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ANALISIS JURISPRUDENCIAL

RESUMEN DE LOS HECHOS


Los ciudadanos Paula Andrea Legarda Romero y Miguel ngel
Ruz Salamanca, demandaron la inconstitucionalidad del artculo
74 (parcial) de la ley 1437 de 2011. El texto demandado con
subraya- es el siguiente:
LEY 1437 DE 2010
(enero 18)
()
ARTCULO

74. RECURSOS

ADMINISTRATIVOS. Por

regla

CONTRA
general,

LOS
contra

ACTOS
los

actos

definitivos procedern los siguientes recursos:


1. El de reposicin, ante quien expidi la decisin para que la
aclare, modifique, adicione o revoque.
2. El de apelacin, para (sic) ante el inmediato superior
administrativo o funcional con el mismo propsito.
No habr apelacin de las decisiones de los Ministros, Directores
de

Departamento

Administrativo,

superintendentes

representantes legales de las entidades descentralizadas ni de


los directores u organismos superiores de los rganos
constitucionales autnomos.
Tampoco sern apelables aquellas decisiones proferidas por los
representantes legales y jefes superiores de las entidades y
organismos del nivel territorial.

3. El de queja, cuando se rechace el de apelacin.


El recurso de queja es facultativo y podr interponerse
directamente ante el superior del funcionario que dict la
decisin, mediante escrito al que deber acompaarse copia de
la providencia que haya negado el recurso.
De este recurso se podr hacer uso dentro de los cinco (5) das
siguientes a la notificacin de la decisin.
Recibido el escrito, el superior ordenar inmediatamente la
remisin del expediente, y decidir lo que sea del caso. (texto
demandado en subrayas)

Los actores solicitan se declare la inexequibilidad del aparte acusado


del artculo 74 de la ley 1437 de 2011, por resultar violatorio de los
artculos:
29 con respecto al principio del debido proceso administrativo y
el derecho de defensa de las personas frente a los actos
administrativos que los afectan porque, cuando el inciso en
mencin niega la procedencia del recurso de apelacin frente a
las decisiones proferidas por los representantes legales y jefes
superiores de las entidades territoriales, cuando en funcin de
sus atribuciones profieran un acto administrativo de carcter
particular, se le impide al administrado perjudicado con la
decisin, objetar dicho acto;
de igual manera viola el artculo 121 y para afrmalo citan la
sentencia T-1341/01, que dice: (...) El debido proceso es
exigente en materia de legalidad, ya que no solamente pretende
que el servidor pblico cumpla las funciones asignadas, sino

adems que lo haga en la forma como lo determina el


ordenamiento jurdico (...). Y la sentencia T- 020/98 que
expres: la Corte, en numerosas sentencias, ha explicado el
alcance de este principio, especialmente cuando se refiere al
debido proceso administrativo, ha sealado que excluir al
administrado del conocimiento previo de la sancin a aplicar y
negar, por ende, la posibilidad de controvertirla antes de su
imposicin,

vulnera

el

derecho

fundamental

al

debido

proceso, pues puede convertirse en un acto arbitrario, contrario


al Estado de Derecho.
Este precepto tambin viola el artculo 296 que establece en
materia de orden pblico, un orden jerarquizado en las ordenes
y actos que emitan el Presidente de la Repblica, los
gobernadores y los alcaldes, lo que en criterio de los
demandantes, faculta al gobernador para impugnar los actos
administrativos que versen sobre este tema especfico y al
negarse la apelacin de los distintos funcionarios municipales y
departamentales por sus respectivos, se desconoce tal orden
jerrquico constitucionalmente dispuesto,
de igual manera el articulo 305 numeral 10 de la constitucin,
que se refiere a las funciones del gobernador y entre ellas est
la posibilidad que tienen los gobernadores de revisar los actos
de las autoridades municipales por inconstitucionalidad o
ilegalidad

remitirlos

los

tribunales

administrativos

competentes para que decidan sobre su validez, porque aun


cuando con la introduccin de la disposicin demandada busca
limitar la procedencia del recurso de apelacin sobre aquellas

decisiones proferidas por los representantes legales y jefes


superiores

de

las

entidades

organismos

de

nivel

territorial, dicha limitacin, no puede ir en contra de las


disposiciones constitucionales y desconocer los alcances que la
Corte Constitucional le da a las mismas, como es el caso del
artculo 305-10.
INTERVENCIONES, CON RESPECTO A LA VULNERACION DEL
ARTCULO 29
Ministerio de Justicia y del Derecho: INHIBICIN.
Para el Ministerio la estructuracin que los actores hacen de la
presunta vulneracin de las disposiciones constitucionales, es
subjetiva, en razn de que se funda en un alcance que la norma no
tiene, como es que no son apelables ante el gobernador los actos del
alcalde, lo que en ningn momento se expresa en la norma que se
limita a contemplar una regla general acorde con el principio general
de autonoma de las entidades territoriales. Por lo expuesto la
acusacin no recae sobre el contenido de la disposicin demandada,
sino sobre una proposicin jurdica inferida y deducida por el
demandante, a partir de una interpretacin equivocada de la norma
acusada, por lo que considera que la Corte debe declararse inhibida.
Escuela

Superior

EXEQUIBILIDAD.

de

Administracin

pblica

ESAP:

No vulnera el debido proceso la limitacin del recurso de apelacin en


el caso bajo examen, en la medida que el principio de la doble
instancia no es absoluto, pudiendo ser restringida por el legislador
siempre

que

se

respeten

los

criterios

de

razonabilidad

proporcionalidad frente a las consecuencias impuestas a travs de la


providencia que podra ser objeto del recurso, los cuales se cumplen.
Universidad de la Sabana: INEXEQUIBLE
Debe declararse inexequible por cuanto excluye al administrado del
conocimiento previo de la sancin a aplicar, negndole la posibilidad
de controvertir lo decidido al no dejar que sean apeladas violndose el
principio de la doble instancia.
Universidad Nacional de Colombia: EXEQUIBILIDAD.
No se vulnera el debido proceso en tanto los actos que de dichas
autoridades emanen, no estn libres de control, en la medida que
contra ellos procede el recurso de reposicin (como lo establece la
propia norma acusada) y adicionalmente queda expedito el camino
para acudir a la va contencioso administrativa, motivo por el cual no
es de recibo sostener que la imposibilidad de interponer el recurso
mencionado, vulnera el debido proceso.
Universidad Externado de Colombia: inhibicin o exequibilidad.

Considera que los cargos de la demanda son genricos, vagos,


imprecisos e insuficientes, lo que conllevara a un fallo inhibitorio, sin
embargo, dada la admisin de la demanda, apoya la exequibilidad de
la disposicin acusada, en los siguientes trminos. Compete al
legislador determinar en cada caso, por razones de inters general,
por la necesidad o no del cumplimiento inmediato de la respectiva
decisin, la definicin de la procedencia o no de los recursos
gubernativos, resultando cualquier hiptesis ajustada a la Constitucin.
En este sentido, se estableci que dada la inexistencia de un superior
jerrquico y funcional de los representantes y jefes superiores de las
entidades y organismos territoriales, sus decisiones no son apelables,
solucin que en idnticas condiciones se hubiera dado si la norma no
se hubiera incluido de manera expresa.
Concepto del Procurador General de la Nacin: EXEQUIBILIDAD.
La Constitucin Poltica reconoce un amplio margen de configuracin
al legislador para regular las formas propias de cada proceso, sea este
administrativo o judicial y para este fin, cuenta con competencia para
expedir leyes, interpretarlas, reformarlas y derogarlas, as como para
emitir los cdigos y modificarlos, siempre que obre conforme a los
parmetros que le imponen los principios y derechos reconocidos por
la Carta.
La expresin acusada regula los recursos que proceden contra los
actos administrativos dentro del proceso administrativo y al referirse al
recurso de apelacin acorde con el principio de que estos son
decididos por el superior jerrquico o funcional, prev que dado que

los representantes legales, jefes superiores de las entidades y


organismos territoriales no tienen superiores jerrquicos, sus actos no
son susceptibles del recurso de apelacin. Lo anterior reforzado por el
principio constitucional de autonoma territorial.
Si bien el Presidente de la Repblica no es un superior jerrquico o
funcional, la carta determina que en materia de orden pblico, sus
decisiones vinculan a las autoridades territoriales, en los trminos del
artculo 296 Superior, lo que no afecta por una parte la autonoma
territorial, sino que es una expresin directa de la competencia del
presidente de la Republica contenida en el artculo 189.4.
Frente al gobernador del departamento, que puede ejercer un control
gubernativo sobre los actos de los concejos y los alcaldes, por medio
de objeciones u observaciones, acorde con el artculo 305.10 Superior,
este control no lo convierte per se en superior jerrquico o funcional de
dichas autoridades. Tan es as, que el gobernador no puede revocar o
modificar el acto administrativo sometido a su control,- lo que si puede
hacer el superior jerrquico - pues se limita a revisarlo y en caso de
encontrar que es contrario a la Constitucin o la ley, enviarlo al tribunal
competente para que defina su validez.
RATIO DECIDENDI
La corte con respecto de los artculos 121, 296 y 305.10 de la
carta seala que:

por la presunta vulneracin del artculo 121 de la Carta


Poltica,

La

demanda

no

presentan

un

desarrollo

argumentativo en el que indiquen los motivos por los


cuales la disposicin acusada contraviene la norma
constitucional que prescribe que ninguna autoridad del
Estado puede ejercer funciones distintas a las que le
atribuyen la Constitucin y la ley. Por el contrario, tan
solo

enuncian

que

la

disposicin

es

consecuencia

evidente del principio de legalidad.


En relacin con el cargo formulado contra el aparte
acusado de la norma por la vulneracin del artculo 296
constitucional, no hay un sealamiento real e inequvoco
de la norma constitucional presuntamente infringida,
pues tal conclusin que no surge de la lectura de dicha
norma y que por tanto conllevara a examinar la
disposicin acusada con un postulado constitucional
inexistente.
No se presenta ningn argumento que soporte la vulneracin del
artculo 305.10 superior, y que desvirte la Constitucionalidad de
la disposicin acusada y En consecuencia, la Corte se abstendr
de pronunciarse en relacin con estos cargos, solo por presunta
vulneracin del artculo 29 superior.
PROBLEMA JURIDICO
Vulnera el aparte de la disposicin acusada, el debido proceso
administrativo y, especficamente, el derecho de contradiccin y

defensa de las personas (CP, 29) frente a los actos de la


administracin territorial que los afectan, al establecer que no sern
apelables las decisiones proferidas por los representantes legales y
jefes superiores de las entidades y organismos del nivel territorial?
CONSIDERACIONES
La jurisprudencia de esta Corporacin ha sido uniforme
en sealar que el Legislador tiene un amplio margen de
libertad de configuracin en la forma de establecer
procedimientos[9], sin embargo, la Corte ha sido clara en
sealar que si bien existe un amplio margen de libertad
de configuracin del legislador en lo relativo a la fijacin
del procedimiento, esta facultad debe ser ejercida con
respeto a los principios y valores constitucionales y debe
ser razonable y proporcional.
la doble instancia - apelacin o consulta - no forma parte
esencial de la garanta del debido proceso por cuanto la
Constitucin no la ordena como exigencia de un juicio
adecuado[25]. Sin embargo, a raz de la consagracin
constitucional del derecho de toda persona a impugnar la
sentencia condenatoria (artculo 29 CP.), esta Corte en
Sentencia C-019 de 1993, afirm que dicha garanta en
el mbito penal s forma parte del ncleo esencial del
derecho fundamental al debido proceso. En Sentencia C040 de 2002, la Corte reiter su jurisprudencia respecto
del carcter no absoluto de la doble instancia y acerca
de la autorizacin que el ordenamiento constitucional le

confera al Legislador para consignar excepciones, a


partir de lo cual se conclua que no toda sentencia es
apelable

consultable. Seal

la

Corte

que

de

conformidad con lo dispuesto en los artculos 29 y 86


superiores, solo se establece el derecho a impugnar la
sentencia adversa en materia penal y en las acciones de
tutela.
en la sentencia C- 345 de 1993, esta Corporacin indic
que impugnar una sentencia consista en oponerse con
razones a lo resuelto en ella y en general interponer un
recurso. Si la sentencia es condenatoria, el condenado la
impugnar para ser absuelto o, al menos, disminuir la
pena. e indic

que la Constitucin garantizaba, en

efecto, el derecho a impugnar el cual, en su opinin,


era genrico

no

se

refera

una

forma

de

impugnacin en particular. Como tampoco menciona


recurso alguno.
Con arreglo a lo anterior, encuentra la Corte que la
facultad de controvertir o de impugnar una decisin de la
administracin, entendida como la accin de oponerse o
de interponer un recurso, puede ser satisfecha no
solamente a travs del recurso de apelacin, sino
mediante el uso de diversos medios. Y en el caso de la
Ley 1437 de 2011, se concreta: (i) en la posibilidad de
interponer el recurso de reposicin ante el mismo
funcionario que expidi la decisin para que la aclare,
modifique, adicione o revoque, contenida en el artculo

74, numeral 1; (ii) y en la facultad de acudir a la


jurisdiccin de lo Contencioso Administrativo para que,
mediante

los

medios

de

control

contenidos en los artculos 135

establecidos

a 148 de la Ley

1437/11[46], se decida la controversia de que se trate,


mediante sentencia judicial, sujeta a los recursos de ley
La Corte considera relevante resaltar que la
improcedencia del recurso de apelacin contra las
decisiones

de

las

mximas

autoridades

del

nivel

territorial, es una consecuencia de la inexistencia de un


superior jerrquico ante quien pueda surtirse el mismo,
que surge de la autonoma que la Constitucin le asigna
a los entes territoriales (CP, 287). Tambin encuentra la
Corte importante anotar, que los actos administrativos
que sean proferidos por los representantes legales y
jefes superiores de las entidades y organismos del nivel
territorial, pueden ser controvertidos judicialmente, ante
la jurisdiccin de lo contencioso administrativo, mediante
las acciones previstas para el efecto, por el Cdigo
Contencioso Administrativo.
el Legislador al restringir el recurso de apelacin frente a
las decisiones de las mximas autoridades del nivel
territorial, lo hizo en ejercicio de su amplia libertad de
configuracin legislativa en la expedicin de los cdigos
de las diversas ramas del derecho que le otorga el
artculo 150.2 CP, y en su ejercicio no transgredi el
derecho al debido proceso, en tanto previ otros medios

para garantizar el derecho de los administrados a


controvertir las decisiones de la administracin.
DECISIN.
En mrito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la Repblica de
Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitucin,

RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE el aparte acusado del artculo 74 de la ley 1437
de 2011, por la presunta vulneracin del artculo 29 de la Constitucin
Poltica, por los motivos expuestos en esta providencia.

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