La Disciplina y Efectividad de Las Bancadas de Oposición en El Parlamento

La disciplina y efectividad de las
bancadas de oposicin en el Parlamento

en los casos de interpelaciones durante
los gobiernos de Toledo, Garca y Humala
(2001-2013)1
The discipline and effectiveness of
the opposition groups in Parliament in
the cases of interpellations during the
governments of Toledo, Humala and
Garca (2001-2013)
Estel Vela, *
Gabriela Ruiz,*
Sebastin Garca, *
Pablo Roca.*
Asociacin Civil Politai
ISSN: 2219-4142
Vela, Estel; Ruiz, Gabriela; Garca, Sebastin y Roca, Pablo. La disciplina y efectividad de las bancadas de oposicin en
el Parlamento en los casos de interpelaciones durante los gobiernos de Toledo, Garca y Humala (2001-2013). Politai:
Revista de Ciencia Poltica, Ao 5, primer semestre, N 8: pp. 99-128.
* Estudiantes de pregrado de la especialidad de Ciencia Poltica y Gobierno de la Pontificia Universidad Catlica del Per y
miembros de la Comisin de Investigaciones de la Asociacin Civil Politai. Correos electrnicos: e.vela@politai.pe (Estel
Vela), g.ruiz@politai.pe (Gabriela Ruiz), s.garcia@politai.pe (Sebastin Garca), p.roca@politai.pe (Pablo Roca).
Se agradece a la profesora Milagros Campos y Sandra Lindembert por los comentarios y el apoyo brindado en la realizacin de
este artculo, as como a los comentarios de Paolo Sosa.
99
Politai: Revista de Ciencia Poltica, 2014, Ao 5, primer semestre, N8: pp. 99-128
Resumen
Este artculo aborda el uso del mecanismo de control poltico parlamentario de interpelacin a ministros en el caso peruano, con el objetivo de identificar cules son los factores que
influencian en la efectividad de las bancadas de oposicin para aprobar las mociones de interpelacin durante los gobiernos post-Fujimori de Alejandro Toledo, Alan Garca y Ollanta Humala
(2001-2013). Tomando en cuenta el tamao, la disciplina y el nmero de mociones presentadas
por cada bancada parlamentaria, se concluye que las bancadas ms efectivas son aquellas que
tienen un alto nivel de disciplina y que presentan un nmero de mociones razonable, de acuerdo a su capacidad para aprobarlos. Para hallar los niveles de disciplina del voto y efectividad
se recopil los datos de 85 mociones de interpelaciones y de 36 votaciones sobre su admisin.

Palabras claves: Mecanismos de Control poltico, Interpelacin, bancadas de oposicin, disciplina
parlamentaria, Control del Ejecutivo y efectividad Legislativa.
Abstract
This article discusses the use of the mechanism of parliamentary control of interpellation to
ministers in the Peruvian case, with the objective of stablish which factors determine the effectives of opposition groups to approve the motions of interpellations they present during the postFujimori goverrnments of Alejandro Toledo, Alan Garca and Ollanta Humala (2001-2013).
Taking into account the size, discipline and the number of motions presented, this research
argues that the most effective parliamentary groups have high levels of discipline and present a
reasonable number of motions, in relation to their capacity to approve them. The levels of discipline and effectiveness of each parliamentary group were calculate through the recompilation of
data from 85 motions and 36 debates about the admission of the process.
Key Words: mechanisms of parliamentary control, Interpellation, opposition groups, parliamentary
discipline, Legislative Voting, ExecutiveControlandLegislativeSuccess.
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La disciplina y efectividad de las bancadas de oposicin en el Parlamento en los casos de interpelaciones durante los gobiernos de Toledo,
Garca y Humala (2001-2013) - Estel Vera, Gabriela Ruiz, Sebastin Garca y Pablo Roca
Introduccin
En los sistemas democrticos, una de las principales funciones del Parlamento es la del
contrapeso poltico al Gobierno. Uno de los mecanismos que le permite cumplir esta tarea es la
interpelacin a ministros, herramienta clave en la relacin entre el Ejecutivo y el Legislativo y que
plantea la pregunta sobre qu consecuencias tiene el uso de este mecanismo en la prctica para
la democracia y la gobernabilidad.
En el Per, este mecanismo recobra importancia tras el retorno a la democracia en el
2001, fecha a partir de la cual se observa que las bancadas parlamentarias logran mayor protagonismo a raz de su uso. No obstante, a pesar de la importancia ganada, el uso de estos mecanismos de control poltico en el caso peruano o latinoamericano ha sido poco abordado por la
literatura, y sobre todo, ha sido abordado desde los estudios constitucionales, enfocndose en la
aplicacin de los dispositivos legales. Por tal motivo, es relevante estudiar, desde la Ciencia Poltica, la aplicacin de este recurso, especficamente observando el comportamiento de las bancadas
que se configuran como oposicin.
De acuerdo a la literatura, esta tarea toma relevancia por dos motivos. Por una parte, se
asume que el gobierno necesita contar con mayora parlamentaria para poder cumplir con sus
funciones. Por la otra, se considera que si la oposicin es mayoritaria en el Parlamento, se pueden
generar escenarios de crisis poltica derivados de un uso excesivo de los mecanismos de control
poltico. Tomando esto en cuenta, surge una interrogante: por qu los gobiernos post-Fujimori,
que no contaron con mayora en el Congreso, no tuvieron escenarios de inestabilidad poltica
que pusieran en peligro su permanencia al mando del pas? En este trabajo se plantea que no
basta con observar quin tiene la mayora en el Parlamento, tambin es necesario observar el
comportamiento de los grupos parlamentarios tomando en cuenta sus niveles de disciplina y de
efectividad para que se lleguen a dar.
Esta investigacin se centra en el anlisis del comportamiento de las bancadas parlamentarias observando el nivel de disciplina en el voto de la bancada y las caractersticas propias de las
mismas que nos permitan comprender cundo son efectivas para interpelar a ministros durante
los gobiernos post-Fujimori. Para ello, se recopil y agreg los datos de las 85 mociones y las 36
votaciones que se dieron en el periodo de los gobiernos de Alejandro Toledo (2001-2006), Alan
Garca (2006-2011) y Ollanta Humala (2011-2013).2 Los datos fueron extrados del portal web
del Congreso de la Repblica del Per.
Esta investigacin se articula en tres partes. En primer lugar, se desarrolla un marco terico sobre el uso de los mecanismos de control poltico como una forma de oposicin. Luego se
desarrollan las reglas de juego que restringen el uso de la interpelacin, a travs de un anlisis
sobre los alcances y lmites para el ejercicio de la interpelacin en la regin y en el caso peruano.
Por ltimo, se presenta el anlisis de los tres ltimos gobiernos y se observa qu tan efectivas son
las bancadas de oposicin en el uso de este recurso.
El control poltico como una forma de oposicin en el Parlamento
Un sistema poltico clasificado como democrtico constitucional atribuye a la Constitucin la facultad para organizar el ejercicio del poder a travs de la divisin y distribucin.
Siguiendo a Loewenstein (1979: 50), esta distribucin se da cuando hay varios detentadores
2
Se cuenta con 36 votaciones de interpelaciones de las 39 encontradas, dado que en dos oportunidades, dos casos de interpelacin se decidieron en una misma votacin y una votacin fue a mano alzada por lo que no se cuenta con el registro de los
resultados de esa votacin.
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del poder, como una forma de garantizar la libertad individual de los actores y para asegurar el
correcto ejercicio de sus funciones. Los actores, a su vez, deben ser controlados a travs de otros
detentadores del poder. En ese sentido, la Constitucin se presenta como un dispositivo legtimo
para el control del ejercicio del poder a travs del forjamiento de un sistema de reglas fijas para
limitar las posibilidades de accin de los gobernantes (Burdeau 1981).
El control poltico se presenta como una caracterstica y herramienta que moldea la relacin entre el Ejecutivo y el Legislativo y que trata de balancear las fuerzas de estas dos instituciones. Como apuntan Mariana Llanos y Ana Mara Mustapic (2006), la Constitucin se configura
como una pieza central de la arquitectura democrtica, ya que procura evitar que se merme la
actividad de control del Legislativo por parte del Ejecutivo o incluso de la burocracia.
De manera que el control poltico lo ejerce el Parlamento y se establece sobre la accin
general del gobierno. El objetivo central es supervisar la gestin gubernamental (Mora-Donatto
2001: 86). Sin embargo, este tipo de control se diferencia del jurdico o legislativo, ya que este ltimo est relacionado al control sobre las normas, a la produccin legislativa y a la normatividad
antes que a las decisiones o acciones gubernamentales; mientras que el control poltico se centra
en un rgano y no sobre un objeto particular, en este caso el Ejecutivo.
En ese sentido, el parlamento evala la gestin pblica del gobierno en relacin a los resultados y su rendimiento (Alcntara y Snchez 2001: 63). No obstante, tambin se caracteriza por
los titulares del control, los parlamentarios, sujetos que se distinguen por su condicin poltica
y cuyo inters en desgastar la imagen del gobierno radica en la idea de contar con un proyecto
alternativo (Mora-Donatto 2010: 126-127).
La literatura tambin discute si las caractersticas del rgimen son aspectos que afectan
el uso de los mecanismos de control poltico. Es as que Juan J. Linz (1985) presenta el debate
sobre si realmente el presidencialismo es, a diferencia del parlamentarismo, el menos capaz de
sostener un gobierno democrtico debido a la independencia de poderes. De este modo, sustenta
que, en los sistemas parlamentaristas, existe una mayor estabilidad porque hay menos conflictos
entre poderes, pues el Ejecutivo no es totalmente independiente. En cambio, en un rgimen presidencialista, dada la independencia y la contraposicin de poderes, los mecanismos de control
pueden ser utilizados de una manera que vuelva conflictiva, disfuncional y desequilibrada la
relacin entre Ejecutivo y Legislativo (Eguiguren 2004). No obstante, Jorge Lanzaro plantea, en
contraposicin, que son las mismas caractersticas del presidencialismo las que se convierten en
atributos (2001):
Si lo que se privilegia no es tanto la supuesta eficiencia de un gobierno unificado, sino
las articulaciones que en vez de facilitar acotan las operaciones unilaterales de la presidencia y apuestan a un juego de frenos y contrapesos con una autoridad expresamente
limitada y una autorizacin poltica repartida (Lanzaro 2001: 19).
En ese sentido, los regmenes presidencialistas, se caracterizan por brindar ms incentivos y eficacia al control parlamentario. La separacin de poderes y la autonoma institucional
finalmente permiten la existencia de un balance a travs de un sistema de checks and balances y la
legitimidad de un control parlamentario ms tradicional referido a las sanciones.
En los sistemas presidencialistas, los mecanismos de control poltico se presentan como
instrumentos de las minoras (Soriano 2001: 181) para poder lidiar con el dominio de la mayora
del gobierno que, generalmente, est presente dentro del parlamento en este tipo de sistemas.
Asimismo, pueden perfilarse como un instrumento para fiscalizar las polticas del Ejecutivo. Sin
embargo, tambin puede ser usado, ms que como una forma de contrapeso, como una forma de
oposicin con el objetivo de desgastar al gobierno.
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Siguiendo esta lgica, desde un anlisis costo-beneficio, en determinados contextos, los

congresistas del partido de gobierno pueden oponerse al Ejecutivo para obtener algn beneficio
de ello, como perfilar una imagen de mayor ejercicio parlamentario. Esto se exacerba en escenarios como el peruano, donde la fragmentacin del congreso y el grave problema de representacin se deben a la personalizacin-individualizacin de la representacin y la distancia entre el
individuo representante y el partido que es elegido para el gobierno (Mujica 2012).
En la prctica, la oposicin y las minoras son quienes tienen mayores incentivos y, por lo
tanto, ejercen la funcin de control. As, si bien corresponde al congreso como institucin ejercer
los mecanismos de control poltico, sucede que el mecanismo se ejerce al interior de este, por
grupos o bancadas que pueden representar a las minoras parlamentarias, las ms interesadas en
ejercer su derecho de control poltico (Mora-Donatto 2001: 125).
En esa lnea, Manuel Aragn (1986: 33) explica que la mayora puede frenar el control
por el Parlamento, pero no puede, de ninguna manera, frenar el control en el Parlamento, ya
que adems de la votacin existe el recurso de la discusin. Lo que resalta este autor es el hecho
de que el Congreso no es solamente un rgano que toma decisiones en base a una sola voluntad,
la de la mayora, sino que tambin es un espacio plural que admite las discusiones que pueden
emplearse para la fiscalizacin del gobierno. Por ello, el especialista sostiene que se ha pasado del
control por el Parlamento al control en el Parlamento (Aragn 1995: 170).
No son muchos los estudios que tienen a la oposicin parlamentaria como objeto de estudio en pases latinoamericanos con sistemas presidencialistas (Garca y Martnez 2001). El nfasis en muchos casos ha estado puesto en las situaciones de bloqueo institucional y de conflictos
Ejecutivo-Legislativo cuando el presidente no cuenta con mayora parlamentaria. Tambin hay
que precisar que, mientras algunas definiciones son generales, planteadas en un sentido amplio
y pensadas para todo contexto, otras buscan ser operativas. Interesa observar este ltimo tipo en
tanto permita definir la oposicin en un caso concreto de anlisis.
El estudio de Garca y Martnez toma la definicin de Altman y Prez-Lin (1999:
8), entendiendo por oposicin al conjunto de partidos que tienen escaos en el Congreso que
no son del partido del gobierno o que no forman parte de la coalicin electoral que eligi al
presidente (Altman y Prez-Lian 2001: 5). Siguiendo con Altman y Prez-Lin (1999), Gobierno es el partido o la coalicin de partidos que controla el ejecutivo como resultado de unas
elecciones determinadas. De manera que esta definicin deja fuera del anlisis a las coaliciones
post-electorales, un hecho frecuente en la poltica latinoamericana.
Por su parte, el trabajo de Morgenstern, Negri y Prez-Lin, llega a una definicin muy
semejante: el grupo de legisladores que no pertenecen al partido del presidente ni a ningn
partido que forma parte del gabinete de ministros del presidente (2009: 6). No obstante, afirma
que es una definicin simplista el asumir que los miembros del partido de gobierno apoyarn al
presidente. En ese sentido, otro elemento que se toma en consideracin al hablar del control que
ejerce la oposicin es la relevancia de los partidos y las bancadas, pues a travs de ellos es que se
configura la relacin mayora-minora.
La oposicin tambin vara en funcin a la cohesin partidaria, otra de las caractersticas
del comportamiento legislativo. Como menciona Valladares (2009: 103), por unidad se entiende
el grado de homogeneidad entre los miembros de un partido o coalicin en sus votaciones, producto de la cohesin y disciplina del partido o coalicin de partidos. La cohesin es entendida
por Morgenstern (2004: 86-89) como la afinidad que existe entre los miembros de un grupo debido a la valoracin de la etiqueta partidaria por razones ideolgicas, programticas o por temas
electorales. La disciplina, por otro lado, es definida por Carey (2003: 199) como el conjunto de
recursos de los que dispone un grupo, o sus lderes, para persuadir o encuadrar a sus miembros,
a travs de incentivos o castigos.
103
Dado que la aprobacin de la admisin de algunos mecanismos de control al pleno exige

un determinado nmero de votos a favor, la disciplina y el tamao de los grupos parlamentarios
de oposicin son dos variables importantes a considerar en el anlisis de su eficacia. De ellas
dependera el xito de las acciones de control parlamentario.
El concepto de eficacia aplicado al congreso como institucin en su conjunto y a los
congresistas individualmente ha sido focalizado exclusivamente a la funcin legislativa. As, esta
operacionalizacin del concepto no permite recoger otros aspectos importantes como la calidad de la produccin legislativa y la funcin de la representacin y control poltico. Lo que en
este artculo interesa analizar es la eficacia de los grupos parlamentarios medida a travs de las
acciones de control empleadas para balancear el poder del Ejecutivo y supervisar las acciones del
gobierno. De manera contraria al estudio de Yamamoto (2007) sobre instrumentos de control
parlamentario que asume como eficaz un instrumento de control si es que puede ser efectivamente usado, es decir, si una mayora (oficialista o del partido de gobierno) no puede impedir a
un grupo minoritario hacer uso de este.
La composicin del Congreso, el tamao de los grupos parlamentarios y de las coaliciones
que forma la oposicin, as como su variacin en el tiempo, son variables recogidas tambin en
este estudio. Se asume que si los grupos o bancadas de oposicin, o la oposicin en su conjunto,
son de mayor tamao y la votacin demuestra algn grado de disciplina, sern ms eficaces y la
mocin presentada tendr mayor xito en su aprobacin.
En sntesis, resulta importante destacar que una forma de observar las relaciones entre el
Ejecutivo y el Legislativo es a travs de los mecanismos de control poltico. Sin embargo, dado
que el Congreso se configura en bancadas parlamentarias que pueden comportarse o no como
oposicin al gobierno, es necesario observar su comportamiento. Por este motivo, el presente
anlisis se centra en el uso del mecanismo de interpelacin a ministros observando la disciplina
y la eficacia de las bancadas que se configuran como oposicin para su aprobacin.
Para ahondar en la forma en la que se comportan los grupos parlamentarios con respecto
a la interpelacin, es necesario revisar el marco constitucional que las regula. Para ello, se hace
una breve revisin del marco constitucional de la regin y del caso peruano, haciendo nfasis en
las limitaciones y el alcance que se establece para el ejercicio de la interpelacin.
La interpelacin a ministros. Las reglas del juego en Amrica Latina y el Per
A pesar de que en Amrica Latina existe una ola democratizadora desde 1980, se discute
el buen funcionamiento del sistema presidencialista presente en los pases de la regin. Frente
a las problemticas que el modelo gener desde una temprana poca republicana, una solucin
frecuente ha sido la incorporacin de frenos al modelo presidencial. Es as que se han introducido
algunos matices y rasgos del modelo parlamentario como mecanismos anticaudillistas.
Uno de estos mecanismos es el de interpelacin a los ministros de Estado. Este puede
ser usado como control punitivo, en tanto se pretenda deslegitimar e incluso desestabilizar al
(partido de) gobierno. Se puede entender que la interpelacin configura la relacin Ejecutivo y
Legislativo como un mecanismo de control horizontal (ODonnell 2003) e inter-rgano, dado
que funciona entre diversos detentadores de poder que cooperan en la gestin estatal (Loewenstein 1979).
En ese sentido, el mecanismo de interpelacin consiste en la demanda de informacin
en una sesin pblica por parte del Legislativo al Ejecutivo en la que se busca una rendicin de
cuentas sobre asuntos de inters pblico (Garca Toma 2011), con el fin de dilucidar responsabilidades en la toma de decisiones del sector del ministerio interpelado (Campos 2009). El
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ejercicio del mismo consiste en la presentacin de una mocin firmada por un nmero de parlamentarios a un miembro o gabinete en su conjunto. Generalmente se entrega previamente una
copia del interrogatorio, llamado pliego interpelatorio, que tendr que responder. Es de carcter
obligatorio y puede derivar en una censura (Tuesta 2008: 11).
No todas las constituciones de Amrica Latina contemplan la figura de la interpelacin,
pero en las que s aparece, la forma en que se maneja dicho mecanismo es diversa. En este sentido, en algunos pases, el dispositivo legal es ms estricto que en otros; es decir, existen ms
requisitos para poder lograr interpelar a algn ministro y removerlo del cargo. El modo en que se
haya configurado el sistema de gobierno y el arreglo del Parlamento en los pases tambin tiene
efecto en la ocurrencia de las interpelaciones a ministros. Que el legislativo sea unicameral o
bicameral tiene consecuencias distintas en el desarrollo de este mecanismo dentro de los pases
de Amrica Latina.
La Tabla N1 presenta cmo se dispone de la interpelacin en los diferentes pases de
Amrica del Sur. De los 10 pases revisados, 3 no la contemplaban: Brasil, Colombia y Ecuador.
En los que s existe, de ser bicamerales, ambas cmaras pueden formular el proceso de interpelacin, salvo en el caso de Chile, donde solo la Cmara de Diputados cuenta con esta facultad. Por
otro lado, para que la interpelacin se de, es necesaria una etapa previa en la que se presenta la
mocin, en los casos de Bolivia, Chile, Uruguay y Per. De esta manera, los requisitos de firmas
o adherentes varan, mientras que en Uruguay y Chile se requiere un tercio de los componentes
del legislativo, en Per no se requiere ms de un 15% del nmero legal de congresistas.
Tabla 1. Requisitos y Alcance de la Interpelacin en las Constituciones de la regin
PAS
Requisitos de la interpelacin
Qu cmara tiene
facultades para
presentar?
N de firmas para
aprobacin de interpelacin
N de firmas para el
pedido de interpelacin
Alcance
Quines pueden ser
interpelados?
La interpelacin como actividad
Mayora absoluta de
Solo el jefe del gabinete
cualquiera de las cde Ministros
maras
ARGENTINA
2 Cmaras
BOLIVIA
2 Cmaras
Uno o ms senadores/
diputados
BRASIL
No existe la interpeNo existe la interpelacin

lacin
CHILE
Cmara de diputados
Parte de un
proceso
Independiente
Ministros (individual y
X
colectivamente)
1. Informes
2. Interpelacin
3. Censura
-
No existe la interpe- No existe la interpela- No existe la in- No existe la inlacin

cin
terpelacin
terpelacin
1/3 de diputados presen

tes en la sala
Ministros
COLOMBIA

lacin

cin
terpelacin
terpelacin
ECUADOR

lacin

cin
terpelacin
terpelacin
Mayora absoluta
Ministros y altos funcionarios. No se podr

interpelar al Presidente
de la Repblica, al Vicepresidente, ni a los
miembros del Poder
Judicial en materia jurisdiccional.
PARAGUAY
2 Cmaras
PER
Unicameral
15% de congresistas del El tercio de congresisMinistros

nmero legal.
tas hbiles.
1. Pedido
de informes
2. Interpelacin
3. Voto de
Censura
105
PAS
Requisitos de la interpelacin
Qu cmara tiene
facultades para
presentar?
N de firmas para
aprobacin de interpelacin
N de firmas para el
pedido de interpelacin
Alcance
Quines pueden ser
interpelados?
URUGUAY
2 Cmaras
1/3 de los componentes 1/3 del nmero de vode la Cmara de Repre- tos de los componen- Ministros
sentantes
tes de la cmara
VENEZUELA
Unicameral
La interpelacin como actividad

Parte de un
proceso
Independiente
Cualquier funcionario
del Poder Nacional, Es- X
tadal o Municipal
Elaboracin propia. Fuente: Political Database of The Americas. Georgetown University.
Sin embargo, Bolivia tiene un listado de requisitos an menor en comparacin al caso

peruano, dado que basta con la firma de un diputado o senador para presentar una mocin de
interpelacin. Adems, se necesita solo un tercio de los congresistas hbiles para poder aprobar
una mocin de interpelacin, al igual que en Uruguay. Por el contrario, existen pases en los
cuales se necesita mayora absoluta, como en Paraguay y Argentina.
Justamente es en estos dos casos en los cuales la interpelacin es parte de un proceso que
puede derivar en una censura, por lo que la mayora absoluta justificara este posible resultado
del proceso. En cuanto a quines se les puede aplicar la figura de la interpelacin, est claro que
es a los miembros del Ejecutivo. En ese sentido, el caso peruano es bastante similar a los dems
pases. No es extrao ya que en casi todos los casos se aplique a los ministros de Estado.
Finalmente, en el Per, el mecanismo de interpelacin es independiente, pues no es parte
de un proceso que deriva en la censura. Esta caracterstica se comparte tambin con casi todos
los pases que, en sus constituciones o en sus reglamentos del congreso, lo contemplan: Bolivia,
Chile, Uruguay y Venezuela.
De esta manera, se observa que, en el Per, la interpelacin tiene requisitos menores para
su presentacin y aprobacin en comparacin a los dems pases de la regin, y adems no est
sujeta al cumplimiento de procedimientos anteriores ni constituye una causal de procesos posteriores que podran involucrar una mayor responsabilidad poltica para el parlamento.
Dada la menor cantidad de restricciones exigidas, se entiende que las bancadas parlamentarias pueden tener un mayor margen de accin. Para entender mejor cmo el parlamento
peruano ha hecho uso de la interpelacin se har una revisin de la literatura que ha tratado su
aplicacin en los gobiernos post-Fujimori. Pero primero abordaremos su uso en los gobiernos democrticos anteriores a Fujimori, desde que se incorpora dicho mecanismo constitucionalmente.
La interpelacin en el Per como una forma de ejercicio de oposicin
El Per, como casi todos los pases de Amrica Latina, tuvo durante el siglo XIX, un periodo caracterizado por dictaduras y gobiernos presidencialistas; sin embargo, a diferencia de sus
vecinos, su clase poltica fue consciente de que haba que frenar los poderes del presidente y crey
que la mejor manera era introducir elementos parlamentarios dentro del sistema presidencial.
Es as que se presenta, en la constitucin de 1828, la figura de Ministro del Estado y con ella el
referendo ministerial (Garca Belaunde 2009: 122).
Ms tarde, en la constitucin de 1856, se introduce el Consejo de Ministros y, en las
leyes ministeriales de complemento de 1856, 1862 y 1863, se incorporan las figuras del voto de
censura y la interpelacin parlamentaria. Estos mecanismos se emplean durante la vigencia de las
106
sucesivas constituciones de 1860 y 1920, pero es recin en la constitucin de 1860 que se incorpora por primera vez el mecanismo de interpelacin a los ministros, que ser tomado en cuenta
en las constituciones siguientes. Posteriormente y hasta la constitucin de 1933, se incorporan
otros mecanismos constitucionales que permiten mayores prerrogativas parlamentarias de control sobre el gobierno (Garca Belaunde 2009: 122).
La interpelacin tiene un carcter poltico, en el sentido de que busca la responsabilidad
poltica de los ministros del gobierno, pues no solo cuestiona su desempeo, sino la poltica del
gobierno en s. De esa manera, tambin constituye un mecanismo para ejercer la oposicin poltica al gobierno en su conjunto. Es por esto que se vuelve parte de las principales tareas de las
bancadas parlamentarias como parte de su propia estrategia para controlar al gobierno y configurarse como la principal fuerza opositora.
En la historia democrtica peruana, se observa que la interpelacin adquiere relevancia
en la relacin entre gobierno y oposicin, teniendo un rol ms importante a medida que los
gobiernos lidiaron con una oposicin mayoritaria en el parlamento. La literatura seala que, en
estos casos, los gobiernos tuvieron mucha menor capacidad poltica para poder enfrentar a la
oposicin en el parlamento y llevar a cabo las polticas ministeriales, pues enfrentaron numerosos
casos de interpelacin y censura de ministros y de gabinetes enteros. A la larga, esto generaba un
costo al partido gubernamental pues haba que remplazar dichos cargos con polticos aliados y
reformular las polticas para contar con la aprobacin del Parlamento.
En la historia peruana, se encuentran dos casos en los que los gobiernos no contaron con
mayora parlamentaria, mientras que la oposicin, s. Estos fueron los gobiernos democrticos
que trascurrieron en el periodo entre la constitucin de 1933 hasta la constitucin de 1979: el
de Jos Luis Bustamante y Rivero (1945-1948) y el de Fernando Belaunde Terry (1963-1968).
Mientras que el gobierno democrtico de Manuel Pardo (1956-1962), que tambin trascurre en
este mismo periodo, cont con una mayora parlamentaria a su favor que le permiti gobernar
(Garca Belaunde 2009: 127); sin embargo, fue derrocado das antes de culminar su mandato
fruto de la coyuntura electoral del momento.
Por el contrario, en los gobiernos de Bustamante y Belaunde, las tensiones polticas llevaron a escenarios de inestabilidad que culminaron en golpes de Estado (Tuesta 1995: 60). Como
se mencion anteriormente, ambos gobiernos no contaron con una mayora parlamentaria. Luego de que el gobierno de Bustamante renunciara a las presiones polticas del APRA (partido con
el que postul en coalicin a las elecciones junto al Frente Democrtico Nacional) y optara por
no incluirlo en su primer gabinete ministerial, la mayoritaria bancada aprista atac duramente al
gobierno, interpel al Ministro de Agricultura con dos meses en el cargo y censur a seis gabinetes. La crisis poltica generada culmin con el golpe de estado del General Odra que puso fin a
un corto gobierno de tres aos.
De igual forma, en el caso del primer gobierno de Belaunde, la oposicin parlamentaria
de la coalicin conservadora formada por el partido del General Odra y el APRA bloque muchas de las propuestas reformistas de la bancada parlamentaria de gobierno, la Alianza Accin
Popular-Democracia Cristina. El Parlamento interpel y censur reiteradamente a los ministros,
creando un clima de inestabilidad poltica que deterior severamente el rgimen y que favoreci
el golpe militar del General Velasco (Garca Belaunde y Eguiguren 2008: 3). Es as que los mecanismos de censura y de interpelacin fueron utilizados como una forma de ejercer la oposicin
al gobierno, desgastando su capacidad para remplazar a los ministros interpelados y generando
un clima de inestabilidad poltica.
Por su parte, el rechazo masivo que tuvo el gobierno de Belaunde en el Congreso, deriv
en la imposibilidad de aprobar la reforma tributaria, lo cual oblig al gobierno a cambiar sucesivamente de ministros y gabinetes. Las interpelaciones y las censuras reflejaban el rechazo frente
107
a las polticas que el gobierno buscaba emprender, particularmente, en el aspecto tributario. Sin
embargo, adems de los factores coyunturales que explicaban dicha posicin del Parlamento,
como seala Kucynski, la razn principal se debi a la actitud de oposicin del APRA ligada a
su estrategia electoral para 1969.
La estrategia consista simplemente en mantener al gobierno de Belande lo suficientemente desacreditado como para asegurar una victoria del APRA en 1969, pero no tanto como
para que el APRA heredara un caos (Kucynski 1980: 223). De esa manera, la oposicin aprista
pareca estar orientada no tanto por el asunto de los impuestos en s o la poltica del gobierno,
sino por una eleccin presidencial que al final nunca se realiz (Kucynsky 1980: 223).
Siguiendo lo que sealan Garca Belaunde y Eguiguren, aquellos gobiernos que carecan
de una mayora parlamentaria a su favor, derivaban en enfrentamientos entre el Ejecutivo y el
Parlamento, los cuales conllevaron a escenarios de crisis poltica e ingobernabilidad, y sirvieron
como fundamento para la ruptura del orden constitucional y la instauracin de un rgimen de
facto encabezado por un gobierno militar (Garca Belaunde y Eguiguren 2008: 3). As, se identifica en estos gobiernos que la configuracin de la composicin de las bancadas de gobierno y de
oposicin incentivaba en mayor o menor medida el uso de mecanismos de control poltico como
el de censura e interpelacin.
A diferencia de lo ocurrido en el gobierno de Bustamante y en el primer gobierno de
Belaunde, en los gobiernos del perodo comprendido desde la constitucin de 1979 a la de 1993,
es decir en el segundo gobierno de Belaunde (1980-1985) y en el de Alan Garca (1985-1990), el
Parlamento, a iniciativa de la oposicin, logr un nmero reducido de interpelaciones a ministros
y no se logr censurar a ninguno. En estos casos, el Ejecutivo ostentaba una mayora absoluta en
el Congreso que siempre respald todas las gestiones ministeriales cuestionadas (Tuesta 1995:
60). Es as que, en estos dos tipos contrapuestos de gobiernos (con y sin mayora parlamentaria),
la interpelacin y la censura fueron usadas como una forma de hacer oposicin: el Legislativo
se convirti en el principal obstculo y en los casos reseados conllev a la crisis del gobierno
(Tuesta 1995: 61).
De esa manera, tal como seala la literatura, en los casos en los que haba una mayoritaria
oposicin en el Parlamento, as como un alto grado de polarizacin, hubo un mayor uso de los
mecanismos de control poltico de interpelacin y censura. Debido a que la interpelacin no solo
genera costos polticos al gobierno, sino que es una de las principales actividades de las bancadas
opositoras, es importante analizar cules se configuran como tales y qu tan efectivas son para
la aprobacin de las interpelaciones a ministros del gobierno. Si bien en esta cuestin el tamao
de la bancada es fundamental, qu otros factores pueden explicar la efectividad de la oposicin
para aprobar las mociones de interpelacin?
Esta investigacin busca responder a dicha pregunta, centrndose en la efectividad de
las bancadas parlamentarias de oposicin en los gobiernos post-Fujimori. Para ello, adems del
tamao suficiente que requiere la oposicin para presentar y aprobar mociones de interpelacin,
tambin se toman en cuenta otros factores como el nivel de disciplina en las votaciones en las que
se decide la admisin de las mociones. Con ello, se busca corroborar la existencia de un acuerdo
al interior de la bancada con respecto a los casos de interpelaciones y si es que este acuerdo vara
dependiendo del tema, el ministro interpelado o el sector de inters. Por otro lado, tambin se
observa un acuerdo entre determinadas bancadas parlamentarias, con el objetivo de corroborar
cules se configuran como oposicin o si existe una coalicin de oposicin. Por ltimo, se mide
el nivel de efectividad de las bancadas de oposicin en trminos de aprobacin de las mociones
de interpelacin presentadas.
108
La configuracin de las bancadas de oposicin en el Parlamento, su disciplina y efectividad en las interpelaciones, en los gobiernos de Toledo, Garca y Humala (2001-2013)
Metodologa
Con el objetivo de ver el comportamiento de las bancadas de oposicin en el parlamento
peruano en estos tres gobiernos, se divide el anlisis estudio en tres partes. Primero, se desarrolla
cmo se han dado las interpelaciones en cada perodo. Para ello, se agregaron los datos de las
interpelaciones presentadas durante estos aos, obtenidos en el portal del Departamento de Investigacin y Documentacin Parlamentaria y del Manual del Control Parlamentario. De esta
manera, se presentan tres grficos: el primero muestra un recuento del nmero presentadas en
cada gobierno, el segundo secciona esta informacin por ao de gobierno, y en el tercer grfico
se dividen las interpelaciones por ministerios.
La segunda parte del anlisis busca identificar cules fueron las bancadas que actuaron
como oposicin en estos casos. Para ello se observan dos aspectos. En primer lugar, se identific
a las bancadas que presentaron mayoritariamente las interpelaciones en cada gobierno por medio
de la recopilacin de las que firmaron y sustentaron en el pleno las 85 planteadas durante los tres
gobiernos. En segundo lugar, se observ si exista acuerdo entre aquellas bancadas que votaron a
favor de las interpelaciones, lo que evidenciara que ms de una se comportara como oposicin
o la existencia de una coalicin de oposicin. Para ello se observaron las 36 actas de votacin
sobre la admisin de las interpelaciones e identific el sentido de las votaciones de la mayora de
la bancada, a favor, en contra o abstencin, y se midi su concordancia.
Para corroborar la existencia del acuerdo entre las bancadas respecto a las votaciones de
la interpelacin, se categoriz las votaciones y se emple la herramienta estadstica de acuerdo
Kappa de Cohen3 en el software SPSS. En los casos en los que no se pudo hallar el estadstico de
Kappa, se debi a que las votaciones entre las bancadas eran sistemticamente iguales y por tanto
el software las reconoca como constantes. Para estos casos se procedi a comparar la homogeneidad de las votaciones entre las bancadas en cada votacin.
La tercera parte del anlisis presenta el nivel de disciplina de las bancadas de oposicin en comparacin a las dems, respecto a las votaciones de interpelacin, para evidenciar si su votacin responde a
un acuerdo de bancada o se debe al voto individual. Asimismo, se mide el nivel de efectividad en la aprobacin de las mociones que presentaron. A diferencia de la mayora de los estudios sobre disciplina en
el Parlamento (Valladares 2009; Campos 2008) que toman en cuenta un periodo ms corto de estudio
pero analizan las votaciones sobre distintos temas, esta investigacin toma en cuenta un perodo mayor
de estudio, pero solo analiza las votaciones sobre un tema especfico: las interpelaciones.
Para calcular el nivel de disciplina se observ, en las 36 actas de votaciones de interpelacin, el nmero de congresistas que votaron en el sentido mayoritario de la bancada. Esta cifra
fue divida entre el total del nmero de congresistas de la bancada presentes al momento de la
votacin. De esta manera, se toma en cuenta las votaciones a favor, en contra, las abstenciones y
las votaciones sin respuesta o silencios, mas no se toma en cuenta las ausencias, ya que el total
congresistas de la bancada se halla en base a los presentes y de los que se tiene constancia en el
acta de la votacin. Se excluye a los congresistas que se ausentan por diferentes razones como
viaje de representacin, licencia o suspensin, etc., ya que no se pueden determinar cules de
estos tipos de ausencias restan capacidad de disciplina a las bancadas.
3
La hiptesis nula de la prueba de Kappa de Cohen es que no existe acuerdo. Si la prueba es significativa, eso quiere decir que se
rechaza la hiptesis nula y por lo tanto habra acuerdo. Y luego se observa el estadstico que va de 0 a 1 siendo 0 el desacuerdo
total y 1 el acuerdo perfecto (Corts et al. 2010).
109
Para calcular la efectividad de las bancadas de oposicin para aprobar las mociones que
presentaron, se observa cules fueron las que las presentaron y se compara con el resultado de las
votaciones de las interpelaciones. De esta forma, se haya un ratio de efectividad dividiendo el nmero de las mociones admitidas sobre el nmero de las mociones presentadas. Para ello se recopil
la informacin de las 85 mociones de interpelacin presentadas en el periodo 2001-2013 y se agreg
las votaciones de los 36 debates para su admisin realizados en este periodo. Los datos fueron extrados del portal web del Congreso de la Repblica del Per y todas las bases de datos construidas
para realizar las tablas y grficos se pueden descargar de este link http://goo.gl/mga5XJ.
Interpelaciones presentadas durante los gobiernos de Alejandro Toledo, Alan Garca y los
dos primeros aos de Ollanta Humala
La interpelacin como mecanismo constitucional tiene, adems de requisitos, un procedimiento para su aprobacin que consta de tres etapas. En la primera, se da cuenta en la sesin del pleno la presentacin de la mocin de interpelacin a uno o varios ministros a cargo de una bancada
parlamentaria. Esta mocin cuenta con un pliego de preguntas con las firmas de los parlamentarios
adherentes y se aprueba ponerlo en agenda junto con las dems mociones. En una segunda etapa,
se debate en el Congreso su admisin y se vota para decidir si es que efectivamente se interpelar o
no a un ministro. De ser admitida, pasa a una tercera etapa en la que el ministro se ve obligado a
asistir al pleno para responder sobre algn asunto referido a su sector.
De esa forma, las interpelaciones presentadas pueden prosperar o no. Las razones por
las que no llegan a darse pueden ser porque fueron rechazadas en la votacin, en la etapa de
admisin a debate, o porque no llegaron a cumplir con los requisitos o procedimientos administrativos. En el periodo de anlisis, tal como se observa en el Grfico 1, un gran nmero de interpelaciones no prosperaron debido a razones procedimentales. As, en el gobierno de Toledo, 12
interpelaciones, es decir el 54% del total presentado, no prosperaron por estos motivos; mientras
que en el gobierno de Garca fueron 20 o el 47% del total; por su parte, en los dos primeros aos
de Humala, fueron 15 o el 65% del total de presentadas.
Ahora bien, existen diversas razones procedimentales por las que no llega a darse la interpelacin. Una de ellas se debe a que puede ser bloqueada por el ministro al solicitar al Congreso
asistir por cuenta propia. Este recurso fue utilizado por dos ministros de Economa y Finanzas
en el periodo de Alejandro Toledo: Javier Silva Ruete, en el 2002, y Pedro P. Kuczynski, en el
2005. Al haber acudido voluntariamente, se retiraron firmas de la mocin 7266, quedando sin
el nmero requerido.
Otra de las razones para que las mociones se trunquen es el retiro de las firmas, ya que los
congresistas tienen la facultad de retractarse (ver Tabla 1). En el gobierno de Toledo, 6 de las 12
mociones de interpelacin que no pasaron por temas procedimentales, estuvieron marcadas por
el retiro de firmas. En el gobierno de Garca, 5 de 20 mociones, estuvieron ligadas a la misma
razn. Y en el caso del gobierno de Humala, en 6 de las 15, tambin hubo un retiro de firmas.
Por ltimo, una tercera razn se debe a la facultad que tiene el Consejo Directivo para
decidir sobre las mociones. Este rgano acuerda, en muchos casos, archivar las mociones de
interpelacin por no proseguir el procedimiento reglamentario o por la renuncia o cambio del
ministro en cuestin, por ejemplo. No obstante, existen casos en los cuales las mociones no se
ven en sesin de Consejo Directivo o no se tramitan.
Ahora bien, en suma, dentro del periodo de estudio (2001-2013) se presentaron un total
de 85 mociones de interpelacin. Como se puede observar en el Grfico 1, de las 22 interpelacio110
nes que se presentaron a los ministros del gobierno de Alejandro Toledo, 10 llegaron a la segunda
etapa de la admisin a debate y de ellas solo 8 fueron admitidas, es decir un 36% del total. En
los gobiernos de Garca y Humala el porcentaje de las interpelaciones admitidas disminuye a
27% y 22% respectivamente; sin embargo, el nmero de interpelaciones que se presentan va en
aumento. As, en los dos primeros aos de Humala, se presentaron 23 interpelaciones, ms que
en todo el gobierno de Toledo.
Grfico 1. Interpelaciones presentadas por Gobierno
100%
90%
80%
70%
60%
12
20
10
15
50%
40%
30%
20%
8
11
Alejandro Toledo
(2001-2006)
Alan Garca
(2006-2011)
Ollanta Humanla
(2011-2013)
10%
0%
Admitidas
Rechazadas
No se debatieron por temas procedimentales
Elaboracin Propia. Fuente: Manual del Control Parlamentario.
Pero no solo hay diferencias entre el nmero de interpelaciones presentadas y admitidas,

sino que tambin el nmero de interpelaciones vara en cada ao de gobierno. Tal como se
muestra en el Grfico 2, durante el gobierno de Toledo (2001-2006), se presentaron pocas hacia
el final del perodo, mientras que durante su segundo ao se presentaron hasta 10 mociones de
interpelacin. No obstante, de dicho nmero, solo 2 fueron admitidas en el Congreso tras la
votacin. Las mociones presentadas al principio estuvieron relacionadas a la necesidad de una
mayor presencia estatal en ciertos sectores como el agrcola y frente al Magisterio; pero tambin
se relacionaron al pedido de informacin sobre la relacin del gobierno con la empresa privada
como Telefnica y las empresas aseguradoras del SOAT.
El gobierno de Alan Garca (2006-2011) s fue objeto de varios intentos de interpelacin.
Solo en su primer ao de gobierno, fueron 9 las mociones presentadas, relacionados a conflictos
mineros y irregularidades en compras para la PNP, a diferencia de Toledo que solo recibi 3 intensiones de interpelacin durante su primer ao. Hubo un aumento de interpelaciones durante
su tercer y cuarto ao de gobierno, en los cuales se presentaron 10 y 11 respectivamente, de las
cuales los temas ms planteados estuvieron relacionados a irregularidades en el gobierno (compras, ventas, concesiones), a la conflictividad social y a los recursos energticos. Durante el tercer
ao, de las 10 mociones presentadas, fueron admitidas solo 4, de las cuales la ms representativa
podra ser la mocin 7715 ligada a los sucesos de Bagua; mientras que durante el cuarto ao de
las 11 mociones presentadas solo 3 fueron admitidas.
111
Grfico 2. Nmero de interpelaciones presentadas por ao de gobierno

18
16
16
14
12
10
Alejandro Toledo
(2001-2006)
11
10
10
7
8
6
Alan Garca
(2006-2011)
6
Ollanta Humanla
(2011-2013)
0
1ero.
2do.
3ero.
4to.
5to.
Ao de Gobierno
Elaboracin Propia. Fuente: Departamento de Investigacin y Documentacin Parlamentaria, Congreso de la Repblica del Per.
Lo particular del gobierno de Ollanta Humala (2011-2013) es que, durante sus dos primeros aos, fueron presentadas ms mociones de interpelacin a ministros que durante los primeros
dos aos de Toledo y Garca. El punto ms alto, en comparacin con los otros gobiernos, fue su
segundo ao, en el cul se presentaron 16 mociones de interpelacin. No obstante, de aquellas,
solo 4 fueron admitidas.
Por otro lado, el nmero de interpelaciones presentada tambin vara dependiendo del
ministerio al cual se presentan. Como se observa en el Grfico 3, durante el gobierno de Alejandro Toledo, fue el Ministerio de Economa y Finanzas al que ms se intent interpelar. Cabe
resaltar que Pedro P. Kuczynski fue objeto de dichas mociones hasta en 4 oportunidades, asistiendo a responder el pliego interpelatorio dos veces. El segundo ms interpelado fue el Ministerio de Agricultura, con hasta 4 mociones de interpelacin presentadas a ese sector.
10
9
8
7
6
5
4
3
2
1
0
Alejandro Toledo
(2001-2006)
Alan Garca
(2006-2011)
De
u
Ed
da
...
...
...
s te
n ...
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J
es
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ort
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p
n
E
ns
om
on
Tra
Ec
sa
Ollanta Humanla
(2011-2013)
fen
N Interpelaciones presentadas
Grfico 3. Nmero de Interpelaciones presentadas por Ministerio
ura
lt
icu
Elaboracin Propia. Fuente: Manual del Control Parlamentario. Congreso de la Repblica.
112
Ministerios
El gobierno de Alan Garca tambin fue objeto de mltiples mociones de interpelacin,

concentradas principalmente en 4 ministerios. 9 fueron presentadas al Ministerio del Interior,
sobre la conflictividad social, como el caso de Bagua, y de seguridad ciudadana. 8 mociones fueron presentadas al Ministerio de Energa y Minas, 7 a la Presidencia del Consejo de Ministros y
6 a Transportes y Comunicaciones.
Durante los dos primeros aos del gobierno de Ollanta Humala, se presentaron un mayor nmero mociones de interpelacin al Ministerio de Produccin. De las 4 mociones a ese sector, Gladys Triveo fue objeto de ellas en tres oportunidades. El sector de Relaciones Exteriores
tuvo 3 pedidos de interpelacin. Un caso particular es el del Ministerio de Desarrollo e Inclusin
Social, el cual, a pesar de haber sido creado recin en el 2011, fue objeto de 2 interpelaciones con
respecto a los programas sociales del sector. La ministra a cargo fue Carolina Trivelli.
La configuracin de la bancada de oposicin a travs del uso de la interpelacin
Para identificar a la principal bancada de oposicin en los casos de las interpelaciones, no
basta con considerar al partido que qued en segundo lugar en las elecciones presidenciales y que
ocupa la segunda o principal fuerza en el Parlamento; sino, es necesario observar cmo se comporta dicha bancada con respecto al partido de gobierno. De esa manera, adems de identificar
a las bancadas que presentaron mayoritariamente y sustentaron las interpelaciones, tambin se
observa cmo vot en la admisin de las mociones de interpelacin.
Tabla 2. Bancadas que presentan las mociones de Interpelacin
Gobierno de Alejandro Toledo (2001-2006)
Grupo Parlamentario
Partido Aprista Peruano
N de
Mociones
Presentadas
8
Gobierno de Alan Garca (2006-2011)

Grupo Parlamentario
Nacionalista
Gobierno de Ollanta Humala (2011-2013)
N de
Mociones
Presentadas
22
Grupo Parlamentario
Fujimorista
N de
Mociones
Presentadas
15
Unin Parlamentaria Descentralista
Nacionalista-UPP
Alianza por el Gran Cambio
Unidad Nacional
Alianza Parlamentaria
Concertacin Parlamentaria
Per Ahora-Independientes
Unidad Nacional
Accin Popular-Frente Amplio
Democrtico Independiente
Unin Por el Per
Total
22
Total
41
Total
23
Elaboracin Propia. Fuente: Portal Web del Congreso.
Como se observa en la Tabla 2, en el gobierno de Toledo, de las 22 interpelaciones presentadas, 8 fueron de la bancada Aprista y 9 de la bancada Unin Parlamentaria Descentralista,
mientras que las otras bancadas presentaron un nmero mnimo. Si adems se observan sus
votaciones frente a 10 casos de interpelaciones, se encuentra que estas dos bancadas estuvieron
a favor en todas las que estuvieron presentes, sin variar sus posiciones con respecto al sector o
al ministro interpelado. De esta forma, se perfilan como las principales bancadas de oposicin.
Ahora, cmo se comportan las dems bancadas parlamentarias durante el gobierno de
Toledo? La bancada de Unidad Nacional y Per-Ahora Independientes, conformada por congresistas fujimoristas, presentaron dos interpelaciones cada una; sin embargo, no se encuentra
un acuerdo significativo entre el APRA o UPD con respecto a Unidad Nacional, ya que las
113
votaciones de las primeras no varan, por lo cual son tomadas como constantes. Aunque, si se
observa el registro de las votaciones de Unidad Nacional, la posicin de esta bancada vara: en
algunos casos vota a favor de las interpelaciones, en otras se abstiene y en un caso vota en contra
en el mismo sentido que Per Posible, en la interpelacin al Ministro de Economa y Finanzas,
Pedro Pablo Kuckynski. De manera que Unidad Nacional no se comporta como una bancada
de oposicin, ya que adems de no ser la que ms interpelaciones presenta, tampoco vota sistemticamente a favor en todos los casos.
Por otro lado, a pesar de que el estadstico Kappa indica que no existe acuerdo significativo entre ninguna bancada y Per Posible, se observa que Frente Independiente Moralizador
no present ninguna interpelacin, y en algunos casos vot en contra o se abstuvo frente a las
interpelaciones a ministros en los dos primeros aos del gobierno. Esta situacin se puede explicar debido a que el lder de dicho partido, Fernando Olivera, a quien ms tarde tambin se le
present una mocin de interpelacin, obtuvo la cartera de justicia.
En el caso del gobierno de Garca, se identifica que la bancada Nacionalista, que surge
de la escisin de la bancada del Nacionalismo-Unin por el Per en el segundo ao de gobierno, es la principal bancada de oposicin. Cuando el partido conformaba parte de la alianza, se
presentaron las 7 primeras interpelaciones; luego de la ruptura, el Nacionalismo present 22
mociones de interpelacin, mientras el N-UPP present solo dos mociones. Adems, vot sistemticamente a favor en todos los casos de interpelaciones, salvo en un caso referente a la cartera
de Energa y Minas, en la que se abstuvo. La bancada N-UPP tambin vot a favor en la mayora
de interpelaciones, salvo en dos casos en los que se abstiene. La accin de ambas bancadas fue la
que permiti que se aprobaran muchas de las interpelaciones en el gobierno de Garca.
Por otro lado, si bien no existe un acuerdo significativo entre la bancada Nacionalista y las
dems bancadas como Unidad Nacional o Alianza Parlamentaria, que votan de manera indistinta; se encontr un cierto nivel de acuerdo entre el N-UPP y la bancada fujimorista, aunque muy
bajo (0.103), as como un nivel ms alto de acuerdo con la bancada Unidad Popular Patritica
(0.609). Esto permite aseverar que, en varias votaciones, el acuerdo entre estas bancadas permiti
la aprobacin de la interpelacin. De esta manera, en el gobierno de Garca, tres bancadas siguen
la lnea de la bancada Nacionalista como oposicin: Nacionalismo-UPP, UPP (despus del rompimiento de la alianza con el Nacionalismo) y el fujimorismo; mientras que las dems bancadas
del APRA, Unidad Nacional, Alianza Parlamentaria votan de manera indistinta y variable.
Por ltimo, en el gobierno de Humala, se encuentra que, de las 23 mociones de interpelacin, 15 fueron presentadas por el grupo parlamentario fujimorista, mientras que los dems
grupos presentan una cifra mucho menor: Alianza por el Gran Cambio, solo 4 y Accin PopularFrente Amplio, 3. De esta forma, la bancada fujimorista se configura como la principal bancada
de oposicin, ya que adems tiene una votacin a favor en todas las interpelaciones, salvo en el
caso de la interpelacin al ministro de vivienda, Ren Cornejo, en la que se abstiene y la mocin
no llega a ser admitida. Por otro lado, Alianza por el Gran Cambio, si bien es la segunda bancada
que presenta interpelaciones, no vota en todos los casos a favor de ellas, ya que se abstiene en dos
casos y vota en contra de una interpelacin dirigida a Carolita Triveli del Ministerio de Inclusin
Social, la cual no fue admitida. De esta manera, se observa que el fujimorismo se comporta como
principal bancada de oposicin, y que AGC sigue la lnea de oposicin en la mayora de los casos;
mientras que las dems bancadas votan de manera indistinta de acuerdo al caso especfico de
interpelacin.
En suma, en estos tres gobiernos, existe una bancada que se configura como oposicin,
pues presenta la mayora de las interpelaciones y adems, sin importar el ministro, el asunto o
tema del caso en cuestin, votan sistemticamente a favor en todos los casos (el APRA y UPD en
el gobierno de Toledo) o en casi todos los casos salvo en uno (Partido Nacionalista en el gobierno
114
de Alan Garca y el fujimorismo en el gobierno de Humala). Adems, se identifica que otras bancadas siguen la lnea de la oposicin, como el Nacionalismo-UPP o Alianza por el Gran Cambio.
Por otro lado, el resto no se comporta como oposicin y votan de manera indistinta dependiendo
del caso de interpelacin, pues existe una mayor posibilidad de negociacin y acuerdo.
Ahora bien, es el tamao de la bancada un factor determinante para que la oposicin
sea efectiva en lograr la aprobacin de las interpelaciones? Para presentar una interpelacin se
requiere la firma del 15% del nmero legal de congresistas, y para la aprobacin, se necesitar un
tercio de los votos del nmero de congresistas hbiles. Por este motivo, la mocin no puede darse
a iniciativa individual, se requiere del acuerdo mnimo de una bancada para reunir el nmero
de firmas requerido. Adems, la bancada que presenta la mocin debe sustentarla ante el pleno
y asumir un papel ms activo si la interpelacin llega a darse. Sin embargo, puede una bancada
de oposicin presentar y aprobar interpelaciones sin necesidad de acuerdos con otras bancadas?
Dado que se necesita de un porcentaje no muy alto para una interpelacin, es posible
ejercer este mecanismo sin tener una mayora. Se requera la firma de 18 parlamentarios cuando
el nmero legal de congresistas era de 120. Despus de la modificacin a un nmero legal de
130, a partir del 2011, se requiere la firma de 20 congresistas. Por otro lado, el tercio necesario
para la aprobacin de las interpelaciones vara de acuerdo al nmero de congresistas hbiles en
cada sesin del pleno. Tomando como muestra las 36 sesiones del pleno en las que se observaron
las votaciones, el nmero promedio4 de congresistas hbiles est entre 77 y 86 congresistas, de
manera que se requiere el voto a favor de 26 a 29 congresistas aproximadamente.
Tabla 3. Variacin del Tamao de las bancadas de gobierno y oposicin.
Gobierno
Alejandro Toledo
(2001-2006)
Alan Garca (2006-2011)
Ollanta Humala
(2011-2013)
Bancada de Gobierno y Bancadas

de Oposicin
Nro. de Congresistas
1er ao 2do ao 3er ao 4to ao 5to ao
Per Posible
46
46
41
40
34
28
28
28
28
28
UPD
14
36
14
36
14
36
11
36
11
36
Bancada Nacionalista
22
23
23
Nacionalismo-Unin Por el Per
42
20
Gana Per
47
43
43
Fuerza Popular
37
36
36
12
12
Elaboracin Propia. Fuente: Campos 2009, Melndez y Sosa 2013.
Siguiendo estos clculos aproximados, como se observa en la Tabla 3, las bancadas que
pudieron presentar y aprobar mociones de interpelacin por cuenta propia fueron la bancada
aprista en el gobierno de Toledo, que cont con 28 congresistas; el Nacionalismo-Unin por el
4
Para hallar este promedio se emplea la prueba de T media sobre el nmero de congresistas hbiles promedio presentes en las
votaciones de interpelaciones. Y se muestra el intervalo de confianza en el que se ubica el nmero promedio de congresistas a un
95% de nivel de confianza.
115
Per, durante el gobierno de Garca, que cont con 42 congresistas en el primer ao legislativo
antes de que se dividiera la alianza; y la bancada Fuerza Popular en el gobierno de Humala, la
cual cont con 37 congresistas. El nmero de dichas bancadas les permitira cubrir el mnimo
requerido para presentar una mocin de interpelacin, as como para, en determinados casos,
aprobarlas.
Las bancadas UPD (en el gobierno de Toledo) y Alianza por el Gran Cambio (en el
gobierno de Humala) requeran hacer acuerdos con otras bancadas para presentar y aprobar interpelaciones, dado el menor nmero de congresistas con el que contaban. Pero, en el caso de las
bancadas Nacionalista y Nacionalismo-UPP durante el gobierno de Garca, tras la divisin de su
alianza, ambas contaban con el nmero mnimo para presentar una mocin de interpelacin; no
obstante, s necesitaban el acuerdo de la otra bancada para lograr su aprobacin.
De manera que, si bien no es necesario contar con una mayora en el Parlamento para
presentar una mocin de interpelacin, s es necesario contar con un nmero mnimo de congresistas para aprobarla. Como se observ anteriormente, las principales fuerzas de oposicin s
contaron con un nmero necesario para hacerlo, as como las dems bancadas podan lograrlo
si establecan acuerdos con sus similares; sin embargo, como se observa en el Grfico 1, un importante nmero de interpelaciones fueron rechazadas en el Parlamento, lo que quiere decir que
la aprobacin de las interpelaciones vara en cada caso. De esta forma, para que una bancada de
oposicin sea efectiva no depende de tener una mayora en el Congreso, sino de acuerdos con
otras bancadas o si es lo suficientemente disciplinada para lograr el mnimo de votos que necesita
para la aprobacin de las interpelaciones que presenta.
La disciplina y la efectividad de las bancadas de oposicin en las interpelaciones
Para evidenciar la existencia de un acuerdo al interior de la bancada con respecto a los
casos de interpelacin, se busca medir el nivel de disciplina en las votaciones sobre la admisin,
as como la efectividad en su aprobacin. En ese sentido, se desea responder a las preguntas: son
las bancadas de oposicin disciplinadas en las votaciones de interpelacin?, qu factores podran
explicar los niveles de disciplina de dichas bancadas? y, por ltimo, son las bancadas disciplinadas ms efectivas para la aprobacin de la interpelacin?
Antes de pasar a detallar los niveles de disciplina, es necesario mencionar que la literatura seala algunos factores que explican las diferencias en el nivel de disciplina de las bancadas
parlamentarias y que a continuacin se buscarn corroborar. Por ejemplo, Campos (2013) seala
una serie de factores:
En primer lugar, que la relacin entre los partidos polticos organizados y los grupos parlamentarios favorece a la disciplina partidaria. Es decir que los grupos parlamentarios formados
por partidos polticos ms organizados son ms disciplinados. En segundo lugar que los grupos
parlamentarios con militantes de un mismo partido poltico presentan una mayor disciplina que
los que tienen invitados. Tercero, los partidos con mayor antigedad presentan una mayor disciplina que los partidos ms nuevos. Cuarto, los grupos parlamentarios integrados por alianzas de
partidos o por varios partidos son menos disciplinados que los que estn integrados por un solo
partidos. Finalmente que algunas normas del sistema electoral y de la regulacin de los partidos
polticos influyen en la indisciplina partidaria (Campos 2003: 81).
Dicho esto, se observa que, segn la informacin de la Tabla 4, el nivel de disciplina
de las bancadas de oposicin es alto, superando a las dems bancadas en sus ndices. De esta
forma, se aprecia que la bancada aprista, cuando es oposicin en el gobierno de Toledo y en
el de Humala (como parte de Concertacin Parlamentaria junto a otros dos congresistas que
no son apristas), tiene una disciplina de 1, el ms alto posible. Sin embargo, cuando fue go116
bierno (2006-2011), su disciplina fue menor a la disciplina de la bancada de oposicin en ese

entonces, la Nacionalista.
Esta bancada no llega a tener el mximo nivel de disciplina, pero tiene un ndice alto (0,
83 cuando estaba junto a UPP, el primer ao, y 0,99 luego de su separacin). De igual manera, el
Nacionalismo fue ms disciplinado cuando fue de oposicin que cuando fue de gobierno (0.983
luego de que se rompiera la alianza con el Frente Amplio). Lo que corroborara que las bancadas
parlamentarias son ms disciplinadas como oposicin que como gobierno, al menos en los casos
de interpelaciones.
Tabla 4. Nivel de Disciplina de las Bancadas Parlamentarias en las votaciones de las Interpelaciones
Gobierno
Alejandro Toledo
(2001-2006)
Bancadas
1er Ao 2do Ao 3er Ao 4to Ao 5to Ao
Unidad Nacional
0.83
0.8
Per Posible
0.94
0.65
Frente Independiente Moralizador
0.89
0.92
0.87
0.67
0.93
0.72
SP-AP-UPP-IND
Alan Garca
(2006-2011)
Ollanta Humala
(2011-2013)
Nivel de
Disciplina
Partidaria
0.93
0.73
0.91
0.85
0.71
0.67
0.81
0.8
0.83
0.67
0.78
0.63
0.91
0.77
0.62
0.67
0.67
0.67
Nacionalista
0.97
0.99
0.98
0.98
0.97
0.98
Fujimorismo
0.96
0.96
0.98
0.88
0.97
Alianza Nacional
0.89
0.94
Unidad Nacional
0.96
0.98
0.89
0.85
0.92
Nacionalismo-UPP
0.84
0.85
0.85
0.83
0.84
Unidad Popular Patriotica (Bloque Popular)
0.67
0.84
0.75
Nacionalismo Gana Per
0.98
0.99
Fujimorismo
0.96
0.9
0.95
0.9
0.97
0.95
0.94
0.92
0.85
0.92
Per Posible
0.82
0.91
0.72
0.86

Solidaridad Nacional

* En el ltimo ao de legislatura en el gobierno de Alan Garca, las interpelaciones presentadas no fueron vistas por el Consejo Directivo, por
lo que las votaciones sobre su admisin no fueron agendadas.
La evidencia recogida permite confirmar algunas hiptesis sobre los factores que explican
la disciplina: se encuentra que el partido ms organizado, ms institucionalizado y con ms antigedad, el APRA, es ms disciplinado que el fujimorismo y el Nacionalismo. Por otro lado, los
grupos parlamentarios de la coalicin de gobierno tienden a ser disciplinados, excepto en el caso
del gobierno de Toledo. Esto puede deberse a que Per Posible no era un partido consolidado o
117
institucionalizado, sino ms bien uno nuevo y personalista. Los miembros de esta bancada no
aparecen como polticos de carrera o profesionales, es decir, no contaban con mucha experiencia.
Sin embargo, un dato interesante es que el partido Nacionalista tena caractersticas similares a
Per Posible y, pese a ello, su disciplina frente a las interpelaciones fue en promedio alta, y ms
an si se trata de votar sobre mociones que present como bancada. Esto podra explicarse por el
inters comn de sus miembros en mostrarse como oposicin al gobierno.
De igual forma, el incentivo para actuar como oposicin podra explicar el alto nivel de
disciplina del fujimorismo (0.98 en el gobierno de Garca y 0.95 en el gobierno de Humala). Sin
embargo, existen otros grupos cuya disciplina es an mayor. Este es el caso de Concertacin Parlamentaria, en el gobierno de Humala, que obtuvo un ndice de disciplina de 1 todos los aos,
lo que refleja un alto grado de homogeneidad a la hora de votar. Una explicacin a ello radica en
que este grupo es pequeo y adems est compuesto mayoritariamente por congresistas apristas,
el alto grado de profesionalizacin de estos parlamentarios y la presencia de liderazgos con experiencia parlamentaria como Quesqun o Mulder.
Asimismo, en los casos de las bancadas de oposicin de los gobiernos de Toledo, Garca y
Humala, se confirman algunas hiptesis que explican su heterogeneidad en los ndices de disciplina. En efecto, segn la literatura, los grupos parlamentarios que contienen pocos partidos en
su interior sern los ms disciplinados. Esto se ve claramente en nuestros casos de estudio. Por
ejemplo, el APRA, el partido ms antiguo, mejor organizado y con mayor grado de institucionalizacin, conforma una sola bancada (con algunos invitados, pero en su mayora miembros del
partido) que resulta en una alta disciplina. En contraste, la bancada de UPD est compuesta por
tres partidos distintos, lo que hace ms complicado el acuerdo y genera un nivel de disciplina
relativamente bajo (0.67). Esto tambin se corrobora observando otros casos. Por ejemplo, luego
de la separacin del grupo parlamentario Nacionalista-Unin por Per se produjo un aumento
considerable en la disciplina de la bancada Nacionalista.
No obstante, un caso que contradice esta hiptesis es el de Alianza Parlamentaria, la cual
cuenta con un alto ndice de disciplina de 0,97. Este nivel se explica debido a que en un ao
votaron sin mucha disciplina, mientras que en el resto de aos obtuvo un puntaje de 1 durante
los gobiernos de Garca y de Humala, a pesar de estar compuesta por varios partidos. Esto puede indicar que partidos como Accin Popular, Somos Per y Per Posible (que conforman este
grupo parlamentario) tienen posiciones programticas similares o cercanas, lo que facilita que se
lleguen a acuerdos a acuerdos para votar de forma homognea.
Ahora bien, tambin es posible comprender que la bancada Nacionalista-Gana Per mantenga un nivel de disciplina muy alto, cercano a 1 (0.99), a pesar de haber estado conformada
por una alianza en un inicio. Esto puede explicarse debido a que el partido de gobierno tuvo
capacidad para disciplinar a su bancada para formar una coalicin. De igual modo, a pesar de
tratarse de alianzas parlamentarias, no todas tienen un mismo nivel de disciplina. En ese sentido
se observa que, mientras Alianza por el Gran Cambio tiene un nivel de disciplina alto (0.94), Accin Popular-Frente Amplio tiene uno de los ms bajos niveles de disciplina (0.86 en promedio).
Siguiendo este argumento, es posible comprender el bajo nivel de disciplina de esta ltima
bancada debido al cambio de conformacin de dichas alianzas. En ese sentido, el bajo nivel disciplinario se observa en el primer ao de conformada la bancada, despus de separarse de Gana
Per, en donde obtiene la puntuacin ms baja de todas (0.72). Esto puede explicarse debido a
que esta bancada se compuso de manera repentina por congresistas de diferentes partidos y con
tendencias polticas dismiles. De manera que la falta de cohesin programtica y de mecanismos
para disciplinar el comportamiento parlamentario a la hora de votar sobre las interpelaciones
explicara el voto individual y la ausencia de acuerdo al interior de la bancada. Cabe mencionar
que hacia el tercer ao de gobierno, esta bancada se vuelve ms disciplinada.
118
En conclusin, observando los niveles de disciplina en los tres gobiernos, se corrobora que
las bancadas ms disciplinadas son las principales bancadas de oposicin que luego se convierten
en gobierno. En ese sentido, el perfilarse como oposicin y como la principal fuerza poltica que
represente al electorado frente a la insatisfaccin con el gobierno bajo el marco de una estrategia
electoral, puede funcionar como un incentivo para generar disciplina al interior de la bancada.
De esa forma se observa mayores niveles de disciplina del APRA, Nacionalismo y Per Posible
cuando fueron de oposicin que cuando fueron de gobierno. Sin embargo, no es el nico factor
que explica su alto nivel de disciplina, ya que se observa que otras bancadas que se configuran
en menor medida como oposicin no son igualmente disciplinadas. Esto quiere decir que hay
otras caractersticas propias de esas bancadas que permiten crear los incentivos suficientes para
generar el acuerdo en el voto.
Las segundas bancadas de oposicin, como UPD o UPP, ocupan los ltimos lugares en
el ranking de disciplina en comparacin a otras, a pesar de que la mayora de miembros que las
conforman voten a favor de las interpelaciones y de que sean los grupos parlamentarios que, en
segundo lugar, presentan las interpelaciones. Como se observa en la Tabla 4, UPD tiene un nivel
promedio de disciplina de 0.67, a diferencia del alto nivel de disciplina de la bancada aprista que
tambin se configura como oposicin. Adems si se observa sus niveles de disciplina por ao,
estos se mantienen bajos de manera constante. De igual forma, UPP, ya sea cuando form parte
de la alianza N-UPP o despus de ella, a pesar de ser tambin oposicin como la bancada Nacionalista, no equipara su nivel de disciplina.
Pero no solo se trata de las bancadas de oposicin, ya que se observa que las dems bancadas son menos disciplinadas. En ese sentido, en el gobierno de Toledo, la mayora no llega a
superar a la bancada de oposicin, que incluso sobrepasa a la coalicin de gobierno, Per Posible
y el FIM. Ambas bancadas tuvieron fuertes descensos en sus niveles de disciplina partidaria:
Per Posible pasa de un nivel de 1 en el primer ao de gobierno a 0.65 hacia el tercero, as como
el FMI pasa de 0.89 en el primer ao a 0.67 en el ltimo ao. En estos casos es posible afirmar
que el desgaste del gobierno tambin impacta sobre la capacidad para disciplinar el voto de la
bancada.
Lo mismo sucede durante el gobierno de Garca. Como se observa en la Tabla 4, las
bancadas que no son de oposicin son menos disciplinadas que la Nacionalista, ubicada en la
primera posicin seguida, en orden de disciplina, por la bancada aprista, del partido de gobierno, y el fujimorismo. Luego, con menor disciplina, siguen Alianza Nacional, Unidad Nacional,
Unin por el Per y Unidad Popular Patritica (Bloque Popular). En el caso de las bancadas del
gobierno de Humala, las bancadas menos disciplinadas son las que no se consideran como de
oposicin: Accin Popular-Frente Amplio, Per Posible y Solidaridad Nacional.
La baja disciplina de las bancadas y la variacin de sus ndices de un ao a otro pueden
deberse a la poca cohesin programtica e ideolgica (heterogeneidad interna), la presencia de
congresistas que no militan en el partido (invitados en las listas), la poca claridad de sus objetivos y a la falta de mecanismos de sancin a la indisciplina. Puede ser posible que, al ser partidos
muy institucionalizados interiormente, se de libertad para que cada congresista decida.
Adems se pueden corroborar otras hiptesis. Por un lado, el anlisis de la evolucin de
los datos por aos nos permite afirmar que la disciplina de las bancadas vara con el tiempo en algunos casos y en otros se mantiene constante. Como se puede observar en la Tabla 5, la disciplina
de la principal bancada de oposicin en cada gobierno (APRA, Nacionalismo, Fujimorismo) no
vara mucho con el tiempo. El ndice de disciplina aprista se mantiene inmutable con el pasar de
los aos. En el caso del Nacionalismo, la disciplina s vara, pero el principal cambio se da entre
el primer (0.86) y segundo ao (1) porque se separa del grupo parlamentario al que perteneca
inicialmente. Cuando se dividen las bancadas o grupos parlamentarios, s hay variaciones y pue Asociacin Civil Politai
119
de incrementarse su disciplina. Si se observa al grupo fujimorista, la disciplina ha ido en aumento

hasta llegar al mximo en el ltimo ao analizado. Como no ha variado su tamao significativo
(ya que solo renunci un congresista a la bancada), la disciplina puede deberse a un mayor nivel
de coordinacin y capacidad de llegar a acuerdos internos.
Por otro lado, la disciplina no est claramente relacionada a la presentacin de las mociones de interpelacin. La autora no siempre asegura disciplina, es decir, una bancada no siempre
vota disciplinadamente sobre aquellas mociones que presenta. Si bien hipotticamente se esperaba que fuera as, en tanto implicara que la bancada respalda su propia mocin, solo en el caso
de la bancada Nacionalista y en Alianza por el Gran Cambio se observ una relacin positiva.
En los casos de UPD y de UPP, grupos con bajos ndices de disciplina, la relacin es negativa:
votan ms disciplinadamente en aquellas mociones que no son de su autora o que no fueron
presentaron por estas bancadas.
Tabla 5. Variacin de la disciplina de la bancada si presenta o no las mociones de Interpelacin.
Variacin de la Disciplina de las Bancadas en las Mociones que Presentan
Gobierno
Bancada
Disciplina en las Mociones que

presentan
Disciplina en las mociones que no

presentan
Alejandro Toledo
UPD
0.57
0.69
Alan Garca
Nacionalista
0.99
0.77
UPP
0.83
0.87
Ollanta Humala
Fujimorista
0.93
0.99
APGC
0.91
Elaboracin propia. Fuente: portal web del Congreso de la Repblica.
El caso de Fuerza Popular, la bancada fujimorista, es particular porque la relacin tambin es negativa, lo que quiere decir que vot ms disciplinadamente ante mociones que no
present (0,99). Esto se explica porque hubo una votacin, referida a la mocin 4176 contra el
Ministro de Vivienda, en la que los fujimoristas se dividieron: de los 30 presentes, 6 votaron a
favor, 3 en contra y 21 se abstuvieron. Una explicacin posible de este suceso es que se haya dado
libertad para votar, es decir, se deleg la decisin al nivel individual al no haber un acuerdo como
bancada.
Si se excluye este caso del anlisis, la disciplina casi no vara en comparacin con otras
bancadas (0,99 en ambos casos). Tomando en cuenta que solo se analizan las mociones votadas
hasta mayo de 2013, es importante sealar que las tres mociones votadas que no fueron presentadas por el fujimorismo fueron de autora de AGC y la disciplina de Fuerza Popular fue alta, lo
que sugerira cierto acuerdo entre estas dos bancadas.
En sntesis, sobre las hiptesis anteriormente desarrolladas, se puede concluir que los
ndices de disciplina muestran que las bancadas que se configuran como oposicin son ms
disciplinadas que el resto cuando se trata de votar sobre la admisin a debate de mociones de interpelacin. Qu explica este comportamiento disciplinado? Una primera explicacin es que, al
interior de la bancada, existe un acuerdo, tcito o producto de la deliberacin, sobre cmo votar
120
frente a la interpelacin a los ministros, lo cual implica una mayor capacidad de disciplina al momento de actuar como oposicin. Una segunda explicacin es que el perfilarse como bancada de
oposicin como parte de una estrategia electoral puede funcionar como un incentivo que motive
un mayor nivel de disciplina de la bancada.
Por otro lado, es posible afirmar, sobre los casos analizados, que un mayor nmero de
partidos al interior de la bancada de oposicin tiende a propiciar la indisciplina o, dicho de otra
forma, un solo partido al interior del grupo parlamentario asegura mayor disciplina. Sin embargo, tambin se observan variaciones en el nivel de disciplina de bancadas conformadas por
alianzas. En estos casos, la cohesin interna de los partidos de la bancada o la homogeneidad de
las posiciones polticas o programticas, y la existencia de mecanismos de sancin o incentivos al
interior de las mismas, permitiran explicar dicha variacin.
Con respecto a la variacin de la disciplina en el tiempo, es necesario afirmar que no
cambia dependiendo del tamao de la bancada, pero s cuando cambian los partidos que la
conforman. De esa manera, es importante observar la variacin del comportamiento de las bancadas en relacin a la composicin de las mismas, a medida que, como seala Valladares (2009),
la renovacin del parlamento peruano no solo ocurre con las elecciones, sino que es un proceso
constante por la progresiva atomizacin de las coaliciones y la simbiosis entre sus fracciones.
Por otro lado, una de la hiptesis que se propone en esta investigacin es que el nivel de
efectividad de las bancadas en lograr que se admitan las mociones de interpelaciones presentadas
est relacionado positivamente con la disciplina. Analizando la evidencia recogida en la Tabla 6,
se observa que el APRA fue la ms eficaz durante el gobierno de Toledo. El xito de su bancada
se debe a la suma de su disciplina y su tamao, como se propuso en una hiptesis inicial. Pero
tambin, ya que la efectividad se correlaciona con el nmero de interpelaciones presentadas, otro
factor que influye puede ser el nmero prudente de mociones presentadas (8).
El grupo parlamentario nacionalista, cuando estuvo junto a UPP -en la bancada Nacionalista UPP-, logr que se admitieran 3 de las 9 presentadas, por lo que su xito no es alto (0,33).
Cuando se separ, tampoco tuvo un alto nivel de xito (0,23). Esto puede deberse a que present
un alto nmero de mociones (22), sin calcular bien si tendra el nmero de congresistas necesario
para aprobarlas o la capacidad para hacer acuerdos con otras bancadas. Otro factor puede haber
sido que el APRA estaba como bancada de gobierno y, como partido experimentado, poda bloquear la admisin de algunas mociones.
UPP, luego de la divisin, present solo 2 y logr la admisin de una de estas mociones
por lo que su nivel de efectividades baja (0.5). Alianza Parlamentaria present 4 mociones, de las
cuales solo 1 fue aprobada (0,25). Su xito no fue alto, pero comparativamente (considerando el
xito de las otras bancadas de oposicin de este periodo), tampoco fue bajo.
Durante el gobierno de Humala, la bancada de oposicin que tuvo ms xito fue Alianza
por el Gran Cambio, que logr la aprobacin de 3 de 4 mociones presentadas (0,75). El grupo
parlamentario fujimorista tuvo un nivel de xito ms bajo (0,13). Una explicacin de este suceso
es que present muchas mociones (15) sin tener garantizada la disciplina de su bancada y la capacidad de establecer acuerdos con otras bancadas para su aprobacin. Por otro lado, las bancadas
ms pequeas como Concertacin Parlamentaria y Accin Popular-Frente Amplio no aprobaron
ninguna de las mociones que presentaron, lo que se expresa en un bajo nivel de xito.
121
Tabla 6. Nivel de xito de las bancadas en la aprobacin de las Interpelaciones presentadas.
Grupo Parlamentario
Mociones
Presentadas
Admitidas
No admitidas
Retiro de
Firmas
No se vot
por razones
administrativas*
Nivel de
xito de las
Bancadas
0.63
0.33
Unidad Nacional
Per Ahora-Independientes
Total
22
0.36
Nacionalista
22
0.23
Nacionalista-Unin Por el Per
0.33
0.25
Unidad Nacional
Unin Por el Per
0.5
Total
41
11
10
16
0.27
Fujimorista
15
0.13
0.75
Total
23
0.22

*Estas interpelaciones no se llegaron a votar, debido a que fueron archivadas por decisin del Consejo Directivo del Congreso, o
porque el ministro asisti a iniciativa propia o porque renunci antes de que llegara a votarse.
La conclusin que se desprende del anlisis de la eficacia de las bancadas de oposicin

para aprobar las mociones presentadas confirma las hiptesis sobre el tema. Las bancadas ms
disciplinadas, con mayor tamao, que presentan un limitado nmero de mociones, son aquellas que tienen ms xito. La disciplina no es suficiente si se trata de un grupo pequeo como
Concertacin Parlamentaria. Presentar muchas mociones de interpelacin, aun cuando se tenga
un tamao considerable y un nivel alto de disciplina -caractersticas de la bancada Nacionalista
cuando fue oposicin-, no garantiza que sern aprobadas. As como tener un tamao necesario
pero un mediano nivel de disciplina, cuando se presenta un gran nmero de interpelaciones,
como en el caso de la bancada Fujimorista, tampoco permite un mayor nivel de xito.
De manera que el xito de las bancadas de oposicin depende tanto del tamao, de la disciplina, como tambin de presentar un nmero interpelaciones sobre las que se prevea el posible
resultado de la votacin. Adems, debe de tenerse en cuenta la capacidad para su aprobacin, la
facultad de generar el acuerdo interno de la bancada, y el acuerdo de otras. Esto lleva a concluir
que, por encima de todos, es necesaria una estrategia para medir sus capacidades y lograr ser
efectivas en la aprobacin de las interpelaciones.
122
Conclusiones
Este artculo argumenta que, ms all de lo que indica la teora sobre el uso de los mecanismos de control poltico como una forma accountability del Legislativo al Ejecutivo, al aterrizar
al anlisis emprico del uso del mecanismo de interpelacin en el caso peruano, se observa que las
bancadas parlamentarias pueden usarlo como una forma de oposicin al gobierno. En ese sentido, se analiza el comportamiento de las bancadas de oposicin, para lo cual toma en cuenta las
caractersticas de las bancadas que influyen sobre su efectividad en la aprobacin de las interpelaciones que presentan. Adems, se discute la importancia del tamao de la bancada, e incorpora
en el anlisis el nivel de disciplina y su capacidad para hacer acuerdos con otras bancadas, como
factores que influencian en el xito de la interpelacin.
Tomando en cuenta algunas cifras con respecto a cmo se han venido dando las interpelaciones, se observa que, en el periodo de anlisis, que comprende los gobiernos de Toledo,
Garca y los dos primeros de Humala (2001-2013), se presentaron un total de 85 mociones de
interpelacin. De estas, muy pocas llegan a aprobarse (el 36% en el gobierno de Toledo, 27%
en el gobierno de Garca y 22% en el de Humala). Gran parte de las interpelaciones fueron rechazadas por temas procedimentales, como el bloqueo del Consejo Directivo caracterstico en el
ltimo ao del gobierno de Garca, o el retiro de firmas o la renuncia del ministro (2 casos en el
gobierno de Garca y 1 en Humala).
Adems, si se observan a profundidad los gobiernos analizados, se encuentra que los ministerios ms interpelados variaron en cada gobierno; sin embargo, los principales ministerios
interpelados fueron: Interior, Energa y Minas, Economa y Finanzas, la PCM y Transportes y
Comunicaciones.
En el gobierno de Toledo se encontr que los sectores ms interpelados fueron Economa
y Finanzas, con 6 mociones de interpelacin presentadas por UPD y APRA, de las cuales solo
2 fueron aprobadas. Esto se debi a los cuestionamientos frente a la poltica econmica despus
del gobierno de Fujimori. En el gobierno de Garca, los sectores ms interpelados fueron Interior,
Energa y Minas, PCM y Transportes y Comunicaciones, la mayora de dichas interpelaciones
estuvieron vinculadas al caso Bagua. Por ltimo, en el gobierno de Humala, las interpelaciones
estuvieron dirigidas hacia el tema de produccin y polticas sociales, debido a las irregularidades
presentadas en estos sectores. El Ministerio de Produccin recibi 4 mociones de interpelacin y
el MIDIS, 2 en los dos primeros aos de gobierno.
Este artculo sustenta que la variacin del nmero de veces que los gobiernos fueron interpelados no depende de si el gobierno cuenta o no con una mayora en el Parlamento, tomando
en cuenta que el Per tiene un sistema presidencialista y el gobierno suele tener la mayora en
el Congreso. Sino que depende de la capacidad y la estrategia de la bancada de oposicin en el
Parlamento para generar las condiciones necesarias que le permitan aprobar las mociones de
interpelacin que presenta. De manera que este artculo discute que el nmero de la bancada de
oposicin sea suficiente para presentar y aprobar una interpelacin, como se corrobora en varios
casos, y concluye que la efectividad depende tanto de su capacidad de generar disciplina en el
voto de su bancada, como de acuerdos entre otras bancadas, cuando el tamao de la bancada
sea reducido.
La literatura sobre la relacin gobierno-oposicin, en el gobierno de Bustamante y el primer gobierno de Belande (Tuesta, 1995; Kucynski, 2000; Garca Belande, 2009), seala que
el tamao de la oposicin s es un aspecto clave que puede causar la inestabilidad en el gobierno
cuando la oposicin se vuelve obstructiva al rechazar la aprobacin de las polticas que presenta
el gobierno. Pero, a diferencia de lo sealado por la literatura, en los casos observados de los gobiernos post-Fujimori, las bancadas de oposicin a pesar de contar con un nmero superior al de
123
la bancada de gobierno no llegaron a generar tal escenario de crisis. Lo que nos lleva a concluir
que el uso de la interpelacin no solo responde a escenarios especficos de polarizacin e inestabilidad poltica, sino que tambin depende de la capacidad de dichas bancadas para generar costes
polticos sobre los gobiernos.
Adems, tomando en cuenta que, en el caso del ejercicio del control poltico de interpelacin, no es necesario que la oposicin cuente con una mayora en el Parlamento, ya se requiere
de un porcentaje mnimo de firmas y votos del Congreso, siendo uno de los requisitos ms bajos
a nivel de la regin. La existencia de menores restricciones para el ejercicio de la interpelacin
permite que la mayora de bancadas puedan presentar este mecanismo, ya sea por cuenta propia
o en acuerdo con otras. De esa forma, el hecho de que un gobierno sea interpelado no depende
de que el partido oficialista tenga o no mayora en el Parlamento, sino de que la oposicin logre
asociarse otras bancadas y de que mantenga disciplina para lograr el mnimo de votos que necesita para la aprobacin de las interpelaciones.
De esta manera se corrobora y rechaza algunas hiptesis planteadas con respecto a los
niveles de disciplina y efectividad de las bancadas de oposicin en el periodo analizado. Se confirma que la principal bancada de oposicin de cada gobierno (la bancada aprista en el gobierno
de Toledo, la bancada nacionalista en el gobierno de Garca y el fujimorismo en el gobierno de
Humala) se comporta de forma ms disciplinada que las dems bancadas a la hora de votar sobre las interpelaciones, sin existir una marcada diferencia en funcin de si es una mocin de su
autora o no. Asimismo, se encuentra que el partido ms institucionalizado, ms antiguo y con
parlamentarios ms experimentados, el APRA, es el ms disciplinado.
As tambin, se hall que las bancadas que fueron de oposicin, y luego pasaron a ser de
gobierno, fueron ms disciplinadas en la primera instancia. De esta forma, en el Gobierno de
Toledo y en el de Humala (como parte de Concertacin Parlamentaria), la bancada aprista obtuvo el nivel ms alto de disciplina posible. Sin embargo, cuando fue gobierno (2006-2011), su
disciplina fue menor a la de la bancada de oposicin en ese entonces: la Nacionalista. De igual
manera, el Nacionalismo fue ms disciplinado en este periodo que cuando fue de gobierno. Esta
situacin permitira corroborar que el perfilarse como la principal bancada de oposicin como
parte de una estrategia electoral podra actuar como una forma de incentivo para actuar de forma disciplinada.
Adems, se confirma lo sealado por Campos (2009) con respecto a que, cuando el grupo
parlamentario est compuesto por congresistas de varios partidos, tiende a ser menos disciplinado que cuando est compuesto por miembros de un solo partido. No obstante, existen casos de
alianzas parlamentarias que muestran un alto grado de disciplina como Alianza Parlamentaria y
Alianza por el Gran Cambio. Esto puede deberse a la cohesin programtica o a la capacidad de
la bancada de llegar a acuerdos y generar los suficientes incentivos para que estos sean respetados
a la hora de votar.
Por ltimo, se confirma que la eficacia o el xito en la aprobacin de mociones de interpelacin se relacionan con el nivel de disciplina de las bancadas y el presentar un nmero razonable
de mociones de interpelacin. Sin embargo, si presenta muy pocas interpelaciones, incluso si
llega a aprobar con xito esas mociones, ser una oposicin poco activa o tibia; mientras que si
presenta muchas, es muy probable que varias se frustren en el camino o no lleguen a ser aprobadas, ms an si no cuenta con la disciplina o la cantidad votos necesarios para garantizar su
aprobacin.
De esa manera, se encuentra que la bancada ms efectiva como oposicin es el APRA,
debido al alto nmero de parlamentarios con los que cont para cubrir el porcentaje mnimo
requerido. Adems es la bancada con el mayor nivel de disciplina y present un menor nmero
de mociones de interpelacin, pero tuvo una mayor capacidad para aprobarlas.
124
Por otro lado, en los casos de las bancadas de oposicin durante el gobierno de Toledo,
tanto el Nacionalismo como la alianza Nacionalismo-UPP tuvieron niveles bajos de efectividad,
debido a que presentaron un alto nmero de interpelaciones, pero dado el bajo tamao con
el que qued cada bancada despus de la ruptura de la alianza, forzaba a ambos a llegar a un
acuerdo para lograr su aprobacin. De esa manera, cuando estuvieron en alianza fue ms efectiva
como oposicin.
Por ltimo, la bancada de oposicin, durante el gobierno de Humala, que tuvo ms xito,
a pesar de su reducido tamao, fue Alianza por el Gran Cambio, debido a su alto nivel de disciplina y a su capacidad para generar acuerdos con otras bancadas, lo que le permiti aprobar casi
todas las interpelaciones que present. A diferencia de esta, el grupo parlamentario fujimorista
tuvo uno de los niveles de xito ms bajos. Este resultado se debe a que present muchas mociones sin garantizar la disciplina de su bancada y la capacidad de establecer acuerdos con otras
bancadas para su aprobacin. De esta manera, a pesar de contar con un gran tamao, suficiente
como para aprobar las interpelaciones por cuenta propia, la baja disciplina de esta bancada tuvo
un mayor impacto sobre su efectividad.
Referencias
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128

La Disciplina y Efectividad de Las Bancadas de Oposición en El Parlamento

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La disciplina y efectividad de las

bancadas de oposicin en el Parlamento

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Siguiendo esta lgica, desde un anlisis costo-beneficio, en determinados contextos, los

Dado que la aprobacin de la admisin de algunos mecanismos de control al pleno exige

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La interpelacin como actividad

No existe la interpeNo existe la interpelacin

No existe la interpe- No existe la interpela- No existe la in- No existe la inlacin

1/3 de diputados presen

No existe la interpeNo existe la interpelacin

No existe la interpe- No existe la interpela- No existe la in- No existe la inlacin

No existe la interpeNo existe la interpelacin

No existe la interpe- No existe la interpela- No existe la in- No existe la inlacin

Ministros y altos funcionarios. No se podr

15% de congresistas del El tercio de congresisMinistros

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La interpelacin como actividad

Elaboracin propia. Fuente: Political Database of The Americas. Georgetown University.

Sin embargo, Bolivia tiene un listado de requisitos an menor en comparacin al caso

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No se debatieron por temas procedimentales

Elaboracin Propia. Fuente: Manual del Control Parlamentario.

Pero no solo hay diferencias entre el nmero de interpelaciones presentadas y admitidas,

Grfico 2. Nmero de interpelaciones presentadas por ao de gobierno

Grfico 3. Nmero de Interpelaciones presentadas por Ministerio

Elaboracin Propia. Fuente: Manual del Control Parlamentario. Congreso de la Repblica.

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El gobierno de Alan Garca tambin fue objeto de mltiples mociones de interpelacin,

Gobierno de Alan Garca (2006-2011)

Gobierno de Ollanta Humala (2011-2013)

Unin Parlamentaria Descentralista

Alianza por el Gran Cambio

Accin Popular-Frente Amplio

Unin Por el Per

Partido Aprista Peruano

Elaboracin Propia. Fuente: Portal Web del Congreso.

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Alan Garca (2006-2011)

Bancada de Gobierno y Bancadas

Partido Aprista Peruano

Nacionalismo-Unin Por el Per

Alianza por el Gran Cambio

Elaboracin Propia. Fuente: Campos 2009, Melndez y Sosa 2013.

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bierno (2006-2011), su disciplina fue menor a la disciplina de la bancada de oposicin en ese

1er Ao 2do Ao 3er Ao 4to Ao 5to Ao

Partido Aprista Peruano

Frente Independiente Moralizador

Partido Aprista Peruano

Unidad Popular Patriotica (Bloque Popular)

Nacionalismo Gana Per

Accin Popular-Frente Amplio

Alianza por el Gran Cambio

Elaboracin Propia. Fuente: Portal Web del Congreso.

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