Les cadres de dpenses moyen

terme : un instrument utile pour les

pays faible revenu ?
Marc Raffinot
et Boris Samuel1

Le CDMT est potentiellement un instrument trs utile pour combler le vide frquent
entre les politiques de dveloppement et leur traduction budgtaire. Lapproche par les
Objectifs du Millnaire pour le Dveloppement nest pas contradictoire avec
llaboration des CDMT, car ceux-ci sont des instruments pour grer la tension entre les
objectifs et la contrainte budgtaire. Nanmoins, la mise en place dun CDMT peut tre
dangereuse si elle rsulte dune conditionnalit impose de lextrieur et si elle fait appel
demble des instruments sophistiqus. Le CDMT doit tre mis en oeuvre de manire
graduelle en fonction des capacits. Ainsi conu, le CDMT peut contribuer efficacement
plusieurs processus convergents : la rforme des finances publiques (prise en compte
du cadre macro-conomique, rforme des nomenclatures budgtaires), le renforcement
des capacits darbitrages budgtaires fonds sur les performances, le suivi des rsultats
des diffrentes politiques et la rtro-action du suivi sur la dfinition des politiques.

La mise en place de cadres de dpenses moyen

terme (CDMT), en cours o rcemment entreprise
dans de nombreux pays en voie de dveloppement,
rpond deux mouvements lis :
1. Depuis la fin des annes 1990, la mise en place
des documents de stratgie de rduction de la
pauvret (DSRP) a remis laccent sur les activits
de planification, rtabli une lgitimit
lintervention publique et accru le financement des
secteurs sociaux, en particulier dans le cadre de
linitiative pour les Pays Pauvres Trs Endetts
(PPTE). Dans cette ligne, les CDMT reprsentent
un instrument de formulation des politiques et
de traduction de leur implication financire pour

latteinte des objectifs fixs au niveau national

et/ou international. Gage de transparence, ils
deviennent un support dattribution de laide,
permettant la fois de fournir une vision globale
des dpenses lchelle nationale ou sectorielle, et
de sinscrire dans une amlioration de la
performance de la gestion budgtaire. Les CDMT
constituent un instrument privilgi pour la mise en
place dappuis budgtaires, comme le prconise la
dclaration de Paris sur lharmonisation de laide.
2. La mise en place des CDMT est lie aux
rformes
budgtaires.
Les
pratiques
de
budgtisation moyen terme, visent amliorer la

Marc Raffinot est Matre de confrences lUniversit Paris Dauphine, EURIsCO et chercheur associ DIAL. Boris
Samuel est Statisticien conomiste.

106

prise en compte de la contrainte macro-conomique

dans les programmes de dpenses publiques et donc
lefficacit des dcisions en favorisant la
dtermination de priorits. De faon optimale, le
CDMT saccompagne dune prsentation par
programmes et de systmes de suivi des
performances. Il constitue ce titre une tape vers
la mise en place des systmes de gestion orients
par les rsultats. Cette orientation apparat dans les
rformes budgtaires, mais aussi dans le souci
dune utilisation efficace des sommes libres par
les annulations de dette.
Les CDMT revtent une importance particulire
dans le contexte actuel, car les politiques de
rduction de la pauvret souffrent dune
dconnexion avec le budget et les politiques
effectivement conduites, ainsi que du manque de
prise en compte des priorits, ce qui risque de les
remettre en cause. De plus, les calculs des cots des
OMD sont encore peu intgrs dans les
programmations nationales. Enfin, la volont des
partenaires
extrieurs
de
privilgier
progressivement laide budgtaire implique
damliorer la crdibilit de la gestion budgtaire
des Etats.
On peut pourtant se demander sil est raisonnable
daccorder une priorit leve la mise en place
des CDMT dans des pays o les procdures
budgtaires sont peu adquates ou peu respectes,
o les capacits des administrations sont faibles et
o le poids et la multiplicit des partenaires
extrieurs compliquent la gestion publique. Par
ailleurs, la contrainte budgtaire classique part de la
contrainte budgtaire et cherche maximiser les
performances, alors que la logique des Objectifs du
Millnaire pour le Dveloppement (OMD) consiste
plutt partir des objectifs pour dterminer le
financement ncessaire, partager entre lEtat et les
partenaires extrieurs. Enfin, lapproche CDMT
risque de remettre en selle des systmes de
programmation dtaille qui ont largement fait
faillite, alors que la gestion des finances publiques
par les objectifs met laccent sur la
responsabilisation
des
gestionnaires
des
programmes publics.

Dfinition
La dfinition couramment retenue2, tire du Manuel
de gestion des dpenses publiques de la Banque
mondiale, est la suivante : Un CDMT comprend
une enveloppe financire globale fixe au sommet
par les services centraux, des discussions la base
pour lestimation des cots prsents et moyen
terme des options de politique publique et, enfin, un
processus dajustement des cots et des ressources
disponibles. (Banque mondiale, 1998). Le CDMT
apparat ainsi comme un processus de dcision
itratif permettant de fixer la contrainte macroconomique et de planifier les politiques
sectorielles. Une seconde dfinition provenant de la
mme source prsente le CDMT comme un
ensemble cohrent dobjectifs stratgiques et de
programmes de dpenses publiques qui dfinit le
cadre dans lequel les ministres oprationnels
peuvent prendre des dcisions pour la rpartition et
lemploi de leurs ressources . Ainsi, le CDMT
sinscrit dans une logique de gestion oriente sur
les rsultats, faisant rfrence la planification
stratgique, la notion de programme et
lautonomie de dcision des gestionnaires.
Ltablissement dun lien entre les allocations
budgtaires, la fixation dobjectifs et le suivi des
performances est une dimension essentielle de
lexercice.

Principaux objectifs
Lobjectif du CDMT (pluriannuel) est doffrir un
cadre commun aux dfinitions des politiques, de
planification et de budgtisation aux niveaux
central et sectoriel. Il vise dcloisonner le
processus de dcision en permettant des changes
itratifs entre niveaux global et sectoriels et entre
perspectives stratgiques et financires. Il sagit
de : (i) dterminer la contrainte globale sur la base
dun cadre de ressources soutenable moyen terme
; (ii) prendre en compte les implications financires
des politiques (cots des politiques en cours,
charges rcurrentes relatives aux projets
dinvestissement, projets pluriannuels, etc.) ; (iii)
amoindrir les tensions lors de lexcution
budgtaire en assurant une meilleure prvisibilit
de la contrainte de ressources et des ordres de
priorits (OCDE, 2005a ; chap. 6).

De quoi sagit-il ?
Lide de CDMT nest pas nouvelle. Avant que
lajustement structurel ne balaye les systmes de
planification, de nombreux travaux ont t
consacrs la liaison entre le plan moyen terme et
le budget. Le fait que ces travaux aient t ngligs
est probablement une des raisons de leffondrement
des systmes de planification aprs les annes
1980.

STATECO N100, 2006

Le dveloppement dun cadre macro-conomique

raliste doit permettre les arbitrages intersectoriels
et amliorer la prvisibilit des enveloppes
sectorielles pour faciliter llaboration des
politiques. Cest donc un instrument damlioration
de lefficacit de la gestion publique.
2

Notamment dans : Le Houerou et Taliercio, 2002 ;

Holmes et Evans, 2003.

107

Lapproche normative : le CDMT

dans le cycle de planification
budgtisation valuation
Le processus CDMT doit sinsrer dans le cycle
dlaboration, de mise en uvre et dvaluation des

politiques ; il est constitu de procdures intgres

ce processus (voir typologie en encadr 1) ; il met
en jeu des processus parallles aux niveaux central
et sectoriels, qui font que sa mise en place entrane
en gnral un allongement de la priode de
prparation budgtaire.

Encadr 1

Typologie des CDMT

-

Le CDMT global prsente un cadrage macro-conomique, des projections dtailles des agrgats
budgtaires en ressources et en emplois (cadrage macro-budgtaire).

Le CDMT sectoriel dsigne un programme sectoriel pluriannuel de dpenses assorti dobjectifs et

dindicateurs de suivi pour justifier les programmes de dpenses dans la limite des plafonds allous par les
ministres centraux au sein du cycle budgtaire.

CDMT et cycle annuel de dfinition,

dexcution et de suivi valuation des
politiques
Le processus CDMT doit tre glissant. Cest un
cadre permettant de revoir les objectifs du
gouvernement et les allocations budgtaires selon

les inflexions dans les stratgies, priorits,

performances observes. Dans la logique itrative
promue par les DSRP (malheureusement pas
glissante !), le CDMT vise rendre oprationnels
les rsultats obtenus par les systmes de suivi
valuation. Les grandes tapes du cycle sont
dcrites dans la figure suivante :

CDMT sectoriels

Cadrage macro
Ressources
Emplois

valuation de limpact

CDMT global

des politiques publiques

laboration

Suivi
Administratif
Socit civile
Statistique

Dans lapproche classique, le cycle part de la

dtermination de la contrainte budgtaire globale et
cherche amliorer les performances de la dpense
publique.

CDMT et processus de prparation

budgtaire
Le CDMT ouvre au sein du processus budgtaire
une phase stratgique (Holmes et Evans 2003)
Cest pourquoi les deux processus doivent tre
troitement intgrs. Lencadr 2 prsente les
grandes tapes de cette intgration.

Mise en uvre des politiques

Prise en compte dans le budget
annuel (fonctionnement et
investissement)

Cadrage
globale

macro-conomique

et

contrainte

Le cycle commence avec le cadrage macroconomique en vue de dterminer les diffrentes

ressources dont peut disposer le gouvernement
pendant la priode considre (taxes, dons,
financement net), et les emplois (en termes
montaires globaux). Sur cette base, on identifie le
montant des dpenses primaires (hors intrts de la
dette) compatibles avec les ressources sous
diffrentes hypothses afin de dgager une
enveloppe probable pour la totalit des dpenses
considre comme soutenable, en tenant compte
dune rserve pour faire face aux imprvus.

STATECO N100, 2006

108

Cet exercice de cadrage macro-conomique

implique logiquement de coordonner les diffrentes
stratgies macro-conomiques, notamment les

politiques de croissance, les politiques montaires

et de change, la politique budgtaire et les
politiques sectorielles.

Structure des projections budgtaires agrges

plafond global ou sectoriel

nouvelles politiques

rserve
politiques en cours

pargne budgtaire

anne

n-1

n+1

n+2

Inspir dOCDE 2001

Encadr 2

Le cycle de prparation du CDMT

1) Mise jour du cadrage macroconomique et tablissement de montants indicatifs de ressources et de
dpenses
2) Revue des programmes sectoriels et dfinition de priorits
3) Fixation de plafonds sectoriels indicatifs
4) Prparation des cadres de dpense sectoriels moyen terme
5) Prparation du CDMT global et de la Loi de finances
6) Approbation et/ou intgration dans la Loi de Finances

En dbut danne, on intgre des premiers rsultats

enregistrs la fin de lexercice coul (inflation,
excution budgtaire, rsultats du secteur rel etc.)
et on met jour les projections des variables
pertinentes (dette publique, arrirs, masse salariale
etc.). Le scnario macro-conomique central ainsi
labor est mis jour sur lensemble du cycle de
dcision. Ce cadrage macro-budgtaire constitue la
base des circulaires budgtaires, puis donne lieu
la rdaction dun budget conomique ou dun
rapport conomique et financier.
Revues sectorielles
Le cadrage macro-conomique concide avec les
bilans dexcution et revues annuelles conduites
dans le cadre des cycles dvaluation et de
dfinition des politiques. A cette priode, on ralise
les valuations globales des politiques et les
premires orientations gnrales peuvent tre fixes
au niveau sectoriel, en fonction de la mise en uvre
des programmes en cours. Les indicateurs de suivi
sont mis jour, liant intrants et objectifs,

STATECO N100, 2006

permettant les
performances.

premires

valuations

des

Lidentification
des
possibilits
dpargne
budgtaire est alors entreprise ainsi quune
rflexion sur les activits qui pourraient tre prises
en charge par dautres oprateurs que ltat. Enfin,
dans les pays mettant en uvre un DSRP, cest le
moment de la prparation des bilans de la mise en
uvre et de la rdaction du rapport annuel
davancement. Afin dalimenter le processus
dalignement entre ressources soutenables et
dpenses, la revue des dpenses sectorielles permet
dvaluer les cots approximatifs des orientations et
objectifs retenus. De mme que pour le cadrage
macro-conomique, laffinement des programmes a
lieu tout au long du processus budgtaire et prend
en compte les plafonds et contraintes communiqus
par le niveau central en fonction des volutions du
cadre macro-conomique.
Fixation de plafonds indicatifs
Sur la base de concertations menes entre niveaux
central et sectoriels, le processus permet de

109

proposer
des
enveloppes
indicatives

communiquer aux secteurs. Ces indications peuvent

tre plus ou moins rigides, uniques ou prsentant
divers scnarios, globales ou portant sur des
catgories de dpenses spcifiques (salaires,
investissement / fonctionnement)6.

pour les arbitrages. Lorsque ceux-ci sont raliss, le

document est soumis au Parlement.
Les mthodes darbitrages du budget

Les enveloppes sont ensuite communiques aux

responsables des CDMT sectoriels. Il sagit cette
fois dajuster les propositions de programme de
manire prcise et deffectuer les principaux
arbitrages sur les objectifs, lidentification des
nouveaux programmes et les possibilits dpargne
budgtaires. On peut se baser sur les valuations
des politiques, notamment sur des analyses
cots/efficacit plus aises mener au niveau
sectoriel.

La rationalisation des choix budgtaires (RCB)

visait fonder les arbitrages budgtaires sur une
base scientifique . Son chec conduit adopter
une dmarche beaucoup plus pragmatique. Avec le
CDMT, les arbitrages peuvent donner lieu un
contrle gnral de cohrence de laction publique
(respect des engagements, rpartition des dpenses
entre
fonctionnement
et
investissement,
comparaisons internationales, capacits des
diffrentes structures, etc.). Il permet aussi de se
rfrer une hirarchisation explicite des priorits
lors de la confrontation des objectifs du
gouvernement et des moyens disponibles notamment pour prendre en compte les principales
conclusions des DSRP dans les mcanismes
darbitrage7. Cette hirarchie permet de proposer un
ordre de priorit si de nouveaux fonds deviennent
disponibles au cours de lexcution, ou de couper
de faon rationnelle si les ressources se
rduisent, tche qui revient en gnral au niveau
central8. Le CDMT peut en outre contribuer la
mise en place de mthodes de gestion par les
rsultats et accorder une certaine autonomie aux
centres de dpenses pour les arbitrages intrasectoriels.

Prparation du CDMT global en appui la loi

de finances

Le calendrier budgtaire, du CDMT et

de la planification

Avant la prparation de la loi de finances, le

cadrage macro-conomique est actualis et les
montants de dpenses sectorielles ajustes sur la
base des CDMT sectoriels. Le CDMT global (cadre
macro-budgtaire) peut alors tre finalis et devenir
un document dappui la prparation de la loi de
finances utiliser lors des confrences budgtaires

Le calendrier dune procdure budgtaire intgrant

un cadrage des dpenses moyen terme serait
schmatiquement le suivant pour un budget
correspondant lanne calendaire :

Cette phase correspond dans certains pays avec la

rdaction de la circulaire budgtaire (cas du
Burkina Faso). Cette simultanit est un atout pour
que la prparation budgtaire prenne en compte la
rflexion stratgique sur les politiques publiques.
En effet, le document de cadrage produit cette
priode, appel cadre budgtaire moyen
terme ou CDMT global, indique les premires
enveloppes, fruits des discussions stratgiques entre
ministres centraux et sectoriels.
La prparation des programmes sectoriels

Bilan dexcution du budget n-1

1er trimestre anne n

Cadrage macro-conomique n+1

1er trimestre anne n

Mise jour des programmes sectoriels

2e trimestre

Fixation des enveloppes indicatives (circulaire budgtaire)

Juin

Prparation des demandes de crdit et des CDMT sectoriels

Juillet aot

Arbitrages et prparation CDMT global

Septembre

Adoption du budget

Novembre / dcembre

Lutilisation dune contrainte flexible peut permettre de faire rvler leurs prfrences aux responsables sectoriels pour
obtenir des ordres de priorits sur la dpense (cas de ltude sur la Mauritanie). En revanche, elle peut constituer une
brche perue comme un assouplissement de la contrainte budgtaire, ce qui entrane terme une incitation aux dpenses
additionnelles. Au Bnin, les responsables centraux proposent divers scnarii de dpenses articules deux scnarii
macro-conomiques.
7
Nous verrons plus loin quune autre approche consiste voir dans le CDMT la traduction budgtaire du DSRP. Le
CDMT est alors un instrument de mise en uvre du DSRP.
8
Une partie importante des arbitrages effectuer en cas de rduction des ressources est dailleurs interne aux secteurs
prioritaires, puisque ce sont eux qui disposent des dotations budgtaires les plus importantes.

STATECO N100, 2006

110

La mise en uvre des CDMT et les

capacits de gestion publique dans
les PED
Dans la pratique, la mise en uvre des CDMT se
heurte de nombreux obstacles techniques et
organisationnels. La prsente section tente de
donner la mesure des facteurs qui dterminent la
porte de lexercice en fonction des conditions
nationales. Il ny a pas dapproche standard pour le
dveloppement des CDMT. Mais de grandes
orientations sont suivre pour un dploiement
soutenable et une institutionnalisation des CDMT.

Cadrage
macro-conomique
contrainte budgtaire globale

et

La dtermination de la contrainte globale est

difficile car les recettes publiques sont fluctuantes
et les apports extrieurs erratiques (notamment du
fait de la conditionnalit), donc difficiles
programmer (question de la prvisibilit de laide).
Mme si le montant global des apports est plus ou
moins stable, les changements de priorits des
partenaires extrieurs, la succession des projets et
programmes pose problme. Par ailleurs, les
modalits dexcution de laide ne sont pas neutres,
une partie importante ntant gnralement pas
comptabilise dans les budgets nationaux.
Mme quand il existe dans les pays les capacits
pour laborer des scnarios, le cadrage macroconomique des CDMT doit tre cohrent avec
ceux des programmes discuts avec le FMI. Ceci
pose problme, car ces programmes ne sont pas
toujours ralistes, pchant souvent par optimisme
(Meier et Raffinot, 2005). La prise en compte des
fluctuations macro-conomiques demande en outre
une mise jour rgulire du cadrage et dans la
pratique le scnario retenu peut se rvler
rapidement caduc. Cette instabilit des conomies
pose un problme srieux pour analyser la
soutenabilit de la dette, qui est la base du calcul
dun montant soutenable de dpenses primaires.
Holmes et Evans (2003) soutiennent que
lappropriation du cadrage macro-conomique par
les administrations nest pas dterminante pour le
processus CDMT. Lutilisation dun scnario
externe , sil est raliste, permettrait de fixer les
plafonds sectoriels. En ralit, ceci peut masquer
une appropriation insatisfaisante de ltape de
fixation de la contrainte macro-conomique, par
exemple lorsque les voies de financement hors
budget sont importantes et ouvrent des marges de
manuvre budgtaires non orthodoxes (y
c o mp r i s d e s f i n a n c e me n t s e x t r i e u r s n o n

STATECO N100, 2006

budgtiss). Dans de tel cas, il semble prfrable de

donner la priorit au renforcement de mcanismes
permettant de fonder le cadrage macro-conomique
sur la base dun budget exhaustif et dassurer le
dveloppement de capacits de programmation
sectorielle unifie plutt que dintroduire des
ngociations entre centre et secteurs sur la base de
plafonds formels.
Dautres arguments plaident pour une meilleure
appropriation de la contrainte macro-conomique.
Dans de nombreux pays, dfaut dexercices
matriss danalyse macro-conomique, le budget
reste lune des rares opportunits de dvelopper et
discuter les perspectives macro-conomiques. De
plus, la programmation financire du FMI,
dinspiration montariste, ne prend pas en compte
le lien keynsien entre dpenses et recettes
publiques dans ses projections, ce qui empche de
tester correctement diffrents scnarii budgtaires.
Ceci rend aussi plus difficile la rflexion sur les
politiques de croissance, qui pourtant devrait tre
au centre de llaboration des DSRP (cf. la revue
des DSRP effectue par le FMI, 20046). Ceci est
vrai a fortiori pour le lien entre dpense publique,
politiques de croissance, emploi et pauvret. Les
alternatives de politique conomique et financire
ne sont pas suffisamment discutes et ne se prtent
pas aisment aux discussions stratgiques sur les
politiques budgtaires.
On peut donc recommander que le CDMT sappuie
en premier lieu sur une amlioration des capacits
danalyse et de cadrage macro-conomique, ce qui
suppose un travail sur la disponibilit de
linformation conomique et financire, et en
particulier les donnes de synthse macroconomique, donc de comptabilit nationale. Le
passage au cadrage macro-budgtaire pour
lanalyse de la contrainte demande en outre la
matrise de la structure des politiques budgtaires et
des donnes prcises sur leur excution, donc une
capacit de supervision des politiques sectorielles
au niveau central.
Les
composantes
macro-conomiques
et
sectorielles du CDMT doivent ainsi tre renforces
en partant dune amlioration des capacits
danalyse macro-conomique7 permettant le
passage au cadre macro-budgtaire et du
6

. Dans la revue de 2005, il est suggr que diffrents

scenarii macro-conomiques pourraient tre raliss
dans le futur (Banque mondiale et FMI, 2005).
7
Les travaux entrepris par AFRISTAT, lINSEE et lAFD
pour la mise en place dune squence complte
dinstruments allant de la comptabilit nationale la
prvision en passant par des mthodes de comptes
rapides
laissent
esprer
lbauche
dappuis
oprationnels dans ce domaine.

111

renforcement du suivi budgtaire (Loi de

rglement), de manire disposer dune
information sur les dpenses effectives.
Cependant, les meilleures prvisions ne mettent pas
labri des chocs, surtout dans les pays faible
revenu. Il importe donc de concevoir lexercice de
cadrage macro-budgtaire non comme un effort
pour laborer un cadre de rfrence, mais pour
prsenter diffrents scnarii avec les mesures
prendre dans chaque cas.

La programmation sectorielle
Vision sectorielle unifie
Lexistence dune stratgie nationale facilite
llaboration de CDMT sectoriels, si toutefois la
stratgie est effectivement reflte au plan
budgtaire et prend en compte lensemble des
dpenses du ministre ou du secteur concern. Dans
la pratique, les principaux secteurs dpensiers, mis
part la dfense, sont couverts par des stratgies
globalement bien dfinies (souvent dans
lducation et la sant et dans une moindre mesure
lhydraulique ou le dveloppement rural). Cest
probablement l lun des impacts importants de la
mise en place dapproche par programmes
sectoriels (Sector Wide Approaches=SWAPs) et
des politiques de lutte contre la pauvret menes
depuis les annes 1990.
Il nest pourtant pas rare de constater la coexistence de plusieurs stratgies pour un mme
secteur, ventuellement contradictoires, lies
diffrents approches (par exemple le DSRP dun
ct, un exercice de planification interne de lautre
ou des programmes dappuis de bailleurs). Et il est
frquent que lensemble des dpenses du secteur ne
soit pas pris en compte dans les stratgies
nationales. Cest le cas pour certains financements
extrieurs, parfois pour une partie du budget de
fonctionnement (les dpenses communes dont la
forte proportion caractrise des systmes faible
performance budgtaire, pour les budgets des
administrations etc.) ou pour les dpenses ralises
par des administrations locales, sans parler du
secteur priv. La mise en place de procdures
exceptionnelles (comptes spciaux) par les bailleurs
rend plus complexe lidentification des dpenses.
En outre le recours des units dexcution des
projets ou programmes est encore loin dtre
abandonn malgr les recommandations8. De
nombreux pays connaissent des situations o la
politique sectorielle est conduite ou mise en uvre
par des institutions autres que le ministre en
charge, par des institutions morceles et/ou de
8

Voir par exemple OCDE, 2005b (Dclaration de

Paris) ; Banque mondiale, 2005.

responsabilits
administratives
diverses,
complexifiant la prise en compte globale au niveau
budgtaire. Enfin, pour des secteurs ayant recours
des partenariats public/priv, des oprateurs semipublics ou des EPA (dans lhydraulique, les
infrastructures etc.), les pratiques de comptabilit
publique ne prennent pas toujours correctement en
compte les activits de ces entits dans le budget.
Linadquation frquente des structures de pilotage
des politiques sectorielles couple aux faiblesses de
lexcution et du suivi budgtaire rendent dlicate
la formulation dune stratgie sectorielle globale, en
termes techniques mais aussi institutionnels.
Lexercice CDMT peut servir de catalyseur pour
avancer vers la mise en place de structures
sectorielles
unifies.
Dans
certains
cas,
llaboration dun CDMT sectoriel a t la premire
occasion de mettre plat les dpenses relles dun
secteur, ce qui a permis de constater quel point la
structure des dpenses diffrait des priorits
nationales.
Planification stratgique et budgets programme
Le renforcement des capacits de budgtisation et
de planification sectorielle passe par une rflexion
sur les structures administratives, qui doivent offrir
des possibilits de coordination satisfaisantes. Ainsi
des exercices de planification stratgique sont
conduits paralllement au dveloppement des
stratgies sectorielles et des CDMT pour mieux
aligner
lorganisation
des
services
gouvernementaux avec les objectifs poursuivis (cf.
Short, 2003, pour lexemple du Rwanda, qui a
dfini un modle de planification stratgique
appliqu tous les niveaux de gestion
administrative). En revanche les classifications par
programmes ne sont pas toujours suffisamment
matrises pour tre utilises durant lensemble du
cycle budgtaire. Ctait par exemple la situation au
Burkina Faso, (Mespl-Somps et Raffinot 2003).
Lalignement ncessaire des classifications par
programme avec la planification stratgique du
gouvernement est une difficult pour les pays
mergents ou en transition (Diamond, 2003),
rendant leur utilisation oprationnelle difficile, a
fortiori pour les pays en dveloppement.
Aussi, la mise en place de budgets programmes
pour dterminer les priorits doit tre entreprise
avec prcaution, selon des programmes larges,
simples et sans contradiction avec lorganisation
institutionnelle (OCDE, 2001). Lexistence de
classifications fonctionnelles, indpendantes des
structures administratives et des politiques
conduites, constitue souvent un juste milieu pour le
suivi des politiques sectorielles. Le CDMT doit
dabord tre un instrument oprationnel adapt aux
capacits existantes.

STATECO N100, 2006

112

Mthodes de dtermination des cots

Les approches de calcul des cots unitaires refltent
galement la capacit du systme budgtaire
ventiler les dpenses publiques en fonction de la
poursuite dobjectifs dfinis. Lexercice est
fastidieux mme dans les pays ayant une
classification par objectifs ou par programme issue
dexercices de planification stratgique (Diamond,
2003), notamment pour rpartir les dpenses
courantes et les frais fixes, en particulier
administratifs. Il nest pas recommand de mener
lexercice de manire dtaille, le cot de
linformation tant gnralement suprieur au gain.
Lvaluation des cots doit se faire un niveau
agrg, la mesure des structures institutionnelles
du secteur et de la qualit des informations
budgtaires. Des tudes ponctuelles du type poverty
expenditure tracking survey (PETS) se rvlent
utiles pour combler le manque de contrle sur les
donnes budgtaires dsagrges. Des mthodes
simples peuvent tre utilises en faisant rfrence
une structure prdtermine dintrants et/ou des
cots standards (comme les instruments proposs
dans le Projet du Millnaire). Un apport des
partenaires extrieurs pour fournir des cots et
mthodes standard ralistes peut tre
apprciable. Ceci permet des comparaisons
internationales et rduit le risque que les
responsables sectoriels masquent les vrais
cots. Mais de simples enqutes rapides auprs
dunits reprsentatives ou le dpouillement
dappels doffres rcents peuvent fournir des
donnes intressantes.
Modles de simulation financire et modles de
comportement
Sur cette base, un certain nombre de secteurs
disposent
de
modles
sectoriels
de
planification/simulation financire9, fort utiles pour
llaboration des CDMT. En gnral, ces modles
permettent de lier les rsultats intermdiaires aux
intrants via des cots unitaires. En gnral, ces
modles ne dcrivent pas les rsultats finaux, ce qui
supposerait une modlisation des comportements.
Confection des CDMT sectoriels
Si la contrainte budgtaire nest pas prcise, ou
non respecte au niveau sectoriel, ou que les
capacits ne permettent pas la dfinition de
priorits, llaboration de CDMT sectoriels est un
processus partant du bas et dressant une liste non
hirarchise de lensemble des besoins. Il nest pas
9

Pour un exemple sur lducation, voir le modle

dvelopp par le Ple de Dakar www.poledakar.net. Voir
aussi ONU/Projet du Millnaire, 2005b et le site
http://www.unmillenniumproject.org/policy/needs03.htm

STATECO N100, 2006

rare que les demandes de crdits dun ministre

quivalent lensemble du budget national au
dbut du processus. Le CDMT sectoriel est alors
inutilisable.
Mieux vaut dans de tels cas que les allocations
utilisent des techniques incrmentalistes qui
distingueront, selon les ressources disponibles,
entre politiques en cours et mesures nouvelles. Par
ailleurs, des techniques simples permettent un
secteur de coupler une prvision budgtaire des
objectifs chiffrs globaux (rsultats intermdiaires)
en utilisant certains cots unitaires et des dotations
globales par classification conomique. Le
processus CDMT est ainsi rendu oprationnel, mais
il convient que ltude de cots, la rationalisation
des objectifs et la progression vers une approche
sectorielle globale soient poursuivis. La priorit
nest pas tant darriver une gestion par objectifs
ou par programme que dinstaurer un certain degr
de prise en compte des performances sectorielles.
Paralllement, les pr-requis ncessaires une
approche oriente par les rsultats sont mettre en
place au niveau de la gestion sectorielle,
contribuant, sur le moyen terme, la gnralisation
de lapproche au niveau du budget.

Gestion des finances publiques

Dualit et universalit budgtaires
Dans les pays faible revenu, les procdures
budgtaires ne permettent pas de saisir la totalit de
la dpense publique dans un cadre unifi. Les
dmembrements de ltat (tablissements publics,
caisses de scurit sociale, administrations
territoriales, etc.) empchent de programmer et de
suivre correctement ces activits. De plus,
limportance du financement extrieur fragmente la
dpense publique et conduit la dualit budgtaire
- budget de fonctionnement et budget
dinvestissement - souvent grs par deux
ministres. Ce processus de prparation, de suivi et
dexcution budgtaire dual est marqu par des
difficults qui peuvent la limite le vider de son
sens.
En effet, ni la contrainte macro-conomique ni les
approches sectorielles ne peuvent tre prises en
compte de manire satisfaisante. Ce problme est
renforc par la forte volatilit des budgets de
dveloppement frquemment financs en grande
partie sur ressources extrieures et par labsence
dengagements
crdibles
pluriannuels
des
partenaires
extrieurs.
Par
contre,
une
programmation pluriannuelle permettrait de prendre
en compte les implications des dcisions passes et
permettrait aux ministres sectoriels de mieux
prparer leurs demandes budgtaires et de fixer des
priorits.

113

Une autre consquence de la dualit budgtaire est

la faible sincrit du budget : comme le budget
dinvestissement ne correspond pas la dfinition
conomique de formation brute de capital fixe, des
dpenses de fonctionnement, notamment de
personnel contractuel, peuvent y tre imputes. A
linverse, des dpenses dinvestissement peuvent
tre incluses dans le budget de fonctionnement. Le
suivi des budgets dinvestissement selon les
classifications conomiques utilises pour le budget
de fonctionnement est souvent impossible.
Classifications budgtaires
La classification administrative ne permet pas de
prendre en compte une approche stratgique, car les
actions concourrant un mme objectif ne peuvent
tre identifies. Nombre de politiques sectorielles
sont en ralit partages entre plusieurs
dpartements (en Mauritanie, par exemple, la
formation professionnelle ne fait pas partie des
comptences du ministre de lducation, la sant
de la reproduction est prise en charge par des
structures en charge de la promotion fminine, etc.)
La classification par programmes vise lier les
allocations aux politiques mais est complexe
mettre en uvre. Elle nest oprationnelle pour la
budgtisation que lorsquelle reflte un alignement
troit entre lorganisation administrative et les
objectifs des politiques. Cest pourquoi au Burkina
Faso, des budgets programmes sont labors mais
ne sont pas utiliss dans la loi de finances qui se
rfre

la
classification
administrative
(Mespl-Somps et Raffinot, 2003).
Les classifications fonctionnelles prsentent les
allocations par fonctions indpendamment de la
structure organisationnelle du gouvernement10,
contrairement aux classifications par programmes.
Disponibles dans de nombreux pays DSRP11 elles
sont peu coteuses pour les systmes de gestion
budgtaire et fournissent des critres utiles pour les
arbitrages intersectoriels et le suivi dexcution.
Excution et suivi budgtaire
Il est irraliste de penser quun CDMT pourra tre
oprationnel et soutenable dans un contexte marqu
par une absence, un retard trs important ou un
manque de fiabilit des donnes sur lexcution
budgtaire. Outre le manque dincitation
amliorer la formulation du budget en cas de doute

sur la ralisation effective du budget, un CDMT

raliste doit prendre en compte des informations
fiables sur lexcution du budget des annes
prcdentes.
Au niveau des ministres sectoriels comme des
ministres centraux, des tudes doivent dabord
examiner de prs les goulots dtranglement que
rencontrent les activits de planification du fait du
systme dexcution budgtaire, ainsi que les liens
entre Directions des Affaires Administratives et
Financires et Directions des tudes et de la
Planification 12.
Les rformes budgtaires doivent ensuite traiter les
niveaux de la formulation, de lexcution et du
contrle de manire simultane. Ce mouvement est
amorc et les progrs sont tangibles (IDA et FMI
2005). Alors, le passage de laide projet aux appuis
budgtaires devient possible, rentabilisant les
efforts faits pour mettre en place le CDMT comme
instrument de renforcement de la formulation
budgtaire et de lefficacit de la gestion publique,
mme si laide budgtaire ne rgle pas la question
de la volatilit de laide.

De la contrainte globale aux arbitrages

Les CDMT ouvrent des possibilits de dialogue
stratgique et permettent la prsentation de budgets
sectoriels consolids. Ils offrent ainsi un lien entre
le budget et les documents stratgiques du
gouvernement, facilitant la mise en vidence des
principaux dsquilibres pour dventuelles rallocations : entre les secteurs (en fonction des
priorits et des capacits dabsorption respectives) ;
dans la composition de la dpense par nature
(volution des salaires rels, rapport entre
investissement et fonctionnement) ; pour prendre en
compte des charges rcurrentes des projets
dinvestissement.
Lexprience mauritanienne montre que la prise en
compte des demandes des ministres dpensiers
lorsquelles sont appuyes par un CDMT sectoriel
raliste, joue un rle cl pour susciter lintrt
ncessaire lapprofondissement du processus.
Ceci sera encore plus important si les partenaires
extrieurs mettent effectivement en uvre leur
engagement dvelopper laide budgtaire. La
qualit des programmes prsents par les ministres
techniques devrait jouer un rle accru pour
lattribution des ressources.

10

Classification par Fonctions des Oprations du

Gouvernement, COFOG, dcrite dans le Manuel de
Statistiques des Finances publiques du FMI.
11
Cest lun des indicateurs du renforcement des
capacits de suivi des dpenses dans le cadre de
linitiative PPTE (IDA et FMI 2005). En 2004, 31 % des
pays PPTE en disposaient, contre 14 % en 2002.

De manire prparer les arbitrages, le processus

CDMT repose sur deux choix importants : le
12

Par exemple, la proportion des dpenses non affectes

peut tre forte dans des systmes budgtaires faibles, de
manire assurer une flexibilit dans lexcution.

STATECO N100, 2006

114

premier concerne la ou les classifications

budgtaires utilises dans la prsentation du CDMT
global ; la seconde est le choix des ministres ou
secteurs (entendus en loccurrence comme
ensemble dactivits concourant un objectif
donn) qui prpareront des CDMT dits sectoriels.
Format du CDMT global
Le CDMT global doit prsenter un passage la
classification utilise dans la documentation
budgtaire. Sil existe une procdure de budgets
programmes, ceux-ci dterminent la structure des
arbitrages, qui doit reflter les objectifs effectifs du
gouvernement. Le programme constitue en effet
une unit gestionnaire dont la mise en uvre peut
porter sur les activits de plusieurs dpartements.
Dans les autres cas, les politiques sectorielles
recoupent simultanment le champ de certains
dpartements ministriels, des programmes
transversaux, ou encore des parts mal dlimites
des activits dautres dpartements. Dans de tels
cas, les CDMT font face une difficult
institutionnelle majeure : faut-il retenir une
structure sectorielle pour les arbitrages du CDMT,
quitte rendre prilleuse la possibilit de passage
au budget, ou faut-il laisser de ct les
proccupations stratgiques et privilgier la
cohrence institutionnelle ? Pour des raisons de
capacits, lexprience suggre de retenir une
approche par dpartements couple avec la mise en
place dune classification fonctionnelle.
Le dveloppement des activits de planification
sectorielle, souvent li la mise en place
dapproches programme, peut pourtant ne pas
toujours concider avec les units de gestion
budgtaires. Dans ce cas, la correspondance entre
arbitrages intersectoriels et structures de
planification sectorielle est imparfaite et lexercice
CDMT risque de ne pas tre oprationnel. Le
processus CDMT et le budget se trouvent
doublement dconnects : le CDMT global avec les
CDMT sectoriels ; partant, le CDMT avec le
budget. Ceci plaide fortement en faveur den
encouragement la convergence entre structures
administratives et activits sectorielles. Ceci
souligne aussi la complexit de la prise en compte
dun DSRP dans le budget. La premire des
recommandations est de sassurer que les objectifs
et lorganisation du DSRP ou des programmes
transversaux soient compatibles avec la dfinition
des units budgtaires.
Couverture du processus CDMT
Lautre question est celle de la couverture : le
processus CDMT doit-il concerner lensemble du
gouvernement ? Leffort de planification est

STATECO N100, 2006

important en premier lieu pour les activits de

dveloppement (secteurs conomiques et sociaux),
reprsentant en gnral une part dominante du
budget. Aussi, de nombreux pays ont instaur le
CDMT pour des secteurs prioritaires
uniquement. Ceci entrane la coexistence de
procdures de prparation budgtaire multiples qui,
au demeurant, ne sont pas incompatibles si les
CDMT sectoriels servent dinstruments de
planification sectorielle et si le processus reste
centr sur le CDMT global.

Introduire un CDMT dans un contexte

de faibles capacits ?
A la lumire des exigences du processus CDMT en
matire de coordination densemble, il apparat que
le dveloppement de linstrument doit se rsumer
dans un premier temps des processus et des
informations simples (Oxford Policy Management,
2005). Il peut ainsi tre un instrument au service du
renforcement des capacits des administrations.
Cependant, il nest pas possible de prconiser une
approche technique standard, car les modes de
gestion des finances publiques, les dfinitions des
politiques
sectorielles
ou
lorganisation
administrative influencent les modalits et les
rsultats du processus CDMT.
Une approche partant du CDMT et prenant en
compte les exercices de planification, y compris le
DSRP, pour identifier les programmes de dpenses
doit permettre au ministre central de dvelopper
ses procdures visant amliorer tant lefficacit
que la discipline budgtaire. Les CDMT sectoriels
peuvent alors constituer une base pour le
dveloppement cohrent des capacits de gestion
sectorielle et des outils de ngociation avec les
ministres centraux. Sur cette base, llaboration
dune feuille de route moyen terme pour la mise
en place dun systme global, prenant en compte les
outils au niveau sectoriel et central et pouvant aller
jusquau budget programme, constitue une
approche pertinente en termes dconomie politique
pour lintroduction des CDMT13.

Des CDMT pour amliorer la

gestion publique dans un contexte
daccroissement de laide au
dveloppement ?
Lintroduction des processus CDMT dans les pays
en dveloppement rpond deux impratifs : (i)
sintgrer un programme de rformes budgtaires
13

Voir Diamond, 2003b ou Roberts, 2003 pour un

aperu de lconomie politique des rformes visant la
mise en place de systmes de gestion par les rsultats

115

et (ii) renforcer les capacits de formulation des

politiques dans le cadre dun programme de
dveloppement. Cest notamment le cas lorsque
quil sagit de traduire les Cadres stratgiques de
lutte contre la pauvret dans les budgets, ou
dvaluer les besoins pour latteinte des OMD.
Ainsi en 2005, sur 49 pays ayant prpar un DSRP,
28 avaient dvelopp un cadre des dpenses
moyen terme. Paralllement, parmi les pays
bnficiant de linitiative PPTE, dsormais plus
dun quart disposent en 2004 de projections
moyen terme, contre moins dun sur cinq en 2002
(IDA et IMF, 2005)14. Dans dautres pays, les
exercices dvaluation des cots des OMD
constituent un point dentre supplmentaire pour
lintroduction des CDMT. Enfin, de nombreux
CDMT sectoriels ont t raliss dans le cadre de
programmes sectoriels appuys par des aides
budgtaires.

Le rle des CDMT dans les Cadres

stratgiques de lutte contre la pauvret
CDMT et DSRP : approche conceptuelle et
besoin de renforcement des capacits
La mise en place des documents stratgiques de
rduction de la pauvret (DSRP) dans les pays sest
accompagne de la promotion dune approche de
long terme, dune orientation par les rsultats et
dune promotion de lappropriation nationale. Pour
la mise en uvre de ces trois principes, le CDMT
apparat comme un catalyseur privilgi,
permettant :
de prendre en compte de manire progressive
une dynamique itrative de la dfinition des
politiques fonde sur lvaluation et les
rsultats ;
darticuler des objectifs de long terme et une
gestion de moyen terme ;
de traduire les orientations du DSRP dans les
politiques nationales effectives (en termes de
priorits) via le budget.
Ds le dbut de la mise en uvre des DSRP, des
maillons manquants ont t identifis :
- absence dindicateurs intermdiaires dans les
systmes de suivi, seuls les intrants et les
indicateurs dimpact tant gnralement
suivis ;
- absence de lien entre les diagnostics et les
actions programmes ;
- manque de dfinition de priorits ;

absence de lien entre les actions programmes

et le budget, qui semble la plus grave.

La promotion des CDMT rpond certaines de ces

insuffisances, en particulier au niveau de la
traduction des DSRP dans le budget national. En
outre, lun des gages de la prennit de lapproche
DSRP est linclusion du renforcement des capacits
au sein des stratgies dans une perspective
damlioration itrative du dispositif. Ceci confre
aux CDMT une place importante dans la mise en
uvre des DSRP.
CDMT et DSRP : ambition dmesure ou
catalyseur de changements ?
La dernire revue des DSRP, tirant les leons des
expriences de mise en uvre, met largement en
valeur les constats que nous avons prsents. La
mise en place de CDMT, a fortiori de systmes de
gestion par les performances, est reconnue comme
tant un objectif trs ambitieux et dont les bnfices
attendus la prise en compte des priorits et
lorientation par les rsultats restent conditionns
par les capacits de gestion budgtaire de base .
Les CDMT doivent donc tre intgrs dans un plan
global de rforme de la gestion publique, dans
lequel volont politique et squenage adquat des
rformes sont des facteurs dterminants de succs
(ODI, 2004)15.
Ainsi formul, le constat apparat contradictoire :
dun ct, linsuffisance de capacits dans les pays
menace grandement lapproche propose ; de
lautre ct, les DSRP de seconde gnration
mettent en avant lide que lapproche DSRP
pourrait avoir le potentiel de remodeler terme
lensemble des activits gouvernementales (ODI,
2004) par le dploiement itratif du dispositif.
Alors, CDMT et gestion par les rsultats dans le
cadre des DSRP, folie des grandeurs ? (Maxwell,
2005 ; OPM, 2000).
L orientation document
Contrairement aux recommandations de la revue de
2005, les CDMT sont raliss dans de nombreux
pays de manire parallle aux mcanismes de
dcision nationaux. Si le lancement dun CDMT est
entrepris en dehors des fonctionnements
institutionnels, il risque dtre considr plus
comme un document ponctuel que comme un
processus. Les attentes lgard des CDMT dans le
cadre des DSRP sont doubles et contradictoires : (i)
15

14
. Il est noter que pour le systme de notation des
finances publiques dans linitiative PPTE, la note
concerne lexistence de projections moyen terme et non
dun CDMT.

La littrature sur les CDMT reconnat gnralement la

critique dAllen Schick Get the basics right (Schick
1998), qui affirme que les fondamentaux budgtaires
doivent tre en place avant de pouvoir amliorer les
systmes dans le sens dune orientation sur les rsultats,
conformment aux thories actuelles.

STATECO N100, 2006

116

aider constituer un cadre de dcision orient vers

la rduction de la pauvret ; (ii) mettre en forme un
programme de dpenses de lutte contre la pauvret,
ncessaire aux bailleurs pour tablir des plans de
financement et des engagements. Ces bailleurs
posent parfois comme condition la ralisation de
CDMT (gnralement sectoriels) et/ou financent
des consultants pour leur ralisation, ce qui ne
favorise pas le renforcement des capacits. Lide
de traduction budgtaire du DSRP (ou de
stratgies sectorielles) peut alors se rvler
insidieuse et faire courir le risque deffectuer des
valuations par les besoins sans priorits ni relle
traduction en termes budgtaires. Do la difficile
intgration des DSRP et CDMT aux procdures
budgtaires.
Les conditions dune convergence entre budget,
DSRP et CDMT
Les facteurs suivants doivent en revanche pouvoir
amliorer lintgration entre CDMT et DSRP au
sein des mcanismes de dcision :
combiner les calendriers du DSRP, du budget
et des CDMT, conformment au cycle que
nous avons prcdemment dcrit, les bilans de
mise en uvre des SRP seffectuant lors du
premier semestre et la formulation des
stratgies devant tre finalise avant le
processus budgtaire ;
viter que les ancrages institutionnels des
DSRP et des CDMT soient entirement
disjoints (mais il serait souvent irraliste quils
soient communs) ; lancrage des travaux du
DSRP dans des structures de dcision
confortant
lorganisation
administrative
rgulire en est le meilleur gage ;
dvelopper les systmes de suivi valuation
dans le cadre du DSRP et des politiques
sectorielles pour rorienter les politiques ;
intgrer le renforcement des capacits
institutionnelles et de la gouvernance, y
compris dans le domaine des finances
publiques, dans le DSRP ;
prendre en compte les succs et checs en
matire de renforcement des capacits, par un
alignement sur un programme de rformes
national, de moyen terme et transversal
(plusieurs pays ont mis en place des appuis
budgtaires au renforcement des capacits de
gestion des finances publiques ou, dfaut, des
groupes multi-bailleurs)16.

Le besoin de programmes pluriannuels de

dpenses de lutte contre la pauvret
Dans le cadre des engagements mutuels pris dans la
Dclaration de Paris, laugmentation en volume de
laide au dveloppement dans les annes futures
sera conditionne par la disponibilit de politiques
crdibles de lutte contre la pauvret et de leur
traduction financire (voir encadr 3). Or des
processus CDMT nationaux non oprationnels sont
un obstacle labsorption des apports extrieurs.
De plus, lapproche DSRP, na pas russi
engendrer rapidement des stratgies volontaristes
pour atteindre les OMD.

Approche des CDMT dans le projet du

Millnaire
Programmation ascendante versus program
mation descendante
Loptique du Projet du Millnaire semble oppose
la logique prsente jusquici, qui repose sur la
prise en compte de la contrainte financire et vise
maximiser les performances en rduisant les
cots17. Au contraire, la base de latteinte des
OMD se trouve la volont de faire reposer les
actions publiques sur lvaluation des besoins, donc
sur un mcanisme de programmation de bas en haut
et non de haut en bas (ONU/Projet du Millnaire,
2005) :
Aujourdhui, les stratgies de rduction de la
pauvret
partent
de
lhypothse
de
linsuffisance des ressources et demandent
quel progrs peut tre fait en prenant en
compte le plafond de dpenses ?. Sans
surprise, la rponse est pas assez pour
atteindre les OMD ;
valuation des besoins et tablissement de
CDMT
Lvaluation des besoins donne lieu la dfinition
de stratgies18 qui se traduisent elles-mmes par des
plans de financement tablis sur la base dune aide
au dveloppement additionnelle dans la ligne des
engagements internationaux. Les mesures mettre
en uvre sont identifies sur la base des outils
dvelopps par le projet du Millnaire. Ayant
propos un certain nombre dinstruments cet
effet28, des tudes standard destimation des cots
des OMD 5 et 10 ans sont conduites dans les
pays. Le rsultat peut tre incorpor dans un
17

16
Voir OCDE, 2005b et dans le domaine des finances
publiques, PEFA, 2003. Les instruments de diagnostic
dans le domaine des finances publiques constituent
dsormais une base oprationnelle pour le renforcement
coordonn par les partenaires des systmes de gestion
publique.

STATECO N100, 2006

Par exemple, la Banque mondiale a longtemps insist

pour rduire les cots unitaires de lducation, en faisant
embaucher des contractuels faiblement rmunrs et peu
qualifis sans vraiment tenir compte des consquences
en termes de performances.
18
Le projet du millnaire propose des sries de mesures
identifies dans les analyses conduites par lquipe de
J. Sachs. Les valuations des besoins sy rapportent.

117

CDMT orient par les OMD, qui tablit les liens

avec les stratgies sectorielles, le budget, le DSRP,
etc. Les valuations des besoins saccompagnent de
programmes visant le renforcement des capacits
dabsorption et dtudes permettant, au niveau

macro-conomique, dassurer labsorption dun

niveau daide supplmentaire en vitant en
particulier les problmes de syndrome
hollandais .

Encadr 3

CDMT et Dclaration de Paris sur lefficacit de laide

Les cadres de dpenses moyen terme bnficient dune attention toute particulire dans le cadre de la
Dclaration de Paris adopte en 2005 (OCDE, 2005b). Les bnfices attendus sont les suivants :
- Amliorer lefficacit de laide par le renforcement des capacits de gestion budgtaire et des politiques ;
- Amliorer le potentiel dalignement de laide sur des stratgies nationales unifies et le dboursement de
laide sous forme budgtaire ;
- Constituer le support dun renforcement des capacits pour mettre en place des stratgies nationales axes
sur les rsultats ;
- Replacer les engagements pluriannuels dAPD dans une budgtisation moyen terme.
Cest pourquoi lexistence dun CDMT est lindicateur n1 dappropriation des stratgies nationales de
dveloppement. La Dclaration de Paris prcise quen 2010, 75 % des pays partenaires devraient avoir des
priorits stratgiques claires se rattachant un CDMT et comptabilises dans les budgets annuels.

Dfis de la gestion des finances

publiques dans un contexte daccrois
sement de laide
Articulation entre approches DSRP et du Projet
du Millnaire
Lapproche classique et lapproche par les
OMD sont complmentaires. La premire est
centre sur une logique de dveloppement
institutionnel en faveur de lamlioration de
lefficacit de laction publique dirige vers la lutte
contre la pauvret. La seconde sur lutilisation
dinstruments permettant dacclrer la dfinition
de politiques de dveloppement volontaristes,
hirarchises dans une logique oriente sur les
rsultats. Ces derniers visent ainsi allger les
contraintes dabsorption des pays par des mesures
palliant court terme linsuffisance des capacits
administratives. A moyen terme le dveloppement
des capacits dabsorption demande en revanche
des procdures budgtaires nationales plus
efficaces et la mise en place dinstruments de
gestion par les rsultats, travail que les CDMT et
lapproche DSRP actuelle facilitent. Des recherches
sont en cours pour adapter les mthodes de gestion
budgtaires et les stratgies macro-conomiques
labsorption dun volume daide accru29.
28
Modles de simulation financire sectoriels, pour partie
labors par les agences spcialises des Nations-Unies,
pour partie construits pour les besoins de lexercice.
29
Voir notamment Heller (2005) Pity the Finance
Minister et la rponse de Roberts (2005) pour un point
sur les rflexions menes au plan macro-conomique et
des finances publiques

Dveloppement des CDMT au service dun

accroissement de laide
Globalement, les recommandations formules dans
la section prcdente sur la mise en uvre des
CDMT semblent en accord avec cette approche.
Ainsi, le renforcement des processus CDMT doit :
- aider assurer linsertion du budget dans une
stratgie macro-conomique qui prenne en
compte les scnarii possibles, et notamment les
possibles accroissements de laide ;
- aider prsenter une vision unifie de la
programmation des politiques publiques et des
diverses sources de financement, conformment
aux procdures nationales ;
- assurer une complmentarit avec les
programmes de rforme des finances publiques
conduits aux plans de lexcution et du contrle
en vue dune stratgie cohrente damlioration
de lefficacit et de la transparence ;
- appuyer le dveloppement des stratgies
sectorielles, en : (i) facilitant laccs aux
financements ; (ii) mettant en uvre les
techniques dvaluation des besoins et de
projection des cots laide de mthodes
simples ; (iii) proposant des possibilits de
scnarii diffrents fonds sur les priorits
dfinies au niveau national ; (iv) renforant
progressivement les mcanismes de gestion
sectorielle dans le sens des techniques de
gestion par les rsultats.

STATECO N100, 2006

118

Vers une nouvelle

publiques ?

gestion

des

finances

Un accroissement de laide au dveloppement

pourrait avoir des consquences majeures sur les
systmes de gestion des finances publiques des
pays en dveloppement. Il faut identifier les
solutions qui permettront de rpondre aux
difficults de gestion dans des contextes de
capacits dabsorption limites, notamment eu
gard la volatilit des agrgats de finances
publiques, les mcanismes permettant dassurer une
minimisation du risque, lassurance dune efficacit
de la dpense, notamment au plan de la croissance,
etc. Mais plus profondment, une reconfiguration
des services publics serait ncessaire pour acclrer
la mise en place de systmes de gestion par les
rsultats. Nanmoins, il faut souligner quun
CDMT trs dtaill (comme ltaient les anciens
plans sovitiques, qui multipliaient les indicateurs)
irait lencontre des rformes budgtaires, qui
reposent gnralement sur lide que les
gestionnaires de crdits ont besoin dune plus
grande souplesse en termes de moyens, leur
valuation portant sur les rsultats.

Conclusion :
portun ?

un

exercice

op

Le CDMT est potentiellement un instrument

extrmement utile pour combler le vide qui existe
souvent entre les politiques de dveloppement et
leur traduction budgtaire. Il permet de renforcer la
formulation des stratgies sectorielles en les
rendant plus ralistes, plus cohrentes avec les
objectifs poursuivis. Ce dernier point est
particulirement important dans le contexte actuel
daccroissement et dharmonisation de laide, et de
passage progressif laide budgtaire.
Lapproche par les Objectifs du Millnaire pour le
Dveloppement nest pas contradictoire avec
llaboration des CDMT, car ceux-ci sont
prcisment des instruments pour grer la tension
entre les objectifs et la contrainte budgtaire.
Nanmoins, la mise en place dun CDMT peut tre
dangereuse si elle rsulte dune conditionnalit

STATECO N100, 2006

impose de lextrieur et si elle fait appel demble

des instruments sophistiqus. Il faut de plus
veiller ce que les fondamentaux (suivi correct
des dpenses publiques, vision globale des
ressources et des dpenses publiques) soient en
place ou du moins ce que le CDMT soit conu
comme un vecteur de changement.
Cest pourquoi il faut souligner que le CDMT est
un processus qui peut et doit tre mis en oeuvre de
manire graduelle en fonction des capacits. Le
plus important est le dveloppement du processus
sur la base d'outils initialement aussi simples que
possible. Ainsi conu, le CDMT peut contribuer de
manire efficace plusieurs processus qui doivent
converger : la rforme des finances publiques (prise
en compte du cadre macro-conomique, rforme
des nomenclatures budgtaires), le renforcement
des capacits darbitrages budgtaires fonds sur
les performances, le suivi des rsultats des
diffrentes politiques et la rtro-action du suivi sur
la dfinition des politiques.
Les CDMT peuvent et doivent enfin avoir un rle
important au niveau sectoriel. Ils peuvent conduire
dvelopper les instruments de gestion sectoriels
(valuation des cots, budgets programmes,
systme de suivi et valuation). Surtout, les CDMT
sectoriels peuvent tre conus comme des
instruments de plaidoyer au niveau des arbitrages
budgtaires, au sens o ils permettent de justifier
sur le plan technique les demandes daccroissement
des dotations. Ils peuvent ainsi intgrer les outils
proposs dans le cadre du projet du millnaire et
tre les vecteurs dun accroissement de laide. Ceci
constitue une bonne base pour la mise en place de
systmes de gestion orients par les rsultats dans
une perspective de moyen terme.
Comme toute rforme denvergure, les CDMT
doivent tre accompagns dun renforcement des
capacits nationales, la fois en termes de
ressources humaines et dinstruments. En
particulier, les cellules de programmation, de suivi
et de formulation doivent recevoir dans ce cadre
une attention renforce.

119

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