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PROCESO ADMINISTRATIVO. Dromi

I. Concepto y clases
Si un particular es afectado en su derecho subjetivo o inters legtimo por un acto, hecho, contrato
o reglamento administrativo, podr interponer contra ellos, en sede administrativa, los recursos o
reclamos que le permite el ordenamiento jurdico. Si el recurso o reclamo satisface las pretensiones
del administrado, se agota all la impugnabilidad del obrar pblico. Ahora bien, si la decisin
administrativa es desestimatoria, contraria a las pretensiones del particular, a ste le queda la
posibilidad de acudir a la va judicial.
1. Nocin.
Las garantas judiciales de los administrados han sido consideradas y denominadas de diversas
maneras. As, se las llama contencioso administrativo o proceso administrativo, representando en
ambos casos las seguridades institucionales generales o especiales que titularizan los
administrados para la defensa de sus derechos. En ese sentido puede representar una garanta
ms, una especie del gnero, o a la inversa, el propio gnero con algunas especies, emplendose
en el primer caso una nocin restringida especfica, y en el segundo, una nocin amplia-genrica.
Aqulla es la nocin clsica; sta, la moderna.
Clsicamente se ha dicho que el contencioso administrativo importa la solucin judicial al conflicto
jurdico que crea el acto de la autoridad administrativa que vulnera derechos subjetivos o agravia
intereses legtimos de algn particular o de otra autoridad administrativa, por haber infringido
aqulla, de algn modo, la norma legal que regla su actividad y a la vez protege tales derechos o
intereses.
Modernamente se expresa que el proceso administrativo significa un medio para dar satisfaccin
jurdica a las pretensiones de la
Administracin y de los administrados afectados en sus derechos por el obrar pblico.
2. Sistemas.
En cuanto a la fiscalizacin de la actividad administrativa existen tres sistemas clsicos de
organizacin tribunalicia:
2.1. Tribunales administrativos. Los rganos que ejercen la funcin jurisdiccional en materia
procesal administrativa, renen las siguientes caractersticas: 1) no forman parte del Poder Judicial
sino de la Administracin; 2) carecen enteramente de vinculacin con el Poder
Judicial, sus decisiones tienen carcter final, no siendo revisables por los tribunales judiciales; 3)
actan separados de los rganos que cumplen las funciones propiamente administrativas y que en
su conjunto se denominan administracin activa, y 4) son verdaderos tribunales de derecho comn
en materia administrativa.
En otros trminos, el sistema de tribunales administrativos se caracteriza porque dentro de la
misma Administracin tenemos la jurisdiccin. La
Administracin jurisdiccional resuelve por s las pretensiones de las partes, sin intervencin de la
Administracin activa. Esta Administracin jurisdiccional est confiada generalmente a un Consejo
de Estado y a los Consejos Provinciales o de Prefectura. Es el sistema imperante en Francia.
2.2. Tribunales judiciales. Por este sistema se confa a un rgano imparcial e independiente, el
Poder Judicial, la competencia procesal administrativa. El carcter judicial del sistema procesal
administrativo argentino fluye de la Constitucin (arts. 18, 23, 29, 109, 116, 117 y concs.,
Constitucin Nacional [CN]). Las atribuciones del Poder Judicial son indelegables, y ponen a los
habitantes a cubierto de posibles abusos del gobierno.
Sin embargo, el proceso administrativo federal es de origen legal, pues la Constitucin Nacional no
contiene norma expresa sobre la materia. En cambio, el proceso administrativo provincial es de
origen constitucional, pues casi todas las constituciones provinciales se refieren a l (v.gr.,
Constituciones de Mendoza, arts. 144, inc. 5, y 162; Buenos Aires, art. 166; La Rioja, art. 141, inc. 3;
Neuqun, art. 171; Salta, art. 149, III, d; Santiago del Estero, art. 194.1, inc. c).
En nuestro pas los rganos competentes en la materia procesal administrativa son, en el orden
nacional, los juzgados federales con una segunda instancia ante las Cmaras respectivas (arts. 116

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y 117, CN y arts. 32 decr. ley 1285/58 de organizacin de la Justicia nacional, modificado por ley
24.050, y 4 ley 21.628).
Por su parte, en el orden provincial debe distinguirse entre aquellas provincias que establecen una
instancia nica a cargo de los respectivos Tribunales Superiores de provincia (por ejemplo,
Corrientes, art. 6 ley 4106; Mendoza, art. 1 ley 3918; La Pampa, art. 1 ley 952; Neuqun, art. 1
ley 1305) y aquellas que establecen una instancia nica ordinaria ante una Cmara del fuero
Contencioso Administrativo (Chaco, art. 1, ley 4051; Santa Fe, con la particularidad en este caso
de que si es un municipio quien acciona entiende la Corte Suprema de la Provincia, art.
1, ley 11.330). Finalmente, hay provincias que establecen una doble instancia ordinaria, como
Buenos Aires (arts. 163 y 166, Const. de la Provincia; arts. 1, 58 y 83, ley 12.008 [CPA]).
2.3. Tribunales mixtos. Es aquel sistema en el que se dividen los asuntos entre tribunales
judiciales ordinarios y tribunales administrativos.
En Italia, por ejemplo, las cuestiones relativas a derechos subjetivos corresponden a la jurisdiccin
ordinaria, y las concernientes a los intereses legtimos y derechos subjetivos debilitados se
atribuyen a los tribunales administrativos. En Blgica tambin se aplica un sistema mixto.
3. Denominacin.
La expresin contencioso administrativo es, sin duda, clsica en esta materia.La doctrina ha
formulado severas crticas a esta denominacin, diciendo que "contencioso" deriva de contendere e
implica litigio, conflicto de intereses, en que dos partes acuden a un tercero imparcial para que
solucione sus diferencias. Pero lo cierto es que en materia de control judicial de la Administracin
no siempre existe conflicto de intereses ni hay dos partes; por ejemplo, en algunos Cdigos en el
caso de la accin de anulacin o ilegitimidad en que a veces slo es parte el particular accionante o
en el proceso de lesividad en que slo es parte la Administracin que acciona.
El vocablo contencioso tuvo su origen en los tribunales administrativos franceses, que se
caracterizan por ser rganos de la propia Administracin que resuelven los litigios entre ella y los
administrados, sin revisin judicial posterior.
Es de destacar que en el concepto francs de la divisin de poder, la justicia no debe inmiscuirse
para nada en los asuntos relativos a la Administracin Pblica, que los decide en ltima instancia y
por s sola.
En cambio, en nuestro sistema no se puede negar a los administrados el acceso a una instancia
judicial propiamente dicha, siendo inconstitucional toda pretensin de la Administracin que intente
ejercer funciones propias de los jueces (art. 109, CN).
El empleo de la expresin "contencioso administrativo" es errnea, si de lo que se pretende hablar
es de jurisdiccin o de proceso. Ambos vocablos indican ya de por s que se trata de una actividad
de naturaleza jurisdiccional. Sera tambin superfluo interponer la palabra contencioso entre las de
jurisdiccin administrativa o proceso administrativo. Es as porque a nadie se le ocurrira decir
jurisdiccin contencioso civil o jurisdiccin contencioso penal; proceso contencioso civil o proceso
contencioso penal. Tampoco cabe hablar, en consecuencia, de jurisdiccin contencioso
administrativa o proceso contencioso administrativo.
Por otra parte, contencioso administrativo es un trmino confuso, que comprende un conjunto de
ideas e instituciones perimidas para el actual Estado de derecho. La expresin lingstica correcta
es proceso administrativo. Pero no olvidemos que la expresin contencioso administrativo, est
incorporada a nuestra tradicin jurdica.
No obstante, siempre nos referimos al proceso administrativo como el medio por el cual se controla
jurisdiccionalmente a la Administracin.
4. Proceso administrativo y proceso civil.
Esencialmente, la diferencia entre los modelos procesales, administrativos y civiles est dada por la
necesidad de articular distintas tcnicas o instrumentos para dirimir diferentes conflictos jurdicos.
Mientras que en el proceso administrativo una de las partes es una entidad pblica (estatal o no
estatal), en el civil las partes sern siempre personas privadas. Adems, en el proceso
administrativo se impugna actividad administrativa pblica, y en el proceso civil la cuestionada es
la actividad privada, pues en el fondo, en un caso est en juego la justicia distributiva, y en el otro

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est en juego la justicia conmutativa, respondiendo a la diversa naturaleza relacional, pblica y
privada, social e individual, de distribucin o de conmutacin de poderes, respectivamente. En
suma, siendo parte procesal el Estado, el proceso debiera en buen principio ser siempre
administrativo.
5. Contenido.
El proceso administrativo comprende todos los conflictos jurdicos que se generan en ejercicio de la
relacin administrativa y que integran la bilateralidad Administracin-administrados.
En este sentido, los conflictos jurdicos pblicos constituyen la materia procesal administrativa,
siempre que uno de los sujetos involucrados actor o demandado sea un sujeto pblico (estatal o no
estatal).
Es decir que en el proceso administrativo se produce una heterogeneidad formal en cuanto a las
acciones que pueden articular los sujetos procesales, y sustancial, por el contenido que ellas
canalizan.
5.1. Heterogeneidad formal.
De acuerdo con la situacin procesal del ente pblico, como demandante o demandado, los
remedios procesales especficos para la tutela de derechos subjetivos pblicos pueden ser:
-a) Administrado actor. a) Hbeas corpus (arts. 18 y 43, CN y ley 23.098); b) accin de amparo
(art. 43, CN, ley 16.986); c) hbeas data (art. 43, CN); d) amparo por mora administrativa (art. 28,
ley 19.549, modificado por ley 21.686); e) recurso extraordinario contra actos administrativos (art.
31, CN; art. 14, ley 48; arts. 256 y 257, Cdigo
Procesal Civil y Comercial de la Nacin [CPCCN]); f) accin de inconstitucionalidad (en el derecho
pblico local, v.gr., Mendoza, art. 144, inc. 3, Constitucin y art. 223, CPC); g) accin de retrocesin
(art. 35, ley 21.499); h) accin civil (demandas contra el Estado, leyes 3952;
11.634 y Ley Nacional de Procedimientos Administrativos [LNPA] 19.549); i) expropiacin indirecta o
irregular (art. 51, ley 21.499); j) medidas y procesos cautelares (arts. 1132 y 2499, Cdigo Civil [CC]
y Cdigos Procesales Administrativos [CPA]); k) accin de repeticin [art. 784, CC, ley 11.683 y
modificatorias (t.o.)]; l) acciones e interdictos posesorios (arts. 2468 a 2501, CC y arts. 606 a 623,
CPCCN); m)suspensin judicial de la ejecucin (CPA); n) acciones o recursos procesales o
contencioso administrativos (plena jurisdiccin, anulacin e interpretacin).
-b) Persona pblica actora. a) Lesividad; b) expropiacin; c) servidumbre y restricciones; d)
ocupacin tempornea; e) defensa o excepcin de caducidad; f) defensa o excepcin de
prescripcin; g)accin de inconstitucionalidad (en el derecho local a cargo del fiscal del
Estado); h) acciones civiles; i) acciones o recursos procesales o contencioso administrativos.
5.2. Heterogeneidad sustancial. La materia procesal administrativa, como contenido del proceso
administrativo, presenta un diverso matiz sustantivo en razn del reparto poltico del poder
(nacional, provincial y municipal) y la naturaleza jurdica de las vas procesales (constitucional, civil
y administrativa). En ese sentido podemos decir que el proceso administrativo se clasifica:
a) Por razn poltica en: a) federal o nacional (leyes 11.683 y modif., 19.549, arts. 23 a 32); b)
provincial (los CPA de cada provincia); c) municipal (v.gr. leyes orgnicas municipales).
b) Por razn jurdica en: a) vas constitucionales (hbeas corpus, amparo, hbeas data, amparo
por mora, recurso extraordinario, accin de inconstitucionalidad, recurso extraordinario por salto de
instancia); b) vas civiles (accin de repeticin, retrocesin, procesos cautelares, acciones e
interdictos posesorios); c) vas administrativas (suspensin judicial de la ejecucin de decisiones
administrativas, acciones procesales administrativas).
6. Clases.
El proceso administrativo se clasifica segn diversos criterios:
6.1. Por la forma de organizacin poltica. Este criterio tiene como base la forma federal
adoptada por nuestra Constitucin. As, existen organizaciones administrativas federal, provincial,

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municipal o por departamentos. La actividad de cada una de ellas puede resultar materia judiciable
(arts. 1, 121 y 122, CN).
La Repblica Argentina es un Estado federal; de all que haya administracin y justicia nacionales y
administracin y justicia provinciales. La Nacin no puede ser llevada a juicio ante un tribunal
provincial; por eso existe la justicia nacional con competencia federal incluso en las provincias, para
entender en todos los casos en que est involucrado el inters de la Nacin. En la actualidad en la
Capital Federal hay una divisin entre la justicia nacional, que conoce en las cuestiones ordinarias
(de derecho comn, no federal) y tambin en aquellas en que media un inters nacional (federal);
el conocimiento de estas ltimas se asigna a tribunales nacionales con especfica competencia
federal. Al respecto existe un reclamo de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires sobre el traspaso de
la justicia nacional a su rbita, el que todava no tiene resolucin final.
El control de la Administracin nacional es judicial con sistema de unidad de jurisdiccin y
tendencia a la especializacin. Segn la materia, conocen los tribunales en lo federal, en lo
Contencioso administrativo, en lo penal econmico, en lo laboral, etctera.
Han proliferado los tribunales administrativos, con facultades de decisin, que resuelven en ltima
instancia administrativa cuestiones de su competencia. Contra sus decisiones procede accin o
recurso ante un tribunal judicial, determinando la ley, en cada caso, su forma, extensin, plazos y
competencia. Buena parte de la doctrina les reconoce facultades jurisdiccionales, pero en realidad
no son sino organismos de aplicacin sometidos a ulterior control jurisdiccional por parte del Poder
Judicial.
El control de la Administracin provincial es tambin de carcter judicial, pudiendo plantearse las
causas en una instancia nica, ante los
Tribunales Superiores o Cortes Supremas de las provincias, o ante la Cmara del fuero Contencioso
Administrativo, segn lo dispongan las leyes respectivas. Tambin existen provincias que fijan una
doble instancia.
En cuanto al control de la administracin de la ciudad de Buenos Aires, ha continuado siendo de
competencia de la Cmara Nacional en lo Civil, aunque su Estatuto contempla la creacin de un
fuero en lo contencioso administrativo, conforme lo autoriza el art. 8 de la ley 24.588, de Garanta
de los Intereses Federales en la Ciudad de Buenos Aires.
El proceso administrativo federal est legislado por las leyes 3.952, 11.634, 11.683 y modif., LNPA,
el decr. ley 1285/58 y leyes modif. y por el Cdigo Procesal Civil y Comercial de la Nacin [CPCCN].
Son procesos diversos y la competencia corresponde a varios rganos judiciales. Esta diversidad
legislativa pone de manifiesto la necesidad de unificar la regulacin procesal a travs de un Cdigo
Procesal Administrativo nacional.
El proceso administrativo provincial est contemplado en la mayora de las Constituciones
provinciales. Todas ellas prevn un sistema judicialista, que es regulado por leyes especficas del
proceso administrativo, que generalmente constituyen un cuerpo unificado en forma de cdigo.
6.2. Por la pretensin. Los procesos administrativos pueden ser de cognicin, de ejecucin y de
represin. Los procesos de cognicin o de conocimiento pueden tener diverso alcance en razn de
la accin ejercida: plena jurisdiccin, legitimidad o anulacin, interpretacin, lesividad.
En los procesos de ejecucin la pretensin procesal puede darse para la ejecucin de sentencias
condenatorias contra el Estado y dems personas pblicas (v.gr., art. 7, ley 3952, en el orden
nacional, y arts. 40 y 162, Constitucin de Mendoza, en el orden local, que se completa con el art.
230, CPC de esa provincia) o por va de apremio como medio de ejecucin fiscal (v.gr., arts. 604 y
605, CPCCN).
En los procesos de represin, en muchos casos la Administracin Pblica, por medio de varios
rganos, aplica sanciones creadas por normas penales administrativas, susceptibles de
enjuiciamiento en procesos administrativos especiales, represivos, por va de recursos o de
demandas. Por ejemplo, ley 11.683 y modificatorias.
6.3. Por la estructura del proceso. Pueden ser:
a) Ordinarios. El proceso federal reglado por las leyes 3.952, CPCCN y LNPA, y los procesos
provinciales, ordenados en las leyes especiales provinciales y en los Cdigos Procesales
Administrativos, pueden considerarse arquetipos de procesos administrativos. A los procesos

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administrativos normales, se los denomina ordinarios. Aqu los demandantes formulan sus
pretensiones mediante demandas. Pueden desenvolverse en instancia nica, como sucede en
general en las provincias, o en una doble instancia ordinaria, como sucede en el proceso federal y
en el de la provincia de Buenos Aires. Y pueden estructurarse de distinta forma, segn que las
pretensiones sean de plena jurisdiccin, de ilegitimidad, etctera.
b) Extraordinarios. Como procesos extraordinarios o excepcionales para enjuiciar la actividad
administrativa existen el recurso extraordinario del art. 14 de la ley 48.
c) Sumarios. Entre otros estn comprendidos los juicios ejecutivos, los de apremio y el de
expropiacin.
d) Sumarsimos. Con trmites mnimos se han reglado juicios como los de amparo, hbeas corpus
y los interdictos.
e) Especiales. Por distintos motivos, de idoneidad del rgano competente para juzgar, necesidad
de solucin rpida, etc., se han legislado diversos procesos especiales, algunos de los cuales
tramitarn por la va sumaria. Entre ellos encontramos el disciplinario, reglado en el art. 40 de la
ley 22.140 (empleo pblico).
6.4. Por el inters defendido. Para actuar en el proceso de plena jurisdiccin es condicin
indispensable invocar un derecho subjetivo lesionado.
Para promover un proceso objetivo o de ilegitimidad, el peticionante debe acreditar un inters
legtimo, directo y actual, o un inters personal y directo, o un inters legtimo o derecho difuso de
carcter administrativo, o un inters legtimo, de conformidad a lo establecido en los Cdigos
Procesales Administrativos provinciales.
Existe un tipo de proceso judicial para iniciar al cual al administrado le basta ser titular de un
inters simple, aun careciendo de un inters particular. Tal vez el ms comn sea el proceso de
hbeas corpus, en el cual no se hace valer un derecho propio, y la accin popular para proteccin
de intereses difusos prevista en las Constituciones de las provincias de San Juan (art. 58), Salta
(arts. 88 y 89) y La Rioja (art. 66).
En el orden nacional, el art. 43 de la Constitucin contempla la posibilidad de interponer la accin
de amparo "en lo relativo a los derechos que protegen al ambiente, a la competencia, al usuario y
al consumidor, as como a los derechos de incidencia colectiva en general", con lo que se abre el
camino para la defensa de los intereses difusos. Consecuentemente, otorga legitimacin activa no
slo al afectado, sino tambin a las asociaciones que propenden a estos fines, y estn debidamente
registradas, y al Defensor del Pueblo. La ley 24.240, de Defensa del Consumidor, en lnea con tal
principio reconoce legitimacin activa a las asociaciones de consumidores reconocidas y al
Ministerio Pblico.
Las leyes de demandas contra la Nacin 3952 y 11.634 protegen el derecho subjetivo pblico de los
particulares, derecho que, por otra parte, es reconocido por la Constitucin (art. 14). Adems, el
mismo estatuto fundamental asegura la defensa de esos derechos ante el rgano judicial (art. 18).
La LNPA, en su art. 24 que regula la impugnacin judicial de los actos administrativos de alcance
general, se refiere expresamente a los derechos subjetivos.
En el orden provincial, en algunas provincias se protegen solamente los derechos subjetivos (Salta),
mientras que en otras se protegen, adems de los derechos subjetivos, los intereses legtimos
(Corrientes, Formosa, Buenos Aires, Tierra del Fuego).
6.5. Legitimacin supraindividual o colectiva. La defensa de los derechos de los usuarios y
consumidores adquiere mayor importancia a partir del proceso de privatizacin de los servicios
pblicos, se consolida progresivamente con la ley de defensa del consumidor 24.240, y con la ley
del Defensor del Pueblo de la Nacin 24.284, y culmina con la reforma constitucional de 1994, con
las previsiones de sus arts. 42 y 43.
Con esta normativa, la representacin en juicio de los intereses difusos pasa a ocupar un captulo
trascendente.
En este sentido, en los trminos del art. 52 de la ley 24.240, de defensa del consumidor, la
Asociacin "Consumidores Libres Cooperativa
Limitada de Provisin de Servicios de Accin Comunitaria" inici demanda contra la Presidencia de
la Nacin, Secretara de

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Comunicaciones, Telecom Argentina Stet-France Telecom SA y Telefnica de Argentina SA, en la que
solicit que se decretara la nulidad e inconstitucionalidad de los aumentos a las tarifas telefnicas,
fijados en el decr. 92/97.
En el mismo escrito se requiri una medida cautelar. Con fecha 12 de febrero de 1997, la jueza hizo
lugar a lo solicitado, reconociendo de este modo la legitimacin supraindividual o colectiva a la
Asociacin accionante (Juzgado ContAdmFed. N 10, 12/2/97, "Consumidores
Libres Coop. Ltda. de Serv. de Acc. Com. c/ Telefnica de Argentina SA y otros s/ Amp. Proc.
Sumarsimo (art. 321 inc. 2 CPCC)").
En el mismo orden, el Defensor del Pueblo de la Nacin, quien tiene legitimacin supraindividual
para representar al conjunto de habitantes, otorgada constitucionalmente, inici accin de amparo
contra el Poder Ejecutivo Nacional a efectos de que declarara la inconstitucionalidad del decreto
arriba mencionado. Tambin solicit en dicho proceso una medida cautelar.
La medida cautelar requerida fue otorgada en primera instancia (Juzgado Nacional en lo
Contencioso Administrativo Federal n 11, 7/2/97, "Defensor del Pueblo de la Nacin c/ Estado
Nacional -PEN s/ amparo"), siendo confirmada por la Cmara Nacional en lo Contencioso
Administrativo Federal, Sala III, con fecha 14 de febrero de 1997 (en ADP, n 5, Bs. As., sept.-dic.
1996, p. 76 y ss.).
Si bien la Corte Suprema, al entender en los recursos extraordinarios interpuestos contra la medida
precautoria, dej sin efecto la cautelar apelada y desestim liminarmente la demanda (CSJN,
7/5/98, "Defensor del Pueblo de la Nacin c/ Estado Nacional Poder Ejecutivo Nacional s/ amparo ley
16.986", D.218.XXXIII), no desconoci la legitimacin esgrimida, por lo que consideramos que la
jurisprudencia ha reconocido legitimacin en materia procesal administrativa en defensa de
derechos colectivos, o supraindividuales. Cabe observar que, si bien en lneas generales el criterio
de interpretacin de las normas constitucionales se orienta en el sentido de que la falta de
reglamentacin no puede constituirse en bice del ejercicio de los derechos constitucionalmente
reconocidos, en el caso particular de entidades cuyo objeto es la defensa de un inters colectivo,
resulta razonable concluir que al iniciar la accin tales entidades deben acreditar mnimamente el
alcance de su representacin. Ciertamente, no puede considerarse que su accionar involucra en
forma indiscriminada a toda la comunidad, puesto que es lgico pensar que sus intereses no son
homogneos, en tanto puede haber otros usuarios no asociados con intereses individuales,
diferentes o contrarios a los pretendidos.
6.6. Por el acto inicial. Comprende las siguientes acciones:
a) Demanda. En el proceso administrativo ordinario los particulares tienen acciones
administrativas para formular las pretensiones. Ellas confieren al titular la facultad de iniciar el
juicio con una demanda.
b) Recurso. En el derecho procesal comn est claramente diferenciado el recurso de la accin
(arts. 23 a 25, LNPA).
La legislacin nacional ha previsto recursos judiciales contra decisiones de rganos administrativos
sobre diversas materias, ante distintos fueros o instancias. Se les ha llamado "excepcionales";
algunos ejemplos son los siguientes: leyes nacionales, 14.878, arts. 28 y 29; 15.265, art. 50;
22.140, art. 40; 24.065, art. 76; 24.076, art. 70, entre otros.
7. Regulacin procesal: evolucin.
En nuestro pas, desde 1905 en adelante, las provincias vienen legislando sobre el proceso
administrativo, clsicamente llamado contencioso administrativo. En esta materia no hay una
legislacin uniforme, sino que los Cdigos responden a distintas orientaciones procesales. Se
observa una creciente apertura en tutela de los derechos de los administrados, con aumento de los
objetos y sujetos de control y, tambin, una aptitud ms dinmica conferida a las vas procesales.
As, podramos reconocer una evolucin de la legislacin vigente, sealando:
- En una primera etapa, slo se protegen derechos subjetivos, mediante la accin procesal
administrativa de plena jurisdiccin. No se prev la admisin del proceso, la competencia del juez
es revisable en la sentencia. Por otra parte, el proceso es ordinario (no hay alternativas rpidas,
sumarias o sumarsimas) y el sujeto demandado es siempre el Estado por actos del Poder Ejecutivo.

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Este perodo est representado por el Cdigo de Procedimientos en lo Contencioso-administrativo
de Salta (ley 793, ao 1908).
- En una segunda etapa, se ampla el mbito subjetivo de proteccin, tutelndose tambin los
intereses legtimos, y al efecto se genera otra accin especfica llamada de anulacin o ilegitimidad.
No se prev tampoco admisin del proceso, y la tramitacin de ste es ordinaria. El sujeto
demandado es el Estado por actos de los tres poderes (Ejecutivo, Legislativo y Judicial). Los Cdigos
correspondientes a esta etapa son los de las provincias de Santiago del Estero (ley 2297, ao 1951)
y Jujuy (ley 1888, ao 1948, modif. por ley 4141).
- En una tercera etapa se unifican las acciones. Se las llama, sin aditamentos, acciones procesales
administrativas. Se cambia recurso por accin y se muda tambin lo de contencioso administrativo
por procesal administrativo. Se mantiene el desdoblamiento de situaciones subjetivas (derecho
subjetivo e inters legtimo) con pretensin plural (p. ej., anulacin, indemnizacin, etctera). Como
novedad se incorpora la admisin del proceso y la consecuente irrevisibilidad de la competencia del
juez en la sentencia, y la demandabilidad del Estado por acto de cualquiera de sus rganos (Poder
Ejecutivo, Poder Legislativo, Poder Judicial), incluso de otros rganos (por ejemplo, Tribunal de
Cuentas) y de las entidades pblicas no estatales. Este perodo est representado por los Cdigos
de Mendoza (ley 3918, ao 1973) y Crdoba (ley 7182, ao 1984).
- En una cuarta etapa, se mantienen las acciones unificadas. Incluso, la llamada lesividad pasa a
ser una accin procesal ms. En suma, la accin procesal administrativa es nica y con
pretensiones plurales, tanto subjetivas (para el administrado y para el Estado) como objetivas
(anulacin con indemnizacin y el restablecimiento del derecho lesionado).
Tambin se prevn dos procesos o procedimientos: ordinario y sumario, a opcin del actor,
confirindole una celeridad que es dispositivo del administrado lesionado. Por lo dems, la
demanda procede contra entes pblicos estatales y no estatales, y se contempla la admisin del
proceso. En esta etapa se sita el Cdigo de Formosa (ley 584, ao 1978), La Rioja (ley 4243, ao
1983) y Corrientes (ley 4106, ao 1986).
- En una quinta etapa, se mantienen los avances logrados: unidad de accin; pluralidad de
pretensiones; irrevisibilidad de la competencia en la sentencia; demandabilidad del Estado y
entidades pblicas no estatales. Se incorpora la tutela de una situacin subjetiva pblica (derecho
subjetivo pblico), como categora nica, abandonando la concepcin tripartita de las situaciones
jurdicas subjetivas (derecho subjetivo, inters legtimo, inters simple) y se mantienen los dos
procedimientos (ordinario y sumario). En esta etapa situamos al CPA del Neuqun (ley 1305, ao
1981).
Sintetizando, en la realidad institucional argentina se observa la siguiente evolucin de la
legislacin local vigente:
7.1. Por la actividad impugnable. El objeto impugnable en el proceso administrativo no ha sido
siempre el mismo, sino que podemos advertir una evolucin de la actividad administrativa que
comprende tres etapas:
a) Administracin ejecutiva. En los Cdigos de Salta y Santa Fe, slo se impugna el obrar del
Poder Ejecutivo.
b) Administracin estatal. En los Cdigos de La Pampa y Santiago del
Estero, la actividad administrativa impugnable puede emanar de cualquier rgano del poder
(Ejecutivo, Legislativo o Judicial).
c) Administracin pblica. En los Cdigos de Buenos Aires, Mendoza,
Crdoba, Corrientes, La Rioja, Formosa, Neuqun y Tierra del Fuego, la actividad administrativa
impugnable puede emanar de cualquier poder u rgano estatales o de entidades pblicas no
estatales que han recibido potestades pblicas por transferencia del Estado.
7.2. Por las situaciones subjetivas. Tambin puede sealarse una evolucin en razn de las
situaciones protegidas o de los derechos tutelados. En ese sentido, en una primera etapa (Cdigo
de Salta) slo se tutelan derechos subjetivos por accin de plena jurisdiccin. En una segunda
etapa (Cdigos de Crdoba, Santa Fe, Santiago del Estero,

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Jujuy, La Rioja, Mendoza, Formosa, La Pampa, Tucumn) se agregan al mbito subjetivo de
proteccin los intereses legtimos, por accin de anulacin o ilegitimidad, o por accin procesal
nica que tutele pretensiones amparadas en derechos subjetivos e intereses legtimos.
En una tercera etapa (Cdigo del Neuqun) se unifican las situaciones jurdicas subjetivas en una
categora nica: derechos subjetivos pblicos.
Por lo expuesto, consideramos que la nueva legislacin procesal administrativa deber:
- Mantener los avances conseguidos: unidad de accin, pluralidad de pretensin, admisin del
proceso, irrevisibilidad de la competencia en la sentencia, demandabilidad del Estado y entidades
pblicas no estatales.
- Incorporar todos los juicios o tcnicas de tutela de situaciones jurdicas que se generen en las
relaciones jurdico-pblicas (estatales y no estatales). Aunque puedan mantenerse algunas
diferencias especficas entre ellos, la utilidad que brindara el "Cdigo nico" justificara el esfuerzo
ms all de las ventajas tcnicas.
De ese modo, bajo el rtulo de accin procesal administrativa, se unificaran todas, desde el hbeas
corpus hasta el clsico contencioso, pues el hbeas corpus, el amparo, etc., son acciones pblicas
especficas que slo difieren de las clsicas contenciosas por la pretensin.
Esta unidad, que puede parecer una concepcin simplemente metodolgica, est inspirada en la
simplificacin, en la celeridad procesal y en la seguridad de la situacin procesal de la relacin
Administracin-administrados en el proceso administrativo.
II. las partes:
III. Materia
La materia, objeto o contenido de los procesos administrativos la constituyen los diversos conflictos
jurdico-administrativos que se plantean entre una entidad pblica estatal o no estatal y un
particular u
otra entidad pblica.
1. Principio.
Los casos procesales administrativos tienen por finalidad primaria verificar la legitimidad del obrar
administrativo (estatal y no estatal) y de todos los rganos estatales (ejecutivo, legislativo y
judicial). Es el control judicial de legitimidad. El concepto de ilegitimidad comprende todo tipo de
vicios que pueden afectar al acto, sea en su competencia, objeto, voluntad, procedimiento, forma.
Igualmente quedan comprendidos los vicios relativos al fin o a la causa del acto, como son la
desviacin, abuso o exceso de poder, arbitrariedad y violacin de los principios generales del
derecho.
La llave maestra de todo Cdigo Procesal Administrativo radica en la determinacin del objeto del
proceso: la materia procesal administrativa, constituida por el conflicto jurdico que crea el ejercicio
de la funcin
administrativa al vulnerar derechos subjetivos e infringir, de algn modo, los lmites de la legalidad.
La especificidad de la materia est dada por la presencia de la Administracin Pblica, ente pblico
estatal o no estatal o privado en ejercicio de la funcin administrativa y el cuestionamiento de
normas de derecho pblico particularmente aplicables al caso (normas de derecho administrativo,
constitucional, fiscal o financiero).
La competencia del tribunal se determina en forma amplia y plena para entender en todos los
aspectos atinentes a la legitimidad de la conducta administrativa.
El principio que determina la competencia judicial establece que lo que atae a la legitimidad es
fiscalizable judicialmente y todo lo que concierne a la oportunidad no es materia procesal
administrativa.
Obviamos el lenguaje clsico de actividad reglada y actividad discrecional por entender que la
categora de la legitimidad, adems de ser ms amplia, precisa y de rigor jurdico, ofrece la
conveniencia prctica de su propia definicin y determinacin legal.
Las constituciones provinciales se han limitado a sealar las reglas de competencia, sin definir la
materia procesal administrativa, dejando a la ley su delimitacin y determinacin.

9
El contenido del proceso administrativo es obra exclusiva del legislador, no del constituyente. As, el
legislador puede incluir en el proceso administrativo materia propia del proceso civil; por ejemplo,
la posesin
veinteaal de la tierra pblica y, a la inversa, excluir del proceso administrativo casos que, por su
naturaleza, corresponden indiscutiblemente a esa jurisdiccin, v.gr., las controversias sobre
expropiacin.
De lo expuesto se infiere que la materia procesal administrativa puede serlo:
- Por su naturaleza, cuando el caso ocurrente rene los caracteres que la ley seala como pautas
determinantes de la materia, objeto o contenido del proceso administrativo.
- Por determinacin de la ley, por motivos prcticos, sealados por la costumbre administrativa, o
de inters pblico, por ejemplo el proceso expropiatorio, si bien pueden o no concurrir las pautas y
criterios tericos de determinacin ya sealados.
2. Alcance.
Las normas procesales administrativas, adems de sealar los principios
determinantes de la materia conflictiva entre Administracin Pblica y
administrados, indican casusticamente y de modo expreso, materia
especialmente incluida y especialmente excluida. En ese sentido:
- Materia especialmente incluida, se considera: 1) control de legitimidad;
2) impugnacin judicial de los actos separables de la contratacin
administrativa; 3) asuntos de empleo pblico; 4) daos originados en una
relacin de derecho pblico; 5) acciones deducidas por entes no
estatales o mixtos, en caso de intervencin y dictado de instrucciones
por parte del Poder Ejecutivo; 6) ejecucin de actos administrativos
cuando la ley o la naturaleza del acto requieran la intervencin judicial;
7) medidas judiciales que fueran necesarias para el ejercicio de las
prerrogativas y competencias administrativas, y 8) anulacin de los actos
irrevocables administrativamente.
- Materia especialmente excluida, se considera: 1) control de mrito u
oportunidad; 2) juicio ejecutivo, de apremio, desalojo, interdictos,
acciones posesorias y expropiacin; 3) actos regidos por el derecho
privado; 4) daos ocasionados a la Administracin Pblica, y 5) actos
que son reproduccin de otros consentidos.
IV. Acciones
El particular afectado por un acto administrativo recurre contra l
administrativamente, y agotada esa va, puede acceder a la judicial,
interponiendo una accin. Quien titulariza una situacin jurdica
administrativa (derecho subjetivo, inters legtimo), puede defenderla en
juicio, en virtud del principio constitucional consagrado por el art. 18.
Este derecho de acudir al rgano jurisdiccional se ejerce por medio de
la accin procesal administrativa que tutela situaciones jurdicas
subjetivas.
1. Accin administrativa y recurso judicial.
De la sede administrativa a la sede judicial no hay recursos sino
acciones, pues no se trata de una simple revisin de lo actuado sino de
la jurisdiccin plena del tribunal para revisar, para repasar en todo su
alcance y plenitud el acto administrativo cuestionado o impugnado.
El uso del trmino recurso, de origen francs y tambin de cuo
espaol, se justificaba, pues indicaba solamente un repaso de algunos
aspectos del alcance de la decisin. En cambio, creemos que la palabra
accin abre una perspectiva de amplia revisin, teniendo en cuenta que
ha sido, en este sentido, utilizada un poco como sinnimo del derecho
que invoca o que dice invocar, o tener, o titularizar el accionante, en la
emergencia administrado. De todos modos, en la realidad normativa se
han legislado por separado las acciones procesales o

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contenciosoadministrativas y los recursos judiciales contra actos de la
Administracin. As tenemos leyes procesales en lo contencioso
administrativo provinciales (v.gr., ley 11.330 de Santa Fe) que hablan de
recursos contenciosoadministrativos. Por su parte, en el orden nacional,
la LNPA (arts. 23 a 27) distingue un rgimen procesal diverso para las
acciones procesales administrativas y para los recursos judiciales contra
la Administracin. Adems, en el mbito nacional existe una diversidad
de normas legales y reglamentarias que prevn casusticamente slo
recursos judiciales contra actos administrativos, en algunas
oportunidades susceptibles de ser interpuestos en primera instancia,
ante el juez federal (v.gr., arts. 28 y 29, ley 14.878); a veces slo en
segunda instancia, ante la Cmara Federal (v.gr., art. 40, ley 22.140).
No obstante, en principio slo cabe hablar de acciones procesales
administrativas (como lo hacen los Cdigos de Corrientes, Formosa, La
Pampa, La Rioja, Mendoza, Neuqun) y no de recursos judiciales o
recursos contenciosoadministrativos.
La nomenclatura recursos debe limitarse a los trmites que se realizan
dentro de una misma sede funcional. As, en sede administrativa
tenemos el recurso jerrquico y en sede judicial el recurso de apelacin;
en ambos casos similarmente se interponen ante la autoridad superior.
Los recursos se refieren a las impugnaciones que se realizan dentro y
ante un mismo rgano estatal. Por ello y en tanto el proceso
administrativo importa la impugnacin por los particulares de los actos
de la Administracin, ante el rgano jurisdiccional, de acuerdo con el
sistema judicialista es ms propio hablar de accin y no de recursos,
como los antiguos Cdigos Contenciosos provinciales.
La demanda y el recurso son formas procesales de ejercicio de la
accin; la primera es la forma ordinaria y la segunda extraordinaria. El
recurso presupone una instancia por lo menos anterior, lo que no ocurre
en el proceso administrativo, pues la gestin administrativa previa
(recursos administrativos, reclamaciones, etc.) no tiene entidad
jurisdiccional (art. 109, CN).
Recurso es el acto procesal por el cual se formula una pretensin y con
el que se inicia un proceso administrativo especial o extraordinario.
Tiene un mbito ms limitado que la demanda y, a diferencia de sta,
es creacin del legislador, siendo los actos administrativos susceptibles
de ellos nicamente cuando aqul lo dispone; ejemplos son los recursos
de apelacin (art. 1, ley 18.499; art. 1132, ley 22.415, Cdigo
Aduanero). No debe confundirse el recurso judicial considerado en este
captulo con el que sirve para mantener en juicio la pretensin formulada
en la demanda (p. ej., recursos de aclaratoria, nulidad, apelacin,
revisin, etctera). Estos ltimos son recursos que se dan dentro de un
proceso, pero no lo promueven ni inician.
2. Accin administrativa y recurso administrativo.
Las acciones se integran al denominado proceso administrativo de
carcter judicial, en tanto que, en principio, los recursos son parte del
llamado procedimiento administrativo de carcter administrativo. La
diferencia entre estos medios de tutela jurdica radica en:
- La naturaleza de la funcin estatal que se ejerce. En el caso de los
recursos administrativos, la funcin estatal ejercida es precisamente la
funcin administrativa, en tanto que con las acciones administrativas se
pone en movimiento la funcin jurisdiccional del Estado.
- El carcter en que acta el que decide. En los recursos administrativos
quien decide es la autoridad administrativa, que acta como parte en el

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procedimiento. Por el contrario, en las acciones procesales
administrativas decide un rgano judicial, que acta como tercero
imparcial en el proceso.
- La extensin del control. Con los recursos se promueve un control
amplio de legalidad, es decir de legitimidad y oportunidad, en tanto que
con las acciones el control judicial est limitado a verificar la legitimidad
del obrar estatal, esto es, una parcela de la legalidad.
- Las situaciones jurdicas tuteladas. Con los recursos administrativos,
en sentido amplio, se tutelan derechos subjetivos, intereses legtimos e
intereses simples o intereses supraindividuales. Las acciones judiciales
o procesales administrativas tutelan nicamente derechos subjetivos e
intereses legtimos, en principio.
- Las facultades procedimentales del rgano que decide. En el
procedimiento administrativo hay impulsin de oficio por parte de la
autoridad administrativa, e impera el principio de la verdad material. En
el proceso administrativo, en cambio, la impulsin es a instancia de la
parte interesada, e impera el principio de la verdad formal.
- La naturaleza del acto que decide. La decisin que recae en los
recursos administrativos presenta forma jurdica de acto administrativo,
en tanto que la decisin que recae en sede judicial, reviste forma
jurdica de acto judicial o sentencia.
- La eficacia y recurribilidad de la decisin. La decisin que recae en los
recursos administrativos es impugnable por otros recursos
administrativos y, despus de agotada la va administrativa, por acciones
judiciales. Adems, la Administracin est parcialmente limitada por la
decisin, pues su poder de revocacin, modificacin o sustitucin est
supeditado a la inexistencia de estabilidad. En el caso de las acciones
administrativas la decisin final es impugnable, en algunos casos, por
recursos judiciales (v.gr., nulidad, apelacin, extraordinario) dentro de la
misma sede. La decisin se transforma en inmutable o cosa juzgada
judicial una vez agotados los recursos judiciales. La sentencia tiene
fuerza de verdad legal y es vinculante incluso para el juez.
3. Accin administrativa y pretensin procesal administrativa.
Cuando los titulares de una situacin jurdico-administrativa ejercen su
accin procesal, lo hacen para obtener una tutela o satisfaccin jurdica
particular. Lo reclamado al rgano judicial constituye el objeto del juicio.
Lo pretendido aparece posibilitado y limita do por la accin. La doctrina
llama a este reclamo pretensin procesal. La accin agota la voluntad
de reclamo y pretensin.
La pretensin es el requerimiento de un sujeto de la tutela jurdica de
sus supuestos derechos. La pretensin no es la accin. La accin es el
poder jurdico de hacer valer la pretensin. Ese poder jurdico existe en
el individuo, aun cuando la pretensin sea infundada.
Los requisitos de la pretensin procesal administrativa se clasifican en:
1) subjetivos: que a su vez comprenden jurisdiccin y competencia del
rgano jurisdiccional y la legitimacin activa y pasiva de las partes; 2)
objetivos: que los actos administrativos cuestionados sean susceptibles
de impugnacin, y 3) de la actividad: que la pretensin se formule en la
sede del rgano competente (lugar), dentro de los plazos sealados
(tiempo) y cumpliendo los requisitos formales (forma).
El contenido de la pretensin procesal vara de acuerdo con la accin
ejercida. Comnmente la pretensin procesal contiene un pedido de
anulacin del acto, y la peticin del reconocimiento de una situacin
jurdica individualizada y la indemnizacin de daos y perjuicios.
La accin puede perseguir la anulacin de un acto o la ejecucin de un

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acto, segn sea la pretensin de anulacin o imposicin. Tambin si el
acto da lugar a divergencias interpretativas, la accin puede perseguir
un pronunciamiento judicial respecto de la interpretacin que se
considere correcta.
4. Accin administrativa y demanda administrativa.
La demanda es el acto procesal en el cual se formula la pretensin y
por el que se inicia un proceso administrativo. Todos nuestros Cdigos
Procesales llaman as a este escrito inicial.
La demanda se diferencia claramente de la pretensin. En la demanda,
el actor incluye la peticin que formula, precisando con claridad la
pretensin que deduce. De lo expuesto, se infiere que la demanda
contiene la pretensin.
5. Accin de plena jurisdiccin.
En la pretensin procesal denominada de plena jurisdiccin, se solicita
del rgano jurisdiccional no slo la anulacin del acto sino el
reconocimiento de una situacin jurdica individualizada, restaurando las
cosas a su primitivo estado, o bien en su caso atendiendo una demanda
de indemnizacin. Para interponer esta accin, no basta invocar un
inters, sino que es necesario tener como base la lesin de un derecho
subjetivo.
La decisin final tiene un campo de accin ms amplio que en las otras
acciones, ya que para dar satisfaccin al derecho subjetivo vulnerado
puede anular el acto y resarcir los daos y perjuicios. En consecuencia,
la accin de plena jurisdiccin procede cuando invocndose agravio a un
derecho subjetivo, se persigue la anulacin de algunos de los actos
impugnables, el consiguiente restablecimiento del derecho que se dice
agraviado y la reparacin del dao ocasionado. El juez, en el
conocimiento de esta accin tiene jurisdiccin plena; de ah el nombre
de esta va jurisdiccional. Se basa en una pretensin que, como dijimos,
persigue el reconocimiento de una situacin jurdica individualizada en
forma exclusiva.
El procedimiento en la accin de plena jurisdiccin es similar al
ordinario: demanda, contestacin, apertura a prueba, etctera. La
Administracin y el administrado tienen carcter de parte y las
facultades del juez son las usuales; no puede actuar de oficio, resuelve
segn verdad formal, etctera. Por otra parte, el juicio es contradictorio,
y de carcter escrito.
6. Accin de nulidad.
Es un medio de defensa del derecho violado y slo persigue la
anulacin del acto lesivo. Con esta accin se discute exclusivamente la
legalidad del obrar administrativo, con abstraccin de los derechos
subjetivos que pudiera tener el recurrente y de los daos que pudieran
habrsele causado con la actividad ilcita. En consecuencia, el juez debe
resolver nicamente si el acto administrativo es o no contrario al
derecho objetivo; en caso negativo rechazar la demanda, y en caso
afirmativo se limitar a declarar que el acto impugnado es nulo. El
proceso administrativo de anulacin est constituido por el recurso por
exceso de poder, contencioso objetivo, proceso de legalidad o
jurisdiccin objetiva, que se da contra actos, no contra la persona
administrativa propiamente dicha. No provoca indemnizacin o la
restauracin de un derecho, sino que trata de asegurar la buena y legal
administracin. El fallo que se pronuncia anula el acto, pero no lo
sustituye con otro.

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Procede la accin de nulidad contra los actos, contratos y reglamentos
que adolezcan de un vicio que provoque su ilegitimidad cuando se
invoque lesin de un inters legtimo del actor. As el Cdigo de
Santiago del Estero (arts. 1 y 13), que equivocadamente denomina
recursos a las dos acciones que prev: subjetiva o de plena jurisdiccin
y objetiva de anulacin o ilegitimidad.
La accin de nulidad o ilegitimidad, tiene por fin hacer declarar la nulidad
del acto y con ello conseguir la observancia de las normas jurdicas. El
juez juzga slo la legitimidad del acto en su confrontacin externa con
las normas positivas. Por ello, la accin tambin se llama de
ilegitimidad. No es una accin popular, pues se requiere algo ms que
un inters simple para interponerla; el accionante debe titularizar un
inters legtimo motivado en: 1) violacin de una norma que estatuye la
competencia de los rganos pblicos; 2) violacin de una norma que
impone al acto de la Administracin ciertos requisitos de forma; 3)
violacin de la finalidad establecida por ciertas normas, y 4) violacin de
la ley o de los derechos adquiridos.
El procedimiento en la accin de anulacin es sumario e instructorio. La
Administracin no tiene procesalmente el carcter de parte; no hay
normalmente apertura a prueba y las facultades del juez son ms
amplias: puede impulsar el proceso de oficio y resolver segn verdad
material.
7. Accin de interpretacin.
Esta accin procede contra todo acto, decreto, ordenanza, reglamento,
resolucin, contrato, etc., que, interpretados equivocadamente por la
autoridad administrativa, lesionan un inters legtimo o un derecho
subjetivo (arts. 55, inc. d, y 88 a 93, CPA de Corrientes; arts. 17, inc. d,
y 73, CPA de Formosa; arts. 15, inc. d, y 70, CPA de La Rioja).
Su tramitacin es sumaria y breve; no requiere cumplir con la
reclamacin administrativa previa. Pero antes de quedar expedita la va
judicial, el recurrente deber pedir a la autoridad superior la
interpretacin que corresponde de la norma de que se trate.
Transcurridos diez das desde la fecha de esa peticin sin que recayere
resolucin, o desde que sta recayera y es desfavorable, quedar
habilitada la va judicial.
Cumplimentados los recaudos de competencia y forma, se considera
que la accin est bien planteada y se corre traslado a la autoridad que
corresponda por el trmino de treinta das. Esta podr contestarla, pero
no ser parte en el juicio.
Respecto de la sentencia, el tribunal establecer la interpretacin que
corresponda, que ser obligatoria para los organismos de la provincia,
sus municipalidades y entes autrquicos.
Por lo expuesto, la tramitacin de la accin de interpretacin se rige por
un procedimiento especial.
En suma, la interpretacin est cercana a la consulta, puesto que se
exige del juez que realice una labor de investigacin de la regla de
derecho, sealando el sentido de un acto o contrato que adolece de
oscuridad. Trtase de una pretensin de sentencia meramente
declarativa de certeza sobre la interpretacin jurdica correcta.
8. Accin de lesividad.
El proceso administrativo es promovido por un particular contra un acto estatal susceptible de ser
impugnado en va jurisdiccional; pero la Administracin puede tambin hacerlo en ejercicio de la
accin de
lesividad.

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Esta accin conforma un proceso administrativo especial, entablado por la propia Administracin en
demanda de que se anule un acto administrativo que declar derechos a favor de un particular,
pero que
es, adems de ilegal, lesivo al bien comn.
La accin de lesividad se relaciona con la estabilidad de los actos administrativos. La
Administracin no puede, en principio, revocar sus decisiones, por cuanto debe declararlas lesivas e
impugnarlas
judicialmente.
Esta pretensin se refiere a un acto de una entidad pblica que no puede revocarlo "per se". La
interposicin de la accin de lesividad da lugar a un proceso jurisdiccional en el que se examina la
pretensin deducida por un sujeto de derecho frente a otro. La aparicin de la Administracin
demandante, supone la derogacin de algunas reglas procesales comunes del proceso
administrativo ordinario, cuyas disposiciones se le aplicarn si no son incompatibles con la
naturaleza especfica de la accin mencionada.
La entidad pblica demandante es la Administracin autora del acto que
no puede revocarlo. Tal entidad deber tener, para deducir la
pretensin, inters directo, es decir, ser titular de un derecho derivado
del ordenamiento que considere infringido por el acto.
La contienda se entabla entre la Administracin que pretende que no
prevalezca una resolucin que estima ilegal y lesiva a sus intereses, y el
administrado que obtuvo en su provecho, beneficio o favor del derecho
acordado, el acto supuestamente lesivo. El demandado, en sntesis, en
el proceso de lesividad es el afectado por la resolucin recurrida.
Los actos impugnables en el proceso de lesividad no son los mismos
que en el proceso administrativo ordinario de plena jurisdiccin. En este
ltimo se puede impugnar la ley, decreto, ordenanza, reglamento,
resolucin, acto, contrato o cualquier disposicin administrativa anterior.
Por el contrario, en virtud de la accin de lesividad slo se puede
impugnar un acto administrativo irrevocable en sede administrativa, o
sea que debe tratarse de un acto administrativo estable.
La declaracin administrativa previa de lesividad es un presupuesto
esencial y especialsimo que atae a la naturaleza de la institucin.
Importa un acto administrativo previo mediante el cual, y con miras a un
proceso judicial ulterior, la Administracin declara que un acto suyo
anterior es lesivo de sus intereses por ilegtimo.
Al ser la declaracin de lesividad un presupuesto procesal, no tiene ms
valor que el de autorizar la admisin y tramitacin de la accin, pero es
el rgano jurisdiccional el que tendr que declarar si efectivamente
existe lesin y, en consecuencia, anular el acto objeto de ella. Por tanto,
si la declaracin de lesividad padece de algn vicio que afecte el objeto,
competencia, voluntad o forma del acto administrativo, no producir sus
efectos normales y, de este modo, el tribunal deber declarar la
inadmisibilidad de la accin procesal administrativa, de oficio o a
instancia de la parte demandada. Tal defecto procesal har inadmisible
el proceso.
La peticin esgrimida por el actor es la anulacin por ilegitimidad de
actos administrativos, ya que carece de facultades para disponerlo en
sede administrativa. Estimamos impropio que la Administracin pueda
peticionar la modificacin o sustitucin del acto, pues ello violara el
principio de la divisin de poderes.
Los Cdigos modernos establecen como plazo para que la
Administracin pueda impugnar el acto administrativo estable, el trmino
establecido para la prescripcin del vicio.
La accin de lesividad est prevista en la LNPA (art. 27) y en diversos
Cdigos Procesales provinciales (v.gr., Corrientes, art. 60, inc. d, ;

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Chaco, art. 7; La Rioja, art. 50, inc. d; Mendoza, arts. 3, 21, 43, inc. d;
Salta, art. 4; Formosa, arts. 1 y 17, inc. e; Neuqun, arts. 1 y 19, inc.
d; La Pampa, art. 65; Tierra del Fuego, arts. 82-83).
9. Unidad de la accin procesal administrativa.
En la prctica se confunden los recursos contenciosoadministrativos o
acciones procesales administrativas de plena jurisdiccin y las de
anulacin. La regulacin independiente de ambas acciones implica
dificultades procesales por la complejidad de los propios institutos
procesales, an hoy discutidos en el proceso administrativo
(reconvencin, caducidad de instancia, coadyuvantes, etc.), y por la
inseguridad jurdica que genera el exigir presupuestos procesales y
sustanciales distintos para cada accin, que puede determinar
desgastes procesales intiles, v.gr., demandar por anulacin creyendo
que slo tiene inters legtimo cuando en realidad al final del proceso
prob su derecho subjetivo?, o a la inversa, interponer la accin de
plena jurisdiccin pretendiendo nulidad e indemnizacin porque se cree
titular de un derecho subjetivo, y despus no logr probar ms que su
inters legtimo? La dicotoma de tales remedios jurisdiccionales
conduce obligadamente a la diferenciacin de ambos procesos y,
consecuentemente, a la interdiccin de acumular dichas acciones, con la
consiguiente prohibicin de deducirlas conjunta o subsidiariamente,
aunque algunos Cdigos por excepcin admiten su interposicin
conjunta.
En suma, la divisin de las acciones debe ceder, admitiendo la unidad
procesal, en beneficio de los administrados.
Por ello es ms prctico unificar las acciones procesales administrativas,
excluyendo incluso su nomenclatura, y sobre la base de un trmite
comn, habilitarlas en todos los casos para la defensa de un derecho
subjetivo o inters legtimo; y basados en la pretensin procesal y la
prueba sustanciada sern los efectos y alcances de la sentencia.
La formulacin de una unidad de accin, que es coincidente o
concurrente terminolgicamente con la categora genrica que se utiliza
en derecho procesal, terminara con la caracterizacin o tipificacin de
los recursos.
10. Pluralidad de pretensiones.
Pero esta unidad procesal de la accin va acompaada de una
pluralidad de pretensiones.
Las acciones procesales administrativas permiten una pluralidad de
pretensiones, en el sentido de que el actor puede invocar o pretender la
anulacin total o parcial del acto impugnado, o puede invocar o
pretender, concurrentemente, la indemnizacin por la conducta lesiva o
daosa.
Tambin puede requerir la interpretacin, si fuere un problema
conflictivo de alcance interpretativo jurdico de la norma o, en su caso
tambin, la nulidad de actos administrativos estables. Tal criterio ha sido
receptado por los CPA de Corrientes, Formosa, La Pampa, La Rioja,
Mendoza y Neuqun.
Salvo la posible tramitacin ordinaria o sumaria de la accin, se tramitan
en un mismo y nico proceso las distintas pretensiones que puedan ser
el objeto material de la accin.
Por este medio procesal se tramitar por tanto la pretensin de la
Administracin de que sea declarada judicialmente la nulidad de su
propio acto (antes accin de lesividad), la pretensin de los particulares
o de la Administracin de que se d una interpretacin obligatoria erga
omnes a determinado acto de la Administracin (antes accin de

16
interpretacin), as como tambin las dos pretensiones clsicas del
proceso administrativo: la de plena jurisdiccin y la de anulacin.
La importancia de esta asimilacin a un mismo proceso de las
pretensiones subjetiva y objetiva excede a su vez el aspecto puramente
procesal, ya que la excesiva formalizacin de los distintos procesos
obliga a buscar definiciones formales de cundo existe un derecho
subjetivo del accionante y cundo un inters legtimo.
La misma opcin que dicha distincin entre proceso objetivo y subjetivo
obliga a hacer en cuanto a las pretensiones, se refleja despus en las
atribuciones del tribunal en la sentencia, que debe considerarse limitado
en su plena jurisdiccin en la accin de anulacin.
El tribunal tiene en todos los casos jurisdiccin plena, y decide
ampliamente lo que considera que en derecho corresponde respecto de
las pretensiones del accionante. Una de las posibles consecuencias
tericas de esta asimilacin procesal, ya sealada por la doctrina, es el
progresivo acercamiento de los conceptos de derecho subjetivo e inters
legtimo. Habr, entonces, menos necesidad terica en muchos casos
de resolver si se est en presencia de un derecho subjetivo o de un
inters legtimo lesionado, siendo suficiente la razonable valoracin de
la prueba producida y del derecho aplicable para resolver sobre la
legitimidad de la conducta administrativa y la reparacin anulatoria,
modificatoria, interpretativa, resarcitoria, etc., que se estime procedente.
Esta simplificacin es tambin directamente beneficiosa para los
accionantes. Todas las partes en el proceso podrn de este modo
concentrar su esfuerzo probatorio y argumental sobre el fondo de las
cuestiones debatidas, dejando un poco de lado los espinosos aspectos
procesales de los Cdigos clsicos. Corresponder as a la sentencia
determinar qu pretensiones acoge, y si produce efectos slo entre las
partes, o erga omnes, de conformidad con la clase de tutela jurdica que
considere ha sido invocada y otorgada.
Este es el criterio que, concordante con la unidad de accin, siguen, por
ejemplo, los Cdigos de Mendoza (arts. 59, 60, 61); Formosa (art. 17);
Neuqun (art. 19); La Rioja (arts. 67 a 70); Corrientes (arts. 83 a 87);
Buenos Aires (art. 12).
V. Presupuestos
Antes de iniciar las acciones procesales administrativas los interesados
deben cumplimentar ciertos recaudos procesales.
1. Concepto y clases.
Trtase de circunstancias anteriores a la decisin del juez sin las cuales
ste no puede dar curso a la demanda ni acoger la pretensin o la
defensa. Operan como condiciones de procedibilidad o procesabilidad.
Son los presupuestos previos que permiten habilitar la instancia procesal
administrativa, es decir, explican la admisin del proceso. Los
presupuestos de admisibilidad de la demanda son procesales y
extrnsecos, por oposicin a los presupuestos sustanciales e intrnsecos
de admisibilidad de la accin.
Los presupuestos procesales de admisibilidad de la demanda que se
verifican con la admisin del proceso o la habilitacin de la instancia
son: a) agotamiento de la va administrativa; b) denegacin expresa o
tcita; c) pago previo; d) interposicin de la demanda dentro del plazo
legal, y e) ausencia de recurso paralelo.
Los presupuestos sustanciales de admisibilidad de la pretensin que se
verifican con la sentencia son: a) legitimacin, y b) formulacin
administrativa previa de la pretensin.

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2. Agotamiento de la va administrativa.
Como recaudo formal previo a la interposicin de la accin, se exige el
agotamiento de la va administrativa que se produce cuando sobre la
pretensin del administrado recae una decisin administrativa definitiva
que causa estado. Tal agotamiento de la va administrativa se puede
obtener, segn la legislacin procesal de que se trate, por medio de la
reclamacin administrativa previa, del recurso de reconsideracin o de
revocatoria o de la verificacin previa del control de legitimidad.
La resolucin administrativa, adems de definitiva y denegatoria, debe
presentar el carcter de irrevisible, irrecurrible e irreclamable y final
dentro de las instancias administrativas.
La exigencia del acto que cause estado es una carga procesal, que
condice con el principio de que slo se puede llevar a la justicia aquello
planteado en sede administrativa.
La decisin impugnable debe ser definitiva y causar estado. No debe ser
un acto firme, que es consecuencia de su consentimiento o de la
caducidad de la accin por expiracin del plazo. Debe tratarse de una
resolucin sobre el fondo de la peticin.
Recordemos que, tratndose de la Administracin centralizada, la
resolucin administrativa definitiva y que causa estado debe provenir del
Poder Ejecutivo o de la mxima autoridad del Poder Legislativo o Poder
Judicial, en el caso de que estos rganos hayan ejercido funcin
administrativa.
En cuanto a la Administracin descentralizada, la legislacin determinar
el rgimen procedimental administrativo pertinente. Pero no toda la
doctrina est de acuerdo; para algunos en todos los casos deben
agotarse los recursos incluso ante el Poder Ejecutivo, contra los actos
definitivos emitidos por la autoridad superior del ente descentralizado.
Para otros, la accin judicial o procesal administrativa es directa. Para
nosotros, hay que distinguir el mbito nacional del provincial. En el
mbito nacional, la accin judicial es directa, dado el carcter optativo
del recurso de alzada. En el mbito provincial, en principio, para lograr
la definitividad de la resolucin contra actos de entidades
descentralizadas debe interponerse el recurso de alzada, y sustanciado
o denegado l, promover entonces la accin judicial. Tal es el principio
respecto de los entes descentralizados creados por ley o decreto. Slo
los entes descentralizados de creacin constitucional (v.gr., en la
Constitucin de Mendoza, Direccin General de Escuelas, Departamento
General de Irrigacin, etc.) estarn excluidos del agotamiento recursivo
previo ante el Poder Ejecutivo, y cabr la accin judicial directa contra el
acto del ente descentralizado.
La forma procesal de obtener el agotamiento de la va administrativa
puede ser, como dijimos, por reclamo administrativo previo o por recurso
de revocatoria o reconsideracin. El empleo de uno u otro depende de
la particularidad reglamentaria del trmite administrativo e incluso de la
diversa legislacin en el orden nacional y provincial. Lo cierto es que
siempre como recaudo formal previo a la interposicin de la accin, se
exige la solicitud de revocacin o modificacin del acto respecto del cual
se agravia. La reclamacin debe ser hecha por el interesado de manera
formal, directa y concreta. Es una reclamacin prejudicial, similar al
recurso de revocacin, que suele completarse con el urgimiento, idntico
al pronto despacho.
La razn jurdico-poltica que justifica la exigencia de un acto
administrativo previo que cause estado o, por lo menos, una

18
reclamacin previa, est dada por la conveniencia de filtrar las
contiendas que lleguen a pleito, sea provocando una especie de
conciliacin administrativa, sea dando la oportunidad al Estado de
reconsiderar el asunto.
Es un remedio administrativo previo a la demanda judicial. A veces se la
consider como una cuestin previa, como un recurso de revocacin,
una especie de litispendencia, y tambin como equivalente a las
tramitaciones extrajudiciales que son comunes antes de someter una
controversia a los tribunales.
La LNPA, en su art. 23, incs. a y b, exige expresamente para la
impugnacin judicial de los actos administrativos de alcance particular
que revistan calidad de definitivos y que se hayan agotado a su respecto
las instancias administrativas; en sus arts. 24 y 25, inc. b, para la
impugnacin de los actos administrativos de alcance general, exige el
reclamo administrativo previo, a fin de obtener el acto expreso que
agote la instancia administrativa. Por lo comn, la LNPA prev el
agotamiento de la va por medio de recursos; el reclamo administrativo
es necesario contra reglamentos, hechos, omisiones y contratos, a fin
de obtener, por el procedimiento que prevn los arts. 30 y 31, el acto
impugnable judicialmente.
Para la impugnacin de actos administrativos de entidades
descentralizadas, estatales o no estatales, o de personas privadas, que
hayan ejercido funcin administrativa por autorizacin o delegacin
estatal, tambin es necesario el agotamiento de la va administrativa. A
ese efecto, hay que promover el control administrativo de legitimidad
que constitucionalmente corresponde al Poder Ejecutivo. Tal control se
puede obtener por medio del recurso de alzada o del recurso jerrquico
impropio a los fines de que se verifique previamente en sede
administrativa la legitimidad del acto a impugnar judicialmente (art. 8,
Cdigo de Mendoza; arts. 1 y 6, Cdigo del Neuqun; arts. 1 y 14,
Cdigo de Buenos Aires).
3. Excepciones al agotamiento de la va administrativa previa.
Existen situaciones en las que obtener una decisin administrativa que
causa estado como condicin que habilite la instancia judicial se
convierte en un intil formalismo. Consecuentemente, las leyes y los
cdigos administrativos contemplan algunos casos en los que la
exigencia del agotamiento de la va administrativa se considera
innecesaria.
En este sentido, los arts. 23, 24 y 32 de la LNPA prevn diversos
supuestos en los que se prescinde de este recaudo, segn se trate en
cada caso de la vertiente recursiva o de la reclamacin previa,
respectivamente.
As, la ley considera que es posible obviar la instancia administrativa
cuando el acto impida la tramitacin del reclamo; si media silencio o
ambigedad de la Administracin; se trate de accionar por vas de
hecho (art. 9 LNPA); o se trate de un acto dictado de oficio que pudiere
ejecutarse antes de transcurridos los plazos para que la Administracin
se pronuncie sobre la reclamacin interpuesta; o se trate de un acto
dictado de oficio por la Administracin, mediando una presentacin
previa del administrado expresando una pretensin en sentido contrario
o se reclamaran daos y perjuicios, o desalojo contra la Administracin,
o existiese una clara con ducta del Estado que haga presumir la
ineficacia del reclamo o se tratara de repetir lo pagado (arts. 23 y 32,
LNPA).

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Tambin en relacin a la naturaleza del sujeto pblico demandado es
posible obviar el recaudo de la instancia administrativa previa, como en
el caso de entes autrquicos, empresas y sociedades del Estado,
sociedades mixtas o de economa mixta o con participacin estatal
mayoritaria y entes descentralizados con facultades para estar en juicio
(art. 32, f, LNPA).
Si bien la tendencia general mantiene la exigencia del agotamiento de la
instancia administrativa previa, como condicin de habilitacin de la va
judicial, a fin de facilitar el acceso a la jurisdiccin se precisa un rgimen
con ms claridad. En este sentido, el CPA de la Provincia de Buenos
Aires mantiene la exigencia, aunque en el tratamiento de las
excepciones se utilizan trminos que dan espacio para una
interpretacin jurisdiccional amplia de las mismas (art. 14.2, ley 12.008).
4. Denegacin expresa o tcita.
La resolucin impugnable debe ser la resultante de una reclamacin
denegada, la consecuencia adversa de una reclamacin previamente
interpuesta que justifica el agotamiento de la va administrativa.
El carcter revisor de la jurisdiccin administrativa explica la necesaria
existencia previa de un acto, llmeselo decisin, resolucin o acto
administrativo, que sea producto de un procedimiento administrativo con
participacin de la Administracin y los administrados. El acto
administrativo es el presupuesto obligado de la accin judicial, pues
determina el objeto de la litis.
Adems de la reclamacin administrativa previa, es necesario acreditar
su denegacin por parte de la Administracin. El reclamo o pedido de
revocatoria ante la Administracin debe ser denegado expresamente
mediante acto definitivo, generalmente mediante un decreto que cierra la
instancia administrativa y agota los medios de impugnacin ante la ms
alta autoridad administrativa competente. El acto denegatorio puede
contener una denegacin total o parcial.
De no producirse la resolucin decisoria del reclamo dentro de los
plazos sealados por la ley, se configura la retardacin prevista como
presupuesto sustitutivo de la denegacin. El silencio administrativo o el
retardo, en su caso, habilitan para demandar por denegacin tcita.
Transcurridos los plazos de ley sin que el rgano competente dicte
resolucin sobre el reclamo administrativo, hay una denegacin tcita
que habilita la accin procesal administrativa.
Se entiende que hay denegacin tcita cuando: a) formulada alguna
peticin, no se resolviera definitivamente dentro de cierto plazo de estar
el expediente en estado de ser resuelto, y b) el rgano competente no
dicte las providencias de trmite, en asunto que d lugar a las acciones
procesales, en los plazos establecidos por las normas que regulan el
procedimiento administrativo y haya transcurrido cierto plazo procesal.
5. Pago previo.
El pago previo a la demanda es otro requisito de admisibilidad, en
algunos supuestos expresamente previstos por la ley.
En principio, para la interposicin de las acciones o recursos contra
decisiones que impongan obligaciones de dar sumas de dinero, no ser
necesario el pago previo, salvo las del derecho tributario. Algunas
provincias lo exigen solamente para repetir impuestos; otras, para
liquidaciones de cuentas o multas fiscales.
Como regla general, cabe sealar que para el ejercicio de las acciones
o recursos que se interpongan contra decisiones derivadas del derecho
tributario, ser necesario el pago previo de la obligacin, salvo si el
plazo para su cumplimiento no estuviese vencido.

20
Esta carga de acreditar el pago previo, conocida como principio o regla
solve et repete, es un privilegio de la Administracin, que no se puede
sustituir haciendo un depsito o consignacin en pago. En realidad se
podra llamar: "paga y demanda o recurre", que sera traduccin del
solve et repete. El pago previo tiene como fundamento la regularidad de
la gestin fiscal.
En general, los CPA modernos excluyen del pago previo las multas,
recargos o intereses que sean accesorios a la obligacin que motiva la
accin (arts. 14 y 15, Cdigo de Corrientes; art. 10 de Mendoza; art. 7
del Neuqun; art. 9 de Formosa; art. 17 de La Pampa; art. 8 de La
Rioja; art. 19 de Buenos Aires). Otros, en cambio, exigen el pago previo
de multas, recargos o intereses, o, en su defecto, aval o fianza suficiente
(art. 11, de Jujuy), indicando en algunos casos que el pago previo o el
afianzamiento sern exigibles cuando impliquen denegacin de justicia
(art. 19.3, Cdigo de Buenos Aires; art. 14, de Tierra del Fuego).
Adems, algunas legislaciones de procedimiento fiscal requieren
complementariamente que el pago previo se haga bajo protesta.
En uno u otro caso, el pago previo es la exigencia de que el
demandante abone previamente las cantidades que adeude a la
Administracin Pblica, a consecuencia de una relacin jurdico-tributaria
o de una infraccin administrativa, cuando se impugna la legitimidad del
acto de liquidacin o sancin.
Al aceptar la validez constitucional de la exigencia del pago previo como
requisito para demandar o recurrir, la Corte Suprema ha hecho
excepcin a la regla en casos de monto excepcional, en que el requisito
en cuestin pudiera constituir obstculo insalvable para la revisin de la
pena por los tribunales de Justicia, fundndose en el derecho de
defensa del art. 18 de la Constitucin. Esta doctrina excepcional es
aplicable cuando "las constancias de autos no permitan descartar, por
caprichosa, la dificultad alegada para la satisfaccin inmediata de la
multa impuesta". En otras ocasiones la Corte exigi que tal imposibilidad
encuentre apoyo en elementos objetivos de criterio agregados a los
autos, o la demostracin satisfactoria de la imposibilidad del pago, o la
falta inculpable de los medios pertinentes para enfrentarlo, estimando
insuficientes a estos efectos las manifestaciones en abstracto del
interesado (cfr. CSJN, Fallos, 225:201; 243:425; 249:221; 250:208;
256:38). De igual modo se ha expedido en el sentido de que el principio
"solve et repete" no cede ante la operatividad del art. 8, inc. 1, de la
Convencin Americana de Derechos Humanos (Pacto de San Jos de
Costa Rica), en la medida en que no se de muestre la imposibilidad del
depsito debido a su excesivo monto (CSJN, 21/12/89, "Micromnibus
Barrancas de Belgrano SA", JA, 1990-IV-615; en igual sentido STJ
Entre Ros, 23/6/93, "Crculo de Inversores SA de Ahorro v. Estado
provincial y Direccin General de Rentas", JA, 14/9/94, n 5898, p. 60).
6. Plazo.
Las normas reglamentarias del proceso administrativo, al menos en el
orden provincial, han fijado un plazo legal para el ejercicio de la accin,
que va desde los quince a los noventa das (por ejemplo, los Cdigos
de Jujuy, art. 8; Salta, art. 12; Santa Fe, art. 9; Santiago del Estero,
art. 6; Mendoza, arts. 19 y 20; Catamarca, art. 7; La Rioja, art. 17;
Buenos Aires, art. 18; Tierra del Fuego, art. 24). En general, cuando se
demanda el resarcimiento de los daos y perjuicios sufridos, el plazo
ser el de prescripcin del Cdigo Civil.
Sobre la constitucionalidad de las reglamentaciones procesales
provinciales, la Corte Suprema de la Nacin ha declarado que "las

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normas provinciales que establecan trminos para la iniciacin de
demandas contenciosoadministrativas son constitucionalmente vlidas,
en cuanto se limitan a la reglamentacin del ejercicio de las acciones
acordadas en el orden local, si de esta manera no se restringen
derechos acordados por las leyes de la Nacin" (CSJN, "Antonelli Hnos.
c/Provincia de Mendoza", Fallos, 209:451; "Shell Mex Argentina Ltda.
c/Poder Ejecutivo de Mendoza", Fallos, 200:444).
En el orden nacional la LNPA (art. 25) ha fijado un plazo de treinta das
hbiles para la impugnacin del acto por va de recurso judicial y de
noventa das hbiles para la impugnacin del acto por va de accin
judicial.
Cuando el Estado es actor, no hay plazo para accionar (art. 27, LNPA;
art. 11, ley 6205, Tucumn) salvo lo que corresponda en materia de
prescripcin (art. 21, ley 3918 de Mendoza).
La fijacin de un trmino de caducidad para el ejercicio de la accin
procesal administrativa est fundada en el propsito de dar estabilidad
al acto administrativo no impugnado dentro de ese trmino. Para que los
actos de la Administracin no queden a la eventualidad de su
revocacin o anulacin por tiempo indefinido, se fijan trminos
perentorios ms all de los cuales el inters de los particulares no
puede hacerse valer. Estos plazos limitativos del trmino para ejercer la
accin procesal administrativa son de caducidad de la accin, tienen
naturaleza procesal y se refieren a la interposicin de la demanda. "Sin
embargo, si se tratara de un acto administrativo que ha sido declarado
inconstitucional, al estar afectado por un vicio grave que determina su
nulidad absoluta, la accin para demandar su nulidad, en tanto
imprescriptible, no se encontrara sujeta al plazo de caducidad del art.
25 LNPA" (CNFed. Cont. Adm., Sala V, 23/3/97, "Nobile, Jorge c/
ANSSAL", SJDA, Bs. As., La Ley , 27/6/97, p. 40).
Este trmino es de caducidad y no de prescripcin de la accin, porque
no ha sido establecido para consolidar la adquisicin o la extincin de
un derecho por el transcurso del tiempo, como ocurre con la
prescripcin, sino para dar estabilidad y firmeza a una situacin jurdica
que la necesita. El fin de la prescripcin es tener por extinguido un
derecho, que por no haberse ejercido se puede presumir que el titular lo
ha abandonado; mientras que el fin de la caducidad es preestablecer el
tiempo en el cual el derecho debe ser tilmente ejercitado.
Por regla general la accin debe interponerse dentro de cierto plazo y,
dada su naturaleza procesal, se computa por das hbiles, pero algunos
Cdigos locales (v.gr., el de Mendoza, ley 3918, art. 20) derogan
expresamente esa regla procesal y establecen el cmputo del plazo por
das corridos.
El art. 25 de la LNPA establece que el plazo que fija para la accin de
impugnacin es perentorio. Igual principio cabe aplicar al plazo para
ejercer la va del recurso. La doctrina ha sostenido que se trata de un
plazo de caducidad, diferencindolo de los plazos de prescripcin.
El carcter perentorio de un plazo significa: 1) que sin requerirse pedido
de parte ni declaracin judicial, por el solo transcurso del tiempo, se
produce la caducidad del derecho que ha dejado de usarse, y 2) que el
plazo no es, en principio, susceptible de interrumpirse o suspenderse,
salvo cuando circunstancias de fuerza mayor o causas graves hagan
imposible la realizacin del acto.
Para evitar las controversias, acerca de los plazos de caducidad que con
trminos usualmente breves introducen varios Cdigos provinciales en
materia procesal administrativa, consideramos conveniente hablar de

22
prescripcin. En efecto, una de las primeras cuestiones en tales Cdigos
es la posible inconstitucionalidad que puede reconocerse a la norma, al
cercenar en breve plazo el derecho del particular a pedir la tutela judicial
de su derecho; una segunda cuestin es la interpretacin que
corresponde otorgar a dichos plazos, por ejemplo, considerando que
implican una caducidad de la accin, pero no del derecho, o
distinguiendo entre caducidad y prescripcin de la accin y del derecho.
Por ello, es preferible, por una parte, extender el plazo otorgado para la
iniciacin de la accin procesal administrativa, llevndolo a un ao a
partir de la notificacin del acto; por otro, denominarlo prescripcin y no
caducidad. Al referirse a la prescripcin de la accin, no se trata el tema
de la prescripcin del derecho invocado, el cual queda remitido al plazo
de prescripcin del Cdigo Civil, y podr o no, en su caso, intentarse
por otras vas, segn sea la pretensin que haya de invocarse.
Posiblemente, tratndose de la pretensin de nulidad o la de
interpretacin, o la de lesividad, no existir ya otra va idnea para
requerirla; en cambio, en la pretensin de resarcimiento de daos y
perjuicios, podr eventualmente intentarse una accin civil si el derecho
pertinente no est prescripto segn el Cdigo Civil.
La circunstancia de que en una actuacin administrativa se haya
expedido la Administracin Pblica con anterioridad, desestimando
recursos administrativos, no significa la prdida de los derechos de los
administrados, para ocurrir a la misma sede, presentando un reclamo de
esa naturaleza y formulando peticiones en base a nuevas razones de
hecho y de derecho.
Los plazos administrativos son ordenatorios, pero no extintivos de
derechos sustantivos; la finalidad de que caduquen remedios y recursos
contra un acto, significa dar a ese acto cierta estabilidad y seguridad
jurdica, pero no importa el derecho a reclamar antes de la prescripcin
el dictado de nuevos actos adminis trativos, ms aun cuando estos
ltimos se peticionan con motivo de nuevos hechos y derechos no
considerados en anteriores oportunidades.
El criterio sugerido es seguido por el Cdigo de Formosa (art. 19), que
unifica en un ao el plazo de caducidad y prescripcin de las acciones
que interpongan los administrados, y en cuatro aos el plazo cuando la
Administracin Pblica es demandante. En trminos anlogos, la
legislacin del Neuqun (art. 171, LPA y art. 10, CPA) prev un plazo
de caducidad de treinta das, vencido el cual podr impugnarse el acto
mediante reclamacin antes de la prescripcin, para obtener as el acto
judicialmente impugnable y poder accionar siempre dentro del plazo de
prescripcin.
7. Ausencia de recurso paralelo.
La ausencia de recurso paralelo tiende a establecer la utilizacin de un
solo medio de defensa judicial.
El art. 13 del Cdigo de Salta dispone que "la parte que hubiese
intentado su accin por la va ordinaria, no podr abandonarla para
seguir la contencioso-administrativa".
Por su parte, el art. 4, inc. f, del Cdigo de Jujuy tambin recepta este
concepto de recurso paralelo, al establecer que no corresponde la va
contenciosoadministrativa contra actos susceptibles de otra accin o
recurso en distinta competencia (dem art. 3, inc. f, Cdigo de Santiago
del Estero). Como otra expresin de esta regla, el Cdigo de Salta (art.
13) establece la exclusin de la va contencioso administrativa, cuando
se ha recurrido a la va ordinaria.

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En los Cdigos Procesales de Corrientes, Formosa, La Pampa, La Rioja,
Mendoza y Neuqun y en la legislacin nacional, a tenor de lo
prescripto por la LNPA (arts. 23 a 32), este recaudo no es exigible,
dadas la naturaleza ordinaria del proceso administrativo y la plenitud de
la revisin judicial sobre los actos de la Administracin Pblica.
8. Legitimacin.
Las pretensiones en materia procesal administrativa deben estar
sustentadas o legitimadas sustancialmente en defensa de un derecho
subjetivo o de un inters legtimo.
9. Formulacin administrativa previa de la pretensin.
Las acciones procesales debern limitarse a las cuestiones que fueron
debatidas previamente en las reclamaciones o recursos administrativos.
Tal principio se explica obviamente en virtud del carcter prejudicial de
la reclamacin. En su caso la demandada puede articular tal aspecto
como defensa sobre el fondo de la cuestin.
La ley exige que la reclamacin se refiera al derecho controvertido. Esto
no significa una necesaria identidad entre el reclamo y la pretensin
procesal. Lo que s se requiere es que sta no exceda a aqul, en virtud
del carcter revisor de la jurisdiccin procesal administrativa, que veda a
los tribunales resolver pretensiones sobre las que previamente no se
haya pronunciado la Administracin expresa o tcitamente. La
jurisdiccin es revisora en tanto requiere la existencia previa de un acto
administrativo emitido expresamente o por va legal presuntiva ante el
silencio ad ministrativo (cfr. art. 10, CPA de Formosa; art. 18, La Pampa;
art. 11, Mendoza; art. 8, Neuqun; art. 12, Corrientes).
10. Administracin Pblica accionante: presupuestos.
Los presupuestos procesales y sustanciales precedentemente
enunciados son requisitos de admisibilidad de la demanda y de la
pretensin cuando el accionante es un administrado. Cuando el
accionante es la Administracin Pblica, debe cumplimentar requisitos
especficos, segn la accin promovida: a) en la accin de lesividad o
de anulacin de actos administrativamente irrevocables, debe acreditar
el plazo y la declaracin de lesividad (arts. 3 y 21, CPA de Mendoza;
art. 17, inc. e, Formosa; arts. 12 y 13, Neuqun; arts. 15, inc. e, y 50,
inc. d, La Rioja); b) en la accin en defensa de sus prerrogativas o
competencias administrativas, no debe acreditar el plazo en razn de la
imprescriptibilidad de la accin, pero s debe acreditar la titularidad de la
competencia invocada, la fuente normativa de la que emanan sus
atribuciones y las medidas judiciales necesarias para la ejecucin de
sus actos y/o el ejercicio de su competencia (cfr. arts. 12 y 14, CPA del
Neuqun; arts. 64 a 68, La Pampa).
VI. Iniciacin
El proceso administrativo se inicia con la demanda, la admisin y la opcin procesal.
1. Demanda.
La demanda por la que se promueve la accin procesal debe cumplir
ciertos requisitos:
1.1. Requisitos formales. Son los siguientes:
a) Individualizacin del actor. Nombre completo, mencin de los datos
de identificacin, domicilio real, edad, nacionalidad, estado civil y
profesin.
Si se trata de entidades pblicas o privadas, los datos de los socios o
representantes legales y la razn social o designacin en su caso.
b) Individualizacin del demandado. Nombre y domicilio de la
demandada. Si no fueren conocidos, las diligencias realizadas para

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conocerlos, los datos que puedan servir para individualizarlos y el ltimo
domicilio conocido.
c) Individualizacin del acto impugnado. La individualizacin y
contenido del acto impugnado, indicando la lesin del derecho subjetivo
o inters legtimo (testimonio de la resolucin administrativa que ha
dado lugar a la demanda).
d) Hechos. Los hechos en que se funde, explicados con claridad y
precisin.
e) Derecho. El derecho sucintamente expuesto.
f) Competencia. La justificacin de la competencia del tribunal.
g) Prueba. El ofrecimiento de toda prueba, acompaando los pliegos de
posiciones, interrogatorios para testigos y puntos necesarios para las
informaciones y pericias.
h) Pretensin procesal. La peticin o peticiones, en trminos claros,
precisos y positivos. Es el petitorio o splica de exhortacin dirigida al
tribunal.
La estructura de la demanda procesal administrativa es similar a la del
proceso ordinario. Por principio debe fundar su petitorio en hechos y
derecho, invocando expresamente ste, a modo de motivacin y
fundamento legal de la accin promovida (cfr. art. 34, Cdigo de
Mendoza. En trminos similares, ver art. 27, Buenos Aires; art. 29,
Salta; art. 38, La Rioja; arts. 23 y 24, Jujuy; art. 10, Santa Fe; art. 23,
Santiago del Estero; art. 35, Neuqun; art. 25, La Pampa; art. 56,
Corrientes; art. 28, Tucumn; art. 26, Tierra del Fuego).
1.2. Requisitos fiscales. Respecto del impuesto de justicia, sellos y
aportes jubilatorios, la demanda es un acto imponible con un sujeto
contribuyente y responsable. La legislacin tributaria aplica una tasa
judicial al acto de demandar que debe abonar el actor. El monto de la
tasa lo determina la ley impositiva en un porcentaje sobre el valor
pecuniario que se reclame, y si es de monto indeterminado abonar una
tasa fija o mnima si no se hubiere fijado aqulla.
En el proceso administrativo provincial los accionantes estn exentos de
tributar el impuesto de justicia y sellado de actuacin por aplicacin de
las normas procesales civiles que confieren a un accionante los mismos
derechos que tiene la contraparte (cfr. arts. 95 y 97, inc. V, CPA de
Mendoza, aplicable supletoriamente al proceso administrativo. As lo ha
resuelto la SC de Mendoza, 1973, "Baudizzone, M. A. c/Municipalidad
Capital de Mendoza p/accin procesal administrativa" autos 34.015).
1.3. Documentacin adjunta. Debe acompaarse con el escrito de
demanda:
- El instrumento que acredite la representacin invocada. Cuando en la
demanda se invoque la representacin del titular del derecho, sea
convencional o legal, deber tambin acreditarse el carcter de esa
representacin. As lo dispone el CPCCN (art. 46), permitindose la
invocacin de la personera y su acreditacin en trmino.
- La prueba documental que acredite su derecho. Al respecto, como
toda prueba debe ofrecerse, y por ser instrumental, debe acompaarse o
indicar dnde se encuentra.
- Testimonio del acto impugnado, mediante ejemplar de su publicacin
en el Boletn Oficial; testimonio de la resolucin (copia ntegra de la
resolucin); certificado de la resolucin (constancia breve o minuta del
acto), o individualizacin del expediente, si se acciona mediando
denegacin tcita.
La documentacin administrativa es necesaria para la admisin del
proceso, pero como la Administracin tiene en su poder la

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documentacin original, el accionante debe invocar y referir con
precisin los antecedentes administrativos para que el tribunal pueda
requerirlos a la demandada.
- Copias para traslado de la demanda instaurada y de la documentacin
adjunta. El propsito es que la accionada pueda reconocer o negar
todos los hechos invocados y toda la documentacin que se le atribuye.
En todos los casos debe probar el accionante la reclamacin previa
denegada, expresa o tcitamente. Es un insalvable requisito de forma,
por lo cual hay que individualizar el acto impugnado que constituye la
decisin administrativa definitiva y que causa estado, susceptible de
impugnacin judicial (art. 35, Mendoza; art. 36, Neuqun; art. 27.3,
Buenos Aires; art. 57, Corrientes; art. 22, Chaco; art. 42, Formosa; art.
24, Jujuy; art. 26, La Pampa; art. 39, La Rioja; art. 29, Salta; art. 12,
Santa Cruz; art. 10, Santa Fe; art. 23, Santiago del Estero).
1.4. Subsanacin de defectos. El tribunal verificar si la demanda rene
los presupuestos procesales comunes. Si no es as, intimar para que
se cumplan subsanndose los defectos u omisiones en el plazo que
seale. Si as no se hace, la presentacin ser desestimada sin ms
sustanciacin (v.gr., art. 30, Tucumn; art. 31.3, Buenos Aires; art. 28,
Tierra del Fuego). Los Cdigos establecen un verdadero deber de
saneamiento a cargo del tribunal respecto de las demandas irregulares,
por aplicacin del principio informalista al proceso administrativo.
Si se desestima la demanda, el accionante, para la salvaguarda de su
derecho, deber promover otra, cumpliendo al efecto todos los
presupuestos procesales y requisitos previos. Si hubiere caducado el
plazo, podr reclamar administrativamente y contra el nuevo acto
denegatorio accionar judicialmente, siempre antes de la prescripcin (cfr.
art. 10, CPA del Neuqun; art. 171, LPA del Neuqun).
2. Admisin del proceso.
La legislacin y la doctrina han llamado admisin del proceso o
habilitacin de instancia a la primera etapa del proceso administrativo.
Habilitacin o admisin de la instancia significa declarar que el
demandante puede utilizar la va judicial y ejercitar sus facultades
procesales. Presentes los presupuestos de admisibilidad antes
sealados, el juez atiende la demanda y, declarando su procedencia, le
da curso, ordena su notificacin al demandado y emplaza a ste para
que la conteste. El demandante entonces obtiene la citacin y
emplazamiento del demandado y el impulso inicial del trmite del juicio.
El trmite de admisin de la demanda concluye con una resolucin
especial que en forma de auto se expide sobre la competencia (ver
CSJN, 6/10/92, "Construcciones Tadda S.A. v. Estado Nacional
(Ministerio de Educacin y Justicia)", JA, 1993-III-396; CSJN, 13/3/90,
"Cohen, Rafael v. Instituto Nacional de Cinematografa", JA, 1992-IVIndice49-sntesis).
La etapa de habilitacin o admisin de la instancia puede calificarse
como incidente, ubicado entre los que la doctrina procesal clasifica
como nominados, con regulacin propia, y que por su naturaleza es
dilatorio, en relacin con el principal.
2.1. Requerimiento y remisin del expediente. Presentada la demanda
en forma o subsanadas las deficiencias formales, el tribunal requerir
los expedientes administrativos directamente relacionados con la accin.
Estos debern ser remitidos en los plazos legalmente establecidos bajo
apercibimiento de tener a la demandada por conforme con los hechos
que resultarn de la exposicin del actor a los efectos de la admisin
del proceso, sin perjuicio de acordar lo dems que procediere para

26
exigir a quien corresponda la responsabilidad a que diere lugar la
desobediencia. Es carga procesal de la demandada la remisin del
expediente. Tampoco puede alegar que est en tal o cual oficina,
rgano o entidad subalterna, pues su deber es remitir y no dar noticias
del expediente administrativo.
Frente a la prdida o extravo del expediente administrativo, la situacin
procesal es idntica a la no remisin del expediente. Es decir, que si el
expediente no es remitido despus del requerimiento, el tribunal debe
dar por terminados los procedimientos tendientes a preparar la accin y
pronunciarse sobre la habilitacin o admisin sobre la base de los
hechos expuestos por el actor. La rebelda en la remisin del expediente
administrativo produce automticamente la sancin procesal. Todo ello
sin perjuicio de la responsabilidad administrativa, civil, penal y poltica
que la desobediencia al mandato judicial pueda generar.
2.2. Sentencia de admisin. Recibido el expediente administrativo o
vencido el plazo de requerimiento, el tribunal se pronunciar sobre la
admisin del proceso o procedencia de la demanda.
Se declara inadmisible el proceso por: a) incompetencia del tribunal; b)
no ser susceptible de impugnacin el acto o decisin objeto del proceso,
y c) haber caducado el plazo de interposicin.
La incompetencia del tribunal puede ser por la materia, por el tiempo y
por el territorio. As, respecto de la materia, por ser el acto no judiciable
por la va procesal administrativa, sino por la va procesal civil, o por no
estar agotada la va administrativa, en mrito a lo cual el acto no causa
estado ni es definitivo y es hasta susceptible de control administrativo
jerrquico. En tanto el acto no es susceptible de impugnacin judicial por
esta va, el tribunal examina los presupuestos de admisibilidad: acto
definitivo; acto que causa estado; pago previo; plazo legal; acto no
consentido, etctera. El procedimiento preliminar concluye con una
resolucin que declara habilitada o inhabilitada la instancia. Puede
dictarse de oficio, a pedido de parte o del coadyuvante. En el caso de
declaracin de oficio, las costas deben imponerse por su orden. Es una
sentencia interlocutoria.
Con dicha sentencia se decide dar o no curso a la demanda. Esta
decisin obsta al nuevo examen de los presupuestos procesales
atendidos al habilitarse la instancia, en el momento de la sentencia final.
2.3. Alcance de la declaracin de admisin. Contra la declaracin que
hace lugar a la admisin del proceso no se da recurso alguno y ella es
irrevisible en el curso de la instancia, como tambin en la sentencia (art.
39, Cdigo del Neuqun; art. 6, La Pampa; arts. 47 y 48, Formosa; art.
44, La Rioja), a menos que, cuestionada en etapas posteriores, se
produzca prueba no considerada al pronunciarla y se demuestre
concluyentemente que los supuestos de hecho en que se la fund no
existan (art. 40, Cdigo de Mendoza). En ello radica precisamente la
seguridad jurdica que determina ese pronunciamiento del tribunal, como
ventaja para el demandante, que elimina la mala prctica de pasar por
alto lo ya resuelto en este pronunciamiento previo y que bajo color de
incompetencia material del tribunal, puede ser declarada en cualquier
momento. La resolucin que recaiga en la admisin o habilitacin de la
instancia es irrevocable. Declarada la procedencia de la va contenciosa,
no se puede ya volver sobre tal declaracin. La competencia ha
quedado radicada definitivamente. Slo por excepcin y en algunos
Cdigos podr revrsela por nuevas pruebas que acrediten la falsedad o
inexistencia de los hechos en que se bas la admisin.
El tribunal podr declarar de oficio su incompetencia por razn de la

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materia slo en oportunidad de pronunciarse sobre la admisin del
proceso. El demandado podr plantear esa incompetencia nicamente
como excepcin de pronunciamiento previo. Pasadas tales
oportunidades, la competencia del tribunal quedar radicada
definitivamente. Declarada la inadmisibilidad del proceso por
incompetencia, se remitirn las actuaciones al rgano jurisdiccional
competente. Admitida la excepcin de incompetencia, se ordenar el
archivo de las actuaciones producidas. La sentencia de admisin se ha
considerado definitiva por la Corte Suprema, a los efectos del recurso
extraordinario (25/8/52, "SATA c/Nacin Argentina", Fallos, 223:353;
30/3/60, "Cajida, Arturo c/Instituto Nacional de Accin Social", Fallos,
246:132, entre otros). Adems, la resolucin que rechaza la admisin es
recurrible por recurso de reposicin.
2.4. "In dubio" pro admisin del proceso. Para afianzar la sumisin de la
Administracin a la jurisdiccin, sin reservas, en principio, como garanta
de defensa de los administrados frente al Estado, cabe sealar
principios interpretativos generales. En tal sentido, la doctrina y
jurisprudencia han consagrado el principio in dubio pro admisin del
proceso, in dubio pro habilitate instantiae o in dubio pro actione (CSJN,
27/6/89, M-150-XXII).
3. Opcin procesal.
Es conveniente, en vista de la celeridad procesal, permitir al actor la
posibilidad de omitir la produccin procesal de pruebas y dems actos
procesales conexos, atenindose, exclusivamente, a la prueba existente
en el expediente administrativo. La experiencia demuestra, en efecto,
que muchas veces lo sustancial de la prueba a tener en cuenta es,
precisamente, la ya producida por la Administracin Pblica y el
particular durante el trmite administrativo previo a la demanda.
En algunas pretensiones procesales, que no suponen fijacin de una
eventual reparacin pecuniaria, tales como las relativas a la
interpretacin o a la anulacin de un acto, podra evitarse la innecesaria
tramitacin que supone seguir todos los pasos ordinarios del proceso.
En dichas pretensiones, en efecto, lo sustancial de la peticin suele ser,
en definitiva, requerir un pronunciamiento judicial respecto de los mismos
hechos tomados en cuenta por la Administracin Pblica, sobre la base
de una nueva valoracin de la prueba e interpretacin jurdica por la
justicia. En esos supuestos, tampoco se justifica seguir todas las etapas
ordinarias del proceso. En ese sentido, los Cdigos de Formosa (arts. 49
a 51), La Rioja (arts. 46 a 48), Neuqun (arts. 43 a 45), Buenos Aires
(arts. 67 a 70) y Tierra del Fuego (arts. 61 a 63), incorporan la opcin
procesal excluyente, a favor del actor, entre el procedimiento ordinario y
el procedimiento sumario de tramitacin del proceso.
En consecuencia, una vez recibida la demanda, enviados los
expedientes por la Administracin Pblica y resuelto por el tribunal lo
atinente a la admisin del proceso, el actor debe formular la opcin por
la va ordinaria o la sumaria. Si opta por el procedimiento ordinario,
debe ofrecer toda la prueba de que ha de intentar valerse. Si opta por la
va sumaria, renuncia automticamente a la produccin de prueba por
impulso de parte, y se atiene a la que resulta del expediente
administrativo, dndose traslado por diez das para contestar la
demanda. A efectos de asegurar el derecho de defensa, se otorga a la
demandada la posibilidad de ofrecer prueba con la contestacin, pero,
con el fin de no desnaturalizar el carcter sumario del proceso, debe
tratarse de documental o instrumental que no necesite diligencias
complementarias para su produccin. De dicha contestacin no se da

28
traslado a la actora, corrindose directamente vista al fiscal y
llamndose a autos para sentencia.
De este modo, cualquiera que sea su pretensin, el actor tiene la
alternativa de evitar un largo proceso y atenerse con exclusividad a las
constancias del expediente administrativo, obteniendo en breve plazo
una sentencia definitiva que decida en primera y nica instancia acerca
de la valoracin de la prueba y del derecho aplicable. La celeridad
procesal con que puede producirse el pronunciamiento judicial otorga
tambin un mayor grado de seguridad jurdica a los administrados y a la
Administracin Pblica, al evitar o por lo menos tratar de evitar la
dilatacin de procesos y la consiguiente incertidumbre sobre la
legitimidad de la conducta administrativa, lo que tambin se logra con el
procedimiento acelerado que prevn los Cdigos de Corrientes (art. 22),
La Rioja (art. 61), Formosa (arts. 64 y 65) y Neuqun (arts. 58 y 59) con
abreviacin de plazos y exclusin de audiencias.
VII. Desarrollo
Pasada la etapa de la admisin del proceso, y de la opcin procesal en
los Cdigos que lo prevn, se corre traslado a la demandada con
citacin y emplazamiento para que comparezca y responda.
1. Traslado y contestacin.
Si son dos o ms los demandados, el plazo ser comn. Si procede la
suspensin o ampliacin respecto de uno, se suspender o ampliar
respecto de todos.
La demanda se notifica al:
- Poder Ejecutivo, cuando se accione contra la provincia o la Nacin. Si
el acto impugnado emana de rgano legislativo, judicial o Tribunal de
Cuentas, en el caso de las provincias, se notificar tambin al
presidente del rgano de que se trate.
- Presidente del directorio o representante legal cuando se accione
contra un ente descentralizado.
- Intendente cuando se accione contra una municipalidad.
- Beneficiario del acto impugnado cuando se accione por lesividad.
- Afectado cuando se pretende la ejecucin judicial de actos o dictado
de medidas judiciales para el ejercicio de prerrogativas y competencias
administrativas.
Las notificaciones previstas se hacen sin perjuicio de las que
necesariamente deben efectuarse al fiscal de Estado, en el orden
provincial por imperativo constitucional.
La contestacin de la demanda debe formularse por escrito y contener,
en lo pertinente, los requisitos establecidos para aqulla. En esta
oportunidad, la demandada debe ofrecer toda la prueba y reconocer o
negar en forma categrica cada uno de los hechos expuestos en el
escrito de demanda, la autenticidad de los documentos que se le
atribuyen y la recepcin de las cartas y telegramas a ella dirigidos,
cuyas copias se le entregaron con el traslado. El silencio, la contestacin
ambigua o evasiva o la negativa meramente general, pueden estimarse
como reconocimiento de la verdad de los hechos pertinentes, de la
autenticidad de los documentos y de su recepcin.
2. Rebelda.
Sobre esta materia en general los Cdigos Procesales Administrativos
no legislan y remiten su regulacin a las normas del proceso civil (v.gr.,
art. 77 CPA de Buenos Aires y art. 17 CPA de Mendoza). Entre las
excepciones, que tienen normas expresas para el instituto de la
rebelda, considrense el art. 16, Santa Fe, y arts. 20 y 23, Crdoba.
3. Prrroga.

29
Algunos Cdigos como el de Jujuy (art. 35) admiten prrroga del trmino
para contestar demanda a pedido de la autoridad administrativa, pero la
gran mayora no la admite por considerar que se trata de plazos
improrrogables por aplicacin de las normas procesales civiles. La
prrroga es un privilegio procesal ilegtimo, que debe ser desechado de
la prctica legislativa, pues no lo tiene el actor.
4. Acumulacin de acciones.
Cuando se promueven varias acciones motivadas por una misma
decisin administrativa o por varias cuando son reproduccin,
confirmacin o ejecucin de otra o existe entre ellas cualquier otra
conexin, el tribunal puede, de oficio o a peticin de parte, resolver la
acumulacin de ellas. Esta medida puede disponerse hasta el
llamamiento de autos para sentencia.
Si la acumulacin de acciones no es pertinente, el tribunal emplazar a
la parte para que las interponga por separado, bajo apercibimiento de
tener por desistida la que se seale.
5. Ampliacin de la demanda.
Si antes de llamarse los autos para sentencia se emite una nueva
decisin administrativa conexa con la impugnada, el demandante podr
solicitar, sin necesidad de agotar las instancias administrativas, la
ampliacin de la demanda respecto de aqulla. Pedida la ampliacin, se
suspender el trmite del proceso hasta que se remita el expediente
administrativo relacionado con la nueva decisin. Remitido el expediente
o vencido el plazo para su remisin, continuar el trmite procesal
segn su estado.
6. Reconvencin.
Es una forma especial de acumulacin de acciones, mediante la
insercin de pretensiones procesales al contestar la demanda. La
reconvencin importa una demanda autnoma que el demandado, al
contestar la demanda, introduce en el proceso, contra el actor,
independientemente de la suerte de la pretensin de ste. Significa la
incorporacin de otra litis al proceso.
En el proceso administrativo provincial pueden tipificarse tres
regulaciones al respecto:
- Admisibilidad de la reconvencin, en los Cdigos de Jujuy (art. 48),
Santiago del Estero (art. 44), Chaco (art. 46), Corrientes (art. 68),
Tucumn (art. 41), Buenos Aires (art. 39), Tierra del Fuego (art. 44), que
la aceptan expresamente.
- Inadmisibilidad de la reconvencin, en los Cdigos de Mendoza (art.
45); Neuqun (art. 49); Formosa (art. 55); La Pampa (art. 36), que la
prohben expresamente.
- Ausencia de norma legal, que expresamente acepte o prohba la
reconvencin, v.gr. ley 11.330 de Santa Fe.
Hay que considerar, de todos modos, que la base del proceso
administrativo es la impugnacin de una resolucin administrativa en la
demanda, de manera que el pleito slo puede versar sobre las
cuestiones all debatidas y el tribunal no podra pronunciarse sobre otras
pretensiones que las que fueron materia de instancia y de resolucin
administrativas poniendo trmino al procedimiento administrativo previo
a la accin judicial. Es decir, las acciones procesales debern limitarse a
las cuestiones que fueron debatidas previamente en las reclamaciones o
recursos administrativos. En una palabra, se limita la pretensin del
demandante a lo reclamado en sede administrativa. Este principio,
sealado por los Cdigos Procesales, se explica en virtud del carcter
prejudicial de la reclamacin. En su caso la demandada puede articular

30
tal aspecto como defensa sobre el fondo de la cuestin.
7. Excepciones previas.
Dentro del plazo para contestar la demanda, el demandado puede
oponer las siguientes excepciones de pronunciamiento previo: a)
prescripcin y caducidad; b) incompetencia; c) cosa juzgada; d) falta de
personera en los litigantes o en quienes los representan, por carecer de
capacidad para estar en juicio, o de representacin suficiente; e)
litispendencia; f) transaccin; g) renuncia del derecho, y h) defecto legal
en el modo de proponer la demanda.
En el escrito en que se oponen excepciones, se debe ofrecer toda la
prueba correspondiente. La interposicin de excepciones previas
suspende el plazo para la contestacin de la demanda.
Del escrito en que se interponen excepciones, se corre traslado al actor.
Evacuado el traslado o vencido el plazo para hacerlo, y no ofrecindose
prueba, el tribunal, previa vista al fiscal, llamar autos para resolver,
debiendo pronunciarse en el plazo legal.
Si se ofrece prueba, el tribunal fijar audiencia para producirla.
Producida la prueba, se procede segn lo dispuesto en el prrafo
anterior.
Desestimadas las excepciones, se ordena que rija el plazo para
contestar la demanda.
Si se admiten las excepciones de falta de personera o de defecto legal,
el tribunal fijar plazo dentro del cual deben subsanarse los defectos,
bajo apercibimiento de caducidad de la accin promovida. Subsanados
los defectos, se ordena regir el plazo para contestar la demanda.
Si se admiten las excepciones de prescripcin, caducidad, cosa juzgada,
litispendencia, transaccin, renuncia del derecho, el tribunal ordenar el
archivo de las actuaciones.
Si se admite la excepcin de incompetencia, el tribunal remitir el
expediente al tribunal que se considera competente, si pertenece a su
misma jurisdiccin, de lo contrario, ordenar el archivo de las
actuaciones (cfr. Cdigos Procesales Administrativos del Neuqun, arts.
51 a 53; Mendoza, arts. 47 a 49; La Pampa, arts. 38 a 42; Formosa,
arts. 57 a 59; Buenos Aires, arts. 8 y 36; Corrientes, arts. 61 a 66; La
Rioja, arts. 54 a 56).
8. Prueba.
El rgimen de la prueba en el proceso administrativo se rige casi
ntegramente por las reglas del proceso civil. Los Cdigos Procesales
Administrativos contienen por lo comn una norma especfica de reenvo
legislativo a los Cdigos Procesales Civiles y algunas disposiciones
particulares referentes a los procesos en que interviene el Estado.
Proceder la produccin de pruebas siempre que se hubieren alegado
hechos conducentes acerca de los cuales no mediare conformidad entre
los litigantes, aplicndose al respecto, por regla general, las
disposiciones pertinentes de los Cdigos Procesales Civiles en tanto no
se opongan a los Cdigos Procesales Administrativos. Despus el
tribunal se pronunciar sobre la admisin de la prueba y adoptar las
medidas de sustanciacin. Toda denegatoria de prueba deber ser
motivada. El auto que lo resuelva ser susceptible de impugnacin por
el recurso de reposicin. La limitacin recursiva se justifica por la
instancia nica, en el proceso provincial.
Algunos Cdigos han incorporado el procedimiento acelerado. Por el
mismo se prev la posibilidad de la abreviacin de los plazos
procesales, tratndose de excluir en lo posible cualquier clase de
convocatoria a audiencia, salvo la de la vista de la causa. Tambin se

31
podr disponer el diligenciamiento urgente de medidas anticipadas para
la comprobacin de los hechos causas del litigio, en forma de poder
dictar sentencia en breve tiempo. Tal aceleracin procesal requiere: a)
peticin de parte; b) irregularidad prima facie en la decisin
administrativa, y c) posibilidad de daos graves si se procede a su
ejecucin. Incorporan el procedimiento acelerado los Cdigos
provinciales de Corrientes, art. 22; Formosa, arts. 64 y 65; Neuqun,
arts. 58 y 59; La Rioja, art. 61, previsto tambin cuando la
Administracin Pblica es actora, para la ejecucin del acto o ejercicio
de competencias y prerrogativas administrativas que urgen por razones
de inters pblico.
8.1. Prueba pericial. Los cdigos establecen limitaciones a la facultad de
recusacin. No ser causal de recusacin para los peritos la
circunstancia de que sean agentes estatales, salvo cuando se
encontraren bajo dependencia jerrquica directa del rgano autor del
acto origen de la accin. El funcionario puede ser perito y producir por
tanto dictamen independiente de toda autorizacin administrativa. Por
ello las causales de recusacin deducida contra un perito que es a la
vez agente estatal, deben ser estrictamente las de la ley procesal civil.
Por tal motivo la legislacin procesal administrativa limita la recusacin
propiamente a que exista vnculo de subordinacin jerrquica entre el
empleado perito y el funcionario que, con poder de decisin, haya
generado el acto objeto de la accin (cfr. art. 78, CPA de Corrientes;
arts. 47 y 50, Chaco; arts. 49, 52 y 53, Jujuy; art. 59, La Rioja; art. 52,
Mendoza; art. 62, Formosa; art. 35, Catamarca; art. 45, La Pampa; art.
56, Neuqun; art. 44, Buenos Aires; art. 48, Tierra del Fuego).
8.2. Prueba instrumental. Las actuaciones administrativas gozan de
presuncin de legitimidad. Los actos emanados de agentes estatales en
ejercicio de sus funciones hacen fe de su contenido mientras no se
acredite lo contrario.
Trtase de una aplicacin del principio de la instrumentalidad pblica de
los actos estatales, por lo cual su virtud probatoria hace plena fe hasta
que sea argido de falso por accin civil o criminal. La tipificacin de las
actuaciones administrativas como instrumento pblico no significa la
legitimidad del contenido del acto. La plena fe (art. 993, Cd. Civil) se
refiere a la instrumentalidad de un acto jurdico, no a los hechos que
sirven de base, circunstancia o contenido. La instrumentalidad pblica
del acto certifica slo su celebracin, su firma, su fecha, pero no certifica
su contenido.
8.3. Prueba confesional. Los agentes estatales no podrn ser citados
para absolver posiciones por la entidad a la que estn incorporados;
slo podrn concurrir al litigio como testigos.
La improcedencia e ineficacia de la confesin de los funcionarios radica
en que su admisin destruira la base institucional de la competencia de
los rganos administrativos, y el valor y la eficacia de las formas
esenciales de los actos administrativos. La Administracin se obliga,
formalmente, por actos emitidos segn el procedimiento legal. La
voluntad estatal no es puramente psicolgica, pues la voluntad orgnica
est tambin integrada por un contenido objetivo procedimental, y sin
ste, es realmente absurdo que un funcionario pueda comprometer por
va confesional volitiva subjetiva la responsabilidad del Estado en juicio.
Las personas pblicas no estatales y las privadas prestan confesin por
medio de sus representantes legales o por s mismas, segn
corresponda.
9. Alegato.

32
Si no hay hechos controvertidos y el tribunal considera innecesario
disponer medidas de prueba, ordenar correr un nuevo traslado a las
partes por un plazo determinado, para argumentar en derecho.
Generalmente los Cdigos prevn diez das. Producido el vencimiento
del plazo, previa vista por igual trmino al fiscal, el tribunal llamar autos
para sentencia.
Ahora bien, sustanciada la prueba o vencido el plazo de prueba, los
autos se ponen en la oficina para alegar, contando cada parte con un
plazo para retirar los expedientes y presentar el alegato correspondiente.
Presentados los alegatos o vencido el plazo para hacerlo, previa vista al
fiscal, se llama a autos para resolver (cfr. arts. 66 y 67, CPA de
Formosa; arts. 55 y 56, Men doza; arts. 48 y 49, La Pampa; arts. 60 y
61, Neuqun; art. 80, Corrientes; art. 64, La Rioja; art. 48, Buenos Aires;
art. 53, Tierra del Fuego).
10. Suspensin de la ejecucin.
Opera como una verdadera medida de no innovar contra la
Administracin Pblica. Puede pedirse previa, simultnea o
posteriormente a la interposicin de la accin. El tribunal debe resolver
la solicitud, previa vista a la demandada. Este incidente se sustancia por
cuerda separada sin interrumpir los principales.
Procede la suspensin, cuando prima facie la disposicin sea nula o
pueda producir dao irreparable si aparece como anulable; no se
requiere la acreditacin del dao si el acto es nulo. En cuanto a la
contracautela, es criterio facultativo del tribunal, quien podr exigirla, y
en su caso fijar modo y monto.
La suspensin del acto debe tratarse separadamente de las medidas
precautorias. En la mayora de ellas se exige, entre otros recaudos, que
haya posibilidad de un grave perjuicio, o de prdida o frustracin del
derecho, y la verosimilitud prima facie del derecho invocado. En el caso
de la suspensin del acto se distingue segn: a) se trate de un acto
nulo, en el cual el tribunal, ante la mayor verosimilitud del derecho
invocado, puede disponer la suspensin (CNContAdmFed Sala 1,
2/6/92, "Centro Capitanes de Ultramar y Oficiales de Marina Mercante v.
Estado Nacional", JA, 1993-I-132), y b) se trate de un acto anulable,
supuesto en el cual ante la menor verosimilitud del derecho invocado, se
exige, adems, que la ejecucin del acto pueda producir un dao grave
(SCBA, 9/11/93, "Nieto, Emilio v. Municipalidad de Gral. Pueyrredn",
JA, 1994-I-526). De este modo, nos apartamos del rigorismo de los
Cdigos clsicos, que exigen la irreparabilidad del perjuicio, o la nulidad
manifiesta del acto, o ambos requisitos a la vez.
La importancia de eliminar del tema de la suspensin del acto el
concepto de dao irreparable, reside en que, de acuerdo con la
jurisprudencia de muchos tribunales, se ha considerado que un dao no
es irreparable si hay posibilidad de indemnizarlo. De este principio ha
resultado la imposibilidad de obtener la suspensin del acto, lo cual, no
slo causa un perjuicio al accionante sino tambin, y fundamentalmente,
al inters pblico comprometido, porque le interesa que no haya, o si los
hay no se ejecuten, actos que contravengan en forma total al orden
jurdico vigente, como en el caso de los actos nulos.
Sin perjuicio de las medidas cautelares, las partes, previa, simultnea o
posteriormente a la interposicin de la accin, pueden solicitar al tribunal
la suspensin de la ejecucin de las disposiciones administrativas
involucradas en ella.
Procede la suspensin cuando prima facie la disposicin es nula o
puede producir un dao grave si aparece como anulable. Por el contrario

33
no sera procedente en los supuestos de:
- Decisiones administrativas que ordenan la clausura o demolicin de
locales, construcciones o instalaciones o la destruccin de casas, por
razones de seguridad, moralidad o higiene pblicas, siempre que
aqullas se funden en dictmenes tcnicos y jurdicos de rganos
competentes y que no se trate de un acto nulo.
- Cesantas o exoneraciones de agentes pblicos.
Al resolver la suspensin, el tribunal puede disponer que el peticionante
presente caucin y, en su caso, modo y monto.
La incidentada, en cualquier estado de la causa, puede solicitar que se
deje sin efecto la suspensin, cuando sta produce grave dao al
inters pblico o ste impone su urgente cumplimiento. Si el tribunal
estima procedente la peticin, revocar la suspensin, declarando a
cargo del peticionante la responsabilidad por los perjuicios que ocasione
la ejecucin, para el caso de que prospere la demanda, los que debern
establecerse y valuarse en el mismo incidente.
La suspensin dispuesta antes de la interposicin de la accin caducar
automticamente y de pleno derecho, si sta no se deduce en plazo.
11. Medidas cautelares y preliminares.
Las partes pueden solicitar al tribunal, en cualquier estado del juicio y
aun antes de que se declare expedita la va judicial, las medidas
cautelares y preliminares idneas para asegurar la conservacin de los
bienes motivo de la causa, producir anticipadamente la prueba o
garantizar la ejecucin de la sentencia.
La decisin administrativa que origina la accin es suficiente para
decretar las medidas anteriores cuando las solicita la Administracin
Pblica. En los dems casos debe cumplirse con los presupuestos del
CPCCN.
La sustanciacin, resolucin y cumplimiento de las medidas cautelares y
preliminares se debe efectuar conforme a lo dispuesto en el CPCCN.
Un punto aparte merece la suspensin de las medidas cautelares por las
que se dispuso la suspensin de la ejecucin del acto. Al respecto se
pronunci la Procuracin del Tesoro, ante la consulta planteada sobre si
tiene carcter suspensivo la resolucin de la Corte Suprema por la que
se confiere "traslado" del recurso extraordinario directo (per saltum),
interpuesto contra la resolucin de primera instancia que hiciera lugar a
la medida cautelar autnoma.
El citado organismo asesor manifest que "la apelacin no suspende el
cumplimiento de las medidas cautelares ordenadas, requirindose un
acto jurisdiccional expreso que las suspenda o deje sin efecto. Cuando
la ley quiso sentar una conclusin diferente, la estableci en forma
expresa, tal como ocurre en los recursos relativos a medidas cautelares
dispuestas en el marco de la ley de amparo que se conceden con
efectos suspensivos (art. 15, ley 16.986)" (dict. n 158/97, 5/11/97,
Expte. 1321/97, Ministerio de Defensa, PTN, Dictmenes, 223:158, por
consulta planteada por el traslado a responder en autos "Nieva,
Alejandro y otros c/ Poder Ejecutivo Nacional s/ medida cautelar"
planteada contra la licitacin relativa a la concesin de la administracin,
explotacin y funcionamiento de un conjunto de aeropuertos).
La legislacin procesal regula las medidas cautelares y preliminares por
reenvo en los Cdigos de Mendoza (arts. 22 y 76), Neuqun (arts. 27 a
30); regula de modo casustico o con reenvo parcial los Cdigos de
Corrientes (arts. 23 a 30), Formosa (arts. 27 a 34), La Rioja (arts. 24 a
31), Tierra del Fuego (arts. 17 a 23) y Buenos Aires (arts. 22 a 26).
VIII. Conclusin

34
La terminacin del proceso administrativo puede operarse por alguno de
los siguientes medios: a) sentencia; b) desistimiento; c) allanamiento; d)
transaccin; e) satisfaccin extraprocesal de la pretensin; f) caducidad
de instancia; g) hechos impidientes, y h) arbitraje.
Se suele clasificar estos medios en: normales (v.gr., sentencia) y
anormales (los dems); administrativos (v.gr., satisfaccin extraprocesal);
jurisdiccionales (sentencias definitivas, sentencias homologatorias) y no
jurisdiccionales (v.gr., hechos impidientes).
En rigor cientfico, las clasificaciones que preceden tienen slo valor
relativo, ms bien explicativo que sustantivo. El calificativo de anormal,
administrativo y no jurisdiccional es inapropiado, porque en todos los
casos el proceso administrativo debe concluir con un pronunciamiento
judicial de mrito, homologacin o interlocutorio de simple constatacin.
1. Caducidad de instancia.
La perencin o caducidad de instancia es un medio anormal de
extincin del proceso, por el cual ste queda sin efecto alguno despus
de transcurrido el perodo de inactividad establecido por la ley.
La inactividad de las partes importa una presuncin de abandono de la
instancia, as como la prescripcin se funda en una presuncin de
abandono del derecho.
La perencin es una pena al litigante negligente. Cuando las partes
dejan paralizado el proceso por un tiempo prolongado, es porque no
tienen inters en su prosecucin y desisten tcitamente de la instancia,
lo que autoriza al Estado a liberar a sus propios rganos de todas las
obligaciones derivadas de la existencia de una relacin procesal.
Todos los Cdigos fijan como trmino meses o un ao, por lo que
deben computarse los das corridos sin tener en cuenta los das
inhbiles ni las vacaciones del tribunal.
El cmputo comienza a correr desde la interposicin de la demanda, ya
que con ella se pide el control judicial de la decisin administrativa
impugnada, aunque no se haya habilitado la instancia en el proceso
administrativo.
Cuando la perencin se declara de oficio es sin sustanciacin (art. 62,
Buenos Aires; art. 38, Corrientes; art. 316, CPCCN). En cambio, cuando
es a pedido de parte, es necesario correrle vista a la actora (art. 315,
CPCCN; art. 56, Crdoba; art. 31, Mendoza; art. 31, Neuqun y art. 35,
La Rioja), debiendo cumplirse un procedimiento previo a la declaracin
judicial de perencin.
La perencin tiene por finalidad terminar con el proceso administrativo.
En algunos casos tambin extingue la accin, ya que el actor no podr
interponerla nuevamente si ha prescripto su derecho.
Declarada la perencin, el efecto es hacer firme respecto de la actora la
resolucin administrativa objeto de la accin; en otros trminos, se
tratara de la cosa juzgada para el actor y producira el mismo efecto
extintivo que si el actor hubiera desistido del proceso. Algunos Cdigos
Crdoba, art. 58 y Mendoza, art. 33 disponen que la resolucin
administrativa objeto de la accin se convierte en "vlida y firme" para el
actor. Adems, por reenvo legislativo, la caducidad operar los dems
efectos procesales civiles.
2. Allanamiento, desistimiento y transaccin.
Como principio general, cabe sealar que los Cdigos Procesales
Administrativos remiten o reenvan a la legislacin procesal civil en lo
atinente a desistimiento, allanamiento y transaccin, exigindose en
todos los casos que los representantes de entidades estatales estn
expresamente autorizados por la autoridad competente, agregndose a

35
los autos testimonio de la decisin respectiva.
El allanamiento implica un reconocimiento por el demandado de las
pretensiones del demandante. Slo puede emanar de la parte
demandada que es, en general, la Administracin, o los particulares en
el caso especial del proceso de lesividad. Trtase de un acto procesal
de la parte demandada, por el cual abandona o declina su oposicin a
las pretensiones del demandante y se ajusta a lo pedido por l.
Contiene una declaracin de voluntad del demandado de sumisin a la
pretensin del demandante. En tal sentido, la resolucin 473/90 de la
Subsecretara de Justicia de la Nacin, autoriz a los letrados del
Estado nacional a allanarse a las demandas iniciadas por jubilados y
pensionados por la percepcin de incrementos salariales otorgados a los
activos.
El desistimiento es un acto unilateral de voluntad del demandante, que
no implica poner trmino al litigio, pues se necesitar: a) una decisin
judicial (homologacin) que no tiene carcter de sentencia, en la que el
tribunal habr de apreciar el alcance de la renuncia, y b) la notificacin
al demandado, quien puede tener inters legtimo en que el rgano
judicial resuelva la situacin planteada en el proceso, aunque frente al
desistimiento incondicional del derecho del demandante, el demandado
no podr formular oposicin.
La transaccin es un convenio que realizan las partes hacindose
recprocas concesiones a fin de eliminar las diferencias de carcter
litigioso o dudoso que existieran entre ellas. Importa tambin, en
principio, un modo excepcional o atpico de terminar el proceso. Puede
ser extrajudicial (cuando evita el pleito) o judicial (cuando, iniciado el
juicio, las partes convengan su terminacin). Tiene los efectos de un
contrato del que derivan derechos y obligaciones para las partes. La
solucin transaccional sustituye a la solucin que podra obtenerse
mediante el juicio. La ley 23.982 dispone que los acuerdos
transaccionales y los laudos arbitrales que reconozcan la existencia de
las obligaciones alcanzadas por la consolidacin, que la norma dispone,
tendrn carcter meramente declarativo, con relacin a los sujetos que
indica, limitndose al reconocimiento del derecho que se pretenda (art.
3); asimismo establece que la nica va para su cumplimiento es la que
prev la ley.
Como principio general, la Administracin Pblica, para concluir el
proceso por las vas indicadas, debe estar autorizada por acto expreso
de rgano competente y es imperativa, en el derecho pblico provincial,
la participacin procesal del fiscal de Estado en esos actos.
3. Satisfaccin extraprocesal de la pretensin.
Tiene lugar cuando la demandada, unilateralmente, hace desaparecer
las causas que motivaron la pretensin del demandante. En estos
supuestos cesa la materia litigiosa, desaparece el objeto de la accin,
pues la satisfaccin de la pretensin del demandante se ha logrado
fuera del cauce procesal; por ejemplo, si la Administracin reconoce en
va administrativa las pretensiones del demandante, dejando sin efecto
el acto o la disposicin impugnada en va procesal administrativa,
accede as extraprocesalmente a la pretensin deducida ante un rgano
judicial.
La Administracin reconoce las razones que asisten al actor, pero no a
travs del allanamiento judicial (procesal), sino en va administrativa
(fuera del proceso). El accionante habr logrado, por medio de la
revocacin, igual resultado que si hubiera obtenido una sentencia
anulatoria del tribunal procesal administrativo. Mediante la decisin

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administrativa, el demandante ha logrado en la va administrativa
exactamente lo mismo que habra podido lograr en la va judicial, vale
decir la extincin del acto administrativo ilegtimo y, en su caso, la
indemnizacin de daos. La resolucin administrativa, en tal caso,
equivale al acto judicial de sentencia (cfr. art. 6 in fine, CPA de
Mendoza). La satisfaccin extraprocesal puede lograrse formalmente por
la va de la transaccin o del reconocimiento de reclamaciones
administrativas.
4. Hechos impidientes.
La terminacin del proceso puede tambin operarse por hechos jurdicos
naturales o humanos.
Con respecto al demandante, en principio su muerte no implica la
extincin del proceso. No obstante, si el inters que lo legitimaba para
impugnar el acto es de naturaleza estrictamente personal y no puede
transmitirse a los herederos, su muerte determinar la extincin del
proceso. En todos los casos en que la pretensin procesal sea
intransmisible, la muerte del demandante acarrea la extincin del
proceso.
Tratndose de personas jurdicas pblicas, su transformacin no impide
la continuacin del proceso. La entidad acta como demandada y el
proceso continuar con la nueva entidad.
Si la entidad fuese disuelta, se sujetar a las disposiciones especficas
que se hubieren previsto para la liquidacin. De todos modos, siempre
existir la responsabilidad indirecta del Estado central y, en su caso, por
extincin del sujeto demandado, como responsable subsidiario deber
drsele participacin procesal al Estado para la continuacin del juicio.
El tribunal siempre habr de recabar el envo del expediente
administrativo donde conste el acto o contrato contra el que se recurre.
Por tal motivo, la desaparicin del expediente y la imposibilidad de su
reconstruccin provocaran la terminacin del proceso, sin perjuicio de la
responsabilidad del funcionario encargado de su trmite.
5. Arbitraje.
Sirve para solucionar problemas conflictivos entre las partes. Constituye
un procedimiento por medio del cual las partes acuerdan someter sus
dife rencias a rbitros y se comprometen a aceptar la decisin arbitral,
considerndola obligatoria. Es posible que exista una situacin
conflictiva entre la Administracin y un particular y que las partes
resuelvan ocurrir a la va arbitral, en lugar de someter las diferencias a
la decisin del rgano judicial. En este caso no podramos hablar de
terminacin anormal del proceso, ya que el proceso no existe, sino de
un medio para solucionar un conflicto existente entre el Estado y los
administrados. Por otra parte, las cuestiones que no puedan ser
sometidas a transaccin tampoco pueden ser objeto de arbitraje.
Como principio general, el arbitraje debe aceptarse para la resolucin de
cuestiones de carcter puramente patrimonial, como son las
sobrevinientes en la ejecucin de contratos. Algunas leyes lo imponen
expresamente; por ejemplo, la ley 13.064 dice que el contratista podr
convenir con la autoridad administrativa la constitucin de un tribunal
arbitral que decida en ltima instancia cuestiones de carcter patrimonial
(art. 55 in fine).
La Nacin puede ser parte en el juicio arbitral. La Constitucin en el art.
116 se limita a establecer un deslinde de jurisdicciones pero no excluye
la aplicacin de instituciones tradicionales del derecho, ni el ejercicio de
derechos inherentes a toda persona jurdica capaz de obligarse
legalmente por contrato, como es el arbitraje. Por ello, la Nacin, las

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provincias y sus entes jurdicos pueden someter a decisin arbitral la
solucin de cuestiones de carcter patrimonial. El arbitraje implica un
contrato y el Estado no puede estar en inferioridad de condiciones
respecto de los particulares. Desde ya, no puede someterse a arbitraje
todo lo que implique prerrogativas de la Administracin, v.gr., lo
referente a la organizacin y funcionamiento de los servicios pblicos,
ejercicio de su polica, determinacin de la legitimidad o ilegitimidad de
los actos administrativos, caso ste que corresponde exclusivamente al
rgano judicial cuando en el acto surgen derechos subjetivos o intereses
legtimos a favor de los particulares y otras actividades que caractericen
el ejercicio de prerrogativas de la Administracin.
6. Sentencia.
La sentencia es el acto propiamente jurisdiccional del proceso que de
modo tpico, normal y regular declara el derecho para el caso concreto
con fuerza de verdad legal.
Se caracteriza porque pone trmino al proceso administrativo, por
decisin que debe emanar necesariamente de un rgano jurisdiccional.
6.1. Clasificacin.
Esa declaracin del derecho que contiene la sentencia puede ser
originaria y autnoma, como en el caso de la sentencia de mrito, o
derivada, como en los casos de las sentencias homologatorias e
interlocutorias.
Por ello, la sentencia podr presentar diversos caracteres, segn sea:
a) Sentencia de mrito. Es el acto jurisdiccional autnomo y tpico que
pone fin al proceso por el que se declara el derecho con fuerza de
verdad legal y posibilita constitutivamente su ejecucin.
La sentencia de mrito o definitiva propiamente dicha puede ser en
cuanto a sus efectos:
1) Declarativa. Cuando consolida o fija una situacin jurdica ya
existente. Por ejemplo, la sentencia que rechaza la accin, confirmando
el acto administrativo, deja inalterable el estado de hecho o de derecho
generado por la decisin administrativa impugnada.
2) Constitutiva. Es aquella que cambia un estado preexistente y
constituye precisamente otro nuevo; por ejemplo, acogiendo las
pretensiones del demandante. Las sentencias constitutivas pueden ser
de anulacin o de condenacin. De anulacin, cuando privan de eficacia
jurdica al acto impugnado y de condenacin en el caso del
reconocimiento de indemnizacin de daos y perjuicios.
La sentencia puede anular el acto administrativo y disponer todas las
medidas necesarias para el restablecimiento de la situacin jurdica
reconocida en ella, condenando a la Administracin: 1) a dar alguna
cosa; 2) a hacer algo o a emitir un acto administrativo; 3) a declarar
desobligado al administrado de cumplir lo que aqulla le exiga en el
acto impugnado; no puede convertir, modificar, reformar ni sustituir el
acto, y 4) a no hacer algo, a abstenerse, a no trabar el hecho de su
contraparte.
b) Sentencia homologatoria. Es el acto jurisdiccional derivado y
sustancial que pone fin al proceso, ratificando la actividad de las partes:
desistimiento, allanamiento y transaccin. Decimos sustancial porque la
extincin del proceso depende en ltima instancia de la voluntad del
juez.
c) Sentencia interlocutoria. Es el acto jurisdiccional derivado y formal
que pone fin al proceso, declarando la operacin de hechos impidientes,
por ejemplo: muerte del demandante. Decimos derivado porque
presupone un acto o hecho de tercero, no propio del rgano

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jurisdiccional, y formal porque no se conforma a aqul, no le agrega ni
quita nada. Simplemente constata y declara, en su caso, la conclusin
del proceso.
6.2. Fundamentos. Las razones jurdicas que fundamentan la decisin
deben ser:
a) Derecho positivo. La sentencia debe decidir el litigio aplicando las
normas pertinentes de derecho positivo. Tratndose de un proceso
administrativo, en el cual se controla jurisdiccionalmente un acto
administrativo, deben aplicarse, en primer trmino, las disposiciones y
principios jurdicos del derecho constitucional, administrativo y fiscal y,
en segundo lugar, los principios generales de aquellas ramas o sectores
del derecho, sin perjuicio de la aplicacin de los principios generales de
este ltimo. Las normas positivas y los principios del derecho privado y
del penal slo se aplican subsidiariamente.
b) Costumbre. En cuanto a la costumbre, en ausencia de texto
expreso, rige el principio general que recepta la legislacin civil (art. 17,
CC).
Por ello, la costumbre administrativa no ser admitida como fundamento
de las decisiones sino subsidiariamente, cuando se conforme con los
principios generales del derecho, no abrogue directa ni indirectamente
normas positivas, sea de carcter general y necesario y establezca
derechos para los particulares o administrados. Debido a esto, no puede
aplicarse la norma consuetudinaria si lesiona derechos adquiridos.
6.3. Requisitos. Los recaudos legales de forma y fondo de la sentencia
son:
a) Subjetivos. La sentencia debe emanar de rgano jurisdiccional con
aptitud para fallar: jurisdiccin (poder jurisdiccional); competencia
(capacidad procesal en el caso concreto en razn de la materia) y
ausencia de causal de abstencin, excusacin o recusacin.
b) Objetivos. En virtud del principio de congruencia, la sentencia debe
ajustarse a las pretensiones deducidas en el proceso y formuladas en la
demanda. Objetivamente la sentencia se debe conformar a las
pretensiones de las partes.
c) Formales. La sentencia es un acto escrito, cuyo contenido procesal
(visto, resultado, considerando, fallo) est integrado por: a) la
designacin de los litigantes; b) la relacin sucinta de las cuestiones
planteadas; c) la consideracin de las cuestiones, bajo sus aspectos de
hecho y de derecho, merituando la prueba y estableciendo
concretamente cul o cules de los hechos conducentes controvertidos
se consideran probados; d) la decisin expresa y precisa sobre cada
una de las acciones y defensas deducidas en el proceso: anulacin,
reconocimiento de derechos, resarcimiento de perjuicios, interpretacin,
medidas de ejecucin de prerrogativas administrativas, y e) la resolucin
sobre costas.
d) Temporales. En cuanto a la oportunidad procesal en que debe
dictarse la sentencia, todos los Cdigos establecen que, sustanciada la
prueba o vencido su plazo, las actuaciones se ponen en la oficina para
alegar, disponiendo cada parte de cierto plazo para retirarlas y presentar
el correspondiente alegato. Presentados los alegatos o vencido el plazo
para hacerlo, previa vista al fiscal o ministerio pblico, se llama a autos
para sentencia, debiendo pronunciarse en el plazo de ley, a contar
desde la fecha en que el proceso qued en estado.
6.4. Alcance subjetivo. Los efectos de la sentencia tienen siempre
alcance individual. Cuando est interesada la propia comunidad tendr
efectos erga omnes relativos, pues la declaracin de nulidad o

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ilegitimidad del acto habilita a los administrados afectados por el mismo
acto de alcance general, para que se dicte similar declaracin a su
favor. Todo ello sin perjuicio de lo relacionado con la prescripcin de la
accin.
Los efectos son limitados en principio a las partes y en algunos casos,
con alcance erga omnes. Generalmente son efectos inter partes en el
contencioso subjetivo, y erga omnes en el contencioso objetivo (v.gr.,
art. 50.2, Cdigo de Buenos Aires, y art. 60, Tierra del Fuego), aunque
hay Cdigos que tambin limitan, en este caso, los efectos a la parte
demandante nicamente (cfr. CPA de Formosa, arts. 71 y 72; Mendoza,
arts. 60 y 61; Corrientes, arts. 83 a 87; La Rioja, arts. 68 y 69;
Neuqun, arts. 64 y 65).
6.5. Alcance objetivo. El Poder Judicial no puede sustituir, so pretexto de
discrecionalidad, las competencias propias del Poder Legislativo y del
Poder Ejecutivo. La competencia judicial revisora de la ley, por va de
inconstitucionalidad, slo alcanza a su inaplicacin al caso concreto, y
respecto del acto administrativo, por va procesal administrativa, a su
anulacin. En principio no puede el rgano judicial modificar, reformar,
sustituir o convertir el acto legislativo o administrativo sujeto a
fiscalizacin.
No se admite la modificacin, sustitucin o conversin judicial del acto
administrativo en ningn caso. La jurisdiccin slo confirma o anula,
total o parcialmente, el acto impugnado.
La competencia judicial es revisora, no sustitutiva; slo comprueba o
controla lo actuado dentro del marco jurdico. En ningn caso puede
convertirse en una instancia administrativa ms. Si as fuera, el rgano
jurisdiccional invadira competencias que no son suyas.
El juez no tiene que juzgar la oportunidad de las decisiones
administrativas. Si el juez no observase ese lmite, y se arrogara tal
derecho, traspasara las fronteras que existen entre los poderes,
convirtindose en un legislador o en un administrador.
En sede judicial el control es slo de legitimidad. Es decir, que el juez
slo puede confirmar el acto o anularlo y obligar a la Administracin a
emitir el acto debido.
"La revisin judicial de los actos dictados por el Poder Ejecutivo y sus
rganos y entes subordinados slo proceder cuando haya existido
alguna violacin normativa que ubique tales actos fuera de lo
establecido en el ordenamiento jurdico, lo que traduce un tpico control
de legalidad que excluye el referente a la oportunidad, mrito o
conveniencia de los actos, salvo que estos ltimos ingresen en la
hiptesis de arbitrariedad o irrazonabilidad manifiesta" (CmNacAdmFed,
Sala 1, 15/9/95, "Edenor SA v. Estado Nacional (Secretara de
Energa"), en JA, 7/8/96).
6.6. Alcance formal. Las pretensiones procesales y las reclamaciones
administrativas constituyen los presupuestos procesales del control
judicial. En virtud de ello y por el principio de congruencia, la sentencia
debe limitarse a lo reclamado ante la Administracin y a lo pretendido
ante la jurisdiccin.
La sentencia debe adecuarse a las pretensiones contenidas en las
acciones procesales deducidas y hacer mrito de los hechos alegados.
La congruencia tiene que darse entre el petitorio de la demanda y el
fallo resolutorio de la sentencia. Es decir, debe guardar correspondencia
el splico de la demanda y la parte dispositiva de la sentencia. Los
hechos y el derecho de la demanda como los resultados y
considerandos de la sentencia, no tienen ms valor que explicar,

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fundamentar y motivar la pretensin o la resolucin, en su caso.
En consecuencia, en el fallo no deben existir ni ms, ni menos, ni
distintos elementos que los contenidos en la pretensin, pues los
presupuestos a resolver por la sentencia deben ser los que emergen de
la relacin procesal (litis contestatio).
La sentencia slo puede pronunciarse sobre las cuestiones que fueron
previamente debatidas ante autoridad administrativa.
La accin contra la actividad administrativa tiene siempre como
presupuesto una denegacin administrativa y se deduce en funcin
revisora. Por tratarse de una funcin revisora, es dable pensar que el
rgano jurisdiccional la ejerce respecto de aquellas cuestiones que han
sido propuestas y sometidas a la decisin administrativa, sin extenderse
a las que pretendan traerse ex novo a la instancia judicial.
Una consecuencia del principio de congruencia o de limitacin formal del
pronunciamiento judicial es la inadmisin de la reformatio in peius. La
sentencia revi sora no puede ir ms all del perjuicio o lesin que el
acto impugnado causa a los derechos subjetivos.
As pues, si el acto impugnado es de suspensin, no puede el tribunal
convertirlo en separacin o cesanta, agravando de esa manera la
situacin subjetiva inicial del accionante.
6.7. Alcance material. Cuando la sentencia acoja favorablemente la
accin, deber en su caso, de acuerdo con la pretensin procesal
formulada, disponer: 1) anular total o parcialmente el acto impugnado; 2)
reconocer el derecho subjetivo o situacin jurdica individualizada y
adoptar las medidas necesarias para su restablecimiento, cumplimiento
o ejercicio; 3) pronunciarse sobre el resarcimiento de los daos y
perjuicios reclamados; 4) formular la interpretacin que corresponda
adecuada a la norma, y 5) ordenar la ejecucin de actos administrativos
y disponer las medidas necesarias para el ejercicio de las prerrogativas
y competencias pblicas (cfr. Cd. Proc. Administrativo del Neuqun, art.
64; Mendoza, art. 59; La Rioja, art. 67; Corrientes, art. 83; Formosa, art.
70; La Pampa, art. 52).
6.8. Alcance temporal. Los efectos de la sentencia en cuanto al tiempo
dependen de la gravedad de los vicios del acto impugnado y de las
consecuencias jurdicas de ellos. Si el vicio es grave y el acto es nulo,
la declaracin de nulidad tendr efectos para el pasado. Si el vicio es
leve y el acto es anulable, la declaracin de nulidad tendr slo efectos
para el futuro.
6.9. Recursos. Los recursos, regulados por los Cdigos locales, contra
las sentencias en el proceso administrativo, dictadas en una sola y nica
instancia como lo prev el derecho pblico provincial argentino, que ha
adjudicado a los Superiores Tribunales de provincia la competencia
procesal administrativa, son: aclaratoria, revisin y nulidad.
Tales recursos son los que se interponen contra la sentencia definitiva y
ante el mismo tribunal competente en lo procesal administrativo. Por
otra parte, en el orden provincial la competencia se atribuye al ms alto
tribunal local (Suprema Corte, Superior Tribunal, etc.), como jurisdiccin
ordinaria y exclusiva. Siendo as, no hay apelacin ni casacin, sino
solamente el recurso extraordinario ante la Corte Suprema de Justicia
de la Nacin, previsto por el art. 14 de la ley 48.
Cuando se prev ms de una instancia, como en el proceso
administrativo federal, los recursos contra la sentencia definitiva son los
ordinarios de aclaratoria y apelacin y el recurso extraordinario del art.
14 de la ley 48, ante la Corte Suprema de Justicia de la Nacin.
El recurso de aclaratoria, como su nombre lo indica, sirve para el

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esclarecimiento de cuestiones de carcter material, errores materiales,
conceptos oscuros u omisiones simples.
En realidad, y conforme a principios de rigor tcnico, la aclaracin no es
un recurso, pues no contiene una pretensin de reforma de una
resolucin judicial, sino meramente la aclaracin de puntos ambiguos u
oscuros (cfr. CPA de Buenos Aires, art. 52; Catamarca, art. 55; Jujuy,
art. 83; Chaco, art. 75; Corrientes, art. 102; La Rioja, art. 72; Mendoza,
art. 63; La Pampa, art. 54; Formosa, art. 75; Tucumn, art. 76).
El recurso de revisin proceder:
- Si despus de dictada la sentencia se recobran o descubren pruebas
decisivas que la parte ignoraba que existan o no pudo presentarlas por
fuerza mayor, o porque las tena la parte en cuyo favor se ha dictado el
fallo.
- Si la sentencia ha sido dictada apoyndose en documentos cuya
falsedad ha sido declarada en un fallo, y este hecho no se denunci en
el juicio, o se resolvi despus de la sentencia.
- Si la sentencia de ha dictado fundndose en la prueba testimonial y los
testigos son condenados posteriormente por falso testimonio en las
declaraciones que sirvieron de fundamento a la sentencia.
- Si se prueba con sentencia firme que existi prevaricato, cohecho o
violencia al dictarse la sentencia (CPA de Tierra del Fuego, art. 64 c;
Catamarca, art. 55; Corrientes, art. 104; Jujuy, arts. 85 a 88; Mendoza,
art. 65; Formosa, art. 77; La Pampa, art. 55; Neuqun, art. 68; Salta,
arts. 67 a 71; La Rioja, art. 74).
El recurso de nulidad procede:
- Cuando la sentencia resuelve cosas que son antitticas, dispone en la
parte resolutiva lo contrario de lo que en los considerandos expresa o
en stos incurre en contradiccin.
- Cuando los representantes de la Administracin Pblica han procedido
a hacer reconocimientos o transacciones sin la autorizacin respectiva.
- Cuando en el procedimiento se han omitido trmites sustanciales que
inciden sobre los resultados del fallo, pero que no han sido consentidos
por las partes.
- Cuando la sentencia presenta defectos esenciales de forma, o no
decide sobre cuestiones expresamente planteadas en la relacin
procesal.
Si el tribunal declara la nulidad de la sentencia, dictar un nuevo fallo
dentro de cierto plazo procesal (cfr. Catamarca, art. 55; Corrientes, art.
103; Chaco, arts. 82 a 85; Neuqun, art. 67; La Pampa, art. 56;
Formosa, art. 76; Mendoza, art. 66; Salta, arts. 72 y 73; La Rioja, art.
73; Jujuy, arts. 89 a 92).
Por ltimo, procede el recurso de reposicin o revocatoria respecto de
las providencias simples y sentencias interlocutorias, a fin de que se las
deje sin efecto o se las modifique por contrario imperio. Su trmite se
rige generalmente por las normas del CPCCN (cfr. Cdigos de
Corrientes, art. 101; La Rioja, art. 71; Tucumn, arts. 77 a 79; Buenos
Aires, art. 53; Tierra del Fuego, art. 64 a).
La sentencia definitiva no es susceptible de reposicin (cfr. CPA del
Neuqun, art. 66).
6.10. Ejecucin. La garanta de que la sentencia debe ser ejecutada ha
sido consagrada en las Constituciones provinciales. La autoridad
administrativa vencida en juicio gozar de cierto plazo, contado desde la
notificacin de la sentencia condenatoria, para dar cumplimiento a las
obligaciones en ella impuestas (v.gr., Cdigo de Mendoza, art. 68;
Buenos Aires, art. 63; Catamarca, art. 52; Corrientes, art. 108; Chaco,

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art. 86; Jujuy, art. 93; Santa Fe, art. 33; Salta, art. 74; Misiones, art. 85;
Formosa, art. 79; La Pampa, art. 59; Neuqun, art. 69; La Rioja, arts. 75
y 76; Tierra del Fuego, arts. 70 y 71).
Vencido el plazo sin que la sentencia haya sido cumplimentada, a
peticin de parte, el tribunal ordenar la ejecucin directa, mandando
que el o los agentes correspondientes, debidamente individualizados,
procedan a dar cumplimiento a lo dispuesto en la sentencia,
determinando concretamente lo que deben hacer y el plazo en que
deben realizarlo, bajo apercibimiento de hacer efectiva la
responsabilidad constitucional.
En previsin de la desobediencia, la responsabilidad de los funcionarios
incumplientes del mandato judicial tiene arraigo legal dentro del marco
civil-patrimonial (art. 1112, CC) y penal (arts. 248 a 252, Cdigo Penal).
La Suprema Corte podr adoptar, incluso de oficio, todas las
providencias y resoluciones que estime convenientes para poner en
ejercicio las atribuciones constitucionales, sin que puedan oponerse a
aquellas providencias o resoluciones las disposiciones que figuren en
leyes o en actos de administracin; pero no podr trabarse embargo en
los bienes afectados al uso pblico o a un servicio pblico ni sobre las
contribuciones fiscales afectadas por ley a servicios pblicos.
Al contrario de lo que ocurre en el proceso civil ordinario, en que
despus de la sentencia declarativa de los derechos se promueve con
frecuencia otro juicio para la ejecucin de la sentencia, en el juicio
procesal administrativo no se admite que, obtenido un fallo de condena
al Estado, tenga que seguirse otro juicio contenciosoadministrativo o civil
ordinario para hacer efectiva aquella condena. La sentencia se ejecuta
ntegramente ante el mismo Superior Tribunal.
El mandamiento de ejecucin y embargo no puede librarse sino pasado
el plazo constitucional de inejecutabilidad o inembargabilidad, a fin de
que legal y contablemente se arbitre el modo y forma de verificar el
pago. Pasado el plazo de la franquicia constitucional, cesa de pleno
derecho, siendo posibles su ejecucin y embargo por los modos
ordinarios.
Tal prerrogativa constitucional es slo aplicable al Estado provincial y a
sus municipios, no as a las dems entidades autrquicas y
descentralizadas, aunque posean forma de empresa o sociedad del
Estado (cfr. CPA de Formosa, arts. 79 a 81; Mendoza, arts. 69 a 71; La
Pampa, arts. 60 y 61; Neuqun, arts. 70 a 72).
Empero, en ciertas provincias se prev un procedimiento especial si se
trata de ejecutar sentencias que disponen dar sumas de dinero que no
sean de carcter alimentario (CPA de Tierra del Fuego, arts. 73 a 77).
Por otro lado la ley 23.982 establece que las sentencias judiciales que
reconozcan la existencia de las obligaciones alcanzadas por esta ley
tendrn carcter meramente declarativo. La nica va para su
cumplimiento es la que dispone la ley (art. 3).
La ejecucin de la sentencia contra entidades pblicas no estatales,
entidades privadas o personas de existencia visible, se cumplir
conforme a las disposiciones pertinentes en el CPCCN (cfr. CPA de
Formosa, art. 82; Mendoza, art. 72; Neuqun, art. 73; La Rioja, art. 79;
Corrientes, art. 111).
6.11. Suspensin. Notificada la sentencia, podr solicitarse por parte de
la autoridad administrativa que se suspenda su ejecucin con la
declaracin de estar dispuesto el peticionante a indemnizar los daos y
perjuicios que cause. No se puede hablar de suspensin de la sentencia
sino de suspensin o sustitucin de sus efectos. No es la sentencia la

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que se suspende, sino su ejecucin. Incluso puede sustituirse por otra
prestacin a favor del vencedor en el proceso. No es que la sentencia
sea declarativa, sino que se suspende o sustituye su ejecucin por
razones de inters pblico (v.gr., servicio pblico), como en los procesos
civiles se suspende su ejecucin por razones de inters privado (v.gr.,
inejecutabilidad del bien de familia).
La suspensin de los efectos de la sentencia puede ser temporaria o
definitiva. Generalmente los Cdigos reglan el primer supuesto, que se
trata de la indemnizacin compensatoria durante el plazo de
suspensin. Otro es el rgimen para el caso de inejecucin definitiva,
porque realmente se trata de sustitucin de los efectos totales de la
sentencia, pues se sustituye el mandato ejecutorio de la sentencia por
otra clase de objeto jurdico.
Notificada la sentencia, la Administracin Pblica puede solicitar:
- La suspensin de su ejecucin, con la declaracin de estar dispuesta a
indemnizar los daos y perjuicios que la suspensin causa.
- La sustitucin de su ejecucin cuando su cumplimiento puede suplirse
por el pago de una indemnizacin.
Puede disponerse la suspensin cuando la ejecucin de la sentencia:
- Determina la supresin o suspensin prolongada de un servicio
pblico.
- Motiva peligros de trastornos al orden pblico.
- Determina la privacin del uso colectivo de un bien afectado a ese uso,
siendo ste real y actual, siempre que no medie inters pblico mayor.
- Traba la percepcin de tributos fiscales regularmente establecidos que
no han sido declarados inconstitucionales por sentencia firme.
- Provoca graves inconvenientes al tesoro pblico por la magnitud de la
suma que debe abonarse, caso en el cual el tribunal debe establecer el
pago por cuotas, con actualizacin por desvalorizacin monetaria e
intereses legales.
Del pedido de suspensin o sustitucin se corre traslado a la contraria;
si sta al contestar no se allana, el tribunal fijar audiencia para que se
agregue, realice y alegue sobre las pruebas, las que deben ofrecerse en
los respectivos escritos.
El tribunal, antes o despus de la audiencia, puede decretar las
medidas para mejor proveer que considere pertinentes, debiendo dictar
la resolucin previa vista al fiscal.
Si resuelve la suspensin, el tribunal fijar su plazo mximo y el monto
de la indemnizacin. Si resuelve la ejecucin sustitutiva, fijar el monto
de la indemnizacin.
Las indemnizaciones que el tribunal determine deben abonarse dentro
del plazo legal. En caso de no depositarse en plazo el importe de la
indemnizacin, a la orden del tribunal y para su pago sin ms trmite, la
suspensin o sustitucin quedan sin efecto (cfr. CPA de La Rioja, arts.
80 a 82; Jujuy, arts. 105 y 106; Santiago del Estero, arts. 87 y 93;
Mendoza, arts. 74 y 75; Formosa, arts. 83 a 85; Corrientes, arts. 112 a
114; Crdoba, arts. 52 y 53; La Pampa, arts. 62 y 63; Neuqun, arts. 74
a 76).
La ley 23.696 dispuso la suspensin de la ejecucin de sentencias y
laudos arbitrales dictados contra el Estado Nacional y sus entes
centralizados y descentralizados por el plazo de dos aos a partir de su
entrada en vigencia (B. O. 23/8/89), determinando el procedimiento a
seguir para su cobro con posterioridad a dicha suspensin (arts. 50 y
52). El art. 54 fijaba las exclusiones al rgimen precedente.
El decr. 34/91 estableci tambin esta suspensin por el trmino de

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ciento veinte das desde su publicacin amplindola a los supuestos
exceptuados anteriormente, y asimismo tornndola aplicable a la
tramitacin de los juicios contra la Administracin nacional, centralizada
y descentralizada, a la presentacin y sustanciacin de reclamos
administrativos y al cumplimiento de medidas cautelares. El decr. 53/91
especificaba que quedaban exceptuados de la suspensin los juicios
respecto de los cuales la Procuracin del Tesoro de la Nacin o la
Sindicatura General de Empresas Pblicas no tuvieran objeciones que
formular. A su vez el decr. 383/91 expresa que la suspensin
comprende incluso los procedimientos de laudos arbitrales, acuerdos
transaccionales o conciliatorios. Pero establece la facultad para los
magistrados intervinientes de eximir de la suspensin a los juicios en
aquellos casos en que no adviertan prima facie irregularidades
manifiestas en la defensa ejercida. Tambin aclara que el plazo se
computa en das hbiles administrativos o judiciales (PTN, Dictmenes,
196:71; 197:13; 197:18).
6.12. Ejecucin sustitutiva. A raz del rgimen de consolidacin de
deudas del Estado nacional establecido por la ley 23.982 y su decr.
reglamentario 2140/91, que en los hechos implic una suspensin a
travs de la sustitucin del modo de ejecucin de las sentencias contra
la Nacin respecto de las obligaciones alcanzadas (art. 1, inc. c), la
Corte Suprema de la Nacin se expidi respecto del requisito de
temporalidad de tal suspensin. La jurisprudencia reiterada por la Corte
indicaba que las leyes de polica o de limitacin de derechos
constitucionales son vlidas cuando: a) han sido dictadas para paliar una
grave situacin de emergencia; b) ha suspendido slo temporalmente los
efectos de sentencias firmes y, por lo tanto, ha salvado la sustancia de
los derechos reconocidos por la sentencia (CSJN, 27/12/90, "Peralta,
Luis A. v. Estado nacional", Fallos, P-137-XXIII; 27/12/90, "Videla
Cuello", Fallos, V-61-XX). Sin embargo, ha considerado que el cambio
de modalidad de cumplimiento de la sentencia pasada en autoridad de
cosa juzgada no puede significar el desconocimiento de la misma
cuando no es posible, sin forzar la letra y el espritu de la ley (23.982),
efectuar una interpretacin compatible con el art. 17 de la Constitucin,
en cuyo caso corresponde declarar su inconstitucionalidad [CSJN,
29/4/93, "Iachemet, Mara L. v. Estado Nacional (Armada Argentina)",
JA, 1993-III-59].
Asimismo la Corte resolvi que "las indemnizaciones expropiatorias no
estn incluidas dentro del rgimen de consolidacin previsto por la ley
23.982" (CSJN, 18/7/95, "Estado Nacional c. Textil Escalada S.A.", en
SJDA, Bs. As., La Ley, 25/10/96, p. 22).
1998 - EDICIONES CIUDAD ARGENTINA