Mecanismos de equalizao fiscal e reduo de desigualdades regionais: uma equao possvel?

Subsdios para anlise a partir do caso alemo

Mecanismos de equalizao fiscal e reduo de

desigualdades regionais: uma equao possvel?
Subsdios para anlise a partir do caso alemo
Anelise Gondar*

Resumo
A pesquisa sobre sistemas federais em vrios pases do mundo tem provado permanente relevncia diante das dinmicas envolvendo a natureza dos Estados nacionais tanto na Europa
quanto na Amrica Latina. O presente trabalho visa a contribuir para a atividade de pesquisa
comparada nessa rea de estudos mediante a apresentao de um mecanismo de equalizao
fiscal, de carter cooperativo, em vigor no sistema poltico alemo contemporneo. Trata-se
do mecanismo de equalizao fiscal interestadual, corao do sistema tributrio alemo.
Esse mecanismo, que compreende instrumentos de equalizao fiscal horizontal e vertical,
pode ser considerado em larga medida responsvel pela reduo das desigualdades regionais
na Alemanha Ocidental e, posteriormente, na Alemanha unificada. O conhecimento do
funcionamento de sistemas federais cooperativos pode ser til para pensar a realidade do
sistema federativo brasileiro e os desafios que enfrenta em termos socioeconmicos.
Palavras-Chave: Federalismo contemporneo; Alemanha; mecanismos cooperativos.
Formada em Cincia Poltica pela Universidade de Heidelberg, Alemanha, e mestre em Cincias Sociais pela
PUC-Rio. O presente artigo est tematicamente relacionado dissertao de mestrado, concluda em 2011 com
o ttulo de Limites de possibilidades do federalismo cooperativo: uma anlise da Alemanha e do Brasil, sob
orientao do prof. Ricardo Ismael (PUC-Rio) e que concorre a prmio no Concurso Brasileiro ANPOCS de
Obras Cientficas e Teses Universitrias em Cincias Sociais 2012.
*

Desigualdade & Diversidade Revista de Cincias Sociais da PUC-Rio, n 10, jan/jul, 2012, pp. 13-34

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Anelise Gondar

Abstract
Fiscal equalization mechanisms and reduction of regional disparities: a
possible equation? Subsidies for analysis based on the German case
The research on federal systems in many countries has proven to have permanent relevance, specially recently, in face of the dynamics related to the nature of nation-states in
Europe as well as in Latin America. The present paper aims at contributing to comparative research in this field of studies by presenting the institutional mechanism of cooperative fiscal equalization called interstate fiscal equalization, which is the heart of the fiscal
system in contemporary Germany. The referred mechanism, which comprises horizontal
and vertical fiscal equalization elements, largely accounts for the successful reduction of
regional social disparities in pre- and post-unification Germany. A better knowledge of
cooperative federal systems can be useful to the reflection upon the Brazilian federal system and the countries challenges on social and economic terms.
Keywords Contemporary federalism; Germany; cooperative mechanisms.

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A pesquisa sobre sistemas federais em vrios pases do mundo tem provado permanente relevncia: a natureza dos acontecimentos econmicos e sociais recentes, tanto na
Europa quanto na Amrica Latina, por exemplo, indicam a crescente interdependncia
de pases em vrias reas da poltica externa e, desde o fim da Guerra Fria, a integrao
da Europa inaugurou uma agenda intensa e interdisciplinar de pesquisa acadmica nas
reas do direito, economia, geografia e cincia poltica. Certamente, pode-se afirmar que
a nova conformao poltica mundial ps-1990 reinseriu o tema do federalismo como
primordial da cincia poltica, aps alguns anos de esquecimento (Elazar, 1993, p. 190).
A literatura sobre os sistemas federais contemporneos profcua e prev inmeras
possibilidades de pesquisa comparada1 e a escolha de variveis comparveis pode aproximar experincias em princpio to distintas como as brasileira e alem. As duas so interessantes se consideradas sob a perspectiva histrica quanto a um aspecto especfico: na
relao entre o modelo federalista adotado nos dois Estados e nos sucessos e limitaes de
cada Estado no esforo da reduo das desigualdades regionais em cada pas. Afinal, com
todos os desafios enfrentados nas ltimas duas dcadas, o da reduo das desigualdades
sociais de vis regional recorrentemente reafirmado em ambos os pases.
No caso brasileiro, Camargo afirma que mesmo com a permanncia inconteste no
compromisso constitucional dos ltimos cem anos, o federalismo no Brasil seguiu reafirmado na Constituio de 1988 e imbudo de seu carter potencialmente cooperativo,
fortemente impregnado pelo compromisso com a equalizao, isto , a reduo das diferenas espaciais e sociais (2001, p. 71 e 87).
No caso alemo, a queda do Muro reabriu a janela histrica da possibilidade de reunificao e o federalismo demonstrou ser o sistema que melhor possibilitaria a integrao
de seis Lnder com 40 anos de vivncia socialista ao contexto da economia social de mercado, sem que isso causasse um colapso de governabilidade na ex-Alemanha Ocidental.
Tanto no mbito poltico quanto no social do final dos anos 1980 e incio dos anos
1990, os dois casos analisados evidenciaram que a instituio federalismo no seu sentido
mais amplo, podia ser a arena poltica em que fossem identificados esforos de negociao
entre estados e Unio para a garantia dos interesses de cada ente federado.
Este artigo tem como objetivo analisar a perspectiva federativa dos sistemas fiscal e
tributrio na Alemanha, buscando compreender os objetivos no estabelecimento de tributos e na determinao de prioridades em investimento pblico e as formas distribuio
do poder na federao, por meio da anlise do processo poltico que precede a distribuio recursos.
A anlise do caso alemo fornece subsdios para a compreenso de outros sistemas
federativos, como o brasileiro, aumentando as possibilidades do desenvolvimento de estudos comparados entre o carter e a qualidade das instituies polticas, bem como a
influncia dos atores polticos sobre o sistema.
As teorias do federalismo cooperativo produzidas pela literatura norte-americana,
alem e brasileira conferem substncia abordagem terico-metodolgica aqui proposta
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Anelise Gondar

e iluminam a compreenso de mecanismos institucionais e polticos inerentes cooperao federativa, bem como permitem suscitar os questionamentos advindos do padro
de comportamento entre atores polticos nas dinmicas federativas alem e brasileira.2 A
pergunta-chave que norteia o artigo : como evoluram, em suas similitudes e diferenas,
os federalismos cooperativos brasileiro e alemo desde o incio dos anos 1990 a partir do
seu desenho fiscal e tributrio?
Federalismo consideraes tericas
O federalismo um fenmeno poltico sobre o qual a reflexo terica foi frutfera
tanto no Velho quanto no Novo Continente. De um lado, h referncias experincia
histrica real do exerccio do federalismo consubstanciado na revoluo norte-americana
e na fundao do Estado, cujas caractersticas inauguram uma nova concepo de Estado-nao, com diviso de poder e responsabilidades entre entes igualmente soberanos. De
outro lado, valoriza-se a produo terica anterior consubstanciao prtica norte-americana, identificando nos escritos europeus de Althusius, por exemplo, razes do pensamento federalista que indicariam reflexes anteriores experincia norte-americana. Autores como Montesquieu, terico-observador dos processos sociais e polticos na Amrica do Norte, Proudhon, intelectual da revoluo industrial francesa e Immanuel Kant,
filsofo d A Paz Perptua tambm tecem consideraes acerca da vida em comunidade.
Suas obras indicariam ser o federalismo uma das formas de convivncia humana mais adequadas partilha equnime do poder, da responsabilidade e dos recursos materiais, bem
como da manuteno da paz entre povos. Em comum aos referidos pensadores pode-se
identificar as formas de pensar as relaes no mbito do Estado-nao distintas daquelas
baseadas no absolutismo, na concentrao de poder e na construo da identidade una to
caracterstica da formao dos Estados modernos.
As contribuies tericas mais recentes acerca do federalismo, especialmente a criao
de tipos ideais e modelos que informassem a pesquisa acadmica acerca dos estados federados repousa sobre elementos histricos estruturais que definiram a formao do Estado-nao, sobretudo no Hemisfrio Norte. Se as bases do Estado indivisvel, culturalmente
homogneo, autossuficiente e politicamente soberano so historicamente lanadas no Tratado de Vesteflia em 1648, o sculo XX redescobre os limites desse arcabouo conceitual
atribudo ao Estado-nao, principalmente a partir da Segunda Guerra Mundial.
Na segunda metade do sculo, antroplogos sero os primeiros a identificar no
processo, muitas vezes conflituoso, de descolonizao a persistncia de mecanismos de
convivncia social exgenos ao paradigma de Estado que ainda dominava (Elazar, 1997,
p. 238). Elazar identificar mudanas paradigmticas tanto da perspectiva das relaes
internacionais quanto da poltica domstica, mas, acima de tudo, identificar trs modelos de polity modelo hierrquico, modelo centro-periferia e modelo federativo , com
razes histricas distintas que teriam influncia, sobretudo na formao do Estado, na
compreenso do papel do governo central, na cultura poltica e na forma escolhida de mo16

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dernizao do prprio Estado (1997, p. 240). Os trs modelos institucionais originais que
favoreceriam segundo Elazar, o enquadramento terico-analtico dos Estados nacionais
na contemporaneidade podem ser identificados a partir de conjunturas histricas aliadas
composio do corpo populacional e das suas formas de representao.
Os estudos de Elazar acerca do sistema federativo norte-americano e de outros sistemas federativos no Ocidente indicaram dois componentes primordiais para a compreenso do federalismo cooperativo: a ateno aos dispositivos constitucionais que permitissem ou constrangessem a relao entre os entes federados e, acima de tudo, o processo
poltico que se instaura a partir das relaes intergovernamentais.3 O continuum mais
apropriado para a anlise do funcionamento do federalismo, na viso de Elazar, no
da centralizao-descentralizao, j que o que est em jogo nas relaes federativas o
comportamento dos atores no processo poltico e sua capacidade de garantir tanto a autonomia decisria quanto a coordenao em nvel nacional (Elazar, 1987, p. 64).
A evoluo conceitual do federalismo cooperativo, inaugurada certamente a partir
das reflexes de Daniel Elazar, mostrou que a cooperao entre entes no significava a
descentralizao de tarefas e responsabilidades entre estes, mas, sim, a no-centralizao
afirmada a partir de amplos poderes legislativos e fiscais partilhados por entes com a manuteno do maior controle possvel sobre os programas e polticas ao nvel local. O continuum competio-cooperao permite estudar a atividade legislativa, bem como a criao
e implementao de polticas pblicas a partir da ideia de que entes federados esto em
constante processo de barganha poltica, cujo resultado pode ser o da cooperao entre
eles ou o da competio por recursos ou poder. Essa chave de anlise permite iluminar dispositivos legais que fomentam a interao e a interdependncia dos entes federados, bem
como processos polticos que, por um lado, garantem aos entes federados individualmente o acesso a recursos e, por outro, animam a dinmica coletiva do prprio sistema federal.
tambm possvel pensar outro caminho terico diferente da teoria do federalismo dual.
O federalismo dual tem a sua gnese nos primrdios do federalismo americano e
previa poderes legislativos e responsabilidades exclusivas aos entes federados.4 A ideia de
soberania dual, ou mesmo de cidadania dual, conhecida atravs da literatura norte-americana, d lugar, no continuum competio-cooperao, a maior ou menor interdependncia dos entes federados. Assim, considerando a chave cooperao-competio depreendida da obra de Elazar sobre o federalismo cooperativo (1965) e valorizada, no caso brasileiro, em Ismael (2005), os elementos que melhor explicam o federalismo cooperativo
nos sistemas polticos a serem estudados so aqueles que indicam mais possibilidades de
cooperao e competio entre entes. Dentre esses elementos esto, por exemplo, a forma
como so distribudos os recursos advindos da atividade fiscal e tributria dos estados e
da Unio, bem como quais instituies polticas (formais ou informais) seriam as arenas
de barganha poltica mais utilizadas pelos entes federados para garantia dos seus interesses. O eixo de anlise cooperao-competio fornece no apenas uma compreenso das
relaes reais entre entes subnacionais ao longo do tempo, como envolve em seu modelo
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analtico o aspecto normativo bem como elementos da cultura poltica. Tanto do ponto
de vista terico quanto emprico, esse continuum fornece subsdios para compreender melhor as questes relativas aos sistemas federativos, permitindo identificar tambm quais
seriam os atores polticos mais importantes no jogo cooperativo e como estes tendem a
se comportar para garantir os seus interesses ou implementar suas agendas polticas.
possvel tambm compreender como atores solucionam problemas de ao coletiva e
conseguem preservar, atravs da cooperao no seu sentido mais geral, os seus interesses
locais. Abrucio e Costa (1998, p. 24), refletindo acerca dos desafios do Estado brasileiro
aps a liberalizao dos mercados e das grandes mudanas na esfera poltica global do final
dos anos de 1980, realizam um apanhado terico sobre o federalismo e analisam o caso
brasileiro a partir justamente deste continuum, apontando os limites da cooperao diante
dos problemas de ordem econmica enfrentados nos anos de 1990. A percepo do federalismo brasileiro neste continuum indica que ele ser mais, ou menos competitivo ou
cooperativo conforme forem as variveis agindo sobre ele. Assim, ganha-se uma viso mais
acurada do que o prprio arranjo federativo na prtica: um sistema em constante busca
de possibilidades de negociao dos conflitos sociais baseados em diferentes interesses,
ora de forma mais cooperativa, ora de forma mais competitiva. Haver autores que colocaro mais nfase no aspecto competitivo, outros no aspecto cooperativo. Os pressupostos
tericos que informam os diferentes pontos de vista incidiro sobre as realidades polticas
observadas. Importante, do ponto de vista terico, identificar as tendncias gerais que
podem ser adotadas pelos Estados e suas instituies quanto s suas estruturas federativas
e identificar que os entes federados estaro em constante relao competitivo-cooperativa
com os demais entes. As regras que regero as relaes entre entes subnacionais e destes
com o governo federal so a garantia das expectativas e interesses. Melhor exemplo so
as constituies federais, que definem atribuies e prerrogativas dos diferentes nveis de
governo. H tambm instituies que oferecem aos entes federados arenas para negociar
suas agendas polticas e pleitear interesses. Nas federaes essas instituies existem sob
forma de cmaras para a representao territorial, como senados (no caso dos Estados
Unidos ou do Brasil) ou conselhos (como no caso da Alemanha). Abrucio e Costa (1998)
demonstram esquematicamente as relaes de cooperao e competio entre os entes.
O Quadro 1, abaixo, permite visualizar a ideia da competio e da cooperao nos estados em um eixo, no qual no h necessariamente ponto de equilbrio e sim momentos
de tensionamento que causam o trnsito das relaes entre pontos de maior ou menor
competio.5

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Quadro 1 Modelo competitivo/cooperativo de federalismo

Fonte: Abrucio e Costa (1998, p.31)

O federalismo alemo, se analisado sob a chave proposta, apresenta-se como um caso
interessante de federalismo cooperativo. O incio da concepo do federalismo cooperativo alemo contemporneo data certamente da reorganizao do Estado alemo ao final
da segunda Grande Guerra, em 1949.6 O federalismo fiscal e a redistribuio de recursos
chamada equalizao fiscal (Finanzausgleich) mostrou-se como caminho necessrio: os
Lnder j dispunham de diferentes nveis de capacidade de produo antes da Guerra e, finda a mesma, j no detinham entradas suficientes para a tarefa conjunta de reconstruo do
Estado alemo. No obstante a resistncia das foras aliadas de ocupao, que consideraram
a equalizao fiscal como medida centralizadora e potencialmente antidemocrtica, as
negociaes renderam ao primeiro pacto federativo ps-guerra um carter majoritariamente cooperativo. Esse carter cooperativo conforma inclusive, em grande medida, o sistema
tributrio da Alemanha atualmente. O sistema tributrio de um pas fornece no apenas
conhecimento acerca da distribuio de recursos, mas tambm as prioridades nacionais, regionais e locais em termos de gastos e investimentos. Tambm fornece indcios a que se
perceba o poder de influncia de diversos atores polticos sobre o prprio processo poltico.
Laufer e Mnch identificam alguns elementos importantes no estudo das relaes
fiscais entre entes federativos, dos quais trs so especialmente relevantes: (1) quem tem
a soberania na deciso redistributiva, ou seja, quem define a distribuio dos recursos e
quem legisla sobre ela; (2) qual nvel federativo responsvel pela aplicao de qual recurso/em qual rea/poltica pblica; e, por fim, (3) quais recursos so distribudos vertical e horizontalmente entre os entes (1998, p. 199). Esse ltimo elemento identifica os
mecanismos de cooperao positivados em lei e permite considerar limites impostos pela
mesma que tenham reflexo nas condies do jogo poltico.

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Aps a definio das bases cooperativas no federalismo fiscal alemo em 1949, os

anos 50 assistiram a um boom econmico, ao conflito entre Lnder pela atrao de investimentos externos e consequentemente a uma guerra fiscal predatria aos Lnder
economicamente mais deficitrios. Com uma crise no governo de aliana entre a Unio
Democrata Crist (CDU) e o Partido Liberal Democrata (FDP) que levaria este ltimo a
sair do governo em meio primeira recesso desde 1949 e ao aumento da dvida interna,
forma-se a primeira grande coligao entre a Unio Democrata Crist (CDU) e o Partido Social Democrata (SPD) a partir do ano de 1966. No final da dcada de 60, a forte
influncia do pensamento keynesiano torna-se evidente atravs da aprovao, em 1967,
pela Cmara Alta e pela Cmara Baixa, da Lei de Incentivo Estabilidade e ao Crescimento
da Economia7 em que pela primeira vez um governo alemo se comprometia a definir
objetivos para a poltica econmica e conduzir uma poltica anticclica em tempos de crise, assegurando-se assim os compromissos na poltica econmica baseados no chamado
quadriltero mgico (magisches Viereck): manuteno de altos nveis de emprego, nvel
de preos estvel, crescimento econmico adequado e constante, equilbrio econmico
externo. A partir do fim dos anos 60, portanto, estabelece-se uma relao mais estreita
entre a economia social de mercado, cunhada na Lei Fundamental,8 e a conjuntura econmica do pas. Esta termina por ter influncia nas relaes financeiras entre a Unio e
os Lnder e tambm apenas entre estes ltimos. A interveno na economia ao final dos
anos 60 e formao da grande coligao9 contribuiro decisivamente para a centralizao
de capacidade de arrecadao tributria que marcaria a histria do federalismo fiscal alemo a partir de ento.
At 1955 a arrecadao havia estado sob responsabilidade compartilhada entre
Unio, Lnder e municpios. A consequncia da manuteno desse sistema hbrido anterior grande coligao havia sido a crescente discrepncia entre as capacidades financeiras
de cada Land e as necessidades crescentes de cada um. A reforma do federalismo fiscal
de 1969, a maior em toda a histria da Alemanha ps-guerra, terminou por ter como
propsito a definio de questes relacionadas ao repasse de recursos. A proposta de equalizao fiscal entre Lnder, anterior a 1969, seria reafirmada durante a curta legislatura de
CDU e SPD em 1969 e conferiria ao federalismo cooperativo vertical e horizontal a sua
conformao em larga medida ainda atual. Em 1969, a reorganizao do sistema fiscal e
tributrio no apenas centralizou o direito em torno dos dispositivos tributrios como
conferiu a essa grande mudana claro status de reforma constitucional. Com a mudana,
dos impostos passou a ser destinado diretamente aos Lnder e os restantes passaram
a fazer parte das atribuies comuns (ver Laufer e Mnch, 1998, p. 212). As bases para
a equalizao da capacidade fiscal haviam sido estabelecidas pelo art. 106 3 e 4 da Lei
Fundamental de 1949 para fazer frente reconstruo do pas nos anos ps-guerra, sendo
o 3 aquele que definia os repasses de recursos da Unio para os Lnder para que esses fizessem frente a gastos como educao, sade e bem-estar social. O 4, segundo Moraes,
dava ao poder federal o direito de criar um esquema de transferncias que tirasse recursos
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dos estados economicamente mais fortes para destin-los queles com menor capacidade
fiscal (2001, p. 174).10
As bases para o mecanismo de equilbrio fiscal atravs de repasses especialmente entre Lnder, chamado de lei de compensao financeira interestadual (Lnderfinanzausgleichgesetz) j existiam, portanto, desde incio dos anos 1950. J havia sido estipulada a a
necessidade de transferncias compensatrias aos Lnder cuja capacidade fiscal estivesse
abaixo da mdia nacional [] at que um nvel mnimo de potencial de gastos fosse atingido. Ademais, estabelecia-se objetivamente que os governos subnacionais obrigados a
transferir recursos no podiam ter sua capacidade fiscal excessivamente rebaixada. (Moraes, 2001, p. 176)
A compensao fiscal interestadual (Lnderfinanzausgleich) constituiu-se em
resposta, desde a sua origem, demanda de equilbrio do poder financeiro entre todos
os Lnder de forma que todos tivessem as mesmas capacidades de investimento. Tinha,
portanto, o objetivo de igualar ou corrigir as entradas financeiras de cada unidade da federao em relao s outras atravs da determinao da repartio do imposto de renda e
contribuiu para que a medida de capacidade fiscal [...] [fosse] fixada mais de acordo com
a realidade financeira de cada unidade da federao (Moraes, 2001, p. 179).
O sistema tributrio alemo atual elementos para anlise
Na Alemanha atual, o trecho da Lei Fundamental que trata do arranjo federativo
fiscal, equivalente ao sistema de tributao nacional brasileiro, denominado em alemo
Constituio Financeira (Finanzverfassung) e determina as diretrizes constitucionais
para a poltica fiscal daquele pas. Entre os objetivos dessas diretrizes esto a separao
das atribuies decisrias e de competncia das polticas financeira e fiscal bem como os
direitos correspondentes a cada ente federativo. A legislao constitucional pertinente ao
tema compreende os artigos 104a ao 115. O Art. 104 da Lei Fundamental define inicialmente as responsabilidades pelo provimento e financiamento de determinados servios pblicos bsicos, determinando que o ente responsvel pelo servio deve dispor de
meios para financi-lo. Tambm estabelece o chamado princpio da conexidade (Konnexittsprinzip) no art. 104a 1 dispondo que Unio e Lnder so responsveis por diferentes gastos (Ausgaben) e que devem criar estruturas administrativas para financiar os
setores pelos quais so responsveis. A Constituio, portanto, no permite que unidades
federativas financiem polticas fora de seu alcance administrativo e no permite que sejam
repassados custos a terceiros derivados de atividades que tenham desempenhado sob sua
responsabilidade administrativa. Duas excees flexibilizam o referido disposto constitucional: (1) atividades desempenhadas pelos Lnder por delegao da Unio, como disposto no art. 104 2-4, e (2) a concesso de auxlio financeiro com o objetivo de animar
a conjuntura econmica e promover o crescimento econmico dos Lnder.11 Em ambos
os casos, o financiamento de responsabilidade da Unio e a construo de infraestrutura
para o crescimento dos Lnder.12
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Anelise Gondar

A Constituio financeira alem define, ademais, quais so os impostos necessrios

e se Unio e Lnder podem influenciar sua criao, implementao ou aumento. A definio tanto da existncia quanto do aumento e da destinao dos impostos questo
que atinge todos os entes federados e tem implicao direta para a poltica econmica do
Estado como um todo sendo assim de interesse de todos os atores polticos envolvidos
nela (Laufer e Mnch, 1998, p. 203). No caso alemo especificamente, as atribuies fiscais e tributrias podem ser compreendidas de forma anloga s atribuies legislativas
distribudas entre Unio e Lnder.
De maior importncia so os impostos definidos pela legislao fiscal concorrente
(konkurrierende Steuergesetzgebungsbefugnis) que recaem sobre os outros impostos que
no so objeto de monoplio exclusivo da Unio (ibidem). A prerrogativa, nesses casos,
permanecer sendo do governo federal quando o levantamento desses recursos for de
atribuio da Unio ou, conforme o art. 72 2, quando a realizao de nveis de vida
equivalentes em todo o territrio nacional ou a equivalncia econmica no sentido da
preservao do interesse do Estado como um todo estiver sob responsabilidade do governo federal (Laufer e Mnch, 1998, p. 204).
Mesmo com a mudana na letra da lei ocorrida na reforma constitucional de 1994,
aps a qual no mais se l o imperativo da uniformidade das condies de vida e sim a
equivalncia nas condies de vida, a interpretao dada ao imperativo moral por trs da
letra da lei permaneceu sendo assim compreendida por grandes atores polticos em nvel
nacional, afirmam Laufer e Mnch (1998). Para estes intrpretes da poltica alem, e
permanece sendo obrigao do Estado alemo garantir ofertas semelhantes de servios
pblicos com base na mesma carga tributria vigente em todo o pas. A modificao do
termo empregado no art. 72 2 pareceu adequar-se melhor aos princpios federativos do
que propriamente a ideia do nivelamento das condies de vida, caracterstica de um
Estado centralizador no imaginrio popular.13
As atribuies da competncia legislativa sobre impostos segundo os dois primeiros
pargrafos do art. 105 da Lei Fundamental concedem Unio
a competncia legislativa exclusiva sobre o direito aduaneiro e
os monoplios financeiros [de determinados bens, como destilados,
cervejas, espumantes, etc.] e a competncia concorrente sobre o restante dos impostos [principalmente] desde que a produo das condies de vida homogneas no territrio nacional ou a garantia da
unidade jurdica e econmica exijam, em nome do interesse pblico,
regulamentao federal. (Moraes, 2001, p. 228)
Aos Lnder compete segundo, os pargrafos 2 e 2a, a competncia legislativa quando
no h condies de aplicabilidade de legislao federal ou quando a Unio no faz uso da
sua prerrogativa em caso de legislao concorrente. Igualmente atribuio dos Lnder
os impostos relativos aos bens e servios produzidos e consumidos localmente, desde que
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esses no sejam do mesmo tipo daqueles regulamentados por lei federal (ibidem).
O art. 106 da Lei Fundamental define as competncias de recebimento de impostos
pelos entes federativos. De relevncia so o 1, que define as receitas tributrias exclusivas
da Unio, o 2, com os rendimentos destinados aos Lnder, e o 3, que definir impostos
compartilhados:
Quadro 2 Impostos destinados a cada ente federativo Alemanha
Unio
(art. 106 1)

Imposto sobre bens de consumo, sobre seguros

(Versicherungssteuer), imposto complementar ao imposto de renda
(Solidarittszuschlag), Tarifas alfandegrias14
Lnder
Imposto sobre o patrimnio (Vermgenssteuer);
(art. 106 2)
Imposto sobre heranas (Erbschaftsteuer);
Imposto sobre aquisio de imveis (Grunderwerbsteuer)15
Unio e Lnder Imposto de renda (Einkommensteuer);
(art. 106 3)
Imposto sobre valor adicionado (Umsatzsteuer)16
Fonte: Moraes (2001, p. 231).
O art. 108 da Lei Fundamental define as competncias sobre a administrao dos tributos. As autoridades financeiras federais administram, segundo o primeiro pargrafo do
art. 108, as tarifas alfandegrias e impostos exclusivos e as taxas e contribuies no mbito
da Unio Europeia (ibidem, p. 230). Os Lnder (Art. 108 2 e 3) administram alguns
impostos por delegao da Unio, alguns impostos federais e o imposto complementar
ao imposto de renda (Solidarittszuschlag) bem como [...] impostos compartilhados,
[...] estaduais e [...] municipais, desde que os estados no tenham transferido aos municpios (ou associaes de municpios) a sua administrao (idem).
No art. 107 da Lei Fundamental so definidas a distribuio do imposto de renda
e do imposto sobre o valor adicionado (IVA) entre os Lnder. essa a segunda etapa de
distribuio tributria, que prev uma diviso horizontal das receitas entre os estados.
O aspecto mais relevante do artigo est em seu primeiro pargrafo: este prev que seja
realizada uma decomposio da parcela dos Lnder nas receitas provenientes dos impostos sobre a renda e esta deve basear-se sobre um critrio territorial (Moraes, 2001, p.
249). As regras de decomposio horizontal dos impostos sobre a renda foram mantidas
quando da incorporao dos novos Lnder, em 1990, e no foram alteradas quando da
integrao dos novos Lnder ao sistema de compensao fiscal interestadual em 1995. A
manuteno dos mecanismos de decomposio do imposto de renda prejudicou mais os
Lnder que mais arrecadavam em meio insero no sistema de Lnder mais dependentes
economicamente da ex-Alemanha Oriental.
Percebe-se tambm a centralizao das rdeas da redistribuio do imposto de
renda nas mos do Governo Federal. No incio dos anos de 1990 essa centralizao teve
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Anelise Gondar

certamente efeito positivo quanto ao fomento da equalizao econmica entre as duas

Alemanhas. No entanto, a partir da segunda metade dos anos de 1990, tanto os mecanismos de redistribuio dos principais impostos nacionais quanto a lei de compensao
financeira interestadual de que se tratar a seguir foram alvos de questionamento por
parte dos entes federados.
O sistema de equalizao fiscal e a lei de compensao financeira interestadual
(Lnderfinanzausgleich)
A chamada lei de compensao financeira interestadual, corao da redistribuio
tributria na Alemanha, funciona em quatro etapas distintas que realizam mecanismos de
equalizao vertical e horizontal.
Na primeira fase, denominada equalizao fiscal vertical primria, as receitas dos impostos so distribudas entre os dois nveis de governo (Unio e Lnder), os municpios
recebem apoio suplementar (Bruer, 2005, p. 95). Essa fase caracteriza a redistribuio
vertical dos recursos.
Na segunda fase, denominada equalizao fiscal horizontal primria, a parte das receitas fiscais referente aos Lnder redistribuda entre eles, caracterizando a perspectiva
de redistribuio horizontal.
Na terceira fase, chamada de equalizao horizontal secundria, h a equalizao entre
os estados federados economicamente mais fortes e aqueles economicamente mais fracos.
Na quarta e ltima fase, a chamada equalizao vertical secundria, os estados federados mais pobres recebem fundos diretamente da Unio (so concesses federais suplementares) (Bruer, 2005, p. 96).
Na primeira etapa que integra o sistema, portanto, os impostos de renda, corporativos e o IVA so repartidos entre Unio e Lnder. Para que se tenha uma ideia, segundo
dados do Ministrio das Finanas, em 2009 a Unio reteve 42,5% do imposto de renda,
50% do imposto corporativo e 54% do IVA.17 Aos Lnder foram repassados em 42,5% do
imposto de renda, 50% do imposto corporativo e 44% do IVA. Hoje, aos municpios so
repassados 15% do imposto de renda e aproximadamente 2% do IVA.18 Os trs nveis de
governo, ademais, retm os impostos exclusivos a cada nvel.
Na segunda fase, a alocao dos impostos destinados aos Lnder realizada de
acordo com o critrio territorial. Em princpio, os Lnder teriam direito aos impostos
recolhidos em sua rea de administrao financeira. Porm, devido movimentao de
cidados e empresas entre estados, realizada uma equalizao que leva em conta critrios equilibrados entre a captao do imposto considerando o estado onde o empregado
est domiciliado e estado em que trabalha, sendo o imposto corporativo distribudo para
todos os estados onde a empresa tem filiais. O IVA no obedece ao critrio geogrfico
de redistribuio 25% da receita destinada aos Lnder mais fracos como concesso
complementar. Nesta segunda etapa os 25% do IVA arrecadado so destinados aos Ln-

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Mecanismos de equalizao fiscal e reduo de desigualdades regionais: uma equao possvel?

Subsdios para anlise a partir do caso alemo

der que, aps a primeira etapa de equalizao, ainda tm entradas abaixo da mdia do
conjunto de Lnder. O restante do IVA, referente a 75% do total, dividido por todos os
Lnder de acordo com a populao de cada Land.
A terceira etapa referente equalizao fiscal entre os Lnder. A capacidade financeira de cada Land calculada conforme a capacidade financeira de cada um dos
seus habitantes em cada um dos seus municpios. As cidades-estados (Berlim, Bremen e
Hamburgo), cujas fronteiras coincidem com seus municpios, bem como os Lnder pouco povoados (Brandenburgo, Mecklemburgo-Pomernia Ocidental e Saxnia-Anhalt)
tm capacidade financeira insuficiente para entrar no sistema de equalizao face a outros
Lnder maiores. Assim, as cidades-estados tm sua populao acrescida, para fins de clculo, em 35%.
Da mesma forma, a quantia a ser paga pelos estados financeiramente mais fortes est
relacionada com o excedente referente capacidade fiscal mdia por habitante. Especial
ateno dada ao ranking dos Lnder em termos de capacidade financeira, pois lei probe
que haja inverso nessa ordem em consequncia da transferncia horizontal. O exemplo
a seguir permite visualizar os resultados da transferncia horizontal: um Land economicamente fraco, isso , que dispe de capacidade financeira per capita equivalente a 70%
da mdia de todos os Lnder (antes da equalizao fiscal), ter sua capacidade financeira
ampliada para 91% da mdia aps a aplicao do mecanismo de equalizao fiscal. Por sua
vez, um Land forte do ponto de vista fiscal, que tem sua capacidade financeira per capita
superior mdia de todos os Lnder (suponhamos que esteja 10% ou 20% acima da mdia), estar apenas 4% e 6,5% acima da mdia, respectivamente, aps a equalizao fiscal.
Na quarta etapa so concedidos auxlios suplementares aos Lnder financeiramente
mais fracos em complementao equalizao fiscal horizontal descrita na etapa 3. As
concesses federais suplementares buscam recuperar a capacidade financeira de Lnder
que ainda ficaram abaixo dos 99,5% da mdia por habitante.
Assim aps as etapas que compreendem o sistema de equalizao fiscal, os Lnder
mais fracos chegam a um patamar muito vantajoso de competitividade em termos de receitas tributrias, como se pode ver no quadro abaixo. O Quadro 3 indica na primeira
coluna a capacidade financeira per capita inicial em relao mdia dos Lnder. Consideremos que a mdia da capacidade financeira per capita do conjunto dos Lnder seja
equivalente a 100%. Suponhamos que os Lnder economicamente mais fracos estejam
ao patamar de 70% da mdia enquanto Lnder economicamente mais fortes tenham capacidade financeira de 130% em relao mdia. As referidas informaes permitem
compreender o quadro abaixo:

25

Anelise Gondar

Quadro 3 Equalizao das diferenas na capacidade financeira dos estados aps as

etapas 3 e 4 do sistema de equalizao financeira nacional
Capacidade financeira/ Capacidade financeira/ Capacidade financeira/habitante
habitante anterior
habitante posterior
posterior equalizao fiscal
equalizao fiscal
equalizao fiscal
horizontal e concesso de ajudas
(etapa 2): % mdia da
horizontal (etapa 3):
suplementares (etapa 4):
capacidade financeira
% mdia da capacidade % mdia da capacidade financeira
por habitante
financeira por habitante
por habitante
70
91
97,5
80
93,5
98
90
96
98,5
100
100
110
104
120
106,5
130
109
Fonte: Ministrio Federal das Finanas (2011b, p. 5).
O sistema de equalizao fiscal, em suma, pode ser considerado um instrumento singular de redistribuio de riqueza e garantia de capacidade econmica equilibrada entre
Unio e Lnder. Conflitos, porm, na repartio de recursos so anteriores ao processo de
Reunificao e tornaram-se mais agudos a partir dos anos 90.
Mesmo com a integrao dos novos Lnder ao sistema de equalizao horizontal
apenas a partir de 1995, quando estivessem economicamente mais fortes, houve insatisfao por parte, principalmente, dos trs Lnder financeiramente mais fortes Baviera,
Baden-Wuerttemberg e Hessen. Lnder da ex-Alemanha Ocidental economicamente
mais fracos tambm entraram na disputa por recursos financeiros, temendo serem prejudicados pelos repasses financeiros aos Lnder mais fracos do leste.
Por um lado, o modelo tem o potencial de concentrar esforos de financiamento
pblico equnime, de forma a conferir a todos os Lnder oportunidades iguais para saneamento das prprias necessidades em questes de infraestrutura e servios bsicos. Por
outro lado, a arquitetura legal do complexo mecanismo em quatro etapas impede que,
atravs de mecanismos tributrios, sejam previstas novas possibilidades de reteno de
recursos especficos em Lnder financeiramente mais fortes, ou que possuam alguma vantagem econmica derivada de sua geografia ou tradio produtiva.
As crticas, que j datam dos anos 70, ao modelo de federalismo fiscal apresentado,
que vigora at o dia de hoje, so contundentes e refletem a posio antpoda do federalismo alemo em relao ao federalismo dual e competitivo norte-americano. Na realidade, tanto as funes que so compartilhadas entre entes quanto o compartilhamento dos
principais tributos entre os entes e o sistema de transferncias que est normativamente
relacionado ao imperativo da uniformidade das condies de vida terminaram por ser
vistas em seu conjunto como prejudiciais dinmica federativa alem.

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Mecanismos de equalizao fiscal e reduo de desigualdades regionais: uma equao possvel?

Subsdios para anlise a partir do caso alemo

Do ponto de vista da negociao poltica, o compartilhamento excessivo de funes

pblicas leva a mecanismos decisrios baseados largamente no consenso que, por sua vez,
produzem altos e desnecessrios custos em termos de barganha poltica e ao final raramente encerram condies ideais de implementao de ideias, haja vista a concentrao
dos atores polticos em lograr o mnimo divisor comum.
Em termos econmicos, a redistribuio de recursos, a partir da leitura das teorias
econmicas do federalismo, oferece pouco incentivo a que os Lnder financeiramente
mais pobres busquem a alterao dos dispositivos constitucionais que os tornam os principais beneficirios da transferncia financeira interestadual. Tanto os questionamentos
polticos quanto econmicos acerca do limite da cooperao no federalismo alemo
acompanharam a dinmica da repblica nos anos 90, anos que testemunharam a reunificao e os desafios em termos fiscais decorrentes dela. Se durante as dcadas anteriores
reunificao o federalismo cooperativo alemo j tinha a fama de ineficiente e pouco
competitivo, nos anos posteriores a 1990 embates polticos em torno das transferncias
fiscais levaro setores da poltica e da academia a cada vez mais colocarem em xeque os
mecanismos cooperativos vigentes.
Consideraes finais
O sistema tributrio de uma federao talvez um dos mais importantes aspectos
da organizao material da ordem social compartilhada entre entes federativos em um
mesmo Estado nacional. A distribuio dos recursos e da capacidade de legislar sobre eles
determina em grande medida no apenas o grau de centralizao ou descentralizao administrativa vigente, mas as margens de manobra de todos os atores polticos envolvidos
na partilha de recursos e benefcios comuns.
No caso alemo, as bases histricas do federalismo tm a ver no com a autonomia
dos estados nem com a competio entre eles, mas sim com a possibilidade conjunta de
influncia dos estados sobre a poltica federal. Assim, o federalismo cooperativo demonstrou ser varivel importante tanto na realizao em curto prazo da reunificao alem
quanto na dinmica de adaptao do pas nova realidade socioeconmica nacional ao
longo dos anos 90 e 2000, marcada por grande clivagem entre Lnder ricos e pobres.
O aspecto da cooperao no apenas definiu os marcos da nova Repblica federal ps-queda do Muro de Berlim, mas tem sido caracterstica constante do tipo de federalismo
desenvolvido no sistema poltico alemo do ps-guerra (Schultze, 2001). Muito antes da
reunificao alem, o sistema poltico alemo j se caracterizava pela existncia de mecanismos de redistribuio de recursos e poder que indicavam fortemente o imperativo
da manuteno da autonomia dos entes subnacionais e interao entre estes atravs das
instituies que ainda assim garantissem a cooperao.
Alm disso, quando da criao do Estado alemo aps a Guerra, o estabelecimento
de laos cooperativos entre os Lnder recm-reconfigurados deu-se pela incapacidade fsica e financeira de reconstruo de cada Land sem a ajuda de outros Lnder, bem como
27

Anelise Gondar

da atenta superviso, por parte das foras aliadas, da reconstruo do sistema poltico,
estimulando a difuso administrativa e de poder.
Os anos 50 e 60 caracterizaram o boom econmico na Alemanha. Durante esse perodo de prosperidade econmica e influncia keynesianista, o governo alemo conseguiu
diminuir os efeitos da competio predatria entre estados pela atrao de investimentos ao
mesmo tempo em que trabalharia por uma reforma do sistema tributrio nacional. Esta garantiria transferncias entre entes federativos de forma a equalizar entradas tributrias e gerar uma equiparao dos nveis de vida em todo o territrio nacional. No aspecto poltico, os
entrelaamentos institucionais que constrangiam atores polticos a buscar decises consensuais recebiam cada vez mais crticas por parte da classe poltica e da Academia. As crticas
mais contundentes estavam referidas forma de produo de consenso. As relaes institucionais, especificamente o sistema tributrio nacional e a forma de resoluo de conflitos no
Senado Federal (Bundesrat) no estimulavam as unidades federativas economicamente mais
fortes a que investissem em suas economias locais, j que os mecanismos de redistribuio
causavam realocao de recursos aos entes federados economicamente mais frgeis.
A crtica permaneceu durante todo o perodo de arrefecimento da economia alem
nos anos de 1970 e 1980 e tornou a ser alvo de debate pblico aps a reunificao. No
entanto, passados 20 anos da reunificao, constatou-se que a Alemanha logrou, em larga
medida, equiparar os nveis de vida nos dois territrios que se uniram, o da ex-Alemanha
Ocidental e da ex-Alemanha Oriental.
Hoje, o modelo federal alemo considerado pela literatura internacional um modelo bem-sucedido de federalismo cooperativo: ao longo das dcadas o modelo provou dar
Repblica alem subsdios para a manuteno de coeso nos nveis poltico, econmico
e social, mesmo diante de desafios como a queda do Muro de Berlim, em 1989, que abriu
caminho para reunificao alem em 1990, e a plena integrao do pas ao projeto de
europeizao gerido no final da Segunda Grande Guerra (Schmidt 2001, 2003; Moore,
Jacoby e Gunlicks, 2008).19
O presente trabalho visou a contribuir para a atividade de pesquisa na rea de estudos
dos sistemas federais atravs da apresentao de um mecanismo institucional especfico,
de carter cooperativo, em vigor no sistema polFoi tematizada a relevncia da compreenso da chave terica que prev um continuum entre o carter cooperativo e o carter
competitivo dos sistemas federais para a compreenso mais aprofundada dos arcabouos
institucionais que impem possibilidades e limites aos sistemas polticos, bem como definem as possibilidades de negociao poltica de seus atores.
Foram apresentados tambm aspectos da cooperao contemplados no sistema tributrio nacional alemo em perspectiva histrica evidenciando os caminhos polticos que
influenciaram as opes do ponto de vista da criao e gesto do sistema tributrio por
parte dos atores polticos.
Foi apresentado, por fim, o mecanismo de equalizao fiscal vigente na Alemanha
desde os anos de 1960. O mecanismo de equalizao fiscal interestadual foi pea impor28

Mecanismos de equalizao fiscal e reduo de desigualdades regionais: uma equao possvel?

Subsdios para anlise a partir do caso alemo

tante na redistribuio de recursos com vistas reduo das disparidades econmicas regionais na Alemanha Ocidental entre os anos 50 e finais dos anos 80, permanecendo um
mecanismo vlido para os estados da ex-Alemanha Ocidental aps a Unificao de 1991 e
passando a valer para a totalidade dos estados a partir do ano de 1995.
No caso alemo, a Lei Fundamental ressaltar a importncia do Estado Social (Sozialstaat) e o comprometimento do Estado alemo com a garantia e manuteno da equivalncia dos nveis de vida em toda a federao. O compromisso explcito com um federalismo de cunho cooperativo tem mobilizado tericos e cientistas sociais especializados
no assunto nos ltimos 30 anos. No entanto, a reflexo acadmica em torno desses dispositivos constitucionais identifica as dificuldades polticas e institucionais em se manter um
princpio slido de federalismo cooperativo na Constituio.
Pde-se identificar que os mecanismos de equalizao fiscal so rigorosos e detalhadamente elaborados no caso alemo, em que h uma tradio mais longeva do princpio
cooperativo, j pautado nos anos 60 e que foi reafirmado no perodo posterior reunificao. Para tanto, o sistema tributrio alemo consta de forma detalhada na prpria Lei
Fundamental, requerendo para sua modificao, emendas constituio. No caso alemo,
os mecanismos cooperativos tanto verticais quanto, acima de tudo, horizontais, esto no
corao do sistema tributrio e so os maiores responsveis pela ampla redistribuio de
recursos entre os entes federativos. Mesmo sendo alvo de constantes crticas no ambiente
poltico e acadmico, parece incontestvel o diagnstico de que o mecanismo de equalizao fiscal interestadual de fato tem logrado garantir em larga medida a equivalncia na
oferta de servios sociais em todo o territrio alemo unificado. A literatura consultada
para este trabalho confirmou essa hiptese e comprovou os benefcios advindos desse repasse de recursos especialmente para questes de infraestrutura, cincia e tecnologia no
territrio da ex-Alemanha Oriental.
Do ponto de vista da configurao normativa, o estudo comparado poderia permitir
a hiptese de que quanto maior a definio dos mecanismos de cooperao horizontais e
verticais, mais eficiente a cooperao seria. No entanto, essa hiptese desconsideraria os
percursos histricos de cada pas que justamente levam ou no a essa centralizao
ou descentralizao dos mecanismos cooperativos nos referidos sistemas tributrios.
Do ponto de vista do resultado, no entanto, valiosa a indicao de que os mecanismos cooperativos, no caso alemo, esto ligados a um projeto de pas que no toleraria
disparidades notrias nos nveis de vida dos seus cidados. Isso significa dizer que os resultados logrados guardam estreita relao com as expectativas e com solues toleradas por
entes federados e cidados. No caso brasileiro, as disparidades socioeconmicas parecem
no afetar a coeso federativa de forma a exercer presso extrema sobre a letra da lei no sistema tributrio nacional. Ainda que mecanismos formais e informais de cooperao horizontal existam, do ponto de vista do resultado, contenta-se com os mecanismos verticais
definidos em lei que, desde a primeira dcada aps a redemocratizao, no avanaram
muito do ponto de vista do resultado: a reduo das desigualdades regionais.
29

Anelise Gondar

O presente trabalho busca contribuir para o estudo dos sistemas federais cooperativos na medida em que identifica elementos institucionais que podem gerar tenses do
ponto de vista da negociao poltica no interior do prprio sistema. Em outro estudo,
identificou-se que federalismo alemo sofreu mudanas incrementais no sentido no somente da reforma concreta de dispositivos relacionados equalizao fiscal horizontal
como tambm do ponto de vista da reflexo acerca do paradigma do federalismo cooperativo. Especialmente a partir do ano de 2003, ver-se- o amadurecimento do debate acerca
da questo e a disposio para pequenas mudanas e adaptaes ao modelo vigente que
satisfizessem os interesses da maior parte dos Lnder. O fato de a equalizao fiscal ser
alvo de debate pblico durante a dcada de 2000 naquele pas potencializou a capacidade de evoluo incremental nas questes tributrias essenciais. De certa forma, portanto,
pode-se afirmar que o federalismo cooperativo alemo, ainda que mais condicionado aos
entrelaamentos polticos que conferem a ele a alcunha de sistema sub-timo, cedeu aos
estmulos de reinveno incrementalista de alguns dos seus pressupostos. Tais estmulos
advm claramente da capacidade de mobilizao poltica dos estados na clivagem entre
estados ricos e pobres indicando que todo o processo cooperativo est imbudo de
negociaes que satisfaam ambos os setores. Quando da insatisfao das demandas, surgem algumas vozes que sustentam mais esforo de cooperao enquanto surgiro tambm
vozes em prol da competio.
A compreenso do funcionamento de sistemas federativos cooperativos que lograram, em certa medida, responder ao desafio da reduo das desigualdades regionais abre
interessantes frentes de pesquisa. Por exemplo, um dos aspectos interessantes a serem examinados tem a ver com pautao, na agenda pblica, de questes como o que ou quais so
de fato desigualdades socioeconmicas toleradas em uma federao e como fazer frente
minorao dos nveis intolerveis de desigualdade regional. Essa questo associa intrinsecamente o modelo de federalismo em um pas e sua concepo de desenvolvimento.
Tambm seria interessante verificar, especificamente no caso do Brasil e da Alemanha,
as diferenas na apropriao da mdia acerca do tema do federalismo como eixo norteador
das relaes polticas no pas. No caso alemo, a mdia formadora de opinio acompanhou
os questionamentos levantados pela Poltica e pela Academia durante os ltimos vinte anos,
mobilizando parte da sociedade em torno dessa temtica, presente no espao pblico. No
caso brasileiro, a hiptese que a questo federativa, to essencial ao funcionamento do
Estado e compreenso das dinmicas das relaes intergovernamentais, questo estranha
sociedade brasileira, sendo at ainda pouco discutida do meio acadmico.
De resto, a questo das desigualdades regionais infelizmente no tomou o vulto necessrio nos debates polticos e no imaginrio coletivo espera-se com esse trabalho contribuir de alguma forma para que essa temtica seja aprofundada cada vez mais.
Recebido em 23/06/12
Aprovado em 01/07/12
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Mecanismos de equalizao fiscal e reduo de desigualdades regionais: uma equao possvel?

Subsdios para anlise a partir do caso alemo

Notas
1
. Destacamos uma entre as vrias contribuies recentes acerca do federalismo como rea
de estudo da Cincia Poltica: o texto de Celina Souza (2010).
2
.A reflexo terica contou com a inestimvel contribuio de grandes pensadores e revisores do federalismo alemo como a Prof. Sabine Kropp, o Prof. Arthur Benz, o Prof.
Klaus Von Beyme e, destacadamente, de um dos grandes tericos do federalismo cooperativo alemo, Prof. Fritz Scharpf, que, em entrevista autora, possibilitou o aprofundamento da compreenso das teorias que explicam o federalismo cooperativo naquele pas.
3
.Em Exploring federalism, Elazar (1987) aprofunda o pensamento acerca da importncia do federalismo e aponta o sucesso deste como estritamente relacionado sua estrutura
e processo. Isso equivale a afirmar que os dispositivos constitucionais, portanto, e a relao
entre os entes federados so os dois elementos que podem garantir o sucesso do sistema
federativo em determinado pas. Quanto mais imbudos do princpio federativo forem a
estrutura e o processo poltico em determinado sistema poltico, maior ser a capacidade
deste em obter resultados que advenham da ao conjunta dos entes federados, para garantia de benefcio prprio e benefcios mtuos.
4
.Segundo Zimmerman (2001, p. 18), at os anos de 1950 nos Estados Unidos a ideia de
federalismo dual servia amplamente como sinnimo para as relaes Unio-estados.
5
.As relaes intergovernamentais, ou seja, os pontos de interseo poltica (executiva e
legislativa principalmente) sero o locus por excelncia de observao da capacidade dos
entes federados em associarem de forma harmoniosa a independncia e a interdependncia no interior do Estado nacional.
6
.Uma das questes que mobilizou as negociaes entre as lideranas polticas da Alemanha ocupada e as autoridades aliadas, que detinham o comando poltico o territrio
redesenhado pela derrota na Grande Guerra, foi a reorganizao poltica e territorial sob
a forma de um sistema federal.
7
.Ver Ministrio Federal da Justia, Repblica Federal da Alemanha (2011).
8
.Assim denominada a carta constitucional alem.
9
.Coligao entre os dois maiores partidos alemes: a Unio Democrata Crist (CDU) e
o Partido Social Democrata (SPD).
0
.Segundo Moraes (2001, p. 174), o critrio objetivo com base no qual se fazia a compensao interestadual equivalia a uma medida de capacidade fiscal, ou seja, o volume
de receitas tributrias recebidas por um estado qualquer. Os estados que tivessem uma
capacidade fiscal elevada transfeririam recursos para aqueles com baixa capacidade fiscal.
1
.A determinao do financiamento de servios pblicos compartilhado por Unio e Lnder est sujeita anuncia do Bundesrat quando ao menos dos gastos sejam necessariamente efetuados pelos Lnder.
2
.O Aufbau Ost, para a reconstruo dos estados recm-incorporados Alemanha Ocidental, foi justamente uma lei de incentivo ao investimento (Investitionsfoerderungsgesetz)
de 1993 que prometeu, a partir de 1995, financiar grande parte da reconstruo do Leste
31

Anelise Gondar

alemo com participao da Unio e estados (Laufer e Mnch, 1998, p. 202).

3
.A fora do dispositivo constitucional tal que, a despeito da real possibilidade de equiparao dos nveis de vida ser possvel ou no, essa ideia permanece uma Leitidee a ser
preservada na cultura poltica. Ou seja, mesmo com a emenda lei, a cultura poltica
demandar no seio da sociedade que esse ideal no seja perdido de vista mesmo aps o
claro enfraquecimento desse compromisso poltico a partir de 1994. Um aspecto prtico
contribui para que se mantenha no imaginrio popular a ideia de que o Estado deve cuidar pelo estabelecimento de nveis uniformes de vida: na avaliao dos autores, o amplo
conhecimento de que os entes federativos no dispem de autonomia tributria leva naturalmente a crer que a oferta de servios pblicos deveria ser igual em todos os Lnder. Isso
produz uma cobrana direta sobre o poder central quanto proviso de servios pblicos
e, historicamente, tem levado o cidado a cobrar solues mais centralizadas no governo
federal.
4
.Tarifas Alfandegrias so hoje compartilhadas no mbito da Unio Europeia.
5
.Entre outros menos relevantes presente pesquisa, como o imposto sobre veculos automotivos (Kraftfarhzeugsteuer), imposto sobre a cerveja (Biersteuer) e outros.
6
.O imposto de renda formado a partir do imposto sobre rendimento pessoal (Lohnsteuer) e o imposto sobre o rendimento de pessoas coletivas/jurdicas (Krperschaftsteuer),
informa-nos Moraes (2001, p. 231). Os impostos so repartidos entre Bund e Lnder de
forma a satisfazer equitativamente ao volume de despesas de cada ente federado.
7
.Ver Ministrio Federal das Finanas, Repblica Federal da Alemanha (2011).
8
.Ver Ministrio Federal das Finanas, Repblica Federal da Alemanha (2011).
19
.O federalismo na Alemanha deita suas razes na era moderna, quando do surgimento
da Confederao Alem no Congresso de Viena em 1815 que inaugurou uma forma de
associao poltica entre, poca, 38 regies e cidades livres germanfonas (Elazar, 1991).
A formao do Imprio alemo d-se sob Otto Von Bismark e caracterizada por ser uma
federao semiconstitucional dirigida por prncipes locais, dinstica e de hegemonia
prussiana (Elazar, 1991, p. 102). A Prssia, de 1871 Primeira Guerra Mundial, exercer
sua hegemonia de forma centrpeta, combatendo as ameaas sua posio dominante que
rechaavam a prussificao do imprio. A Repblica de Weimar sofreria desgaste administrativo e enfraquecimento poltico-institucional at 1934 devido a foras descentralizadoras e demandas dos estados-membros. Ao perodo de centralizao ditatorial nazista,
no qual os Lnder foram abolidos como unidades constitucionais da federao, seguir-se-ia a refundao da Repblica sobre bases democrticas.

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Mecanismos de equalizao fiscal e reduo de desigualdades regionais: uma equao possvel?

Subsdios para anlise a partir do caso alemo

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