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Tutela judicial efectiva y contencioso administrativo de anulacin (o nulidad)

de los actos administrativos
1.
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16.
17.

Introduccin
Concepto de contencioso administrativo
El principio de tutela judicial administrativa efectiva
El contencioso administrativo en Uruguay. Organizacin
Concepto de Accin de Nulidad
Actos impugnables y no impugnables ante el Tribunal
El proceso
Presupuestos
La suspensin de ejecucin del acto administrativo
Las partes del proceso anulatorio
La demanda
La prueba
Alegatos
Dictamen del procurador en lo contencioso
La sentencia
La accin reparatoria patrimonial
Conclusiones

Introduccin
El presente estudio refiere al estudio del contencioso administrativo en Uruguay. Asimismo se analiza el
proceso de nulidad (o anulacin) de los actos administrativos, competencia del Tribunal de lo Contencioso
Administrativo, T.C.A.. Lo expuesto se desarrolla con el anlisis del principio de tutela judicial efectiva.

Concepto de contencioso administrativo

Los conflictos de intereses se resuelven, de acuerdo al principio de separacin de poderes, por el
Poder Judicial. En ese sentido, de principio, correspondera la aplicacin de las normas procesales
comunes al tipo de proceso de que se trate, a los procesos contencioso administrativos 1. Sin embargo,
estando en juego el inters general y la presencia del Estado, existen determinadas caractersticas propias
del Derecho Pblico que ha dado lugar al nacimiento del Derecho Procesal, Constitucional,
o
Administrativo. En los mismos existen particularidades en la competencia, con la creacin de rganos
constitucionales que se encuentran fuera del Poder Judicial, determinadas reglas respecto a la
embargabilidad de los bienes, aplicacin de conminaciones personales o pecuniarias, posibilidad de
transaccin en los procesos, etc..
El primer sistema contencioso administrativo general, aunque imperfecto ya que se desarroll en un
sistema de justicia retenida por el Gobierno, porque juzgar a la Administracin era, entonces, administrar,
es el que surge en Francia con la creacin napolenica del clebre Consejo de Estado Francs. Y no hay
nada que d tanto honor a un hombre que acaba de surgir como las nuevas leyes y las nuevas instituciones
creadas por l 2. 3
Posteriormente se deleg la facultad de resolver pasndose, de esta manera, a la denominada
justicia delegada 4.
Este rgano, y su sistema, es el que inspira a los regmenes contencioso administrativos en general
5
.
En Francia se dice que Lorganisation dune jurisdiction administrative comporte normalement deux
lments: 1 dune part, des tribunaux administratifs separs la fois des tribunaux judiciaries et des
1

Flores Dapkevicius, Rubn: La accin de nulidad y responsabilidad del Estado, Carlos Alvarez Editor, Mdeo. 2008
Bonaparte: Mi tctica ha sido inventada por m, ante ella se doblegan los poderosos de Europa. Imperio.
3
Machiavelli Niccol. El Prncipe. Comentado por Napolen Bonaparte. Pg. 141. Ediciones JM. Espaa, 1999.
4
Flores Dapkevicius, Rubn: Tratado de Derecho Constitucional , Tomo II, La ley, Mdeo. 2010
5
Garca , Eduardo y Fernndez, Toms Ramn: Curso de Derecho Administrativo tomo II, pag. 571, Thomson Civitas,
Madrid 2005 reimpresin de la novena edicin
2

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autorits administratives; 2 dautre part, un organe charg de trancher les conflits de comptence qui
peuvent slever entre les dux juridictions administrative et judiciaire, cest -dire un juge des conflits 6.
Ese sistema se caracteriza porque Il y a lieu de distinguer quatre espces de contentieux
administraif: le contentieux de l annulation, celui de la pleine jurisdiction, celui de linterprtation, celui de la
repression 7.
En Francia, pues, tenemos dos jurisdicciones: una administrativa, la otra jurisdiccional. La
organizacin de una y otra son diferentes. No obstante, existe una simetra entre los dos rdenes
jurisdiccionales por la circunstancia de que ambas reconocen en la cima de sus respectivas organizaciones
un tribunal supremo. La administrativa, el Consejo de Estado, la comn, la Corte de Casacin. Sin embargo,
la estructura de los tribunales dependientes de la Corte de Casacin difieren de los dependientes del
Consejo de Estado.
El Consejo de Estado constituye una de las ms importantes instituciones administrativas de
Francia. Por un lado, es consejero del Poder Central y por otra, la cabeza de la jurisdiccin administrativa.
Su papel en este segundo cometido es particularmente considerable y posiblemente sea el mejor producto
exportable de la solucin francesa de la dualidad de jurisdicciones. 8
Los poderes de los tribunales de lo contencioso administrativo (especialmente en el sistema
francs puro, agrega el autor de esta ponencia) juzgan sobre hechos o sobre derecho, controlando no
solamente la legalidad de los actos administrativos, sino tambin su oportunidad 9; tienen la facultad de
anular o reformar los actos de la Administracin y pueden incluso condenar a sta al resarcimiento del dao.
Sin embargo, tal amplitud de potestades se da nicamente en escasas materias taxativamente 10
determinadas por la Ley.
El contencioso de anulacin tiene un carcter ms general, consistiendo en un control de legitimidad
sobre todos los actos de imperio de la Administracin, teniendo como tal una menor intensidad que el
primero, ya que el control se limita a la legitimidad (en sentido estricto) de los actos administrativos, de los
cuales, en caso de ilegitimidad comprobada, se permite nicamente la anulacin, sin facultad de reforma o
de sustitucin. Los recursos asumieron en la prctica antes que en la legislacin el nombre de recours pour
excs de pouvoir, de forma que como veremos, la nocin de exceso de poder ha adquirido en Francia un
alcance ms general que en Italia.
El contencioso de interpretacin se refera a los litigios encaminados a determinar la validez, la
eficacia y el alcance de los actos administrativos; stos no tienen la potestad de resolver sobre esta
cuestin, pero deben suspender el proceso hasta que sobre la misma se haya pronunciado el juez
administrativo.
Por ltimo, en el contencioso de represin los tribunales administrativos juzgan sobre la
conducta de los particulares que sea contraria a las normas, la libertad de ciertos bienes dominiales. 11
A continuacin desarrollaremos las referidas especies presentadas por los autores que nos
anteceden .
Bajo la expresin contencioso administrativo se comprende : 1. la jurisdiccin contencioso
administrativa, esto es, la organizacin de los tribunales administrativos; 2. la materia contencioso
administrativa, o sea, el asunto del conflicto y; 3. el procedimiento contencioso administrativo 12.
El contencioso administrativo, en general y preliminarmente, puede definirse, en forma amplia,
como el conjunto de normas que regulan los procesos jurisdiccionales donde el Estado es actor o
demandado. Es, por definicin, una contienda o conflicto de intereses (contencioso) y es administrativo en
tanto se regla por normas esencialmente de Derecho Pblico.

Bonnard, Roger , Prcis de Droit Public, pag. 91 , Recueil Sirey, Paris 1946
Hauriou, Maurice : Prcis de Droit Administratif, et de Droit Public, Recueil Sirey, pag. 875, Francia 1921
8
Prat Julio A. Derecho Administrativo. T. V, Vol. 3. Pg. 26. Editorial Acali, Montevideo, 1982.
9
El autor de esta ponencia destaca lo afirmado por el autor italiano. El control de mrito no siempre ocurre y necesita,
en Uruguay, texto expreso. El art. 311 de la Verfassung de Uruguay lo autoriza, en ciertas ocasiones, y con ciertos
requisitos. El tema se presentar infra.
10
Se destaca la taxatividad sealada por el citado
11
Alessi Renato. Instituciones de Derecho Administrativo. T. II. Pg. 583, Ed. Bosch, Barcelona, 1970.
12
Santamara de Paredes, Vicente: Curso de Derecho Administrativo, pag. 807, Edit. Tipogrfico de Ricardo Fe,
Madrid, 1888
7

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Se ha sealado que los autores pecan de imprecisin en la determinacin de los elementos

esenciales que integran el concepto
porque cada estudioso se apoya en el sistema de su pas 13,
situacin relativamente lgica.
En el Derecho Comparado existen diversas soluciones imposibles de determinar en detalle. Las
mismas se desarrollan de acuerdo a diferentes decisiones sobre la existencia de tribunales especiales
administrativos; quines pueden accionar y, por ltimo en este momento y sin cerrar las mltiples
posibilidades, los poderes de esos tribunales. Los mismos podrn tener poderes plenos, o no, respecto a
la anulacin, supresin, modificacin, etc. de actos administrativos, imposicin de multas, condenas al
Estado, etc 14.
De acuerdo al primer criterio existirn sistemas judicialistas , de tribunales especiales, o mixtos 15.
Son sistemas judicalistas aquellos dnde el contencioso administrativo se encuentra en la rbita del Poder
Judicial. El sistema de tribunales especiales es aquel donde la competencia contencioso administrativa se
encuentra en rganos jurisdiccionales que no integran ese poder . Sistemas mixtos son los que atribuyen
competencia a rganos que pertenecen al Poder Judicial respecto de determinada especie del contencioso
administrativo y, otras especies, a rganos especiales. Ejemplo de este sistema es el uruguayo. Las
soluciones, como se refiri sucintamente, son mltiples y, en algunos supuestos estn teidos de la forma
que se interprete el principio de separacin de poderes. Ello es as porque, por definicin y en virtud de la
evolucin del Estado de Derecho Democrtico Personalista, se entiende que no resulta conveniente, de
principio, que un Poder del Estado pueda tener tal injerencia que anule el acto de otro 16.
El segundo criterio, esto es, quines pueden accionar, o cul debe ser la legitimacin activa en el
contencioso administrativo, nos presenta los contenciosos subjetivos u objetivos .
El tercer criterio propuesto se desarrolla a continuacin afirmando que existen cuatro grandes
ramas o formas de observar y regular el contencioso administrativo, desarrollado en los diversos pases,
de acuerdo a los criterios expuestos recientemente, con especial nfasis en los poderes del juez
competente, siguiendo el modelo francs. Es la solucin clsica que ha evolucionado, ampliamente, segn
los sistemas y rdenes jurdicos correspondientes. En ese sentido la primer rama, o forma de determinar
los poderes de decisin del juez, es el que se denomina contencioso administrativo de plena jurisdiccin.
En esta especie el juez puede no slo anular el acto, sino tambin modificarlo o sustituirlo, disponer la
reparacin del dao, pudiendo, inclusive, imponer condenas pecuniarias, etc..
La segunda forma es el contencioso de anulacin que ser analizado en los apartados que siguen
con respecto al derecho uruguayo 17 . El proceso contencioso administrativo anulatorio repara el derecho,
fuente de la lesin, mediante la declaracin de nulidad del acto, con efecto ex tunc. Ello significa que
declarada la nulidad del acto administrativo este desaparece del mundo jurdico con efectos hacia el pasado
y el futuro.
En tercer lugar observamos el contencioso represivo cuyo objeto es imponer multas que emanan
de la ley que condena determinadas conductas de los particulares. Los supuestos de daos o perjuicios a
los bienes de la comunidad pueden agregarse a esta especie.
Por ltimo se observa el contencioso de interpretacin cuya finalidad es permitir actuar la
competencia del rgano jurisdiccional que debe resolver el fondo del asunto. El tribunal administrativo
resuelve una cuestin prejudicial como consecuencia de la incompetencia del Poder Judicial para interpretar
los actos administrativos individuales, fuera de ciertos casos,
y observar la legalidad de los actos
administrativos . En Uruguay no existe esta especie de contencioso y, por ello, los jueces ordinarios sern
los que interpretarn los actos administrativos a los efectos de su validez y eficacia salvo los supuestos que
les est vedado, como el caso del proceso de la nulidad 18 . Lo expuesto deja a salvo el contencioso
interadministrativo, art. 313 de la Carta.
En principio, para muchos autores, contencioso administrativo es el conjunto de litigios o
controversias. Hasta aqu existe acuerdo, pero se vacila en cuanto a su precisin y amplitud. Algunos
autores consideran que son los litigios o controversias que se originan en la actividad administrativa, otros
que se refieren a los actos administrativos, excluyendo los hechos de la administracin, finalmente para
13

Giorgi, Hctor: El contencioso administrativo de anulacin, pag. 21, Mdeo. 1958

Flores Dapkevicius, Rubn: Tratado de Derecho Administrativo , Tomo II, La ley, Mdeo. 2010
15
Parada, Ramn: Derecho Administrativo, tomo I, pag. 702 Marcial Pons Espaa 2000
16
Flores Dapkevicius, Rubn: Amparo, Habeas Corpus y Habeas Data, B de F, Euros Editores, Buenos Aires 2011 ,
3ra, edicin actualizada y ampliada
17
Destacamos que en Uruguay se distingue el contencioso reparatorio del anulatorio.
18
El proceso de nulidad de los actos administrativos es competencia exclusiva del Tribunal de lo Contencioso
Administrativo, desde ahora: T.C.A.
14

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otros, son los litigios o controversias en los cuales se debaten cuestiones de derecho administrativo. 19 El
citado demuestra, plenamente, la dificultad de determinar el tema .

El principio de tutela judicial administrativa efectiva

Constitucionalmente los principios de tutela judicial y administrativa efectiva surgen de diversas
disposiciones constitucionales especiales 20. En forma general podemos observar que, en todo caso, los
mismos son un derecho que emana, meridianamente, de lo dispuesto por el art. 72 de la Constitucin
(verfassung) Nacional 21.
El principio de Tutela Judicial Efectiva, estricto sensu, tambin surge de los tratados aprobados por
la Repblica. As los arts. 8 y 25 de la Convencin Americana de Derechos humanos.
El derecho a la tutela judicial efectiva, propiamente dicho, comprende:
A) La opcin libre de acceso al Poder Judicial
eliminando los elementos procesales y de otras
naturalezas que pudieran impedirlo 22. Esta caracterstica permite iniciar el proceso ms all del poder de
los litigantes . Por ello los jueces deben posibilitar el acceso de las partes al juicio . Tambin deben
interpretar las leyes procesales, en lo que refiere a la legitimacin, ampliamente. Esto significa que no se
puede rechazar las acciones por interpretaciones restrictivas que solo vulneran el principio a la tutela
judicial efectiva. El principio es a favor de la accin , es decir, in dubio pro accione.
Por otra parte, y en lo que hace relacin al tema que estamos analizando, surge el derecho a la doble
instancia que permite la revisin de las resoluciones judiciales por otro juez o tribunal al que las dict.
B) El principio de tutela judicial efectiva tambin comprende el derecho de
que exista una sentencia final, en un tiempo razonable, sobre el proceso iniciado. La posibilidad de acceder
al Poder Judicial es a los efectos de cumplir determinado fin. Este es la resolucin del conflicto por
sentencia fundada. Ello no garantiza , ni lo podra hacer, que la decisin sea favorable a la pretensin
incoada. Sin embargo determina que la sentencia debe ser fundada y expedida en tiempo razonable 23 .
C) Por ltimo del principio surge que la sentencia producida pueda ser ejecutada . El sub principio es el
corolario final y determinante de su existencia Si luego del proceso la decisin no se cumple, en tiempo
razonable, determinara su inexistencia. Para ello la legislacin consagra diversos instrumentos. Por
ejemplo las astreintes.
La tutela judicial administrativa es una especie o corolario del gnero tutela judicial efectiva.
Constitucionalmente, en Uruguay, no tiene norma especfica o genrica. Sin embargo la proteccin de los
derechos humanos surge del art. 72, transcrito supra y del art. 7 de la Constitucin que dice : Los
habitantes de la Repblica tienen derecho a ser protegidos en el goce de su vida, honor, libertad, seguridad,
trabajo y propiedad. Nadie puede ser privado de estos derechos sino conforme a las leyes que se
establecieren por razones de inters general.
Ambas normas, de filiacin netamente ius naturalista, permiten las garantas de los derechos
humanos, an sin texto expreso. Esta conclusin resulta fundamental en todo este desarrollo.
En Uruguay la tutela judicial efectiva administrativa se encuentra parcialmente retaceada porque existen
privilegios respecto a las personas pblicas litigantes y, en algunas ocasiones, por ser bilaterales, la
solucin se vuelve en contra de la Administracin . Por ejemplo en el supuesto de astreintes donde el
Estado no puede solicitarlas ni ser condenado a su pago.
De acuerdo a lo expuesto, y con su luz comencemos a observar el contencioso administrativo nacional.

19

Prat Julio A. Derecho Administrativo. T. V, Vol. 3 cit. Pg. 14.

Como veremos a continuacin la tutela judicial administrativa es un corolario, o especie, del principio de tutela
judicial efectiva. Ello determina la necesaria definicin . Concomitantemente existe la tutela administrativa efectiva,
que refiere, al ejercicio de la funcin administrativa. En ese sentido el mismo se aplica en cada secuencia
administrativa de los procedimientos administrativos de que se trate. As el principio de informalismo a favor del
administrado, in dubio pro reo, no auto incriminacin coactiva, presuncin de inocencia, etc.
21
El art. 72 de la Carta que establece : La enumeracin de derechos, deberes y garantas hecha por la Constitucin, no
excluye los otros que son inherentes a la personalidad humana o se derivan de la forma republicana de gobierno.
22
La aplicacin de esta premisa determina pensar detenidamente sobre el privilegio del necesario agotamiento de la va
administrativa, la eventual prejudicialidad del contencioso anulatorio respecto del patrimonial, circunstancia discutida
en Uruguay, etc..
23
Flores Dapkevicius, Rubn: Amparo, Habeas Corpus y Habeas Data, B de F, Euros Editores, Buenos Aires 2011 ,
3ra, edicin actualizada y ampliada
20

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El contencioso administrativo en Uruguay. Organizacin

El rgimen uruguayo se caracteriza por la creacin constitucional de un rgano jurisdiccional
denominado Tribunal de lo Contencioso Administrativo (TCA) que no integra el Poder Judicial. Esa
caracterstica determina la actuacin del referido tribunal 24. En efecto, siendo un desgajamiento del Poder
juzgador, el Tribunal slo tiene competencia en aquello que la Constitucin expresamente le atribuye, arts.
307 y 309 de la Constitucin Nacional 25. Es decir que entender en las demandas de nulidad presentadas
contra actos administrativos definitivos 26 y en determinadas contiendas, art. 313 de la Carta
Debe subrayarse el hecho de que el TCA es un rgano de creacin constitucional que tiene la
misma ubicacin institucional que los dems poderes del Estado. Esto significa que el Tribunal, como se
dijo, no integra el Poder Judicial, pero tampoco el Poder Ejecutivo o Legislativo. En ese sentido es un
rgano similar al Tribunal de Cuentas y a la Corte Electoral.

Concepto de Accin de Nulidad

La competencia principal del T.C.A. refiere a la accin de nulidad de los actos administrativos, art.
309 de la Carta. Procede cuando se ha agotado la va administrativa mediante la interposicin de todos los
recursos administrativos correspondientes de acuerdo a la posicin institucional del rgano emisor del acto
administrativo cuestionado, art. 317 y 319 de la Constitucin de la Nacin o Nacional 27.
De acuerdo a lo expuesto podemos definir la accin de nulidad como el instrumento procesal
judicial, presentado en tiempo hbil por el legitimado activo, para lograr la nulidad de los actos
administrativos definitivos.
Esta competencia, exclusiva, del Tribunal respecto de la accin de nulidad, no excluye la del juez
ordinario de analizar la legalidad del acto por ejemplo en sede de amparo, expropiacin, etc. .

Actos impugnables y no impugnables ante el Tribunal

El Artculo 23 del Decreto ley 15524 efecta una simple enunciacin de los actos administrativos
que pueden ser objeto de la accin de nulidad mencionando: a) Los actos administrativos unilaterales,
convencionales o de toda otra naturaleza dictados con desviacin, abuso o exceso de poder, o con violacin
de una regla de derecho, considerndose tal, todo principio de derecho o norma constitucional, legislativa,
reglamentaria o contractual 28.
b) Los que sean separables de los contratos administrativos.
c) Los que se hayan dictado durante la vigencia de la relacin estatutaria que vincula al rgano estatal con
el funcionario pblico sujeto a su autoridad, relativos a cualquier clase de reclamo referente a la materia
regulada por ella, as stos sean de ndole puramente econmica.
Segn el art. 26 del Decreto Ley 15.524, no puede ser objeto de la accin anulatoria los actos de
Gobierno.

El proceso
Como se dijo la accin de nulidad es un proceso contencioso, y ms especficamente, contencioso
administrativo. Por otra parte es un proceso de conocimiento. Se desarrolla en una instancia nica 29 y
procede respecto de actos administrativos de cualquier rgano estatal. El proceso es al acto, es decir, se
24

Flores Dapkevicius, Ruben: Constitucin de la Repblica Oriental del Uruguay, anotada y concordada, Amalio
Fernndez, Mdeo. 2010, 2da. Edicin actualizada y ampliada
25
El Tribunal es competente , adems, en el contencioso interadministrativo.
26

Acto definitivo es aquel respecto del cual se ha agotado la va administrativa despus de la interposicin de los
recursos administrativos que correspondan de acuerdo a la posicin institucional del rgano emisor, art. 319 de la
Constitucin
27

Flores Dapkevicius, Rubn: Tratado de Derecho Constitucional , Tomo II, La ley, Mdeo. 2010
Las convenciones administrativas, como los contratos, en s mismos de principio, no son recurribles porque no se
puede ir contra el propio consentimiento. Por ello no son procesables ante el TCA .
29
El proceso, en una sola instancia, viola parcialmente los enunciados del principio de tutela judicial efectiva
28

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observar si el mismo es acorde a derecho . En ese sentido, no olvidemos que , el Tribunal de lo

Contencioso Administrativo conocer de las demandas de nulidad de actos administrativos definitivos,
cumplidos por la Administracin, en el ejercicio de sus funciones, contrarios a una regla de derecho o con
desviacin de poder 30.

Presupuestos
Los presupuestos y elementos de la accin de nulidad son A) la legitimacin activa del accionante
que debe poseer un derecho subjetivo o un inters personal directo y legtimo; B) el agotamiento de la va
administrativa mediante la interposicin de todos los recursos administrativos que correspondan de acuerdo
al rgano de emisin del acto, esto es, si est sujeto a jerarqua o tutela administrativa y C) que el
accionamiento ingrese en el plazo determinado por la legislacin , esto es, que la demanda de anulacin
deber interponerse, so pena de caducidad, dentro de los sesenta das corridos y siguientes al de la
notificacin personal al recurrente o de la publicacin en el Diario Oficial del acto que ponga fin a la va
administrativa. Si hubiere recado denegatoria ficta, el plazo corre a partir del da siguiente a aquel en que
la misma hubiera quedado configurada, art. 9 de la ley 15869.

La suspensin de ejecucin del acto administrativo

La suspensin es una medida cautelar que previene que un acto ilegal pueda seguir produciendo
daos31 . Como garanta del derecho del administrado es provisional, en tanto la situacin se debe
dilucidar ,brevemente, en uno u otro sentido . Esa brevedad debera determinar al juez, especialmente, si
observa dudas sobre la ilegalidad manifiesta o la existencia, y equilibrio o proporcionalidad, del dao.
Por lo expuesto la suspensin de la ejecucin del acto administrativo es:
Una garanta cautelar
Que supone un contrapeso democrtico basado en los prevalentes derechos humanos respecto de
la ejecutividad y presuncin de legalidad del acto. Su aplicacin prevalece, en el supuesto de
duda, respecto de los caracteres sealados sobre el acto administrativo 32 .

La legitimacin activa debe contemplar las exigencias del principal .

Presentada la demanda anulatoria y la solicitud de suspensin de la ejecucin del acto
administrativo, sta debe procesarse con un traslado a la Administracin demandada, por el
trmino de seis das hbiles, prorrogables y no perentorios
De existir produccin de prueba corresponde el dictamen del Procurador del Estado en de
conformidad con los principios generales .
Finalizados estas secuencias el TCA debe decidir sobre la peticin de suspensin dentro del
plazo de treinta das .

Las partes del proceso anulatorio

La parte actora podr ser una persona fsica o jurdica, titular de un derecho o de un inters directo,
personal y legtimo vedado o lesionado por el acto administrativo . Podrn comparecer ante el Tribunal de lo
Contencioso Administrativo, las personas que gozan la capacidad requerida por las leyes para estar en
juicio. Sin embargo, los menores de edad que desempean o hayan desempeado cargos pblicos, podrn
comparecer por s mismos en defensa de los derechos inherentes a esos empleos.
La parte demandada es una persona pblica estatal que puede hacerse representar o asesorar por
quien crea conveniente, art. 316 de la Constitucin .
Las partes pueden comparecer por s o por medio de procurador y siempre deben ser asistidas de
letrado 33.

30

Flores Dapkevicius, Ruben: Derecho Penal Administrativo, el procedimiento disciplinario, Amalio Fernndez, Mdeo.
2009, 3ra edicin actualizada y ampliada
31
Tambin acta frente a la ilegalidad manifiesta
32
Flores Dapkevicius, Rubn: La accin de nulidad y responsabilidad del Estado, Carlos Alvarez editor, Mdeo. 2008
33
Tarigo, Enrique: Enfoque procesal del contencioso administrativo de anulacin, pag. 29, FCU, Mdeo. 1999
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La demanda
La demanda debe contener: 1) El nombre y domicilio del actor. 2) El nombre de la persona jurdica
estatal demandada, y la individualizacin precisa del rgano que expidi el acto lesivo. El Tribunal, en cada
caso, determinar el domicilio donde deber efectuarse la notificacin. 3) La determinacin del acto cuya
anulacin se solicita. 4) El detalle de los extremos configurativos del agotamiento de la va administrativa y
comparecencia en plazo, expuestos con toda precisin. 5) Los hechos y actos en que se funda el pedido de
anulacin expuestos con claridad y precisin. 6) Los fundamentos de derecho establecidos de la misma
manera, individualizando la norma o normas que se consideren vulneradas o los extremos que se estimen
configurativos de desviacin, abuso o exceso de poder. 7) La peticin expresada con total claridad, art. 59
del Decreto Ley 15524 . Tambin puede contener la solicitud de suspensin provisional de la ejecucin del
acto cuestionado.
TRASLADO DE LA DEMANDA
De acuerdo al Artculo 63 del Decreto Ley 15524 interpuesta la demanda en forma, se dar traslado
de la misma al demandado, con plazo de veinte das, no perentorios, quien dentro del mismo trmino
deber remitir los antecedentes administrativos.
Se destaca que la omisin de la parte demandada en enviar los informes, antecedentes o
expedientes administrativos, no impedir la prosecucin del proceso. En tales casos, al dictar sentencia, el
Tribunal podr considerar como ciertas las afirmaciones del actor, art. 65 del D-Ley 15524.
CONTESTACIN DE LA DEMANDA
En este estado del proceso la demandada puede actuar de diversas maneras: A) No se presenta;
B) Contesta derechamente la demanda , o C) Interpone excepciones , art. 65 y siguientes del D- Ley 15524,
en el plazo de 9 das perentorios. En este ltimo supuesto, del escrito en que se opongan excepciones
dilatorias, se dar traslado con calidad de autos, al actor, quien deber evacuarlo dentro del trmino de 6
das, tramitndose el incidente de acuerdo a los arts. 68 y siguientes.

La prueba
Si las partes hubiesen ofrecido prueba o el Tribunal lo considerase necesario por entender que los
hechos expuestos son de indudable trascendencia para la resolucin del pleito, o no haber acuerdo de las
partes sobre los mismos, se abrir la causa a prueba por el trmino de sesenta das.
El Tribunal podr ordenar las diligencias probatorias y solicitar los informes que considere
conducentes. Tambin puede rechazar "in limine" aquellos medios de prueba prohibidos por la ley, o
notoriamente dilatorios o propuestos con el objeto de entorpecer la marcha regular del juicio o que resulten
no ser pertinentes a la materia litigiosa.

Alegatos
Vencido el trmino de prueba, la Secretara la agregar a los autos con el certificado respectivo y el
Tribunal mandar alegar de bien probado, por su orden, con plazo de quince das improrrogables.
El cmputo se suspender por el trmino que los autos no estn en condiciones de ser entregados,
circunstancia que deber hacerse constar por la Oficina con expresin de causa.

Dictamen del procurador en lo contencioso

Producidas las secuencias recientemente detalladas corresponde el dictamen del Procurador del
Estado. Este rgano se encuentra regulado en el art. 314 de la Constitucin que dice que habr un
Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, nombrado por el Poder Ejecutivo, aunque es
independiente en el ejercicio de sus funciones. Puede, en consecuencia, dictaminar segn su conviccin,
estableciendo las conclusiones que crea arregladas a derecho 34.

34

Flores Dapkevicius, Rubn: Constitucin de la Repblica Oriental del Uruguay, anotada y concordada, nota al art.
314, Amalio Fernndez, Mdeo. 2010, 2da. Edicin actualizada y ampliada
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La sentencia
Odo el Procurador del Estado, quedar conclusa la causa y se dispondr el pase a estudio de los
seores Ministros, citndose a las partes para sentencia. Puede existir decisin anticipada en el Acuerdo.
De acuerdo al art. 310 de la Constitucin el Tribunal se limitar a apreciar el acto en s mismo,
confirmndolo o anulndolo, sin reformarlo. Para dictar resolucin, deben concurrir todos los miembros del
Tribunal, pero basta la simple mayora para declarar la nulidad del acto impugnado por lesin de un derecho
subjetivo. En los dems casos, para pronunciar la nulidad del acto, se requerirn 4 votos conformes. Sin
embargo, el Tribunal reservar a la parte demandante, la accin de reparacin, si tres votos conformes
declaran suficientemente justificada la causal de nulidad invocada 35.
RECURSOS
Contra las sentencias definitivas, o interlocutorias con fuerza de definitivas, es posible el recurso de
revisin que slo podr interponerse cuando se presenten nuevos elementos de juicio que, por su
naturaleza, puedan determinar la modificacin de la sentencia y de los cuales no hubiese podido hacer uso
el recurrente durante el proceso. Este ltimo extremo ser probado, si correspondiere, en forma breve y
sumaria. El recurso de revisin deber interponerse dentro de los 20 das perentorios contados desde el
siguiente al de la notificacin de la sentencia. Del recurso se dar traslado a la contraparte por el trmino de
veinte das perentorios contados desde el siguiente al de la notificacin del auto que lo confiere.
Posteriormente se procede, si correspondiere, al diligenciamiento de la prueba con trmino de 30 das y,
odo el Procurador del Estado, que deber expedirse dentro de cuarenta y cinco das, se citar para
sentencia.
EFECTOS DE LA SENTENCIA
El Artculo 311 de la Constitucin dispone que cuando el Tribunal de lo Contencioso Administrativo
declare la nulidad del acto administrativo impugnado por causar lesin a un derecho subjetivo del
demandante, la decisin tendr efecto nicamente en el proceso en que se dicte.
Cuando la decisin declare la nulidad del acto en inters de la regla de derecho o de la buena
administracin, producir efectos generales y absolutos. Ello ha sucedi por ejemplo en sentencias Nos.
851/91, 996/96, 373, y 374/98, 1016/98 y 1256/99, etc, del T.C.A.
EJECUCIN DE LA SENTENCIA
Se ha entendido por el Tribunal que el mismo no tiene competencia para ejecutar sus sentencias
ante el incumplimiento del demandado. Ello porque su competencia, por desgajamiento de la atribuida de
principio al Poder Judicial, es de excepcin y necesita texto expreso de interpretacin estricta. En ese
sentido el TCA sostiene que no puede imponer conminaciones econmicas 36.

La accin reparatoria patrimonial

El otro gran procedimiento contencioso administrativo es el que encabeza este numeral. Se
desarrolla ante el Poder Judicial, es decir, no es competencia del T.C.A. Se articula en un juicio ordinario,
regulado por el Cdigo General del Proceso.
En Uruguay se discute la prejudicialidad de la sentencia anulatoria del acto, pronunciada por el
T.C.A., respecto a la posible reparacin del perjuicio causado por ese acto. Es decir corresponde, en
primer trmino lograr la nulidad del acto para, luego, accionar reparacin? . La doctrina y la jurisprudencia
no es unnime respecto al tema. Para algunos resulta necesario accionar y lograr la nulidad del acto
causante del agravio, para otros la solucin es diversa. El tema se regula en los arts. 309 y 312 de la
Constitucin. Por razones de espacio, resulta imposible, siquiera, presentar el tema.

Conclusiones
1. La tutela judicial administrativa efectiva es una especie o corolario del gnero tutela judicial
efectiva. La tutela administrativa efectiva se desarrolla en ejercicio de funcin administrativa 37.

35

Flores Dapkevicius, Rubn: Amparo, Habeas Corpus y Habeas Data, B de F euros editores, Buenos Aires , 3ra,
edicin actualizada y ampliada, en prensa
36
La ejecucin de la sentencia anulatoria compete, en Uruguay, al Poder Judicial
37
Es decir que se desenvuelve en el mbito esencialmente interno de la Administracin. La motivacin de los actos
administrativos, por ejemplo, es una consecuencia del referido principio
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2. Los conflictos de intereses se resuelven, de acuerdo al principio de separacin de poderes, por el

Poder Judicial. Ello es una regla fundamental del Estado de derecho.
3. Sin perjuicio de lo expuesto en el numeral que precede, estando en juego el inters general y la
presencia del Estado, existen determinadas caractersticas propias del Derecho Pblico que ha
dado lugar al nacimiento del Derecho Procesal, Constitucional, o Administrativo.
4. En los procesos donde interviene el Estado existen particularidades en la competencia, con la
creacin de rganos constitucionales que se encuentran fuera del Poder Judicial, etc.
5. El primer sistema contencioso administrativo general es el que surge en Francia con la creacin
napolenica del Consejo de Estado Francs.
6. Bajo la expresin contencioso administrativo se comprende : 1. la jurisdiccin contenciosa , esto es,
la organizacin de los tribunales administrativos; 2. la materia contencioso administrativa, o sea, el
asunto del conflicto y 3. el procedimiento contencioso administrativo.
7. El contencioso administrativo, en general y preliminarmente, puede definirse, ampliamente, como
el conjunto de normas que regulan los procesos jurisdiccionales donde el Estado es actor o
demandado y se aplica mayoritariamente el Derecho Administrativo.
8. El rgimen uruguayo se caracteriza por la creacin constitucional de un rgano jurisdiccional
denominado Tribunal de lo Contencioso Administrativo (TCA) que no integra el Poder Judicial.
Entiende en las demandas de nulidad presentadas contra actos administrativos definitivos y en el
proceso contencioso interadministrativo 38.
9. El TCA es un rgano de creacin constitucional que tiene la misma ubicacin institucional que los
dems poderes del Estado. Esto significa que el Tribunal, como se dijo, no integra el Poder Judicial,
pero tampoco el Poder Ejecutivo o Legislativo. En ese sentido es un rgano similar al Tribunal de
Cuentas y a la Corte Electoral 39.
10. La accin de nulidad de los actos administrativos es competencia del
TCA, art. 309 de la Carta y procede cuando se ha agotado la va administrativa, mediante la
interposicin de todos los recursos administrativos correspondientes, de acuerdo a la posicin
institucional del rgano emisor del acto cuestionado, art. 317 y 319 de la Constitucin.
11. Esta competencia no excluye la del juez ordinario de analizar la legalidad del acto por ejemplo en
sede de amparo, expropiacin, etc.
12. La accin de nulidad es el instrumento de derecho administrativo procesal, presentado en tiempo
hbil por el legitimado activo, para lograr la nulidad de los actos administrativos definitivos.
13. Pueden
ser
objeto
de
la
accin
de
nulidad
entre
otros:
a) Los actos administrativos unilaterales; b) Los que sean separables de los contratos
administrativos; c) Los que se hayan dictado durante la vigencia de la relacin estatutaria con el
funcionario pblico.
14. Por su parte el art. 26 del Decreto Ley 15524, dispone que no puede ser objeto de la accin
anulatoria los actos de Gobierno.
15. Tampoco pueden ser objeto de la accin los que se emitan denegando los reclamos de cobro de
pesos e indemnizacin de daos y perjuicios por un hecho precedente de la Administracin 40.
16. La accin de nulidad es un proceso contencioso, y ms especficamente, contencioso
administrativo. Por otra parte es un proceso de conocimiento. Se desarrolla en una instancia nica
y procede respecto de actos administrativos de cualquier rgano estatal.
17. Los presupuestos de la accin de nulidad son A) la legitimacin activa
del accionante que debe poseer un derecho subjetivo o un inters personal, directo y legtimo; B) el
agotamiento de la va administrativa mediante la interposicin de todos los recursos administrativos que
correspondan y C) que el accionamiento ingrese en el plazo determinado por la legislacin.
18. La parte actora podr ser una persona fsica o jurdica, titular de un
derecho o de un inters legtimo vedado o lesionado por el acto administrativo.
19. La parte demandada es una persona pblica estatal .
20. La demanda debe contener los datos y recaudos de estilo. Tambin puede contener la solicitud de
suspensin provisional, de la ejecucin del acto administrativo cuestionado, art. 2 y 3 de la ley
15869.
38

El ltimo proceso refiere al conflicto de competencias entre los diversos rganos estatales. Tambin comprende los
procesos que refieren a la imposibilidad que se produce en los rganos colegiados de expresar su voluntad por
conflictos entre los soportes respectivos
39
Flores Dapkevicius, Rubn: Tratado de Derecho Administrativo, Tomo II, La ley, Mdeo. 2010
40
En estos casos procede, directamente, la accin de reparacin patrimonial, arts. 24 y 312 de la Carta.
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21. Interpuesta la demanda en forma, se dar traslado de la misma al demandado, con plazo de veinte
das, no perentorios, quien dentro del mismo trmino deber remitir los antecedentes
administrativos.
22. La omisin del Estado en enviar los informes, antecedentes o expedientes administrativos, no
impedir la prosecucin del proceso. En tales casos, al dictar sentencia, el Tribunal podr
considerar como ciertas las afirmaciones del actor, salvo que resulten contradichas por otros
elementos de juicio.
23. La demandada puede actuar de diversas maneras: A) No se presenta; B) Contesta la demanda
contradiciendo los fundamentos expuestos en la misma o C) Interpone excepciones .
24. Si las partes hubiesen ofrecido prueba, o el Tribunal lo considerase necesario, se abrir la causa a
prueba por el trmino de sesenta das.
25. Vencido el trmino de prueba corresponde alegar de bien probado por su orden con plazo de
quince das perentorios
26. Producidas las secuencias recientemente detalladas corresponde el dictamen del Procurador del
Estado.
27. Si no existe decisin anticipada los miembros del Tribunal de lo Contencioso Administrativo
dispondrn para estudiar el asunto, de un plazo de cuarenta y cinco das.
28. De acuerdo al art. 310 de la Constitucin, el Tribunal se limitar a
apreciar el acto en s mismo, confirmndolo o anulndolo, sin reformarlo.
29. Para dictar resolucin, debern concurrir todos los miembros del Tribunal 41, pero bastar la simple
mayora para declarar la nulidad del acto impugnado por lesin de un derecho subjetivo 42.
30. Para anular el acto de un legitimado con inters legtimo se requerirn
cuatro votos conformes. Sin embargo, el Tribunal reservar a la parte demandante, la accin de
reparacin por los eventuales daos causados, si tres votos conformes declaran suficientemente
justificada la causal de nulidad invocada.
31. Contra los actos dictados durante el trmite de la accin anulatoria habr recurso de reposicin,
salvo que la ley declare el acto irrecurrible.
32. Contra las sentencias definitivas, o interlocutorias con fuerza de definitivas, es posible el recurso de
revisin .
33. El Artculo 311 de la Constitucin dispone que cuando el Tribunal de lo Contencioso Administrativo
declare la nulidad del acto administrativo impugnado por causar lesin a un derecho subjetivo del
demandante, la decisin tendr efecto nicamente en el proceso en que se dicte.
34. La decisin que declare la nulidad del acto en inters de la regla de
derecho o de la buena administracin, producir efectos generales y absolutos, esto es el acto deja de
existir.
35. Declarada la nulidad esta tiene efecto ex tunc, hacia el pasado y futuro, en virtud de que afecta la
validez del acto que es anulado y desaparece de la vida jurdica como si nunca hubiese existido.
36. La relacin entre la jurisdiccin anulatoria y la reparatoria patrimonial por los daos causados por el
mismo acto, se encuentra regulada en el art. 312 de la Constitucin.
37. La jurisdiccin que refiere al contencioso interadministrativo se encuentra reglada en el art. 313 de
la Constitucin de la Repblica .
38. En el supuesto de la suspensin de la ejecucin del acto, siempre,
debe buscarse el equilibrio entre el dao producido a la comunidad y el dao sufrido por el particular,
debiendo prevalecer el derecho individual frente al colectivo, en el supuesto de duda 43. Otra forma de
entender la situacin puede violar los principios del Estado de derecho personalista 44.

Autor:
Prof. Dr. Rubn Flores-Dapkevicius 45

floresdapkevicius@hotmail.com
41

Esto es cinco miembros

Es decir alcanzan tres firmas
43
Ello sucede si existen principios que puedan llegar a ser contradictorios.
44
Flores Dapkevicius, Rubn: Decreto 500/91, anotado y concordad, Amalio Fernndez ediciones, Mdeo, 2009, 4ta
edicin actualizada y ampliada. El decreto 500/91 regula el procedimiento administrativo comn, disciplinario y
recursivo en la Administracin Central
42

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PUNTA DEL ESTE, FEBRERO DE 2012

45

Doctor en Derecho y Ciencias Sociales por la Universidad Mayor de la Repblica. Profesor de Derecho Pblico de la
Universidad Mayor de la Repblica Oriental del Uruguay. Ex asesor letrado de la Presidencia de la Repblica.
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