Optativo - O Uso Da Força No Direito Internacional

DOI: 10.12818/P.0304-2340.
2012v61p533
O USO DA FORA NO DIREITO

INTERNACIONAL E OS DESAFIOS AO
PARADIGMA ONUSIANO
THE USE OF FORCE IN INTERNATIONAL LAW
AND THE CHALLENGES TO THE UNITED
NATIONS PARADIGM
Sofia Santos*
RESUMO
ABSTRACT
O uso da fora nas relaes internacionais

no pode ser efetuado de forma arbitrria.
O Direito Internacional constitui a base
normativa orientadora do recurso ao uso
da fora de modo legtimo por parte dos
Estados. Neste contexto, a Carta das Naes
Unidas detm um valor substantivo inalienvel
pelo facto de ter permitido a cristalizao
do Direito Internacional. Sendo certo que o
paradigma onusiano tem evoludo de modo
a fazer face a novos desafios, este ainda
revela insuficincias normativas. O sistema
onusiano no tem conseguido impedir o uso
da fora para alm dos parmetros jurdiconormativos estabelecidos. As novas ameaas
bem como as divergentes interpretaes
da Carta, quer entre os Estados-Membros
quer na doutrina jusinternacionalista, tm
dificultado a sua aplicao eficaz e a produo
de segurana jurdica. Este artigo analisa o
The use of force in international relations

cannot be executed in an arbitrary manner.
International law constitutes the guiding
normative basis for a legitimate recourse to
the use of force by states. In this context,
the Charter of the United Nations holds
aninalienable substantive value due to the
fact of having allowed the crystallization
ofinternational law. Althoughthe U.N.
paradigm has evolved in order to face new
challenges, it still has normative insufficiencies.
The U.N. system has not been able to prevent
the use of force beyond the established juridicalnormative parameters. New threats as well as
divergent interpretations of the Charter among
Member States and inthe jusinternationalist
doctrinehave hindered its effective application
and the creation of juridical security. This
article analyzes the normative framework of
the Charter andthenexamines the interpretive
Professora no Curso de Mestrado em Direito e Segurana da Faculdade de Direito da

Universidade Nova de Lisboa. Investigadora do Observatrio de Relaes Exteriores
(OBSERVARE) da Universidade Autnoma de Lisboa nas reas da justia penal
internacional e do estatuto do indivduo na ordem global. Doutorada em Direito
Internacional Pblico pela Universidade de Saarland, Alemanha. Mestre nas reas
de Integrao Europeia/Direito Europeu e Direito Internacional pela Universidade
de Saarland.
E-mail: sofiasantos@ymail.com
Rev. Fac. Direito UFMG, Belo Horizonte, n. 61, pp. 533 - 568, jul./dez. 2012
533
O USO DA FORA NO DIREITO INTERNACIONAL ...

quadro normativo da Carta e, em seguida,
examina os problemas interpretativos e
as linhas de conflito, analisando as teorias
estaduais e jusinternacionalistas e aludindo
a case studies relevantes. Por ltimo, defende
um novo entendimento do prprio paradigma,
o que constitui um desafio em si mesmo,
e apresenta propostas para uma maior
observncia e fortalecimento da autoridade
da Carta e, consequentemente, do Direito
Internacional, que assentam, sobretudo,
num papel mais amplo e interventivo do
Conselho de Segurana. O artigo prope
uma autoridade renovada deste rgo: como
impulsionador e implementador de um maior
consenso normativo sobre o uso da fora,
aspetos que tm sido negligenciados, e que so
imprescindveis para impedir uma eroso dos
princpios fundamentais nesta matria.
problems and conflict lines, analyzing state

and jusinternationalist theories and alluding
to relevant case studies. Lastly, it defends
a new understanding of this paradigm,
which constitutes a challenge in itself, and
presents proposals for a higher observance
and strengthening of the Charters authority
and, consequently, of international law, based
above all ona wider and more interventive
role of the Security Council. This article
proposes a renewed authority ofthis organ,
as a driving force and enforcer of a higher
normative consensus on the use of force,
aspects which have been neglected, and which
are indispensable to prevent an erosion of the
fundamental principles on this matter.
KEYWORDS: Use of force. International law.
United Nations paradigm.
PALAVRAS-CHAVE: Uso da Fora. Direito

Internacional. Paradigma Onusiano.
INTRODUO
O tema do Uso da fora no Direito Internacional apresenta
uma maior complexidade do que uma abordagem prima facie
possa indiciar. Se, por um lado, o Direito Internacional constitui
a base normativa delimitativa da licitude do uso da fora, por
outro, o questionamento do paradigma existente tem contribudo
para a evoluo, por vezes resultante de uma fragilizao, e
consolidao deste ramo do direito.
Esta conexo visvel a vrios nveis, dado que o quadro
jurdico-normativo nesta matria vincula os Estados, principais
sujeitos jurdicos, as organizaes internacionais, e afeta,
igualmente, o indivduo e entidades no-estatais, sendo que
estas, apesar de no reunirem consenso sobre a sua qualidade
jurdica, tm adquirido um crescente significado nas relaes
internacionais. Por outro lado, a ao destes sujeitos jurdicos
que, por vezes, desafia os cnones do Direito Internacional.
534
Sofia Santos
Esta temtica foi objeto de diferentes abordagens e

consideraes1 inicialmente de natureza tico-jurdica, mas com
a evoluo do Direito Internacional inseriram-se num debate
mais abrangente sobre a autoridade de uma ordem jurdica
internacional. Importa, aqui, salientar a influncia de Hugo
Grcio, considerado o fundador do Direito Internacional Pblico
que, na sua obra De iure belli ac pacis, de 1625, estabeleceu
contornos formalistas de recurso guerra (ius ad bellum) e regras
orientadoras dos conflitos armados (ius in bello) no mbito
da conceo de guerra justa. A paz de Westflia de 1648 e a
consequente emergncia da figura do Estado soberano marca o
incio do Direito Internacional clssico. O enraizamento da noo
de soberania manifestou-se tambm na possibilidade de recurso
ao uso da fora para imposio dos interesses estatais. Pode
dizer-se que, neste perodo, nem vigorava um direito expresso
nem uma proibio geral de uso da fora. Na verdade, existia
uma indiferena material por parte do direito que se verificou
at Primeira Guerra Mundial2.
A criao das Naes Unidas a 26 de Junho de 1945 na
Conferncia de So Francisco representa um marco decisivo no
estabelecimento de parmetros jurdico-internacionais relativos
ao uso da fora.
A preocupao preambular em: preservar as geraes
vindouras do flagelo da guerra que por duas vezes, no espao de
uma vida humana, trouxe sofrimentos indizveis humanidade
fica patente na delineao de um sistema jurdico-institucional
de cariz universal. Este sistema pretendia colmatar os erros e
as lacunas das tentativas anteriores que se revelaram incapazes
de instituir uma norma proibitiva do uso da fora de natureza
internacional e universal e de impedir o incio da Segunda
1
Cfr. a este propsito, BACELAR GOUVEIA, Jorge. Manual de Direito Internacional

Pblico. 3 Edio, Coimbra: Almedina, 2012, pp. 759 e ss.
STEIN, Torsten e VON BUTTLAR, Christian. Vlkerrecht. 13. Auflage,

Mnchen: Vahlen, 2012, p. 275.
535
Guerra Mundial: a Sociedade das Naes, em 1919, cujo pacto

contemplou uma moratria de guerra e do Pacto Briand-Kellog,
em 1928, que estabeleceu uma renncia ao uso da fora, exceto
no caso de legtima defesa.
O valor substantivo inalienvel da Carta das Naes Unidas
deve-se cristalizao de um quadro normativo que se tinha
vindo a desenvolver no Direito Internacional costumeiro, assente
na recusa de um carter arbitrrio do uso da fora. Contudo, o
paradigma onusiano revela insuficincias normativas. O sistema
jurdico-normativo no tem conseguido impedir o uso da fora
para alm dos parmetros delineados. As novas ameaas, como o
terrorismo internacional e a proliferao de armas de destruio
macia, bem como os conflitos intraestaduais demonstram as
limitaes deste sistema, originariamente delineado com base no
modelo clssico de conflitos. As divergentes interpretaes, quer
entre os Estados-Membros quer na doutrina jusinternacionalista,
relativamente existncia de uma ameaa paz com base no
art. 39, aplicao de medidas coercitivas militares previstas
no art. 42 no mbito da proteo dos direitos humanos, aos
limites ao exerccio do direito de legtima defesa de acordo com
o art. 51 e, consequentemente, ao alcance da proibio do uso
da fora estatuda no art. 2, n 4, tm dificultado a aplicao
eficaz da Carta e a produo de segurana jurdica.
Este artigo encontra-se dividido em trs momentos:
primeiro, analisa a configurao do quadro normativo da
Carta. Em segundo lugar, examina os problemas interpretativos
e as linhas de conflito, analisando as teorias estaduais e
jusinternacionalistas e aludindo a case studies relevantes. Por
ltimo, prope a assuno de um papel mais amplo e interventivo,
uma autoridade renovada, por parte do Conselho de Segurana
no estabelecimento de um imprescindvel maior consenso
normativo, que dever assentar numa reinterpretao do art. 51
e do Captulo VII da Carta.
536
Sofia Santos
1.
AS NAES UNIDAS E A CRISTALIZAO DO

DIREITO INTERNACIONAL: A LEGITIMIDADE DO
USO DA FORA
1.1. A PROIBIO INTERNACIONAL DO USO DA FORA

A Carta estabelece no art. 1, n 1, a manuteno da
paz e segurana internacionais como objetivo primordial das
Naes Unidas. Neste sentido, a incluso de um princpio geral de
proibio do uso da fora, consagrado no art. 2, n 4, revestiu-se
de uma grande importncia. Este preceito determina a proibio
do uso da fora bem como a simples ameaa deste recurso contra
a integridade territorial ou a independncia poltica de um Estado,
quer seja de qualquer outro modo incompatvel com os objetivos
das Naes Unidas. Este princpio , assim, indissocivel do
dever de soluo pacfica de conflitos internacionais por parte
dos Estados-Membros nos termos do art. 2, n 3, e do Captulo
VI da Carta.
Dado tratar-se de uma norma ius cogens, ou seja, uma
norma de natureza imperativa, inderrogvel, aceite e reconhecida
pela comunidade internacional3 , de igual modo, vlida para os
Estados que no so membros da Organizao.
A condenao da guerra e do uso da fora no significa
uma excluso categrica dessa possibilidade. Na verdade, a
Carta prev excees ao princpio estabelecido no art. 2, n 4,
o que no sinnimo de uma fragilizao da norma proibitiva,
mas uma garantia de preservao da sua validade normativa.
Estas excees incluem uma srie de premissas que constituem
uma orientao normativa para o recurso ao uso da fora nas
relaes internacionais.
Cfr. o art. 53 da Conveno de Viena sobre o Direito dos Tratados de 1969.
537
1.2. AS EXCEES ADMISSVEIS

1.2.1. O DIREITO DE LEGTIMA DEFESA
O art. 51 prescreve que:
Nada na presente Carta prejudicar o direito inerente de legtima
defesa individual ou coletiva, no caso de ocorrer um ataque armado
contra um membro das Naes Unidas, at que o Conselho de
Segurana tenha tomado as medidas necessrias para a manuteno
da paz e da segurana internacionais. As medidas tomadas pelos
membros no exerccio desse direito de legtima defesa sero
comunicadas imediatamente ao Conselho de Segurana e no
devero, de modo algum, atingir a autoridade e a responsabilidade
que a presente Carta atribui ao Conselho para levar a efeito, em
qualquer momento, a ao que julgar necessria manuteno ou
ao restabelecimento da paz e da segurana internacionais.
Este artigo consagra o direito de legtima defesa mediante

a existncia de um ataque armado perpetrado contra um Estado.
Este direito pode ser exercido pelo prprio Estado ou por Estados
terceiros, tratando-se neste caso de uma legtima defesa coletiva.
Embora as medidas tomadas no dependam de uma autorizao
do Conselho de Segurana, uma vez que no constitui um
requisito jurdico, tm que ser comunicadas de forma imediata
respeitando a sua autoridade como guardio da paz e segurana
internacionais.
Existem, ainda, outros pressupostos que constituem
limites jurdicos a fim de no se verificar um abuso de direito.
De referir, o respeito pelo princpio da proporcionalidade
que se desdobra nos requisitos de proporcionalidade strictu
senso, necessidade e adequao. Por outras palavras, tem
que se verificar uma correlao legtima entre a importncia da
interveno e os fins perseguidos, os meios tm que ser adequados
a esses fins e o ato exercido tem que ser necessrio, no existindo
uma alternativa mais suave ao emprego da fora militar.
538
Sofia Santos
De modo idntico, o carter provisrio da legtima defesa

pretende circunscrever o alcance deste direito: a Carta determina
que este se extingue, assim que o Conselho de Segurana das Naes Unidas tenha tomado as medidas necessrias para a manuteno ou restabelecimento da paz e da segurana internacionais.
1.2.2. AS SANES COATIVAS MILITARES NO MBITO

DO SISTEMA DE SEGURANA COLETIVA
A Carta estatui no art. 42 a possibilidade de medidas
militares. Este artigo dispe:
Se o Conselho de Segurana considerar que as medidas
previstas no artigo 41 seriam ou demonstraram ser inadequadas,
poder levar a efeito, por meio de foras areas, navais ou
terrestres, a ao que julgar necessria para manter ou restabelecer
a paz e a segurana internacionais. Tal ao poder compreender
demonstraes, bloqueios e outras operaes, por parte das foras
areas, navais ou terrestres dos membros das Naes Unidas.
De acordo com este artigo, o Conselho de Segurana pode
decidir sanes coativas militares, tais como demonstraes,
bloqueios e outro tipo de operaes, o que permite inferir que a
lista de medidas no exaustiva. O art. 42 no pode, no entanto,
ser tido em considerao isoladamente, uma vez que se insere
num encadeado normativo nos termos do Captulo VII, segundo
o qual o recurso a sanes coativas militares considerado
uma medida de ultima ratio. A aplicao das medidas previstas
pressupe a determinao da existncia de uma ameaa paz,
rutura da paz ou ato de agresso nos termos do art. 39 e que
as medidas provisrias e as sanes coativas no militares de
acordo com os arts. 40 e 41, respetivamente, no pudessem ser
ou no se tenham revelado eficazes. semelhana do art. 51,
este artigo encontra-se limitado juridicamente pelo princpio da
proporcionalidade, que se pode inferir igualmente pela referncia
ao art. 41.
539
Ao constituir o ncleo do sistema de segurana coletiva

das Naes Unidas, o Captulo VII assume um papel central na
implementao do seu objetivo primordial estipulado no art.
1, n 1 da Carta que prev a possibilidade de medidas coletivas
com o propsito
de prevenir e afastar ameaas paz e reprimir os atos de agresso,
ou outra qualquer rutura da paz e chegar, por meios pacficos,
e em conformidade com os princpios da justia e do Direito
Internacional, a um ajustamento ou soluo das controvrsias ou
situaes internacionais que possam levar a uma perturbao da paz.
Ao abrigo deste captulo, o Conselho de Segurana

adquire uma ampla capacidade de ao com vista concretizao
da sua responsabilidade primria de manuteno da paz e
segurana internacionais consagrada no art. 24, n 1. Este rgo
garante o respeito da norma imperativa com base neste captulo
e atravs da promoo, num primeiro momento, de uma soluo
pacfica dos conflitos como preceituado no n 3 do art. 2 e no
Captulo VI da Carta.
1.2.3. ARTIGO 107 E ARTIGO 53 N 1 DA CARTA DAS

NAES UNIDAS
Os arts. 107 e 53, n 1, constituem as restantes excees
admissveis proibio geral do uso da fora.
O art. 107, a denominada clusula sobre Estados inimigos,
inclui uma reserva que vlida para os antigos adversrios na
Segunda Guerra Mundial, designadamente, o Japo, a Alemanha
e a Itlia. De acordo com este artigo, a Carta das Naes Unidas
no deve invalidar ou impedir qualquer ao que na sequncia
da segunda guerra mundial seja levada a efeito ou autorizada
contra estes Estados.
O art. 53, n 1, que se inscreve no Captulo VIII que
regula as relaes entre as Naes Unidas e as organizaes e
acordos regionais, prev a possibilidade de recurso fora por
540
Sofia Santos
parte destas, porm sob condio de existir uma autorizao

prvia do Conselho de Segurana. Este artigo , no entanto, s
aplicvel quando estas no conseguirem alcanar uma soluo
pacfica das controvrsias com base no art. 52. De salientar
que o art. 53 faz referncia ao art. 107 ao determinar que, a
ttulo de exceo, uma ao coercitiva pode ser levada a cabo
sem a autorizao do Conselho contra um Estado inimigo,
precisando no n 2 esta noo.
Estas excees devem ser tidas em conta numa tica
distinta das analisadas anteriormente. Isto porque, o art. 107
se pode considerar uma disposio obsoleta e, portanto, sem
aplicabilidade4 e o recurso fora por parte das organizaes
regionais significa uma descentralizao do uso da fora, ou
seja, uma transferncia da responsibilidade jurdica dos EstadosMembros prevista no art. 42.
2.
OS LIMITES JURDICOS DO PARADIGMA EXISTENTE
A instituio de uma proibio genrica do uso da fora e

respetivas excees no se traduziu numa completa ausncia do
recurso ilegtimo ao uso da fora. Sendo certo que o desiderato
de uma absoluta eliminao do uso da fora ilegal, se afigura
como utpico, dada a multidimensionalidade e mutabilidade
das relaes internacionais, no se pode permitir um desrespeito
recorrente do Direito Internacional. Ao se tratar de uma norma
de carter imperativo e inderrogvel, este facto assume uma
maior relevncia.
No Documento Final da Cimeira Mundial de 2005, uma das cimeiras mais importantes
das Naes Unidas e que teve lugar na sequncia da Cimeira do Milnio, os EstadosMembros declararam: bearing in mind the profound cause for the founding of the
United Nations and looking to our common future, we resolve to delete references
to enemy States in Articles 53, 77 and 107 of the Charter, alterao que ter
lugar aquando de uma reviso geral da Carta, UN Doc. A/Res/60/1, World Summit
Outcome, 2005, 177, p. 38.
541
Originariamente delineado com base no modelo clssico

de conflitos, de cariz interestadual, o sistema tem tentado adaptarse s novas formas de conflito e cenrios de ameaa paz e
segurana internacionais. Os conflitos intraestaduais, que tm
sido o fenmeno dominante desde 1945 e as armas de destruio
macia e o novo terrorismo internacional representam ameaas
que a Carta, como documento pr-atmico5, no poderia
contemplar aquando da sua redao. Neste sentido, a Carta
considerada uma living constitution; a interpretao dinmica6
das suas normas tem permitido uma elasticidade7 do sistema.
A proteo dos direitos humanos constituiu o ponto de partida
para uma relativizao da proibio do uso da fora em prol de
outros valores fundamentais no Direito Internacional.
Todavia, as regras respeitantes ao uso da fora no evoluiram de modo a fazer face s ameaas segurana nas relaes
internacionais, encontrando-se a sua interpretao e extenso no
centro de uma diviso profunda entre Estados-Membros e na
doutrina jusinternacionalista. O questionamento da aplicabilidade do art. 2, n 4 e as respetivas excees agravado pelo facto
de se tratarem de normas de carter vago e impreciso.
Se por um lado, esta ambiguidade possibilita uma maior
flexibilidade do sistema para fazer face a desafios imprevisveis, e
consequentemente, uma evoluo do prprio Direito Internacional, por outro lado, dificulta, por vezes, o alcance de um consenso
entre os membros permanentes do Conselho de Segurana - ao
AREND, Anthony Clark. International Law and the Preemptive Use of Military Force.
The Washington Quarterly, Vol. 26, No. 2, Spring 2003, p. 97.
O Tribunal Internacional de Justia no parecer Consequncias Jurdicas para os Estados

da presena contnua da frica do Sul na Nambia de 1971 salientou a relevncia de
uma interpretao dinmica: an international instrument has to be interpreted and
applied within the framework of the entire legal system prevailing at the time of the
interpretation, ICJ Reports, 1971, 53, p. 31.
HERDEGEN, Matthias. Auf der Suche nach ethisch-rechtlichen Kriterien fr

vorbeugende Militreinstze, Lehren auch aus dem Irak-Krieg. Bonn: Positionspapiere
der Deutschen Atlantischen Gesellschaft e.V., 2005, p. 16.
542
Sofia Santos
permitir uma interpretao unilateral de acordo com os seus

interesses nacionais - e a uniformidade da aplicao do direito.
A inexistncia de um consenso normativo relativamente
a uma nova interpretao da Carta e evoluo do Direito
Internacional tem como consequncia uma insegurana jurdica
considervel.
2.1. O A L C A N C E DA N O R M A D E P R O I B I O
INTERNACIONAL DO USO DA FORA
A formulao ambgua do art. 2, n 4, dificulta a
determinao do seu contedo e alcance e gera incerteza
relativamente ao seu teor. Este artigo no deve ser interpretado
isoladamente, mas em conjugao com os arts. 39, 51 e 53
da Carta. Contudo, estes artigos contm conceitos, que apesar
de estarem interligados, tm um significado muito dspar.
Note-se que, as noes de ameaa ao uso da fora, ameaa
paz, ataque armado no se encontram definidas na Carta
nem clarificadas na doutrina e na prtica estadual de forma
inequvoca8. Em parte, por esta mesma razo, a tentativa de
uma interpretao extensiva e uniforme da proibio do uso da
fora face a conflitos intraestaduais ou formas indiretas de uso
da fora tem enfrentado alguma resistncia na prtica estadual.
Face a estes aspetos, alguns autores, falam de uma
9
crise enquanto outros autores advertem para o desuetudo10
8
Embora a Definio de Agresso da Assembleia Geral seja utilizada para auxiliar

a qualificao de um ato como um ataque armado, a Definio no se refere
concretamente a um ataque armado nos termos do art. 51, alude apenas a alguns
exemplos como diretrizes para a determinao de agresso. De salientar, que as
decises deste rgo no so vinculativas, no implicando qualquer obrigao de
um Estado recorrer a esta deciso no sentido de auxiliar a interpretao de ataque
armado, cfr. UN GA Res. 3314 (1974).
NOLTE, Georg. Zu Wachstum und Krisen des Vlkerrechts in sechzig Jahren Vereinten
Nationen. Zeitschrift fr die Vereinten Nationen und ihre Sonderorganisationen, 53.
Jg., Heft 5, 2005, p. 192.
10 GLENNON, Michael. How International Rules Die. The Georgetown Law Journal,
543
ou morte jurdica deste princpio11. Sendo inegvel que esta

norma proibitiva atravessa pontualmente momentos de crise
que denotam as insuficincias do sistema, esta abordagem mais
radical negligencia o valor de facto desta norma imperativa.
2.2. A DELIMITAO DO DIREITO DE LEGTIMA DEFESA

O teor do art. 51 coloca diversos problemas jurdicos,
que dificultam a determinao inequvoca dos parmetros de
licitude da legtima defesa. Por esclarecer encontram-se questes
relativas interpretao do conceito de ataque armado e
admissibilidade de medidas de carter preventivo ou preemptivo.
Uma interpretao literal deste artigo conduz a encarar
a prvia ocorrncia de um ataque armado como requisito
necessrio para o exerccio do direito de legtima defesa. Porm,
o que significa ataque armado?
objeto de consenso entre os jusinternacionalistas que no
qualquer forma de uso da fora que pode ter essa qualificao.
Tem que se tratar de um ataque massivo e coordenado contra
um outro Estado12. A fim de clarificar este conceito, a posio
dominante na doutrina recorre Definio de Agresso da
Assembleia Geral das Naes Unidas de 1974 e ao parecer
Atividades Militares e Paramilitares na e contra a Nicargua,
do Tribunal Internacional de Justia de 1986. Neste parecer, o
Tribunal decidiu que uma simples escaramua de fronteira no
representa um ataque armado e que tal determinao requer
uma anlise caso a caso em que, simultaneamente, a escala do
Vol. 93, No. 3, 2005, p. 960.

11 Thomas Franck questionou Who killed Article 2(4) Again? no seu artigo What
happens now? The UN after Iraq. American Journal of International Law, Vol. 97,
No. 3, 2003, p. 607. J em 1970, o autor tinha colocado uma questo semelhante
no seu artigo: Who killed Article 2(4)? Or: Changing Norms Governing the Use of
Force by States. American Journal of International Law, Vol. 64, No. 4, 1970.
12 Cfr. STEIN, Torsten e VON BUTTLAR, Christian. Op. cit., p. 281.
544
Sofia Santos
ataque (scale) e as suas consequncias (effects) devem ser tidos

em conta13.
Face a possveis ataques perpetrados por entidades noestatais, que extravasam o entendimento clssico de conflitos,
como os ataques terroristas de 11 de Setembro de 2001 contra
os EUA, a explicitao da questo da responsabilidade assume
uma relevncia determinante. Por outras palavras, trata-se de
esclarecer indubitavelmente se ataques desta natureza preenchem
esse requisito e, nesse caso, em que circunstncias. Esta ausncia de
clareza problemtica, pense-se que, por exemplo, o uso da fora
por parte do novo terrorismo internacional possui caratersticas
especficas que podem ter consequncias semelhantes s de
ataques perpetrados por Estados14.
Na literatura, alguns autores frisam que um ato cometido
por entidades no-estatais no pode ser considerado um ataque
armado no sentido do art. 51, ou seja, o envolvimento de
um Estado condio imprescindvel. Na linha do parecer do
Tribunal Internacional de Justia, que interpreta esta noo
como englobando also the sending by or on behalf of a state15,
advogam uma interpretao estrita e, assim, a responsabilidade
estatal como um elemento tipificador fundamental16.
Uma grande parte da doutrina argumenta em sentido
oposto. Estes autores sublinham que no possvel inferir do art.
51 a imprescindibilidade de uma responsabilidade estadual17.
13 Cfr. ICJ Reports, 1986, 195, p. 103.

14 Cfr. IPSEN, Knut. Vlkerrecht. 5. Auflage, Mnchen: Beck, 2004, p. 1087.
15 ICJ Reports, 1986, 195, p. 103.
16 Cfr. SCHMALENBACH, Kirsten. The Right of Self-Defence and the War on Terrorism
One Year after September 2001, German Law Journal, vol. 3, No. 9, 2002.
17 Cfr. MEISER, Christian e VON BUTTLAR, Christian. Militrische
Terrorismusbekmpfung unter dem Regime der UN-Charta. 2005, pp. 32 e ss. V.
MURPHY, Sean D. Terrorism and the Concept of Armed Attack in Article 51 of the
U.N. Charter. Harvard International Law Journal, Vol. 43, No. 1, 2002, p. 50.
545
Alm disso, recorrem s resolues 1368 e 1373 nas quais o

Conselho de Segurana qualificou os ataques terroristas de 11
de Setembro de 2001 como um ataque armado para sustentarem
a sua posio. Neste sentido, o jusinternacionalista alemo
Matthias Herdegen frisa a necessidade de se dissociar o direito
de legtima defesa de uma responsabilidade estadual18. Assim,
preconizam um repensar dos critrios do parecer do Tribunal
Internacional de Justia, pelo menos no mbito do terrorismo
internacional, dado serem demasiado restritivos. A vigncia destes
critrios significaria que o Estado lesado no poderia reagir, por
obedincia ao princpio da proibio do uso da fora, enquanto
o infrator estaria protegido por esta mesma disposio, mesmo
quando um Estado estivesse indiretamente envolvido, por
exemplo, ao ser um safe haven19 ou atravs do apoio ativo a
ataques terroristas.
No que respeita licitude da legtima defesa preventiva,
o debate doutrinal encontra-se marcado por trs posies
divergentes. Uma parte da doutrina interpreta o art. 51 de forma
estrita, rejeitando o direito de medidas de natureza preventiva, de
modo que o ataque tem de ser atual, ou seja, ou ter ocorrido
ou ainda se encontrar a ocorrer. Nesta linha de orientao, a
admissibilidade de medidas preventivas poderia conduzir a
uma eroso deste direito20, uma determinao de iminncia
- requisito alegado pelos defensores de uma legtima defesa
preventiva - por parte do(s) Estado(s) potencialmente vtima(s)
poderia conduzir a um abuso do poder discricionrio21, a um
18 HERDEGEN, Matthias. Vlkerrecht. 2009, p. 236.

19 Cfr. STEIN, Torsten e VON BUTTLAR, Christian. Op. cit., pp. 283 e s.
20 Cfr. IPSEN, Knut. Op. cit., p. 1088.
21 RANDELZHOFER, Albrecht. Commentary of Article 51. In: SIMMA, Bruno (Coord.).
The Charter of the United Nations: A Commentary. Oxford: Oxford University Press,
2002, p. 803.
546
Sofia Santos
enfraquecimento da norma proibitiva do uso da fora22 e a um

inaceitvel desvio deste princpio23.
Os partidrios de uma legtima defesa preventiva
consideram que a expresso no caso de ataque armado no art.
51 deve ser interpretada igualmente no sentido de um ataque
iminente. Este argumento prende-se com a irrazoabilidade do
Estado, potencial vtima ter que aguardar a ocorrncia de um
ataque, que poder ser aniquilador24; o desenvolvimento de armas
de destruio macia encerra o perigo de estas poderem ser usadas
em qualquer altura quer por entidades estatais quer no-estatais.
Os ataques terroristas de 11 de Setembro e, sobretudo
a designada doutrina Bush gizada na sequncia destes ataques
em sintonia com a teoria da legtima defesa preemptiva,
intensificaram o debate doutrinal. O argumento principal,
patente nas Estratgias Nacionais de Segurana dos EUA de 2002
e de 200625 e, principalmente na literatura anglo-americana,
assenta na imprevisibilidade das ameaas, designadamente o
risco de utilizao de armas de destruio macia. Isto porque
a interpretao extensiva desta clusula apenas no sentido de
iminncia de um ataque significaria que a reao de um Estado
poderia ser tardia26.
A posio dominante na doutrina defende o critrio de
iminncia e recusa a possibilidade de medidas preemptivas,
22 HILPOLD, Peter. The Duty to Protect and the Reform of the United Nations A
New Step in the Development of International Law. Max Planck Yearbook of United
Nations Law, Vol. 10, 2006, p. 63.
23 HILPOLD, Peter. Der UN-Sicherheitsrat neue Aufgaben, neue Funktionen. In:
VARWICK, Johannes e ZIMMERMANN, Andreas (Coord.). Die Reform der
Vereinten Nationen - Bilanz und Perspektiven. Band 162, Verffentlichungen des
Walther-Schckings-Instituts fr Internationales Recht an der Universitt Kiel, Berlin:
Duncker & Humblot, 2006, p. 35.
24 STEIN, Torsten e VON BUTTLAR, Christian. Op. cit., p. 301.
25 Cfr. Estratgia Nacional de Segurana dos EUA, 2002, p. 15 e Estratgia
Nacional de Segurana, 2006, p. 23.

26 Cfr. Mais detalhadamente HERDEGEN, Matthias, supra nota 7, p. 18.
547
uma vez que remetem para uma ameaa de natureza abstrata.

Alm disso, tornar a legtima defesa preemptiva dependente de
um poder discricionrio estatal poderia dar origem a abusos de
direito27. Efetivamente, esta interpretao permite responder de
forma mais eficaz s novas ameaas do que uma interpretao em
sentido estrito do art. 51. Repare-se, que um determinado ato
terrorista pode no ter um envolvimento estadual implcito ou
pode ser difcil apurar a responsabilidade estadual de uma forma
inequvoca. Pode-se considerar esta tese como a mais adequada
e lcita no mbito dos parmetros jurdico-internacionais, porm
no permite suprir todas as incertezas jurdicas.
2.3. O CAPTULO VII DA CARTA DAS NAES UNIDAS

Os limites jurdicos do Captulo VII prendem-se com a
interpretao do art. 39, designadamente a noo de ameaa
paz e a aplicabilidade do art. 42 no mbito da problemtica
da ingerncia humanitria.
A dificuldade da determinao do contedo e alcance
do Art. 39 deve-se ambiguidade dos conceitos ameaa
paz, rutura da paz e ato de agresso28. Estas noes no se
encontram definidas nem na Carta nem nas decises dos rgos
das Naes Unidas de forma indubitvel, requerendo sempre uma
interpretao caso a caso por parte do Conselho de Segurana.
sobretudo a interpretao da noo ameaa paz e
a sua apreciao jurdica que suscita maior discordncia, dado
tratar-se da combinao de duas noes abstratas: ameaa e
27 Cfr. entre outros, Mary Ellen OConnell. Defending the Law against Preemptive
Force. in: FISCHER-LESCANO, Andreas, GASSER, Hans-Peter, MARAUHN, Thilo
e RONZITTI, Natalino (Coord.). Frieden in Freiheit, Festschrift fr Michael Bothe
zum 70. Geburtstag, Baden-Baden: Nomos, 2008. Em sentido idntico, JOYNER,
Daniel H. Jus ad Bellum in the Age of WMD Proliferation. The George Washington
International Law Review, Vol. 40, No. 1, 2008, p. 256.
28 O art. 3 da Definio de Agresso da Assembleia Geral faz referncia a exemplos de
agresso, contudo no faculta uma definio concreta. V. supra nota 8.
548
Sofia Santos
paz e ser a mais recorrente na terminologia onusiana. Embora

este conceito tenha sido deixado intencionalmente impreciso de
forma a possibilitar uma ampla margem de apreciao29, a sua
clarificao assume uma grande relevncia. Relembre-se que s
aps a determinao pelo Conselho de uma ameaa paz, que
este pode determinar medidas provisrias e sanes coativas no
militares ou militares para o restabelecimento da paz e segurana
internacionais.
O entendimento tradicional de uma ameaa paz referese a um conflito interestadual iminente. No entanto, a anlise
da prtica deste rgo permite afirmar que esta determinao
ocorreu em contextos diversos com base numa interpretao
dinmica: por exemplo, a propagao das armas de destruio
macia no mbito dos programas de testes nucleares por parte
da ndia e Paquisto, em 199830, derrube de um governo eleito
democraticamente, por exemplo, no Haiti31, em 1993 e 1994,
e na Serra Leoa32, em 1997 e atos de terrorismo, em 200133.
Contudo, a prtica revela-se seletiva, arbitrria e inconsistente,
sobretudo devido sua margem discricionria de cariz poltico.
Isto significa, que em casos idnticos, por exemplo de graves
violaes dos direitos humanos, o Conselho de Segurana nem
sempre atuou de forma idntica, no determinou a existncia
de uma ameaa paz. incontestado que este rgo no se
encontra obrigado juridicamente a efetuar tal determinao e
que as resolues no tm que fazer essa meno expressa. Ora,
o que se verifica na prtica, que, recorrentemente, o Conselho
de Segurana afirma estar a agir no mbito do Captulo VII,
29 LORINSER, Barbara. Bindende Resolutionen des Sicherheitsrates. vol. 50, Berlin:
Nomos, 1996, p. 40.
30 Cfr. SC Res. 1172 (1998).
31 Cfr. SC Res. 841 (1993), SC Res. 917 (1994).
32 Cfr. SC Res. 1132 (1997).
33 Cfr. SC Res. 1377 (2001).
549
sem fazer aluso ao art. 39. A ausncia de uma referncia

concreta dificulta a sua delimitao. Esta dificuldade prendese, igualmente, com a indefinio de questes, como o incio e
o trmino de uma ameaa, o entendimento da noo paz, a
relevncia do critrio de iminncia, a determinao de uma
ameaa paz face a aes de atores no-estatais e face a um
efeito transfronteirio de um conflito34. Apesar de este rgo ter
determinado nas resolues 1368 e 1373 de 2001 o terrorismo
internacional como uma ameaa paz nos termos do art. 39
subsiste o risco de interpretaes divergentes. Por outras palavras,
face a um caso com propores semelhantes ir o Conselho de
Segurana atuar da mesma forma?
A lgica perceo face ao fenmeno conflitual de
natureza intraestadual verificado na dcada de noventa do
sculo passado de que o princpio de soberania no se poderia
sobrepor proteo dos direitos humanos como no entendimento
clssico de domnio reservado35, conduziu a uma nova prtica
do Conselho de Segurana: a ameaa ou utilizao da fora ao
abrigo do Captulo VII para pr termo a graves violaes dos
direitos humanos sem o consentimento desse Estado. A noo
de ameaa paz passou a ser interpretada pelo Conselho de
Segurana neste sentido, como por exemplo, o xodo curdo com
efeitos transfronteirios no conflito entre o Iraque e o Kuwait
na resoluo 688 (1991) e as violaes dos direitos humanos,
agravadas pelos obstculos distribuio de ajuda humanitria,
na Somlia na resoluo 794 (1992).
34 Cfr. SELKIRK, Michael. Judge, Jury and Executioner? Analysing the Nature of the
Security Councils Authority under Article 39 of the UN Charter. Auckland University
Law Review, Vol. 9, No. 4, 2003, p. 1107.
35 O art. 2, n 7, determina que nenhuma disposio da presente Carta autorizar as
Naes Unidas a intervir em assuntos que dependam essencialmente da jurisdio
interna de qualquer Estado, ou obrigar os membros a submeterem tais assuntos a
uma soluo, nos termos da presente Carta; este princpio, porm, no prejudicar a
aplicao das medidas coercitivas constantes do captulo VII.
550
Sofia Santos
Contudo, a interveno militar da OTAN no Kosovo, em

1999, na sequncia da paralisao do Conselho de Segurana,
devido ameaa do uso do direito de veto pela Rssia, acrescentou uma nova faceta problemtica de ingerncia humanitria. A
marginalizao deste rgo conduziu a um requestionamento da
conexo entre o princpio de soberania, o princpio de proibio
do uso da fora e o captulo VII da Carta. Vrios autores que
defendem este tipo de interveno por parte de um grupo de Estados sem autorizao do Conselho de Segurana sustentam a sua
posio numa exceo no codificada do princpio de proibio
geral do uso da fora - uma nova regra de Direito Internacional
costumeiro - que assenta na prtica mais recente do Conselho
respeitante proteo dos direitos humanos; outros repudiam
a interveno, pelo facto de no ter sido preenchida a condio
sine qua non: a autorizao prvia do Conselho de Segurana.
Este caso assumiu um significado paradigmtico, dado
que demonstrou a urgncia em garantir uma segurana jurdica
e previsibilidade nesta matria. A International Commission
on Intervention and State Sovereignty no seu relatrio The
Responsibility to Protect tentou clarificar esta problemtica.
Introduziu a este respeito uma nova conceo e terminologia:
uma responsabilidade de proteger em substituio de um direito
de intervir36. Esta conceo foi includa na Declarao dos
Estados-Membros na Cimeira de 2005, e apesar de no ter sido
na amplitude traada pela Comisso, as graves violaes dos
direitos humanos so consideradas um assunto internacional
que obriga a comunidade internacional a agir e o Conselho de
Segurana a garantir a proteo dos indivduos de um Estado ao
abrigo do captulo VII. Se as entidades nacionais no estiverem
dispostas ou no forem capazes de proteger a sua populao e
as medidas pacficas se provarem ineficazes, prev o uso da fora
36 Cfr. Report of the International Commission on Intervention and State Sovereignty,

The Responsibility to Protect, 2001.
551
coletiva com base no art. 42 para a proteo da populao de

um Estado de genocdio, crimes de guerra, limpeza tnica e crimes
contra a humanidade37. Assiste-se a uma transferncia do nus
da prova dos Estados que levam a cabo a interveno para o
Estado onde se registam essas violaes no sentido de provar que
uma interveno da comunidade internacional no necessria
e que capaz de proteger a sua populao. Na sequncia desta
declarao, o Conselho de Segurana salientou na resoluo
1674 (2006), pela primeira vez, a importncia da conceo
da responsabilidade de proteger. Esta resoluo representa um
desenvolvimento normativo importante, uma vez que as decises
deste rgo no mbito do Capitulo VII so vinculativas.
Contudo, as existentes divergncias entre os EstadosMembros que pretendem preservar a sua soberania e receiam
uma ingerncia nos seus assuntos internos, demonstra que o
documento final da Cimeira de 2005 e, mesmo a resoluo do
Conselho de Segurana, produziram apenas um efeito declarativo.
Na doutrina, a qualidade jurdica da responsabilidade de proteger
- conceo ou norma internacional - tem gerado divises38. A
determinao do valor jurdico da responsabilidade de proteger
assume uma importncia decisiva, pois os seus efeitos jurdicos
37 UN Doc. A/Res/60/1, World Summit Outcome, 2005, 139, p. 30.
38 Na defesa de uma norma emergente, WITTIG, Peter. Ein neues System kollektiver
Sicherheit?, Die UN zwischen Stillstand and Reform. Internationale Politik: Migration
und Sicherheit, 61. Jg., Heft 3, Mrz 2006, p. 272 e EVANS, Gareth. The Responsibility
to Protect: An Idea Whose Time Has Come and Gone?. International Relations, Vol.
22, No. 3, 2008. Em sentido divergente, STOLL, Tobias. Responsibility, Sovereignty
and Cooperation Reflections on the Responsibility to Protect. In: KNIG, Doris/
STOLL, Tobias/RBEN, Volker/Matz-Lck, Nele (Coord.). International Law Today:
New Challenges and the Need for Reform?, Max-Planck-Institut fr auslndisches
ffentliches Recht und Vlkerrecht, Berlin: Springer, 2008, p. 15, STAHN, Carsten.
Responsibility to Protect, Political Rhethoric or Emerging Legal Norm?. American
Journal of International Law, Vol. 101, No. 1, 2007 e WELSH, Jennifer. The Security
Council and Humanitarian Intervention. In: LOWE, Vaughan, ROBERTS, Adam,
WELSH, Jennifer e ZAUM, Dominik (Coord.). The United Nations Security Council
and War: The evolution of thought and practice since 1945, Oxford: Oxford University
Press, 2008, p. 558.
No mbito do sistema onusiano, Kofi Annan argumenta que se trata de uma
552
Sofia Santos
encontram-se dependentes desta clarificao, designadamente

no que respeita atuao do Conselho de Segurana ao abrigo
do Captulo VII.
Uma implementao de facto no se encontra assegurada
e a prtica no se revela uniforme. As graves violaes dos
direitos humanos na regio de Darfur entre 2003 e 2010, e, mais
recentemente, na Sria, na sequncia de medidas repressivas levadas
a cabo pelo governo contra a oposio e que tiveram incio em
Maro de 2011, revelam uma ausncia de vontade poltica, por
parte de determinados Estados-Membros, nestes casos a China
e a Rssia respetivamente, em aceitar uma responsabilidade
vinculativa de proteger a populao de outro Estado, mesmo
quando este no o faz. Dado que o Conselho de Segurana no
possui critrios objetivos e vinculativos para a determinao de
tais intervenes, acaba por ficar refm da discricionariedade
poltica, no cumprindo a sua responsabilidade preceituada no
art. 24 e no assegurando o respeito pelo efeito erga omnes da
proteo dos direitos humanos.
3.
A RELEVNCIA DO CONSELHO DE SEGURANA

DAS NAES UNIDAS NO ESTABELECIMENTO DE
UM MAIOR CONSENSO NORMATIVO ATRAVS DE
UMA REINTERPRETAO DO ARTIGO 51 E DO
CAPTULO VII
O paradigma existente no perfeito, mas perfetvel. A

requerida nova viso de segurana coletiva39 implica um novo
norma internacional emergente, UN Doc. A/59/2005, In larger freedom: towards
development, security and human rights for all, Report of the Secretary-General Kofi
Annan, 2005, 135, p. 35, enquanto o atual Secretrio-Geral das Naes Unidas, Ban
Ki-Moon, considera que se trata de uma conceo assente em princpios fundamentais
do Direito Internacional, UN Doc. A/66/874 S/2012/578, 25.07.2012.
39 Kofi Annan e o Grupo de Alto Nvel aludem necessidade de uma nova viso de
segurana coletiva, no entanto, o entendimento no no sentido to amplo como
proposto neste artigo. Cfr. UN Doc. A/59/565, Transmittal letter dated 1 December
553
entendimento da Carta nesta matria sob pena de se verificar uma

eroso dos princpios fundamentais do sistema e uma consequente
marginalizao do Conselho de Segurana.
Face multiplicidade e imprevisibilidade das ameaas,
indispensvel que seja alcanado um maior consenso normativo,
que se deve processar atravs de uma reinterpretao do art. 51
e do Captulo VII. Embora seja difcil que os Estados-Membros
ponham de parte os seus interesses nacionais ao agir no Conselho
de Segurana, esta base normativa pode aumentar a segurana
jurdica relativamente ao alcance da proibio do uso da fora
e, por conseguinte, evitar o seu recorrente questionamento e
violao. A necessidade de uma interpretao flexvel desta
norma assente na sua definio mais concreta, na clarificao e,
mormente, na determinao rigorosa dos limites do direito de
legtima defesa, do Captulo VII e das possveis excees legtimas
assume uma importncia fundamental. Efetivamente, o respeito
pelo quadro jurdico-normativo e renncia ao uso da fora
unilateral por parte dos Estados-Membros requer que o sistema
onusiano assegure eficazmente a segurana desses Estados.
Sublinhe-se, ainda, que o termo flexibilizao no significa um
enfraquecimento da norma imperativa, mas uma corroborao
da sua autoridade e defesa da sua observncia.
Neste contexto, o Conselho de Segurana deve assumir
um papel primordial, mais amplo e interventivo, que se desdobra
em dois nveis: o Conselho de Segurana como impulsionador
e como implementador deste consenso normativo, no mbito
de uma reforma do seu modo de atuao, designadamente
fortalecimento da sua eficcia 40. Prope-se que este rgo
2004 from the Chair of the High-level Panel on Challenges, Threats and Change
addressed to the Secretary-General, in: A more secure world: Our shared responsibility,
Report of the Secretary-Generals High-level Panel on Threats, Challenges and Change,
2004, p. 6 e UN Doc. A/59/2005, In larger freedom: towards development, security
and human rights for all, Report of the Secretary-General Kofi Annan, 2005, 77,
p. 24.
40 Sobre esta matria no contexto de uma imprescindvel reforma do Conselho de
554
Sofia Santos
determine no s o alcance atual e preceitue tendncias futuras

das competncias dos Estados-Membros, mas tambm das suas
prprias competncias. Dentro desta lgica, prope-se, ainda, que
altere as suas orientaes tericas sem uma emenda da Carta,
dada a dificuldade de um consenso nos termos dos arts. 108 e
10941, reorientando a sua prtica, o que lhe permitir ser mais
eficaz e exercer um maior controlo sobre o recurso ao uso da
fora nas relaes internacionais.
Como explicitado anteriormente, o quadro normativo
encontra-se marcado por incertezas e lacunas jurdicas, o que
justifica falar-se de reforma e reinterpretao. Discorda-se,
assim, da posio de Kofi Annan corroborada por alguns autores42
na doutrina que rejeitam a necessidade de uma reinterpretao
da Carta43.
No que respeita ao art. 51, esta discordncia prende-se
primeiramente, com o facto de o antigo Secretrio-Geral das
Segurana, v. SANTOS, Sofia. Die Reform des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen
und ihre Auswirkungen auf die internationale Ordnung, Baden-Baden: Nomos, 2011.
41 O art. 108 prescreve: As emendas presente Carta entraro em vigor, para todos os
membros das Naes Unidas, quando forem adotadas pelos votos de dois teros dos
membros da Assembleia Geral e ratificadas, de acordo com os seus respetivos mtodos
constitucionais, por dois teros dos membros das Naes Unidas, inclusive todos os
membros permanentes do Conselho de Segurana. J o art. 109, n1 dispe: Uma
Conferncia Geral dos membros das Naes Unidas, destinada a rever a presente
Carta, poder reunir-se em data e lugar a serem fixados pelo voto de dois teros dos
membros da Assembleia Geral e de nove de quaisquer membros do Conselho de
Segurana. Cada membro das Naes Unidas ter um voto nessa Conferncia. O n 2
deste artigo preceitua: Qualquer modificao presente Carta que for recomendada
por dois teros dos votos da Conferncia ter efeito depois de ratificada, de acordo
com as respetivas regras constitucionais, por dois teros dos membros das Naes
Unidas, inclusive todos os membros permanentes do Conselho de Segurana.
42 V., entre outros, a posio da comisso de peritos criada por Kofi Annan em Novembro
de 2003 com o objetivo de produzir um relatrio sobre a reforma das Naes Unidas.
UN Doc. A/59/565, A more secure world: Our shared responsibility, Report of the
Secretary-Generals High-level Panel on Threats, Challenges and Change, 2004.
43 Cfr. UN Doc. A/59/2005, In larger freedom: towards development, security
and human rights for all, Report of the Secretary-General Kofi Annan,
2005, 124 e ss., p. 33.
555
Naes Unidas considerar que o Direito Internacional regula de

forma precisa o uso da fora por parte de entidades estaduais
e que apenas as entidades no-estaduais, designadamente, o
terrorismo internacional colocam problemas legais44. Porm, a
inexistncia de uma definio normativa de ataque armado
dificulta a determinao do real alcance deste direito. Sendo certo
que um ataque estadual tem que ser massivo e coordenado para
ser qualificado como ataque armado, os critrios scale e effects
que, de acordo com o Tribunal Internacional de Justia justificam
uma reao lcita do Estado vtima, carecem de interpretao.
Com efeito, no que se refere s entidades no-estatais, particular
dificuldade surge na determinao da dimenso de um ataque
terrorista para ser entendido como um ataque armado, ou
seja, so os critrios supra citados aplicveis e, nesse caso em
que circunstncias, ou luz de que critrios deve ocorrer essa
determinao? A delimitao da responsabilidade estadual
coloca problemas ao Direito Internacional, pois no claro
como um Estado lesado pode exercer o seu direito de defesa se
existe suspeio de que um Estado perpetrou o ataque de forma
indireta - atravs de uma ao terrorista, mas no existem provas
concretas. Do mesmo modo, deixando a responsabilidade estatal
de ser um elemento tipificador para a qualificao de um ataque
armado, no caso de um ataque de uma entidade no-estatal
questionvel quem deve ser o destinatrio das medidas no mbito
do exerccio da legtima defesa por parte do Estado vtima45.
Um segundo ponto de discordncia prende-se com
a afirmao de Kofi Annan de que as ameaas iminentes se
encontram completamente abrangidas pelo art. 5146. Esta
concluso refere-se ao inegvel amplo consenso relativamente
44 Ibid. 91, p. 26.

45 STEIN, Torsten e VON BUTTLAR, Christian. Op. cit., pp. 306 e s.
46 UN Doc. A/59/2005, In larger freedom: towards development, security and human
rights for all, Report of the Secretary-General Kofi Annan, 2005, 124, p. 33.
556
Sofia Santos
ao uso da legtima defesa contra ameaas iminentes. Todavia,

negligencia o facto de existir uma srie de questes jurdicas
que permanecem controversas, o que dificulta o exerccio e
a determinao de limites jurdicos das medidas de carter
preventivo e justifica a reinterpretao do art. 51. Em que
circunstncias pode ser exercido o direito de legtima defesa
preventivo? Qual o alcance das medidas preventivas? Qual
a definio concreta das condies materiais atualidade,
iminncia, necessidade e proporcionalidade? Quando se
pode determinar que uma ameaa latente se tornou iminente?
Por exemplo, pode no ser possvel comprovar, sem qualquer
dvida, a posse de armas de destruio macia e a inteno da sua
utilizao para fins no pacficos e o Estado vtima pode no ter
tempo de se preparar eficazmente. De modo idntico, as tticas
terroristas dificultam a descoberta atempada de um ato terrorista.
No que se refere a ameaas no-iminentes ou latentes, o
sistema no oferece uma resposta eficiente seja pela interpretao
do art. 51, seja no mbito do Captulo VII. Em sintonia com
Kofi Annan, considera-se que o Conselho de Segurana detm
plena autoridade para empregar a fora militar, tambm de
forma preventiva, no se devendo procurar alternativas a este
rgo como fonte de autoridade nesta matria, apenas torn-lo
mais eficaz47.
Os efeitos de uma reinterpretao no se circunscrevem
apenas a estes aspetos, mas demarcao da linha divisria entre
o direito de legtima defesa e as medidas coercitivas militares de
acordo com o art. 42. Isto porque o art. 51 refere que o direito
de legtima defesa existe at que o Conselho de Segurana
tenha tomado as medidas necessrias para a manuteno da
paz e da segurana internacionais, o que levanta dvidas no
mbito de uma interpretao em sentido estrito. Alguns autores
argumentam que o direito termina logo que o Conselho tenha
47 Ibid., 125 e s., p. 33.
557
tomado as medidas necessrias para a manuteno da paz e

segurana internacionais, enquanto que, na opinio de outros
autores, este direito apenas cessa quando as medidas impostas
por este rgo tenham tido efeito48. As medidas no mbito de
uma legtima defesa preventiva agravam esta incerteza, dado que
a extenso do direito de legtima defesa pode interferir na esfera
de competncia do Conselho de Segurana. Por exemplo, como
lidar com ameaas latentes que se podem tornar ameaas paz
nos termos do art. 39 ou ataques armados no sentido do art. 51?
Atualmente, esta problemtica assume grande importncia,
uma vez que Israel e os EUA, ainda que defendendo medidas
diplomticas e no mbito do art. 41, no pem de parte o
recurso ao uso da fora contra o Iro, para evitar que este
Estado obtenha armas nucleares49. Ao continuar o seu processo
de enriquecimento de urnio e ao no cooperar com organismos
internacionais como a Agncia Internacional da Energia Atmica,
o Iro tem desrespeitado o Tratado de No-Proliferao de
48 Cfr. BRUNNE, Jutta. The Security Council and Self-Defence: Which way to global
security?. In: BLOKKER, Niels e SCHRIJVER, Nico (Coord.). The Security Council
and the Use of Force, Theory and Reality A Need for Change. Leiden: Martinus
Nijhoff, 2005, pp. 127 e s.
49 Cfr. Discurso do Primeiro-Ministro de Israel, Benjamin Netanyahu, na AIPAC Policy
Conference 2012, 05.03.2012. Discurso do Presidente dos EUA, Barack Obama, na
American Israel Public Affairs Committee Policy Conference, 04.03.2012. No seu
discurso na Assembleia Geral das Naes Unidas, em Setembro, o Presidente Obama
afirmou: America wants to resolve this issue through diplomacy, and we believe
that there is still time and space to do so. But that time is not unlimited. We respect
the right of nations to access peaceful nuclear power, but one of the purposes of the
United Nations is to see that we harness that power for peace. And make no mistake,
a nuclear-armed Iran is not a challenge that can be contained. It would threaten the
elimination of Israel, the security of Gulf nations, and the stability of the global
economy. It risks triggering a nuclear-arms race in the region, and the unraveling
of the non-proliferation treaty. Thats why a coalition of countries is holding the
Iranian government accountable. And thats why the United States will do what we
must to prevent Iran from obtaining a nuclear weapon, 25.09.2012. Embora o
Presidente Barack Obama tenha salientado a importncia do Direito Internacional,
a interpretao normativa nem sempre linear e pode levar os EUA a argumentarem
que a sua ao no viola o Direito Internacional e outros Estados e a teoria dominante
jusinternacionalista a argumentarem num sentido divergente.
558
Sofia Santos
Armas Nucleares e as resolues do Conselho de Segurana

adotadas ao abrigo do Captulo VII desde 200650. Apesar da
inobservncia do Direito Internacional, a deciso de sanes
coativas militares com base no art. 42 por parte do Conselho
de Segurana afigura-se improvvel, visto que a Rssia e a China
continuam a rejeitar um endurecimento das sanes coativas nomilitares contra o Iro. Esta improbabilidade e uma deciso por
parte da comunidade internacional de no impor um ultimato
ao Iro no sentido de suspender o enriquecimento de urnio,
como apelou, recentemente, Israel51, pode levar este pas a
justificar o recurso ao uso da fora no mbito de um direito de
legtima defesa preventiva/preemptiva. Relembre-se que Israel
bombardeou o reator nuclear de Ossirac no Iraque, em 1981,
argumentando legtima defesa preventiva, o que foi considerado
uma violao da proibio do uso da fora pelo Conselho de
Segurana na resoluo 487 (1981). De notar, aqui, que os EUA
na sua Estratgia Nacional de Segurana de 2010 afirmam que
procuraro aderir s normas que regulamentam o uso da fora,
porm reservam o direito de atuar unilateralmente para defender
o seu territrio e os seus interesses52. Ora, o presidente norteamericano Barack Obama referiu que a posse de armas nucleares
por parte do Iro representa uma ameaa aos national security
interests53 e Israel argumenta igualmente nesse sentido.
50 Cfr. Relatrio da Agncia Internacional da Energia Atmica, IAEA, GOV/2012/37,

30.08.2012.
51 No seu discurso na Assembleia-Geral das Naes Unidas, em Setembro, o primeiroministro israelita aludiu necessidade de uma red line, um ultimato global, a fim
de prevenir que o Iro obtenha armas nucleares, o qual segundo este, ter produzido
na segunda metade do prximo ano urnio enriquecido para o fabrico da primeira
bomba nuclear, 27.08.2012.
52 Estratgia Nacional de Segurana dos EUA, 2010, p. 22.
53 Discurso do Presidente dos EUA, Barack Obama, na American Israel Public Affairs
Committee Policy Conference, 04.03.2012.
559
Para alm destas clarificaes que afetam a aplicabilidade

do Captulo VII, a necessidade de uma reintepretao deste
captulo reporta-se interpretao da noo de ameaa paz
mencionada no art. 39. Face aos novos desafios, o Conselho
do Segurana tem de ser capaz de agir eficazmente e isto assenta
num entendimento atual desta noo e numa nova conceo de
segurana coletiva. Uma determinao do conceito de paz que
se encontra subjacente ao art. 39, ou seja, um consenso sobre
o seu alcance, os direitos e obrigaes das Naes Unidas e dos
seus membros ter reflexos no papel do Conselho de Segurana.
Uma reinterpretao deste captulo contribui para a clarificao
de critrios para o recurso ao uso da fora de acordo com o art.
42. Aqui a responsabilidade de proteger assume um significado
importante, porque se trata do recurso fora para proteger os
direitos humanos.
A pergunta que se impe neste ponto como se deve
processar a reinterpretao? Prope-se a determinao de
diretrizes que esclarecem quando o direito de legtima defesa
aplicvel, o que pode, por exemplo, ocorrer atravs de uma
resoluo do Conselho de Segurana devido ao seu efeito
vinculativo. O estabelecimento de limites rgidos para a aplicao
do art. 51, isto , quando os Estados-Membros podem exercer o
seu direito de legtima defesa, sem violar o Direito Internacional,
contribui para uma diminuio de interpretaes arbitrrias no
sentido de justificar um direito preventivo ou preemptivo por
parte dos Estados.
Relativamente ao ius ad bellum de acordo com o Captulo
VII prope-se a deciso de uma resoluo, na qual o Conselho de
Segurana deveria prescrever os princpios para o recurso ao uso
da fora. Por outras palavras, critrios catalogados, que seriam
atualizados regularmente com base nas experincias reunidas,
com lista de conflitos em curso anexada e definidores de uma
ameaa paz de acordo com o art. 39.
No que respeita proteo dos direitos humanos, o
estabelecimento de uma lista de critrios-teste pode auxiliar no
560
Sofia Santos
alcance de um consenso em processos decisrios complexos,

idealmente de forma consequente e sistemtica. No entanto, este
processo teria que estar aliado a alteraes prvias no sistema de
uso do direito de veto para situaes semelhantes por parte dos
membros permanentes.
Na linha do relatrio de Grupo de Alto Nvel Sobre
Ameaas, Desafios e Mudana pode-se enunciar cinco critrios de
legitimidade: seriedade da ameaa, justo propsito, ltimo
recurso, meios proporcionais e balano das consequncias54.
Aplicando estes critrios com base nas questes orientadoras
elaboradas pelo Grupo de Alto Nvel ao caso da Sria, visvel
a importncia que poderiam ter. A gravidade da ameaa
segurana humana suficientemente clara e sria para justificar
o uso da fora militar, envolvendo genocdio e mortes em grande
escala, violando o Direito Internacional. Considera-se que o
objetivo da ao militar seria pr termo ameaa e que o uso da
fora o ltimo recurso, dado que as opes no militares no
conseguiram restabelecer a paz e a segurana. Relativamente
proporcionalidade dos meios, a sua determinao pressupe a
seguinte anlise: a escala, durao e intensidade da ao militar
so estabelecidas com base no mnimo necessrio para afastar a
ameaa em causa? A apreciao do balano de consequncias,
por seu lado, implica indagar: existe uma possibilidade razovel
da ao militar ter sucesso ou as consequncias dessa ao podem
ser piores do que a falta de ao? Apesar de se considerar as
orientaes do Grupo de Alto Nvel, no que respeita a estes dois
critrios, relevantes, a sua aplicao na prtica e, por exemplo,
no caso concreto da Sria revela-se difcil. Pense-se que pouco
provvel que a comunidade internacional tenha acesso a toda
54 Cfr. UN Doc. A/59/565, A more secure world: Our shared responsibility, Report of
the Secretary-Generals High-level Panel on Threats, Challenges and Change, 2004,
207, p. 57 e s. Kofi Annan corroborou a importncia destes critrios no seu relatrio:
UN Doc. A/59/2005, In larger freedom: towards development, security and human
rights for all, Report of the Secretary-General Kofi Annan, 2005, 126, p. 33.
561
a informao e que as aes se encontram condicionadas pelas

contingncias dessa atuao para poder determinar com certeza a
priori se a escala, durao e intensidade sero o mnimo necessrio
e avaliar as consequncias da ao. Prope-se, por isso, a incluso
de uma formulao mais precisa ou um maior apoio normativo
na apreciao destes dois critrios na resoluo do Conselho de
Segurana com base em decises/situaes anteriores.
No se trata, aqui, de um regresso teoria da guerra
justa e respetivos critrios ius ad bellum no sentido clssico,
mas de uma transformao da guerra justa, que assenta em
critrios de deciso num processo regulamentado juridicamente.
O Conselho de Segurana deve ser a autoridade adequada para
a determinao destes critrios, avaliao sobre a existncia
de um direito de uma guerra justa com base nestes critrios e
deciso de medidas para o restabelecimento da paz e segurana
internacionais. Os novos critrios de legitimao podem levar
a uma conteno de tentativas, por parte de certos Estados, de
desenvolver novas normas, de Direito Internacional costumeiro,
atravs da sua prtica. Os efeitos sero ainda maiores se a
responsabilidade de proteger se estabelecer como uma norma
jurdico-internacional, pois poderia trazer um novo pensamento
sobre princpios fundamentais bem como uma redefinio da
noo de soberania de modo que a proteo dos direitos
humanos seja entendida como uma parte integrante da soberania
de um Estado. Uma obrigao de proteger significaria que a
deciso dos Estados e, organizaes regionais, potencialmente
capazes de intervir no seria tomada com base em meras
consideraes polticas. No obstante o facto de uma tal norma
no poder ser sempre implementada, por exemplo, no caso de
graves violaes dos direitos humanos em territrio russo, chins
ou de outro membro permanente do Conselho de Segurana, o
estabelecimento de critrios de legitimidade poderia representar
uma plataforma de consenso.
562
Sofia Santos
CONCLUSO
inegvel que os limites do paradigma onusiano se encontram associados s especificidades do Direito Internacional: a
ausncia de um legislador internacional, de uma jurisdio obrigatria e de uma instncia de controlo, semelhante ao papel das
foras policiais como se verifica no Direito Interno. A inexistncia
de um mecanismo que assegure uma aplicao efetiva, constante
e uniforme das normas jurdico-internacionais, sobretudo das
normas ius cogens e erga omnes origina crticas, por vezes mais
incisivas, relativamente influncia e autoridade do Direito Internacional. Contudo, o paradigma onusiano perfetvel.
, neste sentido, que se defende neste artigo um novo
entendimento do paradigma existente a fim de se verificar uma
maior observncia e evitar uma fragilizao da autoridade
da Carta e, consequentemente, do Direito Internacional nesta
matria. Esta transmutao deve alicerar-se, sobretudo, num
papel mais amplo e interventivo do Conselho de Segurana.
O significado do papel do Conselho neste contexto no
pode ser ignorado. Embora o Conselho de Segurana no seja uma
fonte de Direito Internacional55, as suas decises fazem evoluir
este ramo do direito e o seu contributo seria mais significativo se
se verificasse uma reinterpretao do ius ad bellum consagrado na
Carta, uma introduo de critrios de legitimidade para o uso da
fora e da responsabilidade de proteger, reduzindo-se, portanto,
a dependncia do Direito Internacional de decises polticas. O
Conselho poderia, assim, contribuir para a implementao das
obrigaes erga omnes, para a determinao, em certa medida,
do alcance e das consequncias jurdicas desta conceo um
desenvolvimento ambicionado pelo Direito Internacional
55 As fontes formais de Direito Internacional encontram-se estabelecidas no art. 38, n
1 do Estatuto do Tribunal Internacional de Justia: as convenes internacionais, o
costume internacional, os princpios gerais de direito, as decises judiciais e a doutrina
dos publicistas mais qualificados das diferentes naes.
563
para a resoluo do conflito normativo entre a soberania e

integridade territorial de um Estado e o uso da fora coletiva.
Este consenso mais amplo sobre o uso da fora permitiria a
eliminao de lacunas, uma clarificao da aplicabilidade deste
quadro normativo e o aumento da segurana jurdica. No se
prope que este rgo detenha um poder ilimitado, mas que a
sua autoridade seja reforada atravs de uma regulamentao e
controlo do uso da fora de modo mais consistente e intensivo,
facto que ter indubitavelmente impacto na proteo e evoluo
do Direito Internacional.
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< http://www.un.org/secureworld/>.
Recebido em 15/10/2012.
Aprovado em 05/11/2012.
568

Optativo - O Uso Da Força No Direito Internacional

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DOI: 10.12818/P.0304-2340.

O USO DA FORA NO DIREITO

O uso da fora nas relaes internacionais

The use of force in international relations

Professora no Curso de Mestrado em Direito e Segurana da Faculdade de Direito da

O USO DA FORA NO DIREITO INTERNACIONAL ...

problems and conflict lines, analyzing state

PALAVRAS-CHAVE: Uso da Fora. Direito

Esta temtica foi objeto de diferentes abordagens e

Cfr. a este propsito, BACELAR GOUVEIA, Jorge. Manual de Direito Internacional

STEIN, Torsten e VON BUTTLAR, Christian. Vlkerrecht. 13. Auflage,

O USO DA FORA NO DIREITO INTERNACIONAL ...

Guerra Mundial: a Sociedade das Naes, em 1919, cujo pacto

AS NAES UNIDAS E A CRISTALIZAO DO

1.1. A PROIBIO INTERNACIONAL DO USO DA FORA

Cfr. o art. 53 da Conveno de Viena sobre o Direito dos Tratados de 1969.

O USO DA FORA NO DIREITO INTERNACIONAL ...

1.2. AS EXCEES ADMISSVEIS

Este artigo consagra o direito de legtima defesa mediante

De modo idntico, o carter provisrio da legtima defesa

1.2.2. AS SANES COATIVAS MILITARES NO MBITO

O USO DA FORA NO DIREITO INTERNACIONAL ...

Ao constituir o ncleo do sistema de segurana coletiva

Ao abrigo deste captulo, o Conselho de Segurana

1.2.3. ARTIGO 107 E ARTIGO 53 N 1 DA CARTA DAS

parte destas, porm sob condio de existir uma autorizao

OS LIMITES JURDICOS DO PARADIGMA EXISTENTE

A instituio de uma proibio genrica do uso da fora e

O USO DA FORA NO DIREITO INTERNACIONAL ...

Originariamente delineado com base no modelo clssico

O Tribunal Internacional de Justia no parecer Consequncias Jurdicas para os Estados

HERDEGEN, Matthias. Auf der Suche nach ethisch-rechtlichen Kriterien fr

permitir uma interpretao unilateral de acordo com os seus

Embora a Definio de Agresso da Assembleia Geral seja utilizada para auxiliar

O USO DA FORA NO DIREITO INTERNACIONAL ...

ou morte jurdica deste princpio11. Sendo inegvel que esta

2.2. A DELIMITAO DO DIREITO DE LEGTIMA DEFESA

Vol. 93, No. 3, 2005, p. 960.

ataque (scale) e as suas consequncias (effects) devem ser tidos

13 Cfr. ICJ Reports, 1986, 195, p. 103.

O USO DA FORA NO DIREITO INTERNACIONAL ...

Alm disso, recorrem s resolues 1368 e 1373 nas quais o

18 HERDEGEN, Matthias. Vlkerrecht. 2009, p. 236.

enfraquecimento da norma proibitiva do uso da fora22 e a um

Nacional de Segurana, 2006, p. 23.

O USO DA FORA NO DIREITO INTERNACIONAL ...

uma vez que remetem para uma ameaa de natureza abstrata.

2.3. O CAPTULO VII DA CARTA DAS NAES UNIDAS

paz e ser a mais recorrente na terminologia onusiana. Embora

O USO DA FORA NO DIREITO INTERNACIONAL ...

sem fazer aluso ao art. 39. A ausncia de uma referncia

Contudo, a interveno militar da OTAN no Kosovo, em

36 Cfr. Report of the International Commission on Intervention and State Sovereignty,

O USO DA FORA NO DIREITO INTERNACIONAL ...

coletiva com base no art. 42 para a proteo da populao de

encontram-se dependentes desta clarificao, designadamente

A RELEVNCIA DO CONSELHO DE SEGURANA

O paradigma existente no perfeito, mas perfetvel. A

O USO DA FORA NO DIREITO INTERNACIONAL ...

entendimento da Carta nesta matria sob pena de se verificar uma

determine no s o alcance atual e preceitue tendncias futuras

O USO DA FORA NO DIREITO INTERNACIONAL ...

Naes Unidas considerar que o Direito Internacional regula de