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INTRODUCCIN...................................................................................................................3
ESTADO DE LA CUESTIN: LOS ESTUDIOS DE SOCIOLOGA Y CIENCIA POLTICA Y
SU PRESENCIA PROFESIONAL EN LAS ADMINISTRACIONES......................................4
QU USOS SE LE OFRECE A ESTAS DISCIPLINAS DENTRO DE LA
ADMINISTRACIONES?.......................................................................................................14
LA INFLUENCIA DE CULTURA ORGANIZACIONAL DE LAS ADMINISTRACIONES EN
LAS FUNCIONES DE SOCILOGOS Y POLITLOGOS..................................................20
El discurso de la eficiencia y la eficacia en la gestin de las Administraciones Pblicas
..........................................................................................................................................21
Eficacia, eficiencia y posibles dilemas ticos de las y los socilogos/politlogos en las
administraciones...............................................................................................................23
REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS....................................................................................29
INTRODUCCIN
El paradigma de gestin pblica dominante en Europa durante ms de cien aos ha
sido el burocrtico, con toda su carga de control y toda su obsesin por evitar la
arbitrariedad y reducir la discrecionalidad del empleado publico; en suma, por reducir
su libertad (opcin plenamente coherente con la legitimidad racional-legal y su
inseparable seguridad jurdica [Weber, 1963]). Esta citacin parece no haberse
modificado en gran medida en los ltimos aos, pues el trabajo del personal de la
Administracin Pblica sigue rigindose en gran medida por preocuparse de cumplir,
en el ejercicio de su cargo, la Ley y seguir las instrucciones y procedimientos
marcados. Se puede decir que el o la empleada pblica se ha promovido una tica de
naturaleza convencional (Kohlberg, 1981), que no plantea ni grandes debates ni
encendidas crticas; basta la lealtad institucional, la profesionalidad, la obediencia y
el respeto a las rdenes recibidas para tener la conciencia tranquila (Villoria, 2007:
111). Las grandes incertidumbres morales quedan para los puestos de alta
responsabilidad que suelen ejercer las y los representantes polticos.
La visin crtica que suele asociarse al o a la profesional de la sociologa y la ciencia
poltica
parece
no
encajar
demasiado
en
una
determinada
tica
que
sigue
predominando en la agencia pblica. Quiz este aspecto pueda estar relacionado con
la escasa presencia de profesiones de la sociologa o la ciencia poltica dentro de las
Administraciones Pblicas, como podr comprobarse en el primer epgrafe de la
comunicacin. Si uno de los campos fundamentales de estudio de estas disciplinas es
la ciudadana, por tanto, la presencia de este grupo de profesionales debera estar
garantizada, al menos no ser minoritaria.
Con estas ideas en mente, la comunicacin tratar de aproximarse a los usos que se
le ofrece a la disciplina sociolgica y politolgica dentro de la Administracin Pblica.
Quiz sea pertinente mencionar que lo que se sabe en este sentido sea ms bien
poco. Se conocen, sin duda, las grandes lneas maestras, especialmente en cuanto
estn diseadas por los textos legales, programas, pero parece cierto que lo que se
sabe es poco ms. Incluso desde el punto de vista sociolgico nos falta an una visin
completa de la teora de la organizacin administrativa y, por otra parte, no cabe
ignorar las diferencias existentes entre lo dispuesto en la legislacin y lo que sucede
de un modo efectivo en la realidad.
26.125
26.219
25.391
21.813
20.000
19.920
18.020
15.000
10.000
5.000
0
1996/97 1997/98 1998/99 1999/00 2000/01 2001/02 2002/03 2003/04 2004/05 2005/06 2006/07
Grfica 2. Evolucin en tantos por ciento del nmero de estudiantes y personas que se
licencian en Ciencias Polticas y Sociologa (1996-1997 a 2006-2007)
Estudiantes
Licenciados/as
250%
200%
150%
100%
50%
0%
1996/97 1997/98 1998/99 1999/00 2000/01 2001/02 2002/03 2003/04 2004/05 2005/06 2006/07
cinco mil alumnos). Utilizando los datos de matrcula del curso 2006-2007, el ttulo de
sociologa y el de ciencias polticas estaran entre las de matrcula elevada,
compartiendo ranking con titulaciones como derecho, farmacia, psicologa, filologa o
administracin y direccin de empresas.
Por tanto, a pesar de las respuestas decrecientes en su matrcula total desde el inicio
de esta serie, la titulacin de ciencias polticas y sociologa todava goza de cierta
popularidad en las matrculas de las universidades espaolas. Desde el punto de vista
comparativo, se constata una implantacin suficientemente consistente como para
haber alcanzado una matrcula comparable a las de otras titulaciones con una
trayectoria universitaria mucho ms dilatada en el tiempo. Estableciendo una nueva
comparacin junto a titulaciones con diferente nmero de alumnos pero con
afinidades en contenidos (aunque con perfiles profesionales diferenciados), se aprecia
tambin cmo estas titulaciones ofrecen una situacin equiparable a las restantes,
excluyendo las que presentan posiciones extremas en la evolucin de su matrcula,
como es el caso de Historia y de Geografa (tabla 1). En este marco conviene no
olvidar lo anteriormente mencionado, y que tambin se refleja en la tabla siguiente,
es decir, el nmero decreciente de matrculas en cada uno de los cursos de los ltimos
aos.
Tabla 1. Evolucin del total de estudiantes, por titulaciones
2000/01
Humanidades
2001/02
2002/03
2003/04
10.440
10.110
9.598
8.856
7.670
6.599
5.790
5.043
Historia
22.608
25.736
25.186
28.211
16.916
16.398
15.150
14.303
Filosofa
10.004
9.510
8.764
8.720
Periodismo
15.980
15.915
11.003
16.240
Sociologa
11.857
11.041
9.722
9.882
..
..
9.205
14.303
Geografa
Ciencia Poltica
Fuente: Elaboracin propia, Libro Blanco del ttulo de grado en humanidades, ANECA.
En todo caso, no es lo mismo iniciar los estudios que finalizarnos, pues sern estos
ltimos los que en realidad lleguen a formar parte del mercado laboral en el rea de
sociologa y ciencias polticas. En esos ltimos once aos, desde 1996 hasta el 2007,
un total de 25.695 personas estaran en posesin del ttulo de licenciadas en ciencias
polticas y sociologa, pudindose ser consideradas potenciales trabajadores. Este
nmero supondra el 2,4% del total de potenciales trabajadores con titulacin
universitaria de licenciatura que habran entrado a formar parte del mercado laboral
en estos ltimos once aos.
Estas cifras son una primera aproximacin a la situacin de la titulacin de sociologa
y de ciencias polticas como ramas de estudios en las universidades espaolas. Es un
primer anlisis que refleja el descenso en el nmero de alumnos y alumnas
matriculadas, pero tambin manifiesta que siguen siendo carreras universitarias de
matrcula elevada al compararlas con otras titulaciones afines.
La cuestin que, por el momento, permanece en el tintero son las trayectorias
profesionales de estas personas licenciadas en ciencias polticas o en sociologa. Como
se coment al iniciar el epgrafe, los datos que existen son escasos para establecer un
anlisis exhaustivo de la insercin laboral. Sin embargo, durante el ltimo quinquenio
se han realizado algunos estudios que permiten aproximarnos a la realidad emprica
en la que se desenvuelve la prctica profesional de las y los titulados en sociologa y
en ciencias polticas. La mayor parte de esta informacin procede de investigaciones y
estudios realizados por universidades espaolas y por el Colegio Nacional de
Politlogos y Socilogos. Se trata de investigaciones que abarcan sus respectivos
distritos universitarios, por lo que ninguna alcanza el carcter del mbito nacional, a
excepcin del estudio realizado por el Colegio Nacional de Politlogos y Socilogos.
Por ello, hay que advertir en todo caso acerca de su carcter parcial desde el punto de
vista territorial, de las titulaciones representadas y cuestiones que se abordan o,
incluso, de la naturaleza estadsticamente no representativa de las muestras
manejadas.
De la informacin revisada sobre las titulaciones que nos ocupan relativa a su
insercin laboral, conviene sealar algunos aspectos:
(cuantitativa-cualitativa),
recursos
humanos,
docencia
Los resultados proceden de una encuesta realizada sobre insercin laboral en el marco del
ttulo de grado de ciencias polticas y de la administracin, sociologa y gestin y
administracin pblica. La muestra fue de 1287, con varias submuestras: 263 encuestas a
personas licenciadas en la titulacin de Sociologa; 200 para la titulacin en Ciencias Polticas y
de la Administracin; 224 para los Diplomados en Gestin y Administracin Pblica. Todos
egresados de los ltimos cinco aos. A estas submuestras se aaden dos submuestras de
colegiados, 300 del campo de Sociologa y 300 de Ciencias Polticas.
Activo y ocupado
100%
90%
2,0
23,5
Otros y Nc
2,3
5,4
20,2
13,4
77,6
81,2
Lic.Sociologa
Col.Sociologa
80%
70%
60%
50%
40%
74,5
84,5
30%
20%
10%
0%
Lic.Polticas
Col.Polticas
Fuente: Elaboracin propia, Libro Blanco del ttulo de grado en ciencias polticas y sociologa,
ANECA.
100%
Empresa Privada
Otros
0,8
0,9
1,1
80%
61,7
53,7
1,0
44,6
62,7
60%
40%
33,7
31,9
20%
33,8
0%
3,8
Lic.Polticas
32,2
13,4
Col.Polticas
20,7
4,0
Lic.Sociologa
Col.Sociologa
Fuente: Elaboracin propia, Libro Blanco del ttulo de grado en ciencias polticas y sociologa,
ANECA.
Apariciones
58
Porcentaje
sobre P-A2
2,2%
Ciencias Polticas
0,3%
0,1%
Psicologa
512
19,1%
Trabajo Social
612
22,9%
Medicina
303
11,3%
Arquitectura
798
29,8%
P-A2
Derecho
2675
897
Apariciones
Psicologa
38
Trabajo Social
19
Psicopedagoga/ pedagoga
19
Arquitecto
Econmicas/ empresariales
Geografa e Historia
Como consecuencia de lo cual, tngase en cuenta que esta cifra no expresa el nmero
de funcionarias/os facultativos o de otra clase que poseen la titulacin de Sociologa,
que pueden ser ms o menos que la cifra de 75. Especialmente llamativa es la
presencia de Psiclogos/as en una consejera llamada Igualdad y Bienestar Social.
No Bienestar Psicolgico. Con 236 plazas de facultativo, en prcticamente todas
ellas se cierran los puestos para la titulacin en Psicologa o Trabajo Social, mientras
que para Sociologa slo es aceptada en 26, y la Ciencia Poltica en ninguna.
Tabla 4. Relacin de puestos y plazas profesionales en la RPT por Consejeras
ECONOMA
EMPLEO
GOBERNACIN
Plazas
Puestos
% Plazas
% Puestos
3
10
1
3
18
1
5,2%
17,2%
1,7%
4,0%
24,0%
1,3%
IGUALDAD
JUSTICIA
SALUD
MEDIO
AMBIENTE
VIVIENDA
TOTAL
26
1
8
30
1
12
44,8%
1,7%
13,8%
40,0%
1,3%
16,0%
1
8
58
1
9
75
1,7%
13,8%
100,0%
1,3%
12,0%
100,0%
QU USOS SE LE OFRECE
ADMINISTRACIONES?
ESTAS
DISCIPLINAS
DENTRO
DE
LA
Es posible imaginar los diferentes contextos en los que la pregunta para qu sirve la
sociologa?
puede
ser
formulada.
Los
diversos
oficios
estn
desigualmente
que
tiende
hacia
la
crtica
social,
generando
conocimientos
que
implica
una
valoracin.
Por
el
contrario,
la
sociologa
Para Bourdieu, el campo es un espacio social formado en torno a hechos que condensan
acciones sociales (es una de las manifestaciones de la interaccin entre los niveles micro
macro). Las prcticas de los agentes en un campo especfico varan en funcin de los recursos
que estn implicados en su elaboracin, a saber, los tipos de capital. Sobre la Sociologa de
Bourdieu puede verse Bourdieu y Wacquant, 1992.
7
sociedad en la que parece que lo que vale es lo que puede cuantificarse, lo legtimo es
slo aquello que puede cuantificarse.
No entraremos a valorar aqu la existencia de muchas preguntas sesgadas en los
estudios de opinin. No insistiremos en la necesidad de contar con preguntas bien
formuladas. No haremos reproches a los cuestionarios que no cuentan con categoras
de
respuesta
exhaustiva
excluyente.
No
entraremos
cuestionar
la
cuerpos
profesionales
implicados
en
las
investigaciones,
simples
es
preciso
que
la
divisin
de
los
papeles
del
trabajo
sea
relacionados entre s y que pueden influir en su labor cotidiana dentro de las agencias
pblicas.
Antes, en el epgrafe que sigue a continuacin, nos parece imprescindible realizar una
breve contextualizacin sobre los discursos vigentes acerca del modo en que han de
gestionarse las Administraciones Pblicas.
El discurso de la eficiencia y la eficacia en la gestin de las Administraciones Pblicas
Para realizar un anlisis adecuado sobre la evaluacin de productividad de la
Administracin hay que investigar el logro de los objetivos de la accin pblica y la
adecuacin de los recursos disponibles a tales logros (Beltrn, 1991). Esto nos remite
a los conceptos de eficacia y eficiencia. Por eficacia entendemos el grado en que se
alcanzan los objetivos establecidos para cualquier accin. La eficiencia, por su parte,
mide el coste al que se han conseguido tales objetivos, de modo que una actividad
ser ineficiente cuando an habindose llevado a cabo la accin convenida esta no se
ha realizado optimizando los recursos. Ambos aspectos, en especial la eficiencia,
remiten a su vez a la productividad, concepto propio de la economa de mercado y
que desde hace unas dcadas ha terminado por implementarse en la evaluacin de las
actividades pblicas.
El origen de los discursos y debates acerca de la productividad en el seno de las
Administraciones Publicas, tiene como contexto ms general el de la crisis del Estado
de Bienestar. El origen de tal crisis va de la mano de otra: la surgida en el sistema
capitalista a mitad de los aos 70. Hasta este punto de corte, las estructuras
del
mercado y las polticas de bienestar del Estado conjugaban sus estrategias para
mantener el crecimiento econmico y garantizar ciertos servicios de manera universal.
Con el cambio de ciclo, el creciente dficit del sector pblico redujo la capacidad del
Estado para financiar las anteriores polticas y con ello surgi de manera paralela el
discurso neoliberal en el que se negaba su capacidad como regulador del sistema en
su conjunto.
El modelo mixto quedaba as en entredicho, y la ideologa ms crtica en este sentido
fundamentaba sus argumentos en el crecimiento exacerbado de la burocracia, cuyo
desarrollo vendra dado por una lgica inherente a su propia naturaleza: la asuncin
de responsabilidades por parte de las Administraciones Pblicas generara nuevas
las que compite o bien con su productividad en otros momentos del tiempo. Sin
embargo, en una agencia pblica, el presupuesto viene dado por un rgano de
asignacin (el Parlamento) y la eficiencia slo se puede medir si la consecucin de los
objetivos con ese presupuesto se ha cumplido. La lgica es distinta: mientras que en
las empresas la productividad se mide en trmino de rendimiento en el mercado, en
las agencias pblicas se mide en rendimiento ante la ciudadana. Miguel Beltrn
resume de manera precisa estas diferencias:
La racionalidad del burcrata no es la del mercado, entre otras razones porque nunca
se atribuyen en el mercado responsabilidades tan amplias como en la Administracin
del Estado (la salud pblica, la educacin, el orden pblico y cosas as) con una
asignacin de recursos tan limitada. La racionalidad del burcrata, pues, hay que
buscarla en el mbito poltico de las organizaciones pblicas, que es en el que
desarrollan su actividad profesional. Lo nico que cabe sugerir aqu es que no se trata
de una racionalidad que conduzca a una mayor o menor eficiencia que la del mercado,
sino que es diferente y, quiz, ms compleja (Beltrn, 1986).
No es este texto el espacio para deliberar sobre el modo en que se podran articular
este tipo de valoraciones. Nuestra lnea de reflexin es otra y remite a un tipo de
cuestin radicalmente distinta. Lo que nos interesa analizar es cmo se puede evaluar
la eficiencia y la eficacia en las labores desarrolladas por las y los socilogos y
politlogos dentro de la administracin. Como veremos, es un tema complejo con
muchas dimensiones; nos conformaremos con analizar algunas de ellas no sin antes
acotar tambin algunos aspectos.
Eficacia, eficiencia y posibles dilemas ticos de las y los socilogos/politlogos en las
administraciones
A lo largo de todo este texto hemos estado reflexionando en trminos de lo que
Weber denomina como tipos ideales, es decir, conceptos heursticos plausibles que
permiten establecer categoras de anlisis aplicables al estudio emprico (Weber,
1958). De este modo hemos venido hablando de Administracin Pblica como algo
nico an sabiendo de la heterogeneidad existente dentro de este tipo de
no
incluyen
la
actividad
desarrollada
por
aquellos
aquellas
finales
que
esta
propia
agencia
desarrolla
respecto
las
los
usuarios/ciudadanos.
En una empresa privada la diferenciacin entre estos dos niveles de objetivos es
mucho menor. Aunque se pueden dar excepciones, en su seno todas las personas
trabajadoras actan dentro de su funcin con el objetivo global de que su empresa
sea ms productiva. La organizacin de las administraciones es distinta a la de las
empresas pero tambin en ellas se producen relaciones de competencia. Las distintas
agencias pblicas compiten entre s, pero a diferencia de las empresas que pueden
abrirse nichos de mercado, los recursos pblicos estn demarcados de antemano por
los presupuestos aprobados por los Parlamentos, por lo que el espacio de competencia
est limitado a priori.
De hecho, un buen nmero de los recursos de las agencias pblicas se dedica a
actividades para la bsqueda de mayores recursos a travs de promocionar el bien o
servicio que oferta (mediante notas de prensa, actividades pblicas, gastos de
imagen, etc.) con el fin de asegurarse una asignacin superior en la prxima partida
presupuestaria (Faith, 1980). Y es precisamente en este tipo de funciones en el que
en muchas ocasiones las y los socilogos/politlogos son muy tiles para las agencias
pblicas a travs de dos tipos de actuaciones. En primer lugar, por su conocimiento de
la realidad social y el funcionamiento del sistema poltico. Este tipo de profesionales
pueden detectar problemas y necesidades sociales en los que es necesario la
actuacin de la agencia para ofrecer un bien o un servicio, lo que permitira a la
direccin de la agencia realizar movimientos estratgicos con fundamento que
permitan justificar una ampliacin de los presupuestos ante las y los polticos que en
ltimo trmino gestionan los presupuestos. En segundo lugar, pueden desenvolverse
con destreza en lo que podramos denominar como political advertising o, dicho de
otro modo, ayudar a la agencia a mostrar a la opinin pblica el trabajo realizado de
una manera certera, ya que conocen en mayor medida que otros/as profesionales los
mecanismos que configuran la realidad social.
para el tema que nos ocupa, s parece a simple vista que hay algn modelo que puede
favorecer la actividad de las profesiones sobre las que estamos reflexionando; de los
modelos de cultura de la organizacin que propone Hood, el cuarto, que denomina
como igualitario, presenta caractersticas ms cercanas al correcto desempeo de la
sociologa o de la ciencia poltica. Si buscamos los motivos que justifican esta
afirmacin, podemos al menos enumerar los siguientes:
1. Este tipo de instituciones permiten establecer en mayor grado una tica de los
fines, y no de los medios (Ibid; 2007). De este modo, y en relacin con lo
anteriormente expuesto en lo relativo a la eficiencia, si las y los profesionales
de la sociologa/politologa pueden realizar sus tareas de prospeccin de la
realidad social minimizando la mediacin de aspectos tales como la bsqueda
de recursos en competencia con otras agencias pblicas, podrn articular
informes o diagnsticos ms cercanos a las demandas reales de la ciudadana.
2. Las organizaciones con estas caractersticas no se guan nicamente por valores
instrumentales de productividad empresarial. El ejercicio de estas profesiones
no podra realizarse en un marco institucional basado en estos principios ya que
a veces es necesario un contexto de reflexin sin las urgencias del mercado,
para dimensionar las necesidades y demandas sociales en toda su complejidad.
3. Un modelo de organizacin jerrquica con una fuerte estructura piramidal no es
compatible con un marco institucional que permita la actitud crtica necesaria
para evaluar correctamente las decisiones de los directivos de las agencias y,
en ms alta instancia, las decisiones de las y los representantes polticos.
Las respuestas a estas preguntas son complejas pero un elemento necesario para que
las y los cientficos sociales puedan ejercer la reflexividad y la observacin con niveles
equilibrados de compromiso y distanciamiento, pasa sin duda porque desempeen sus
trabajos en organizaciones con una cultura tica que de cobijo a la libertad de
planteamientos cientficos, aunque estos no estn de acuerdo con los planteamientos
dominantes.
En conclusin, instituciones que favorecen la circulacin de ideas con una estructura
jerrquica porosa a la negociacin de las decisiones y, en definitiva, con estructuras
que favorecen la equidad y la participacin, parecen ser las ms proclives para el
ejercicio de la sociologa y de las ciencias polticas. Y esta reflexin quizs sea
extensiva a cualquier ejercicio de la actividad pblica.
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