OB4 Planificacin, evaluacin y

gestin sanitaria

Planificacin sanitaria

Jos M Abad Dez

Mster Oficial Universitario en Salud Pblica 2010 2011

0. Presentacin
0.1. Objetivos
Como objetivos especficos el alumno ser capaz al final del mdulo de:
Analizar el concepto y tipos de planificacin sanitaria.
Identificar los elementos clave del proceso de planificacin y su aplicacin en el desarrollo de
programas de intervencin sanitaria.
Analizar los factores organizativos y del entorno que influyen en el proceso de planificacin.
Comprender el proceso de determinacin de prioridades y los criterios utilizados en el mismo.
Analizar las causas ms frecuentes de fallos en el proceso de planificacin y preparacin de
proyectos.
Conocer diferentes herramientas utilizados en la programacin, tanto en la determinacin de
prioridades como en la planificacin de la ejecucin.

0.2. Desarrollo del temario

El material presentado se estructura en los siguientes tipos de materiales:
Material didctico: comprende el texto del tema correspondiente.
Glosario.
Bibliografa y recursos: conjunto de referencias bibliogrficas y recursos en Internet
recomendados.
Material adicional: Lecturas adicionales.
EVALUACION:
Foro abierto: Foro para discusin abierta. La participacin en el mismo ser evaluable.
Actividades complementarias: ejercicio propuesto para desarrollar por el alumno. Su
evaluacin forma parte de la evaluacin de la asignatura.
Test de Evaluacin: mediante preguntas tipo test con respuestas cerradas y proposiciones
sobre las que hay que responder si es Verdadero o Falso.
Del mismo modo se facilita un documento en formato PDF en el que estn todos los conceptos
desarrollados. El objetivo es que quede como material de consulta para el alumno.

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1. Concepto y niveles de la Planificacin

1.1. Introduccin
Se han elaborado muchas definiciones, aunque ninguna suficientemente globalizadora de lo que es el
proceso de planificacin sanitaria. De forma genrica Knox define la planificacin como "Un proceso
para determinar cmo alcanzar un objetivo cuando ha sido formulado".
Pueden definirse varios elementos que caracterizan el proceso de planificacin:
Sentido prospectivo: la planificacin mira hacia el futuro.
La planificacin es un proceso: constituye una serie de actuaciones secuenciadas.
Tiene un carcter contnuo y dinmico: debe adaptarse a las diferentes situaciones.
Se dirige a la consecucin de unos fines definidos previamente.
El fin ltimo de la planificacin es la accin.
Se postula una relacin causal entre las acciones propuestas y los potenciales resultados.
Es un proceso multidisciplinar.
Esta muy condicionada por el entorno sociopoltico.
Reuniendo estos elementos Pineault formula la siguiente definicin:
Un proceso continuo de previsin de recursos y de servicios necesarios para conseguir los objetivos
determinados segn un orden de prioridad establecido, permitiendo elegir la o las soluciones ptimas
entre muchas alternativas, esta eleccin toma en consideracin el contexto de dificultades, internas y
externas, conocidas actualmente o previsibles en el futuro.

POR QU PLANIFICAR?
En la realidad todos planificamos continuamente nuestras actividades y la planificacin es en gran
medida una cuestin de sentido comn.
Muchos de vosotros ya sois planificadores accidentales que llevis a
cabo muchos de las actividades descritas aqu pero las veis tan
simplemente como hacer que las cosas se hagan al mismo tiempo que
sabis que ello depende en gran parte de suerte, perseverancia y fuerza
de voluntad. Lo que se ofrece aqu es un enfoque estructurado y un
conjunto de herramientas que pueden ayudarte a que las cosas se hagan
mejor.
Mullaly ME. The accidental Project manager: Comino form the cold (2003)
Planificar es algo necesario si queremos alcanzar un objetivo de una forma eficiente. Como se ha
sealado alguna vez: Parece que nunca tenemos tiempo suficiente para planificar adecuadamente
un proyecto, pero siempre lo tenemos para repetir los proyectos que han fracasado.

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PRINCIPIOS DE LA PLANIFICACIN
Flexibilidad: La planificacin debe ser un proceso flexible, ya que se desarrolla en un entorno
donde la produccin de continuos cambios socioculturales y tecnolgicos hace muy difcil el
establecimiento de un plan rgido.

Globalidad: El proceso de planificacin debe plantearse desde perspectivas amplias,

interdisciplinarias e integradoras.

Realismo: Analizando con sentido comn tanto la posibilidades de actuacin como los
mrgenes de intervencin.

Participacin: nicamente los procesos de planificacin que fomentan la participacin del

mayor nmero de reas y agentes implicados resultan efectivos.

Formalizacin: Es necesario plasmar todas las actividades en un documento que a la vez

que sirve de vehculo informativo, compromete a los promotores.

Operatividad: La planificacin no es una cuestin de prestigio o moda, su finalidad es

constituir un instrumento de gestin y cambio.

NIVELES DE LA PLANIFICACIN
Planificacin Normativa o de Poltica Sanitaria: Hace referencia a la orientacin general que
debe adoptar el sector sanitario, al establecimiento de grandes metas u objetivos generales
que deben cumplirse a medio y largo plazo (5-10 aos). Constituye la llamada POLITICA
SANITARIA, que se articula en el nivel jerrquico ms elevado de la Administracin y est
significativamente influida por la ideologa gobernante.
Planificacin Estratgica: En este nivel se deciden las prioridades de accin (qu se va a
hacer?) y se valoran las diferentes alternativas de abordaje en funcin de los elementos
internos y externos de la organizacin. Su finalidad es alcanzar los Objetivos Estratgicos
fundamentales para alcanzar las metas formuladas en la poltica sanitaria. Se articula en un
documento que recibe el nombre de Plan Estratgico o de forma ms especfica PLAN DE
SALUD. En otros entornos tambin se denomina Portfolio.
Planificacin Tctica o Estructural: Puesto que en el nivel anterior ya se han decidido las
posibles alternativas, en este nivel se organizan, estructuran y programan las actividades y los
recursos para alcanzar los objetivos fijados. El producto resultante de este nivel de planificacin
es el PROGRAMA.
Planificacin Operativa: Un programa puede desglosarse en uno o varios proyectos
relacionados, que fijan los objetivos operativos y establece actividades concretas para
conseguirlos. El producto resultante es el PROYECTO.

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PROBLEMAS DE LA PLANIFICACIN
Mala definicin de los requerimientos
Expectativas irreales
Falta de presupuesto
Cronogramas excesivamente ajustados
Previsiones a muy largo plazo
Falta de recursos humanos
Falta de preparacin
Escasa implicacin de polticos y directivos
La resistencia al cambio
Errores en el manejo de expectativas de profesionales y usuarios
Las duplicidades e inhibiciones por escasa coordinacin interinstitucional
Influencias y presiones de colectivos
Poca confianza en los procesos de planificacin y escaso apoyo tcnico

LA VISION ESTRATEGICA

En un mundo cada vez ms complejo, la capacidad de priorizar las actividades de una organizacin
para conseguir sus fines ltimos es una clave de xito. Se trata de que los recursos y esfuerzos de la
organizacin se orienten hacia sus objetivos estratgicos.
Para ello debemos:
-

tener claro qu queremos conseguir

comprender la cultura de la organizacin
estar preparados para priorizar, tomar decisiones y mantenerlas
aprender de los xitos y de los fracasos

Este conocimiento se refleja en la Visin estratgica de la organizacin, que debe traducir hacia la
sociedad la misin y valores de nuestra organizacin.
Los Objetivos Estratgicos ayudan a concretar en metas especficas y con un alcance temporal
definido los resultados que se deben alcanzar para avanzar en la lnea estratgica.
Para cada objetivo debe definirse un programa de accin, con una serie de proyectos coordinados.
La dificultad estratgica radica en la capacidad de organizar y priorizar los programas y proyectos
necesarios y alinearlos con la estrategia.

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DE LA VISIN ESTRATGICA A LOS PROYECTOS

ESTRATEGIA

OBJETIVO

OBJETIVO

ESTRATEGICO 1
PROGRAMA

OBJETIVO

ESTRATEGICO 2
PROGRAMA

ESTRATEGICO 3
PROGRAMA

PROGRAMA

PROYECTO

PROYECTO

PROYECTO

PROYECTO

PROYECTO

PROYECTO

PROYECTO

PROYECTO

PROYECTO

PROYECTO

PROYECTO

PROYECTO

PROYECTO

1.2. Etapas del proceso de planificacin

A efectos didcticos podemos definir una serie de etapas en el proceso de planificacin. En la prctica
habitual, estas etapas se entremezclan de forma continuada, ya que la planificacin suele ser un proceso
dinmico y sujeto a continuos cambios y adaptaciones.
1. ANLISIS DE LA SITUACIN
Su finalidad es caracterizar el contexto donde va a llevarse a cabo el proceso de planificacin.
Identificar las necesidades de salud de la poblacin y los y los recursos disponibles para atenderlas.
2. ESTABLECIMIENTO DE PRIORIDADES
Determina la importancia de las necesidades o problemas y la sensibilidad de los mismos ante un
programa de actuacin.
3. FORMULACIN DE OBJETIVOS GENERALES Y ESPECFICOS
Establece y precisa los fines que pretende alcanzar el plan o programa.
4. DETERMINACIN DE ACTIVIDADES Y RECURSOS
Propone las estrategias, actividades y recursos para el desarrollo del programa.
5. PUIESTA EN MARCHA Y EJECUCIN
Establece la gestin y control de las actuaciones previstas
6. EVALUACIN
Analiza los resultados obtenidos segn criterios e indicadores definidos.

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El proceso de planificacin no debe entenderse de forma lineal, sino como un ciclo en que se producen
continuas retroalimentaciones. De forma grfica puede expresarse as

1.2.1. ANLISIS DE LA SITUACIN

El anlisis de la situacin nos debe servir para responder a las siguientes preguntas:
Cul es el estado de salud de la poblacin?
Cules son los factores determinantes de este estado de salud?
Qu se ha hecho hasta ahora?
Qu ms puede hacerse?
Qu acciones van a desarrollarse para evaluar el efecto de las actividades tendentes a la
mejora de este estado de salud?

Los objetivos del anlisis de la situacin de salud pueden resumirse en cuatro:

1. Reconocer el mbito sociodemogrfico y de salud de un territorio definido.
2. Identificar las principales necesidades de salud existentes en una poblacin.
3. Servir de base para la priorizacin de los problemas de salud.
4. Facilitar la toma de decisin sobre el desarrollo de uno o varios programas de salud
comunitaria.
Estos son objetivos genricos compartidos por los distintos niveles organizativos del sistema
sanitario. Sin embargo, la informacin que se recoge en cada uno de los niveles obedece a
finalidades distintas. Cuanto ms alejado est el nivel organizativo de la atencin sanitaria directa, la
planificacin de salud tiene un carcter ms estratgico ligada a la asignacin y distribucin de los
recursos y a la gestin de centros, y cuanto ms cercano, la planificacin de las actuaciones tiene un
carcter ms operativo, dirigida a abordar problemas concretos en forma de proyectos.

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Funciones del anlisis de situacin

1) Contextualizar los problemas de salud en una comunidad determinada.
2) Analizar necesidades y problemas
Necesidades objetivadas por los profesionales
Necesidades sentidas por la poblacin
Situaciones y mapas de riesgo
3) Identificar y activar recursos potenciales
4) Favorecer la participacin de los diferentes actores (stakeholders) implicados
Identificar interlocutores
Iniciar procesos de colaboracin
5) Adaptar la intervencin a la realidad
Identificar oportunidades y obstculos
Asegurar la pertinencia y factibilidad
6) Facilitar la evaluacin proporcionando informacin precisa y relevante
7) Propiciar la integracin de la intervencin en la propia organizacin

Debido a que los factores que influyen en el estado de salud de una poblacin son mltiples, el
anlisis de la situacin deber ser multidisciplinar e incluir a los diferentes profesionales capaces de
contribuir al anlisis y de la poblacin a la que se pretende dirigir el programa.
Un elemento esencial del anlisis de la situacin lo constituye el anlisis de necesidades. La
necesidad expresa la desviacin entre el estado de salud ptimo y el estado real. Representa lo que
se requiere para solucionar el problema identificado. Sin embargo, un problema de salud es un
estado de salud considerado deficiente por el individuo, por el profesional sanitario o por la
colectividad. Por tanto, la existencia de necesidades puede concebirse incluso en una situacin en la
que no existe un problema de salud. Una mujer con un embarazo normal no tiene ningn problema de
salud, no obstante tiene unas necesidades en materia de prevencin y de promocin de la salud.
Respecto a las necesidades de salud, Bradshaw clasifica las necesidades en salud de la siguiente
forma:
Necesidad Normativa: Definida por el experto con relacin a una norma deseable u ptima.
Los estados de salud que no se ajustan a esta norma son considerados como una necesidad.
Necesidad Sentida: Percepcin que tiene el individuo sobre sus problemas de salud o lo que
desean como servicios de salud.
Necesidad Expresada: Algunos individuos no recurren a los servicios sanitarios aunque
sientan una necesidad, otros no perciben que tienen una necesidad aunque la tengan. La
necesidad expresada equivale a la demanda de cuidados y de servicios.
Necesidad Comparativa: necesidad que un individuo o un grupo debera tener puesto que
tiene las mismas caractersticas que otro individuo o grupo en el que se ha identificado una
necesidad.
Un estudio de necesidades que nicamente atienda a las necesidades sentidas por el individuo o
detectadas por el profesional sanitario da una visin parcial de la situacin. El xito de la planificacin
depende en gran medida del grado de convergencia entre las diferentes perspectivas de la
necesidad.

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La bsqueda de informacin necesaria para realizar un correcto anlisis de la situacin debe guiarse
por los siguientes criterios:
La bsqueda no debe ser exhaustiva, sino flexible, valorando la informacin esencial para
cada problema.
La informacin debe ser til para la toma de decisiones.
Es necesario analizar la relacin entre el coste de obtener la informacin y la utilidad de la
misma.
Son preferibles los sistemas de informacin que detecten cambios en periodos de tiempo
relativamente cortos.
Es aconsejable elegir procedimientos de obtencin de informacin aceptables para los
individuos y que respeten la confidencialidad.
Una revisin bibliogrfica sobre estudios y experiencias previas puede aportar informacin
muy valiosa.
La orientacin y asesoramiento por parte de especialistas externos constituye un
complemento indispensable

ENFOQUES EN LA OBTENCIN DE LA INFORMACIN

Atendiendo al primer criterio, la obtencin de la informacin debe ser flexible, utilizando para ello
varios enfoques: Mediante indicadores, por encuesta o por consenso. La eleccin de un enfoque u
otro depender del tipo de informacin que deseemos obtener y de dnde queramos obtenerla; en
todo caso siempre deben utilizarse de forma complementaria para obtener toda la informacin
necesaria.

Anlisis mediante indicadores: Este enfoque asume que los indicadores sanitarios constituyen
medidas directas o indirectas del estado de salud. Es el que se utiliza con ms frecuencia. Este
procedimiento no produce informacin nueva; analiza la que existe, la interpreta y la utiliza para
deducir necesidades. Los datos que proporcionan las diferentes fuentes de informacin son de
muy diversa naturaleza, y en estado agregado no son muy expresivos.

Anlisis de la situacin mediante encuesta. Comparado con el anlisis por indicadores, que
consiste en trabajar con datos ya existentes, el enfoque por encuesta trata de obtener datos
nuevos para producir nuevas estadsticas sobre la poblacin que se estudia. El instrumento
fundamental que utiliza es el cuestionario. La existencia de diferentes tipos de encuesta hace de
ella un mtodo relativamente flexible y adaptable a las diferentes situaciones y caractersticas de
los sujetos en estudio; adems ofrece la posibilidad de combinarse con la utilizacin de
indicadores y de mtodos de bsqueda de consenso.

Tcnicas de consenso. Este mtodo est basado en la idea de que un consenso, obtenido entre
un grupo de personas que conozcan bien la comunidad o los problemas en estudio, puede
aportar la informacin relevante para realizar un correcto anlisis de la situacin. Las tcnicas de
consenso ms frecuentemente utilizadas son las siguientes:

Informadores clave: Son personas que viven o trabajan en la comunidad objeto de anlisis y a
las que se les reconoce por tener un buen conocimiento de ella. El mtodo de recogida de
informacin consiste en una entrevista individual. El objetivo final de estas entrevistas no es
obtener un consenso ya que no existe contacto entre los participantes. Si finalmente se produce
consenso, ste deriva de la concordancia de las ideas expresadas por los entrevistados.

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Constituye una tcnica simple y poco costosa cuya ventaja principal es poder implicar a los
expertos en el proceso de planificacin y puesta en marcha de los programas. Entre los
inconvenientes pueden citarse que el anlisis suele limitarse a necesidades actuales, teniendo
poco en cuenta aspectos futuros (prevencin).
-

Tcnica del Frum Comunitario: Consiste en una asamblea abierta a todos los miembros de
una comunidad. No existe limitacin alguna a la participacin y todos los miembros de la
comunidad son considerados importantes. Su objetivo es favorecer la expresin del mayor
nmero de opiniones sobre un tema. Para asegurar una elevada participacin es necesario
realizar un adecuado despliegue informativo sobre el lugar, fecha, hora y objetivo de la reunin.
La asamblea debe realizarse en un territorio neutral y deber estar presidida por un miembro
respetado de la comunidad. Con el fin de que la reunin no se prolongue de forma indefinida
deben establecerse turnos de palabra breves.
Esta tcnica es econmica y relativamente fcil de organizar. Permite la expresin de una amplia
gama de problemas y necesidades y proporciona a los investigadores la posibilidad de identificar
a los individuos interesados en la planificacin. Sin embargo, no siempre estn representados
todos los miembros de la comunidad y, por tanto todos sus problemas.

Existe otro grupo de tcnicas de consenso ms estructuradas (Tcnica Delphi, Tcnica del grupo
Nominal, Brainstorming y Brainwriting), que, aunque se utilizan tambin en el Anlisis de situacin,
tienen un papel ms destacado en la fase de Determinacin de Prioridades y sobre las que nos
extenderemos ms adelante.

RESUMEN Y CRITICAS
El anlisis de la situacin podr darse por concluido con la elaboracin de un documento donde
conste:
Un resumen de la informacin recogida.
Una explicacin de la situacin de salud como consecuencia de sus factores
condicionantes y un pronstico sobre su probable evolucin.
Una relacin de problemas y necesidades de salud encontrados indicando sus
condicionantes y sus consecuencias. Se analizarn la concordancia entre los
problemas/necesidades identificados y los sentidos por la poblacin con objeto de
validar el proceso de anlisis de la situacin.
Crticas a la prctica habitual del anlisis de situacin
Desproporcin entre los datos recogidos y los finalmente utilizados
Relevancia de la informacin recogida, con falta de discriminacin entre lo importante y
lo accesorio
Demostracin de lo evidente: no es necesario invertir esfuerzos cuando un problema es
evidente.
La seduccin del nmero: no hacemos caso a lo que no est sustentado por un dato
cuantitativo, lo que nos puede hacernos ciegos ante determinado tipo de problemas
poco susceptibles de ser recogidos mediante indicadores cuantitativos.
Eliminacin de la opinin de la poblacin
La patente de los "expertos": los expertos tienden a tener una visin sesgada de la
realidad.

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La posesin y el uso de la informacin: dependencia de los sistemas de informacin

existentes.
El diagnstico detenido en el tiempo, sin atender a la evolucin de los problemas

1.2.2. DETERMINACIN DE PRIORIDADES

La determinacin de prioridades forma parte de la planificacin estratgica. Uno de los temas ms
delicados en poltica sanitaria es el establecimiento de prioridades debido a la controversia social que
suele ocasionar. Priorizar implica elegir, y dada la limitacin de recursos y la demanda ilimitada de
servicios, cualquier decisin que se tome favorecer a determinados individuos o sectores de
poblacin y perjudicar a otros. Esta fase de la planificacin se dirige, por una parte, a seleccionar los
problemas y necesidades que sern objeto de intervenciones o prioridades de accin y, por otra, a
identificar aqullos para los que es necesario conocer mejor las causas y soluciones o prioridades de
investigacin.
Donabedian propone una parrilla para clasificar los problemas de salud y facilitar la priorizacin.
Clasifica las alternativas de intervencin en funcin de la importancia del problema y de la
sensibilidad del mismo a la intervencin propuesta, y a partir de esa clasificacin establece
prioridades de accin y prioridades de investigacin.
Importancia
del problema

Sensibilidad
a la intervencin

Decisin

Alta

Alta

Prioridad 1 para la
intervencin

Alta

Baja

Prioridad 1 para la
investigacin

Baja

Alta

Prioridad 2 para la
intervencin

Baja

Baja

Prioridad 2 para la
investigacin

Este esquema puede representarse en una matriz o en un diagrama X-Y, donde el eje X representa la
importancia del problema y el eje Y la efectividad de las intervenciones sobre el mismo.
Los problemas se pueden localizar en este diagrama como crculos proporcionales al coste de las
intervenciones, como un elemento para ayudar a establecer prioridades.

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Los problemas situados en el cuadrante superior derecho son intervenciones prioritarias de accin,
mientras que las situadas en el cuadrante inferior izquierdo son prioridades de investigacin.

CRITERIOS DE PRIORIZACION
Se trata de definir los principios en los que se va a basar la decisin de intervenir sobre un problema
de salud u otro. A continuacin se detallan algunos de los ms utilizados.

Eficacia y efectividad de la intervencin

Aunque estos trminos suelen utilizarse habitualmente como sinnimos, existe una diferencia
importante entre ellos que es conveniente precisar. El trmino eficacia hace referencia a los
resultados o beneficios obtenidos por una determinada intervencin realizada en condiciones
ideales. La efectividad hace referencia a los resultados obtenidos en condiciones reales. Por esta
razn, habitualmente, la efectividad de un programa o intervencin suele ser inferior a su eficacia y
depende de otras variables como la aceptacin de la intervencin, la cobertura, la calidad con la que
se presta, el cumplimiento de las actividades,.
A la hora de buscar soluciones para un problema de salud deben considerarse, en primer lugar, las
intervenciones que, despus de su evaluacin, hayan demostrado ser capaces de solucionar el
problema. Las preguntas que hay que responder son las siguientes: Existen, para los diferentes
aspectos del problema, soluciones efectivas en trminos de promocin, prevencin, tratamiento y
readaptacin? Se dispone de la tecnologa necesaria para aplicarlas? La valoracin de la efectividad
de las intervenciones se basa, habitualmente, en la validez y calidad de la evidencia proporcionada
por las investigaciones empricas.
No obstante, la efectividad de los programas no es per se fcilmente extrapolable. Es necesario
tener en cuenta el resto de variables influyentes ya que, aunque un programa haya demostrado una
alta efectividad en un determinado entorno, su aplicacin en otro escenario en el que existan, por
ejemplo, comportamientos distintos de los individuos respecto a la salud, puede producir resultados
muy diferentes a los inicialmente previstos.

Eficiencia
La eficiencia de un programa consiste en obtener los objetivos propuestos al menor coste posible.
Las especiales caractersticas del sector sanitario donde las necesidades son ilimitadas y los recursos
escasos, obliga a considerar este criterio a la hora de priorizar. La eficiencia no es sinnimo de
recorte de gastos, ya que no siempre la opcin de menor coste es la ms eficiente.
Equidad
Caracterstica que consiste en proporcionar igual atencin sanitaria a los individuos que tienen
iguales necesidades de salud, independientemente de otros factores. Decisiones sobre la apertura
de centros y servicios sanitarios o sobre la gestin de las listas de espera tienen que ver con este
criterio. El anlisis de la equidad implica la medida de desigualdades en salud de la poblacin, el
acceso a los servicios y su utilizacin. Finalmente, es necesario aadir que en el mbito sanitario, la
equidad puede entrar en conflicto con la eficiencia. En ocasiones, a menudo frecuentes, es necesario
prestar servicios en mbitos o comunidades en los que la dispersin geogrfica, la baja prevalencia
de las patologas, el alto coste de las intervenciones o la escasez de resultados, hacen que los
programas implementados sean poco eficientes, pero que deben realizarse atendiendo por los
principios de justicia y equidad.

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Accesibilidad
Caracterstica que define la facilidad de los usuarios para acceder a los programas y servicios
sanitarios. Puede analizarse atendiendo a criterios distributivos, econmicos, geogrficos, barreras
fsicas o culturales.
Adecuacin
Los programas, al igual que cualquier otro servicio sanitario, deben proporcionarse a quien
realmente los necesita y hacerlo en nmero y forma apropiados. Lo contrario corresponde al
terreno de la inadecuacin que puede relacionarse con cuidados innecesarios, no tiles o con un
cociente alto de la relacin riesgo/beneficio.
El concepto de adecuacin es dinmico, ya que puede verse afectado por los avances del
conocimiento cientfico. Programas basados en pruebas diagnsticas o teraputicas poco efectivas y
considerados, por tanto, actualmente inadecuados, pueden ser en un futuro apropiados ser
apropiados al mejorar las tcnicas en que estn basados.
Factibilidad
El estudio de la factibilidad de un programa se dirige a evaluar las posibilidades de xito de su
implantacin pudiendo definirse las siguientes dimensiones.
Factibilidad legal: respeto de la legislacin implicada.
Factibilidad poltica: receptividad de las organizaciones y responsables polticos.
Factibilidad econmica: segn criterios de evaluacin econmica.
Factibilidad organizacional: en relacin a recursos estructurales, financieros y humanos;
coordinacin con los diferentes agentes y organismos implicados; compatibilidad con el resto
de programas existentes.
Factibilidad sociocultural: respeto a los valores y actitudes de la comunidad. Flexibilidad para
adaptarse a las preferencias de la poblacin diana y participacin de la misma en el diseo.
Factibilidad tica: lmites de actuacin. Conflictos al seleccionar los individuos objetivo del
programa.

METODOS DE SELECCIN DE PRIORIDADES

La seleccin de prioridades es un procedimiento bastante complejo debido a la diversidad de los
problemas, a la utilizacin de diferentes escalas para medir la importancia de los mismos y a las
diferencias de criterio entre autoridades sanitarias, representantes de la comunidad y componentes
del equipo tcnico. Debido a estas razones, puede afirmarse que no existe ningn mtodo que
resuelva de forma concluyente, y a gusto de todos, el proceso de determinacin de prioridades.
Existen diferentes procedimientos que pretenden identificar y combinar criterios y que se pueden
utilizar en un proceso de priorizacin.

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Mtodos cuantitativos
Mtodo Hanlon: basado en cuatro componentes principales del problema:
A: Magnitud del problema
B: Severidad
C: Eficacia de la intervencin
D: Factibilidad de la intervencin
La puntuacin se obtiene segn la siguiente frmula: (A+B) x C x D
Previamente a la aplicacin de la frmula a los diferentes problemas que se intenta priorizar, debe
decidirse la importancia relativa que va a darse a cada uno de los cuatro componentes y, al
mismo tiempo, asignarles una escala. Se describe a continuacin la forma en que puede hacerse:

Magnitud del problema: Definido en funcin del nmero de personas afectadas por el
problema respecto a la poblacin total (prevalencia). La relacin que se presenta a
continuacin constituye un ejemplo que puede adaptarse en funcin del tamao de la
poblacin.
Unidades por 100.000
50.0000

Puntuacin
10

5.000-49.999

500-4.999

50-499

5-49

0,5-4,9

Tomado de: Hanlon JJ y Pockett, George E: Public Health Administration and Practice,
ed.8 Mirror/mosby College Publishing, St Louis, 1984, p. 188

Gravedad o severidad del problema: Puede definirse en funcin de numerosas variables

entre las que se encuentran mortalidad, morbilidad e incapacidad, as como los costes que
ocasiona. Cada una de estas variables se valora de 1 a 10, de menor a mayor severidad. A
continuacin se calcula la media de las puntuaciones obtenidas.
Eficacia de la solucin: capacidad de recursos y tecnologa disponibles para solucionar el
problema. Se propone una escala entre 0.5 y 1.5 para valorar de menor a mayor eficacia.
Factibilidad: Valorada segn el factor PEARL
- P: pertinencia
- E: factibilidad econmica
- A: aceptabilidad
- R: disponibilidad de recursos
- L: legalidad

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Valoracin de los componentes segn una valoracin dicotmica (si=1; no=0) y multiplicacin
de los distintos valores. La obtencin de un cero hace que la factibilidad valga 0 y, por tanto, ya
que la factibilidad multiplica al resto de factores de la frmula de Hanlon [(A+B) x C x D],
produce la eliminacin del problema de la lista de prioridades. En este sentido, un valor positivo
de factibilidad consiste una condicin necesaria, aunque no suficiente para que un problema
pueda ser catalogado como prioritario.

Mtodos de evaluacin econmica

Anlisis de minimizacin de costes: las diferentes alternativas de intervencin tienen la
misma efectividad. Se elige la de menor coste.
Anlisis coste efectividad: las diferentes alternativas de intervencin obtienen distintos
niveles de efectividad. Se elige la alternativa con menor coste por unidad de efectividad.
Anlisis coste utilidad: igual al anterior salvo que la efectividad se mide en aos de vida
ajustados por calidad.
Anlisis coste beneficio: tanto los costes como los resultados se miden en unidades
monetarias. Permite conocer el saldo neto que produce la intervencin de un determinado
programa.

Mtodos cualitativos de consenso

Tcnica del Grupo Nominal (TGN)

Tcnica de grupo que trata de identificar problemas y necesidades clasificndolas por orden de
importancia. La TGN es un proceso estructurado de intercambio de informacin que rene a un grupo
de expertos para que reflexionen primero de forma individual y luego colectiva hasta llegar a un
consenso por votacin. Las fases del procedimiento son las siguientes:
1. Seleccin del grupo de expertos y del moderador
2. Formulacin de la pregunta
3. Generacin individual de ideas: se realiza en silencio y tiene una duracin de
minutos

10-15

4. Exposicin de las ideas de cada participante: el moderador las transcribe para su posterior
discusin
5. Perodo de discusin: su objetivo es clarificar, aadir o eliminar algunas ideas. Agrupacin
de enunciados que tratan del mismo tema.
6. Votacin preliminar para limitar el nmero tems
7. Discusin del voto preliminar
8. Votacin final: cada participante tiene una rejilla con los tems seleccionados y punta segn
una escala que especifica el moderador.
9. Anlisis de la votacin y comunicacin de los resultados a los participantes
Entre las ventajas de esta tcnica pueden destacarse la utiliza poco tiempo (3 4 horas); no requiere
habilidades escritas; pueden participar personas de todos los niveles sociales y culturales y
proporciona a los participantes un grado de satisfaccin alto, tanto en el mbito de generacin de
ideas como en el de las relaciones personales. Entre los inconvenientes podemos citar el necesario

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traslado de los participantes; la posible influencia de individuos con mayor capacidad de oratoria, la
exclusin de ideas producto de la necesaria ordenacin; la imposibilidad de ponerla en prctica con
personas que mantienen posiciones muy enfrentadas y que se utiliza habitualmente para responder
a una nica pregunta.
Tcnica Delphi
Tiene por objeto conocer la opinin de determinadas personas sobre problemas prevalentes en la
comunidad. Suele dirigirse a informadores clave o expertos. A pesar de que los participantes no se
comunican entre ellos de forma directa, la informacin que cada uno de ellos emite tiene influencia
sobre los dems.

El mtodo utiliza una serie de cuestionarios que se envan por correo a los participantes
(habitualmente en nmero no mayor de 30). Cada uno de los cuestionarios se elabora a partir de las
respuestas dadas al cuestionario precedente. El proceso finaliza cuando existe un consenso evidente
o cuando la informacin obtenida es suficiente.
Las fases pueden resumirse segn el siguiente esquema:
1. Formulacin de la pregunta
2. Seleccin de los participantes
3. Presentacin del estudio, agradecimiento y envo del primer cuestionario
4. Anlisis de resultados del primer cuestionario, agrupacin de conceptos relacionados
5. Diseo y envo del segundo cuestionario
6. Anlisis del segundo cuestionario
7. Informe final

La tcnica Delphi posee numerosas ventajas: Deja tiempo para reflexionar; asegura el anonimato y
evita la influencia de otros miembros del panel; permite reunir a individuos que poseen informacin de
primer orden sin necesidad de su desplazamiento; no es necesario que los participantes posean
habilidades oratorias y puede obtenerse informacin de grupos incompatibles. Entre los
inconvenientes pueden citarse la duracin del proceso (unos 70 das como mnimo); la exclusin de
posiciones extremas aunque sean interesantes; la necesaria habilidad para comunicar por escrito y el
riesgo de abandono.

Tcnica de Brainstorming
En esta tcnica, que a diferencia de las dos anteriores no es estructurada, se renen a un grupo de
personas (alrededor de 14) con conocimientos o experiencia sobre el problema en estudio. El
moderador enuncia la pregunta y anima a los participantes a emitir el mayor nmero de ideas posible.
Cada participante emite una sola idea por turno y el moderador las registra por escrito. Los
participantes no pueden criticar las ideas emitidas. En una fase posterior se evalan todas las ideas.
En conjunto, la sesin dura entre 30 y 60 minutos.
Esta tcnica es simple, accesible y no requiere excesivo tiempo. Sin embargo al ser un proceso poco
estructurado puede parecer menos serio.

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1.2.3. GESTION DE LA ESTRATEGIA

La gestin de la estrategia de una organizacin requiere cualidades de liderazgo, comunicacin y
gestin de riesgos, as como una actitud flexible y proactiva para generar los cambios necesarios.
En este nivel debe responderse a algunas de las siguientes preguntas:
Qu personas o instituciones van a estar implicadas? En este punto pueden valorarse
problemas jerrquicos, de competencia, coordinacin,...
Qu tipo de problemas se va a intentar solucionar?
A qu poblacin va a dirigirse?
Cul es la informacin prioritaria?
Cules son los aspectos favorecedores y las amenazas?
Cul va a ser la duracin aproximada del proceso?
Qu recursos estn disponibles y cules pueden obtenerse de forma adicional?
Se prevn cambios en la estructura organizativa o en las personas implicadas? Cul sera su
impacto?

PROGRAMAS
Cada Objetivo Estratgico se traduce en un o varios programas de accin. Es recomendable que en
el inicio del programa se establezcan los trminos de referencia del mismo:
-

Mandato del programa, que da comienzo a la planificacin del mismo y enmarca el

programa con los objetivos estratgicos, establece responsabilidades, recursos y lmites
(alcance) en el desarrollo del programa.

Resumen del programa: documento donde se analiza ms detalladamente los aspectos

clave del mismo y debe servir para decidir su aprobacin o no. Este resumen debe incluir:
-

Objetivos y resultados esperados del programa, de una forma mensurable

Riesgos y circunstancias que puede influir en su desarrollo

Estimacin de costes y recursos necesarios

Anlisis de stakeholders. El trmino stakeholders se refiere a todas las partes

interesadas en un proyecto o programa, ya sea porque participan en el mismo, son
usuarios del mismo, o se interrelacionan con l.

En el desarrollo del programa deben definirse el conjunto de proyectos que forman parte del mismo, y
establecerse las interrelaciones y dependencias entre ellos. Las funciones del Responsable del
programa son:
-

Liderar el equipo de trabajo que desarrolla el programa

Coordinar los diferentes proyectos

Gestionar los riesgos e incidencias

Gestionar los recursos

Gestionar el presupuesto del programa

Facilitar el cambio

Establecer el marco de autonoma de cada proyecto y resolver los problemas que surjan

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Comunicar tanto hacia arriba como hacia abajo y hacia los agentes externos y stakeholders.

Evaluar

EL EQUIPO DE TRABAJO
La existencia de un equipo de trabajo es un elemento clave para la planificacin de programas e
intervenciones. Un equipo es un conjunto de personas que mediante un procedimiento de trabajo
persigue y alcanza objetivos compartidos, utilizando recursos (tiempo, medios, instrumentos).

Funciones del equipo

Proyeccin interdisciplinaria, permite abordar problemas complejos e interdependientes desde
el conocimiento de diversas profesiones.
Anlisis y planificacin de un programa de manera consensuada.
Coordinacin entre diferentes reas o mbitos representados en el equipo.
Control y seguimiento de los procesos de la intervencin.
Mejora de la calidad, identificando los estilos profesionales ms adecuados.
Formacin continua, trabajar en equipo desarrolla las capacidades y el equipo puede
contemplar espacios especficos de formacin.

Organizacin y funcionamiento
Definir la composicin y objetivo del equipo de trabajo.
Establecer la tarea del grupo y el compromiso de sus miembros: contrato.
Concretar un plan de trabajo: mtodos, responsabilidades, calendarios.
Encuadre y sistemtica de las reuniones: periodicidad, duracin, lugar, convocatoria.
Funcionamiento interno; rol del moderador y secretario, cohesin y clima del equipo.
PROGRAMAS DE SALUD
Se pueden utilizar varias definiciones de lo que es un programa de salud, aunque preferimos la que
plantea Pineault por ser ms didctica: conjunto organizado, coherente e integrado de actividades y
servicios realizados para alcanzar unos objetivos determinados en una poblacin o rea definida. En
cualquier caso, la esencia de la definicin de programa es la conexin entre un conjunto de
actividades y unos objetivos o fines que deseamos alcanzar.
El programa como tal se refleja en un documento donde deben especificarse los objetivos que se
pretenden conseguir, las actividades que se van a realizar, los recursos con los que se cuenta y el
sistema de evaluacin. La existencia de un documento escrito en el que se declaran explcitamente
los objetivos, las actividades y los sistemas de evaluacin facilita a todos los participantes en el
mismo la discusin y el anlisis del proceso de programacin.

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1.2.4. DEFINICIN DE METAS Y OBJETIVOS

La definicin de objetivos es un elemento esencial de un programa: no hay programa sin objetivos.
La planificacin de una intervencin requiere la medida del producto resultante. Es preciso identificar
claramente qu estamos tratando de obtener. Los objetivos se pueden definir, as como los
resultados preestablecidos, ms o menos alejados en el tiempo, que pretendemos alcanzar con
nuestra accin.
Se suele diferenciar en ocasiones entre finalidades y objetivos:
Finalidades: son formulaciones amplias y poco concretas que sealan la direccin o el
marco general que orienta las acciones del programa. Son abstractas y genricas y
expresan los resultados finales deseados, o la situacin ideal a la que se quiere llegar
Objetivos: son propuestas concretas, orientadoras y explcitas que guan las actividades.
Conducen o acercan a los fines.

Sin embargo, estas diferenciaciones tienen un sentido fundamentalmente acadmico, de forma que
cada autor y cada escuela utiliza denominaciones diferentes y en ocasiones intercambiables: fines,
metas, objetivos, propsitos,.... Las diferenciaciones hacen siempre referencia al grado de
generalidad con el que se formulan.
Se pueden realizar diferentes clasificaciones de los objetivos:
Segn su grado de concrecin:
-

Objetivos generales: son expresiones amplias sobre los resultados que se esperan de
la ejecucin del programa, sin limitarse a determinado nivel del mismo. Abarcan a la
globalidad del programa y al impacto del mismo sobre el grupo o comunidad sobre el
que se aplica.

Objetivos especficos: expresan resultados concretos que se pretenden alcanzar en

aspectos parciales del problema. Se refieren a los factores clave que condicionan o
causan el problema. Cada objetivo especfico puede referirse a un proyecto concreto.

Objetivos operativos: se refieren a actividades concretas realizadas dentro de los

proyectos que integran el programa. Una de sus funciones bsicas es la de permitir una
evaluacin continuada de la ejecucin del proyecto. Su formulacin debe realizarse una
vez que se ha concretado el plan de operaciones. Los objetivos operativos deben
siempre referirse a aspectos observables y medibles, deben contener especificaciones
de circunstancias de lugar y tiempo y deben incluir criterios para su evaluacin.

Funciones de los objetivos:

Generadores de mensajes sobre estados y comportamientos deseados.
Interdependientes y secuenciales. Los de rango superior fijan los lmites de los de rango
inferior.
Sirven de puntos de referencia en la toma de decisiones.
Proveen de un marco para la evaluacin.
Los objetivos surgen de la confrontacin entre las necesidades y la capacidad de intervencin. En
numerosas ocasiones su formulacin concreta depende de una negociacin entre las exigencias o
necesidades sociales, las propuestas tcnicas derivadas del anlisis y los lmites marcados por la
organizacin que impulsa el programa.

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Se suele indicar que en la formulacin de un objetivo, especialmente en el caso de objetivos ms

especficos, se debe incluir:
Dimensin de cambio esperado
Unidades de medida
Tiempo
Lugar de aplicacin y poblacin diana

Otras caractersticas:
Coherentes con las finalidades y con la orientacin estratgica en la que se establece el
programa.
Claros y motivadores para los participantes en el proceso de programacin, por lo que
conviene que se establezcan en un proceso de discusin multidisciplinar.
Deben ser realistas y alcanzables y proporcionados a los recursos con los que se cuenta.
Debe existir una jerarquizacin clara entre objetivos generales, especficos y operativos.
Compatibilidad y complementariedad.
Evaluables, de forma que se pueda verificar si se han cumplido o no y por qu, asegurando
adems que exista acuerdo sobre ello.
La formulacin de los objetivos de un programa debe realizarse de forma clara e inequvoca, de forma
que sea entendido por todos los participantes e implicados, y de forma que se pueda evaluar si se
han cumplido o no.

1.2.5. DETERMINACION DE ACTIVIDADES

En el diseo del programa deben figurar las actividades que son necesarias para la consecucin de
los objetivos propuestos. Su realizacin debe ser coherente con ellos y adecuada a las caractersticas
del medio en el que se realizan.
Caractersticas de las actividades de un programa:
Adecuadas a los objetivos.
Significativas, dirigirse a elementos o factores claves.
Razonadas y revisables.
Coherentes entre s y con los objetivos del programa.
Pertinentes con la evolucin del entorno y la situacin de la organizacin: que estimulen tanto
a los miembros del grupo como a la poblacin a la que se dirigen.
En la determinacin de las actividades hay que tener en cuenta que, en dependencia del mbito en el
que nos movamos, tenemos diferentes alternativas o estrategias de intervencin posibles. La
eleccin de una u otra alternativa depender tambin del enfoque con el que hayamos examinado
cada problema. La ayuda de representantes de otros sectores puede ser til en esta fase de la
programacin. El uso de tcnicas de generacin de ideas como el brainstorming tambin se muestra
de utilidad.

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Una vez identificadas las alternativas posibles habr que decidir cul de ellas es la ms adecuada.
En esta evaluacin habr que analizar:
Tecnologa disponible eficaz y apropiada.
Disponibilidad de recursos.
Eficiencia.
Factores de ndole social y poltica. Anlisis de oportunidades.
Cobertura deseada.
Accesibilidad de la poblacin al programa.
En cualquier caso, habr que tener en cuenta la factibilidad (podemos hacerlo) y la viabilidad (nos
dejarn hacerlo) de la alternativa.

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En la definicin de actividades hay que definir una serie de trminos:

Qu se va a hacer? Se trata de definir la naturaleza de la intervencin.
Por qu se va a realizar? Se trata de razonar la accin en funcin del anlisis de la realidad
y de los objetivos. Debe analizarse tanto la fundamentacin tcnica como la adecuacin a la
situacin estratgica.
Para qu? Se trata de formular los objetivos concretos de cada actividad y su relacin con
los objetivos generales y especficos.
A quin se dirige la accin? Debe definirse los destinatarios concretos de cada actividad.
Cmo se va a realizar? Metodologa de trabajo y especificaciones tcnicas de cada
actividad. Protocolizacin.
Quin va a realizarlo? Determinar los recursos necesarios, su cualificacin y formacin, la
coordinacin, responsabilidades,...
Con qu se va a realizar? Determinar recursos materiales y econmicos necesarios.
Cundo se va a realizar? Calendario de trabajo, donde se especifique la frecuencia,
periodicidad y secuencia de actividades.
Dnde se va a realizar? mbito de alcance del proyecto y espacios donde se va a intervenir.
La descripcin de una actividad dentro de un programa de salud incluye:
Normas y procedimientos.
Poblacin a la que se dirige la actividad.
Especificacin de la cobertura deseada.
Tcnicas y tecnologas utilizadas.
Cronogramas: tiempo de realizacin de la actividad, puntos inicial y final.
Lugar de realizacin.
Responsables de cada actividad.
Recursos materiales necesarios.

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Un protocolo es un procedimiento estandarizado de la conducta. En la planificacin de las actividades

que se van a llevar a cabo en un programa de salud, la elaboracin de protocolos que recojan las
diferentes actividades que se deben realizar, con las normas de actuacin a seguir por los diferentes
profesionales, las respuestas a problemas que puedan surgir durante su ejecucin, distribucin de
responsabilidades y tareas, es un instrumento til para conseguir el xito en el desarrollo del programa.
En ocasiones puede ser tambin interesante reflejar la protocolizacin de una actividad en un diagrama
grfico como un algoritmo o un diagrama de flujos.

1.2.6. PUESTA EN MARCHA DEL PROYECTO

Planificacin de recursos
Una vez que se han definido las actividades a realizar, debe determinarse qu recursos son
necesarios. Se suele diferenciar entre recursos humanos, recursos materiales y financiacin. En esta
fase de la programacin, sobre todo en lo que se refiere a los recursos humanos y materiales hay
que tener en cuenta una serie de factores como la productividad de esos recursos, su capacidad
mxima o terica, su grado de ocupacin o utilizacin y su accesibilidad (tanto geogrfica, como
organizacional y econmica).
Recursos humanos: Se deben definir una serie de aspectos, como las necesidades de personal por
categoras, la distribucin de responsabilidades y funciones, los conocimientos y habilidades necesarias,
los niveles de responsabilidad y autoridad y los mecanismos de relacin y coordinacin. En ocasiones
puede ser necesario realizar manuales de descripcin de puestos, que incluyen una denominacin del
puesto, una breve descripcin de su finalidad, requisitos para ocuparlo, dependencia tcnicoadministrativa y un listado de funciones, actividades y tareas a desarrollar.
Organizacin de los recursos: Todo proyecto implica la coordinacin de recursos para lo que se
requiere la definicin de las formas organizativas, as como de un director o responsable del mismo.
La organizacin refleja la especializacin, divisin de funciones y jerarquizacin. En proyectos
complejos puede ser necesario definir unidades operativas para la realizacin de actividades,
estableciendo su estructuracin, procedimientos de trabajo, rendimientos deseables,... as como
aspectos normativos de funcionamiento. En cualquier caso, en el diseo organizativo se debe
procurar ser claro y sencillo, de forma que sean transparentes para los miembros de la organizacin
y para la poblacin. Tambin es preferible que se asienten sobre estructuras ya existentes, evitando
la confrontacin con lneas jerrquicas y funcionales de las instituciones en las que se desarrolla.
Recursos materiales: Deben especificarse el tipo y cantidad de recursos materiales necesarios para
cada una de las actividades y para la ejecucin global del proyecto:
Recursos fsicos: edificios, equipos, instalaciones,
Suministros: material mdico, utillaje, material de oficina,
Presupuestacin: previsin de financiacin necesaria. El presupuesto es un elemento clave para
determinar los recursos necesarios. Son por tanto una herramienta para planificar y controlar el
proyecto. Debe evitarse hacer presupuestos excesivamente detallados o inflexibles, de forma que
estos se convierten en un fin en s mismos y no en un instrumento para ayudar a llevar a cabo el
programa y conseguir los objetivos propuestos. Deben diferenciarse las cantidades destinadas a la
contratacin y pago del personal, compra de materiales, mantenimiento,

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Planificacin de la ejecucin
En el desarrollo de un proyecto, una vez identificados los problemas sobre los que se va a actuar,
definidos los objetivos y planificadas las actividades y recursos, debe pasarse a la ejecucin del
mismo. La ejecucin de un proyecto implica la existencia de un elemento organizativo encargado de
la administracin del mismo. El componente administrativo se refiere a la ordenacin de recursos
para su mejor funcionamiento y la realizacin de las actividades encaminadas a conseguir los
objetivos marcados.
Una defectuosa gestin de un proyecto es en muchas ocasiones la causa del fracaso del mismo. Por
ello se suele nombrar a una persona o grupo encargado de preparar, dirigir y gestionar la ejecucin.
Esta funcin corresponde al jefe del proyecto.
Funciones del jefe del proyecto:
Reclutar al personal, informarlo acerca de las actividades y normas, motivarlo, asignar
funciones, responsabilidades, jerarquas y lneas de comunicacin.
Coordinar los esfuerzos de las diferentes unidades.
Informar acerca de la marcha del proyecto.
Realizar la ejecucin presupuestaria.
Controlar que la ejecucin de actividades se realice de acuerdo a las normas y a los objetivos
propuestos.
En la planificacin de la ejecucin de un proyecto deben tenerse en cuenta, por una parte, la
adecuacin del proyecto dentro de una determinada organizacin, con sus caractersticas internas y
su relacin con otras organizaciones (elementos estratgicos), y, por otra, al ensamblaje de las
diferentes actividades y recursos de forma que estos se ordenen de forma eficaz y eficiente
(elementos tcnicos).

Los elementos estratgicos: anlisis DAFO

Se parte del anlisis del entorno externo y del entorno interno:

a) Entorno interno: Se trata de identificar puntos fuertes (elementos favorables, recursos o
capacidades de la organizacin que pueden emplearse para cumplir los objetivos) y puntos
dbiles (limitaciones, defectos o inconsistencias de la organizacin que pueden constituir un
obstculo para la consecucin de los objetivos)
b) Entorno externo: Amenazas (circunstancias o situaciones desfavorables, barreras o
dificultades para la puesta en marcha del proyecto) y Oportunidades (circunstancias o
situaciones potencialmente favorecedoras del desarrollo del proyecto, o tendencias en esta
direccin)
Del anlisis de estos aspectos debe derivarse la estrategia adecuada para rodear las resistencias al
cambio y crear condiciones propicias para la realizacin del proyecto.

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Los elementos tcnicos

Sirven para controlar la ejecucin ordenada de las actividades. Deben incluir los siguientes
elementos:
Ordenar las actividades de manera cronolgica
Identificar las etapas previas a cada actividad
Hacer una lista de actividades, con sus fechas de comienzo y fin
Definir los recursos necesarios en cada momento
Especificar claramente las responsabilidades
Contactar con los implicados y asegurarse su colaboracin
Analizar los problemas y especificarlos
Asegurarse de que cada uno sabe lo que tiene que hacer y cuando
En este punto se pueden utilizar una serie de mtodos que ayudan a la estructuracin y ordenacin
de las actividades:
a) Parrillas de responsabilidades
Consiste bsicamente en una matriz donde se especifican en las filas las diferentes actividades a
realizar y en las columnas las personas o grupos participante, distribuyndose en las casillas las
responsabilidades de cada participante en cada una de las actividades.
b) Calendarios de actividades: Diagrama de GANTT y Milestones.
Consiste en un calendario donde se sealan las duraciones previstas y reales de las diferentes
actividades, de forma que puede visualizarse en cada momento el grado de ejecucin del
proyecto.
c) Diagramas de flujos
Ayuda a planificar la dispensacin de servicios dentro de un establecimiento o de una
organizacin. Seala el camino que debe seguir un usuario a travs de los diferentes elementos
fsicos de la instalacin o a travs de los diferentes elementos de la organizacin.
d) Algoritmos
Es un instrumento grfico que facilita el anlisis de una situacin y la toma de decisiones.
Representa las diferentes alternativas de decisin que nos podemos encontrar en la resolucin de
un problema o la ejecucin de una actividad, ayudndonos a resolverlas mediante un encadenado
lgico.

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e) Mtodos de optimizacin: PERT y camino crtico

Son mtodos que permiten representar y analizar una secuencia de tareas, ayudando a encontrar
la mejor secuencia de ordenacin de las mismas. Permite asimismo el seguimiento y
monitorizacin de su ejecucin.

Implantacin del Proyecto

En la fase de implantacin hay que tener en cuenta los factores claves para el xito de la misma:
Presentacin del proyecto
La presentacin del proyecto es el momento inicial de la fase de implantacin y suele ser clave
para lograr la adhesin de las diferentes instancias implicadas en el desarrollo del mismo. Por ello
es recomendable que el documento del proyecto est redactado en un lenguaje claro y
comprensible y que contenga la informacin esencial en un esfuerzo de sntesis del trabajo
realizado. La informacin adicional (protocolos, normas, ...) se puede incluir en Anexos. El acto de
la presentacin en sociedad del proyecto tambin debe orientarse para asegurar la presencia y el
apoyo de la direccin, el grupo de profesionales que participar en su desarrollo y que se vern
afectados por el mismo, y la poblacin.
Participacin e implicacin de los profesionales
La participacin de un nmero suficiente de profesionales en las primeras fases de implantacin
de un proyecto es imprescindible. Hay que procurar romper las barreras y resistencias que se
pueden generar (temor al cambio, falta de tiempo, cansancio y burn-out, falta de motivacin, falta
de credibilidad, negativa a asumir nuevas responsabilidades o a modificar los hbitos de
trabajo,...). Para ello es esencial la interaccin con los grupos, la bsqueda de aliados dentro de
los mismos y la implicacin de profesionales de prestigio o lderes naturales en las diferentes fases
de preparacin del proyecto.
Posicin dentro de la institucin
Los programas de salud se enmarcan en la organizacin del sistema sanitario, tanto en su
vertiente de asistencia sanitaria como de salud pblica. Por ello es importante que el diseo y la
implantacin de los mismos aborden los mecanismos de relacin y el impacto sobre las diferentes
reas del sistema sanitario (atencin primaria, atencin especializada, salud mental, atencin
sociosanitaria, salud pblica) que puedan verse afectadas de alguna forma por la puesta en
marcha del mismo. Por ejemplo, la puesta en marcha de un programa de prevencin del cncer de
mama puede implicar un aumento de la carga de trabajo sobre la atencin especializada, con ms
consultas, pruebas diagnsticas, intervenciones quirrgicas y tratamiento. Si no est previsto, el
incremento de casos detectados puede encontrase sin una respuesta del nivel de atencin
especializada lo suficientemente gil para que el programa sea efectivo en su objetivo de disminuir
las secuelas de la enfermedad. Para ello es fundamental la implicacin y colaboracin entre
niveles y tambin el apoyo de los niveles directivos de la institucin.
Coordinacin con otros sectores
La coordinacin intersectorial, especialmente con el sector de servicios sociales, el sector
educativo y el mundo laboral, son elementos de especial relevancia en algunos proyectos, ya
sea porque se orientan a sectores especficos de poblacin (ancianos, nios y adolescentes,
poblacin en riesgo de exclusin, trabajadores,...), o porque entre sus actividades se contempla la
colaboracin especifica con estos sectores. Esta coordinacin no es fcil, debido a la existencia de
diferentes lenguajes, mtodos de trabajo y enfoques, adems de las reticencias de cualquier
organizacin a delegar reas de responsabilidad. Para evitar estos problemas es conveniente
tratar de delimitar claramente el papel de cada organizacin, los mecanismos de relacin y
comunicacin y facilitar la puesta en marcha de equipos de trabajo mixtos.

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Participacin comunitaria
Una de las dificultades ms habitualmente referidas para la implantacin de programas de salud
en nuestro entorno es las deficiencias en los mecanismos de participacin de la sociedad en el
sistema sanitario. En nuestro pas la participacin se suele vehicular a travs de los Consejos de
Salud, pero su funcionamiento se ve entorpecido por una serie de factores como la falta de
organizacin de la representacin social y la dificultad que ello conlleva para la designacin de
interlocutores vlidos, la dificultad para el abordaje global de los problemas (que en muchas
ocasiones desbordan el marco estricto del sector sanitario), o el voluntarismo y falta de capacidad
de decisin. En cualquier caso, la puesta en marcha de vas de comunicacin fluidas con las
organizaciones sociales y la informacin son los mecanismos bsicos para facilitar la
participacin comunitaria en los programas de salud.
POR QUE FALLA UN PROYECTO?

Fuente: Project Management InfoKit

Los proyectos habitualmente fallan porque no se han planificado de forma rigurosa, no se han
controlado suficientemente, o se han ignorado los requerimientos necesarios de tiempo, recursos,
personas y habilidades necesarias para su desarrollo.
Es habitual que los resultados del proyecto no respondan a lo esperado debido a una falta de
comunicacin adecuada de los requerimientos del mismo (como en el ejemplo: un aparato con ruedas
en el que pueda transportar cosas).

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1.2.7. SEGUIMIENTO Y CONTROL

Un elemento imprescindible para asegurar una adecuada ejecucin de un proyecto y su posterior
evaluacin es la creacin de un sistema de informacin del proyecto. Este sistema de informacin
es la base para la evaluacin y control, debiendo informar peridicamente sobre:
Grado de ejecucin de las actividades:
Productividad de los recursos
Calidad
Coste
El mantenimiento de este sistema de informacin precisa de la definicin de los responsables del
mismo, la periodicidad y caractersticas de circulacin de la informacin, los tems de informacin
necesaria y las caractersticas de los controles peridicos que se vayan a realizar. Suele ser til el
diseo de una hoja de seguimiento y control de las actividades y del seguimiento presupuestario,
aunque, en general, es preferible que la informacin necesaria para la evaluacin de un proyecto se
pueda extraer de los propios sistemas de informacin de la organizacin, evitando interferir lo menos
posible en el funcionamiento habitual de la misma.
Un segundo elemento importante de control es la recogida de informacin proveniente de otras
fuentes, como pueden ser las quejas y reclamaciones de los usuarios, la revisin entre colegas, o las
revisiones externas.
El xito en la ejecucin de un proyecto depende en gran medida de la existencia de una estrecha
comunicacin entre los profesionales encargados de la realizacin de las distintas actividades y los
responsables del proyecto. Es bsica la monitorizacin del proyecto, es decir, el seguimiento de su
ejecucin para controlar si se realiza segn el plan previsto, detectar dificultades y desviaciones y
buscar soluciones.

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1.3. Evaluacin
La evaluacin de programas es una prctica esencial de la organizacin de la Salud Pblica, y debe
servir, no solo para evaluar el cumplimiento de unos objetivos concretos, sino para mejorar el
funcionamiento general de la organizacin,
-

Facilitando la incorporacin del conocimiento y la evidencia obtenida en los futuros procesos de

planificacin e integrndola en la prctica diaria.

Promoviendo la bsqueda de la equidad en las intervenciones sanitarias.

Mejorando la efectividad de las intervenciones y la responsabilidad social de la organizacin en

el uso de los recursos.

La evaluacin pretende valorar el impacto de la aplicacin del programa y analizar las diferencias
entre los objetivos propuestos y los resultados alcanzados.
La evaluacin de programas puede realizarse desde tres enfoques complementarios:
Evaluacin de la estructura: cantidad y calidad de los recursos puestos en marcha,
suficiencia de los mismos.
Evaluacin del proceso: cobertura o poblacin alcanzada, cumplimiento de las actividades y
de los objetivos operativos, calidad de los servicios.
Evaluacin de los resultados: efectividad (cumplimiento de los objetivos), eficiencia (relacin
entre costes y resultados del programa), impacto y satisfaccin.

El diseo de una evaluacin requiere responder a las siguientes preguntas:

-

De qu tipo de programa se trata y en qu contexto se lleva a cabo?

Qu aspectos del programa son clave para determinar su xito?

Qu niveles o estndares se deben alcanzar para considerar que ha alcanzado sus

objetivos?

Qu tipo de evidencia vamos a utilizar para evaluar el funcionamiento?

Qu conclusiones sobre el funcionamiento del programa estn justificadas con la

informacin disponible?

Cmo podemos utilizar las lecciones aprendidas para mejorar la efectividad de la salud
pblica?

En el proceso de evaluacin debemos tener en cuenta los siguientes aspectos:

-

Participacin de los diferentes actores (stakeholders). Cada grupo de actores tiene

perspectivas diferentes sobre la evaluacin del programa, y debemos tenerlas en cuenta para
que el proceso de evaluacin sea creble y til.

Descripcin clara del programa, incluyendo la necesidad a la que se dirige el mismo, los
efectos esperados, las actividades desarrolladas, los recursos utilizados, el estado actual de
desarrollo y el contexto donde se desarrolla. Es especialmente til describir claramente el
Modelo Lgico, la relacin entre intervenciones y resultados esperados.

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Diseo del Modelo de Evaluacin, que depender del propsito de la misma de los usuarios
de la evaluacin y del uso que vayan a realizar de la misma y de los lmites de la evaluacin.
Habr que determinar tambin la metodologa (observacional vs. experimental, participativa o
no,) y en funcin de la misma las fuentes de informacin y el tipo de datos que se van a
recoger y los mtodos de anlisis de los mismos. Es conveniente que todos estos aspectos
se recojan en un protocolo o documento que obtenga el consenso de los diferentes
intervinientes.

Recopilacin de la evidencia. Esta debe ser creble (aceptada por los destinatarios de la
evaluacin) y til. Pueden utilizarse indicadores (medidas especficas que deben dirigirse a
los aspectos clave de xito del programa), pero deben combinarse con otras fuentes de
informacin como anlisis de documentos, entrevistas con profesionales y usuarios,
observaciones directas,

Establecimiento de conclusiones, que deben estar justificadas en la evidencia recopilada y

que deben contestar a las preguntas clave de la evaluacin marcadas por los actores que
intervienen. En el establecimiento de conclusiones, debemos comparar los indicadores
obtenidos respecto a los estndares preestablecidos, pero tambin analizar desviaciones,
sintetizar informacin de varias fuentes, interpretar los hallazgos y establecer juicios a partir
de los mismos. Las conclusiones deben finalizar con unas recomendaciones para la accin.

Comunicacin de las lecciones aprendidas. Los resultados de la evaluacin deben servir

para el crecimiento de la organizacin y por tanto deben comunicarse y discutirse con los
responsables de la misma.

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Bibliografa
Bibliografa recomendada
Pineault R, Daveluy C; La Planificacin Sanitaria. Conceptos, mtodos, estrategias;
Masson; Barcelona 1987
Manual de planificacin sanitaria, muy conocido en Espaa, basado en la experiencia canadiense y en un
enfoque de salud comunitaria. Contempla tanto la planificacin en salud pblica, como la de los servicios de
salud. Hace un completo recorrido por todas las etapas de planificacin proponiendo diversos procedimientos
y mtodos para cada una de las fases.

Knox EG; La epidemiologa en la planificacin de atencin a la salud; 2 edicin; Siglo

XVI; Mxico 1987
Publicacin realizada con la contribucin de un equipo de 27 autores de 15 pases. Su principal contribucin
fue definir el papel de la epidemiologa y los epidemilogos en la planificacin de atencin de salud. Se
plantea integrar las contribuciones cientficas en todas las etapas del ciclo de la planificacin.

Hernndez I, Aibar C, Aranaz JM, Lumbreras B; Planificacin y programacin en

atencin a la salud; En: Pidrola G. et al. Medicina Preventiva y Salud Pblica; 11
edicin; Madrid; Elsevier 2008.
Captulo de un texto clsico de Medicina Preventiva y Salud Pblica. Ofrece de forma resumida y concisa los
principales conceptos relacionados con la planificacin sanitaria y el diseo de programas de salud, desde un
enfoque clsico.

Lpez Fernndez LA, Sevilla Garca E; Los programas mdico-preventivos; En:

Martnez Navarro et al (eds); Salud Pblica; Barcelona, 2001
Captulo de un texto sobre Salud Pblica. Enfocado especialmente hacia la experiencia de programacin en el
mbito de Atencin primaria.

Maqueda Lafuente J; Cuadernos de direccin estratgica y planificacin; APD/Daz de

Santos; Madrid 1996
Recoge las enseanzas del Curso Superior de Direccin estratgica impartido por la Asociacin para el
Progreso de la Direccin. Recoge aspectos de la planificacin estratgica orientada a la toma de decisiones
de la empresa. Hace un nfasis especial en la implantacin de una cultura empresarial adecuada.

Material en Internet
Proyecto planisalud; El portal de la planificacin sanitaria y las polticas de salud
Portal orientado a profesionales que trabajan en el mbito de la planificacin sanitaria, a partir de varios
talleres sobre Planes de Salud organizados por la Sociedad Canaria de Salud Pblica y SESPAS.
www.planificacionsanitaria.com
[Consultado en noviembre de 2010]

JISC Infonet; Portal de informacin sobre tcnicas de planificacin y gestin de

proyectos, utilizado como referencia en la Unin Europea.
Proporciona una serie de InfoKits sobre temas relacionados.
www.jiscinfonet.ac.uk/p3m
[Consultado en noviembre de 2010]

Software
Open Project
Software de distribucin libre con herramientas de planificacin y gestin de proyectos.
sourceforge.net/projects/openproj/files/

Microsoft Project
Software comercial.

Jos M Abad Dez

Mster Oficial Universitario en Salud Pblica 2010 2011

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