UNIVERSIDAD NACIONAL DEL LITORAL

FACULTAD DE CIENCIAS JURDICAS Y SOCIALES

DERECHO ADMINISTRATIVO
Comisin B2

GUA DE CLASE TERICA

(G.C.T.)
Prof. Mag. Esteban Gaggiamo
Abog. Gernimo Pealva
Abog. Juan Martn
Abog. Juan Ignacio Carrara

UNIDAD III
Las personas jurdicas pblicas
Las personas jurdicas privadas del Estado
1. La persona. Concepto y clasificacin. La capacidad en el mbito del Derecho Pblico y
Privado.
2. Personas jurdicas pblicas y privadas. Criterios de distincin.
3. Las personas pblicas estatales. Principales concepciones formuladas para asignar
carcter estatal a una entidad.
4. El carcter pblico y privado de los actos que celebran las entidades estatales.
5. Las llamadas personas pblicas no estatales. Caractersticas generales.
6. Personas jurdicas privadas del Estado. Las actividades econmicas realizadas por el
Estado a travs de formas jurdicas propias del Derecho Privado: las personas jurdicas
privadas del Estado.
Bibliografa: Cassagne, Juan Carlos (Curso, T. I, 2011)
Comadira, Julio Rodolfo (Curso, T. I, 2013)
Introduccin
1. La persona. Concepto y clasificacin. La capacidad en el mbito del
Derecho Pblico
Cmo se caracteriza la nocin de "persona" desde el punto de vista jurdico?
Si observamos el interrogante precedentemente formulado y pretendemos
disponernos a intentar brindar alguna respuesta, creemos conveniente aclarar, de modo
preliminar, que tales cuestiones son abordadas por la teora general del derecho en el
plano terico.
Sin embargo, debemos tener en cuenta que en nuestro ordenamiento jurdico
-vigente en Argentina, para ser ms precisos- es necesario remitirse a las prescripciones
establecidas en el derecho civil.
Teniendo en cuenta lo expresado, analizaremos las siguientes normas de la Ley N
340 -Cdigo Civil- vigente a la fecha de elaboracin de la presente gua- ubicadas en el
Libro Primero, De las personas, Seccin primera, De las personas en general:

Por una parte, el artculo 30 nos brinda una nocin de persona, en los
siguientes trminos:
Son personas todos los entes susceptibles de adquirir derechos, o contraer
obligaciones.

Por otro lado, los artculos 31, 32 y 51 del mismo cuerpo normativo nos
ofrecen un primer criterio clasificatorio que permite distinguir entre personas
de existencia visible -o personas fsicas- y personas de existencia ideal -o
personas jurdicas-:
Art. 31. Las personas son de una existencia ideal o de una existencia
visible. Pueden adquirir los derechos, o contraer las obligaciones que este
cdigo regla en los casos, por el modo y en la forma que l determina. Su
capacidad o incapacidad nace de esa facultad que en los casos dados, les
conceden o niegan las leyes.
Art. 32. Todos los entes susceptibles de adquirir derechos, o contraer
obligaciones, que no son personas de existencia visible, son personas de
existencia ideal, o personas jurdicas.
Art. 51. Todos los entes que presentasen signos caractersticos de
humanidad, sin distincin de cualidades o accidentes, son personas de
existencia visible.

Por ltimo, se distingue entre personas jurdicas de carcter pblico y

privado, lo que ser objeto de tratamiento especfico en el siguiente punto
de la presente unidad.

Cabe resear aqu brevemente, adems, las disposiciones pertinentes del Cdigo
Civil y Comercial de la Nacin -aprobado por Ley N 26.994- en cuanto distingue entre
persona humana a la que le dedica el Ttulo I del Libro Primero y persona jurdica a la
que le dedica el Ttulo II del mismo libro:

En relacin a la persona humana, si bien se regula lo atinente al comienzo y

fin de su existencia, aquellas cuestiones vinculadas a la capacidad y a los
derechos que les corresponden en tanto persona humana -derechos
personalsimos- no se brinda una nocin o caracterizacin legal, como en el
Cdigo Civil reseado precedentemente.

En cuanto a la persona jurdica el artculo 141 del cuerpo normativo que

estamos analizando la define en los siguientes trminos
Art. 141. Definicin. Son personas jurdicas todos los entes a los cuales el
ordenamiento jurdico les confiere aptitud para adquirir derechos y contraer
obligaciones para el cumplimiento de su objeto y los fines de su creacin.

Asimismo, se distingue en este Cdigo tambin, entre personas jurdicas

pblicas y privadas.
Si bien este punto, como se aclar anteriormente, ser objeto de
tratamiento posterior, destacaremos aqu dos artculos que resultan, a
nuestro criterio, de particular inters:

Art. 147. Ley aplicable. Las personas jurdicas pblicas se rigen en cuanto a
su reconocimiento, comienzo, capacidad, funcionamiento, organizacin y fin
de su existencia, por las leyes y ordenamientos de su constitucin.
Art. 149. Participacin del Estado. La participacin del Estado en personas
jurdicas privadas no modifica el carcter de stas. Sin embargo, la ley o el
estatuto pueden prever derechos y obligaciones diferenciados,
considerando el inters pblico comprometido en dicha participacin.
La capacidad en el mbito del derecho pblico

Distincin entre competencia y capacidad

El principio de la especialidad (Cassagne)

2. Personas jurdicas pbicas y privadas. Criterios de distincin

En este punto intentaremos profundizar la distincin entre personas jurdicas de
carcter pblico y de carcter privado esbozada en forma precedente:
Cdigo Civil -Ley N 340- vigente a la fecha de elaboracin de la presente gua:
Art. 33. Las Personas jurdicas pueden ser de carcter pblico o privado.
Tienen carcter pblico:
1. El Estado Nacional, las Provincias y los Municipios.
2. Las entidades autrquicas.
3. La Iglesia Catlica.
Tienen carcter privado:
1. Las asociaciones y las fundaciones que tengan por principal objeto el bien
comn, posean patrimonio propio, sean capaces por sus estatutos de adquirir
bienes, no subsistan exclusivamente de asignaciones del Estado, y obtengan
autorizacin para funcionar.
2. Las sociedades civiles y comerciales o entidades que conforme a la ley tengan
capacidad para adquirir derechos y contraer obligaciones, aunque no requieran
autorizacin expresa del Estado para funcionar.
Cdigo Civil y Comercial de la Nacin, aprobado por Ley N 26.944:
Art. 145. Clases. Las personas jurdicas son pblicas o privadas.
Art. 146. Personas jurdicas pblicas. Son personas jurdicas pblicas:
a) el Estado nacional, las Provincias, la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, los
municipios, las entidades autrquicas y las dems organizaciones constituidas en
la Repblica a las que el ordenamiento jurdico atribuya ese carcter;
b) los Estados extranjeros, las organizaciones a las que el derecho internacional
pblico reconozca personalidad jurdica y toda otra persona jurdica constituida en
el extranjero cuyo carcter pblico resulte de su derecho aplicable;
c) la Iglesia Catlica.
Art. 148. Personas jurdicas privadas. Son personas jurdicas privadas:
a) las sociedades;
b) las asociaciones civiles;
c) las simples asociaciones;
d) las fundaciones;
e) las iglesias, confesiones, comunidades o entidades religiosas;

f) las mutuales;
g) las cooperativas;
h) el consorcio de propiedad horizontal;
i) toda otra contemplada en disposiciones de este Cdigo o en otras leyes y cuyo
carcter de tal se establece o resulta de su finalidad y normas de funcionamiento.
Ms all de la categorizacin que al respecto ha efectuado el legislador,
corresponde ahondar en los criterios dogmtico-jurdicos que se toman en consideracin
al momento de efectuar la referida diferenciacin. Es all justamente donde encontramos
diversos criterios que pueden verificarse en la doctrina para proceder a este deslinde,
para lo cual seguimos el desarrollo que al efecto lleva adelante Comadira:
1) Criterio del Origen de la Persona Jurdica, o de creacin estatal del ente:
Segn su origen responda a una determinacin estatal o particular sern personas
jurdicas pblicas o privadas respectivamente.
2) Criterio del Fin Pblico: Dependiendo de si siguen un fin de inters pblico o
superior o particular, sern personas jurdicas pblicas o privadas.
3) Criterio de las Prerrogativas de Poder Pblico: Para diferenciar ambas
categoras se debe analizar si cuentan con este tipo de prerrogativas. De ser as, son
pblicas, de lo contrario, privadas.
4) Criterio del Grado de Control Estatal: A mayor grado de intensidad en el
control se trata de personas pblicas a menor grado, personas privadas.
Insuficientes por s, en conjunto suministran importantes elementos de valoracin
para llegar a caracterizar una persona como pblica, y en primer trmino, la pauta del
art. 33 del C.Civil.
3. Las personas pblicas estatales. Principales concepciones formuladas
para asignar carcter estatal a una entidad.
Histricamente esta diferenciacin no tomaba lugar ya que se llevaba adelante una
identificacin plena entre entidades pblicas y estatales, entindase: No poda
concebirse una relacin de gnero a especie entre las mismas, se confundan las
categoras.
Con ms cercana en el tiempo, comienza a desagregarse categoras dentro de las
personas jurdicas pblicas, dndose lugar al reconocimiento de personas que pese a no
ser estatales, no pierden por esa razn aquel carcter.
Para diferenciar entonces las entidades pblicas estatales de las no estatales, se
proponen entonces los siguientes criterios diferenciadores:
1) Satisfaccin de Fines especficos del Estado: Es el criterio nuclear para detectar
una persona jurdica estatal, de no encontrarse presentes estos, aunque haya
presentes fines de inters pblico, podremos estar frente a una persona jurdica
pblica, pero no estatal.
2) Origen del Capital de la entidad: Cuando la integracin del capital de la persona
sea suministrado ntegramente ser estatal, de lo contrario, aunque la integracin
sea parcial, ser privada.
3) Encuadramiento orgnico de la entidad: Resulta estatal una persona jurdica
pblica nicamente cuando se encuentra incluida dentro de los cuadros que
componen la administracin pblica.
En la prctica, resulta difcil deslindar concretamente cuando estamos frente a una
persona jurdica pblica y a su vez, si esta es estatal o no, por lo que resulta
recomendable aplicar de manera yuxtapuesta los criterios desarrollados con anterioridad
en cada caso concreto. As, lo ha afirmado de hecho, la Suprema Corte de Justicia de la
Nacin en el fallo Farmacia Roca c. Instituto Nac. De Seguridad Social para Jubilados y
Pensionados s/ Demanda Contenciosa, donde el supremo tribunal hizo hincapi no slo

en el segundo, sino tambin en el tercero de los criterios desarrollados para reafirmar el

carcter pblico pero no estatal del INSSJP (PAMI).
A su vez y por ltimo, resulta imprescindible aclarar que el Estado puede tambin
arribar a sus cometidos pblicos sin necesidad de recurrir a la actividad de personas
jurdicas pblicas estatales, puede hacerlo por medio de otro tipo de personas jurdicas
pblicas y privadas inclusive.
4. El carcter pblico o privado de los actos que celebran las entidades
estatales.
Al respecto existen dos posturas:
a) Quienes niegan la existencia de los actos privados de la Administracin.
Fundamento: hay elementos del acto que siempre se regirn por el Derecho
Administrativo (Ej.: competencia del rgano emisor).
b) Quienes admiten tal categora de actos -actos privados de la Administracin- a
los cuales se aplica en forma prevaleciente el Derecho Civil o Comercial para reglar la
forma y contenido del acto. Fundamento: lo distintivo aqu es la ausencia de las
prerrogativas estatales (rgimen exorbitante propio del Derecho Administrativo).
Zanobini: la originaria o especfica capacidad de las entidades pblicas para
actuar en el campo del derecho pblico, no obsta a que stas puedan actuar en la esfera
del derecho privado.
Marienhoff: el carcter pblico de una persona jurdica es sin perjuicio de la
prerrogativa de dicha persona para desplegar su actividad en el campo del derecho
privado.
5. Entidades pblicas no estatales. Caracteres generales.
Dichos sujetos no integran la organizacin estatal: no pertenecen a la
Administracin Pblica.
El Cod. Civ. de Vlez Sarsfield no prev dicha clasificacin; pero para Cassagne no
la excluye: la Iglesia Catlica figura entre las personas jurdicas pblicas y no es estatal.
En el nuevo Cd. Civil y Comercial (Ley 26.994), dicha clase de personas est
incluida en el artculo 146 Personas jurdicas pblicas. Son personas jurdicas
pblicas: a. el Estado nacional, las Provincias, la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, los
municipios, las entidades autrquicas y las dems organizaciones constituidas en la
Repblica a las que el ordenamiento jurdico atribuya ese carcter; b. los Estados
extranjeros, las organizaciones a las que el derecho internacional pblico reconozca
personalidad jurdica y toda otra persona jurdica constituida en el extranjero cuyo
carcter pblico resulte de su derecho aplicable; c. la Iglesia Catlica.
Lorenzetti al comentar dicho artculo seala que la referencia a las dems
organizaciones sirve para contemplar las empresas del Estado y tambin las
denominadas personas pblicas no estatales, regidas por leyes especiales (como los
partidos polticos, las asociaciones sindicales y diversas entidades profesionales).
Caractersticas:
- Persiguen fines propios de inters general o bien comn. Marienhoff explica que
no es necesario que dichos fines coincidan en todo o en parte con los fines especficos
del Estado; se trata de un inters general menos intenso que el que satisface el Estado
como funcin esencial y propia de l.
- Tienen un cierto rgimen de Derecho Pblico, que no viene dado por normas
generales sino las propias de cada ente;
- El Estado controla su direccin y administracin;
- Su creacin es (generalmente) por ley;
- (Generalmente) su capital y recursos provienen de los aportes de las personas
afiliadas o incorporadas a ellas; pero el patrimonio est afectado a la realizacin de los
fines pblicos de la entidad;
- Obligatoriedad de afiliacin o sostenimiento por las personas alcanzadas
(Sayagus Laso).
- (En principio) gozan de ciertas prerrogativas de poder pblico;

- Sus rganos personas no son funcionarios o empleados pblicos (en

consecuencia no se rigen por el Derecho Administrativo, sino por el Laboral);
- Sus actos o decisiones no son actos administrativos, con la consiguiente
exclusin de la aplicacin de las normas y principios del Derecho Administrativo (ej.:
rgimen de impugnacin ante la Administracin Pblica)
Cassagne indica que este ltimo punto ha sido puesto en tela de juicio, a partir del
fallo Colegio Pblico de Abogados de la Capital Federal v. Martnez Etchenique,
Benjamn (CSJN, 315:1830, Ao 1992): la entidad actora funciona con el carcter,
derechos y obligaciones de las personas de Derecho Pblico, cumpliendo un cometido
administrativo, lo cual permite que se le aplique en forma supletoria la Ley 19.549 (de
procedimientos administrativos).
Clasificacin (Gordillo):
1. Con participacin estatal
1.1. Sociedad de economa mixta, con facultades o privilegios pblicos
1.2. Sociedad annima con participacin estatal mayoritaria
1.3. Asociaciones dirigidas
1.4. Entes reguladores no estatales
2. Sin participacin estatal
2.1. Corporaciones pblicas
2.2. Fundaciones e instituciones pblicas no estatales
6. Personas jurdicas privadas del Estado. Las actividades econmicas
realizadas por el Estado a travs de formas jurdicas propias del Derecho Privado:
las personas jurdicas privadas del Estado.

La participacin o intervencin del Estado en la Economa. El "Estado

empresario".

Actuacin del Estado por medio de estructuras propias del Derecho Privado.

Gran cantidad de formas de organizacin que puede asumir la participacin del

Estado en actividades econmicas. Dificultades para establecer reglas comunes
las distintas formas de organizacin y, en consecuencia, de identificar un rgimen
jurdico diferencial.
El Cdigo Civil y Comercial de la Nacin contiene una norma vinculada a la
materia a la que estamos refiriendo:
Art. 149. Participacin del Estado. La participacin del Estado en personas
jurdicas privadas no modifica el carcter de stas. Sin embargo, la ley o el
estatuto pueden prever derechos y obligaciones diferenciados, considerando el
inters pblico comprometido en dicha participacin.

Tcnicas de intervencin estatal (Cassagne):

Adquisicin o expropiacin de empresas de propiedad privada.
Constitucin de nuevas empresas estatales dotadas de personalidad
jurdica.
Constitucin de sociedades mercantiles de propiedad total o mayoritaria
del Estado.
Participacin accionaria, en minora, en sociedades mercantiles

Finalidades o fines que persigue el Estado al participar en actividades industriales

y/o comerciales por medio de formas jurdicas de Derecho Privado.

Principales formas jurdicas adoptadas en el Derecho Argentino:

Empresas del Estado. Ley 13.653

Sociedades de economa mixta. Dec. Ley 15.349/46.

Sociedades annimas con participacin estatal mayoritaria. Ley de

Sociedades Comerciales N 19.550, Captulo II, De las sociedades en
particular, Seccin VI.

Sociedades de Estado. Ley 20.705.

Sociedades annimas cuyo capital fuera totalmente del Estado o ste

tuviera la mayora accionaria. Ley de Sociedades Comerciales N 19.550.

Nuevas cuestiones que plantea la intervencin o participacin del Estado en

actividades econmicas, industriales o comerciales.