Strategic Environmental Assessment in Brazil: debates regarding the role of

multilateral development agencies

Artigo Tcnico

Avaliao Ambiental Estratgica no Brasil:

consideraes a respeito do papel das agncias
multilaterais de desenvolvimento

Angela Pellin

Biloga. Docente da Escola Superior de Conservao Ambiental e Sustentabilidade do Instituto de Pesquisas Ecolgicas. Doutora em Cincias da
Engenharia Ambiental pela Escola de Engenharia de So Carlos da Universidade de So Paulo (USP)

Clara Carvalho de Lemos

Programa de Ps-Graduao em Cincias da Engenharia Ambiental pela Escola de Engenharia de So Carlos da USP

Andr Tachard

Programa de Ps-Graduao em Cincias da Engenharia Ambiental pela Escola de Engenharia de So Carlos da USP

Isabel Silva Dutra de Oliveira

Programa de Ps-Graduao em Cincias da Engenharia Ambiental pela Escola de Engenharia de So Carlos da USP

Marcelo Pereira de Souza

Professor Titular do Departamento de Biologia da Faculdade de Filosofia, Cincias e Letras de Ribeiro Preto da USP. Pesquisador do Conselho Nacional de
Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq)

Resumo
A Avaliao Ambiental Estratgica (AAE) surge como uma ferramenta que fornece oportunidades para a formulao de polticas, planos e programas mais
sensveis s questes ambientais; facilita a integrao e coordenao entre vrios atores institucionais; e aumenta e fortalece a participao pblica. As
agncias multilaterais de desenvolvimento, como o Banco Interamericano de Desenvolvimento e o Banco Mundial, vm estimulando a adoo da AAE nos
pases em desenvolvimento como recomendao ou requisito para aprovao de investimentos e, ainda, por meio de eventos e atividades de capacitao. O
presente trabalho discutiu a situao atual da AAE no Brasil, e o papel que essas agncias esto desempenhando na sua implementao, a fim de identificar
possveis melhoras prticas e limitaes. Defende-se que a prtica da AAE no Brasil seja resultado de um modelo autnomo, baseado nas caractersticas e
demandas internas.
Palavras-chave: avaliao ambiental estratgica; Banco Mundial; Banco Interamericano de Desenvolvimento.

Abstract
Strategic Environmental Assessment (SEA) has emerged as a tool that provides opportunities for making policies, plans and programs more sensitive to
environmental issues. It can also assist integration and coordination between various institutional actors, and the increasing and strengthening of public
participation. Multilateral development agencies such as the Interamerican Development Bank and the World Bank have been encouraging the adoption of SEA
in developing countries as a recommendation or requirement for investments approval. This paper presents and discusses the role Multilateral Agencies are
actually playing in SEA application in Brazil in order to identify possible best practices and constraints. It is argued that SEA in Brazil should be developed as an
autonomous instrument, based on Brazilian institutional context, specific characteristics and internal demands.
Keywords: strategic environmental assessment; World Bank; Inter-American Development Bank.

Endereo para correspondncia: Angela Pellin Escola Superior de Conservao e Sustentabilidade IP Rodovia Dom Pedro I Km 47, Caixa Postal 47 Bairro do
Moinho 12960-000 Nazar Paulista (SP), Brasil Tel.: (11) 4597-1327 E-mail: angelapellin@yahoo.com.br
Recebido: 22/10/09 Aceito: 16/02/11 Reg. ABES: 153 09

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Pellin, A. et al.

Introduo

uma grande concentrao de atividades econmicas primrias, que

so particularmente vulnerveis degradao ambiental e muitos

Avaliao Ambiental Estratgica (AAE) o termo usado para

contam com grandes reas naturais remanescentes. Alm disso,

definir o processo de avaliao de impacto ambiental de polticas,

a AAE tem potencial de contribuir para o aumento da transpa-

planos e programas (PPPs) e frequentemente retratada na litera-

rncia no processo de deciso, a ampliao da coordenao entre

tura como um instrumento de planejamento e de apoio tomada

agncias e, em longo prazo, a boa governana (DALAL-CLAYTON;

de deciso (DALAL-CLAYTON; SADLER, 2005; FISCHER, 2007).

SADLER, 2005).

Dessa forma, a adoo dessa ferramenta permite que a anlise e

No Brasil, a AAE tambm est sendo inserida de forma tardia

avaliao de alternativas estratgicas sejam realizadas no momen-

em relao aos pases desenvolvidos (LEMOS, 2007; OLIVEIRA;

to da elaborao das PPPs, o que, segundo Therivel e Partidrio

BURSZTYN, 2001). Tanto o Banco Mundial (BM) quanto o Banco

(1996), pode contribuir para a considerao das implicaes am-

Inter-Americano de Desenvolvimento (BID) tm estimulado sua

bientais de PPPs governamentais e realar seu papel na induo de

implementao por meio de eventos, aes de capacitao e como

formas mais sustentveis de desenvolvimento.

parte dos requisitos para aprovao de seus projetos de investi-

De acordo com Fischer (2007), a AAE possui trs significados

mentos (LEMOS et al, 2007; TACHARD et al, 2007). Pelo exposto,

bsicos: 1) processo sistemtico de suporte tomada de deciso,

o presente trabalho tem como objetivo apresentar uma contextua-

com o intuito de garantir que o meio ambiente e outros aspectos

lizao sobre a AAE no Brasil, discutindo o papel do BM e BID na

relacionados sustentabilidade sejam considerados na elabora-

insero desse instrumento. Para tanto, foi realizada uma reviso

o de PPPs; 2) instrumento baseado em evidncias, com o in-

terica sobre o tema, a fim de identificar princpios gerais para

tuito de fornecer rigor cientfico elaborao de PPPs por meio

aplicao da AAE, algumas experincias existentes no Brasil sob o

da utilizao de uma srie de tcnicas e mtodos de avaliao; e

ttulo de AAE e ainda a influncia das AMDs na sua implementa-

3) instrumento de apoio deciso e incentivo ao desenvolvimen-

o, destacando pontos positivos e limitaes desse processo.

to sustentvel e governana, por meio do estabelecimento de

um foco, por exemplo, nas questes e alternativas a serem consideradas de forma sistemtica em diferentes mbitos e nveis de
planejamento.
No final dos anos 1980, diversos pases desenvolvidos prin-

A Poltica Nacional do Meio Ambiente PNMA (lei n.

cipalmente na Europa e nos Estados Unidos da Amrica j ha-

6.938/1981) estabelece treze instrumentos a serem utilizados de

viam iniciado algumas experincias de aplicao da AAE, mas foi

forma articulada para atingir o objetivo de preservao, melhoria

somente a partir do ano 2000 que houve uma expanso de sua

e recuperao da qualidade ambiental propcia vida, bem como

prtica ao redor do mundo (DALAL-CLAYTON; SADLER, 2005).

a compatibilizao do desenvolvimento econmico-social com a

Muitas dessas experincias resultaram em benefcios, aumentando

preservao da qualidade do meio ambiente e do equilbrio ecolgi-

o conhecimento e a percepo das questes ambientais dentro de

co. Todavia, at o momento, nem todos os instrumentos da PNMA

processos de tomada de deciso e, em alguns casos, resultando

foram regulamentados de forma completa, o que vem causando so-

em mudanas relevantes nas aes estratgicas (FISCHER, 1999;

brecarga e prejuzos aos demais, e prejudicando o alcance dos ob-

THERIVEL, 1998; THERIVEL; PARTIDRIO, 1996).

jetivos e metas ambientais previstas na poltica. Um exemplo dessa

Nos pases em desenvolvimento, entretanto, as discusses so-

lacuna observado com relao AIA, pois apenas a anlise da

bre AAE so mais recentes (DALAL-CLAYTON; SADLER, 2005)

viabilidade ambiental de projetos (obras ou atividades) encontra-

e a disseminao do conceito e estmulo sua implementao

se regulamentada, por meio da resoluo 001/1986 do Conselho

tem sido fortemente influenciados pelos pases desenvolvidos e

Nacional do Meio Ambiente (Conama), que estabelece definies,

por agncias multilaterais de desenvolvimento (AMDs). Isso vem

responsabilidades, critrios bsicos e diretrizes gerais para a elabo-

acontecendo, a exemplo do que ocorreu com a avaliao de im-

rao e anlise de estudo de impacto ambiental (EIA) e seu respec-

pactos ambientais (AIA) de projetos, principalmente pela incor-

tivo relatrio de impacto ambiental (RIMA) no existindo regula-

porao de requisitos ambientais ao processo de financiamento de

mentao especfica para a Avaliao Ambiental Estratgica (AAE)

aes de desenvolvimento econmico. Segundo Rich (1985) tais

(Figura 1).

requisitos so tentativas de evitar os inmeros e severos proble-

Para Milar (1994), a AIA apresentada na legislao brasileira

mas ambientais comuns a esses investimentos de grande escala e

em duas dimenses indissociveis: 1) como instrumento de pla-

fluxo de capital.

nejamento e gesto que, no conjunto, tem por objetivo analisar a

Para Retief et al (2008), a aplicao da AAE em pases em desenvolvimento considerada de suma importncia, j que existe

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Avaliao de impacto ambiental no contexto

brasileiro

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viabilidade ambiental de PPPs; e 2) como instrumento relacionado

ao licenciamento ambiental.

AAE no Brasil e agncias multilaterais de desenvolvimento

Avaliao de impacto ambiental no Brasil

Constituio Federal Brasileira (1988)
Estabelece que o Poder Pblico dever exigir, na forma da lei, estudo prvio de impacto ambiental para instalao de obra
ou atividade potencialmente causadora de significativa degradao do meio ambiente
Poltica Nacional do Meio Ambiente (1981)
Estabelece como seus instrumentos, a avaliao de impactos ambientais e o licenciamento ambiental, dentre outros.

EIA (Projetos)

AAE
- No h legislao especfica sobre o tema
- Um projeto de lei (PL n 2072/2003) foi
apresentado e ainda est em discusso
desde 2003

AAE: Avaliao Ambiental Estratgica; EIA: Estudo de Impacto Ambiental.

- Resoluo Conama 001/1986

Estabelece critrios bsicos e diretrizes gerais para
implementao do Estudo de Impacto Ambiental
- Resoluo Conama 237/1997
Regulamenta, estabelece critrios, responsabilidades e procedimentos
utilizados no licenciamento ambiental.
Estabelece sujeio da emisso de licena ambiental ao estudo de
impacto ambiental e respectivo relatrio de impacto sobre o meio
ambiente empreendimentos e atividades consideradas efetiva ou
(EIA/RIMA), para potencialmente causadoras de significativa
degradao

Figura 1 Instrumentos regulatrios e legislativos para a avaliao de impacto ambiental no Brasil.

Na prtica, no entanto, a regulamentao da AIA apenas como

e Gesto desenvolveu e aplicou um procedimento de avaliao inte-

EIA (projeto) abstraiu sua dimenso de planejamento e avaliao

grada de sustentabilidade da carteira de investimentos do pas. Na

de PPPs e criou um vnculo entre a AIA e o licenciamento. Dessa

prtica, buscou-se uma simplificao de um processo de AAE, em

forma, verificada uma subutilizao da AIA como instrumento

que a varivel ambiental apenas um componente de um conjunto

de planejamento e a existncia de uma expectativa, frequentemen-

de questes integradas a serem analisadas, e esse processo ocor-

te frustrada, de que os EIAs de projetos deem respostas que no

reu sem a participao direta do MMA. Ou seja, apesar de algumas

lhe competem, o que acaba sobrecarregando-os e colocando-os em

iniciativas internas terem sido identificadas, elas ainda ocorrem de

descrdito.

maneira desarticulada. Esse fato certamente abre espao para influ-

Nesse sentido, apesar de existirem vrias razes que contribuem para as deficincias na prtica da AIA no Brasil, especialmen-

ncia externa, bem como para uma prtica questionvel e dissociada de princpios ou diretrizes bsicos.

te questes polticas, institucionais e operacionais, seguramente o

fato do EIA estar sobrecarregado em suas funes contribui para
essa situao (OLIVEIRA; SOUZA, 2005). Assim, a adoo da AAE
representaria um avano na implementao da poltica ambiental,

Avaliao Ambiental Estratgica no Brasil:

atuao do governo e experincias prticas

uma vez que lida com questes mais amplas dos pontos especficos

As experincias de AAE que o Brasil vem acumulando at o

tratados no EIA e segundo Egler (2001) poderia suprir as limitaes

momento tm sido motivadas por dois propsitos distintos: 1)

resultantes da atual prtica em AIA restrita a projetos.

acompanhar a tendncia mundial de considerao das questes

Vale destacar, no entanto, a desarticulao e lentido do pro-

ambientais em aes estratgicas e atender a necessidade de um

cesso de discusso acerca da institucionalizao da AAE no Brasil,

novo instrumento ambiental de planejamento, j que o EIA exis-

em que pese os diferentes e aparentemente conflitantes papis

tente somente para projetos; e 2) atender recomendaes ou

assumidos pelo Ministrio do Meio Ambiente e o Ministrio do

exigncias de elaborao de AAEs como requisitos necessrios

Planejamento, Oramento e Gesto. A proposta de lei para re-

aquisio de recursos externos.

gulamentao da AAE est em discusso desde 2003 e o prprio

No mbito governamental, as discusses sobre AAE esto,

Ministrio do Meio Ambiente (MMA), at o momento, no se mani-

aos poucos, sendo incorporadas, porm ainda de forma locali-

festou sobre o assunto. O Ministrio do Planejamento, Oramento

zada e ausente de documentos tcnicos oficiais com diretrizes

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Pellin, A. et al.

e procedimentos especficos. Nesse sentido, um dos principais

a identificao e escolha de rotas alternativas, no influencia na

avanos obtidos at o momento est relacionado realizao de

deciso da construo da rodovia em si. Um dos principais pro-

eventos e atividades de capacitao, a partir do ano 2000. Os mais

blemas, contudo, que a construo do Rodoanel trata-se de um

recentes foram: o seminrio Dilogo Tcnico sobre AAE e pla-

projeto, e a AAE deveria estar no processo de tomada de deciso

nejamento no Brasil em 2005 e o Seminrio Latino-Americano

em um momento muito anterior a esse, durante a discusso das

sobre AAE, em 2006 que tiveram entre seus propsitos lanar

polticas de transporte mais adequadas para a regio.

bases para a operacionalizao da AAE e contribuir para a formu-

Outra experincia ocorreu na construo do Gasoduto Bolvia-

lao de polticas nacionais para sua implementao (TACHARD

Brasil, no incio da dcada de 1990. Nesse caso, uma AAE foi

et al, 2007). Em 2008 foi realizado um seminrio para discusso

requerida pelo BID como requisito para concesso do emprs-

de metodologias de AAE aplicveis ao Plano Nacional de Logstica

timo e com o intuito de oferecer s instituies financiadoras e

e Transportes. Um dos objetivos do evento foi fornecer subs-

executoras do projeto uma viso mais abrangente dos benefcios,

dios para elaborao do termo de referncia que vai anteceder

impactos e riscos associados obra. O estudo foi realizado aps o

a contratao do BM para a AAE dos vetores logsticos no Brasil

governo brasileiro j ter emitido sua licena ambiental prvia e, de

(CENTRAN, 2008).

acordo com Teixeira (2008), foi dissociada de qualquer processo

Decises legais tm contribudo para estimular a ao gover-

de planejamento setorial ou regional que eventualmente pudes-

namental, como o acrdo 464/2004 do Tribunal de Contas da

se se apropriar dos seus resultados e recomendaes. Segundo

Unio que faz recomendaes sobre a utilizao do AAE, entre

Batmanian (2006), representante do Banco Mundial, a realizao

elas: a ampliao da divulgao da AAE e oferta de capacitao

da AAE para o Gasoduto visou incorporar na anlise do empreen-

sobre o tema; realizao de debates sobre a aplicao desse instru-

dimento as implicaes socioeconmicas e ambientais das trans-

mento com a participao de diversos segmentos da sociedade; e

formaes induzidas nos setores boliviano e brasileiro, e a sinergia

anlise por parte do governo da convenincia e oportunidade da

com outros projetos, o que, portanto, ressalta sua caracterstica

adoo da AAE no processo de elaborao dos planos plurianuais

de AIA de mega projeto.

(PPAs) e de polticas, planos e programas setoriais. Dessa forma,

Recentemente o BID apoiou outro projeto estruturante de

atualmente existem algumas iniciativas como a dos Ministrios do

duas grandes centrais hidreltricas na regio da Amaznia brasi-

Planejamento, Meio Ambiente e Transportes de articular um gru-

leira (Complexo do Rio Madeira), com objetivo de atender ne-

po de trabalho para discusso e elaborao de um guia com pro-

cessidade de energia que os cenrios de crescimento econmico

postas prticas para a AAE no contexto brasileiro (EGLER, 2008),

do pas demandam. No entanto, no momento da elaborao da

e tambm a criao de uma gerncia dentro do MMA com objetivo

AAE, a deciso poltica inerente ao planejamento setorial de im-

de desenvolver metodologias de AAE aplicveis s reas de trans-

plantar o complexo j estava tomada, e o processo de licencia-

porte; gerao de termoeletricidade, turismo; e biocombustveis

mento ambiental j estava em andamento. Nesse caso, o estudo

(MMA, 2009).
Apesar de a AAE ainda ser um instrumento em construo no pas,
algumas experincias prticas demonstram tentativas da insero da
temtica ambiental nas polticas setoriais. Um levantamento realizado por Teixeira (2008) apresenta alguns exemplos realizados entre
2002-2007: o Plano Indicativo 2003-2012 da Eletrobrs; o Programa
de Desenvolvimento Turstico Sul e o Plano de Desenvolvimento
Integrado do Turismo da Costa Norte; o planejamento da explorao
e produo de petrleo e gs na Bacia Camumu-Almada; o Complexo
Hidreltrico do Rio Madeira; o Complexo Petroqumico do Rio de
Janeiro; o Rodoanel Metropolitano de So Paulo; e o Programa
Rodovirio de Minas Gerais.
No entanto, importante citar que alguns estudos chamados
de AAE tratam-se na realidade de EIAs de mega empreendimentos.
Como exemplo, pode-se citar a Avaliao Ambiental Estratgica
do Rodoanel Mrio Covas em So Paulo, que segundo Snchez e
Silva-Snchez (2008), no trata de questes mais estratgicas de
uso do solo e planejamento urbano e nem de diferentes alternativas de desenvolvimento para o futuro, e apesar de influenciar

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Quadro 1 Limitaes gerais do estudo de Avaliao Ambiental

Estratgica (AAE) do Complexo do Rio Madeira.
- dado destaque para os efeitos de sinergia dos dois empreendimentos com outras questes estruturais na rea analisada, o que
considerado um dos papis dos estudos de impacto ambiental de
projetos.
- A anlise das polticas, planos e programas incidentes na regio
foi meramente descritiva.
- No houve discusso e avaliao de questes realmente
estratgicas, anteriores deciso de construir as usinas. No h
discusso de carter estratgico a respeito de alternativas oferta e
demanda de energia.
- Carter reativo do estudo. A anlise de cenrios est focada em
discutir atendimento demanda crescente de energia do pas.
- Destaque excessivo aos impactos positivos do empreendimento,
seu papel transformador da dinmica econmica e no atendimento
demanda por energia.
Fonte: IBAMA, 2005.

AAE no Brasil e agncias multilaterais de desenvolvimento

surgiu como uma alternativa para avaliar questes que deixaram

as questes ambientais ganhem importncia maior e sejam levadas

de ser tratadas nos estudos prvios de impacto ambiental e no

em considerao no planejamento e na tomada de deciso. Ainda

h, portanto, discusso de natureza estratgica dos aspectos que

segundo Horberry (1985), essas aes parecem uma boa opor-

determinam a opo por esse empreendimento, e a abordagem

tunidade de demonstrar ao mundo que as agncias esto fazen-

claramente de avaliao ex-post. O Quadro 1 apresenta as princi-

do progressos, tendo em vista a presso poltica que sofrem para

pais limitaes encontradas na AAE apresentada pelo proponente

prestar contas sobre os impactos ambientais de suas operaes.

do empreendimento no Rio Madeira, as usinas hidreltricas de

Jirau e Santo Antnio.
Cabe destacar tambm que, no caso do Complexo do Rio
Madeira, ambos os estudos (EIA e AAE) foram encomendados

Uma anlise da atuao dessas agncias permite identificar algumas caractersticas, tais como: o enfoque em uma abordagem de avaliao integrada, existncia de AAEs com caracterstica em AIA de projetos, e o estmulo capacitao, as quais sero discutidas a seguir.

pelo proponente do empreendimento e apresentados ao rgo licenciador, o IBAMA. A AAE, portanto, est includa como parte

Abordagem de avaliao integrada

dos documentos tcnicos do processo de licenciamento do empreendimento, e foi apresentada em momento posterior en-

A AAE vista como um instrumento com forte potencial para

trega do EIA-RIMA (MINISTRIO PBLICO DO ESTADO DE

pr em prtica o conceito de sustentabilidade (DUSIK et al., 2003;

RONDNIA, 2006).

FISCHER, 1999). Ainda na dcada de 1990, quando o termo desenvolvimento sustentvel se popularizou, teve incio uma dis-

Anlise do papel das agncias multilaterais de

desenvolvimento na disseminao da AAE

cusso sobre a necessidade de ampliao do escopo das AAEs,

com a incluso de questes sociais e econmicas, caracterizando
uma abordagem integrada (FISCHER; SEATON, 2002). Nesse

No Brasil, apesar de alguns esforos do governo, os principais

sentido, uma AAE de PPPs, com caractersticas de avaliao inte-

incentivos e estmulos aplicao da AAE no pas so decorrentes

grada, consideraria as questes sociais e ambientais juntamente

dos investimentos de AMDs como o BID e o BM (LEMOS et al.,

com seus aspectos econmicos, tcnicos, institucionais e financei-

2007; TACHARD et al., 2007), e essas instituies esto se tornando

ros (BANCO MUNDIAL, 2008; KJORVEN; LINDHJEM, 2002). No

as principais foras de atuao (driving forces) no processo de dis-

entanto, o debate a respeito das vantagens e limitaes dessa abor-

cusso, capacitao e fomento de experincias prticas de AAE.

dagem permanece em aberto, e segundo Scrase e Sheate (2002)

Segundo Killeen (2007), as AMDs tm sido severamente cri-

a abordagem integrada, longe de encorajar o desenvolvimento

ticadas por no identificar e mitigar os impactos ambientais e so-

sustentvel, pode estar meramente promovendo a prevalncia de

ciais associados aos projetos que eles financiam. Visando minimi-

modelos de desenvolvimento dirigidos fundamentalmente por

zar esse problema, desde a dcada de 1980, tanto o BID quanto

questes econmicas.

o BM tm desenvolvido diretrizes para seus investimentos que

Em pases em desenvolvimento, a abordagem integrada pa-

incluem anlises de viabilidade ambiental, porm, apenas mais re-

rece ser mais atraente aos governos e agncias que financiam o

centemente estas anlises tm alcanado nveis mais estratgicos,

desenvolvimento econmico, pois acomoda e justifica o patroc-

cuja uma das ferramentas utilizadas para isso tem sido a AAE.

nio ao crescimento. No Brasil no diferente, e recentemente o

No Brasil e em diversos outros pases em desenvolvimento,

Ministrio do Planejamento passou a elaborar e encorajar a ado-

essas AMDs tm se destacado no financiamento de polticas de de-

o de um mtodo baseado na avaliao de sustentabilidade a ser

senvolvimento e insero de instrumentos de AIA de projetos, ao

adotado dentro da esfera governamental (EGLER, 2008).

exigir ou estimular sua adoo durante seus investimentos. Mais

Essa a abordagem que vem sendo estimulada por AMDs e,

recentemente, essas instituies passaram a exigir ou recomendar

nesse sentido, existe a preocupao desse enfoque em priorizar

a incorporao de relatrios de AAE no processo de aprovao de

o alcance de metas econmicas e atendimento necessidade de

financiamentos de planos e programas de desenvolvimento eco-

recursos, desconsiderando a relevncia especfica da AAE e, assim,

nmico, o que tem encorajado os pases favorecidos realizao

utilizar esse instrumento para inserir algumas questes ambientais

de AAE e estimulado discusses, atividades de capacitao e ex-

durante um processo de avaliao, mas sem comprometer os obje-

perincias prticas.

tivos econmicos que essas instituies defendem e estimulam.

Conforme Horberry (1985), essas agncias tm investido recursos em rgos ambientais dos pases receptores, o que tem con-

Abordagem de avaliao de projetos

tribudo para o aumento do status poltico das questes ambientais. Alm disso, investimentos em estudos e projetos ambientais

O BM e o BID elaboram periodicamente documentos conten-

por rgos governamentais podem gerar oportunidades para que

do as estratgias e os planos para atuao nos pases tomadores

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Pellin, A. et al.

de emprstimos, denominados Country Assistance Strategy (CAS) e

Country Strategies (CS), respectivamente, ambos contendo orienta-

Enfoque em atividades de capacitao

es referentes a reformas econmicas ou ajustes estruturais e pro-

Segundo Annandale et al. (2001) uma influncia positiva das

jetos de investimentos, tais como: infraestrutura, agricultura, meio-

AMDs est relacionada ao desenvolvimento de inmeros projetos de

ambiente, reforma agrria, sade e educao.

assistncia tcnica, a fim de fornecer auxlio no fortalecimento insti-

Dessa forma, apesar da tentativa de integrao de consideraes

tucional da AAE aos pases muturios. No Brasil, tm sido realizados

ambientais em fases de planejamento estratgico, o que se tem cons-

eventos e cursos de capacitao em AAE, no entanto, possvel ob-

tatado que a AAE exigida pelos bancos apenas em uma etapa

servar que estes esto restritos a alguns nichos da esfera federal e a

posterior, quando as principais estratgias e projetos para o pla-

alguns poucos representantes dos Estados, e no h um esforo para

no de investimento do pas j foram definidas. Segundo Kjrven e

abranger todas as esferas da sociedade interessada, o que coloca em

Lindhjem (2002), a maioria das AAEs do BM realizada como parte

dvida a legitimidade e a representatividade desse processo.

de programas de emprstimos para financiamento de subprojetos, e

Outra caracterstica que frequentemente essas atividades de

raramente realizada durante as discusses mais precoces, na defini-

capacitao vm acompanhadas da elaborao de guias e diretri-

o do escopo e objetivos de um plano ou programa. Assim, a deciso

zes para implementao da AAE, como o caso da chamada Draft

sobre os projetos resultantes dos planos e programas financiados por

Guidance for SEA, elaborada para subsidiar a aplicao da AAE em

essas instituies tomada previamente por seus representantes, com

iniciativas apoiadas pelo BID na Amrica Latina e Caribe (IADB,

anuncias dos governos locais e dessa forma, as AAEs tornam-se mais

2004). A utilizao desses guias pode representar um problema na

instrumentos polticos, dissociadas do processo de planejamento, e

medida em que esses documentos so desenvolvidos geralmente

elaboradas para cumprir exigncias formais. Dentro desse modelo, a

por consultores externos contratados pelas agncias internacionais

AAE solicitada por essas instituies simplesmente como requisito

que, por sua vez, desconhecem as necessidades, problemas e limi-

para aprovao ou no da concesso de financiamentos para determi-

taes especficas das diferentes regies onde atuam. Alm disso,

nados programas de investimento e realizada muito tarde, quando

essas metodologias prontas podem resultar na adoo de considera-

j no possvel considerar seus resultados no processo de tomada

es ambientais simplesmente como uma deciso populista, sem o

de deciso (Figura 2).

envolvimento das esferas regionais e locais, sem participao pbli-

Como resultado desse modelo de atuao, algumas experincias denominadas AAE e elaboradas como parte de requisitos para

ca e mesmo sem clara percepo de avaliao ambiental por rgos

governamentais (ALSHUWAIKHAT, 2005).

concesso de emprstimos por AMDs tem se tratado, na verdade,

Dessa forma, deve-se questionar se um programa de treina-

de estudos de impacto ambiental de mega empreendimentos. Essas

mento com uma estrutura rgida e pronta poder surtir efeitos

prticas tm atribudo a esses estudos um carter estratgico do

positivos em longo prazo, no sentido de estimular experincias

qual no esto revestidos e tm contribudo para a disseminao de

voltadas s necessidades locais. Alm disso, a atuao dessas agn-

um conceito equivocado da AAE.

cias deveria se basear mais no fomento s discusses internas e no

Polticas estratgicas do banco

Planos dos pases muturios

e doadores

Country Assistance Strategy (CAS) e Country Strategy

Programas Setoriais e Regionais

AAE

Projetos

AAE: Avaliao Ambiental Estratgica.

Figura 2 Modelo genrico do ciclo de um programa de AMDs.

Adaptado de Annandale et al. (2001).

32

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* Gasoduto Bolvia-Brasil
* Complexo de Rio Madeira
* Rodoanel So Paulo

AAE no Brasil e agncias multilaterais de desenvolvimento

desenvolvimento de modelos baseados no conhecimento e experi-

Licenciamento ambiental de empreendimentos hidreltricos no

ncia institucionais brasileiros, e menos na tentativa de imposio

Brasil, com objetivo de contribuir com o debate em torno do

de um modelo externo.

tema (BANCO MUNDIAL, 2008). Esse documento defende uma

reforma no sistema de licenciamento ambiental brasileiro e sugere

Aspectos polticos e institucionais da atuao

das AMDs

que a emisso de licenas ambientais deveria ser feita para um

grupo de projetos, baseada num plano que contenha os elementos principais de uma AAE. A AIA de projetos s seria necessria

De acordo com as diretrizes do BM (Bank Procedure 4.01), quan-

para obteno da licena de instalao e deveria ser focada na

do detectada a necessidade de estudos ambientais para aprovao

preveno e mitigao de possveis impactos ambientais, mas sem

das operaes do banco, este auxiliaria o muturio na elaborao de

considerar questes mais amplas acerca da viabilidade ambiental

termos de referncia para o desenvolvimento do estudo e seu rela-

do projeto. Com isso, a AIA de projetos perderia a funo prevista

trio, o qual seria posteriormente apresentado ao banco e avaliado.

na legislao brasileira de considerar e avaliar alternativas loca-

Nesse caso, quando detectada a necessidade de estudos mais estra-

cionais para cada projeto individualmente, a qual seria transferi-

tgicos, o BM poderia sugerir uma AAE, j que segundo a Poltica

da para um instrumento de avaliao integrada, a AAE (BANCO

Operacional 4.01 a realizao de estudos dessa natureza no seria

MUNDIAL, 2008).

uma exigncia, mas sim recomendao. Tambm vale destacar que

Dessa forma, possvel notar que o discurso do BM est foca-

atualmente o BM atua com um enfoque denominado learning by

do no obstculo do licenciamento ambiental, atraso dos pro-

doing ou aprenda fazendo (KJORVEN; LINDHJEM, 2002). Como

cessos e seus custos. Alm disso, a recomendao do BM equi-

consequncia dessa abordagem, estudos com procedimentos e m-

vocada ao sugerir que a AAE substitua a AIA de projetos prevista

todos completamente diferentes tm se apresentado sob a denomi-

na legislao ambiental brasileira, j que ambas tm propsitos

nao de AAE, porm sem necessariamente apresentar condies

e abordagens complementares e diversas. Essa posio do BM ,

mnimas para tal.

segundo Garzon (2008), uma estratgia explcita para desmontar

J para o BID, quando identificada a necessidade, a aprovao

as regulamentaes ambientais brasileiras, que sugere ainda que a

de crdito est condicionada apresentao de um relatrio de AAE

maioria das mensagens e recomendaes propostas nos estudos e

pelo muturio (IADB, 2004). Nesse caso, a AAE torna-se uma con-

relatrios tcnicos apresentados pelo BM so intromisses traves-

dicionante para aprovao de financiamentos, perdendo sua funo

tidas de recomendao tcnica para as questes institucionais

de efetivamente influenciar a tomada de deciso em situaes es-

brasileiras (GARZON, 2008).

tratgicas, tendo como varivel a questo ambiental. Dessa forma,

As recomendaes feitas pelo BM foram alvo de duras crticas

esse modelo no explicita o papel da AAE, tornando duvidoso se

do MMA, que destacou a parcialidade, o enfoque tendencioso e a

esta utilizada para subsidiar a tomada de deciso ou para justificar

viso restrita do documento a respeito das questes que envolvem

decises j tomadas. Alm disso, a aprovao de financiamentos

a PNMA e um de seus principais instrumentos, o licenciamento

condicionados apresentao de um relatrio de AAE pode funcio-

ambiental. O ministrio entende que a AAE no deve substituir o

nar como um fator de presso externo sobre as agncias ambien-

EIA de projetos e defende que a sua adoo no Brasil ainda carece

tais brasileiras em favor do licenciamento de mega projetos, alm

de mais debate no mbito do governo para estabelecimento e enten-

de contribuir para a disseminao de um conceito equivocado do

dimento sobre seu universo de aplicao e estratgias de internali-

instrumento.

zao nos diferentes nveis de governo (MMA, 2008).

Analisando esse contexto, Santana (2006) bastante crtico,

Analisando esse exemplo, possvel observar que se por um

destacando que muitas das aes de cooperao e transferncia de

lado essas agncias tornaram-se lderes na insero de instrumentos

conhecimentos aos pases muturios da Amrica Latina so fortes

de AIA no pas e referncias em prticas de AAE, por outro, nega-

indicadores do interesse dessas instituies em direcionar estas

tiva sua postura ao desconsiderar a estrutura institucional e legal,

sociedades poltica, social e economicamente. O autor tambm

assim como as normas que regem a AIA no pas atualmente. Dessa

destaca que tanto para o BM quanto para o BID, a definio dos

forma, estimular o uso de instrumentos inexistentes no arcabouo

projetos que decidem se os pases esto aptos a receber apoio

legal brasileiro e revelia das instituies existentes, pode levar ao

tcnico e financeiro dependem, quase totalmente, da poltica

descrdito e enfraquecimento destas (OLIVEIRA, 2008) e pode-se

econmica em curso, que deve estar adequada aos interesses fi-

configurar uma tentativa de modificar o sistema legal e institucional

nanceiros desses bancos.

brasileiro para que seja possvel acomodar o modelo de AAE esti-

No Brasil, um caso recente pode exemplificar melhor a ten-

mulado pelas AMDs.

tativa de interferncia dessas AMDs nas polticas governamen-

Recentemente, o BM declarou que sua poltica de assistncia

tais. Em 2008 foi publicado pelo BM um relatrio intitulado

ao Brasil ser baseada nos objetivos e prioridades estabelecidos nos

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Planos Plurianuais (PPAs) do Governo Federal (BANCO MUNDIAL,

Outra questo que vale ser ressaltada que a presso externa

2006), que representam a estratgia de desenvolvimento econmico

para insero da AAE no Brasil, estimulada e liderada por AMDs

do pas num horizonte de quatro anos. Isso, aliado tendncia do

para atendimento de uma demanda prioritariamente econmica,

governo pela realizao da AAE para os PPAs deve ser visto com res-

no invalida seu carter inovador e mobilizador; no entanto, pode

salvas, j que estes no contemplam a efetiva participao da socie-

desvirtuar os propsitos do instrumento. Sendo assim, esse proces-

dade em sua elaborao e tm com principal foco a identificao de

so no pode prescindir de uma anlise mais profunda e crtica sobre

metas estritamente econmicas estabelecidas num contexto poltico

seus desdobramentos e consequncias prticas sobre o processo po-

especfico e para um perodo de quatro anos. Por isso, questionvel

ltico e institucional de planejamento brasileiro.

se a melhor opo seria estimular a aplicao da AAE para um plano

A influncia que as AMDs exercem sobre a prpria poltica am-

com essas caractersticas, ou se o correto seria a insero da AAE em

biental brasileira tem se dado tanto pelo financiamento direto de

um contexto de avaliao de uma poltica de desenvolvimento para

programas e projetos setoriais e de infraestrutura, quanto por meio

o pas, em que as metas econmicas do PPA seriam apenas mais uma

de atividades de assessoria, assistncia tcnica, capacitaes e in-

varivel no processo decisrio. Nesse caso, o objetivo central seria a

sero de conceitos. Alm disso, instrumentos de AIA de projetos

integrao e o dilogo entre planos com diferentes enfoques.

ou PPPs tm sido utilizados como condicionante para aprovao

de emprstimo. Se, por um lado, isso traz um avano sobre certos

Concluso

temas como a prpria AIA, por outro surgem preocupaes sobre o

nvel de interferncia aceitvel dessas instituies em assuntos que

Atualmente, no existe arcabouo legal nem referncias concei-

deveriam ser amadurecidos internamente com o intuito de se alcan-

tuais bem estabelecidas para adoo da AAE no Brasil, estando a

ar consensos. No caso da AAE, percebe-se que essa interferncia

discusso da insero desse instrumento ainda restrita. Nesse sen-

tem contribudo pouco no desenvolvimento de modelos prprios,

tido, necessrio que os esforos para insero desse instrumen-

que considerem as caractersticas, demandas, experincias, foras e

to estejam menos baseados na imposio de um modelo externo

limitaes do pas, e muitas vezes os estudos chamados de AAE

e muito mais no fomento s discusses internas e nas experincias

so utilizados como instrumento de presso por parte dos organis-

institucionais brasileiras.

mos financiadores em favor da aprovao de projetos polmicos.

Notadamente, o BID e o BM tm influenciado e direcionado a

Dessa forma, preciso que a discusso sobre as metodologias,

prtica de AAE no Brasil sob a tica da abordagem integrada e de

abordagens e maneiras de aplicao da AAE seja ampliada no pas,

acordo com modelos e diretrizes fornecidos por essas instituies.

e que o governo brasileiro assuma um papel mais proativo na dis-

necessrio destacar que a AAE, da maneira como incenti-

cusso e estabelecimento de consensos sobre o tema. Alm disso,

vada por essas agncias, possui vrias limitaes, destacando-se o

necessrio o fortalecimento da participao da sociedade no pro-

carter pouco estratgico, j que utilizada em uma etapa posterior

cesso de discusso e avaliao desses modelos de AAE, para que

ao processo decisrio. A prtica mostra que os estudos de impacto

a prtica no Brasil reflita um modelo autnomo, baseado nas ca-

ambiental de mega projetos financiados por essas agncias so apre-

ractersticas e demandas internas, complementando de forma po-

sentados como AAE, com o intuito de apresentar uma viso mais

sitiva (e no suprimindo) os instrumentos j existentes da Poltica

abrangente dos benefcios, impactos e riscos sociais e ambientais de

Nacional do Meio Ambiente. Assim, o pas poder se tornar prota-

projetos individuais, e no de PPPs. No h, portanto, espao para

gonista desse processo e as agncias multilaterais tambm podero

discusso estratgica nesses estudos, j que as decises com esse

agregar suas contribuies, porm assumindo o papel complemen-

carter j foram tomadas anteriormente.

tar que lhes compete.

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