1

INTRODUCCIN
Si analizamos la historia constitucional, de nuestro pas, podremos llegar a
constatar de situaciones anmalas y entrampamientos polticos que impidieron
el desarrollo del modelo previsto constitucionalmente. El Estado se neutraliz
con crisis sucesivas, que le impidieron atender las necesidades de la sociedad.
Sin ir muy lejos, la Constitucin de 1979.
La Constitucin de 1993 acenta exageradamente esta tendencia. al conceder
facultades extraordinarias al Presidente de la Repblica, disear -como lo
hemos visto un Parlamento sui generis, eliminar mecanismos de control poltico
y, lo que es ms grave, prescindir del Legislativo en funcin de la toma de
decisiones de un Ejecutivo I cada vez ms autnomo y ms cercano a la
definicin concentradora del poder estatal.
El rgimen poltico peruano, como lo apunta Csar VALEGA, contina siendo
presidencialista, pero al haberse introducido dentro de este rgimen elementos
parlamentarios en cantidad y forma como no se ha hecho en ningn otro
pas, se ha distorsionado el sistema, lo cual hace imprescindible que se
impulse el rediseo total del modelo
En suma, la estructura del Estado diseada en la Carta de 1993 no garantiza
un verdadero equilibrio de poderes ni ayuda a solidificar la institucionalidad
democrtica.
A lo que apunta nuestra observacin crtica es al hecho que la nueva
Constitucin no resuelve los problemas de ambigedad e hibridez que en lo
que se refiere a definicin del rgimen poltico han tenido las Constituciones
peruanas. Aumentar ms atribuciones al Presidente de la Repblica y dejar
subsistentes o inclusive reforzar prerrogativas del Parlamento no es ninguna
solucin. En los hechos, es una invitacin a que contine el presidencialismo
fctico y la tensin en las relaciones inter-rganos

CAPTULO I: PODER EJECUTIVO

1.1 Antecedentes Histricos
En los Estados primitivos y an en Grecia y Roma en los primeros tiempos, los
monarcas ejercan ellos solos todos poderes del gobierno. El poder de juzgar,
lo que llamamos hoy el poder judicial, fue el primero que los monarcas
cedieron, para que fuera ejercido por otros magistrados, aunque reservndose
la prerrogativa de resolver ellos, los mismos monarcas, los casos importantes
de carcter penal o de carcter civil, los cuales por supuesto no se distinguan
entonces unos de otros. Mucho ms tarde cedieron, aunque por fuerza de la
presin popular, el popular el poder de dictar las leyes o sea lo que llamamos
hoy el poder legislativo.
Por esas circunstancias, el poder judicial es un poder bien definido, lo mismo
que es bien definido el poder legislativo. Cuesta poco esfuerzo, en efecto tener
un concepto de lo que es legislar y de lo que es juzgar. Todo el mundo, aunque
sea profano en la ciencia constitucional, sabe con bastante precisin lo que es
legislar y lo que juzgar.
Al ceder los dos mencionados poderes, los monarcas se quedaron con un
poder que no cedieron o delegaron en otros, poder mltiple y complejo,
integrado de varias prerrogativas, que es lo que desde los tiempos de
Montesquieu, se conoce con el nombre de poder ejecutivo. Hoy lo llamamos
tambin funcin ejecutiva. Por su misma complejidad y multiplicidad, no es
fcil de definir con pocas palabras. Se dice corrientemente que poder ejecutivo
significa el poder de ejecutar las leyes. Si nos atenemos a la expresin literal,
esa definicin estar bien. Pero si nos remontamos a la historia de las
instituciones, en la forma que lo hemos hecho al comienzo de este punto, nos
convencemos de que la definicin ya dicha es insuficiente o incompleta.
El poder ejecutivo, histricamente, considerado, y este concepto histrico ha
encontrado eco y expresin en todas las Constituciones, es no slo el poder de
ejecutar las leyes, sino tambin el de realizar todos los mltiples negocios del
Estado que no pueden expresarse en forma de leyes o sentencias; el de
realizar todos los actos de gestin del patrimonio con los dems Estados y
tambin el de realizar todos los actos previos o ulteriores que preceden y
siguen la votacin de las leyes y a la expedicin de las sentencias de los
3

tribunales. Entre los actos de ejecucin de las leyes, se incluyen muchos que
son ejecucin, cumplimiento o puesta en obra de la misma constitucin que es
la primera ley del Estado.
Ese conjunto de atribuciones, se sintetiza en una sola palabra: Administracin.
El Poder Ejecutivo es siempre el jefe de la Administracin Pblica. Los actos
que realiza el Poder Ejecutivo, pues, son actos tpicamente ejecutivos de la
Constitucin o de las leyes, o bien, actos administrativos. Genricamente, son
todos

actos

administrativos,

por

lo

cual

muchos

tratadistas

hablan

indistintamente de actos ejecutivos o de actos administrativos, entendiendo

referirse a la misma cosa.
1.2 Concepto
Es el rgano del Estado encargado de dirigir y ejecutar la marcha poltica del
pas. En los ltimos decenios ha tenido un desarrollo muy importante, que le ha
dado mayor influencia poltica y ha depositado en el una creciente cantidad de
atribuciones, entre ellas, el manejo de la potestad legislativa y en menor caso
de la jurisdiccional, sometidas a determinados requisitos y modalidades.
En nuestro sistema poltico es el rgano ms dinmico de la poltica nacional,
aun cuando esto no quiere decir en modo alguno, que sea equivalente al
primer poder del Estado. Simplemente, lo que queremos resaltar es que el
ejecutivo se ha convertido en el motor esencial del gobierno (en el Per y
tambin en el resto del mundo).1
El poder ejecutivo esta compuesto por dos niveles internos que son: el
Presidente de la Repblica y el Consejo de Ministros 2.
1.3 Presidente de la Repblica: requisitos
El primer prrafo del artculo establece dos normas distintas y tan importantes
la una como la otra Por lo dems estn interconectadas

1 RUBIO COREA, Marcial, El Sistema Jurdico. Introduccin al Derecho.

Pontificia Universidad Catlica del Per. Lima 2000. Pg.55
2 FERRERO REBAGLIATI Ral, Poderes del Estado,

El Presidente de la Repblica es el Jefe del Estado El Jefe de Estado es un

magistrado que est por encima de los poderes propiamente polticos que
ejercen las funciones cotidianas de llevar adelante la vida poltica
Se entiende cabalmente en as monarquas constitucionales contemporneas el
Rey sigue siendo la magistratura ms alta del pas pero ya no tiene el poder
que corresponda al monarca absoluto Sin embargo asume un rol tutelar del
Estado
No gobierna pero tiene poderes

suficientes para someter a quienes se

exceden en sus poderes o de una u otra manera desnaturalizan el ejercicio

del cargo
En otras palabras la condicin de Jefe del Estado pone al Presidente de la
Repblica por encima de los dems poderes existentes y como un gran
regulador de la vida poltica Luego mostraremos que el Presidente de la
Repblica es tambin jefe de gobierno en el Per y que eso desnaturaliza
completamente las cosas
El primer rango del Presidente de a Repblica queda confirmado tambin
aunque con expresiones ms referidas a la administracin En el sentido ms
amplio

- destaca

Loewenstein 3,

todo

Estado

con

unas determinadas

relaciones entre los detentadores y los destinatarios del poder, expresada en la

forma de permanentes instituciones gubernamentales, es un sistema poltico;
su caracterstica esencial es el aparato o mecanismo a travs del cual se lleva
a cabo la direccin de la comunidad y el ejercicio del dominio.
En ese sentido, el presidencialismo constituye una forma de gobierno o
rgimen poltico donde en estricto- el Presidente es, a la vez, Jefe de Estado y
Jefe de Gobierno en una Repblica.
Los orgenes de la institucin del Presidente de la Repblica se remontan a los
Estados Unidos. En ese sentido, es anterior a la Revolucin Francesa e
inclusive a la independencia de los pases del sur de Amrica. En
Norteamrica, a inicios de la independencia de la Corona inglesa, las
actividades estatales fueron separadas en tres poderes perfectamente
delimitados: el Ejecutivo, el Legislativo y el jurisdiccional. Es ante el peligro de
eventuales bloqueos en el ejercicio del poder del Estado, que se deciden
3 LOEWENSTEIN, Karl. Teora de la Constitucin. 2' edicin, Ariel Demos, Barcelona, 1982, p.30

establecer puntos de contacto, es decir, mecanismos institucionales que

permitieran la continuidad del proceso poltico. Esta cooperacin tiene como
consecuencia una interdependencia por coordinacin entre los distintos
rganos del Estado. En esa medida, subyace la necesidad de que dichos
rganos acten con autonoma dentro de su campo de accin, estando,
empero, obligados a cooperar en aspectos fundamentales. Es bajo estos
supuestos en que funciona adecuadamente un rgimen presidencial
Para Enrique CHIRINOS SOTO4 la aproximacin constitucional del Presidente
de la Repblica como personificacin de la Nacin, presupone que ste es el
inviolable primer magistrado que representa al Per en su continuidad histrica,
y que, por eso, no puede estar sujeto ni sujetarse al vaivn de la poltica
cotidiana427. Ciertamente, la cspide del poder omnmodo del Presidente de
encuentra en la acepcin personifica a la Nacin. Este concepto, que aparece
en las Cartas de 1933, 1979 Y 1993 es, a nuestro juicio, un error. Se debe
recordar al respecto, que en el anteproyecto de Constitucin que en 1978 la
Comisin Principal tuvo en su poder, la expresin era distinta y en el numeral
145 deca: El Presidente de la Repblica es el Jefe del Estado y el personero
de la Nacin. Esta adecuada definicin se diluy en el debate posterior.
De acuerdo a nuestra Constitucin, el Presidente de la Repblica, quien
adems de ser Jefe de Estado es Jefe de Gobierno, no solo representa, sino
tambin personifica a la Nacin.
Esta concepcin demuestra de manera palmaria de qu forma est presente en
la idiosincrasia de la sociedad peruana la importancia y preponderancia de la
figura del Presidente de la Repblica.
La responsabilidad del Presidente de la Repblica en la conduccin del Estado
y en la representacin de la Nacin es pues trascendental y lo dota de
instrumentos jurdicos de actuacin que slo l tiene y puede utilizar
Los requisitos para ser elegido Presidente de la Repblica estn en el segundo
prrafo del artculo La condicin de peruano por nacimiento est determinada
por el artculo 52 de la Constitucin. Los treinticinco aos cumplidos al

4 CHIRINOS SOTO, Enrique. La nueva Constitucin al alcance de todos. Andina,

Lima, 1979 p. 208

momento de la postulacin quieren decir que debe tener treinticinco aos

cumplidos cuando inscribe su candidatura

1.4 Eleccin del Presidente de la Repblica

El artculo establece que el Presidente de la Repblica es elegido por sufragio
directo esto es por votacin universal y democrtica de los ciudadanos No es la
nica forma vlida de eleccin presidencial democrtica
Hoy, el sistema electoral peruano -tratado en el Captulo XIII, Ttulo IV de la
Constitucin de 1993 (artculos 176 a 187)-, tiene por finalidad asegurar que las
elecciones traduzcan la expresin autntica, libre y espontnea de los
ciudadanos; y que los escrutinios sean reflejo exacto y oportuno de la voluntad
del elector expresada en las urnas por votacin directa.
El sistema diseado por la Carta de 1979 era, evidentemente, equivocado. La
exigencia de la mayora absoluta para acceder a la Primera Magistratura del
pas responda, quiz, al nimo de los constituyentes de 1978 de otorgarle
estabilidad al sistema poltico, y que el Presidente que ingresara al poder
ejerciera el mismo con un mandato claro, eliminando de esa manera la
posibilidad de gobernar con mayoras precarias. Pero, como lo decamos en
Constitucin y Sociedad Poltica, la estabilidad de un rgimen no es una
cuestin cuantitativa y la vigencia real de una Constitucin no depende
tampoco de la participacin electoral del pueblo, cada cinco o seis aos.
Aadamos que la inestabilidad proviene en realidad del subdesarrollo poltico
del pas, la falta de hbitos de civismo, de la fragilidad de las instituciones y su
capacidad para movilizarse en favor de la democracia
1.5 La Reeleccin Presidencial
La Constitucin Poltica del Per de 1993 constitua, antes de la reforma de
esta norma en noviembre del ao 2000, una de las dos Cartas
latinoamericanas que admita -de modo expreso- la reeleccin inmediata del
Presidente. As lo precisaba en la versin modificada de su artculo 112: "El
mandato presidencial es de cinco aos. El Presidente puede ser reelegido de
inmediato para un periodo adicional. Transcurrido otro periodo como mnimo, el
ex presidente puede volver a postular sujeto a las mismas condiciones"
7

Por otra parte, tal como dice Enrique Bernales 5, el tema de la reeleccin
presidencial, debe ser visto desde una perspectiva histrica y sociolgica.
Seala el citado profesor que en el Per la reeleccin tiene el lastre de las
tendencias autoritarias, el caudillismo y el paternalismo de quienes llegan a la
Presidencia y se resisten, con pocas y honrosas excepciones, a dejar el cargo.
Agrega que en estas condiciones la reeleccin es un estmulo al cesarismo
presidencialista y un adormecimiento de la conciencia cvica del pas, ya que la
renovacin es intrnseca a la democracia, y lo es ms cuando esta recin se
est reconstruyendo y es necesario consolidarla, razn por la cual estima que
la reeleccin presidencial inmediata, que era contemplada por el artculo 112 de
la Constitucin de 1993 antes de su modificacin, constitua un lamentable
retroceso
Por medio del artculo 1 de la Ley N 27365, publicada el 5 de noviembre del
ao 2000, se haya modificado el artculo 112 de nuestra actual Carta Poltica,
abandonando as la posibilidad a una reeleccin inmediata del Presidente de la
Repblica.
Con dicha modificacin hemos regresado a un sistema que permite la
reeleccin, pero transcurrido como mnimo otro perodo constitucional, con lo
que se deja abierta la posibilidad de que quien haya cumplido una buena labor,
o incluso quienes no lo hayan hecho y se valgan de la memoria frgil de
quienes ya no recuerdan su etapa de gobierno, vuelvan a postular sin toda esa
carga de factores negativos implicada en la idea de un Presidente-candidato
1.6 Vacancia de la Presidencia de la Repblica
Seala la doctrina que segn sea la causa que determine la sustitucin, esta
puede ser definitiva o absoluta, temporal o transitoria. Las primeras son las que
dan lugar a la vacancia de la Presidencia.
Estas causas pueden producirse antes de que el Presidente de la Repblica
asuma la Presidencia, las que determinan la sustitucin del Presidente electo; o
despus, cuando el Presidente est en ejercicio de sus altas funciones.
5 BERNALES BALLESTEROS, Enrique. Estructura del Estado y modelo
poltico en la Constitucin de 1993. En: "La Constitucin de 1993. Anlisis y
comentarios". Serie: Lecturas sobre temas constitucionales, N 11, Comisin
Andina de Juristas, Lima, 1995, pp. 103 Y 104

Las causas que provocan faltas absolutas o vacancias de quienes ejercen el

Poder Ejecutivo, pueden ser: renuncia aceptada, incapacidad fsica o mental
permanente declarada por el Congreso, destitucin, salida del territorio
nacional sin la debida autorizacin del Congreso, no reincorporarse al territorio
de la Repblica vencido el plazo concedido por el Congreso, abandono de su
puesto, sentencia judicial condenatoria por ciertos delitos o cualquier otro grave
motivo que provoque una falta absoluta.
Producida la falta absoluta, hay que entrar a determinar si existe sustituto
elegido o designado con antelacin al hecho que motiva la subrogacin sea
este el Vicepresidente o Designado- para ver quin entra a desempear el
puesto vacante
Con respecto a la vacancia de la Presidencia de la Repblica por renuncia,
puede decirse que renunciar es potestativo del Presidente, en tanto que la
aceptacin de dicha renuncia corresponde al Congreso.
Con respecto a la vacancia de la Presidencia de la Repblica por salir del
territorio nacional sin permiso del Congreso o no regresar a l dentro del plazo
fijado, debemos recordar que el artculo 102, inciso 9, de la Constitucin
Poltica del Per, establece que corresponde al Congreso autorizar al
Presidente de la Repblica para salir del pas
Dado este supuesto, el Congreso (artculo 113, inciso 4) tiene la facultad de
acordar la vacancia de la Presidencia de la Repblica
El Presidente de la Repblica, como Jefe de Estado, es polticamente
irresponsable, lo que quiere decir que no puede ser acusado por ninguna
decisin poltica que tome, siendo sus ministros responsables de ellas y, por
eso, deben firmarlas para que tengan validez; pero se hace excepcin de la
irresponsabilidad del Presidente solo en los casos expresamente mencionados
en el artculo 117, que son delitos tremendamente graves y que justifican
enjuiciarlo.
Es obvio que para que el juicio proceda, el Presidente debe ser sometido al
antejuicio establecido en los artculos 99 y 100 de nuestra Carta Poltica
Sin embargo, debemos subrayar el hecho de que para que el Congreso declare
la vacancia de la Presidencia de la Repblica, ser necesario que el Presidente
haya sido -previamente- sancionado por efecto de la infraccin de que se le

acusa, en virtud de una sentencia condenatoria expedida por la ltima instancia

de la Corte Suprema de Justicia de la Repblica.
Aqu est claro que las facultades de control del Congreso pueden tener
eficacia, pero siempre y cuando vayan aparejadas de un actuar honesto, tanto
de la Fiscala de la Nacin, como de la Corte Suprema.
La lectura y el anlisis del artculo 113 nos permiten, en consecuencia, apreciar
el juego de poderes que se da en la vida poltica. El que el Presidente tenga o
no mayora parlamentaria constituye un factor de primer orden que puede dar
lugar a que, ante un mismo hecho, se obtengan resultados o soluciones
completamente opuestos guiados --con frecuencia- por intereses ajenos al
bienestar de la Repblica
1.7 Suspensin del ejercicio de la Presidencia
La vacancia presidencial es un supuesto sobre el que legisla la Constitucin.
En sentido estricto, vacancia es aquella situacin mediante la cual un empleo
permanente o delegado carece de titular. En el caso analizado, el Presidente
de la Repblica est sujeto a diversas circunstancias que pueden determinar la
vacancia del cargo. Un elemento sustantivo que subyace a los supuestos que
disea la Carta, es el de la declaratoria de vacancia de la Presidencia, que es
hecha por el Congreso. Esta situacin es para CHIRINOS SOTO prueba de la
supremaca del Congreso sobre el Presidente de la Repblica 6. Creemos que
no es as. El Congreso declara la vacancia porque es una responsabilidad que
le otorga la Constitucin, dentro de un estricto criterio de equilibrio entre los
poderes del Estado, relacionando en este caso la necesidad de prever una
situacin contingente que pudiera sobrevenir, en relacin al Presidente de la
Repblica.
El inc. 1 del art. 113 se refiere a una situacin que no precisa comentario: la
muerte del Presidente de la Repblica. En este caso el trmite es inmediato,
pues asume el cargo el Primer Vicepresidente. Igual solucin tendra que
aplicarse si por un hecho fortuito o de violencia provocada el Presidente
desapareciese y transcurrido un tiempo prudencial tuviera que declararse de
6 CHIRINOS SOTO, Enrique. La nueva Constitucin al alcance de todos.
Andina, Lima, 1979

10

acuerdo a ley su muerte. En cuanto al segundo inciso, la Constitucin de 1979

se refera, con una mejor redaccin, a la incapacidad moral o permanente
incapacidad fsica. Esta ltima no requiere comentario y hubiera sido
conveniente, por razones de mayor precisin y claridad, emplear la frmula de
la Constitucin de 1979.
El segundo inciso del artculo 114 de la Constitucin de 1993 est referido a la
suspensin del Presidente de la Repblica por hallarse este sometido a
proceso judicial. Conforme al artculo 117 de la Constitucin, el Presidente solo
puede ser acusado, durante su perodo, por traicin a la patria; impedir las
elecciones presidenciales, parlamentarias, regionales o municipales; disolver el
Congreso, salvo en los casos previstos en el artculo 134 de la Constitucin, o
impedir su reunin o funcionamiento, o los del Jurado Nacional de Elecciones y
otros organismos del sistema electoral.
Conforme al artculo 100 de la Carta de 1993, el proceso judicial al Presidente
se desarrolla ante la Corte Suprema, previa acusacin del Congreso, luego de
que este haya llevado a cabo el antejuicio poltico (artculo 99 de la
Constitucin)
Mientras el Presidente est siendo procesado por la Corte Suprema, quedar
suspendido en el ejercicio de sus funciones. Esta suspensin -aunque la
Constitucin no lo seale expresamente- debe ser declarada por el Congreso
de la Repblica, como acontece con la suspensin por incapacidad temporal.
En caso de que el Presidente de la Repblica sea condenado por la Corte
Suprema, pasar de suspendido a destituido, producindose el supuesto de
vacancia previsto en el artculo 113 inciso 5 de la Constitucin. Luego de la
condena judicial, el Presidente podr ser tambin pasible de que el Congreso le
aplique la sancin de inhabilitacin hasta por 10 aos para el ejercicio de la
funcin pblica, de la que habla el primer prrafo del artculo 100 de la
Constitucin
El art 114, complementa algunos supuestos del artculo precedente. En efecto,
si el Congreso puede declarar la vacancia o destituir, est habilitado, con el
mismo argumento, a suspender el ejercicio de la Presidencia de la Repblica
por incapacidad temporal o por hallarse el Presidente sometido a proceso
judicial. Debe entenderse que suspensin es distinto de vacancia. Esta
ltima es definitiva, mientras que la primera es temporal, hasta que se supere
11

la incapacidad temporal del Presidente o el proceso judicial al que est

sometido lo declare inocente.

1.8 Sucesin presidencial y vicepresidencial

Cuando el Presidente de la Repblica sale del territorio nacional, el Primer
Vicepresidente se encarga del despacho. En su defecto, lo hace el Segundo
Vicepresidente.
La Sucesin presidencial y vicepresidencial norma lo relativo al impedimento
temporal o permanente del Presidente de la Repblica, que puede surgir o
declararse de acuerdo a los supuestos analizados en los dos artculos
anteriores. Se establece para tal fin un orden de prioridades para la asuncin
del mando: Primer Vicepresidente, Segundo Vicepresidente y Presidente del
Congreso, respectivamente. En este ltimo caso, se debe convocar
inmediatamente a elecciones.
En el segundo acpite se hace referencia a quien, por viaje al exterior del
Presidente -debidamente autorizado por el Congreso- debe encargarse del
despacho presidencial. En este caso la Constitucin vigente repite la frmula
de su predecesora de 1979, al emplear el trmino encargo del despacho.
CHIRINOS SOTO7 sostiene que encargar el despacho no significa asumir a
plenitud las funciones del Presidente, sino atender cuestiones de mero trmite.
Si este planteamiento fuese correcto, el dispositivo estara propiciando un
peligroso vaco que podra afectar la capacidad de decisin gubernamental,
que por su propia naturaleza es constante y permanente. Un pas no se
paraliza porque el Presidente viaje al exterior. Durante su ausencia tiene que
ser reemplazado por el Vicepresidente, que debe asumir las funciones, al punto
que estar capacitado para convocar al Consejo de Ministros y tomar
decisiones en tanto encargado del despacho

7 CHIRINOS SOTO, Enrique. La nueva Constitucin al alcance de todos.

Andina, Lima, 1979

12

Como ya ha advertido Marcial Rubio Correa 8, en caso de que el Presidente del

Congreso deba convocar a elecciones, hay dos aspectos no resueltos por la
Constitucin:
Si el nuevo Presidente, completa el periodo del anterior o se empieza a
computar un nuevo periodo de cinco aos a partir de su eleccin.
Si el Presidente del Congreso debe convocar a eleccin Presidencial y de
congresistas o solo a la primera. En este ltimo supuesto, se tendra un
mandato parlamentario que no marchara en paralelo con el del Presidente de
la Repblica.
1.9 Asuncin del cargo presidencial
La asuncin del cargo presidencial no es slo un acto protocolario; en cierto
modo es una condicin impuesta por la Constitucin y que tiene carcter
obligatorio. Puede el Presidente electo asumir el cargo sin prestar juramento?
La respuesta es no; infringira la Constitucin. As pues, el Presidente se instala
en el poder y jura cumplir la Constitucin. Se trata de un compromiso esencial
que impide al titular del Poder Ejecutivo convertirse en un autcrata. Por otra
parte, la fecha de la asuncin, en el ao de la eleccin, determina la
contabilidad para la duracin del mandato.
En el Reglamento del Congreso de la Repblica se seala:
"El 28 de julio se realiza la ceremonia de asuncin del cargo de Presidente de
la Repblica. En ella, el Presidente del Congreso toma juramento al Presidente
de la Repblica electo y le impone la banda presidencial. Luego el Congreso
escucha el mensaje del Presidente de la Repblica. No hay debate ni pueden
hacer uso de la palabra los Congresistas" (artculo 11).
El artculo 116 de la Constitucin dice que el Presidente de la Repblica asume
el cargo el 28 de julio del ao en que se realiza la eleccin. Cabe plantearse
qu ocurrira si -por ejemplo, por una demora en el cmputo electoral- el
Presidente no puede jurar el cargo en esa fecha. Pensamos que en tal caso
asumir tan cerca al 28 de julio como sea posible, lo que no supondr que su

8 RUBIO CORREA, Marcial. Estudio de la Constitucin Poltica de 1993.

Volumen 4. Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Catlica del Per,
Lima, 1999, p. 291

13

mandato se extienda ms all del 28 de julio cinco aos despus. As

resolva este problema la Constitucin de 1933, al prescribir que el perodo
presidencial comienza el 28 de julio del ao en que se realiza la eleccin
"aunque el elegido no hubiese asumido sus funciones en aquella fecha"
(artculo 139).

1.10 Procedencia de acusaciones al Presidente de la Repblica

La tradicin del constitucionalismo peruano se inscribe en el principio de la
irresponsabilidad civil y penal del Presidente de la Repblica. Son los ministros
quienes responden polticamente por l. El Congreso puede obligar a un
ministro a renunciar mediante el voto de censura; no puede hacer lo mismo con
el Presidente. No obstante, la incorporacin del Presidente a los efectos del
juicio poltico, que abre la posibilidad de una destitucin por causal es, innova
la tradicin (artculos 99 y 100).
Cuando en esta disposicin se establece que el Presidente de la Repblica
solo puede ser acusado, durante su periodo, por traicin a la patria; por impedir
las elecciones presidenciales, parlamentarias, regionales, municipales; por
disolver el Congreso, salvo en los casos previstos en el artculo 134 de la
Constitucin9, y por impedir su reunin o funcionamiento, o los del Jurado
Nacional de Elecciones y otros organismos del sistema electoral, se est
prescribiendo que -durante ese mismo tiempo- no es posible iniciar vlidamente
en su contra ningn proceso penal por delitos distintos a los mencionados. Esta
prohibicin tambin ha estado presente en las distintas Constituciones
aprobadas en el Per durante el siglo veinte, en las cuales se contemplaron
algunas de las excepciones previstas en el artculo 117 de la Constitucin
vigente10. Sin embargo, teniendo en cuenta que un elemento central de la
9 El artculo 134 de la Constitucin establece que el Presidente de la
Repblica est facultado para disolver el Congreso si este ha censurado o
negado su confianza a dos Consejos de Ministros
10 El artculo 96 de la Constitucin de 1920 estableci que el Presidente de
la Repblica solo poda ser acusado durante su periodo en los casos "de
traicin, de haber atentado contra la forma de Gobierno, de haber disuelto
el Congreso, impedido su reunin o suspendido sus funciones.". El artculo

14

democracia constitucional es el control de la conducta de los funcionarios

pblicos para proteger los derechos de las personas se justifica esta
obstruccin temporal contra la persecucin penal de la criminalidad
gubernativa?
Si hay acusacin, la nueva Constitucin ordena que el trmite se siga de
acuerdo a lo dispuesto por el tercer prrafo del arto 100; es decir: En caso de
resolucin acusatoria de contenido penal, el Fiscal de la Nacin formula
denuncia ante la Corte Suprema en el plazo de cinco das. El Vocal Supremo
Penal abre la instruccin correspondiente.
Valentn PANIAGUA11 apunta que la innovacin introducida -a la que califica
como verdadera curiosidad jurdica- no es inocente: Es un instrumento de
intimidacin y de persecucin. Permite lastimar honras, sin responsabilidad
alguna, usando para ello del aparato del Congreso y de la lamentable debilidad
del Poder Judicial, sujeto a inocultable tutela gubernativa
1.11 Atribuciones y obligaciones del Presidente de la Repblica
La Constitucin peruana de 1993 ha asumido un rgimen semipresidencial, es
decir una organizacin del ejercicio del poder poltico que contiene los
elementos fundamentales del rgimen presidencial, pero acompaados por
algunos

mecanismos

ajenos

al

mismo,

que

pertenecen

al

rgimen

parlamentario (por ejemplo, la censura de los ministros, la interpelacin y la

disolucin del Congreso).
150 de la Constitucin de 1933 permita la acusacin contra el Presidente,
durante su mandato, "por traicin a la patria; por haber impedido las
elecciones presidenciales o parlamentarias; por haber disuelto el Congreso,
o impedido su funcionamiento, o la reunin o funcionamiento del Jurado
Nacional de Elecciones". La Constitucin de 1979, en su artculo 210,
permita la acusacin contra el Presidente "por traicin a la patria, impedir
las elecciones presidenciales, parlamentaras, regionales o locales; por
disolver el Congreso, salvo lo dispuesto en el artculo 227; Y por impedir su
reunin o funcionamiento o los del Jurado Nacional de Elecciones y del
Tribunal de Garantas Constitucionales
11 PANIAGUA CORAZAO, Valentn: Acusacin constitucional, antejuicio o
juicio poltico? En La Constitucin de 1993. Anlisis y Comentarios. Tomo II,
p, 128

15

Uno de los elementos centrales del rgimen presidencial, contenidos en la

Constitucin peruana vigente, es la atribucin al Presidente de la Repblica de
las funciones de Jefe de Estado y de Jefe de Gobierno. As, mientras el artculo
110 del texto constitucional establece que el Presidente de la Repblica es el
Jefe del Estado y personifica a la Nacin, el inciso 3 de su artculo 118
prescribe que a esta autoridad le corresponde dirigir la poltica general del
Gobierno.
El artculo 118 de la Constitucin contiene 24 incisos, en los cuales se
mencionan

distintas

atribuciones presidenciales, la mayor parte de ellas

correspondientes a los dos mbitos mencionados de las funciones del

Presidente de la Repblica. As, en cuanto a la Jefatura de Estado, en esta
norma se reconoce al Presidente la atribucin de representar al Estado dentro
y fuera de la Repblica (inciso 2). En cuanto a la Jefatura de Gobierno, en este
artculo se establece que al Presidente de la Repblica le corresponde dirigir la
poltica general de Gobierno (inciso 3), velar por el orden interno y la seguridad
exterior de la Repblica (inciso 4), dirigir mensajes al Congreso en cualquier
poca y, obligatoriamente, al instalarse la primera legislatura anual (inciso 7),
reglamentar las leyes, sin transgredirlas ni desnaturalizarlas; y, dentro de
tales limites, dictar decretos y resoluciones (inciso 8), cumplir y hacer
cumplir las sentencias y resoluciones de los rganos jurisdiccionales (inciso 9),
cumplir y hacer cumplir las resoluciones del Jurado Nacional de Elecciones
(inciso 10), dirigir la poltica exterior y las relaciones internacionales; y celebrar
y

ratificar

tratados

(inciso

11),

nombrar

embajadores

ministros

plenipotenciarios, con aprobacin del Consejo de :Ministros, y con cargo de dar

cuenta al Congreso (inciso 12), presidir el Sistema de Defensa Nacional; y
organizar, distribuir y disponer el empleo de las Fuerzas Armadas y de la
Polica Nacional (inciso 14), adoptar las medidas necesarias para la defensa
de la Repblica, de la integridad del territorio y de la soberana del Estado
(inciso 15), declarar la guerra y firmar la paz, con autorizacin del Congreso
(inciso 16), administrar la hacienda pblica (inciso 17), negociar los emprstitos
(inciso 18), regular las tarifas arancelarias (inciso 20) y autorizar a los
peruanos para servir en un ejrcito extranjero (inciso 23). Tambin le
corresponde

convocar

elecciones

presidenciales,

parlamentarias

municipales (inciso 5), convocar al Congreso a legislatura extraordinaria (inciso

16

6), conceder indultos, conmutar penas y ejercer el derecho de gracia en

beneficio de los procesados, cuando la etapa de instruccin haya excedido el
doble de su plazo ms su ampliatoria (inciso 21), recibir a los agentes
diplomticos extranjeros, y autorizar a los cnsules el ejercicio de sus funciones
(inciso 13) y conferir condecoraciones a nombre de la nacin, con aprobacin
del Consejo de Ministros (inciso 22).
El

inciso

19

contiene

una atribucin excepcional del Presidente de la

Repblica: la expedicin de normas con fuerza de ley, en materia econmica y

financiera. Se trata de los decretos de urgencia, los cuales -aunque el texto
de

este

inciso

no

lo

dice expresamente- solo pueden ser expedidos

vlidamente en circunstancias de emergencia. Permitir el empleo ordinario

de

esta

facultad

presidencial conllevara

la

ruptura de

uno

de

los

elementos fundamentales del sistema constitucional: la prohibicin de que una

autoridad concentre el ejercicio regular de las funciones ejecutiva y legislativa.
El funcionamiento de los decretos de urgencia en el Derecho Comparado y su
tratamiento doctrinal permiten apreciar que esta institucin comprende cuatro
elementos fundamentales: circunstancia
limitacin

normativa,

procedimiento

de

habilitante, carcter transitorio,

expedicin

mecanismo

de

convalidacin parlamentaria.

17

CAPTULO II: CONSEJO DE MINISTROS

2.1 Direccin y gestin de los servicios pblicos
En el Ttulo IV de la Constitucin, dedicado a la estructura del Estado, el
Captulo V desarrolla la institucin del Consejo de Ministros. Lo hace
inmediatamente despus de tratar, en el Captulo IV, el tema del Poder
Ejecutivo. El primero de los artculos sobre el Consejo de Ministros aborda tres
temas: los ministros que conforman el gabinete; el Consejo de Ministros como
rgano del gobierno (al que le prestan atencin en especial los artculos 121,
125, 126, 128 Y 129); Y los asuntos que competen a los ministros en particular
y al Consejo que estos integran en conjunto.
Admite la doctrina que en el Per rige un presidencialismo atenuado que
encuentra en el Consejo de Ministros una clara expresin de instituciones que
provienen de la forma parlamentaria de gobierno
En el Per gobierna el Presidente de la Repblica, con la colaboracin de los
ministros; estos ni individualmente ni en Consejo se sienten cogobernando con
el Primer Mandatario. Tanto es as que ni en las formas bajo las que acta el
Gobierno en el Per, aun en democracia indiscutida, este responde con rigor al
diseo constitucional. Basta comprobar que el artculo 122 de la Carta que
dispone que el Presidente, nombre y remueve a los Ministros de Estado, a
propuesta y con acuerdo del Presidente del Consejo de Ministros- es y casi
siempre ha sido letra muerta
18

En cuanto al texto puntual del actual artculo 119 de la Constitucin vigente, la

mencin al Consejo de Ministros en su conjunto queda mejor reflejada
formalmente en la Carta de 1979. Efectivamente, la norma comienza haciendo
referencia al Consejo en su conjunto para hacerlo responsable de la gestin de
Gobierno. Acto

seguido

se

ocupa

de

los

ministros,

individualmente

considerados, como responsables de cada cartera a su cargo (como lo dice la

Constitucin actual) o de los asuntos que competen a su ministerio (como lo
expresan las Constituciones precedentes de 1979 y 1933).
La primaca que viene adquiriendo el Consejo de Ministros sobre los ministros
independientemente considerados, tiene que leerse en concordancia con los
artculos 121, 125, 126 Y 128. Estos contienen el ms importante desarrollo de
esta institucin colegiada en relacin con su conformacin y funciones, sus
atribuciones, el voto requerido para la toma de decisiones, as como las reglas
mnimas para evitar el conflicto de inters y establecer las responsabilidades
por las decisiones que dentro de l se tomen
Rubio Correa12 apunta en sus comentarios a la Constitucin que el artculo es
insuficiente pues no deja sentado que los ministros son gobernantes, en la
medida que conforman con el Presidente de la Repblica, el Poder Ejecutivo.
Aade adems que existe una clara dimensin poltica en cada ministro y en el
Consejo de Ministros, pero que esta no se refleja en el artculo 119, por lo que
el artculo debera adicionalmente contemplar que el ministro y el Consejo,
cada uno en su mbito, son polticamente responsables.
Contina sealando Rubio Correa que a los ministros les corresponde dictar las
normas sectoriales de alcance nacional en los asuntos de su competencia y
prestar, a travs de los organismos pblicos descentralizados que se reservan
expresamente al nivel central de Gobierno, bienes y servicios sectoriales,
teniendo a su cargo la supervisin y control de las instituciones pblicas
descentralizadas que conforman el sector correspondiente. Asimismo, ejecutan
las acciones e inversiones en los casos que le son reservados al Gobierno
Nacional.

12 RUBIO CORREA, Marcial. Estudio de la Constitucin Poltica de 1993.

Volumen 4. Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Catlica del Per,
Lima, 1999, p. 291

19

Finalmente, comenta que ni el Consejo de Ministros ni los ministros

individualmente, fijan de manera autnoma las lneas directrices de su gestin,
sino que las polticas de cada sector y del Ejecutivo en su conjunto, tienen que
ser coordinadas por los ministros con el Presidente, matices propios de nuestro
rgimen de gobierno
Bernales Ballesteros13 seala que el artculol19 de la Constitucin fortalece las
atribuciones del Consejo de Ministros, pues no solamente los ministros
individualmente tienen la obligacin de dirigir y gestionar los asuntos pblicos,
sino tambin en el Consejo, reforzando de esta manera el trabajo en equipo.
Crticamente seala que el artculo bajo comentario es "letra muerta" porque
considera que en la prctica el verdadero director y gestor de "la cosa pblica"
es el Presidente de la Repblica, ya que es la figura predominante en cada
sector ministerial, lo que supone reconocer que la institucin del Consejo de
Ministros, destinada a mitigar la tradicin presidencialista, no lo ha logrado en
la prctica.
Garca Toma14, en la misma direccin, coincide en que los ministros colaboran
con el Presidente de la Repblica en el ejercicio de la actividad poltico
administrativa del Poder Ejecutivo, asumiendo la conduccin y responsabilidad
del desarrollo de la planificacin, organizacin, coordinacin, direccin y control
de los servicios pblicos, administrados, supervisados segn un rgimen de
derecho pblico y tendientes a la satisfaccin de necesidades colectivas
(educacin, salud, transporte).
2.2 Refrendacin de actos del Presidente de la Repblica
El Presidente de la Repblica en el ordenamiento constitucional peruano es
jurdica y polticamente irresponsable por los actos que tome o decisiones que
asuma. Es por ello que surge la necesidad de la refrendacin ministerialrefrendata - que es una figura tpica del rgimen parlamentario. Mediante ella,
13 BERNALES BALLESTEROS, Enrique. La Constitucin de 1999. Anlisis
comparado. 5' edicin. Editora Rao. Lima, 1999, pp. 581-584
14 GARCA TOMA, Vctor. Anlisis sistemtico de la Constitucin peruana de
1993. Tomo II, Fondo de Desarrollo Editorial de la Universidad de Lima, Lima,
1998, pp. 118-119.

20

todos los actos escritos del Jefe de Estado son refrendados por uno o varios
ministros, quienes sealan as su colaboracin en esos actos y comprometen
con ello su responsabilidad poltica ante el Parlamento.
En consecuencia, el refrendo es legalizacin del acto pero algo ms que eso,
pues los ministros no sustituyen solamente la funcin de los notarios sino que
participan en la formacin del acto.
Es, entonces, un requisito de validez en el que el ministro refrendante
compromete su voluntad, sin lo cual (formalidad y compromiso) el acto del
Presidente no nace, no tiene eficacia ni valor. Por ello es que a la par que
legaliza, la participacin de un ministro verdaderamente integra el acto y da
origen a un haz de responsabilidades que atrae para s el refrendante con el
propsito de liberar de aquellas al Presidente de la Repblica, salvo notorias
excepciones.
En cumplimiento de su funcin de coordinacin, el presidente del Consejo de
Ministros, en virtud de lo dispuesto por el artculo 123 de la Constitucin, debe
refrendar con el presidente y los ministros involucrados. Esto necesariamente
se aplica a los decretos legislativos, los decretos de urgencia y los decretos
supremos en los que est comprometida la funcin de coordinacin del
Premier. Estos incluyen aquellos en los que se haya producido el voto
aprobatorio del Consejo de Ministros u otros en los que la coordinacin del
Ejecutivo lo requiera, aparte de los que ataen estrictamente al sector
correspondiente a la Presidencia del Consejo de Ministros.
Sin embargo, el Presidente de la Repblica realiza algunos actos de
representacin y de gobierno que no se llevan a cabo necesariamente a travs
de formalidades y, por lo tanto, que no requieren para su validez del refrendo
ministerial. Se puede tratar de actuaciones fundamentalmente polticas, que
van desde los discursos que pronuncie el Jefe de Estado en ejercicio de sus
funciones -que ciertamente deben distinguirse de las declaraciones pblicas
que excepcionalmente asuma como dirigente poltico del partido que lo llev al
Gobierno- hasta actos propios de su funcin que no requieren de refrendo para
su validez.
2.3 Organizacin del Consejo de Ministros

21

En el Per, el Presidente de la Repblica ejerce la Jefatura del Estado y la

Jefatura de Gobierno. Pero para cumplir y realizar estas funciones cuenta con
la colaboracin -y tambin se encuentra sujeto a su control- de la institucin
prevista en este artculo constitucional: el Consejo de Ministros. Se trata de un
cuerpo colegiado integrado por el Presidente del Consejo de Ministros y por los
ministros de cada despacho. Su organizacin y funciones, segn esta
misma norma, son determinadas por ley.
Actualmente, el Decreto Legislativo N 560 (Ley Orgnica del Poder Ejecutivo)
regula las atribuciones del Presidente del

Consejo

de

Ministros

las

funciones bsicas de cada uno de los ministerios. Por otra parte, el Decreto
Supremo N 0672003-PCM contiene el Reglamento de Organizacin y
Funciones de la Presidencia del Consejo de Ministros, mientras que el Decreto
Supremo N 007-2002-PCM establece que la Secretaria del Consejo de
Ministros es un rgano de apoyo del Despacho Presidencial.
El Consejo de Ministros es la instancia mxima de deliberacin y toma de
decisiones para asuntos de inters general. Es un rgano colectivo en el que
las decisiones se toman en comn. En los regmenes parlamentarios la cabeza
visible de este rgano colectivo es el Jefe de Gobierno, que se diferencia
constitucionalmente del Jefe del Estado. La denominacin del Jefe de Gobierno
vara segn la calificacin que le d cada ordenamiento constitucional: en unos
pases se le denomina Primer Ministro o Presidente del Consejo, y en otros
Canciller.
El Consejo de Ministros, como rgano integrante del Poder Ejecutivo, interviene
en la formacin de las decisiones presidenciales mediante tres actos diferentes,
correspondientes a hiptesis distintas: el voto deliberativo, el voto consultivo y
la opinin ilustrativa, todos los cuales -segn lo dispone el artculo 126 de la
Constitucin- deben ser adoptados mediante el voto aprobatorio de la mayora
de los miembros del Consejo, y constan en actas. El voto deliberativo es el
acuerdo aprobatorio del Consejo de Ministros que requieren determinados
actos presidenciales para tener validez. Segn la Constitucin vigente, este
acuerdo es necesario para la aprobacin de los proyectos de ley que el
Presidente de la Repblica somete al Congreso (artculo 125 inciso 1), de los
decretos legislativos y los decretos de urgencia (artculo 125 inciso 2), de los
mensajes presidenciales dirigidos al Congreso, salvo el primero de ellos
22

(artculo 119 inciso 7), del nombramiento de embajadores y ministros

plenipotenciarios (artculo 119 inciso 12), de los decretos que declaran los
estados de excepcin (artculo 137), y de los proyectos de ley, decretos y
resoluciones que seale la ley (artculo 125 inciso 2).
Mediante el voto consultivo el Consejo responde a una consulta que el
Presidente se encuentra obligado a formularle, sin embargo el resultado de la
consulta no es vinculan te, es decir, el Presidente "es libre de seguir o no la
opinin del Consejo". El artculo 164 de la Constitucin de 1933, por ejemplo,
estableca que la decisin presidencial que dirimiera los conflictos de
competencia entre los Ministros requera voto consultivo del Consejo.
Finalmente, la opinin ilustrativa es la que formula el Consejo de Ministros
como respuesta a una consulta que el Presidente le formula libremente, es
decir, sin estar obligado a realizarla
2.4 Nombramiento y remocin de los ministros
El origen de su mandato y el trmino del mismo estn condicionados al mayor
o menor grado de confianza que les exprese el Presidente, puesto que no
tienen -salvo una u otra obligacin ms bien reglamentaria y formaI- ningn tipo
de relacin con el Congreso.
Por lo dems, este dispositivo confirma el carcter forzado y extrao al modelo
del voto de investidura al que se refiere el art. 130 de la Carta.
Sin lugar a dudas, el rgimen diseado origina una dependencia total y
absoluta de los ministros, pues el rol que se les asigna y la gestin que asuman
se encuentran permanentemente amenazados por el retiro de la confianza
presidencial y, consecuentemente, por la remocin del cargo. Esto ltimo es
an ms grave en el caso del Presidente del Consejo, pues su figura se
convierte en opaca y disminuida, como se puede concluir a la luz de las ltimas
experiencias de gobierno y del modelo diseado por casi todas nuestras Cartas
Polticas

23

CAPTULO III: DE LAS RELACIONES CON EL PODER LEGISLATIVO

3.1 Exposicin de la poltica general del gobierno y cuestin de confianza
El artculo 130 hace referencia a la investidura del Presidente del Consejo de
Ministros, una institucin que proviene del modelo parlamentarista. De la
lectura de la Constitucin y del reglamento parlamentario entendemos que el
acto de investidura es ineludible; es decir, si durante el receso parlamentario el
Presidente de la Repblica nombra a un nuevo Primer Ministro, se convocar
antes una legislatura extraordinaria para que ese acto tenga lugar.
En estos ltimos, el gabinete entra en funcionamiento solamente cuando
consigue el expreso voto de confianza de la Asamblea. La cuestin de
confianza es un procedimiento provocado a iniciativa del gobierno, respecto a
la adopcin por el Parlamento de las medidas que aqul sostiene y propone. La
importancia poltica de esta figura constitucional radica en la subordinacin de
la suerte del gabinete a la adopcin o el rechazo del Congreso ante la cuestin

24

de confianza planteada. Desde esta ptica, si la confianza no es acordada, el

gabinete no podra entrar en funciones
3.2 Interpelacin de ministros
Las interpelaciones son un instrumento de control de los parlamentarismos, por
lo tanto, nos encontramos ante otra institucin importada. Si las preguntas
fueron tomadas del constitucionalismo ingls, conocidas como question time,
las interpelaciones provienen de la tradicin francesa. En la prctica, al igual
que en los parlamentarismos, las preguntas son utilizadas mayor nmero de
veces por el Parlamento que las interpelaciones, pero no ms que en el Reino
Unido
Para su admisin, se requiere el voto del tercio del nmero de representantes
hbiles; la votacin se efecta indefectiblemente en la siguiente sesin.
El Congreso seala da y hora para que los ministros contesten la interpelacin.
Esta no puede realizarse ni votarse antes del tercer da de su admisin ni
despus del dcimo.
La interpelacin es una de las formas ms eficaces de control poltico del
Parlamento sobre los actos del gobierno. Es, en rigor, un pedido de
explicaciones que se dilucida en sesin pblica, y que generalmente provoca
un voto que decide la suerte del interpelado.
La interpelacin es ciertamente un mecanismo que sirve para determinar la
responsabilidad poltica del gabinete o de los ministros, individualmente. Esta,
de acuerdo al constitucionalismo peruano, no se reduce a la presentacin de
un simple pliego interpelatorio, con obligacin del gabinete o de los ministros de
responderlo, sino que lleva aparejada la censura ministerial. La interpelacin
como eficaz medio de control parlamentario a la accin gubernativa, fue
incorporada en la Constitucin de 1860 y se mantuvo en las de 1920, 1933 y
1979. En esta ltima aparece en el art 225
Cuando concurra el Gabinete para ser interpelado, el Primer Ministro puede
hacer uso de la palabra hasta un tiempo mximo de sesenta minutos y cada
uno de los ministros por espacio no mayor a quince minutos. Los
parlamentarios intervendrn por sus respectivos grupos, o en forma individual,
segn las reglas especiales que acuerde el Consejo Directivo. Para dar
respuesta al pliego interpelatorio el Primer Ministro podr contestar sin lmite
25

dentro de lo razonable. En cambio, los ministros podrn contestar las preguntas

del pliego segn el tiempo mximo que les conceder la Mesa Directiva. Los
ministros pueden conceder interrupciones por no ms de dos minutos, previa
autorizacin de la Mesa Directiva. Terminada su intervencin, los miembros del
Gabinete podrn retirarse en cualquier momento del hemiciclo
3.3 Voto de censura y rechazo de la cuestin de confianza
La cuestin de confianza es una figura que juega -ciertamente- a favor de la
estabilidad de los ministros. Ello es as porque parte de la iniciativa ministerial,
que condiciona su estabilidad a la confianza que le otorgue el Parlamento. Esta
posibilidad, como lo repetimos, no estaba negada en la anterior Constitucin,
pero no era prctica de los ministros el solicitarla en razn de las holgadas
mayoras parlamentarias con que contaban los gobiernos de turno. Por lo
dems, la solicitud de confianza se convierte por propia definicin en un
recurso original al que pueden apelar los ministros, restndole en cierta forma
iniciativa al Congreso, que por va propia ya travs de la interpelacin y el voto
de censura, tambin cuenta con los mecanismos constitucionales para hacer
efectiva la responsabilidad poltica de los ministros.
Segn el texto constitucional el Consejo de Ministros, o el ministro censurado,
debe renunciar. Sin embargo, la figura proveniente del sistema parlamentario
que disea el Captulo VI del Ttulo IV de la Constitucin bajo comentario, hace
difcil que se efectivice tal supuesto. En efecto, se han colocado una serie de
murallas -sobre todo cuantitativas- que no van a permitir a la oposicin ejercer
este derecho, como parte del contrapeso poltico que requiere todo Estado
constitucional. En primer trmino, se requiere que la censura sea presentada
por no menos del venticinco por ciento del nmero legal de congresistas, o sea
treinta.
Los requisitos para plantear una mocin de censura en el Per estn en
superar unas mayoras calificadas. En la forma de gobierno peruana la
admisin de una mocin de censura no produce un efecto adicional como
sucede en los parlamentarismos. En la Constitucin espaola, por ejemplo, su
dacin impide que el Primer Ministro disuelva inmediatamente el Parlamento. El
debate y aprobacin de una mocin de censura debern figurar en la agenda
de la sesin plenaria del Parlamento, debern llevarse a cabo entre el cuarto y
26

dcimo da natural despus de su presentacin. La admisin a debate requiere

del voto favorable de la mayora de parlamentarios libres de impedimento legal,
salvo disposicin diferente.
El Reglamento del Congreso establece un debate para la admisin de una
mocin de censura, ya sea al Gabinete o a un ministro. El mismo artculo del
Reglamento establece que las mociones de orden del da pueden ser
fundamentadas por su autor por un tiempo no mayor de cinco minutos. Los
grupos opositores tienen un minuto cada uno con un mximo de cinco minutos
entre todos. Sin embargo, en funcin de la cantidad de asuntos pendientes en
la agenda, el Presidente del Congreso puede sealar un tiempo menor. En
nuestra opinin, a la censura debi concedrsele ms tiempo para el debate
porque no es una mocin de orden del da cualquiera.
Por otro lado, la admisin a debate requiere del voto favorable de la mayora de
parlamentarios libres de algn impedimento legal.
La aprobacin de la censura deber ser comunicada al Ejecutivo mediante
oficio firmado por uno de los vicepresidentes del Parlamento. El artculo 132 de
la Constitucin peruana establece el deber del Gabinete, o de los ministros
individualmente, de renunciar luego de aprobarse la mocin de censura. El
Presidente de la Repblica deber aceptar su dimisin dentro de las setenta y
dos horas siguientes
3.4 Crisis del gabinete ministerial
La cuestin de confianza tambin procede de los parlamentarismos pero no
surge del modelo britnico sino del francs. En el Derecho Constitucional
peruano encontramos su antecedente ms remoto en la Constitucin de 1933,
que permita a los ministros someter al Parlamento la aprobacin de una
determinada poltica y a presentar su dimisin si esta no le fuera aprobada
La finalidad de la cuestin de confianza en la forma de gobierno de la
Constitucin peruana estara en superar una crisis gubernamental propiciada
en el Parlamento que, como sabemos, tiende hacia el multipartidismo. Sin
embargo, ese remedio adolece de ciertos problemas de aplicacin. Si el
Ejecutivo tiene su propia mayora en el Parlamento, la pregunta es para qu
presentar entonces una cuestin de confianza? Pero si el Presidente de la
Repblica no goza de mayora en el Legislativo, para qu debera presentarla
27

el Primer Ministro?, para arriesgarse a no obtenerla? Como sabemos, la

cuestin de confianza solo es obligatoria para investir al
Primer Ministro y su Gabinete. En ese sentido, a diferencia de la censura tiene
una aplicacin ms frecuente aunque solo se trate una formalidad. El
Reglamento denomina este acto como, la investidura del Presidente del
Consejo de Ministros, que culmina con la peticin de una cuestin de confianza
al Parlamento. El objeto de esta institucin es crear una relacin fiduciaria entre
el Ejecutivo y el Legislativo.
Finalizada la exposicin y debate, el Reglamento establece que el Primer
Ministro plantea en el acto de investidura una cuestin de confianza al
Parlamento. El resultado de la votacin ser comunicado de inmediato al
Presidente de la Repblica mediante oficio firmado por el Presidente del
Congreso y uno de los vicepresidentes

3.5 Disolucin del Congreso

En nuestro ordenamiento constitucional, la disolucin parlamentaria es una
atribucin

extraordinaria del

Presidente

de

la

Repblica para

cesar

tempranamente, es decir, antes que culmine el mandato representativo, a los

miembros del Parlamento, obligndose correlativamente a convocar a nuevas
elecciones parlamentarias. Su efecto es el "[mal de la legislatura y, por tanto, el
decaimiento de todos los trabajos en trmite y la [matizacin del mandato de
todos"

los

congresistas,

con

sus

correspondientes

"atribuciones

prerrogativas", con excepcin de los que integran la Comisin Permanente

De ah que, con razn, Valentn Paniagua haya podido afirmar que "La
institucin, entre nosotros, conspira contra su propia lgica, es decir, contra el
propsito que la inspira. No cabe, en efecto, el arbitraje popular cuando es
imposible licenciar al Presidente que es una de las partes en conflicto
Tal impedimento de comprenderse en la disolucin a la Comisin Permanente
cierra las puertas de que en el periodo que dure la disolucin del Congreso
pueda considerarse que se ha establecido una "dictadura constitucional"
28

permanente. Sin perjuicio del control parlamentario que corresponde realizar

sobre los decretos de urgencia, al que se refiere el artculo 135 de la
Constitucin, y sobre el que ms adelante volveremos, la Comisin
Permanente ejercer las atribuciones constitucionales sealadas en el artculo
101 de la Norma Suprema

BIBLIOGRAFA

BERNALES

BALLESTEROS,

Enrique.

Estructura

del

Estado

modelo poltico en la Constitucin de 1993. En: "La Constitucin de

1993.

Anlisis

comentarios".

Serie:

Lecturas

sobre

temas

constitucionales, N 11, Comisin Andina de Juristas, Lima, 1995, pp.

103 y 104

CHIRINOS SOTO, Enrique. La nueva Constitucin al alcance de todos.

Andina, Lima, 1979

29

PANIAGUA CORAZAO, Valentn: Acusacin constitucional, antejuicio o

juicio poltico? En La Constitucin de 1993. Anlisis y Comentarios.
Tomo II, p, 128

RUBIO CORREA, Marcial. Estudio de la Constitucin Poltica de 1993.

Volumen 4. Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Catlica del
Per, Lima, 1999, p. 291

BERNALES BALLESTEROS, Enrique. La Constitucin de 1999. Anlisis

comparado. 5' edicin. Editora Rao. Lima, 1999, pp. 581-584

GARCA TOMA, Vctor. Anlisis sistemtico de la Constitucin peruana

de 1993. Tomo II, Fondo de Desarrollo Editorial de la Universidad de
Lima, Lima, 1998, pp. 118-119.

30

ANEXO N 01 ESTRUCTURA DEL ESTADO PERUANO

Poderes del Estado

Poder Legislativo
Poder Ejecutivo
Poder Judicial

Gobierno
Nacional

Organismos
Autnomos

Estructura del
Estado Peruano

Gobierno Regional

Gobierno
Local

Consejo Nacional de
El Ministerio Pblico.
El Tribunal Constitucional
De del Pueblo
El Banco Central De Reserva
de Banca y seguros.
El Sistema Electoral
general de

Regiones

Municipalidades

CUADRO COMPARATIVO

31

CONSTITUCIONES DE 1979 Y 1993

CONSTITUCION DE 1979
Artculo 201.El Presidente de la
Repblica es el Jefe del Estado y
personifica a la Nacin.
Artculo 202.Para ser elegido Presidente
y Vice Presidente de la Repblica, se
requiere ser peruano de nacimiento,
gozar del derecho de sufragio, y tener
mas de treinta y cinco aos de edad al
momento de la postulacin
Artculo 203.El Presidente de la
Repblica es elegido por sufragio directo,
y por mas de la mitad de los votos
validamente emitidos.
Si ninguno de los candidatos obtiene la
mayora absoluta, se procede a segunda
eleccin dentro de los treinta das
siguientes entre los candidatos que han
obtenido las dos mas altas mayoras
relativas.
Junto con el Presidente de la Repblica
son elegidos, de la misma manera y por
igual termino, un primer y un segundo
vicepresidente

CONSTITUCION DE 1993
Artculo 110.- El Presidente de la
Repblica
El Presidente de la Repblica es el Jefe
del Estado y personifica a la Nacin.
Para ser elegido Presidente de la
Repblica se requiere ser peruano por
nacimiento, tener ms de treinta y cinco
aos de edad al momento de la
postulacin y gozar del derecho de
sufragio.
Artculo 111.- Eleccin del Presidente de
la Repblica
El Presidente de la Repblica se elige por
sufragio directo.
Es elegido el candidato que obtiene ms
de la mitad de los votos. Los votos
viciados o en blanco no se computan.
Si ninguno de los candidatos obtiene la
mayora absoluta, se procede a una
segunda eleccin, dentro de los treinta
das siguientes a la proclamacin de los
cmputos oficiales, entre los candidatos
que han obtenido las dos ms altas
mayoras relativas.
Junto con el Presidente de la Repblica
son elegidos, de la misma manera, con
los mismos requisitos y por igual trmino,
dos vicepresidentes.

Artculo 204.No pueden postular a

Presidente de la Repblica, ni a las
Vicepresidencia:
1.- El ciudadano que, por cualquier titulo,
ejerce la Presidencia de la Repblica al
tiempo de la eleccin, o la ha ejercido
dentro de los dos aos precedentes.
2.- El cnyuge y los parientes
consanguneos dentro del cuarto grado, y
los afines dentro del segundo del que
ejerce la Presidencia o la ha ejercido en
el ao precedente a la eleccin.
3.- Los Ministros de Estado que no han
cesado en el cargo por lo menos seis
meses antes de la eleccin.
4.- Los miembros de las Fuerzas
Policiales, que no han pasado a la
situacin de retiro, por lo menos seis
meses antes de la eleccin.
5.El
Contralor
General,
el
Superintendente de Banca y Seguros y el
Presidente del Banco Central de Reserva

32

si no han renunciado por lo menos seis

meses antes de la eleccin, y
6.- Los miembros del Poder Judicial, del
Ministerio publico, del Consejo Nacional
de Magistratura y del Tribunal de
Garantas Constitucionales.
Artculo 205. El mandato presidencial es
de cinco aos. Para la reeleccin, debe
haber
transcurrido
un
perodo
presidencial
Artculo 206. La Presidencia de la
Repblica vaca, adems del caso de
muerte por:
1.- Incapacidad moral o permanente
incapacidad fsica declarada por el
Congreso.
2.- Aceptacin de la renuncia por el
Congreso.
3.- Salir del territorio nacional sin permiso
del Congreso o no reincorporarse al
cargo al vencimiento de este, y 4.Destitucin al haber sido sentenciado por
alguno de los delitos mencionados en el
Artculo 210.
Artculo 210. El Presidente de la
Repblica solo puede ser acusado,
durante su perodo, por traicin a la
Patria; por impedir las elecciones
presidenciales,
parlamentarias,
regionales o locales; por disolver el
Congreso, salvo lo dispuesto en el
Artculo 227; y por impedir su reunin o
funcionamiento o los del Jurado Nacional
de Elecciones y del Tribunal de Garantas
Constitucionales

Artculo 112.- El mandato presidencial es

de cinco aos, no hay reeleccin
inmediata. Transcurrido otro perodo
constitucional, como mnimo, el ex
presidente puede volver a postular, sujeto
a las mismas condiciones.
Artculo 113.- Vacancia de la Presidencia
de la Repblica
La Presidencia de la Repblica vaca por:
1. Muerte del Presidente de la Repblica.
2. Su permanente incapacidad moral o
fsica, declarada por el Congreso. 3.
Aceptacin de su renuncia por el
Congreso. 4. Salir del territorio nacional
sin permiso del Congreso o no regresar a
l dentro del plazo fijado. Y 5. Destitucin,
tras haber sido sancionado por alguna de
las infracciones mencionadas en el
artculo 117 de la Constitucin

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