kunicov e Rose-Ackerman (2005), a competio polti-

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ca tambm tem o efeito de diminuir a corrupo.

Contudo, os efeitos positivos da competio advm
da competio pelo cargo entre o partido do governo e aquele na oposio. A concentrao de responsabilidade aumentaria o incentivo para o partido
da oposio monitorar o governo e assim aumentar
suas chances de vencer a prxima eleio e tambm
sua capacidade, devido concentrao da culpa
(Kunicov e Rose-Ackerman, 2005).
Contrariamente, Chang (2005) prope que
a relao entre competio poltica e corrupo
positiva. O efeito incentivo da competio sobre a
corrupo indica que, quando o candidato compete pela vaga em uma eleio muito acirrada, a
incerteza eleitoral, associada necessidade de se
diferenciar individualmente, aumenta a chance de
extrao de renda ilegalmente, tendo em vista seu
uso com fins eleitorais. Aqui a avaliao negativa
da corrupo pelos eleitores no determinante.
De fato, a corrupo vista como um instrumento
para o candidato conquistar uma parcela de votos
necessria para sua eleio (Chang, 2005).
Por ltimo, h o argumento que prope uma
relao complexa entre competio e corrupo.
Tal relao postula que a competio no tem
um efeito nico sobre a corrupo, de modo que
a corrupo alta quando a competio muito
alta, como prevista por Chang (2005), mas tambm quando a competio muito baixa. Esse de
fato o resultado emprico encontrado por Chang
(2005) para o caso da Itlia e o argumento tem por
base o paradoxo da estabilidade. Segundo Rose-Ackerman (1999), o paradoxo da estabilidade surge quando em disputas pouco acirradas os candidatos tornam-se mais corruptos. Tal efeito pode surgir
pela ausncia de monitoramento externo.
Com base em tais contribuies da literatura
pode-se notar que uma anlise dos fatores explicativos da corrupo tem de necessariamente levar em
considerao alguns fatores especficos da dinmica
de competio poltica: 1) os incentivos das eleies
sobre o comportamento dos polticos; 2) a competitividade das eleies; 3) a estrutura da oposio; e
4) a estrutura das coalizes.
O objetivo deste trabalho testar tais argumentos, analisando especificamente os municpios brasileiros. O foco est no comportamento do ator que

controla grande parte dos recursos nos municpios,

especialmente as transferncias federais, o objeto desta anlise emprica: os prefeitos. Nesse sentido, o objetivo entender como os diferentes aspectos da dinmica poltica oferecem incentivos e constrangimentos
sobre o comportamento corrupto do prefeito.
O desenho da pesquisa se beneficia do fato de
manter constantes diversos aspectos que dificultam
as anlises cross-national focando nas unidades subnacionais, as quais apresentam ao mesmo tempo
dinmicas de competio poltica bastante diferenciadas. Nesse sentido, apesar de grande parte de esses argumentos terem sido traados para a anlise
cross-national, algumas das principais variveis ainda
se aplicam, principalmente pelo foco no comportamento dos prefeitos. Isso devido estrutura poltica
municipal, que apresenta um misto de incentivos
das regras eleitorais majoritria e proporcional.
O Brasil atualmente constitudo de 5.070
municpios em 27 estados. Nos municpios os prefeitos so eleitos de acordo com a regra majoritria.
Contudo, os legislativos subnacionais so eleitos
pelo sistema proporcional de lista aberta. Como
resultado desse misto de regras, os candidatos a
prefeito enfrentam uma eleio majoritria num
sistema multipartidrio. Adicionalmente, uma vez
eleito, o candidato precisa de uma base de apoio
para governar. Para tanto, os candidatos formam
coalizes. A figura abaixo busca sintetizar a dinmica poltica nos municpios brasileiros.
Figura 1
Dinmica Poltica dos Municpios Brasileiros
Governo

eleitores

Prefeito

Coalizo

Fonte: Elaborao prpria.

oposio

INCENTIVOS DA DINMICA POLTICA SOBRE A CORRUPO

Nos sistemas polticos municipais, os eleitores
elegem o prefeito em eleio majoritria. Mas os
membros da coalizo so representantes partidrios, que, por sua vez, elegem membros para o Legislativo pelo mtodo proporcional. Sendo assim,
a concentrao de responsabilidade pode ser amenizada pela formao de coalizes multipartidrias.
A caracterstica multipartidria do sistema tambm
afeta a relao da oposio com o governo. Uma
oposio constituda de diversos pequenos partidos, alm de afetar os incentivos para o monitoramento, impacta tambm em sua prpria capacidade. Por ltimo, a relao de troca entre o chefe do
Executivo e sua coalizo tambm relevante, tendo
em vista que um conjunto de partidos de posies
ideolgicas e preferncias diferentes fazem parte do
governo e, consequentemente, controlam rendas.
Nesse sentido, como essa dinmica poltica
afeta a incidncia de corrupo nos municpios
brasileiros? Quais so os incentivos para o comportamento corrupto? Quais os constrangimentos?
Como afirmado anteriormente, este artigo procura
analisar o poder explicativo de quatro caractersticas especificas da dinmica de competio: o mecanismo da reeleio; a competitividade da eleio; a
estrutura da oposio; e as coalizes.
Da relao entre o governo e os eleitores surgem os incentivos advindos do mecanismo da reeleio. No Brasil, os chefes do Poder Executivo,
incluindo os prefeitos, adquiriram o direito de
concorrer reeleio a partir de 1997. Independentemente do desacordo em torno da definio de
democracia, esta necessariamente envolve a ligao
entre representantes e representados, e tal ligao
tem seu momento crucial nas eleies (Powell,
2004). Tendo isso em mente, o mecanismo da reeleio representa a possibilidade de os eleitores avaliarem o comportamento de seus representantes e
decidirem por reconduzi-los ao cargo ou negarem-lhe sua confiana. Considerando que a eleio para
prefeito nos municpios brasileiros uma eleio
majoritria, mas que envolve a formao de coalizes, qual o incentivo da reeleio sobre o comportamento dos governantes?
Como j exposto, Persson, Tabellini e Trebbi
(2003) e Kunicov e Rose-Ackerman (2005) argumentam que nos sistemas majoritrios as eleies

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tm efeitos negativos sobre o comportamento corrupto dos governantes. Isto , ao antecipar a avaliao negativa pelo eleitorado no momento da
eleio, os governantes restringiriam a corrupo.
Especificamente no caso brasileiro, Ferraz e Finan
(2007) seguem tal lgica de argumentao, apontando o mecanismo da reeleio como um constrangimento ao comportamento corrupto.2 Nesse
sentido, espera-se que a expectativa da reeleio
constranja o comportamento corrupto de prefeitos
em primeiro mandato.
A segunda caracterstica da dinmica poltica
a ser considerada a competitividade da eleio.
Eleies mais ou menos competitivas indicam o
grau de incerteza que o candidato tem quanto
sua prpria eleio. Chang (2005) argumenta que
a incerteza eleitoral pode aumentar a corrupo, a
partir da extrao de renda pelos governantes tendo em vista fins eleitorais. Contudo, numa eleio
majoritria o candidato a prefeito no compete
com candidatos do mesmo partido. Desse modo, a
incerteza eleitoral pode significar uma restrio ao
comportamento corrupto, uma vez que a corrupo pode ocasionar a perda de votos pelo candidato.
A terceira caracterstica da dinmica poltica
diz respeito estrutura da oposio. O governo democrtico pressupe que os partidos fora do governo desempenhem uma funo de monitoramento.
Contudo, devem-se analisar os incentivos e tambm a capacidade de tais partidos para tanto (Kunicov e Rose-Ackerman, 2005). Assim, argumento que oposies menos fragmentadas devem gerar
constrangimentos para o comportamento corrupto
dos governantes.
A ltima caracterstica da dinmica poltica a
ser considerada a estrutura das coalizes. Kunicov
e Rose-Ackerman (2005) ressaltam o papel importante dos governos de coalizo, algo muitas vezes ignorado pelos pesquisadores da rea. Contudo, para
alm dos incentivos da simples existncia de governos de coalizo sobre a incidncia de corrupo,
busco entender o impacto da estrutura das coalizes
sobre a corrupo. Argumento que um governo
de coalizo deve ser entendido como um governo
com vrios partidos no poder. Dessa forma, vrios
partidos com controle de rendas e oportunidade de
extrao de forma corrupta. Assim, coalizes com

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muitos partidos podem significar maior incidncia

de corrupo. A terceira seo deste trabalho pe
tais argumentos a teste. Contudo, um estgio crucial de trabalhos empricos sobre corrupo o processo de operacionalizao do conceito. Expor tal
processo o objetivo da prxima seo.

Mensurando a corrupo nos municpios

brasileiros
Como a corrupo nos municpios brasileiros
pode ser mensurada? Qual a incidncia de tal fenmeno? Com base nas auditorias feitas pela CGU,
procuro responder a tais questionamentos. Por isso,
esta seo apresenta a metodologia das auditorias, a
estratgia de classificao adotada e a incidncia do
que pode ser considerado corrupo no Brasil.
A CGU um rgo do governo federal vinculado presidncia da Repblica. Criada em 2001,
a CGU busca coordenar numa nica estrutura
organizacional as funes de controle, correio,
preveno da corrupo e ouvidoria. Suas competncias, definidas na Lei n 10.683 de 2003, dizem
respeito a defesa do patrimnio pblico, controle
interno, auditoria pblica, transparncia no uso do
dinheiro pblico, correio, preveno e combate
da corrupo.
Interligando suas principais competncias num
nico programa, a CGU passou a partir de 2003
a adotar o Programa de Fiscalizao com base nos
Sorteios Pblicos. O objetivo do programa fiscalizar o uso de recursos das transferncias do governo
federal pelas unidades subnacionais. Para definir de
forma isenta os estados e municpios que sero fiscalizados, a CGU emprega o sistema de sorteio das
loterias da Caixa Econmica Federal.
Os Sorteios tiveram incio em 2003 para os municpios e atualmente a CGU est no 31 Sorteio. O
programa j avaliou programas de 1.811 municpios,
correspondendo a 32,55% do total, e aproximadamente R$13,8 bilhes de reais (CGU, 2011).
Sessenta municpios so sorteados a cada
vez. Em sua estrutura inicial, fazem parte do sorteio municpios com at 500 mil habitantes. Em
cada municpio, os auditores analisam as contas
e fazem inspeo fsica de obras e servios realiza-

dos com recursos de transferncias federais. Alm

disso,, faz-se contato com a populao e os auditores analisam tambm denncias da mdia local.
Concludo o relatrio consolidado de auditoria das
contas, o gestor tem oportunidade de se posicionar
quanto s irregularidades constantes no relatrio.
Depois desse procedimento, os auditores divulgam
seu posicionamento quanto justificativa fornecida
e os relatrios finais so divulgados para a mdia e a
populao em geral.
Entre 2004 e 2008 a CGU conduziu auditorias
nos estados brasileiros, perfazendo um total de 77
auditorias, analisando as contas de um montante
de R$ 8,2 bilhes em transferncias federais. Adicionalmente, a partir de 2007a CGU passou a auditar as capitais e os grandes municpios e em 2008
e 2009 fez sorteios especiais para analisar as contas
dos municpios beneficiados pelo Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) (CGU, 2011).
Para cada um dos municpios analisados em
cada Sorteio, a CGU elaborou um relatrio apresentando a descrio das impropriedades e das irregularidades encontradas. Tal relatrio descreve o
mau uso de recursos pblicos pela gesto atual e
tambm referente aos dois anos anteriores auditoria. Este artigo concentra-se nos 14 sorteios iniciais,
para auditoria dos pequenos municpios, feitos entre 2003 e 2004. O banco de dados tem por base
informaes disponibilizadas por Francisco Ramos
do Departamento de Economia da UFPE que, com
sua equipe, categorizou todas as irregularidades
apresentadas nos relatrios de avaliao disponibilizados no site da CGU. Com base em tais descries, foi possvel categorizar os relatos chegando
seguinte lista de grupos de irregularidade.
O quadro apresenta a tipologia de irregularida
des, num total de dezenove tipos de irregularidades,
subdivididas em dois tipos: corrupo e m gesto.
A construo desta tipologia tem por base a classificao de Francisco Ramos na construo da base de
dados, apenas subdividindo o grupo em corrupo
e m gesto.
A subdiviso em corrupo e m gesto segue
a seguinte lgica: o primeiro caso envolve irregularidades no uso de recursos pblicos para fins privados. Nesse caso, a irregularidade no envolve falhas
na gesto ou na administrao dos recursos, e sim o

INCENTIVOS DA DINMICA POLTICA SOBRE A CORRUPO

95

Quadro 1
Tipologia de Irregularidades
Categoria

Descrio

Superfaturamento

Os preos pagos esto acima do valor de mercado

Licitao

A licitao apresenta prticas irregulares como direcionamento e

ausncia de concorrncia

Qualificao

Qualificao inadequada de pessoal responsvel pela execuo do

recurso/implementao da poltica

Infraestrutura

Ausncia de infraestrutura na execuo do recurso

Falha na Contrapartida

O municpio no disponibiliza a contrapartida referente ao

municpio ou a transferncia apresenta impropriedades

Contrato

Irregularidades no contrato de repasse

Falha Execuo

Falha na execuo do programa/projeto

Gesto Inadequada

Gesto do bem/obra inadequada

Despesa sem Empenho

Execuo de despesas sem empenho

Imposto

Falha no pagamento dos impostos

Prestao de Contas

Falha no processo de prestao de contas

Falha nos Benefcios

Falha na execuo de projetos acarretando problemas no repasse

dos benefcios

Pagamento Indevido

Forma de pagamento usada indevida de acordo com a contratao

Reciprocidade

Vinculao nas vendas

Falha no Conselho/Comisso

Falha na atuao do Conselho ou da Comisso no controle das

atividades previstas no programa

Conta Corrente

Falha na administrao dos recursos monetrios

Liberao

Falha na comunicao entre os atores para a liberao do recurso

Desperdcio

Falha no controle de estoque acarretando desperdcio

Sem Classificao

Irregularidades no classificadas

uso deliberado de recursos pblicos para atividades

outras. Sendo assim, a anlise emprica da corrupo busca a correspondncia entre o indicador e o
conceito acima exposto.
No segundo caso, m gesto, trata-se de falhas
na execuo dos programas, que acarretam impactos negativos, mas que no envolvem o ganho privado como no primeiro caso. Alm disso, os casos
de m gesto se diferenciam tambm devido gravidade da irregularidade. A corrupo se caracteriza
como uma irregularidade grave, geralmente associada a grandes somas de recursos pblicos que so
desviadas para atividades outras que no o servio
pblico em questo.

CORRUPO

M GESTO

Uma crtica que pode ser feita a essa classificao a de que a corrupo de fato s existe quando a autoridade responsvel assim o indica. Isto ,
quando h uma sentena indicando o ato corrupto,
sem possibilidade de reverso. Contudo, essa crtica poderia gerar um problema adicional, j que
essa no seria uma medida de corrupo, e sim de
ativismo do Judicirio. Nesse sentido, optou-se
por analisar os resultados das auditorias como uma
aproximao a um fenmeno complexo, o qual por
definio no facilmente identificvel.
Com base em tal tipologia, apresenta-se a incidncia de corrupo e de m gesto nos municpios
brasileiros. Dos catorze primeiros sorteios, que cor-

96

REVISTA BRASILEIRA DE CINCIAS SOCIAIS - VOL. 28 N 82

Grfico 1
Corrupo e M Gesto nos Municpios Brasileiros
,8

,6

,4

,2

0
M Gesto

Corrupo

respondem aos municpios auditados entre 2003

e 2004, resultaram 710 municpios e um total de
42.874 irregularidades.
O Grfico 1 apresenta a incidncia de corrupo e de m gesto nos municpios analisados entre 2003 e 2004. Nota-se que a incidncia de m
gesto muito mais frequente do que a de corrupo. Ou seja, em torno de 80% das irregularidades
encontradas pela CGU se referem a casos de m
gesto. Por conseguinte, aproximadamente 20%
das irregularidades podem ser consideradas casos de
corrupo, significando o uso de recursos pblicos
para ganhos privados pelos agentes do governo. A
seguir pode ser observada a incidncia por tipo de
irregularidade.
O Grfico 2 mostra que o tipo de irregularidade mais frequente a falha na execuo do programa ou obra. Tal categoria mostra-se bastante
heterognea, incluindo desvio de finalidade dos recursos (uso em outras atividades que no a estabelecida no programa de trabalho), execuo parcial ou
no execuo das atividades previstas.
Em seguida, como irregularidades mais comuns, observamos falhas no processo licitatrio,
como direcionamento em licitaes para empresas especficas, licitaes sem o mnimo de trs

empresas concorrentes e falhas na documentao

ou elegibilidade das empresas. Como se pode ver,
aparecem falhas consideradas mais graves, como
direcionamento, e falhas que poderiam no necessariamente ser consideradas corrupo, como falhas
na documentao. Contudo, tais falhas podem posteriormente ser consideradas graves, porm a auditoria da CGU ainda no oferece provas suficientes
para tanto. Dessa forma, decidiu-se aqui por incluir
falhas no processo licitatrio como indcio de corrupo, j que se trata do momento mais sensvel
a tal ato na relao entre atores estatais e privados
para a alocao de recursos do governo.
Em seguida, aparecem falhas na prestao de
contas dos recursos recebidos pelos municpios do
governo federal, a gesto inadequada dos recursos e
falhas no repasse dos benefcios para a populao-alvo. As principais falhas encontradas na prestao
de contas so a documentao irregular e o descumprimento dos prazos estabelecidos. Os casos
mais comum de gesto inadequada dos recursos
so a subutilizao dos produtos do programa ou
da obra, a no localizao de bens ou beneficirios
ou o desvio de finalidade dos produtos do programa ou da obra, como o uso de um nibus escolar
no transporte de funcionrios do governo. J as irregularidades no repasse para o pblico-alvo se referem a problemas como o recebimento indevido
ou duplo recebimento, falhas em cadastramento ou
no controle sobre a contrapartida dos beneficirios
(presena escolar, por exemplo) e irregularidades na
documentao ou no cadastro.
Ainda com um nmero expressivo de irregularidades aparecem falhas no funcionamento dos
conselhos consultivos, falha na administrao monetria e superfaturamento. Falhas no Conselho/
Comisso dizem respeito a irregularidades na atuao dos mecanismos de controle, principalmente
do controle social. So geralmente associadas ao
no estabelecimento da instituio ou a seu funcionamento inadequado. Falhas na administrao monetria referem-se majoritariamente no aplicao
de recursos ou pagamentos que deveriam ser parcelados, mas foram pagos integralmente. Superfaturamento um dos casos classificados como corrupo
e se refere ao pagamento a mais, constatado pela
CGU como pagamento acima do valor de mercado

Fonte: Elaborao prpria.

Turismo

Trasportes

Trabalho

Sade

Previdncia

Presidncia

Minas e Energia

Meio Ambiente

Justia

Integrao Nacional

Fazenda

Segurana Alimentar

Esporte

Esporte

Educao

Desenv. Indstria

Desenv. Social

Desenv. Agrrio

Cultura

Comunicaes

Cidades

Promoo Social

Assist. Social

Agricultura

Reciprocidade

Sem Classificao

Pagamento Indevido

Repasse Benefcio

Prestao de Contas

Qualificao

Superfaturamento

Licitao

Contrapartida

Contrato de Repasse

Imposto

Gesto Inadequada

Execuo Obra/Projeto

Despesa sem Empenho

Conselho

Infraestrutura

Desperdcio

Liberao Verbas

Conta Corrente

INCENTIVOS DA DINMICA POLTICA SOBRE A CORRUPO

97

Grfico 2
Incidncia por Tipo de Irregularidade

N Irregularidades

15,000

10,000

5,000

Fonte: Elaborao prpria.

Grfico 3
Total de Irregularidades por Ministrio Gestor

N Irregularidades

15,000

10,000

5,000

98

REVISTA BRASILEIRA DE CINCIAS SOCIAIS - VOL. 28 N 82

Grfico 4
Total de Irregularidades por Ministrio Gestor
1
,8
,6
,4
,2

Corrupo

Turismo

Trasportes

Trabalho

Sade

Presidncia

Previdncia

Minas e Energia

Meio Ambiente

Justia

Integrao Nacional

Segurana Alimentar
Fazenda

Esporte

Esporte

Educao

Desenv. Indstria

Desenv. Social

Desenv. Agrrio

Cultura

Comunicaes

Cidades

Promoo Social

Assist. Social

Agricultura

M Gesto

Fonte: Elaborao prpria.

pelo governo a fornecedores provados. As demais

irregularidades apresentam baixa incidncia. Os
grficos 3 e 4 apresenta a incidncia total de irregularidades (corrupo + m gesto) e de corrupo e
m gesto por Ministrio gestor.
Como pode ser visto, grande parte dos casos de
corrupo e de m gesto est nos recursos transferidos para a rea de sade e de educao, seguidos
por desenvolvimento social, desenvolvimento agrrio, integrao nacional e cidades. Vale salientar
que a leitura desses dados deve considerar sempre que
as auditorias da CGU analisam recursos de transferncias federais para os municpios, ento de
esperar que esses ministrios apresentam maior incidncia de irregularidades, j que grande parte dos
recursos transferidos para os municpios destinam-se a essas reas. O Grfico 4 apresenta a incidncia
de corrupo e m gesto por Ministrio. Nota-se
que casos de m gesto so mais frequentes. Os recursos administrados pelos Ministrios da Sade
e da Educao, apesar do grande nmero de irregularidades, no apresentam proporo igualmente expressiva de casos de corrupo. O Grfico 5
apresenta os municpios analisados de acordo com
a incidncia de corrupo e m gesto.

O Grfico 5 subdividido em quatro quadrantes: o quadrante superior esquerdo indica os

municpios com alta incidncia de corrupo e
baixa incidncia de m gesto e o quadrante inferior esquerdo indica os municpios com baixa corrupo e baixa m gesto. No lado direito da figura, no quadrante superior, temos os municpios
com alta corrupo e alta m gesto e no quadrante inferior, com baixa corrupo e alta m gesto.
Nota-se que o quadrante com o maior nmero de
casos o de municpios com baixa corrupo e
baixa m gesto. Contudo, os demais quadrantes apresentam um nmero de casos significativo.
Ainda mais interessante notar no Grfico 5 que
uma relao linear no clara. Isto , apesar da relao entre corrupo e m gesto ser positiva, no
h indcios de que m gesto e corrupo necessariamente caminhem juntas. Dessa forma, a m
gesto pode no ser causa necessria da corrupo,
como alguns argumentam. Significa tambm que
os dois fenmenos podem apresentar causas diferentes. O objetivo da prxima seo justamente
identificar os fatores explicativos da corrupo,
com foco na dinmica de competio poltica nos
municpios brasileiros.

INCENTIVOS DA DINMICA POLTICA SOBRE A CORRUPO

99

Grfico 5
Corrupo e M Gesto nos Municpios Brasileiros
Corrupo
100

80

60

40

20

0
0 20 40 60 80 100
M Gesto
Fonte: Elaborao prpria.

Dinmica poltica e corrupo

Como diferentes aspectos da dinmica poltica incentivam ou constrangem o comportamento
corrupto, mantendo outros fatores constantes? Esta
seo procura responder tal questionamento com
foco nos municpios brasileiros.
Os dados de corrupo aqui tratados so das
auditorias conduzidas pela CGU entre 2003 e
2004, o que significa que programas implementados pelos municpios com recursos federais a partir
de 2001 foram auditados. Dessa forma, as informaes da dinmica de competio so referentes ao
processo eleitoral de 2000.

Varivel dependente
O fenmeno que se pretende explicar aqui
a probabilidade de o agente poltico agir de forma
corrupta. Porm, como uma forma de incluir toda
a variabilidade observada nos municpios brasileiros, o foco est no nmero de casos de corrupo
identificados no muncipio. Assim, com base na

classificao acima apresentada dos casos de corrupo, a varivel que se tenta explicar o nmero
de casos de corrupo por municpio.

Variveis independentes
Para analisar o impacto da competio poltica sobre a corrupo, o fenmeno foi desagregado em quatro caractersticas especficas: reeleio,
margem de vitria, fora da oposio e estrutura
das coalizes.

Reeleio
O mecanismo da reeleio representa a possibilidade de os eleitores avaliarem o comportamento
de seus representantes e decidirem por reconduzi-los ao cargo ou negarem-lhe sua confiana. Dessa
forma, o mecanismo da reeleio funciona como
um constrangimento ao comportamento corrupto.
Nesse sentido, espera-se que a expectativa da reeleio constranja o comportamento corrupto de prefeitos em primeiro mandato.

100

REVISTA BRASILEIRA DE CINCIAS SOCIAIS - VOL. 28 N 82

Com dados do IBGE, Perfil dos Municpios

Brasileiros, foi possvel identificar se o prefeito estava no exerccio do primeiro ou do segundo mandato. Dessa forma, a varivel reeleio constitui-se
numa varivel dummy, assumindo 0 quando o prefeito est exercendo o primeiro mandato e 1 quando est exercendo o segundo.
H1: Prefeitos no exerccio do segundo mandato
aumentam a corrupo.

Para a construo dos dois indicadores foram

usados dados do TSE. Para o primeiro caso foi identificado o nmero de parlamentares na oposio e,
para o segundo, o nmero de partidos na oposio
ponderado pelo nmero total de vereadores.
H3: Quanto maior o nmero de parlamentares
na oposio, menor a corrupo.
H4: Quanto maior o nmero de partidos na oposio, maior a corrupo.

Margem de vitria

Coalizo

As eleies para prefeito nos municpios brasileiros se caracterizam como eleies majoritrias.
Sendo assim, a competitividade eleitoral, por aumentar a incerteza do resultado das eleies, pode
representar uma restrio ao comportamento corrupto, uma vez que a corrupo pode ocasionar a
perda de votos pelo candidato.
Para identificar o nvel de competitividade das
eleies foi usado como proxy a margem de vitria,
que a porcentagem dos votos vlidos recebidos
pelo prefeito. Espera-se que candidatos que no enfrentaram incerteza cometam mais atos corruptos.
Os dados eleitorais para as eleies municipais do
ano de 2000 foram obtidos no Tribunal Superior
Eleitoral (TSE).
H2: Quanto maior a margem de vitria, maior
a corrupo.

O presidencialismo de coalizo brasileiro em

muito vem chamando a ateno da literatura especializada. Contudo, pouco se sabe sobre a estrutura e o papel das coalizes no nvel municipal
e tambm sobre seu impacto sobre a corrupo.
Aqui procuro explorar tal tema incorporando a
estrutura da coalizo no municpio como fator relevante. Argumento que um governo de coalizo
deve ser entendido como um governo com vrios
partidos no poder. Nesse sentido, vrios partidos
com controle de rendas e oportunidade de extrao de forma corrupta. Dessa forma, coalizes com
muitos partidos podem significar maior incidncia
de corrupo.
Porm, dados sobre as coalizes municipais
no esto disponveis. E por se tratar de coalizes
em municpios pequenos, a informao no est
disponvel nos sites das prefeituras. Por isso, para
incluir um indicador da fragmentao do governo foi usado o nmero de partidos que fizeram
parte da coligao eleitoral e conseguiram representao na Cmara de Vereadores como proxy da
coalizo governativa. Os dados das coligaes e
da representao por partido so disponibilizados
pelo TSE.
H5: Quanto maior o nmero de partidos no governo, maior a corrupo.

Fora da oposio
O governo democrtico pressupe que os partidos fora do governo desempenhem uma funo
de monitoramento. Contudo, devem-se analisar
os incentivos e tambm a capacidade de tais partidos para tanto. Nesse sentido, dois argumentos
so possveis no que concerne ao papel desempenhado pela oposio. O primeiro o de que um
grande nmero de parlamentares na oposio ao
prefeito pode aumentar os custos do ato corrupto,
tendo em vista o grande nmero de vigilantes. J
o segundo argumento o de que oposies menos
fragmentadas devem gerar constrangimentos para
o comportamento corrupto dos governantes, tendo
em vista que o menor nmero de partidos reduz os
custos da ao coletiva.

Variveis de controle
Por ser a corrupo um fenmeno complexo,
multicausado e de difcil explicao, qualquer tentativa de estabelecer uma relao de causalidade
ser bastante limitada. Para diminuir tal problema
foi includa uma srie de variveis de controle:

INCENTIVOS DA DINMICA POLTICA SOBRE A CORRUPO

Base de apoio: um indicador que reflete o nmero de parlamentares da coalizo governativa

ponderado pelo nmero total de vereadores.
Os dados fora obtidos no TSE.
Esquerda: constitui-se numa varivel dummy
indicando governos cujo partido do prefeito
de esquerda. A classificao do governo como de
esquerda foi obtida em Power e Zucco (2009).
Sorteio: refere-se ao nmero de ordem do
sorteio da CGU. Busca controlar pela institucionalizao ou aprendizado da prpria CGU
para identificar casos de corrupo.
Ressorteado: identifica os municpios sortea
dos e cujas contas foram auditadas mais de
uma vez.
Valor fiscalizado: significa o valor total envolvido nos programas fiscalizados pela CGU, que
forneceu os dados.
M gesto: inclui o nmero de casos de m
gesto encontrados no municpio.
Densidade: densidade demogrfica em 2000.
IDH: ndice de Desenvolvimento Humano
em 2000.
Funcionrios estatutrios da administrao direta: remete qualidade da administrao p-

blica, sendo medida pelo nmero de servidores estatutrios, ponderado pelo nmero total
de funcionrios. Os dados foram obtidos no
IBGE, Perfil dos Municpios Brasileiros.
Funcionrios estatutrios da Cmara de Vereadores: remete qualidade da assessoria aos
vereadores, sendo medida pelo nmero de servidores estatutrios, ponderado pelo nmero
total de funcionrios. Os dados foram obtidos
no IBGE, Perfil dos Municpios Brasileiros.
Meio de comunicao: constitui-se num ndice que varia de 0 a 4, onde 0 representa nenhum meio de comunicao e 4 representa a
existncia de televiso, rdio, internet e jornal.
Os dados foram obtidos no IBGE, Perfil dos
Municpios Brasileiros.

Resultados
Como visto acima procura-se aqui analisar o
impacto da dinmica poltica sobre a incidncia de
casos de corrupo nos municpios brasileiros. Dessa forma, a varivel dependente consiste no nmero
de casos de corrupo por municpio. O Grfico 6
apresenta o histograma da varivel dependente.

Grfico 6
Histograma VD: Incidncia de Corrupo nos Municpios
,1
,08
,06
,04
,02
0
0 20 40 60 80
Fonte: Elaborao prpria.

101

102

REVISTA BRASILEIRA DE CINCIAS SOCIAIS - VOL. 28 N 82

Como pode ser visto, a varivel dependente

aqui trabalhada tem uma especificidade: assume
apenas valores inteiros positivos, isto , apresenta
uma estrutura de dados de contagem. Dessa forma,
por no ser uma varivel contnua e no apresentar uma distribuio normal, modelos de regresso
de mnimos quadrados ordinrios no se mostram
adequados. A classe de modelos a de modelos de
contagem, desenhados para levar em considerao
a estrutura dos dados analisados.3 A presena de sobredisperso nos dados indica a no adequao do
modelo de Poisson de forma que o modelo adotado
o binomial negativo4 (Long e Freese, 2001).
Foram feitos cinco modelos diferentes, testando variaes na incluso de variveis independentes
diferentes. Na tabela so indicados os coeficientes e
entre parnteses o erro padro robusto com cluster
nos estados. Esse procedimento foi feito para levar
em considerao que a amostra composta de vrios municpios de um mesmo estado.5 A Tabela 1
apresenta os resultados.
Nos modelos acima procuro testar o impacto
de quatro caractersticas especficas da dinmica de
competio poltica sobre a incidncia de corrupo nos municpios brasileiros: reeleio, coalizo,
oposio e margem de vitria.
A varivel reeleio apresenta resultados significativos nos cinco modelos apresentados, indicando que prefeitos no exerccio do segundo mandato
cometem mais atos corruptos. Especificamente,
espera-se que prefeitos em segundo mandato cometam dois casos de corrupo a mais do que prefeitos
em primeiro mandato.6 Isto , j no segundo mandato, o prefeito no tem os incentivos para o bom
comportamento advindos dos custos da corrupo
numa disputa eleitoral majoritria. Nesse sentido,
o argumento da perspectiva de um processo eleitoral como constrangimento sobre o comportamento
corrupto testado para o caso brasileiro por Ferraz e
Finan (2007) tambm aparece neste teste.
A varivel margem de vitria apresenta o sinal
esperado e fortemente significativa em todos os
modelos apresentados. De acordo com esse resultado, quanto maior a margem de vitria do prefeito (menor a competitividade da eleio), mais
corrupo. Com alta margem de vitria, o prefeito
no enfrenta incerteza no momento eleitoral, apre-

sentando uma forma de dominncia poltica. Nessa

situao, h maiores incentivos para a corrupo,
j que o medo de perder a eleio no est presente
para restringir o comportamento corrupto.
A varivel nmero de partidos na coalizo e
suas variantes, nmero de partidos na coligao e
tamanho da base de apoio, no apresenta resultados
robustos. O nmero de partidos da coalizo (NPCoalizo) aparece com sinais diferentes, dependendo da especificao do modelo, mostrando os problemas de tal varivel. Adicionalmente, o nmero
de partidos da coligao e o tamanho da base de
apoio do prefeito no parecem corroborar a hiptese de que quanto maior a fragmentao do governo, maior o nmero de casos de corrupo. Vale
ressaltar os problemas de mensurao das variveis
includas, de modo que esta hiptese ainda precisa
de melhor anlise para ser descartada.
J tamanho da oposio (NOposio) apresenta significncia estatstica, mas o sinal positivo se
mantm em todos os modelos. A hiptese inicialmente aventada espera que quanto maior a oposio menor a corrupo, j que a oposio no seu
papel de vigilante restringiria o comportamento
corrupto do governo. Contudo, possvel tambm
pensar que um governo com base de apoio restrita e
uma oposio numerosa pode usar as rendas extra
das do governo de forma corrupta para distribuir
no s entre a coalizo, mas tambm para conquistar o apoio de membros da oposio. Tal resultado
merece anlise mais aprofundada, mas pode estar
indicando que o sistema de barganhas entre governo e oposio faa com que a corrupo aumente
com a necessidade de compra do apoio da oposio. A varivel que testa o efeito da fragmentao
da oposio no apresenta significncia estatstica.
Com relao s principais variveis de controle, necessrio enfatizar o efeito da institucionalizao do prprio programa de fiscalizao que
apresenta resultado positivo e robusto em todos os
modelos. Parece haver um efeito aprendizagem da
prpria CGU, j que com a evoluo dos sorteios
aumentou o nmero de casos de corrupo identificados. Alm disso, a varivel m gesto tambm
apresenta resultados positivos. Foi includa ainda a
varivel que indica se o municpio est sendo auditado pela segunda vez. Esse caso possvel porque

103

INCENTIVOS DA DINMICA POLTICA SOBRE A CORRUPO

Tabela 1
Dinmica de Competio Poltica e Corrupo
Varivel

Modelo 1

Modelo 2

Modelo 3

Modelo 4

Modelo 5

Constante

1.898***
(.516)

2.091***
(.537)

2.060***
(.501)

2.220***
(.568)

2.129***
(.516)

Reeleito

.180**
(.093)

.179**
(.092)

.182**
(.094)

.182**
(.094)

.160*
(.088)

Margem Vitria

.000**
(.000)

.000**
(.000)

.000**
(.000)

.000**
(.000)

.000**
(.000)

NPCoalizo

.009
(.044)

.003
(.048)

-.003
(.047)

Coligao

.009
(.021)

Base Apoio

-.015
(.036)

NOposio

.031**
(.013)

.024*
(.014)

.025**
(.013)

.015
(.020)

NPOposio

.030
(.028)

Esquerda

-.053
(.115)

-.044
(.115)

-.047
(.114)

-.041
(.117)

-.035
(.115)

Sorteio

.093***
(.014)

.089***
(.014)

.088***
(.013)

.089***
(.013)

.088***
(.014)

Ressorteado

-.304***
(.278)

-.258
(.287)

-.258
(.287)

-.248
(.282)

-.262
(.291)

Valor

1.22
(1.03)

1.19
(1.01)

1.15
(1.00)

1.23
(1.05)

1.19
(1.02)

M Gesto

.010***
(.001)

.009***
(.002)

.009***
(.002)

.009***
(.001)

.009***
(.002)

Densidade

.000*
(.000)

.000***
(.000)

.000***
(.000)

.000***
(.000)

.000***
(.000)

IDH

-1.739***
(.585)

-2.105***
(.619)

-2.104***
(.615)

-2.129***
(.603)

-2.062***
(.592)

Func. Adm.

.254
(.187)

.262
(.184)

.251
(.187)

.251
(.187)

Func. Cmara

-.341*
(.198)

-.345*
(.194)

-.345*
(.196)

-.336
(.211)

Meios Comun.

.073
(.045)

.069
(.042)

.084*
(.045)

.082*
(.045)

Atv. Culturais

-.002
(.053)

-.003
(.053)

.005
(.054)

.000
(.052)

Log pseudo-likelihood

-2307.2244

-2297.1999

-2297.1281

-2297.065

-2304.7422

Wald chi2

448.81***

1028.85***

1068.88***

1208.81***

1025.11***

/lnalpha

.177
(.063)

.168
(.061)

.168
(.061)

.167
(.060)

.165
(.061)

104

REVISTA BRASILEIRA DE CINCIAS SOCIAIS - VOL. 28 N 82

alpha

1.193
(.076)

1.183
(.072)

1.182
(.073)

1.182
(.071)

1.179
(.072)

695

693

693

693

695

* sig. a 0,10; ** sig. a 0,05, *** sig. a 0,01.

Coeficientes apresentados. Erro padro robusto entre parnteses

o municpio volta para o plano amostral depois de

um determinado nmero de sorteios. Esperava-se
que o fato de j ter passado por uma auditoria e ter
irregularidades divulgadas fizesse com que o nmero de casos de corrupo casse. De fato, o sinal da
varivel negativo, contudo no significante.
Como variveis contextuais dos municpios,
foram includas a densidade demogrfica e o ndice
de Desenvolvimento Humano (IDH). A densidade demogrfica est associada a maiores nveis de
corrupo. Como esperado, o IDH dos municpios
reduz a corrupo. Um municpio que apresente o
valor mximo no ndice ter vinte casos a menos de
corrupo.
Governos de esquerda apesar de apresentarem
sinal negativo no apresentam significncia estatstica. Como forma de controle tambm foram includas variveis referentes qualidade dos funcionrios
no municpio e mdia e a disponibilidade de atividades culturais nos municpios. Como resultado
relevante podemos destacar que o maior nmero
de funcionrios estatutrios na Cmara diminui a
corrupo. Esse resultado apenas minimamente
significativo, mas pode indicar que a qualidade da
assessoria no Legislativo pode ser uma forma de ajudar esse Poder a controlar as aes do governo. J
com relao aos meios de comunicao e atividades
culturais, o resultado no o esperado. Isso porque
a maior disponibilizao e acesso informao so
variveis clssicas para identificar a capacidade dos
cidados de controlar o governo. Contudo, ao que
parece, a maior difuso de tais oportunidades no
gera maior controle da corrupo.
As estimativas do modelo como um todo so
apresentadas na parte inferior da Tabela 1. O Log
pseudo-likelihood reportado devido ao uso do erro
padro robusto. O Wald chi2 dos cinco modelos
indica a significncia do modelo como um todo.

Lnalpha e alpha so o log do parmetro de sobredisperso e o valor no transformado, respectivamente.

Estes resultados no se propem a ser conclusivos, sendo a anlise ainda exploratria de um tema
complexo e de difcil anlise. Contudo, procura-se
contribuir para o debate para mostrar que mantendo os demais fatores constantes, caractersticas da
dinmica de competio como a reeleio e a margem de vitria importam para explicar a corrupo
nos municpios brasileiros.

Concluso
A corrupo vem cada vez mais chamando a
ateno do debate especializado e tambm dos noticirios brasileiros. Esforos para explicar o porqu da incidncia de tal fenmeno sofrem com a
dificuldade de operacionalizar e analisar empiricamente uma transao que por definio no deixa
informaes claras.
O incio das auditorias da CGU em 2003 proporciona uma oportunidade mpar para a anlise
da corrupo com base em informaes que no
fazem uso de medidas de percepo do fenmeno.
Usando tais informaes, este trabalho tentou contribuir para o conhecimento dos determinantes da
corrupo no Brasil, enfatizando aspectos da dinmica de competio poltica como fatores explicativos. Pela anlise emprica, foi possvel identificar
que o mecanismo da reeleio e a margem de vitria contribuem para a explicao da corrupo.
Contudo, necessrio maior desenvolvimento
nas variveis que captam os efeitos da oposio e
da coalizo para de fato comprovar seu papel na
explicao da corrupo. Adicionalmente, foi atestado o papel do desenvolvimento do municpio,
atravs do IDH, para a diminuio da corrupo.

INCENTIVOS DA DINMICA POLTICA SOBRE A CORRUPO

Busca-se assim contribuir, ainda que de forma exploratria e inicial, para o entendimento dos mecanismos explicativos da relao entre competio
poltica e corrupo.

Notas
1

Discusso mais aprofundada sobre as definies de

corrupo e a relao entre instituies polticas e
corrupo foi feita em trabalho anterior. Cf. Batista
e Marques (2012).

Pereira, Melo e Figueiredo (2008) identificam o

corrution-enhancing role of re-election incentives.
Os autores, analisando os municpios do estado de
Pernambuco, argumentam que quando a utilidade
esperada da extrao de rendas alta, a expectativa
de eleio no tem impacto negativo sobre a corrupo. Isso ocorre quando a probabilidade de deteco
da corrupo baixa. Adicionalmente, os governantes
corruptos podem tentar a reeleio porque estar no
poder oferece proteo contra sanes futuras.

Esta opo de modelo tambm usada por outros trabalhos que analisam os dados da CGU. Ver Albuquerque e Ramos (2006), Henrique e Ramos (2011), Leite
(2010), Melo, Leite e Rocha (2011).

Mdia 11,07, Varincia 200,085. Por economia de

espao a mdia e a varincia condicionais no so relatadas, mas tambm apresentam sobredisperso.

O comando nbreg com robust cluster do Stata 12 foi

usado para fazer os testes. Para o uso do Stata para
a anlise de dados de contagem ver Long e Freese
(2001).

Os coeficientes no so diretamente interpretveis,

mas possvel identificar o nmero esperado de casos
de acordo com a varivel dependente pelo comando
margins do Stata.

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252

REVISTA BRASILEIRA DE CINCIAS SOCIAIS - VOL. 28 N 82

Incentivos da dinmica
poltica sobre a corrupo:
reeleio, competitividade
e coalizes nos municpios
brasileiros

The incentives of the

political dynamic on
corruption: re-election,
competitiveness and
coalitions in the Brazilian
municipalities

Encouragements de la
dynamique politique sur
la corruption : rlection,
comptitivit et coalitions
dans les communes
brsiliennes

Mariana Batista

Mariana Batista

Keywords: Corruption; Political competition; Institutions; Election.

Mots-cls: Corruption; Dispute politique; Institutions; lection.

Why do politicians practice corrupt acts?

The dynamics of political competition
has been presented as a major explanatory factor of corruption. To understand
the effects of political competition is,
nonetheless, necessary to analyze the different incentives arising from the competition dynamics. In order to bring about
this analysis, thearticle examines the
explanatory power of four specific characteristics of political competition: the
competitiveness of elections, the strength
of the opposition, the mechanism of reelection, and the structure of coalitions.
Such analysis is based on reports, made
public by the CGU, providing information about corruption in a random exam
of Brazilian municipalities. The results
indicate that the mechanism of reelection
and the margin of victory in the elections
contribute to the explanation of corruption.

Pourquoi les politiciens pratiquent des

actes de corruption? La dynamique de
la comptition politique est prsente
comme lun des principaux facteurs qui
explique la corruption. Nanmoins, pour
comprendre les effets de la comptition
politique, il est ncessaire danalyser les
diffrents stimulateurs issus de la dynamique de la comptition. Cest pour
cela que ce travail a pour but danalyser
le pouvoir explicatif de quatre caractristiques spcifiques de comptition
politique: la comptitivit, la force de
lopposition, la rlection et la structure
des coalitions. Une telle analyse a pour
base les tirages au sort publics raliss par
la CGU (NDT: le Bureau du Contrleur
Gnral), qui ont permis lobtention
dinformations sur la corruption suivant
une analyse alatoire des communes brsiliennes. Les rsultats indiquent que le
mcanisme de rlection et la marge de
victoire contribuent une explication de
la corruption.

Mariana Batista
Palavras-chave: Corrupo; Competio
poltica; Instituies; Eleio.
Por que os polticos praticam atos corruptos? A dinmica de competio poltica vem sendo apresentada como um dos
principais fatores explicativos da corrupo. Contudo, para entender os efeitos
da competio poltica preciso analisar
os diferentes incentivos advindos da dinmica de competio. Para tanto, o presente trabalho tem por objetivo analisar
o poder explicativo de quatro caractersticas especficas da competio poltica:
competitividade, fora da oposio, reeleio e estrutura de coalizes. Tal anlise
tem por base os sorteios pblicos feitos
pela CGU, que propiciaram informaes
sobre corrupo numa anlise aleatria
dos municpios brasileiros. Os resultados
indicam que o mecanismo da reeleio e
a margem de vitria contribuem para a
explicao da corrupo.