Lecciones Introductorias A La Teoría Política PDF

JORGE ASTUDILLO M.
LECCIONES INTRODUCTORIAS
A LA TEORA POLTICA
Salamanca, 2015
Copyright 2015
Los autores
Ratio Legis (de la edicin espaola)
Edita:
Paseo de Francisco Toms y Valiente, n. 14, local 3.

Tel.: (34) 923 227 037
37007 Salamanca
www.ratiolegis.net
I.S.B.N.: 9788416324033
Depsito Legal: S. 74 2015
Maquetacin: Iberoprinter
www.iberoprinter.com
Ninguna parte de esta publicacin puede ser reproducida total o parcialmente, almacenada o transmitida
en manera alguna ni por ningn medio, ya sea mecnico, electrnico, qumico, ptico de grabacin o de fo
tocopia, sin permiso escrito previo del editor y de los autores.
NDICE
PRESENTACIN ..................................................................................................................
17
PREFACIO ...............................................................................................................................
19
LECCIN PRIMERA: REFLEXIONES SOBRE LAS SOCIEDADES HUMANAS

Y LA ACTIVIDAD POLTICA .............................................................................................
23
I.
Algunas ideas sobre las sociedades humanas y sus principales

caractersticas .......................................................................................................
1. Presentacin del tema .................................................................................
2. Concepto y caractersticas de las sociedades humanas ................
a. Concepto .....................................................................................................
b. Elementos ..................................................................................................
3. La vida social: una realidad ineludible .................................................
4. Particularidad de las sociedades humanas .........................................
5. El con"licto ........................................................................................................
6. La autoridad en la vida social ...................................................................
7. Conclusiones ....................................................................................................
II. La actividad poltica y la ordenacin de la vida social ........................

1. Introduccin: La poltica un concepto di"cil de de"inir ................
2. Sobre el concepto de poltica ....................................................................
a. La poltica moderna y Nicols Maquiavelo ..................................
b. La concepcin de poltica de Max Weber .....................................
c. Superando la concepcin de poltica centrada solo
en la fuerza ................................................................................................
23
23
23
23
23
24
25
26
27
29
29
29
30
30
33
35
III. El sistema poltico ...............................................................................................

1. Introduccin .....................................................................................................
36
36
3. El concepto de sistema poltico propuesto

por Manuel Alcntara Sez ........................................................................
39
IV. Las fases de la poltica .......................................................................................
42
2. El sistema poltico en David Easton........................................................

4. Insistiendo sobre la utilidad de la nocin de sistema poltico ...
37
41
NDICE
LECCIN SEGUNDA: LAS FUERZAS POLTICAS Y SU ROL

EN EL SISTEMA POLTICO ...............................................................................................
I.
Presentacin ..........................................................................................................
II. Concepto y clasi"icacin de las fuerzas polticas ...................................

1. Concepto ............................................................................................................
2. Breve clasi"icacin general de las fuerzas polticas .........................
a. Atendido su nmero podemos distinguir entre fuerzas
polticas individuales y fuerzas polticas colectivas ................
b. Segn su estructura es posible hablar de fuerzas polticas
difusas y fuerzas polticas organizadas .........................................
c. Segn su lugar dentro del sistema poltico distinguiremos
entre fuerzas polticas sociales y fuerzas polticas estatales
d. Las fuerzas polticas se pueden clasi"icar en fuerzas
polticas propiamente tales y fuerzas polticas eventuales ..
III. Algunas de las principales fuerzas polticas ............................................

1. Los partidos polticos ...................................................................................
a. Ideas preliminares .................................................................................
b. Concepto de partidos polticos ..........................................................
c. Clasi"icacin de los partidos polticos ............................................
i. Tomando en consideracin la forma de organizacin
de los partidos polticos se distingue entre partidos
polticos de cuadros y partidos polticos de masa ............
ii. Atendida su motivacin principal como piedra angular
de su programa de gobierno es posible hablar
de partidos polticos burgueses y partidos polticos
proletarios .........................................................................................
iii. Atendida la contingencia poltica podemos distinguir
entre los partidos polticos de gobierno y los partidos
polticos de oposicin ...................................................................
iv. Segn su posicin en temas valricos podemos hablar
de partidos polticos conservadores y partidos polticos
progresistas .......................................................................................
d. Las principales funciones de los partidos polticos ..................
e. Los sistemas de partidos .....................................................................
i. Concepto .............................................................................................
45
45
45
45
46
46
46
47
47
48
48
48
48
50
50
51
51
51
52
54
54
NDICE
ii. Tipos de sistemas de partidos ...................................................

f. Consideraciones "inales .......................................................................
2. La opinin pblica .........................................................................................
a. Concepto .....................................................................................................
b. Sobre la formacin de la opinin pblica .....................................
c. Algunas ltimas re"lexiones sobre la importancia
de la opinin pblica para la democracia .....................................
3. Los grupos de presin ..................................................................................
a. Concepto .....................................................................................................
b. Algunas ideas bsicas sobre la actividad de lobby ...................
i. Introduccin .....................................................................................
ii. Aclaraciones conceptuales ..........................................................
iii. Los principios que se encuentran detrs de la regulacin
del lobby .............................................................................................
iv. Las relaciones entre el lobby, la democracia y el Estado
de Derecho .........................................................................................
LECCIN TERCERA: EL ESTADO MODERNO. CONCEPTO Y EVOLUCIN ...
I.
El concepto de Estado y una breve aclaracin conceptual ................

1. Introduccin .....................................................................................................
2. El concepto de Estado .................................................................................
II. La evolucin del Estado moderno ................................................................

1. El Estado absoluto .........................................................................................
a. Antecedentes ............................................................................................
b. Caractersticas ..........................................................................................
c. Algunas conclusiones ............................................................................
2. El Estado liberal ..............................................................................................
a. Antecedentes ............................................................................................
b. Los principales soportes doctrinarios del Estado Liberal ....
i. Locke ....................................................................................................
ii. Montesquieu .....................................................................................
iii. Rousseau ............................................................................................
c. Las principales caractersticas del Estado Liberal ...................
54
56
57
57
58
60
61
61
62
62
62
64
64
67
67
67
68
71
71
71
74
75
76
76
76
76
79
81
83
NDICE
i. Estado individualista .....................................................................

ii. Estado abstencionista ...................................................................
iii. Estado nacional ...............................................................................
iv. Estado constitucional ....................................................................
v. Estado representativo ...................................................................
d. El Estado de Derecho ............................................................................
3. El Estado democrtico ..................................................................................
4. El Estado social de derecho .......................................................................
a. Antecedentes y aproximacin conceptual del Estado social.
b. Principales caractersticas del Estado social
(Estado de Bienestar) ...........................................................................
i. El Estado social sigue siendo un Estado de derecho ......
ii. El Estado social es un Estado intervencionista ..................
iii. El Estado social puede ser tambin catalogado como
un Estado democrtico y Estado de asociaciones ............
iv. Por ltimo diremos que el Estado social reconoce
y garantiza los derechos fundamentales de segunda
generacin que son los derechos sociales, econmicos
y culturales ........................................................................................
c. La crisis del Estado social ...................................................................
89
90
LECCIN CUARTA: LOS ELEMENTOS DEL ESTADO .............................................
93
I.
El poder ...................................................................................................................
1. Ideas introductorias .....................................................................................
2. Qu debemos entender por Poder Poltico? ....................................
3. Principales teoras sobre la soberana ..................................................
a. Presentacin del tema ..........................................................................
b. La teora de la soberana nacional ...................................................
c. Teora de la soberana popular .........................................................
4. Algunas caractersticas esenciales del Poder Poltico ....................
5. A quin corresponde la titularidad del Poder del Estado,
en la teora y en la prctica? Re"lexiones a partir
del caso chileno ..............................................................................................
6. Los lmites al poder .......................................................................................
83
83
83
84
84
84
85
87
87
88
88
89
89
93
93
94
95
95
96
97
98
101
103
NDICE
7. El Estado de derecho y la limitacin del poder del Estado ..........

a. Introduccin al tema .............................................................................
b. Algunos antecedentes de la nocin de Estado de derecho ...
c. Los principios que integran la nocin de Estado
de derecho .................................................................................................
i. El principio de juridicidad ..........................................................
ii. El principio de separacin de poderes ..................................
iii. El Principio de supremaca de los derechos
fundamentales .................................................................................
iv. El principio de responsabilidad ................................................
d. Consideraciones "inales .......................................................................
II. El elemento humano ..........................................................................................

1. Aclaraciones conceptuales .........................................................................
2. Los distintos signi"icados de la expresin pueblo ...........................
3. La nacin ............................................................................................................
4. La nacionalidad ...............................................................................................
III. El territorio ............................................................................................................

1. Bases conceptuales .......................................................................................
2. El territorio "icticio .......................................................................................
IV. El "in del Estado ...................................................................................................
1. Introduccin ...................................................................................................
2. Clasi"icacin de los "ines del Estado ......................................................
3. El bien comn ..................................................................................................
a. Sobre el concepto de bien comn ....................................................
b. Aspectos que comprende el bien comn ......................................
i. Desarrollo espiritual .....................................................................
ii. Desarrollo material ........................................................................
iii. Existencia y proteccin de las asociaciones intermedias
iv. Intervencin activa del Estado ..................................................
v. Neutralidad valrica.......................................................................
105
105
105
107
108
108
109
110
110
111
111
111
112
113
113
113
115
115
115
116
116
116
118
119
119
120
120
121
10
NDICE
LECCIN QUINTA: LAS FORMAS DE ESTADO .........................................................

I.
Presentacin del tema y concepto ...............................................................
123
123
II. La forma unitaria .................................................................................................
123
a. Advertencia preliminar ........................................................................
124
1. Concepto ............................................................................................................
2. La desconcentracin y la descentralizacin administrativa .......

b. La desconcentracin administrativa ..............................................
123
124
124
i.
Concepto .............................................................................................
124
i.
Concepto de descentralizacin administrativa ..................
126
ii. Principales caractersticas ..........................................................
c. La descentralizacin administrativa ..............................................

ii. Principales caractersticas de la descentralizacin
administrativa ..................................................................................
III. Las formas pluritarias .......................................................................................
125
126
127
127
1. Concepto ............................................................................................................
127
b. La unin real .............................................................................................
129
LECCIN SEXTA: LOS RGANOS Y LAS FUNCIONES DEL ESTADO.

LAS FUNCIONES CLSICAS .............................................................................................
133
2. Tipos de Estados pluritarios .....................................................................

a. La unin personal ...................................................................................
c. La confederacin de estados ..............................................................

d. Estado Federal ..........................................................................................
I.
Presentacin del tema .......................................................................................
128
128
129
130
133
II. Funcin gubernativa ..........................................................................................
134
b. Las subfunciones que integran la funcin gubernativa

del Estado ...................................................................................................
135
1. Concepto y contenido de la misma .........................................................

a. Qu es la funcin gubernativa? .......................................................
i.
La subfuncin ejecutiva ...............................................................
134
134
135
NDICE
ii. La subfuncin administrativa ....................................................

iii. La subfuncin poltica ..................................................................
2. El rgano gubernativo .................................................................................
a. Concepto .....................................................................................................
b. Principales tipos de rganos de gobierno ....................................
i. Monocrtico ......................................................................................
ii. Colegiado ............................................................................................
iii. Dualista ...............................................................................................
iv. Directorial ..........................................................................................
III. Funcin legislativa ..............................................................................................

2. El rgano legislativo. Concepto y principales funciones ...............
a. Concepto .....................................................................................................
b. Principales funciones del Congreso Nacional .............................
IV. La funcin jurisdiccional ..................................................................................

a. Concepto .....................................................................................................
b. Un concepto amplio de jurisdiccin ...............................................
c. Los principios que informan el ejercicio de la funcin
jurisdiccional ............................................................................................
i. La independencia ............................................................................
ii. La imparcialidad .............................................................................
iii. La inamovilidad ...............................................................................
iv. La inexcusabilidad ..........................................................................
2. Los rganos jurisdiccionales......................................................................
a. Concepto .....................................................................................................
b. Tipos de rganos jurisdiccionales ...................................................
i. rganos jurisdiccionales que pertenecen al poder
judicial y aqullos que no ............................................................
ii. rganos jurisdiccionales dotados de potestad de imperio
en forma directa y aqullos que no .........................................
iii. rganos jurisdiccionales letrados y legos ............................
iv. rganos jurisdiccionales especializados que no
pertenecen al Poder Judicial ......................................................
11
135
135
136
136
136
136
136
137
137
137
137
139
139
140
140
140
140
142
143
143
144
144
144
145
145
145
145
145
146
146
12
NDICE
LECCIN SPTIMA: LA FUNCIN CONTRALORA

Y LA FUNCIN CONSTITUYENTE .................................................................................
I.
147
La funcin contralora ........................................................................................
147
3. La importancia del control en el marco de un Estado

de Derecho ........................................................................................................
148

2. Los rganos de control ................................................................................
a. Consideraciones preliminares ..........................................................
147
147
148
b. Sobre el concepto de corrupcin y sus consecuencias

negativas .....................................................................................................
148
iii. Algunos de los efectos de la corrupcin.................................
153
i.
Presentacin del tema ..................................................................
ii. Sobre el concepto de corrupcin .............................................
4. La transparencia y la publicidad .............................................................
a. Consideraciones preliminares ..........................................................
148
150
159
159
b. Sobre la transparencia ..........................................................................
160
1. La funcin constituyente ............................................................................
162
II. Breve referencia a la funcin constituyente y a la Constitucin .....

a. Concepto y clasi"icacin .......................................................................
b. Sobre el poder constituyente originario .......................................

i.
162
162
162
Concepto .............................................................................................
162
a. Concepto .....................................................................................................
165
ii. Constituciones rgidas y constituciones "lexibles .............
168
c. Sobre el poder constituyente derivado .........................................
2. Constitucin: Aproximacin a un concepto y tipologa bsica ...

b. Tipologa bsica de la Constitucin ................................................
i.
Constituciones escritas y constituciones no escritas ......
iii. Constituciones originarias y derivadas .................................

iv. La clasi"icacin ontolgica de las constituciones
de Loewenstein ................................................................................
165
165
167
167
168
169
NDICE
LECCIN OCTAVA: LOS PRINCIPALES SISTEMAS DE GOBIERNO ..................

I.
El parlamentarismo ............................................................................................
1. Concepto ............................................................................................................
2. Caractersticas ms relevantes del sistema parlamentario ..........
3. Principales aspectos del parlamentarismo ingls ...........................
a. Presentacin .............................................................................................
b. Principales instituciones del sistema poltico ingls ...............
i. La Corona ...........................................................................................
ii. El Gabinete..........................................................................................
iii. El Parlamento ingls ......................................................................
iv. Los partidos polticos ....................................................................
II. El presidencialismo ............................................................................................

1. Concepto ............................................................................................................
2. Caractersticas esenciales del sistema presidencialista ................
3. El sistema presidencialista norteamericano ......................................
a. Introduccin .............................................................................................
b. Principales instituciones y rganos del sistema poltico
norteamericano .......................................................................................
i. La Constitucin Federal ...............................................................
ii. El Presidente de la Repblica ....................................................
iii. El Congreso Nacional ....................................................................
iv. Los partidos polticos ....................................................................
v. Los grupos de presin ..................................................................
III. El sistema directorial suizo .............................................................................
1. Introduccin .....................................................................................................
2. Principales elemento del sistema suizo ...............................................
a. La estructura federal del Estado suizo ..........................................
b. La Asamblea Federal .............................................................................
c. El Consejo Federal ..................................................................................
d. Participacin ciudadana ......................................................................
IV. El sistema francs ...............................................................................................
1. Introduccin .....................................................................................................
13
171
171
171
171
172
172
173
173
174
175
176
177
177
178
179
179
179
179
180
182
183
184
184
184
184
184
184
185
186
187
187
14
NDICE
2. Principales instituciones polticas del sistema francs .................

a. El Presidente de la Repblica ............................................................
i. Nombramiento .................................................................................
ii. Principales atribuciones ..............................................................
b. El Gobierno ................................................................................................
i. Generalidades ...................................................................................
ii. Principales aspectos orgnicos y funcionales .....................
c. El Parlamento francs ...........................................................................
d. Las relaciones entre el Parlamento y el Gobierno .....................
187
187
187
188
189
189
189
189
190
LECCIN NOVENA: LA DEMOCRACIA ........................................................................
191
I.
Introduccin ..........................................................................................................
1. Cuidado con los demcratas que no lo son .........................................
2. La democracia como ideal y como realidad .......................................
191
191
191
III. La democracia directa y la democracia representativa .......................

1. La democracia directa ..................................................................................
2. La democracia representativa ..................................................................
a. Concepto .....................................................................................................
i. Consideraciones preliminares ..................................................
ii. Propuesta de un concepto propiamente tal ........................
iii. Principales caractersticas de la democracia
representativa ..................................................................................
b. Crisis de la democracia representativa .........................................
194
194
195
195
195
196
II. Aproximacin a un concepto de democracia ..........................................
III. La democracia participativa, deliberativa y radical...............................

1. Planteamiento .................................................................................................
2. Las nuevas formas de entender la democracia ..................................
a. La democracia participativa ...............................................................
b. La democracia deliberativa .................................................................
c. La democracia radical ...........................................................................
193
196
197
198
198
200
200
201
202
NDICE
15
3. Algunas conclusiones....................................................................................
a. No se descarta la democracia representativa .............................
b. Se debe avanzar en una real y mejor participacin
ciudadana. Algunas ideas sobre el concepto
de participacin ciudadana ................................................................
203
203
LECCIN DCIMA: LOS SISTEMAS AUTOCRTICOS ............................................
209
I.
204
Presentacin del tema .......................................................................................

1. Concepto ............................................................................................................
2. Caractersticas bsicas .................................................................................
209
209
209
III. Como resumen: rasgos ms distintivos entre los sistemas

totalitarios y autoritarios..................................................................................
1. Rasgos particulares de las autocracias totalitarias .........................
2. Rasgos particulares de las dictaduras autoritarias .........................
216
216
217
II. Los principales sistemas autocrticos .......................................................

1. El fascismo .........................................................................................................
a. El fascismo italiano ................................................................................
b. El nacionalsocialismo ............................................................................
2. Los regmenes autoritarios clsicos .......................................................
3. Los regmenes comunistas ........................................................................
BIBLIOGRAFA ......................................................................................................................
211
211
211
214
215
215
219
PRESENTACIN
Las modernas democracias requieren para su xito de ciudadanos y ciuda
danas empoderados en su rol fundamental: Ser titulares de la soberana. En la me
dida que la ciudadana se involucre activamente en el proceso poltico y en el juego
democrtico el ejercicio de poder dejar de ser un resorte que solo busca satisfacer
intereses particulares, mejorar el control ciudadano y con ello disminuir la co
rrupcin. Si todo esto se consigue el Estado se acercar a cumplir su finalidad l
tima: el engrandecimiento de la persona humana.
El empoderamiento ciudadano debe producirse a partir de la educacin. Po
lticas pblicas eficaces son esenciales para estos efectos. Pero no solo el Estado
tiene el deber de educar a la ciudadana. Los ciudadanos tenemos la obligacin
moral de educar y educarnos polticamente. En especial las personas que hemos
decidido dedicar parte importante de nuestra actividad profesional a la docencia y
la investigacin acadmica estamos sometidos a una exigencia mayor en este sen
tido. Nuestra misin es salir de las salas de clases y llevar nuestros conocimientos
de una manera simple pero rigurosa a la comunidad.
El libro que usted tiene en sus manos es un esfuerzo que apunta a esta fina
lidad. Esta obra no es un tratado, ni siquiera nos atrevemos a calificarlo como un
manual de Derecho Poltico o de Ciencia Poltica, simplemente es un trabajo que
travs de sus pginas ofrece unas sencillas lecciones introductorias sobre temas
esenciales relacionados con la sociedad, la poltica y el Estado.
Nuestra esperanza es que las enseanzas contenidas en estas pginas sean

tiles tanto a estudiantes (no solo de derecho, tambin de otras disciplinas, como
trabajo social, sociologa, pedagoga, ciencia poltica, periodismo, etc.) como a ciu
dadanos y ciudadanas que deseen una pequea ayuda para comenzar a reflexio
nar sobre asuntos que siempre han estado presentes pero que muchas veces
ignoramos. El precio de desentenderse de la poltica es ser gobernados por los pe
ores deca un sabio con un alto grado de asertividad. Que eso no ocurra depende
de lo que cada uno de nosotros pueda hacer desde su rincn: He aqu una pequea
contribucin.
Seamos ciudadanos, no las ovejas de Orwell.
Estas lecciones son parte del trabajo realizado con estudiantes de pregrado
de la carrera de Derecho de la Universidad Andrs Bello de Via del Mar. Tambin
es el fruto de muchas tardes de estudio en la Biblioteca Francisco de Vitoria de la
Universidad de Salamanca, institucin a la que debo parte muy valiosa de mi for
macin. Tambin aprovecho la oportunidad de agradecer el apoyo y comprensin
de Evelyn, mi compaera. Tampoco puedo dejar pasar la oportunidad de dar las
18
PRESENTACIN
gracias a todas las personas que formularon observaciones a estas lecciones, en es

pecial a mi ex alumna Elba Valle por el tiempo destinado a leer y corregir errores
de tipografa de partes importantes de este texto.
Via del Mar, Chile, Octubre 2014.
PREFACIO
Al solicitarme que escribiera el prefacio a su ltima obra, mi buen amigo
Jorge Astudillo M. no slo me ha hecho un honor sino adems y sin que ni l ni yo
lo supiramos, me ha dado la oportunidad largo tiempo buscada de hacer algunas
reflexiones didcticometodolgicas sobre un rea disciplinaria en expansin, la del
Derecho Poltico, que oscila entre el Derecho Constitucional y la Ciencia Poltica, tal
como acontece con esta obra que recin aparece. Pido comprensin para las razones
que me llevan a tomarme esta libertad.
El texto escrito por el profesor Astudillo, Breves lecciones introductorias
a la Teora Poltica, no calza ciento por ciento con la modestia con que lo presenta:
en sus ms de doscientas treinta pginas se exponen no slo complejas sino a me
nudo novedosas descripciones, anlisis y opiniones sobre instituciones, normas y
teoras jurdicas y filosficas del campo poltico. Est muy bien que la obra haya
sido escrita pensando en el ciudadano comn y en el nivel de conocimiento e infor
macin menos que medio que generalmente tiene, a fin de convertirlo en una per
sona suficientemente ilustrada para tomar parte en el proceso de decisiones de su
colectividad local, regional o nacional. Nos dice Astudillo que el empoderamiento
ciudadano en marcha debe producirse a partir de la educacin, pero que no slo
el Estado tiene el deber de educar a la ciudadana. Los ciudadanos mismos tenemos
la obligacin moral de educar y educarnos polticamente, para ayudar a lo cual se
ha escrito este el libro. Y agrega: Se trata de unas sencillas lecciones introductorias
sobre temas esenciales relacionados con la sociedad, la poltica y el Estado, dirigi
das no slo a los estudiantes de Derecho sino de otras disciplinas sociales y a los
particulares y ciudadanos, a fin de evitar que suceda que por desentendernos de la
poltica seamos gobernados por los peores. Pero el hecho es que el libro va mucho
ms all y sirve para un variado pblico, porque en realidad es un manual de pre
grado universitario apropiado para carreras de derecho, sociologa, ciencias de go
bierno y administrativas y servicio social, sin olvidar las carreras vinculadas al
estudio de lo poltico desde el punto de vista filosfico, sociolgico y antropolgico.
El firme propsito de producir un instrumento de educacin cvica amistoso y cer
cano queda de manifiesto en el uso de importantes y conocidos films o novelas cuyo
trasfondo presenta al pblico en general uno u otro de los problemas surgentes del
ejercicio del poder poltico.
El libro se estructura en diez captulos, llamados Lecciones, adems de

una breve Presentacin. La Leccin Primera expone reflexiones sobre las socie
dades humanas y la actividad poltica. La Leccin Segunda tiene su foco en las fuer
zas polticas y su rol en el sistema poltico, mientras que las Lecciones Tercera a
Sexta se centran en el estudio del Estado desarrollo del Estado Moderno, elemen
tos del Estado, las formas de Estado, y los rganos y funciones del Estado. La Leccin
20
PREFACIO
Sptima tiene la novedad de ser un anlisis muy ilustrativo sobre la funcin con
tralora y la funcin constituyente; la Leccin Octava est dedicada a los principales
sistemas de gobierno, la Novena a la democracia, y la Dcima y ltima, a los sistemas
autocrticos, hoy da carentes de toda legitimidad y atraccin para las masas de la
sociedad de la informacin.
El libro aparece en momento muy oportuno para renovar y actualizar los

textos clsicos publicados en estas reas en los ltimos 40 aos, escritos por Mario
Verdugo y Ana Mara Garca B. (Instituciones Polticas); Humberto Nogueira A. y
Francisco Cumplido C (Instituciones polticas y Teora Constitucional); y Hernn
Molina Guaita (Instituciones polticas), sin olvidar los Apuntes sobre teora pol
tica publicados por alumnos del Profesor Jaime Guzmn E. (quien suscribe ha pu
blicado entre 1980 y 1990 varios readers sobre Staatkundige Systemen en
Politieke Stelsels (Sistema estatales y sistemas polticos), para uso interno en
Erasmus Universiteit Rotterdam). En ese perodo de 40 aos no slo se ha produ
cido el cambio y transicin, en el plano nacional, de fuerte dictadura a democracia
consocional o pactada, sino que, a nivel global, han desaparecido y reaparecido,
junto con los grandes relatos o utopas, la filosofa poltica, y se han modificado
fuertemente las relaciones conceptuales entre poltica y derecho y de otro lado, de
mocracia, poder y ciudadana. Las fuertes polmicas que ello ha generado son ex
puestas de resumida y crtica manera por Jorge Astudillo. En claras palabras nos
hace ver como la nocin de democracia representativa ha perdido su jerarqua e
importancia tericas por razn de sus fallas prcticas, siendo gradualmente reem
plazada por una democracia pluralista y multicultural de tipo participativo e inclu
sivo. Astudillo teoriza de manera convincente sobre el despertar de nuevas formas
de opinin pblica y ciudadana, y por tanto de instituciones cuyo funcionamiento
requiere y logra mayores niveles de participacin de la gente al tiempo que ejerce
mejor la funcin de control, gracias al uso generalizado de tecnologas de difusin
y accin en red. La nueva forma y conciencia de la ciudadana y los nuevos modos
de participacin contribuirn, se adivina, a la bsqueda de nuevas ideas y valores
para crear el deber ser del Bien Comn contemporneo y futuro, el cual ha sido la
pidado, junto con las grandes utopas, por el postmodernismo. El autor dedica varias
interesantes pginas a anticipar las nuevas forma de relacin entre Estado, Poltica
y Sociedad Civil.
La base de las reflexiones que nos ofrece Astudillo es la firme creencia de
que el Estado democrtico y el Derecho son indispensables para permitir y garan
tizar el mayor despliegue humano posible, fundado en la dignidad y voluntad hu
manas. Postula con ello la primaca del individuo sobre la comunidad la sociedad
en su conjunto jams ser ms importante que los seres que la conforman, ya que
slo el ser humano es capaz de preguntar, aunque sta y la vida en sociedad son
subrayadas como indispensables para el desarrollo del individuo. En consecuencia,
PREFACIO
21
no debe existir la razn de Estado, a no ser en razn del Bien Comn, que es la fi
nalidad del Estado y la poltica. Por lo tanto, concluye, la poltica no es sola y sim
plemente lucha por el poder, sino que funciona como un modo y marco de
transacciones de valores e intereses en forma pacfica y dialogada. Su fuerte y fun
dada crtica a la poltica y los polticos no tiene por objeto, se advierte, acabar con
ellos, sino subsanar sus deficiencias, en especial las de orden moral, impedir la re
peticin de las mismas y posibilitar su renacimiento y el de los partidos polticos.
Ms educacin cvica para el comn de la ciudadana servir tambin para mejorar
y fortalecer, hacer ms eficiente y transparente unos y otros, ya que mientras mayor
es el conocimiento de la ciudadana sobre gobierno y poltica, mejor ser la selec
cin de dirigentes que haga y ms eficaz el control de los mismos que lleve a cabo.
De manera muy afortunada el autor, a propsito de los requerimientos mo
rales de una nueva forma de hacer poltica, se refiere al problema de la corrupcin
en los asuntos pblicos, que abarca polticos, funcionarios y, por supuesto, sectores
empresariales del mundo privado. La corrupcin, nos dice, afecta a la propia demo
cracia en su esencia, es decir, en materia de libertad e igualdad. Reclama, adems,
una nueva normativa y estructura para luchar con eficacia contra la corrupcin. Se
puede graficar esta situacin advirtiendo que en una sociedad polticamente co
rrupta que hablar de inters general o nacional, buenas costumbres o Bien Comn
suena a mofa del ciudadano corriente.
Dado el objetivo que persigue el autor confeccionar un pequeo libro para

difundir las ideas centrales de poltica, gobierno, derecho y ciudadanano puede
transformarse en crtica que no figuren en el algunas materias que otros autores
podran considerar importantes. Nos referimos, dado el tratamiento en profundidad
que se da a los partidos polticos, al anlisis de los sistemas electorales y de las elec
ciones libres, informadas y peridicas; a la alternancia en el poder; a las formas de
Estado Mnimo o Subsidiario; a la incorporacin de los grupos intermedios y de la
sociedad civil en general a funciones de gobierno, y especialmente, a un ms amplio
y actualizado tratamiento del mas grave problema polticoinstitucional de Chile:
la descentralizacin. La bibliografa, en que se combinan muchos e importantes au
tores clsicos y contemporneos, el sistema de referencias y el uso tcnicamente
apropiado de esclarecedoras notas a pie de pgina, constituye otras de las riquezas
por las cuales sin duda este libro ganar el aprecio del pblico.
Una pregunta filosfica? A qu campo epistemolgico y disciplinario per
tenece este libro de Jorge Astudillo? Dada la naturaleza y extensin de un Prefacio,
haremos una sntesis de la bsqueda de respuesta.
El libro no se funda en un anlisis del sistema de principios y normas jurdicas

de naturaleza soberana sobre ejercicio del poder por y ante el Estado, de modo que
no se trata de un texto de Derecho Constitucional. Tampoco tiene como base un banco
22
PREFACIO
de datos y enunciados empricos sobre uno o ms sistemas polticos, de modo que

no se trata de Ciencia Poltica. No consiste en enunciados formales de tipo ontolgico,
epistemolgico o tico sobre el poder y el Estado, ni tampoco en consideraciones me
todolgicas y anlisis de significados y significantes, de modo que no se trata de Filo
sofa Poltica. No proviene de estudios o investigaciones de naturaleza cualitativa y
relativos a grupos sociales como totalidades o unidades, de modo que no calza ni en
la Sociologa ni en la Antropologa Poltica. Tampoco se trata de teoras prescriptivas
acerca de los fines ideales o doctrinarios perseguidos a travs de la accin poltica.
Qu es? Es una descripcin de base histrica y naturaleza introductoria y crtica
sobre la razn de ser y funcionamiento real del conjunto de instituciones polticas a
cargo del ejercicio del poder en un estadonacin determinado que conduce al mejor
conocimiento del ser y del deber ser del derecho y la poltica. Podemos clasificarlo
bajo el nombre de Instituciones Polticas o Derecho Poltico como es habitual en
el derecho nacional y comparado, pero probablemente el nombre que mejor describa
el contenido y propsito del libro sea el de Teora Poltica.
Como teora de la poltica es un estudio no del ser en relacin con el deber
ser, sino en relacin con el poder ser, porque se sita en un campo de accin social
iluminado por premisas y principios apropiados para el dialogo a travs del cual
puedan resolverse conflictos entre segmentos de la sociedad. Se trata de compren
der las conductas polticas tal como ellas se producen, no de prescribirlas; analiza
el por qu, no el deber ser de una doctrina, y mira principalmente al mbito proce
dimental que sirve de base y marco a las conductas que suponen ejercicio de poder,
sea por parte del individuo aislado, sea por parte de una clase social. All se mani
fiestan diferentes doctrinas por antonomasia de naturaleza democrtica, a travs
de procedimientos que tienen su origen en Rousseau y culminan contempornea
mente en J. Habermas, procedimiento a travs del cual puede llegar a formarse y
conocerse la voluntad general o del poder soberano, de la que depende la legiti
midad del sistema y de la decisin concreta. Como lo dira Esteban Anchustegui, el
nfasis se sita no en los contenidos, valores o principios de una doctrina o teora,
providencial o humana, sino en las condiciones de formacin del consenso, en
donde hasta las propias premisas de justificacin como las condiciones ideales de
comunicacin son materia de examen y reflexin. Se trata de asegurar que pre
valezca un concepto normativo de legitimidad liberado de condicionantes metaf
sicas, como aparece en los escritos de J. Rawls, R. Dworkin, o J. Habermas.
Damos la bienvenida a este importante y til libro, en especial porque cre
emos que es ms verdadero de lo que se cree que los pueblos tienen los gobiernos
que se merecen, razn suficiente para preocuparnos de mejorar el nivel y calidad
de nuestro propio pueblo.
JORGE TAPIA VALDS (LL.M. Phd)

Madrid, Noviembre de 2014.
LECCIN PRIMERA:
REFLEXIONES SOBRE LAS SOCIEDADES HUMANAS

Y LA ACTIVIDAD POLTICA
I.
Algunas ideas sobre las sociedades humanas y sus principales caractersticas

1.- Presentacin del tema
El Estado y el derecho solo tienen lugar en el seno de nuestras sociedades, las

que al estar conformadas por seres humanos se encuentran dotadas de ciertas ca
ractersticas que las apartan de otras agrupaciones sociales del reino animal.
Los individuos de la especie humana tenemos voluntad e inteligencia, pasiones

y sueos, somos solidarios, muchas veces egostas y hasta despiadados. Nuestras
fortalezas y debilidades nos marcan y nos definen. La vida humana se desarrolla en
una constante y permanente interaccin con nuestros semejantes. Producto de esta
interaccin aparecen ciertos fenmenos sociales, como la cooperacin y el conflicto.
La vida social requiere de orden y de una organizacin que brinde seguridad a
las personas, es por ello que la poltica y el derecho se tornan imprescindibles.
En esta leccin abordaremos algunos conceptos introductorios que nos permi
tan entender las sociedades humanas y sus principales caractersticas junto con al
gunos aspectos bsicos del fenmeno poltico.
2. Concepto y caractersticas de las sociedades humanas
a.- Concepto
Las sociedades humanas son entendidas por el Diccionario de la RAE como una
agrupacin natural o pactada de personas, que constituyen una unidad distinta de
cada uno de sus individuos, con el fin de cumplir, mediante la mutua cooperacin,
todos o algunos de los fines de la vida.
b.- Elementos
Si bien el concepto que acabamos de transcribir no es el ms completo, espe

cialmente si quisiramos plantear el tema desde el punto de vista de la sociologa,
de todas maneras nos sirve para hacernos una idea bsica de qu hablamos cuando
hablamos de las sociedades humanas, al menos para los efectos de estas lecciones.
De esta forma, podemos decir que en toda sociedad humana encontramos a lo

menos los siguientes elementos:
24
JORGE ASTUDILLO M.
i. Pluralidad de sujetos. Una sociedad humana est compuesta por una plu
ralidad de hombres y mujeres. Si usted es el nico sobreviviente de un apo
calipsis nuclear no constituir una sociedad, simplemente ser el ltimo
habitante del planeta.
ii. La sociedad constituye una unidad distinta de cada uno de sus integrantes.
En otras palabras, el conjunto es un ente diverso de cada persona conside
rada individualmente.
La doctrina de la dignidad humana y los derechos fundamentales es incompa

tible con la idea que postula que el todo es ms que las partes. En otras palabras, la
sociedad en su conjunto jams ser ms importante que los seres humanos que la
conforman1. Entender lo contrario es aceptar la idea de razn de Estado y con ello
las doctrinas totalitarias que dejan a las personas subordinadas a la grandeza del
Estado con todas las consecuencias negativas que esto trae consigo, especialmente
en relacin con el respeto y proteccin del ser humano y su dignidad.
iii. La sociedades pueden tener su origen, segn diversas posturas, en la na

turaleza o bien en la voluntad humana. No nos detendremos a reflexionar
sobre este asunto, solamente nos limitaremos a sealar que la vida en so
ciedad es una realidad de la que no podemos escapar.
iv. La finalidad de las sociedades humanas es alcanzar fines, trascendentes y
materiales, mediante la mutua cooperacin de sus integrantes. Una sola
persona, por ejemplo, no sera capaz de cazar un enorme mamut, para ello
se requiere la mancomunin de muchos individuos.
3. La vida social: una realidad ineludible
Con independencia de que aceptemos que la vida en sociedad es una realidad

natural o pactada, lo cierto es que ella es una exigencia de la cual no nos podemos
sustraer. Los seres humanos necesitamos de los dems para alcanzar nuestro mayor
desarrollo material y espiritual. Es muy difcil imaginar una persona que no necesite
de nadie ms para desarrollarse plenamente. En las pelculas El nufrago2 y Soy
leyenda3 podemos apreciar la imperiosa necesidad humana de socializar con nues
1
2
3
La Constitucin chilena acoge esta postura en su artculo 1 inciso 4 al disponer que el Estado
est al servicio de la persona humana.
Dirigida por Robert Zemeckis (2000).
Dirigida por Francis Lawrence (2007).
LECCIN PRIMERA: REFLEXIONES SOBRE LAS SOCIEDADES
25
tros semejantes. En una de las escenas finales de El secreto de sus ojos4 se pre
senta en forma magistral y dramtica esta idea cuando el prisionero cautivo por
largos aos ruega para que su guardin solamente le hable.
En definitiva, es imposible escoger la presencia y la presin del vivir con otros

y entre otros. Lo que los dems dicen y hacen influye y nos afecta. Al recin nacido
prematuro que vive en una incubadora de cristal, alguien lo ha metido all, otros
han tomado esa decisin; y los padres, que l por el momento desconoce, tuvieron
que relacionarse sexualmente para engendrarlo5.
Por eso, mucha razn tiene el profesor VERDUGO cuando sostiene que el hom
bre no existe, sino que coexiste; no vive, sino que convive. En otras palabras, vivir
humanamente es vivir con otros hombres6.
4. Particularidad de las sociedades humanas
Las sociedades humanas estn compuestas por seres humanos lo que las hace
distintas a las sociedades de abejas o de suricatas. Los seres humanos compartimos
muchas caractersticas con el resto de los seres vivos que habitan el planeta, sin
embargo nos alejamos de ellos en ciertas cualidades que nos hacen especiales: La
inteligencia y la voluntad. Solo el ser humano tiene inteligencia y voluntad. nica
mente los individuos de la especie humana podemos plantearnos fines, cuestionar
y analizar nuestro contexto y prever las consecuencias de nuestros actos. Solo los
seres humanos tenemos conciencia de que somos y estamos en este mundo. En al
guna obra maestra de Julio CORTZAR uno de sus protagonistas se lamentaba:
Estoy tan solo como este gato, y mucho ms solo porque lo s y l no7.
Emerich CORETH sostiene que solo el hombre es capaz de preguntar; cosa que
no pueden hacer ni la piedra ni la planta ni tampoco el animal. Esos seres se mueven
bajo una existencia que no se plantea problemas. Ni siquiera el animal, que percibe
su entorno, es capaz de preguntar. Permanece ligado al dato concreto de un deter
minado fenmeno, sin poder abarse sobre el mismo ni preguntarse por sus razones
ocultas. Lo que se le muestra es para l algo absoluto. El animal queda por debajo
4
Dirigida por Juan Jos Campanella (2009).
VERDUGO, Mario y GARCA, Ana Mara. Instituciones Polticas, Tomo II. Santiago: Editorial Jurdica
de Chile, 2 ed., 1998, p. 17.
IZQUIERDO, Antonio. Como dominamos la sociologa. Fundamentos de sociologa. Madrid: Editorial

Plaza Mayor, 3 Ed., 1988, p. 11.
CORTZAR, Julio. El perseguidor. En Cuentos de Pelcula. Buenos Aires: Editorial del Nuevo Ex
tremo, 2007, p. 130. El perseguidor es publicado en un libro de cuentos denominado De las armas
secretas en el ao 1959.
JORGE ASTUDILLO M.
26
de la posibilidad de interrogar. Slo el hombre se encuentra inmerso en la posibili

dad y necesidad de preguntar... Todos los dems seres tienen una existencia o pre
sencia inconsciente y, por ende, ajena a cualquier problematicidad. No pueden
preguntarse por su propia esencia. El interrogador en exclusiva es el hombre que
pregunta a todo y hasta a s mismo por su propia esencia; con lo cual transciende
la inmediatez de la realidad dada buscando su fundamento8.
Por su parte, Jess GONZLEZ, citando a RECASNS SICHES nos recuerda que
a diferencia de las cosas, que tienen su fin fuera de s, el hombre tiene un fin propio
que cumplir por propia determinacin9.
En definitiva, todas estas cualidades nos hacen ser dignos y es esta dignidad el
fundamento ltimo del Estado y del derecho. La dignidad humana es aquella cua
lidad inherente a los seres humanos, que los transforma en merecedores de respeto
y proteccin por parte del Estado y del resto de sus semejantes. Justamente ha sido
esta dignidad humana el motor de todo el desarrollo tanto a nivel internacional
como dentro de cada Estado del derecho de los derechos humanos.
5. El conflicto
Una de las caractersticas ms importantes de las sociedades humanas y que
de alguna manera justifica la existencia del Estado y del derecho es el conflicto.
Tal como sostiene el profesor SQUELLA, decir que vivimos en sociedad, amn
de compartir unas mismas reglas de conducta, equivale a comprobar que vivimos
en relaciones recprocas y estables de intercambio, de colaboracin, de solidaridad
y de conflicto. Lo cual nos permite anotar, de paso, que el conflicto no es una pato
loga social, una anormalidad, sino algo inseparable de la vida en sociedad10.
El conflicto humano aparece cuando las pretensiones que persigue una parte,
legtima o ilegtimamente, son distintas a las que persigue otra. Son infinitas las ra
zones por las que se produce el conflicto social. La propiedad, el acceso a puestos
de trabajo, el amor, el deseo de alcanzar el poder, etc.
La solucin ms primitiva al conflicto social viene dado por el uso de la fuerza.
Es el llamado mecanismo de la autotutela. Esta forma de dar solucin a un conflicto
8
9
10
CORETH, Emerich. Qu es el hombre? Esquema de una antropologa filosfica. Barcelona: Editorial

Herder, 1976, p. 2930.
GONZLEZ, Jess. La dignidad de la persona. Madrid: Editorial Civitas S.A., 1986, p. 23.
SQUELLA NARDUCCI, Agustn. Una descripcin del derecho. En Isonoma: Revista de teora y filosofa del derecho, N 27, 2007, pp. 5172, p. 68.
27
no es la ms recomendable porque en definitiva hace que termine imperando la ley

del ms fuerte y si aceptamos una sociedad que se rija bajo estas condiciones esta
remos poniendo la razn bajo el yugo de la fuerza y con ello la dignidad humana
simplemente no existira. En este punto, estamos seguros que Calicles se equivo
caba.
La autotutela es repudiada en las modernas sociedades, por las razones que
hemos indicado en el apartado anterior, sin embargo, dentro del actual contexto so
cial de todas maneras podemos encontrar manifestaciones mnimas de autotutela
como es la legtima defensa.
Tampoco es aconsejable entregar la solucin de los conflictos a simples orga

nizaciones dotas de fuerza pues ello implicara dejar la libertad y la vida de las per
sonas a la discrecionalidad de un lder y quedaran stas expuestas a reglas carentes
de objetividad. Ford Coppola ilustr en forma notable este fenmeno en la persona
de don Vito Corleone en The Godfather (El padrino)11.
En las actuales sociedades constituidas en estados modernos el conflicto se

tiende a solucionar a travs de mecanismos establecidos por el derecho. Lo primero
que hace el derecho creado por el Estado es monopolizar el uso de la fuerza. De
partida, el derecho establece en qu casos o hiptesis podr ejecutarse un acto de
fuerza contra un sujeto normativo. Seguidamente, el derecho indica el rgano al
que hay que pedir que declare la procedencia de un determinado acto de fuerza
contra alguien, estableciendo tambin el procedimiento que ese rgano debe ob
servar para declarar u ordenar el acto de fuerza de que se trate. Y en cuarto trmino,
el derecho fija tambin la medida de fuerza que podr aplicarse en cada caso12.
Pero adems, el Derecho contribuye a dar solucin a los conflictos sociales por
medio de ciertos instrumentos en que participan directamente las partes involu
cradas como es la mediacin o la transaccin, o por medio de la intervencin de un
tercero imparcial a travs del proceso. Ese tercero imparcial se llama juez.
6. La autoridad en la vida social
Ser posible la vida pacfica de los seres humanos sin orden o autoridad? En
otras palabras, podemos prescindir del Estado? Desde las posiciones anarquistas
ello es posible.
11
12
Dirigida por Ford Coppola (1972).

SQUELLA (2007) 69.
28
JORGE ASTUDILLO M.
Si bien existen muchas explicaciones del anarquismo, de la lectura de autores

anarquistas clsicos como PROUDHON, BAKUNIN o MALATESTA se desprenden fe
hacientemente algunos de sus rasgos caractersticos, a saber13: i) No es cierto que
la libertad de un ser humano se encuentre limitada por la libertad de los dems. El
individuo es realmente libre solo entre individuos igualmente libres. ii) La libertad
de cada uno solo se puede lograr en la medida que todos sean iguales. iii) Se plantea
un rechazo absoluto de cualquier autoridad. iv) La organizacin poltica y econ
mica de la vida social no debe estar dirigida desde arriba hacia abajo sino segn el
principio de asociaciones de federaciones libres. v) Para la realizacin completa de
la libertad humana es preciso que se den ciertas condiciones esenciales. En primer
lugar la abolicin de las clases, los rangos y los privilegios, absoluta igualdad elec
toral para hombres y mujeres; en segundo lugar la abolicin, disolucin y desman
telamiento del Estado centralizado, abolicin de las universidades estatales pues la
educacin debe ser nicamente administrada por asociaciones libres; la abolicin
del poder estatal judicial y para ello todos los jueces deben ser elegidos por el pue
blo, abolicin de la administracin centralizada, de la burocracia, ejrcitos y policas;
en tercer lugar el anarquismo propugna la abolicin de la propiedad privada la que
sera sustituida por formas solidarias de tipo colectivista o comunista. En este l
timo punto aparecen profundas divergencias entre los anarquistas, porque si bien
todos ellos pretenden la sustitucin del sistema capitalista por otro socialista de
propiedad y gestin colectiva, unos se inclinan por que en esa nueva formacin eco
nmica se retribuya a cada cual segn su trabajo y otros pretenden que se retribuya
a cada quien segn sus necesidades.
A pesar de las posturas anarquistas y lo atractivas que ellas puedan parecer, si
nos detenemos a meditar sobre la naturaleza humana, sobre los comportamientos
que realizamos en el uso de nuestra libertad, es muy comn que nos encontremos
con actitudes que no se basan justamente en principios de solidaridad. Aquellas
personas que sacan fotografas con su celular a la escena de un accidente con per
sonas heridas y luego las cuelgan en redes sociales, los que saquean en situaciones
de catstrofes, quienes abusan de las tasas de inters crediticios, aquellos empre
sarios que pagan salarios mnimos a sus trabajadores y obtienen enormes utilida
des, las farmacias que se coluden para subir sus precios sin pensar en el dao que
hacen a las personas ms pobres, etc., son ejemplos de la conducta egosta del ser
humano. Es muy triste observar que ejemplos de este tipo de conductas son inter
minables.
13
AGUADO HERNNDEZ, Felipe. Anarquismo y liberalismo. En Isegora: Revista de filosofa moral y

poltica, N 9, 1994, pp. 129134, p. 130131.
29
En este orden de cosas, si los seres humanos en muchas ocasiones nos com
portarnos en forma egosta, es muy difcil imaginar una sociedad en que no exista
el Estado y la autoridad. En la pelcula La carretera14 se nos muestra un mundo
apocalptico en que no existe autoridad y la sobrevivencia es una cosa solo de fuerza
y astucia. Los protagonistas de The Walking Dead15 deben cuidarse de los can
bales muertos vivientes, pero el real peligro no est en ellos sino en los otros so
brevivientes. De un zombie hambriento siempre sabrn que esperar, de otros seres
humanos en cambio, nunca se tendr certeza de sus comportamientos. Sin certeza
jurdica no puede desarrollarse plenamente ningn ser humano. Para evitar situa
ciones de incerteza como las que hemos aludido es que existe el Estado y el derecho.
7. Conclusiones
En el contexto de este curso hemos de proponer la necesidad del Estado (con
su elemento poder) y del derecho para garantizar y permitir el mayor despliegue
humano posible. La existencia del Estado y del derecho revisten de certeza a las re
laciones sociales y en ese contexto se puede desarrollar de mejor forma la persona
humana.
El Estado que necesita el ser humano para alcanzar su desarrollo integral es
un Estado sometido al derecho, pero no de cualquier derecho, sino aquel que tiene
su fundamento de legitimidad en la voluntad ciudadana y sea respetuoso con la dig
nidad y los derechos fundamentales que de ella emanan.
II. La actividad poltica y la ordenacin de la vida social
1. Introduccin: La poltica un concepto difcil de definir
Quizs una de las actividades ms difciles de captar en su esencia es la activi
dad poltica. La palabra poltica la solemos utilizar constantemente en nuestro vo
cabulario, muchas veces en un sentido bastante peyorativo pues la opinin pblica
tiende a confundir la poltica con el accionar de algunos dirigentes que intervienen
en la cosa pblica buscando satisfacer intereses particulares y partidistas y no pen
14
15
Dirigida por John Hillcoat (2009).
Serie de televisin producida por Frank Darabont (2010 primera temporada) basada en el comic
de Robert Kirkman (2003).
30
JORGE ASTUDILLO M.
sando en el inters general de la sociedad16, pero poco sabemos en realidad de ella.

Aparentemente, la poltica constituye un asunto sencillo sobre el que todo el mundo
entiende, del que muchos hablan como si de expertos se trataran. De hecho, la ma
yora de la gente se siente capacitada para emitir opiniones y hacer anlisis sobre
la poltica, mientras que, en cambio, evita opinar en torno a otros temas sobre los
que considera que no tiene suficientes conocimientos, temas que van desde reas
que se consideran de alta especializacin como la fsica o la ingeniera, a otras ms
vulgarizadas, como la literatura o la msica, pero, a pesar de ello, observadas y tra
tadas con prudencia por lo que se considera su intrnseca dificultad o profundi
dad17.
Por lo mismo, en estas lneas no pretendemos dar un concepto acabado de po
ltica, simplemente nos limitaremos a entregar algunas ideas y reflexiones que nos
permitan lograr entender lo esencial de esta importante actividad humana.
2. Sobre el concepto de poltica
a.- La poltica moderna y Nicols Maquiavelo18
Debemos advertir que las interpretaciones en cuanto a la obra del italiano son
diversas, multifacticas y hasta controversiales. Para unos, su principal aporte fue
16
17
18
No es raro ver en las distintas campaas polticas a candidatos y candidatas a ocupar cargos de
eleccin popular manifestando al electorado que una de sus principales virtudes es precisamente
no ser poltico. En el caso chileno en algn momento lo hizo el candidato presidencial Joaqun
Lavn y en las elecciones presidenciales 2013 el candidato Franco Parisi.
URIARTE, Edurne. Introduccin a la ciencia poltica. La poltica en las sociedades democrticas. Ma
drid: Editorial Tecnos, 2010, p. 13.
Nicols Maquiavelo: Filsofo y funcionario pblico Italiano, nacido el ao 1469 en un pueblo cer
cano a Florencia, es una de las figuras ms relevantes del Renacimiento Italiano, famoso especial
mente por ser el autor de la obra poltica El prncipe escrito el ao 1513. La expresin
Maquiavlico es comnmente utilizada en el leguaje popular para referirse a una persona que no
conoce lmites para alcanzar sus objetivos. De esta manera, maquiavelismo es una expresin uti
lizada sobre todo en el lenguaje comn para indicar una manera de actuar, tanto en poltica como
en todos los sectores de la vida social, falsa y sin escrpulos, que implica el uso, ms que de la vio
lencia, del fraude y del engao. Maquiavlico se considera en particular a quien hace creer que
su conducta se inspira en principios morales y altruistas, mientras que en realidad persigue fines
egostas. Esa expresin constituye en el lenguaje comn un testimonio de la reaccin que contina
suscitando en la conciencia popular la doctrina de Maquiavelo y de la tendencia a considerarla
como una enseanza inmoral. Esta expresin puede tambin utilizarse en un sentido estrictamente
tcnico para indicar la doctrina de Maquiavelo o, ms en general, la tradicin de pensamiento fun
dada sobre el concepto de razn de Estado. BOBBIO, Norberto, MATTEUCCI, Nicola y PASQUINO,
Gianfranco. Diccionario de Poltica, Tomo L-Z. Ciudad de Mxico: Siglo XXI Editores, 12 ed. en es
paol, 2000, p. 935.
31
la separacin contextual de la poltica a la cual le dio una autonoma plena y total

frente a la moral, sembrando as unas bases slidas de una ciencia del poder o al
menos de una tcnica del poder. Para otros, habra fundado una nueva tica social
en concordancia con el individualismo moderno; estas connotaciones son conse
cuencias de las lecturas de El Prncipe y de los Discursos sobre la Primera Dcada
de Tito Livio19.
No son pocos los autores que sostienen que el gran aporte de MAQUIAVELO a
la poltica moderna fue la autonoma que ste le dio a la actividad poltica separn
dola de la moral20. Es as como, la mayor originalidad de Maquiavelo reside quizs
en el hecho de que teoriz con inigualado vigor sobre la existencia de un imperativo
propio de la poltica. Maquiavelo no se limit a sealar la diferencia entre poltica
y moral; lleg a proclamar una vigorosa afirmacin de autonoma: la poltica tiene
sus leyes, leyes que el poltico debe aplicar21. Algunos siglos ms adelante MAX
WEBER profundizar sobre esta idea con su ya clsica distincin entre la tica de
la conviccin y la tica de la responsabilidad. La tica de la responsabilidad nos
plantea una persona que antes de actuar piensa en la o las posibles consecuencias
de sus acciones, se cuestiona respecto de cuales son mejores y luego toma la deci
sin que corresponda, aunque esa accin final pueda ser considerada como mala.
Para WEBER, la poltica est influida por la tica de la responsabilidad, porque la
tica de la conviccin implica una intransigencia absoluta respecto de los principios
que se sustentan. La tica de la conviccin es la tica de los santos y de los mrtires
y ella no sirve en la poltica.
Tal como sostiene DAZ PADILLA, para el secretario florentino la poltica es

una ciencia autnoma de la moral o de la religin, ya que sus fines son diversos: en
un caso el bien moral, en el otro el til poltico. Por tanto sus medios tampoco tienen
que ser los mismos. Esta es la razn de que la virtud poltica no tenga porqu iden
tificarse con la moral; podran coincidir si los hombres fuesen buenos por natura
leza, pero dada la maldad humana hace que ello no sea posible. Coherente con estas
ideas Maquiavelo seala como la primera condicin del buen poltico la de presu
poner a todos los hombres culpables, lo cual implica como consecuencia la nece
sidad por parte del prncipe de aprender a poder ser no bueno22.
19
20
21
22
VILAFUENMAYOR, Francisco y VILA MONTAO, Claudia. El poder: de Maquiavelo a Foucault.

En Revista de Ciencias Sociales (Universidad del Zulia, Venezuela), Vol. XVIII, N 2, Abril Junio 2012,
pp. 367380, p. 368.
NOGUEIRA, Octaciano: Introduo Cincia Poltica. Brasilia: Edies Unilegis de Cincia Poltica,
2007, Volume I2 ed., p. 41.
SARTORI, Giovanni. La poltica. Lgica y mtodo en las ciencias sociales. Mxico D.F.: Fondo de Cul
tura Econmica, 3 ed. (2002), 3 reimpresin, 2006, p. 209.
DAZ PADILLA, Fausto. El concepto de hombre en Nicols Maquiavelo. En El Basilisco: Revista de
filosofa, ciencias humana, teora de la ciencia y de la cultura, N 10, 1980, pp. 5160, p. 54.
32
JORGE ASTUDILLO M.
MAQUIAVELO dice expresamente en el Captulo XVII de su obra El prncipe

que es preferible ser temido que ser amado porque de la generalidad de los hom
bres se puede decir esto: que son ingratos, volubles, simuladores, cobardes ante el
peligro y vidos de lucro. Mientras les haces bien, son completamente tuyos: te ofre
cen su sangre, sus bienes, su vida y sus hijospero cuando la necesidad se presenta,
se rebelan.
De la obra de Nicols MAQUIAVELO se desprende una particular apreciacin

de la poltica y del poder construida desde la realidad. MAQUIAVELO no describe
al hombre que debe ser, describe al hombre que es. Y en este contexto, de su obra
se deduce fehacientemente que el fin (la adquisicin del poder y su manteni
miento) justifica los medios. Es cierto que esta frase no la encontramos contenida
expresamente en El prncipe sin embargo, estimamos que esta idea, la de la razn
de Estado, si se deduce de sus lneas23.
Por ltimo concluiremos que para MAQUIAVELO la virtud moral no es una con
dicin esencial de los gobernantes aunque puede ser til presentarse a la comuni
dad con virtuosismo. Tanto la virtud moral como la crueldad pueden ser utilizadas
para la grandeza del Estado. Tanto es as, que hasta le es lcito al gobernante romper
su palabra cuando las circunstancias lo aconsejen. Es as como un prncipe pru
dente no debe observar la fe jurada cuando semejante observancia vaya en contra
23
La figura que en nuestras disciplinas opera el trnsito de lo medieval a lo moderno es Nicols MA

QUIAVELO (14691527), de memoria execrada, aunque acaso en ello haya ms de hipocresa que
de convencimiento sincero, y desde luego uno de los Autores que mayor influencia han ejercido
hasta nuestros das. No es MAQUIAVELO un telogo, ni siquiera un moralista; tampoco pretende
ser un filsofo, ni un sistematizador; es un escritor y poltico, que se mueve en el ambiente de su
pas natal, desgarrado por facciones e invadido por dinastas extranjeras; y describe a los hombres
como son, no como debieran ser; nada de extrao tiene que su sentido realista, su hondo amor
patrio y el ansia de ver a Italia organizada como ya han conseguido estarlo otros Estados, le in
duzcan a formular una reglas de poltica algo reidas con principios ticos o religiosos; para su
temperamento de patriota lo esencial es la salvacin de Italia, y sta no puede realizarse ni por la
Iglesia, ni con una Monarqua universal, sino por un Monarca decidido; por eso su tratado de El
Prncipe, dedicado a un Mediis; y por eso tambin su defensa del Estado como fin, como poder;
su criterio de la razn de Estado, segn el cual el fin ha de justificar los medios, los compromisos
y pactos ceden ante la conveniencia pblica, es preferible que el Prncipe sea temido (si es que a
la vez no puede ser amado) y todas las mximas que le han granjeado reputacin poco recomen
dable, y que no son sino concrecin de la conducta seguida por Luis XI de Francia, Enrique VIII de
Inglaterra o el Pontfice Alejandro VI (por no citar tambin a algn Monarca espaol contempor
neo). Siempre cabr al florentino el honor de haber fundado la Poltica moderna, y de no haber
reparado en nada con tal de conseguir la grandeza de su Patria, a la que sacrific su propio buen
nombre. Y que su tesis tena algo ntimamente humano lo comprueba la cantidad de escritores
maquiavelistas y maquiavlicos que ha habido (para seguir la terminologa de Jos Luis AL
VAREZ). PREZ SERRANO, Nicols. Tratado de Derecho Poltico. Madrid: Editorial Civitas, 1976, p.
138.
33
de sus intereses y cuando hayan desaparecido las razones que le hicieron prometer.
Si los hombres fuesen todos buenos, este precepto no sera bueno; pero como son
perversos, y no la observaran contigo, tampoco t debes observarla con ellos.
Para MAQUIAVELO el Estado es un fin en s mismo. No un instrumento para al
canzar fines trascedentes, por lo que la poltica es una actividad que se relaciona
con el poder, con su adquisicin y mantenimiento.
b.- La concepcin de poltica de Max Weber24
Ante la pregunta sobre lo que es la poltica, Max WEBER, en su obra La poltica
como vocacin nos da a entender que ella es una actividad que la podemos reco
nocer en un sentido amplio y en un sentido restringido. Dice WEBER que el con
cepto de poltica es extraordinariamente amplio y abarca cualquier gnero de
actividad directiva autnoma25. En este sentido el autor explica que cuando habla
mos de poltica en un sentido amplio podemos estar refirindonos a la poltica de
divisas de un banco, de captacin de matrcula por parte de un colegio, etc. En cam
bio, cuando hablamos de la poltica en un sentido restringido vamos a entender so
lamente la direccin o la influencia sobre la direccin de una asociacin poltica, es
decir, en nuestro tiempo, de un Estado26.
Planteado lo anterior, Max WEBER se encarga de explicar el concepto de aso

ciacin poltica o Estado. Y en este contexto lo primero que sostiene es que el Estado
no se puede definir en base al desarrollo de una actividad. Por ejemplo, pensemos
en la defensa. Efectivamente el Estado desarrolla una labor de defensa, pero tam
bin lo hizo la polis griega o la civitas romana. Por lo tanto, lo que este socilogo
alemn propone es que el Estado solo es definible sociolgicamente por referencia
a un medio especfico que l, como toda asociacin poltica, posee: la violencia f
sica27.
La violencia no es, naturalmente, ni el medio normal ni el nico medio de que
el Estado se vale, pero s es su medio especfico. Hoy, precisamente, es especial
24
25
26
27
Max Weber: Socilogo, filsofo y economista alemn, nacido en Mnich el ao 1864 y fallecido a
los 56 aos de edad en 1920. Sus aportes a la ciencia poltica occidental son muy importantes, es
pecialmente su idea de poltica y su concepto de Estado fundado en el monopolio de la violencia
legtima.
WEBER, Max. La poltica como vocacin. En WEBER, Max. El poltico y el cientfico. Madrid: Alianza
Editorial, 1 ed. en rea de conocimiento: Ciencias sociales, 1998, 8 reimpresin, pp. 81180, p.
82.
dem.
WEBER (1998) 83.
JORGE ASTUDILLO M.
34
mente ntima la relacin del Estado con la violencia. En el pasado las ms diversas
asociaciones, comenzando por la asociacin familiar, han utilizado la violencia como
un medio enteramente normal. Hoy, por el contrario, tendremos que decir que Es
tado es aquella comunidad humana que, dentro de un determinado territorio (el
territorio es el elemento distintivo), reclama (con xito) para s el monopolio de la
violencia fsica legtima28.
Lo que define al Estado segn WEBER, y lo diferencia de otras asociaciones hu

manas, es que el Estado ha logrado monopolizar el uso de la violencia legtima. Tal
como seala, el Estado es la nica fuente del derecho a la violencia29.
Aclarado lo anterior, Max WEBER define la poltica en un sentido restringido

como la aspiracin a participar en el poder o a influir en la distribucin del poder
entre los distintos Estados o, dentro de un mismo Estado, entre los distintos grupos
de hombres que lo componen30.
En otras palabras, la concepcin de poltica del socilogo se relaciona con la

violencia y el poder. La actividad poltica se vincula con la participacin en el poder
del Estado. Y esto significa que quien se involucra en poltica lo que busca es alcan
zar el poder, ya sea para alcanzar fines nobles o egostas, pero alcanzar el poder al
fin y al cabo. En otras palabras, para WEBER la verdadera esencia de la poltica est
dada por la lucha por el poder.
El Estado, como todas las asociaciones polticas que histricamente lo han pre
cedido, es una relacin de dominacin de hombres sobre hombres, que se sostiene
por medio de la violencia legtima (es decir, de la que es vista como tal). Para sub
sistir necesita, por tanto, que los dominados acaten la autoridad que pretenden
tener quienes en ese momento dominan. Cundo y por qu hacen esto? Sobre qu
motivos internos de justificacin y sobre qu medios externos se apoya esta domi
nacin?31.
Una vez planteada esta concepcin de Estado, WEBER seala que el funda
mento de legitimidad de esta dominacin pueden encontrarse en: i) la tradicin,
esto es, la legitimidad del eterno ayer, de la costumbre consagrada por su inme
morial validez y por la consuetudinaria orientacin de los hombres hacia su res
peto; ii) el carisma, que es la autoridad de la gracia (carisma) personal y
extraordinaria, la entrega puramente personal y la confianza, igualmente personal,
28
dem.
30
dem.
29
31
WEBER (1998) 84.

dem.
35
en la capacidad para las revelaciones, el herosmo u otras cualidades de caudillo

que un individuo posee; iii) la legalidad, es decir en la creencia en la validez de
los preceptos legales y en la competencia objetiva fundada sobre normas racional
mente creadas, es decir, en la orientacin hacia la obediencia a las obligaciones le
galmente establecidas32.
La obediencia de los ciudadanos al Estado entonces encuentra su fundamento

de legitimidad en alguna de estas tres causas que acabamos de mencionar. En todo
caso, WEBER advierte que los tipos puros se encuentran muy raramente en la
realidad33.
Planteadas estas cuestiones, Max WEBER contina su explicacin advirtiendo

que en la obra La poltica como vocacin se preocupar de analizar la legitimidad
basada en el carisma. Sin embargo, para los efectos del presente curso no nos hare
mos cargo de esta perspectiva, limitndonos a exponer las ideas ya sealadas en
los prrafos anteriores.
c.- Superando la concepcin de poltica centrada solo en la fuerza
Hemos analizado someramente algunas de las ideas esenciales de Maquiavelo
y Weber como un indicador de la forma en que ha sido entendida la poltica tradi
cionalmente. Al parecer, segn estos importantes autores la poltica se relaciona
con la adquisicin y el mantenimiento del poder o al menos con la pretensin de
influir en su ejercicio.
No se puede desconocer la naturaleza agonal de la poltica. La poltica es lucha,

es contienda. Y esta contienda poltica se desarrolla en dos planos: por un lado,
entre individuos, grupos y clases que luchan por conquistar el poder, participar en
l o influirlo, y por otro, entre el poder que manda y los ciudadanos que lo sopor
tan34.
La poltica es poder, efectivamente es lucha por el poder, pero mucho ms que

eso. Y en este sentido concordamos plenamente con URIARTE35 cuando nos dice
que la poltica tambin reconoce un elemento integrador y consensual y uno orga
nizativo.
32
33
34
35
WEBER (1998) 85.

WEBER (1998) 86.
DUVERGER, Maurice. Introduccin a la poltica. Barcelona: Editorial Ariel S.A., 10 ed., 1990, tra
duccin Jorge Esteban, p. 21.
URIARTE (2010) 18.
JORGE ASTUDILLO M.
36
De esta manera, sostiene este autor, la poltica es tambin el conjunto de ac

ciones y relaciones que los individuos emprenden para llegar a acuerdos sobre sus
valores y sus normas, para consensuar organizaciones, smbolos, leyes y decisio
nes36. Esta perspectiva de la poltica se puede apreciar claramente en el caso chi
leno durante el perodo de transicin e inicio de la consolidacin de la democracia
en Chile luego del plebiscito del ao 198837.
En este sentido, la poltica es, desde el punto de vista de la integracin y el con
senso, un proceso de bsqueda de acuerdos y de definiciones comunes sobre la or
ganizacin de la sociedad38.
Por ltimo, no debemos olvidar que la actividad poltica tambin es la bsqueda

de la mejor manera de organizar la sociedad. La poltica tiene un fundamental ele
mento organizativo, que permite que los diversos elementos que conforman la so
ciedad y el sistema poltico se puedan ordenar de tal manera que permitan un
adecuado desarrollo de la vida social.
Siguiendo a URIARTE vamos a sealar, ya concluyendo esta parte de nuestro
estudio, que la poltica es un conjunto de relaciones en las que se intentan definir
e imponer, de manera ms o menos consensuada, las normas vinculantes para la
sociedad. En este sentido, la poltica es una bsqueda de poder. Pero la poltica es
tambin participacin, participacin de los individuos en las actividades del grupo
y en la definicin de las normas que rigen el grupo39.
III. El sistema poltico
1. Introduccin
La sociedad es un sistema de varios elementos que interaccionan en forma re
cproca, de tal manera que lo que sucede respecto de uno de ellos termina, por regla
general, influyendo en los dems.
Con esto queremos decir que un correcto anlisis y estudio del fenmeno social
debe ser sistmico e interdisciplinar y no abordar las problemticas sociales en
forma aislada. Esto es particularmente importante en la implementacin y desarro
36
dem.
38
URIARTE (2010) 18.
37
39
Ver: GODOY ARCAYA, Oscar. La transicin chilena a la democracia: Pactada. En Revista de Estudios
Pblicos, N 74, 1999, pp. 79106.
URIARTE (2010) 19.
37
llo de las polticas pblicas. Cuando el Estado quiere enfrentar un problema social
no lo debe considerar en forma aislada, puesto que si ello ocurre esta poltica segu
ramente estar destinada a fracasar.
Por ejemplo, pensemos en el problema de la violencia de gnero. No es raro

que se trate de combatirla aumentando las penas penales para el agresor, sin em
bargo, a pesar de ello, seguimos enterndonos por las noticias de agresiones y fe
micidios casi todas las semanas. Ello nos lleva a concluir que la medida de aumento
de sanciones penales no es suficiente para abordar el problema, pues es necesario,
adems del aumento de penas, poner el acento en otros aspectos, como la educacin
en la igualdad desde los primeros aos de colegio, en una poltica habitacional que
derrote el hacinamiento, oportunidades laborales que fomenten la independencia
de la mujer, espacios de esparcimiento para el fortalecimiento de la familia, trans
porte pblico que facilite el desplazamiento de las personas desde sus hogares a
sus lugares de trabajo y viceversa, prevencin en los colegios, tratamientos psico
lgicos a las vctimas y victimarios, etc.
Con la actividad poltica, la sociedad y el Estado sucede lo mismo. Existe un sis
tema poltico integrado por diversos elementos que se interrelacionan y se influyen
recprocamente, de tal manera que la forma como stos se configuran van fijando
la fisonoma propia de cada sistema.
En las pginas que siguen analizaremos el concepto de sistema poltico tanto
en David Easton como en Manuel Alcntara, con el objetivo de explicar al lector la
importancia de la visin sistmica de la poltica. Nuevamente queremos resaltar
que una adecuada y completa visin de la poltica no puede ser llevada a cabo en
forma aislada, sino como un sistema de elementos que se integran e interactan.
2. El sistema poltico en David Easton
Dentro de los distintos enfoques para abordar los fenmenos polticos se en
cuentra el sistmico, el que consiste en aplicar la teora general de los sistemas al
anlisis poltico40. El ms importante autor del enfoque sistmico de la poltica es
David EASTON41.
40
41
En trminos generales la Teora General de los Sistemas (TGS) viene a definir una serie de ele
mentos conectados y relacionados entre s de tal manera que llegan a formar un todo, verificndose
que la alteracin de uno de estos elementos viene a influir en el todo. La TGS se debe al trabajo
del austraco Ludwig von Bertalanffy quien considera que el organismo es un sistema de elementos
interrelacionados.
David Easton: Politlogo canadiense, nacido en Toronto en 1917, profesor de la Universidad de Chi
cago y de California. Su principal aporte a la ciencia poltica fue aplicar al anlisis poltico la TGS.
38
JORGE ASTUDILLO M.
En su obra The Political System publicada en el ao 1953, David Easton seala

que la poltica es todo aquello que se refiere a una distribucin autoritaria de valo
res. Autoritaria en el sentido que los miembros de esa comunidad aceptan que esa
distribucin de valores tiene un carcter vinculante. Esta asignacin autoritaria de
valores que realiza la poltica se hace en el contexto del sistema poltico.
Para EASTON el sistema poltico es un subsistema que se encuentra inserto

dentro de otros sistemas sociales que constituyen su entorno. Tal como lo seala
ste expresamente consideraremos que la vida poltica es un sistema de conducta
incorporado a un ambiente a cuyas influencias est expuesto el sistema poltico
mismo, que a su turno reacciona frente a ellas42. El autor canadiense seala que el
sistema poltico recibe influencias del entorno social en el que se encuentra inserto
pero que al mismo tiempo influye sobre l.
Cuando el sistema poltico se encuentra abierto a su entorno reconoce una en
trada a travs de las cuales reciben las demandas que vienen desde el mismo. Esta
entrada se denomina input. Este sistema poltico abierto a su entorno social tam
bin tiene una salida por medio de la que entrega las respuestas a las demandas so
ciales. En ingls esa salida se llama output.
Los input y los output son el mecanismo que permite la interaccin del sis
tema poltico con su entorno.
Una vez que las respuestas salen del sistema poltico y se insertan en el entorno,
en este contexto los output vienen a modificar los apoyos y las demandas, es decir,
los input que vuelven a entrar al sistema poltico. Por lo tanto, en todo este proceso
se verifica una interaccin que se denomina feedback.
Finalmente, cabe tener presente que en el caso de las demandas que entran al
sistema poltico en ocasiones son satisfechas pero en muchos casos no. Existen di
versas razones por las que el sistema poltico no da respuesta satisfactoria a las de
mandas. Desde luego que el dficit de recursos fiscales es una de ellas, sin embargo,
muchas demandas no requieren para ser satisfechas una gran cantidad de recursos,
pero si una voluntad poltica de parte de las autoridades, ejecutivo y legislativo prin
cipalmente, que no siempre se manifiesta. Por ejemplo, no son pocos los sectores
de la sociedad chilena que en lo ltimos aos han pedido se tomen medidas que
permitan el voto de los chilenos en el extranjero, o cambios al sistema electoral bi
nominal u otras reformas polticas que tiendan a elevar la calidad democrtica de
Chile, sin embargo, la frrea oposicin de sectores cercanos a la derecha se han ne
gado y han evitado se avance en estos temas. La corrupcin poltica tambin influye
42
EASTON, David. Categoras para el anlisis sistmico de la poltica. En BATLLE, Alberto. Diez textos
bsicos de ciencia poltica. Barcelona: Ariel, 2 ed., 2001, pp. 221230, p. 221.
39
en forma decisiva para que el sistema poltico no sea capaz de dar respuestas a las
demandas ciudadanas.
3. El concepto de sistema poltico propuesto por Manuel Alcntara Sez
El profesor de la Universidad de Salamanca don Manuel ALCNTARA SEZ43,
sostiene que el sistema poltico se encuentra compuesto por los siguientes elemen
tos: i) elementos institucionales; ii) los actores institucionalizados, iii) los valores
de los individuos y de los grupos sociales que componen la sociedad derivados de
elementos culturales como de experiencias histricas; iv) el sistema internacional.
Para el profesor ALCNTARA los elementos institucionales estn representados

tanto por los poderes polticos y sus reglas de interaccin para consigo mismo y
para con la sociedad, como por las normas, escritas o consuetudinarias, que hacen
relacin a las formas de tenencia de la propiedad, a su transmisin, a su enajenacin
y a sus constricciones44. Por tanto, dentro del esquema del profesor salmantino, po
demos sealar que forman parte de los elementos institucionales del sistema pol
tico por ejemplo, los rganos que desempean las funciones clsicas del Estado,
como son el rgano ejecutivo, legislativo y jurisdiccional, pero tambin otros pode
res que en el moderno Estado Constitucional resultan fundamentales para entender
cualquier sistema poltico occidental como es el Tribunal Constitucional. Adems,
si consideramos que los elementos institucionales tambin se encuentran integra
dos por reglas y normas, no podemos desconocer el papel trascendental que le cabe
a la Constitucin.
Por su parte, los actores institucionalizados son grupos de ciudadanos y ciuda

danas en que la sociedad se organiza ya sea de manera activa o pasiva, para trans
mitir sus demandas, influir o modificar en mayor o menor medida en las decisiones
del gobierno45. Son actores institucionalizados las asociaciones intermedias como
las federaciones de estudiantes, los gremios empresariales, los sindicatos, etc. Un
rol importante lo cumplen en este espectro los partidos polticos, quienes no solo
tratan de influir en las decisiones del Gobierno, sino que tambin tratan de alcanzar
el poder para implementar su propio programa.
Tal como se sostuvo arriba, es parte del sistema poltico los valores de los in
dividuos y de los grupos sociales que componen la sociedad en cuanto a la com
43
44
45
ALCNTARA SEZ, Manuel. Cuando hablamos de ciencia poltica, de qu hablamos? En Revista

Mexicana de Sociologa, N 4, 1993, pp. 147178.
ALCNTARA (1993) 162163.
ALCNTARA (1993) 163.
JORGE ASTUDILLO M.
40
prensin de la actividad poltica se refiere, derivados tanto de elementos estricta

mente culturales como de experiencias histricas46. As por ejemplo, una sociedad
que sufri una cruel dictadura por aos, seguramente apreciar de un modo parti
cularmente valioso el rgimen democrtico o las personas que se han desarrollado
en el seno de un Estado de Bienestar, tendrn otras percepciones que quienes viven
un Estado que no es capaz de entregar condiciones mnimas de subsistencia a sus
integrantes.
Por ltimo, advierte ALCNTARA que el sistema poltico nacional se encuentra

inserto dentro de un entramado internacional, del cual puede recibir influencias,
ya provenientes de otros sistemas nacionales o bien como resultado de acciones
del propio sistema internacional47. Desde luego que en el mundo globalizado los es
tados no son una isla sino que se encuentran obligados a relacionarse con otras po
tencias y con distintos organismos internacionales que desempean un papel
fundamental en el sistema internacional. Las grandes crisis econmicas son un buen
ejemplo de ello. Lo mismo sucede con el derecho internacional de los derechos hu
manos y su proteccin tanto a nivel mundial como regional que ha venido en las l
timas dcadas a transformarse en un ineludible lmite a la soberana de los estados.
Sostiene ALCNTARA que los cuatro subconjuntos indicados anteriormente

interaccionan de una manera sistmica en la que la variacin en una de las partes
llega a afectar el todo48. Ahora bien, el resultado real de esta afectacin no siempre
es el mismo, es imposible de predecir, pues depende de indicadores espaciales y
temporales, as como por la historia previa del sistema. Esto ltimo es muy impor
tante, porque por ms que dos sistemas polticos presenten caractersticas seme
jantes no necesariamente se han de comportar de igual forma frente a las
alteraciones que afecten a los elementos que lo integran. Esta es una obviedad que
no siempre se tiene clara, especialmente cuando se quiere implementar soluciones
tomadas de otros sistemas a uno en particular. Por ejemplo, el parlamentarismo o
los mtodos de democracia semidirecta que han funcionado a la perfeccin en In
glaterra y Suiza respectivamente, es muy posible que no tengan el mismo xito en
una sociedad que no tenga la tradicin democrtica de estos estados. En el caso chi
leno el intento federalista del ao 1826 signific un estrepitoso fracaso justamente
por tratar de imponer a la sociedad chilena un elemento propio de otra realidad y
otra cultura.
46
dem.
48
dem.
47
dem.
41
Tambin sostiene el profesor ALCNTARA que los distintos componentes del

sistema poltico estn entrelazados por una determinada lgica de actuacin, vale
decir, por una especial forma de relacionarse que llegan a conformar verdaderas
reglas del juego que informan el funcionamiento de ese sistema49. Estas reglas del
juego pueden encontrarse explcitas dentro del sistema o no, pueden ser aceptadas
total o parcialmente por los diversos actores polticos, o bien resultar indiferentes
para algunos de ellos pero estn e influyen en la fisonoma de ese sistema. Pensemos
por ejemplo con el grado de tolerancia que una sociedad tenga a la corrupcin po
ltica y administrativa. No es poco comn que en algunos sistemas polticos sea
usual el pago de favores en distintos niveles del aparato estatal, y esa habitualidad
incluso llega a transformar como naturales esas conductas. En una sociedad en
que la corrupcin es sistmica, no pagar sobornos (no jugar bajo esas reglas) im
plica posiblemente quedar fuera del sistema.
Cmo funciona el sistema poltico segn ALCNTARA? Se observa al interior
del sistema poltico un movimiento circulatorio doble. Por un lado encontramos flu
jos existentes desde la sociedad hacia el rgimen poltico. En otras palabras se trata
de las demandas sociales. Y, por otro lado, encontramos los flujos existentes del r
gimen poltico hacia la sociedad a travs de las polticas pblicas.
Concluye Manuel ALCNTARA que la relacin entre las demandas, el apoyo y
las polticas conforman un proceso de retroalimentacin (tpico del enfoque sist
mico) permanente que tiene un influencia directa en la vida del sistema poltico y
que conforma el universo de las relaciones conceptuales entre legitimidad, apoyo,
eficiencia, efectividad y eficacia, e igualmente, en la propia gobernabilidad del sis
tema50.
4. Insistiendo sobre la utilidad de la nocin de sistema poltico
Tal como lo hemos sealado al inicio de esta parte de estas lecciones, entender
la poltica como una actividad que se inserta dentro de un sistema es sumamente
conveniente para entender el fenmeno social y poltico, pero especialmente para
abordar las problemticas que cada sociedad presenta.
Ms especficamente la utilidad de la adopcin de la idea de sistema poltico se
traduce, entre otras razones porque: i) Ella pone de manifiesto la relacin perma
nente entre el entorno y la poltica, porque ni el primero ni la segunda pueden ex
plicarse en forma separada; ii) Esta nocin deja en claro que la poltica ha de ser
49
50
dem.
ALCNTARA (1993) 163164.
42
JORGE ASTUDILLO M.
entendida como un efecto de las tensiones y conflictos que afectan a diferentes co

lectivos sociales; iii) Describe una secuencia ideal aportacin de inputs, procesa
miento, elaboracin de outputs, retroalimentacin que permite poner un cierto
orden en la pluralidad y diversidad de intervenciones polticas; iv) Seala la inter
dependencia de los diversos elementos que integran la estructura poltica, entre
sus funciones y sus instituciones; y v) Es aplicable a todo tipo de estructuras pol
ticas antiguas o contemporneas, democrticas o dictatoriales, facilitando las
comparaciones entre ellas51.
IV. Las fases de la poltica
1. Se dice que la poltica reconoce a lo menos dos fases claramente marcadas.
Una faz agonal y una faz arquitectnica.
2. La faz agonal de la poltica se caracteriza porque en ella esta actividad hu

mana se nos muestra como una lucha, como una competencia entre distin
tos actores polticos (de los que hablaremos en la leccin siguiente) para
alcanzar el poder e implementar un determinado modelo de sociedad. En
palabras de NOGUEIRA ALCAL la faz agonal consiste en la cara de la ac
tividad poltica realizada para conquistar el poder estatal y para mante
nerlo, como asimismo, en las acciones destinadas a asegurar el triunfo en
dicha confrontacin o lucha por el poder52.
3. La faz arquitectnica es una etapa de construccin de un modelo o si se

quiere de implementacin de un programa. El mismo NOGUEIRA ALCAL
seala que esta faz de la poltica es aquella que realizan los gobernantes
u ocupantes de los cargos de poder en la conduccin de los miembros de
la sociedad de acuerdo con su proyecto o programa de conduccin de dicha
sociedad poltica53.
4. Estas dos caras de la poltica no se pueden entender en forma aislada pues
ambas se encuentran estrechamente vinculadas aunque en determinados
momentos del devenir social la faz agonal cobra una particular importan
cia, como es en el contexto de las campaas electorales.
51
52
53
VALLS I CASADEVALL, Josep. Ciencia Poltica. Una introduccin. Barcelona: Editorial Ariel, 8 ed.,
2010, pp. 5152.
NOGUEIRA ALCAL, Humberto y CUMPLIDO CERECEDA, Francisco. Instituciones polticas y teora
constitucional. Tomo I. Talca: Editorial Universidad de Talca, 2001, p. 27.
dem.
43
5. La distincin entre la faz agonal y arquitectnica de la poltica es correcta

pero mirada solamente desde la perspectiva de los actores polticos que
quieren alcanzar el poder o que lo han alcanzado. De alguna manera, esta
distincin sirve para explicar el fenmeno poltico desde la ptica del po
ltico profesional, sin embargo, no es suficiente para dar cuenta de toda
una actividad poltica que se desarrolla en el entorno social y en el sistema
poltico que no busca precisamente alcanzar el poder e implementar un
programa de gobierno sino influir en la adopcin de las respuestas que el
sistema poltico dar a la comunidad. Cuando los estudiantes en Chile salen
a la calle o paralizan las escuelas por obtener una educacin de calidad,
pblica y gratuita no estn actuando para alcanzar el poder sino para lograr
una reivindicacin presionado al sistema poltico a travs de las moviliza
ciones sociales.
Lo mismo ocurre con el movimiento que tiene por objeto lograr se convoque
en Chile una Asamblea Constituyente. Muchos de sus partidarios no buscan alcanzar
el poder, simplemente crear las bases de un nuevo momento constitucional que per
mita lograr un acuerdo constitucional ms democrtico y legtimo desde la pers
pectiva de la soberana popular.
Algo similar sucede con grupos de presin conservadores de Espaa que el ao
2014 exigen al Gobierno del Partido Popular que avance en la promulgacin de una
nueva ley de aborto menos permisiva que la Ley Orgnica 2/2010 de salud sexual
y reproductiva y de la interrupcin voluntaria del embarazo.
6. La actividad poltica es una actividad humana impredecible, donde la expe

riencia y la estrategia juegan un rol fundamental, tanto en la faz agonal como en la
faz arquitectnica. No obstante lo anterior, ella no puede jams encontrarse al mar
gen del derecho.
Tanto en su faz agonal como en su faz arquitectnica el derecho cumple un rol
regulador esencial.
El derecho establece los procedimientos que deben ser respetados por todos
aquellos que quieren alcanzar el poder. La campaas polticas y su financiamiento,
por ejemplo, son aspectos que el derecho debe regular. En otras palabras en los re
gmenes o sistemas democrticos constitucionales, el derecho regula la competencia
pacfica por el acceso a los cargos de gobierno y la mantencin de ellos a travs de
normas jurdicas constitucionales y legales54.
54
NOGUEIRA Y CUMPLIDO (2001) 28.
44
JORGE ASTUDILLO M.
Adems el derecho cumple un papel fundamental en la faz arquitectnica. El

que se haya conseguido el poder del Estado no implica que los gobernantes tengan
plenas atribuciones para hacer lo que quieran. Existe todo un marco jurdico que
deben respetar. En otras palabras, es el derecho quien establece que se puede o no
hacer en el ejercicio del poder. El derecho establece en definitiva los lmites al ejer
cicio del poder. En las prximas lecciones volveremos sobre este tema cuando ana
licemos el Estado de derecho.
En todo caso, advertimos que esta faz agonal regulada por el derecho en oca
siones cede ante la fuerza fsica ilegtima como sucede en los golpes de Estado. En
estos casos el poder no se adquiere respetando las reglas del juego fijadas por el
ordenamiento sino por medio de la violencia. En otros casos se accede al poder por
medio de los procedimientos constitucionales previstos para ello, pero una vez al
canzado los gobernantes terminan actuando no en base al derecho sino a sus pro
pias reglas. Casos existen muchos en la historia poltica de la humanidad, aunque
uno de los ms recordados es el gobierno nazi en la Alemania de Hitler.
LECCIN SEGUNDA:
LAS FUERZAS POLTICAS Y SU ROL

EN EL SISTEMA POLTICO
I.
Presentacin
En esta parte del curso abordaremos el estudio de las llamadas fuerzas polticas
y la forma como ellas intervienen e influyen el sistema poltico.
Son muchas las fuerzas polticas que actan en la sociedad, sin embargo, espe
cial importancia tienen en las modernas democracias representativas los partidos
polticos, por esta razn centraremos parte importante de nuestro anlisis en estas
asociaciones.
II. Concepto y clasificacin de las fuerzas polticas
1. Concepto
El profesor VERDUGO, siguiendo a Lucas VERD las define como toda forma
cin social que intenta establecer, mantener o transformar el orden jurdico funda
mental relativo a la organizacin y ejercicio del poder segn una interpretacin
ideolgica de la sociedad55.
El concepto propuesto por VERDUGO nos parece excesivamente restringido

pues no toda fuerza poltica se funda en una ideologa determinada. Desde luego
que un partido poltico si lo hace, pero no son pocas las ocasiones en que aparecen
formaciones ciudadanas, transversales polticamente, que actan como fuerza po
ltica con el objetivo de combatir una medida del Gobierno o una ley del Parlamento.
Por ejemplo, las movilizaciones y protestas ciudadanas suscitadas en varias ciuda
des brasileas durante el ao 2013 producto del aumento de las tarifas de la loco
mocin colectiva56.
Por su parte, nosotros diremos que las fuerzas polticas para los efectos del pre
sente curso son los diferentes actores sociales, individuales o colectivos, que es
tando fuera o dentro del aparato estatal, asumen algn grado de protagonismo en
la actividad poltica de un sistema.
55
56
VERDUGO MARINKOVIC, Mario y GARCA BARCELATTO, Ana. Manual de Derecho Poltico. Las fuerzas polticas y los regmenes polticos, Tomo II. Santiago: Editorial Jurdica de Chile, 2 ed., 2004, p.
51.
Al respecto recomendamos leer: Gua para entender las revueltas sociales en Brasil publicado el
18 de junio de 2013 en el diario electrnico El dnamo. Disponible en:
http://www.eldinamo.cl/2013/06/18/guiaparaentenderlasrevueltassocialesenbrasil/
JORGE ASTUDILLO M.
46
El concepto que acabamos de proponer necesita algunas precisiones: En primer

lugar, la mayor parte de las fuerzas polticas que actan en el sistema poltico son
fuerzas colectivas, aunque cada cierto tiempo aparecen hombres y mujeres cuya sola
figura constituye una poderosa fuerza capaz de producir cambios trascendentales.
Gandhi, Mandela, Luther King, Rosa Parks, entre otros, son un ejemplo de estas figuras.
En segundo lugar estas fuerzas polticas pueden encontrarse fuera de la estructura
del aparato estatal pero tambin alojadas en l como sucede con la burocracia y las
fuerzas armadas. En todo caso, cuando estas ltimas actan como fuerzas polticas
no lo hacen como Estado, en forma oficial, sino como fuerza poltica propiamente tal.
Por ejemplo, cuando los funcionarios de la salud pblica paralizan sus actividades
para presionar por mejorar el propio sistema de salud. Por ltimo, en tercer lugar, las
fuerzas polticas a veces buscan acceder al poder, como los partidos polticos y otras
veces presionar para lograr reivindicaciones nacionales o sectoriales.
2. Breve clasificacin general de las fuerzas polticas
La doctrina es rica en entregarnos distintos criterios de clasificacin de las fuer
zas polticas, sin embargo, para los efectos de un curso introductorio solamente nos
limitaremos a sealar las siguientes clasificaciones:
a.
Atendido su nmero podemos distinguir entre fuerzas polticas individuales y fuerzas polticas colectivas
Las fuerzas polticas individuales son aquellas conformadas por un solo indi
viduo. Esta idea debemos matizarla en el sentido que la sola figura de una persona
sin considerar un grupo social en el que ella influya no es suficiente para configurar
una fuerza poltica. Por ms que el mensaje de Luther King nos parezca notable y
justo, si ste no hubiera contado seguidores no habra tenido la trascendencia que
hoy le reconocemos. Por lo mismo, ms que el individuo propiamente tal es su men
saje, su ejemplo y sus ideas las que tienen la potencia para influir en la actividad
poltica de una sociedad.
Las fuerzas polticas colectivas son aquellas que se encuentran conformadas

por una pluralidad de sujetos y constituyen, tal como hemos dicho, la regla gene
ral.
b. Segn su estructura es posible hablar de fuerzas polticas difusas y
fuerzas polticas organizadas
Las fuerzas polticas colectivas pueden ser difusas o bien organizadas dentro
del entorno social. Las fuerzas polticas difusas son aquellas que estn presenten
47
en la sociedad pero no reconocen una estructura y un liderazgo definido. Por ejem

plo la opinin pblica.
En cambio, las fuerzas polticas organizadas reconocen una estructura interna
y un importante grado de pretensin de perdurar en el tiempo. Los sindicatos, los
partidos polticos, son ejemplos de fuerzas polticas organizadas.
c.
Segn su lugar dentro del sistema poltico distinguiremos entre fuerzas polticas sociales y fuerzas polticas estatales
Las fuerzas polticas sociales son aquella que no son parte del aparato estatal.
Ellas se encuentran dentro del entorno social y no dentro del sistema poltico (en
la teora de Easton). Son fuerzas polticas sociales los partidos polticos, los gremios,
las federaciones de estudiantes, organizaciones de consumidores, etc.
Cuando hablamos de fuerzas polticas estatales no estamos significando que el

Estado o algunos de sus organismos sean fuerzas polticas propiamente tal, sola
mente estamos sealando que algunos entes del Estado como es la burocracia, las
fuerzas armadas, las asociaciones de municipalidades, etc., en algunos casos pun
tuales pueden actuar como fuerza poltica tratando de influir en las decisiones es
tatales.
d. Las fuerzas polticas se pueden clasificar en fuerzas polticas propiamente tales y fuerzas polticas eventuales
Las fuerzas polticas propiamente tales son aquellas que han sido creadas y or
ganizadas para la actividad poltica. Tal como seala VIVANCO MARTNEZ son
aquellas que se constituyen con el objeto exclusivo de cumplir con la funcin propia
de toda fuerza poltica, que es influir en el sistema poltico, lo cual las identifica por
naturaleza con la relacin de poder57.
Las fuerzas polticas eventuales o fuerzas polticas politizadas como las llama
VIVANCO MARTNEZ58 son aquellas organizaciones que no han sido constituidas
con fines polticos pero que eventualmente en su quehacer cotidiano pueden alzarse
como fuerzas polticas para la exigencia de ciertas reivindicaciones o bien tratar de
influir en el mbito resolutivo del Estado. Las federaciones de estudiantes durante
57
58
VIVANCO MARTNEZ, ngela. Curso de Derecho Constitucional. Bases conceptuales y doctrinarias

del Derecho Constitucional, Tomo I. Santiago: Ediciones Universidad Catlica de Chile, 2 ed. am
pliada, 2007, p. 351.
dem.
48
JORGE ASTUDILLO M.
las diversas manifestaciones estudiantiles son un ejemplo de este tipo de fuerzas

polticas eventuales.
III. Algunas de las principales fuerzas polticas
1. Los partidos polticos
a.
Ideas preliminares
Los partidos polticos tal como hoy los conocemos nacen con el aumento de la
participacin ciudadana en la actividad poltica. Con el asentamiento de la demo
cracia se hace imprescindible su existencia. En trminos generales puede decirse
que el nacimiento y el desarrollo de los partidos est vinculado al problema de la
participacin, es decir al progresivo aumento de la demanda de participar en el pro
ceso de formacin de las decisiones polticas por parte de clases y estratos diversos
de la sociedad. Esta demanda de participacin se presenta de manera ms intensa
en los momentos de grandes transformaciones econmicas y sociales que trastor
nan la estructura tradicional de la sociedad y amenazan con modificar sus relacio
nes de poder: es en estas situaciones cuando surgen grupos ms o menos grandes
y ms o menos organizados que se proponen actuar por una ampliacin de la ges
tin del poder poltico a sectores de la sociedad que anteriormente estaban exclui
dos o que proponen una distinta estructuracin poltica y social de la misma
sociedad. Naturalmente el tipo de movilizacin y los estratos sociales que estn im
plicados, adems de la organizacin poltica de cada pas, determinan en gran parte
las caractersticas distintivas de los grupos polticos que se forman de este modo59.
b. Concepto de partidos polticos
Existen mltiples definiciones de partidos polticos. En la mayora de los casos
ellas ponen el acento en la finalidad de este tipo de asociaciones, esto es, alcanzar
el poder y lograr para sus militantes cargos de eleccin popular.
GARCAPELAYO dice que un partido poltico es un grupo de personas organi

zadas con el fin de ejercer o de influenciar el poder del Estado para realizar total o
parcialmente un programa poltico de carcter general60.
59
60
BOBBIO, Norberto, MATTEUCCI, Nicola y PASQUINO, Gianfranco. Diccionario de poltica (L-Z). M

xico D.F.: Siglo XXI Editores, 12 ed. en espaol, 2000, p. 1.153.
GARCAPELAYO, Manuel. Derecho constitucional comparado. Madrid: Alianza Editorial, 1 ed.

1984, 1 reimpresin 1987, p. 192.
49
Otro autor clsico como es ANDR HAURIOU dice que los partidos polticos
son organizaciones duraderas, agencias a nivel nacional y local, con vistas a obtener
el apoyo popular y local, teniendo como objetivo la conquista y el ejercicio del poder,
para realizar una poltica determinada61.
Por su parte PREZ SERRANO seala que un partido poltico consiste en un

sector de ciudadana homognea organizado para captar opinin, conquistar por
va legtima el poder y realizar desde el gobierno y con miras nacionales un pro
grama previamente expuesto62.
En el caso chileno, la Ley Orgnica Constitucional de Partidos Polticos N

18.603 los define como asociaciones voluntarias, dotadas de personalidad jurdica,
formadas por ciudadanos que comparten una misma doctrina poltica de gobierno,
cuya finalidad es contribuir al funcionamiento del rgimen democrtico constitu
cional y ejercer una legtima influencia en la conduccin del Estado, para alcanzar
el bien comn y servir al inters general. Esta definicin se complementa con el
artculo 2 de la misma norma legal la que seala: Son actividades propias de los
partidos polticos solo las conducentes a obtener para sus candidatos el acceso
constitucional a los cargos pblicos de eleccin popular, para lo cual y con el objeto
de poner en prctica los principios y postulados de sus programas, podrn partici
par en los procesos electorales y plebiscitarios en la forma que determine la ley or
gnica constitucional respectiva.
De las distintas definiciones que hemos dado de partidos polticos podemos
sealar que estas asociaciones se caracterizan a lo menos por:
i. Su carencia de neutralidad. Un partido poltico nunca es neutral, se sustenta

en una ideologa que quiere concretar a travs de su programa de gobierno; ii. La
finalidad ltima de un partido poltico es influir en el ejercicio del poder, pero por
sobre todo alcanzarlo para concretar su programa de gobierno; iii. La organizacin.
Los partidos polticos son asociaciones organizadas y con pretensin de permanen
cia en el tiempo. Tal como seala HAURIOU los partidos polticos son organismos
estructurados y, adems, sin esta estructura o esta organizacin, no podran ni
durar, ni implantarse en el cuerpo electoral, ni trabajar con eficacia por la conquista
del poder, ni dirigir la realizacin de un programa poltico63.
En consecuencia, y ante la dificultad que representan encontrar un concepto

de partido poltico que tenga el mrito de englobar todos los elementos referidos
61
62
63
HAURIOU, Andr. Derecho constitucional e instituciones polticas. Barcelona: Editorial Ariel, 2 ed.,
1980, p. 306.
PREZ SERRANO, Nicols. Tratado de derecho poltico. Madrid: Editorial Civitas, 1976, p. 323.
HAURIOU (1980) 307.
50
JORGE ASTUDILLO M.
en las diversas aproximaciones revisadas, diremos que los partidos polticos cons
tituyen una asociacin de individuos unida por la defensa de unos intereses, orga
nizada internamente mediante una estructura jerrquica, con afn de permanencia
en el tiempo y cuyo objetivo sera alcanzar el poder poltico, ejercerlo y llevar a cabo
un programa poltico64.
c.
Clasificacin de los partidos polticos
Existen muchas propuestas de clasificacin de los partidos polticos. Por razo

nes de coherencia con la finalidad de este trabajo solamente explicaremos algunas
pocas que consideramos ms importantes e interesantes:
i.
Tomando en consideracin la forma de organizacin de los partidos

polticos se distingue entre partidos polticos de cuadros y partidos
polticos de masa
Los partidos de cuadros son partidos de notables. Los miembros de ese par
tido poltico renen ciertas caractersticas personales como fortuna o instruccin.
En general son partidos en que vale ms la calidad antes que la cantidad. Ellos es
taban constituidos por un nmero reducido de personas y funcionaban en general
solo en perodos electorales. Eran guiados por los notables fundadores, que pro
movan a los candidatos y provean al financiamiento de las actividades partidarias.
Su identidad partidaria y su expresin nacional se manifestaban en el Parlamento.
Este modelo prevaleci mientras el sufragio fue limitado o calificado, y mientras la
actividad poltica fue una actividad predominantemente parlamentaria, propia de
la burguesa65. HAURIOU cita como ejemplo de partido de cuadro al Partido Radical
Francs66.
Por su parte los partidos de masas estn dirigidos al proletariado, a las clases
obreras y a los sectores ms pobres de la sociedad. Es parte fundamental de su pro
grama lograr reivindicaciones sociales. Dice el profesor VERDUGO que ellos co
rresponden a la estructura que adoptan los partidos a partir del siglo XX y cuyo
desarrollo avanza junto con la ampliacin del sufragio que se hace universal67. Por
ejemplo el Partido Peronista y su sucesor Partido Justicialista en Argentina.
64
65
66
67
MATAS DALMASES, Jordi. Los partidos polticos y los sistemas de partidos. En CAMINAL BADA,
Miquel (editor). Manual de ciencia poltica. Madrid: Editorial Tecnos, 2 ed. 1999, 5 reimpresin
2005, pp. 317342, p. 318.
ARNOLETTO, E.J.: Glosario de Conceptos Polticos Usuales, Ed. EUMEDNET, 2007, texto completo
en http://www.eumed.net/dices/listado.php?dic=3
HAURIOU (1980) 307.
VERDUGO y GARCA (2004) 70.
51
ii. Atendida su motivacin principal como piedra angular de su programa de gobierno es posible hablar de partidos polticos burgueses
y partidos polticos proletarios
Los partidos burgueses son defensores de la propiedad privada y una amplia
libertad en el desarrollo de actividades econmicas. Son partidos polticos que nie
gan una intervencin activa del Estado como ente regulador, especialmente en ma
teria econmica. Para este tipo de partidos el Estado debe cumplir principalmente
un rol de mantenimiento del orden social.
Por su parte los partidos proletarios son partidarios de una propiedad colectiva
y entienden que la sociedad est dividida en clases. Son partidarios de una econo
ma centralizada donde la propiedad de los principales medios de produccin y
fuentes energticas debe estar en manos del Estado.
iii. Atendida la contingencia poltica podemos distinguir entre los partidos polticos de gobierno y los partidos polticos de oposicin
Los partidos polticos de gobierno son aquellos que han ganado el ejercicio de
la funcin gubernativa. En el caso de los sistemas presidencialistas como el chileno
son aquellos partidos que son parte del bloque de Gobierno. Bajo el mandato del
Presidente Piera fueron partidos de gobierno la Unin Demcrata Independiente
(UDI) y Renovacin Nacional (RN).
Los partidos polticos de oposicin son aquellos que no pertenecen al bloque
gobernante. En la administracin del Presidente Sebastin Piera fueron partidos
de oposicin por ejemplo el Partido Socialista, la Democracia Cristiana, el Partido
Radical, el Partido Comunista, etc.
iv. Segn su posicin en temas valricos podemos hablar de partidos polticos conservadores y partidos polticos progresistas
Los partidos polticos conservadores, como es la UDI en Chile, tienen una visin
moral de la sociedad marcada por valores religiosos que tratan de imponer al resto
de la sociedad a travs del derecho. Estos partidos son contrarios al aborto, al di
vorcio, al matrimonio entre personas del mismo sexo, la legalizacin de la mari
huana, etc.
Los partidos progresistas son aquellos partidos polticos ms abiertos a la dis
cusin y regulacin de temas valricos, siendo partidarios en la mayor parte de los
casos a reconocer a los ciudadanos y ciudadanas una amplia libertad en temas va
lricos.
52
JORGE ASTUDILLO M.
d. Las principales funciones de los partidos polticos
Hemos sealado que el principal objetivo de los partidos polticos es alcanzar

el poder para implementar en la sociedad un determinado programa de gobierno
basado en una ideologa poltica o al menos tratar de influir en el ejercicio del poder
poltico. Ahora bien, sin perjuicio de los objetivos que son propios a estas asocia
ciones polticas, stas adems cumplen una serie de funciones, que con mayor o
menor xito son reconocidas por la doctrina.
Dentro de las principales funciones que cumplen los partidos polticos se en
cuentran:
i. Cumplen un rol fiscalizador. Es decir, los partidos polticos, especialmente

aquellos que no se encuentran en la conduccin del gobierno estn llama
dos desde la oposicin a realizar un rol fiscalizador por parte de aquellos
que se encuentran ejerciendo el poder. Esta funcin es sumamente impor
tante porque en la medida que se fiscalicen los actos del gobierno los ndi
ces de corrupcin sern menores y con ello se fortalecer no solo la
democracia sino tambin la confianza ciudadana en el Estado de derecho
y sus instituciones, esto a su vez influir en la estabilidad social y poltica
y esa sociedad estar en mejores condiciones para alcanzar su desarrollo.
ii. Los partidos polticos estn llamados a realizar una funcin de educacin
a las masas ciudadanas. Tal como seala PREZ SERRANO realizan una
funcin de educacin poltica de la masa, y organizan sta en forma eficaz.
Son ellos quienes transforman una masa amorfa en una colectividad capaz
de actuar, provocando, coincidencias, convirtiendo el caos en unidad, co
municando fe y entusiasmo a sus componentes y asumiendo la defensa de
doctrinas y de intereses que deben ser tenidos en cuenta68.
iii. Los partidos polticos tambin cumplen con una funcin de socializacin
poltica y creacin de opinin69. En efecto, cuando los partidos polticos
presentan a la sociedad sus programas y proyectos polticos, con sus di
versas cargas ideolgicas, proporcionan a la ciudadana ms criterios para
analizar los problemas sociales y ayudan, por consiguiente, a formar una
determinada opinin pblica o consolidarla70.
68
PREZ SERRANO (1976) 327.
70
dem.
69
MATAS DALMASES, Jordi. Los partidos polticos y los sistemas de partidos. En CAMINAL BADA,
Miquel (editor). Manual de ciencia poltica. Madrid: Editorial Tecnos, 3 ed. 2006, 2 reimpresin
2008, pp. 342368, p. 346.
53
iv. Los programas de gobierno de los partidos polticos tambin sirven para
armonizar los intereses parciales de los diversos sectores sociales en la
medida que pretenden consolidar un programa global, amplio, y reducir la
fragmentacin social que puede ser causa de ruptura o desestabilizacin
del sistema poltico71.
v. Los partidos polticos forman lderes y dirigentes polticos. En efecto, la
mayor parte de los lderes polticos, de dirigentes que ocupan los ms im
portantes cargos en el aparato estatal han sido formados en el seno de los
partidos polticos.
vi. Los partidos polticos sirven como un mecanismo receptor de inquietudes

ciudadanas. Los partidos polticos vienen a canalizar las distintas sensibi
lidades y requerimientos de los ciudadanos y ciudadanas que se sienten
representados por sus proyectos polticos. Por ejemplo, un partido poltico
liberal, no solo en lo econmico, sino tambin en temas valricos, puede
ser una til herramienta para dar voz a las personas que quieren un ma
trimonio igualitario, se legisle sobre el aborto o se despenalice la mari
huana, etc.
Desde luego que la enumeracin que hemos propuesto arriba no cierra el ca

tlogo de funciones que cumplen los partidos polticos dentro del sistema poltico
y social, pero si nos da ciertas luces de su importancia. As por ejemplo, CRDENAS
GRACIA72 seala que en el contexto de una democracia los partidos polticos cum
plen funciones sociales y funciones institucionales. Son funciones sociales de los
partidos polticos de acuerdo a este autor aquellas que tienen los partidos como
organizaciones que nacen del cuerpo social73 dentro de las que se destacan por
ejemplo la socializacin de la poltica, la movilizacin de la opinin pblica, la legi
timacin del sistema poltico. Por su parte las funciones institucionales tienen como
objeto ms bien la organizacin poltica antes que la social, dentro de stas se en
cuentra el reclutamiento y seleccin de las lites polticas, la organizacin de las
elecciones y la formacin y composicin de los principales rganos del Estado74.
71
DALMASES (2008) 347.
73
CRDENAS (2001) 25.
72
74
CRDENAS GRACIA, Jaime. Democracia y partidos polticos. Mxico D.F.: Instituto Federal Electoral,
3 ed., 2001, pp. 2431.
CRDENAS (2001) 28.
54
JORGE ASTUDILLO M.
e.
Los sistemas de partidos
i.
Concepto
Los sistemas de partidos polticos corresponden a la estructura y organizacin

general del conjunto de partidos segn su nmero, modalidades y forma de coexistir
en el rgimen poltico, y que determinar el nmero de ellos que tendrn una ge
nuina posibilidad de hacer gobierno, dependiendo de las condiciones del sistema
electoral75.
ii. Tipos de sistemas de partidos
DUVERGER distingue entre sistemas de partido nico y sistema pluralista de

partidos. Seala el tratadista francs que en grandes lneas, sin embargo, la coin
cidencia es exacta entre rgimen totalitario y partido nico, democracia y plura
lismo76.
El sistema de partido nico se caracteriza por la existencia de un solo partido

oficial que monopoliza la participacin ciudadana. Si bien en este tipo de sistemas
existen elecciones la ciudadana no tiene alternativas reales a favor de las cuales
pronunciarse. Clsicos ejemplos de sistema de partido nico los encontramos en la
Alemania de Hitler, la Italia de Mussolini y en la Unin de Repblicas Socialistas So
viticas. En la actualidad en Cuba existe un sistema de partido nico que encuentra
su fundamento en el artculo 5 de la Constitucin77.
El sistema de partidos pluralista reconoce la existencia de dos o ms partidos
que luchan por alcanzar el poder. Este sistema en trminos muy generales reconoce
dos variantes: el bipartidismo y el multipartidismo.
En el bipartidismo se observa en la prctica la existencia de dos partidos pol

ticos claramente diferenciados que compiten por la confianza del electorado.
En el multipartidismo existen varios partidos polticos con reales posibilidades

de acceder al poder, especialmente ganando el ejecutivo.
Esta clasificacin tradicional de los sistemas de partidos basada en criterios

numricos ha sido objeto de muchas crticas por parte de la ciencia poltica. El me
75
VIVANCO (2007) 359.
77
Constitucin Poltica de Cuba, artculo 5: El Partido Comunista de Cuba, martiano y marxistale

ninista, vanguardia organizada de la nacin cubana, es la fuerza dirigente superior de la sociedad
y del Estado, que organiza y orienta los esfuerzos comunes hacia los altos fines de la construccin
del socialismo y el avance hacia la sociedad comunista.
76
DUVERGER, Maurice. Los partidos polticos. Mxico D.F.: Fondo de Cultura Econmica, 1 ed. en es
paol, 1957, 22 reimpresin, 2012, p. 234.
55
xicano VALDS78, citando a SARTORI, explica que para el politlogo italiano el cri
terio numrico para clasificar los sistemas de partidos es aceptable, pero solo en el
caso de que se consideren aquellos partidos que puedan ostentarse como partes
importantes del sistema79. Explica el autor citado, que un partido que ha triunfado
en varias elecciones puede ser considerado como parte importante del sistema o
aquellos partidos que sin haber triunfado pueden constituirse en alianzas, por ejem
plo para que el Presidente tenga mayora parlamentaria. En otras palabras, para ca
lificar un determinado sistema de partidos no es suficiente considerar el nmero
de partidos polticos sino otros factores, especialmente la importancia que ellos
pueden tener en el sistema poltico. En Mxico que en teora es un sistema pluri
partidista en la prctica durante aos el PRI era el nico partido poltico impor
tante.
Seala VALDS que despus de aplicar estos criterios para distinguir los par
tidos importantes de los que no lo son, puede establecerse una eficaz clasificacin
del sistema de partidos, que fundamentalmente comprende cuatro grandes siste
mas: 1) de partido predominante; 2) bipartidista; 3) de pluralismo moderado, y 4)
de pluralismo polarizado80.
En el sistema de partido predominante, a pesar de existir una multitud de par

tidos polticos un solo partido es importante, en un marco de elecciones libres y
crebles81 y los otros no tienen mayor influencia en el sistema.
El sistema bipartidista se caracteriza porque del conjunto de organizaciones

participantes, nicamente sobresalen dos, y entre stas se produce con frecuencia
la alternancia en el poder82.
En el pluralismo moderado, como es el caso chileno, la conformacin de una
coalicin gubernativa normalmente lleva implcita la de una coalicin de oposicin,
liderada por la segunda fuerza electoral83.
Y por ltimo los sistemas de pluralismo polarizado se caracterizan porque ellos

producen un alto nivel de fragmentacin polticoideolgica entre los partidos, lo
que dificulta tanto la conformacin de coaliciones de gobierno como de coaliciones
78
79
80
81
82
83
VALDS, Leonardo. Sistemas electorales y de partidos. Mxico D.F.: Instituto Federal Electoral, 4
ed., 2001, pp. 2832.
VALDS (2001) 29.
dem.
dem.
VALDS (2009) 2930.

VALDS (2009) 30.
JORGE ASTUDILLO M.
56
opositoras y, en consecuencia, se origina un fuerte proceso de diferenciacin entre

los partidos, que se alejan del centro como resultado de las tendencias centrfugas
de la competitividad84.
f.
Consideraciones finales
En las actuales democracias representativas, que luchan por transformarse en

democracias participativas o deliberativas los partidos polticos se encuentran muy
desprestigiados. Desprestigio que en muchas ocasiones ha sido justamente ganado.
Las rencillas internas, la oposicin legislativa sin un fundamento razonable, la
creacin de lites polticas que se alejan del sentir ciudadano, los actos de corrup
cin, la falta de democracia interna en la adopcin de sus decisiones, la imposicin
de candidatos al parlamento bajo criterios meramente electorales y oportunistas,
sin considerar los distritos electorales ni su particular fisonoma, etc., son algunas
de las innumerables razones de este desprestigio.
Sin perjuicio de lo anterior, debemos concluir que la existencia de los partidos

polticos resulta fundamental para el xito de la democracia representativa, su
creacin es una consecuencia de la libertad humana, del derecho fundamental de
asociacin y ellos dan cuenta de sociedades pluralistas. Por todo esto, consideramos
que desconocer y negar la existencia y la legitimidad de estas asociaciones polticas
es de alguna manera negar la existencia misma de la democracia y la libertad.
Es cierto que los partidos polticos, ms bien, sus dirigentes llevan a cabo con
ductas sumamente cuestionables, sin embargo, consideramos que ellos deben se
guir actuando con autonoma, y por medio de la formacin de una cultura poltica
adecuada, en base a una slida educacin cvica, sus militantes deberan tomar las
riendas de los mismos, eligiendo a los mejores en su conduccin y exigiendo rendi
cin de cuentas en forma peridica. Por otro lado, el Estado debe regular rigurosa
mente la forma en que estos se financian. Puede ser un sistema de financiamiento
pblico, con fondos estatales, totalmente privado o mixto, en esto nos parece no
existen dogmas y cualquier sistema es criticable, defendible y perfeccionable, sin
embargo, cualquiera regulacin estatal sobre este tema jams puede dejar de lado
la transparencia. Debe existir una total y absoluta transparencia hacia la opinin
pblica y la ciudadana de la forma como se financia cada partido poltico. La trans
parencia es uno de los antdotos ms poderosos contra la corrupcin por lo que no
se puede renunciar a ella.
84
dem.
2. La opinin pblica
a.
57
Concepto
Tratar de definir la opinin pblica no es una tarea fcil, especialmente por su

carcter difuso y por las distintas posturas que da la doctrina al momento de ha
cerlo85.
En un sentido amplio, la opinin pblica puede ser entendida como el conjunto

de opiniones que se forman y coexisten en el entorno social sobre los distintos
temas que interesan a la comunidad, sea o no polticos.
En un sentido restringido podemos decir que la opinin pblica es el conjunto

de opiniones que se forman y coexisten en la sociedad en torno a la gobernacin
de una comunidad86.
Cuando hablamos de la opinin pblica como fuerza poltica, desde luego, la

estamos abordando en un sentido restringido.
Segn el Diccionario de la Real Academia opinin en una primera acepcin es

el dictamen o juicio que se forma de algo cuestionable. La opinin, en efecto, con
siste en emitir un juicio sobre una determinada situacin sin tener un conocimiento
acabado. De alguna forma la opinin est a medio camino entre la ignorancia y la
certeza de la ciencia. Tal como dice SARTORI, opinin es doxa, no es para referirse
a la clsica distincin platnica episteme, no es saber o ciencia87. VERDUGO MA
RINKOVIC seala que el contenido de la opinin pblica solo puede consistir en
principios muy primarios y fcilmente comprensibles. Nunca es especializada:
opera con datos del sentido comn y de inters general Ante todo, no es la verdad
objetiva, sino una verdad relativa o contingente como todo lo poltico. Por el mero
hecho de ser opinin, se sita entre la certeza (conviccin absoluta) y la duda (ca
85
86
87
Tradicionalmente han existido diversas formas de entender la opinin pblica. En un interesante

trabajo de investigacin la tesista de la Universidad de las Amricas Puebla, Maribel Garca, destaca
a lo menos 5 posturas respecto de la opinin pblica: i. La opinin pblica es un conjunto de opi
niones individuales. ii. Es el reflejo de la creencia de las mayoras. iii. No es sino que el resultado
de la labor de los grupos de poder. iv. Es la opinin de los lderes sociales. v. Es un invento, no
existe. GARCA MNDEZ, Maribel. Credibilidad y opinin pblica entre estudiantes de Ciencias de
la Comunicacin y Derecho: Caso la Iglesia Catlica. Tesis profesional, Escuela de Ciencias Sociales,
Departamento de Ciencias de la Comunicacin, Universidad de las Amricas Puebla, 2004, p. 10
11. Disponible en: http://catarina.udlap.mx/u_dl_a/tales/documentos/lco/garcia_m_m/
HERREROS LPEZ, Juan Manuel. La formacin de la opinin pblica. En Informacin, libertad y
derechos humanos: la enseanza de la tica y de la libertad de informacin, 2004, pp. 161176, p.
162.
SARTORI, Giovanni. Elementos de teora poltica. Madrid: Alianza Editorial, 2007, p. 171.
JORGE ASTUDILLO M.
58
rencia de absoluta conviccin). La opinin se rige siempre por la probabilidad que

es una mezcla de duda y conviccin88.
Ahora bien, para los efectos de la definicin de opinin pblica, en palabras de

SARTORI, la opinin que importa no es aquella que se pronuncia sobre cualquier
asunto pblico, sino nicamente aquellas opiniones que asuman una cierta rele
vancia poltica, que los impliquen no slo como particulares, sino tambin como
ciudadanos89.
En definitiva, diremos que opinin pblica puede definirse, en primera ins

tancia, as: un pblico, o una multiplicidad de pblicos, cuyos estados mentales di
fusos (opiniones) interactan con los flujos de informacin sobre el estado de la
cosa pblica90.
Por su parte para HABERMAS91, la opinin pblica puede significar cosas di

versas, dependiendo de la manipulacin meditica que se haga de ella. Una opinin
pblica slida, no manipulada, real o crtica es la base de un estado democrtico
autntico, sin embargo, en los hechos lo que sucede es que la opinin pblica se en
cuentra manipulada y no es el producto de un dilogo racional entre iguales en el
seno de una sociedad pluralista.
b. Sobre la formacin de la opinin pblica
La opinin pblica dentro del entorno social y del sistema poltico reconoce di
versas vas de formacin: la familia, luego el colegio, la universidad, el entorno la
boral y los amigos y los medios de comunicacin social. La prensa escrita, los
diarios electrnicos y sobre todo la televisin como medio de comunicacin masivo
juegan un rol fundamental en la formacin de la opinin pblica.
Dentro del contexto de una sociedad democrtica la opinin pblica debe ser
el fruto de un debate libre entre los distintos actores sociales, con un papel prepon
derante de los medios de comunicacin social masivos. Mientas ms educacin c
vica exista los ndices de cultura poltica se incrementarn y la opinin pblica sobre
la conduccin poltica del pas ser mucho ms influyente.
Por lo tanto, el rol que juega la prensa es fundamental para el xito del proceso
democrtico, no solo porque la prensa es un poderoso medio de control poltico a
88
89
90
91
VERDUGO (2004) 59.

SARTORI (2007) 171
dem.
HABERMAS, Jrgen. Historia y crtica de la opinin pblica. Barcelona: Gustavo Gili, 2 ed., 1981.
59
la clase gobernante sino por la influencia que sta puede tener en la formacin de
la opinin pblica.
La prensa tiene un deber ineludible para el xito de la democracia. Mucho se

habla de que la caracterstica esencial de la prensa debe ser su objetividad, sin em
bargo, consideramos que si bien la prensa objetiva es preferible a la prensa tenden
ciosa, la objetividad no define per se a una buena prensa como lo hace la
independencia. En la medida que en una sociedad estn dadas las bases para la exis
tencia de una prensa pluralista la falta de objetividad de algunos medios no debe
ser un gran problema, pero s lo es cuando los principales agente periodsticos e in
formativos se encuentran en pocas manos y responden a intereses elitistas, espe
cialmente econmicos.
En el caso chileno esta situacin fue muy evidente durante toda nuestra historia
republicana. En los ltimos aos el grupo del Diario El Mercurio ha controlado una
parte importante de la prensa escrita con una clara tendencia hacia un determinado
sector poltico. Es ms, desde la tribuna del Mercurio de Santiago se entreg infor
macin distorsionada y alejada de la verdad respecto a la violacin de derechos hu
manos durante el gobierno militar92. Hoy, al ao 2014, con la masificacin de internet
han aparecido una serie de peridicos virtuales como CIPER, El Mostrador o El D
namo que colaboran notablemente a la formacin de una opinin pblica ms slida
y que tenga la posibilidad de manejar informacin y puntos de vista que la prensa
escrita tradicional no entrega y menos los canales de televisin, que preocupados
por el rating, se han especializado en farndula, telenovelas y realitys, es decir, en
producir y vender contenido basura olvidando la importancia de su misin en la
construccin de una sociedad ms justa.
Sin duda, la prensa, en sus orgenes, fue la institucin ms cercana a la opinin
pblica. Pero ahora el periodista normal est a sueldo y servicio de las directrices
de su peridico. Queda el residuo testimonial de los artculos de opinin y de las
cartas al director. Ahora bien, en los artculos de opinin, lo mismo que en las dis
cusiones de radio, se percibe como un tonillo incestuoso por la complacencia en
unos mismos nombres y un mismo ambiente. Una capa de nenfares cubre la su
perficie del estanque social y tapa el rostro de las aguas en las que est sumergido
el pueblo. Los programas lavan su cara democrticamente. Se transmiten los que
tienen audiencia. Es indiscutible que el agrado del espectador vale como un argu
mento fuerte; pero tambin se pone de manifiesto la complicidad con lo fctico, con
las cosas tal cual son, a veces en su gloriosa miseria. Los peridicos ms influyentes
92
Recomendamos ver el documental de Ignacio Agero titulado El diario de Agustn, estrenado el

ao 2008.
JORGE ASTUDILLO M.
60
deben su podero al hecho de que han logrado captar el mayor nmero de anuncios
econmicos en el territorio respectivo93.
c.
Algunas ltimas reflexiones sobre la importancia de la opinin pblica para la democracia
La opinin pblica es una fuerza poltica difusa, resulta complicado entenderla

y predecir su comportamiento pero a pesar de todo ello resulta esencial para la de
mocracia.
La opinin pblica es en definitiva la expresin de las posiciones de la ciuda

dana sobre el modo en que se est conduciendo la cosa pblica. Quienes conforman
la opinin pblica son eventuales electores que el da de maana pueden concurrir
a las distintos procesos electorales a manifestar sus preferencias polticas, es por
lo mismo que ella resulta una fuerza poltica muy interesante pues quienes estn
en el poder o los que desean alcanzarlo pueden formular o reformular sus acciones
con el objeto de obtener la confianza ciudadana. Por ejemplo, durante el ao 2011
el Ministro de Defensa alemn Karl Theodor zu Guttenberg, poltico cercano a Mer
kel y con gran aceptacin ciudadana, fue acusado de copiar parte importante de su
tesis para obtener el grado de doctor. Producto de esta acusacin desde distintos
frentes ciudadanos se manifest indignacin y decepcin a su accionar y fue tan
fuerte la presin de la opinin pblica que no le qued ms opcin que presentar
su renuncia al cargo, a pesar de ser el Ministro mejor valorado de ngela Merkel.
La opinin pblica es la manifestacin de la democracia y la prensa libre. En la
medida que exista una buena democracia y la prensa sea libre y pluralista la opinin
pblica tendr muchas posibilidades de manifestarse frente a la contingencia pol
tica. Cuando la opinin pblica se expresa es porque de alguna manera est funcio
nando la democracia. Cuando quienes ejercen el poder toman en consideracin la
opinin pblica estn reconociendo que el ejercicio del poder es un signo de la con
fianza ciudadana pues el poder pertenece en definitiva al pueblo soberano.
Por ltimo, la opinin pblica dentro del contexto que acabamos de sealar es
un importante medio de control poltico. En la medida que las autoridades, espe
cialmente aquellas que deben su cargo directamente a la ciudadana se sientan ob
servadas y criticadas por la opinin pblica, existirn ms posibilidades que acten
en forma honesta y eficiente.
93
GABS PALLS, Ral. Quin opina en la opinin pblica? En Anlisi: Quaderns de comunicaci i
cultura, N 26, 200, pp. 169186, p. 186.
3. Los grupos de presin

a.
61
Concepto
Para VERDUGO los grupos de presin se definen como cualquier formacin

social, permanente y organizada, que intenta, con xito o sin l, obtener de los po
deres pblicos la adopcin, derogacin o simplemente la no adopcin de medidas
legislativas, administrativas o judiciales que favorezcan, o al menos no perjudiquen
sus ideas e intereses, sin que su intento suponga en principio una responsabiliza
cin poltica del grupo presionante en caso de lograr su pretensin94.
Por su parte la profesora VIVANCO seala que un grupo de presin es una aso
ciacin que defiende los intereses de sus miembros mediante su accin sobre los
rganos del Estado, sobre los partidos polticos o sobre el electorado a travs de la
opinin pblica.
Tambin se ha sostenido que los grupos de presin son conjuntos de indivi
duos formados en torno de intereses particulares comunes, cuya finalidad esencial
consiste en la defensa de ventajas materiales o la salvaguarda de valores morales,
que influyen, para el efecto en la poltica pblica95.
Por nuestra parte consideramos que un grupo de presin no existe como tal
sino en la medida que se manifiesta en la defensa de sus intereses. En otras palabras
todas las asociaciones intermedias son potenciales grupos de presin.
Tambin debemos tomar en cuenta a la hora de entender la dinmica de los
grupos de presin, es que ellos no pretenden alcanzar el poder, como si lo hacen
los partidos polticos, ellos quieren influir en la adopcin de decisiones que les ata
en directa o indirectamente.
La forma de actuar de stos es variada. A veces se utilizan los medios de comu
nicacin masivos para concientizar a la opinin pblica y a travs de ella presionar
a las autoridades. Por ejemplo, la Iglesia Catlica puede llevar adelante una campaa
tendente a evitar la legislacin pro abortiva.
Tambin los grupos de presin pueden actuar directamente sobre los gober
nantes para defender sus intereses o lograr ciertas reivindicaciones. Una de las for
mas ms usuales utilizada por grupos de presin poderosos econmicamente
94
95
VERDUGO (2004) 77.
OROZCO HENRQUEZ, Jos. Los grupos de presin en relacin con el poder. En GARCA PELAYO,
Manuel y otros. Constitucin y grupos de presin en Amrica Latina. Mxico D.F.: Instituto de Inves
tigaciones Jurdicas, UNAM, 1977, pp. 105133, p. 105.
JORGE ASTUDILLO M.
62
(empresas, tabacaleras, la National Rifle Association en Estados Unidos por ejem

plo) para tratar de influir en las autoridades polticas es el lobby.
b. Algunas ideas bsicas sobre la actividad de lobby
i.
Introduccin
En todo sistema poltico deben existir y existen canales que permiten que los
ciudadanos y las distintas asociaciones civiles puedan acceder a plantear sus pro
puestas e inquietudes a las autoridades pblicas, principalmente las polticas. Estos
mecanismos van desde el ya tradicional derecho constitucional de peticin o el uso
de los medios de comunicacin social para canalizar estas reivindicaciones hasta
el lobby, ya sea profesionalizado o bien ejercido por personas o asociaciones en
forma eventual y para circunstancias concretas96.
Respecto del lobby existe en la opinin pblica mucho desconocimiento, ade
ms se trata de una actividad que al no estar regulada y transparentada la mayor
parte de las veces, suele confundirse con conductas corruptas, como es el trfico de
influencias.
ii. Aclaraciones conceptuales
En el inconsciente ciudadano est arraigada la idea que el lobby se vincula a

una actividad oscura, muy cercana a la corrupcin. Pocas palabras deben haber en
nuestro acervo diario tan demonizadas como sta. La imagen asociada a ella se
puede dibujar como la de un seor contratado para ir a pedir un favor a un amigo
que est en el poder; luego, el seor vuelve donde su cliente con la prebenda de que
su negocio ser prspero97.
Sin embargo, desde la perspectiva de la comunicacin estratgica, el lobby es

una herramienta til para construir relaciones fluidas y positivas entre los actores
sociales y el Estado, con el fin de presentar sus intereses y fundamentos, buscando
que estos sean tenidos en cuenta por el decisor pblico98. Es ms, es muy posible
que a travs de un lobby se pueda dar a conocer a quienes deben decidir las grandes
96
97
98
El lobby puede ser realizado a lo menos por los siguientes actores: i) las empresas de lobby, ii) las
distintas asociaciones gremiales y sindicales (Sofofa, CUT, etc.) y; iii) grupos intermedios en forma
directa, sin intervencin (Hogar de Cristo, una tabacalera, etc.).
CORREA ROS, Enrique y LVAREZ VALLEJOS, LUIS. El lobby y la prensa en Chile: Relaciones po
sitivas. En Cuadernos de Informacin, N 18, 2005, pp. 7279, p. 73.
ORTZ, Karina. Sin presin no hay poltica? En Ms poder local, Vol. 24, N 136, 2010, pp. 1213,
p. 12.
63
cuestiones sociales, especialmente parlamentarios en el contexto de una democra

cia representativa, de la sensibilidad de parte de la ciudadana frente a ciertos
temas, cosa que por cierto es bastante importante a la hora de decidir.
En este sentido el lobby puede ser entendido como la actividad, que defiende
o representa cualquier inters legtimo, individual, sectorial o institucional, en re
lacin con cualquier decisin que, en el ejercicio de sus funciones, deban adoptar
los organismos del Estado99.
La finalidad del lobby es lograr una comunicacin ms directa de distintos ac

tores sociales (no solo empresas y grandes grupos econmicos) con las autoridades
que tienen un mbito decisional con la finalidad de influir en el mismo. Por tanto,
el propsito de esta comunicacin es hacer presente intereses particulares, infor
mar sobre sus fundamentos y empearse en que sean tomados en cuenta por quien
decide a nivel pblico100.
Segn la visin que desde los organismos internacionales como la OCDE, la

Comisin Europea o el Parlamento Europeo se tiene, el lobby se define como la re
presentacin legtima de los intereses frente al poder ejecutivo y legislativo, es decir,
la capacidad de participar en las decisiones pblicas101.
Cabe destacar entonces que el ncleo esencial de la actividad vinculada al lobby
est determinado principalmente por la intencin de influir en la adopcin de las
decisiones que puedan afectar a ciertos grupos ciudadanos. Tal como sostiene CO
RREA ROS en el centro de la definicin del lobby est el verbo influir, pero es ms
bien buscar influir el elemento que caracteriza su ejercicio. Finalmente, no hay ga
ranta total respecto de que la decisin pblica adoptada sea acorde con los intere
ses de quienes han buscado incidir para que sus intereses particulares no se vean
afectados de modo negativo102.
En resumen, podemos afirmar que la actividad que se denomina lobby no es

mala per se, en la medida que concurran ciertas condiciones que no la transformen
en un mecanismo de competencia desleal entre diversos actores sociales y se en
cuentre perfectamente regulado de tal manera que se impida que estas comunicaciones se transformen en corruptelas.
99
100
101
102
ORTZ (2010) 12.
CORREA Y LVAREZ (2005) 74.
REDACCIN: Lobby, una actividad en busca de reconocimiento social. En Revista de Comunicacin,

N 18, 2011, pp. 1822, p. 20.
CORREA ROS, Enrique: Comunicacin: Lobby y asuntos pblicos. En Cuadernos 33, Centro de Es
tudios en Diseo y Comunicacin, 2010, pp. 101110, p. 102.
JORGE ASTUDILLO M.
64
El lobby ha sido juzgado peyorativamente porque no ha sido una actividad

transparente, asumida como tal. Porque se la identifica con la pugna por ventajas
inapropiadas o ilegitimas; con acciones que, en la oscuridad del contacto privado,
se acerca a la frontera del trfico de influencias, entendido como pactos de ventajas
mutuas presentes o futuras entre la empresa y el regulador o decisor pblico103.
iii. Los principios que se encuentran detrs de la regulacin del lobby
En primer lugar tenemos que advertir que la regulacin de lobby tiene que
tomar en consideracin un punto esencial: El derecho que tienen las personas in
dividuales y los grupos intermedios de manifestar sus distintas posiciones a las au
toridades legtimamente constituidas.
En segundo lugar se debe garantizar la igualdad ante la ley. Y en este punto re
sulta fundamental establecer mecanismos que faciliten que las personas y los gru
pos menos poderosos econmicamente puedan acceder a un contacto ms directo
con las personas que integran los rganos decisores.
Es absolutamente necesario regular el lobby con el objeto que toda la ciudada

na pueda conocer quines son los que lo realizan, pero especialmente a quienes
tratan de influir. Cuando se ejerce una funcin pblica se est ejerciendo poder en
nombre del pueblo por ello el lobby siempre debe ser visibilizado. Tal como se ha
indicado en el mensaje presidencial N 881356 de 28/10/2008 existe plena con
vergencia en que las decisiones de los rganos pblicos en una sociedad democr
tica, deben ser tomadas con miras al bien comn y con pleno respeto a los derechos
de las personas, sin que estn ilegtimamente influidas o determinadas por intere
ses particulares, ni menos an, llevadas a cabo en detrimento de los legtimos de
rechos e intereses de los ciudadanos.
Dentro de este contexto, una regulacin de lobby debe permitir que todos los
interesados, y la opinin pblica, puedan juzgar en forma informada sobre la im
parcialidad, propiedad y conveniencia de las decisiones evacuadas y de las actua
ciones de los funcionarios pblicos y los legisladores.
iv. Las relaciones entre el lobby, la democracia y el Estado de Derecho
La oscuridad en la que se desarrolla el lobby ha dado lugar a un sinnmero de

especulaciones respecto del beneficio que pudiera obtener el decisor contactado o
a la presin que pudiera haberse ejercido sobre l, aun cuando ninguna de estas si
tuaciones tenga lugar. El lobby debe ser regulado para posibilitar que se distinga
103
dem.
65
claramente del trfico de influencias, asegure su correccin y estimule su transpa

rencia104.
Hemos sostenido que la actividad de lobby no puede ser catalogada como ilcita
en la medida que se desarrolle al amparo de ciertas condiciones que garanticen
transparencia e igualdad. Mientras se tenga certeza de quienes realizan actividades
de lobby, pero sobre todo ante quienes estas actividades se desarrollan, ser posible
activar los sistemas de alerta para hacer efectivos los principios de un estado de
mocrtico de derecho como son la igualdad, la legalidad y la responsabilidad.
Por ltimo, no debemos olvidar que los principales llamados a respetar el Es

tado de derecho son las autoridades pblicas, ellas deben su cargo y sus facultades,
directa o indirectamente a la ciudadana, por lo que debern estar en forma cons
tante dando cuenta de las actividades que desarrollan en uso del poder que les
hemos conferido. En este sentido, estas autoridades no solo deben informar de las
reuniones o solicitudes de los lobbystas sino de toda persona, institucin o grupo
que no se encuentre en esta categora segn la ley y que pretenda influir en la toma
de decisiones sociales.
104
dem.
LECCIN TERCERA:
EL ESTADO MODERNO.
CONCEPTO Y EVOLUCIN
I.
El concepto de Estado y una breve aclaracin conceptual

1. Introduccin
Cuando hablemos del Estado no nos vamos a referir a cualquier forma de or

ganizacin poltica que se haya dado el ser humano a lo largo de su historia, como
fueron las primeras civilizaciones, la polis griega o la civitas romana, sino que a esa
particular forma de organizacin producto de la modernidad105 que denominamos
Estado moderno.
Segn FERRATER MORA106, en la Antigedad, el problema del Estado era un
caso particular del problema ms general de la justicia, y de ah que tanto en la dis
cusin platnica sobre el Estado ideal como en los escritos polticos de Aristteles,
que reanudan, por otro lado, los temas puestos en circulacin por los sofistas, se
hable del Estado como la mejor organizacin de la sociedad, como aquella forma o
articulacin de los individuos y de las clases que permite realizar en la medida de
lo posible la idea de la justicia, dando a cada uno lo que de derecho le pertenece.
Con ello Platn y Aristteles se oponan por igual a algunos sofistas, quienes esti
maban que el Estado no se halla fundado en la justicia, sino en el inters del ms
fuerte. Para tales sofistas, el Estado se halla bsicamente ligado al poder. En rea
lidad para los antiguos se necesitaba un orden poltico social, que erradicar el des
orden y la consecuente tirana. Se requera entonces un tipo de constitucin o
forma de organizacin que cumpliera este objetivo. En consecuencia, en la bs
queda antigua de la forma de gobierno se expresa la necesidad de unidad y de equi
librio referida indivisiblemente a la sociedad y a sus poderes pblicos. La forma de
105
106
Como primera aproximacin, digamos que la nocin de modernidad se refiere a los modos de
vida u organizacin social que surgieron en Europa desde alrededor del Siglo XVII en adelante y
cuya influencia, posteriormente, los han convertido en ms o menos mundiales. La modernidad
se caracteriza por mostrarnos a un nuevo ser humano. GIDDENS, Antonhy. Consecuencias de la
modernidad. Madrid: Alianza Editorial, 4 Reimpresin, 2008, p.15. Es preciso destacar que las
instituciones modernas difieren de todas las formas anteriores de orden social por su dinamismo,
el grado en que desestiman los usos y las costumbres tradicionales y su impacto general. No obs
tante, no se trata de meras transformaciones externas: la modernidad altera de manera radical la
naturaleza de la vida social cotidiana y afecta a los aspectos ms personales de nuestra experiencia.
La modernidad se ha de entender en un plano institucionales; pero los cambios provocados por
las instituciones modernas se entretejen directamente con la vida individual y, por tanto, con el
yo. GIDDENS, Antonhy. Modernidad e identidad del yo. El yo y la sociedad en la poca contempornea. Barcelona: Ediciones Pennsula, 1997, p. 9.
FERRATER, Jos. Diccionario de Filosofa. Buenos Aires: Editorial Sudamericana, 5 Ed., 1964.
JORGE ASTUDILLO M.
68
gobierno buscada no presupone por ello ninguna soberana, y menos an un Estado,

se refiere simplemente a un sistema de organizacin y control de los diversos com
ponentes de la sociedad histricamente dada, constituido para dar eficacia a las ac
ciones colectivas y para consentir, as, un pacfico reconocimiento de la comn
pertenencia poltica107.
En efecto, tal y como dice la voz autorizada de HELLER, sin perjuicio de algunos
antecedentes ingleses en el Siglo XI, los orgenes propiamente dichos del Estado
moderno y de las ideas que a l corresponden hay que buscarlos, sin embargo, en
las ciudadesrepblicas de la Italia septentrional en el Renacimiento. De Florencia
era Nicols Maquiavelo, cuyo Prncipe introduce en la literatura el trmino lo stato
para designar al nuevo status poltico108 y al mismo tiempo analiza profundamente
la llamada razn de Estado propia de la Edad Moderna. Por encima de episodios
singulares, la fragmentacin del orden poltico medieval solo comienza a superarse
en las ciudadesEstado de la Italia septentrional en el Renacimiento109.
Es precisamente en la modernidad, una vez cada la cristiandad, cuando surge

el Estado como unidad que incluye una grupo humano con fuertes lazos en comn,
ubicado en un territorio que trasciende las fronteras de la ciudad, estable y con el
cual existe una estrecha identificacin, gobernado por un poder supremo, en cuanto
pretende no estar sujeto a otro superior en la Tierra. De esta manera el Estado mo
derno se caracteriza por tener unos rganos despersonalizados, una administra
cin propia, unas fronteras ciertas, unas leyes que se aplican en un mbito
territorial, un ejrcito permanente y una hacienda propia110.
En esta leccin estudiaremos algunos conceptos de Estado Moderno que ha
propuesto la doctrina especializada y presentaremos una breve evolucin del Es
tado Moderno desde el Estado Absoluto hasta nuestros das.
2. El concepto de Estado
Encontrar un concepto satisfactorio de Estado no es una tarea fcil, es ms, im
portantes autores han propuesto conceptos desde diversas perspectivas. Pablo
107
108
109
110
FIORIVANTI, Maurizio. Constitucin. De la antigedad hasta nuestros das. Madrid: Editorial Trotta,
2001, p. 17.
HELLER, Hermann. Teora del Estado. Mxico D.F.: Fondo de Cultura Econmica, 1 ed. en espaol
1942, 9 reimpresin 1983, p. 145.
LPEZ PIA, Antonio y GUTIRREZ GUTIRREZ, Ignacio. Elementos de derecho pblico. Madrid:
Marcial Pons, 2002, p. 48.
MOLAS, Isidre. Derecho Constitucional. Madrid: Editorial Tecnos, 1988, p. 21.
LECCIN TERCERA: EL ESTADO MODERNO. CONCEPTO Y EVOLUCIN
69
LUCAS VRDU111 recuerda que al momento de conceptualizar el Estado existen cier

tas posiciones anacrnicas que hacen equivalentes al Estado organizaciones ante
riores a su aparicin histrica, posiciones metodolgicas discutibles como la que
plantea Kelsen al hacer equivalente el Estado con el derecho o incluso posiciones
ideolgicas que sostiene que el Estado es el instrumento de dominacin de la bur
guesa sobre el proletariado.
En efecto, recuerda PREZ SERRANO que no son pocos los autores que han
concebido ste como una situacin de equilibrio violento e injusto, producida o con
servada por la va de la fuerza, y encaminada casi siempre a objetivos de ndole eco
nmica112.
Sin perjuicio de las distintas visiones que la doctrina y la filosofa poltica pos
tula para conceptualizar el Estado Moderno, nosotros para los efectos del presente
curso no nos pronunciaremos sobre ellas sino que trabajaremos con conceptos ms
bien instrumentales que nos permitan identificar sus elementos constitutivos con
meridiana claridad.
Desde dicho punto de vista, LUCAS VERD dice que el Estado es una sociedad
territorial jurdicamente organizada con poder soberano que persigue el bienestar
general113.
URIARTE seala que el Estado es la organizacin poltica de un pueblo en el

interior de un territorio limitado por fronteras que se caracteriza frente a otras ins
tituciones por poseer el monopolio de la violencia fsica legtima, por dirigir y or
ganizar el funcionamiento de la sociedad en todas sus esferas y por asumir el papel
regulador de las relaciones y encausador de los conflictos de la sociedad114.
Para HAOURIOU el Estado desde un punto de vista sociolgico es una agrupa
cin humana, fijada en un territorio determinado y en la que existe un orden social,
poltico y jurdico orientado hacia el bien comn, establecido y mantenido por una
autoridad dotada de poderes de coercin115.
Tambin se ha dicho que el Estado es la organizacin poltica de una poblacin

(que puede constituir en una o varias comunidades nacionales) establecida en
111
112
113
114
115
LUCAS VERD, Pablo y LUCAS MURILLO DE LA CUEVA, Pablo. Manual de Derecho Poltico, Volumen
I, Introduccin y teora del Estado. Madrid: Editorial Tecnos, 3 ed., 1994, p. 33.
PREZ (1976) 87.
LUCAS VERD (1994) 33.

URIARTE (2010) 63.
HAURIOU (1980) 118119.
JORGE ASTUDILLO M.
70
forma estable en un territorio, por medio de la cual se ejerce un poder soberano,

de forma territorialmente unitaria o descentralizada, que acta por medio de nor
mas jurdicas y que dispone del monopolio de la violencia legtima116.
Otra definicin de Estado dice que ste es un conjunto de instituciones y de

relaciones sociales (la mayor parte de stas sancionadas y respaldadas por el sis
tema legal de ese Estado) que normalmente penetra y controla el territorio y los
habitantes que ese conjunto pretende delimitar geogrficamente. Esas instituciones
tienen como ltimo recurso, para efectivizar las decisiones que toman, la suprema
ca en el control de medios de coercin fsica que algunas agencias especializadas
del mismo Estado normalmente ejercen sobre aquel territorio117.
De acuerdo a la definicin de ODONNELL118 el Estado incluye al menos cuatro
dimensiones.
Una, la ms obvia y reconocida casi exclusivamente por la literatura contem

pornea, es el Estado como conjunto de burocracias. Estas burocracias, general
mente organizaciones complejas y jerrquicamente pautadas, tienen legalmente
asignadas responsabilidades apuntadas a lograr o proteger algn aspecto del bien
o inters pblico general.
El Estado es tambin un sistema legal, un entramado de reglas que penetran y

codeterminan numerosas relaciones sociales. Actualmente, especialmente en de
mocracias, la conexin entre las burocracias del Estado y el sistema legal es ntima:
las primeras se supone que actan en trminos de facultades y responsabilidades
que les son legalmente asignadas por autoridades pertinentes: el Estado se expresa
en la gramtica del derecho.
Juntos, las burocracias del Estado y el derecho presumen generar, para los ha
bitantes de su territorio, el gran bien pblico del orden general y de la previsibilidad
de una amplia gama de relaciones sociales. Al hacer esto, el Estado (ms precisa
mente, los funcionarios que hablan en su nombre) presumen garantizar la conti
nuidad histrica de la unidad territorial respectiva, usualmente concebida como
una nacin, o un pueblo.
Estas pretensiones nos llevan a la tercera dimensin del Estado: ser un foco de
identidad colectiva para los habitantes de su territorio. Tpicamente, los funciona
116
117
118
ESPIN TEMPLADO, Eduardo. Lecciones de Derecho Poltico. Valencia: Editorial Tirant lo Blanch,
1994, p. 26.
ODONNELL, Guillermo. Hacia un Estado de y para la democracia en Amrica Latina. Lima: PNUD,
Serie contribuciones al debate, 2008, p. 28.
dem.
71
rios del Estado, especialmente los que ocupan posiciones en su cpula institucional,
afirman que el suyo es un Estadoparalanacin o (sin entrar en detalles innecesa
rios en este momento) un Estadoparaelpueblo. Con estas afirmaciones, repetidas
innumerables veces, desde el Estado se nos invita al reconocimiento generalizado
de un nosotros que apunta a crear una identidad colectiva (somos todos argen
tinos, brasileros, peruanos, etc.) que, segn se postula, estara por encima de los
conflictos y clivajes sociales o debera prevalecer sobre ellos.
Hay an una cuarta dimensin. El Estado es un filtro que trata de regular cun
abiertos o cerrados son los diversos espacios y fronteras que median entre el aden
tro y el afuera del territorio y la poblacin que delimita. Algunos de estos espacios
son celosamente controlados, otros nunca tuvieron barreras y otros han sido ero
sionados por los vientos de la globalizacin. Pero todo Estado intenta, o dice inten
tar, establecer filtros para el bienestar de su poblacin y de los agentes econmicos
que operan en su territorio.
De los distintos conceptos de Estado que hemos mencionado podemos concluir

que los elementos constitutivos de ste son: i) el elemento humano; ii) el territorio;
iii) el poder; iv) el elemento normativo o derecho y; v) el elemento finalista. Aunque
para decir verdad estos dos ltimos elementos no siempre se encuentran presentes
en todos los conceptos a diferencia de lo que sucede con los tres primeros. Ms ade
lante en el desarrollo del presente curso estudiaremos cada uno de estos elementos.
II. La evolucin del Estado moderno
1. El Estado absoluto
a.
Antecedentes
El perodo conocido como la Edad Media se abre con la disolucin del imperio
romano que da lugar a una acusada fragmentacin del poder. Nada tiene de extrao
pues que se trate de una poca caracterizada, precisamente, por la situacin cons
tante de luchas entre poderes que reclaman la supremaca. Por un lado, en el nivel
superior, en el enfrentamiento entre el papado y el imperio. Por otro, en una escala
ms reducida, entre los poderes locales, territoriales y funcionales119.
En consecuencia, la Edad Media se va a caracterizar por este fenmeno de dis

persin y lucha entre poderes, que se plasma, en la praxis, en la existencia de un
119
GARCA GESTOSO, Noem. Sobre los orgenes histricos y tericos del concepto de soberana: es
pecial referencia a los seis libros de la Repblica de J, Bodino. En Revista de estudios polticos, N
120, 2003, 301328, p. 303.
JORGE ASTUDILLO M.
72
amplio mosaico de poderes dotados de una cierta autonoma en el ejercicio de su

mbito concreto de autoridad120. Y toda esta atomizacin del poder poltico da
lugar a un sistema de relaciones por el que se rega la sociedad de la poca121, que
conocemos como feudalismo.
Tal como ensea HELLER casi todas las funciones que el Estado moderno re
clama para s hallbanse entonces repartidas entre los ms diversos depositarios:
la Iglesia, el noble, propietario de tierras, los caballeros, las ciudades y otros privi
legiados. Mediante el enfeudamiento, la hipoteca o la concesin de inmunidades el
poder central se vio privado, poco a poco, de casi todos los derechos de superiori
dad, siendo trasladados a otros depositarios que, segn nuestro punto de vista, te
nan carcter privado. Al soberano monrquico del Estado feudal le vienen a quedar
finalmente slo muy pocos derechos inmediatos de dominacin. En lo sustancial,
no cabe ya prescindir de los servicios de los poderes locales, ampliamente autno
mos, que han sometido a su autoridad a todos los habitantes del territorio sustra
yndolos a las rdenes inmediatas del poder central. La misma jurisdiccin, que
estamos acostumbrados a considerar como la funcin ms privativa del poder es
tatal, haba pasado en gran parte a manos privadas122.
Todo lo anterior trae consigo adems la existencia de un acentuado y abiga
rrado pluralismo de entidades sociopolticas heterogneas de distinto rango y cada
una de ellas dotada de un poder propio capaz de resistir a los poderes formalmente
superiores123.
Es en este contexto poltico de fragmentacin del poder que durante los Siglos
XIV y XV en Europa occidental se vive un importante perodo que marca por un lado
el fin de la Edad Media y por otro el inicio de la Edad Moderna. Son muchos los fac
tores que influyen en la crisis de la sociedad feudal propia de la Edad Media.
Dentro de los factores materiales que influyen en el paso de la Edad Media, es

pecialmente del feudalismo al Estado absoluto podemos destacar por ejemplo, la
aparicin de la imprenta, la recuperacin (ya desde el siglo XIII) del Derecho ro
mano y el auge de las universidades, posibilitaron la aparicin de una clase de le
gistas que, aparte de ser un medio para el ennoblecimiento de las clases bajas, en
concreto de la burguesa, constituy el reservorio del que se sirvieron los monarcas
120
121
122
123
GARCA GESTOSO (2003) 304.
GARCA GESTOSO (2003) 304305.

HELLER (1983) 142.
GARCA PELAYO, Manuel. Idea de poltica y otros escritos. Madrid: Centro de Estudios Constitu
cionales, 1983, p. 111.
73
absolutos para constituir una burocracia a su servicio, la cual, a su vez, ech los ci
mientos de una hacienda pblica124.
La existencia de una hacienda pblica permite la ordenacin de las finanzas y

esto a su vez trae consigo la posibilidad de contar con ejrcitos permanentes125. El
ejrcito permanente es indispensable para proteger el territorio y para imponerse
sobre los seores feudales. La conjuncin de los ejrcitos permanentes con la apa
ricin de las armas de fuego cambi totalmente el concepto hasta entonces preva
lente de guerra y dio a los monarcas absolutos una superioridad neta sobre la
nobleza feudal, de la que se valieron para unificar sus territorios y someterlos a un
solo derecho y a una sola justicia (la justicia del Rey frente a la justicia seorial),
los que eran administrados por una clase de jueces que ahora eran entendidos como
funcionarios de la corona126.
En el orden econmico se consolida un comercio a larga distancia centrado en
las ciudades, que ampla el marco territorial de las transacciones mercantiles. Se
inician las expediciones transocenicas de carcter econmico. Ante este escenario
se hace cada vez ms necesario garantizar la seguridad de este trfico y disponer
de una instancia eficaz para regular los conflictos que plantea.
Otro factor que sin duda resulta decisivo para el surgimiento del Estado mo
derno es la Reforma Protestante127. Con la Reforma Protestante se produce la rup
124
125
126
127
COTARELO, Ramn. Teora del Estado. En DAZ, Elas y RUIZ MIGUEL, Alfonso, Filosofa Poltica II:
Teora del Estado. Madrid: Editorial Trotta, 1996, pp. 1523, p. 18.
En sus etapas iniciales, el ejercicio del poder estatal sobre su poblacin era largamente desptico.
Sin embargo, el ejercicio de la coaccin en sociedades ms numerosas y complejas, cuyos inte
grantes ya no estaban ligados nicamente por lazos de sangre, requera un nuevo principio de le
gitimidad: se fue el rol de la religin. El recurso a la autoridad divina permiti la consolidacin
del dominio estatal. En paralelo se produjo un crecimiento sostenido de la organizacin militar,
necesaria para custodiar el territorio y, a la vez, mantener el orden interno. El maridaje entre el
Estado y la fuerza militar sera desde entonces indisociable. MALAMUD, Andrs. Estado. En
AZNAR, Luis y DE LUCA, Miguel (editores) Poltica. Cuestiones y problemas. Buenos Aires: Editorial
Emec, 2 ed., 2007, p. 86.
COTARELO (1996) 1819.
La Reforma Protestante tiene lugar en el Siglo XVI y constituye un movimiento religioso que se
opone a la Iglesia Catlica y a las prcticas corruptas del clero. Este movimiento que se denomina
Reforma Protestante reconoce tres corrientes: i) la luterana; ii) la calvinista y iii) la anglicana. En
trminos generales la reforma luterana, cuya gnesis comienza con Lutero en Alemania, planteaba
que la salvacin se logra por la fe y solo por la fe, no por las buenas obras, la libre interpretacin
de las sagradas escrituras, reducir los sacramentos solo al bautismo y la santa eucarista y terminar
con el culto a la Virgen y a los santos de la Iglesia Catlica. Por su parte la reforma de Calvino plan
teaba que la salvacin no es una cosa de voluntad sino de predestinacin divina. Finalmente en
Inglaterra encontramos la reforma anglicana impulsada, no por una cuestin de fe sino de conve
74
JORGE ASTUDILLO M.
tura de la Cristiandad y la Iglesia Catlica entra en una profunda crisis en la medida

que una parte importante de sus fieles la desconoce como autoridad legtima. Los
grandes centros de poder radicados en el Papa y el Emperador comienzan a debili
tarse, situacin que aprovechan no pocos reyes para abrazar el ideal reformista, ya
sea por convicciones religiosas como polticas y as lograr independizarse. En este
contexto LVAREZ CONDE no duda en reconocer como factor gravitante en el naci
miento del Estado moderno los supuestos credenciales, que implican una nueva
concepcin del ser humano como centro del universo, as como una nueva idea de
libertad contrapuesta al dogmatismo religioso medieval, que cristalizar en las tesis
luteranas sobre la libre interpretacin de las Sagradas Escrituras128.
La ruptura de la cristiandad, producida por la Reforma y la Contrarreforma no

solo incide en el nacimiento del Estado absoluto, tambin resulta esencial en la con
figuracin del Estado liberal. Es as como el derecho a la libertad religiosa pas a
ser considerado como un derecho de la persona. A su vez, el derecho de libertad re
ligiosa se fue asociando a los derechos civiles y a las libertades polticas, de manera
que la nueva clase burguesa, en un intento de suprimir los privilegios que hasta en
tonces ostentaba la nobleza, reclam el derecho de igualdad ante la ley129.
b. Caractersticas
Los rasgos ms definitorios del Estado absoluto son los siguientes:
i. En el campo jurdicopoltico, el Estado absolutista es la primera manifes

tacin del territoriun clausum, dentro del cual el monarca posee el mono
polio de la violencia. Dicho monopolio se pone al servicio del derecho y la
justicia administrados en nombre del Rey, como se ha dicho; pero el rasgo
esencial de este fenmeno y lo que caracteriza a esta forma de Estado como
absolutista, para distinguirla de todas las dems que vendrn a continua
cin y que, aunque lleven nombres distintos, son variantes del Estado de
Derecho, es la circunstancia de que el Monarca, al ser soberano, est por
encima del derecho que l mismo crea130.
128
129
130
niencia prctica, por Enrique VIII, cuando la Iglesia le niega el divorcio. Es as como ste en el ao
1534 se proclama como cabeza de la Iglesia de Inglaterra y decreta la confiscacin de los bienes
de la Iglesia. Como el accionar de Enrique VIII no tiene un sustrato teolgico profundo la doctrina
de la Iglesia Anglicana no difiere profundamente de la catlica.
LVAREZ CONDE, Enrique y TUR AUSINA, Rosario. Derecho Constitucional. Madrid: Editorial Tec
nos, 2 ed., 2012, p. 25.
DE CARRERAS SERRA, Llus. Derecho espaol de la informacin. Barcelona: Editorial UOC, 2003,
p. 30.
COTARELO (1996) 19.
75
ii. Dentro de este territoriun clausum el Monarca concentra en sus manos

todas las potestades que emana de la soberana. Estas potestades son des
critas perfectamente por BODIN en sus Seis libros de la Repblica131. Es
as como el Rey tiene el poder de dar las leyes a todos en general y a cada
uno en particular, el poder de anularlas (derogarlas), interpretarlas y mo
dificarlas, declarar la guerra y negociar la paz, instituir a los oficiales prin
cipales, en materia judicial tiene el derecho de ltima instancia, tambin
conceder gracia a los condenados por encima de las sentencias y contra el
rigor de las leyes, por lo que se refiere a la vida, a los bienes, al honor, a la
condonacin del destierro, el derecho a acuar monedas y a gravar a sus
sbditos con contribuciones e impuestos o a eximirlos de ellos.
iii. Como el Monarca es la fuente del derecho se encuentra sobre l. En este

esquema el Rey no responde de sus actos sino ante Dios. En consecuencia,
una de las principales caractersticas del Estado Absoluto es que ste no
es un Estado de derecho.
c.
Algunas conclusiones
Del estudio de los antecedentes que llevaron a la creacin del Estado moderno,
de sus caractersticas y de su particular evolucin hasta nuestros das, no podemos
sino concluir, siguiendo con ello a GARCAPELAYO que el Estado ha sido en el trans
curso de la historia de la humanidad el gran expropiador.
Vistas las cosas en trminos histricouniversales, las anteriores considera

ciones nos permiten calificar al Estado como el mayor expropiador de la historia.
No slo no reconoce ningn poder universal, sino que expolia al Imperio de los de
rechos mayestticos para ejercerlos por s mismo dentro de su propio mbito te
rritorial. Expropia a los seores y corporaciones de sus inmunidades, privilegios y
potestades, asume la garanta de la seguridad de personas y haciendas antes dis
persas por la sociedad y, como necesario contrapunto, expropia a los poderes so
ciales del derecho a la Fehde y asume el monopolio de la violencia legtima. Expropia
a los grupos sociales y a las entidades territoriales de la facultad de darse su propio
orden jurdico y, paralelamente, estatiza el Derecho. Contra lo que pudiera parecer
a primera vista, el Estado liberal acenta el proceso expropiador, tomando a su
cargo funciones antes desempeadas por entidades eclesisticas o laicas, como el
registro civil, la beneficencia, la enseanza etc.132.
131
132
BODIN, Jean. Los seis libros de la Repblica. Madrid, Editorial Tecnos, 4 Ed., 2006, Libro I, Cap. X.
GARCAPELAYO (1983) 133.
76
2. El Estado liberal
a.
JORGE ASTUDILLO M.
Antecedentes
En los apartados anteriores hemos dado cuenta de algunos de los principales

factores materiales que influyeron en el nacimiento del Estado moderno bajo su
forma Estado Absoluto. Dentro de este esquema el cambio de mentalidad de los
seres humanos resulta fundamental. La fe ya no estaba solo en Dios, estaba en el
hombre mismo. Es por ello que el poder absoluto desligado de cualquier atadura
era difcil de aceptar para ciertos grupos inspirados en las convicciones religiosas
de la Reforma Protestante que subrayaban la autonoma de la conciencia individual
frente a injerencias externas133.
Por otro lado, comienza a tomar fuerza la burguesa, clase social en ascenso
que detenta el dominio en los sectores econmico, comercial y financiero, y que
ahora ocupa el aparato del Estado. Adems, entre los antecedentes que influyen en
el nacimiento del Estado liberal, tampoco podemos desconocer los aportes intelec
tuales de grandes pensadores como Locke, Montesquieu y Rousseau.
En el plano histrico propiamente tal, el desarrollo del Estado Liberal va de la

mano con las grandes revoluciones, con los procesos revolucionarios vividos en In
glaterra, Norteamrica y especialmente en Francia. Tal como sostiene URIARTE, el
perodo ms emblemtico de esa transformacin corresponde a la revolucin fran
cesa tras la cual se institucionaliz el Estado Liberal. La revolucin francesa signific
el fin del rgimen absolutista y el comienzo de los sistemas liberales que a lo largo
del Siglo XIX se extenderan por una buena parte del mundo occidental134.
b. Los principales soportes doctrinarios del Estado Liberal
i.- Locke
A John LOCKE lo encasillaremos dentro de la corriente denominada el contrac
tualismo. De acuerdo a esta corriente filosfica el Estado y la sociedad civil no son
un producto de la naturaleza humana sino del acuerdo de voluntades de los hom
bres que se materializa en un pacto o contrato social.
Al igual que Hobbes, LOCKE tambin entiende que el hombre se encuentra en
un estado de naturaleza anterior a la convivencia social, pero a diferencia de ste
no considera que este estado de naturaleza sea un estado de guerra permanente.
133
134
VALLS I CASADEVALL (2010) 93.

URIARTE (2010) 75.
77
El propio LOCKE seala que para entender rectamente el poder poltico, y de

rivarlo de su origen, debemos considerar en qu estado se hallan naturalmente los
hombres todos, que no es otro que el de perfecta libertad para ordenar sus acciones,
y disponer de sus personas y bienes como lo tuvieren a bien, dentro de los lmites
de la ley natural, sin pedir permiso o depender de la voluntad de otro hombre al
guno135. Ahora, seala el autor ingls, que aunque este sea estado de libertad, no
es de licencia. Por bien que el hombre goce en l de libertad irrefrenable para dis
poner de su persona o sus posesiones, no es libre de destruirse a s mismo, ni si
quiera a criatura alguna en su poder, a menos que lo reclamare algn uso ms noble
que el de la mera preservacin136.
Otros de los aspectos esenciales del pensamiento de LOCKE es el rol que ste
atribuye a la propiedad privada, puesto que ella no solo beneficia al propietario,
sino a toda la comunidad. Un individuo tiene derecho la propiedad privada de tanta
tierra cuanta pueda labrar, sembrar y cultivar para aprovechar sus productos. La
propiedad privada es un derecho natural tan primitivo como el derecho a la vida, a
la libertad, a la salud y a la integridad.
A pesar de que el estado de naturaleza es pacfico y los hombres rigen sus actos
por la ley natural, de todas maneras existen problemas y dificultades. El ms grave,
sin duda, la imposibilidad que resulta de hacer frente a los abusos de aquellos que
no estn dispuestos a conformarme con lo que tienen137. Para protegerse de estos
abusos y ataques se forma la sociedad civil.
Por tanto, el Estado ser fruto de la voluntad humana, mejor dicho de la libertad
humana. El propio LOCKE lo aclara expresamente cuando seala que siendo todos
los hombres, cual se dijo, por naturaleza libres, iguales e independientes, nadie
podr ser sustrado a ese estado y sometido al poder poltico de otro sin su consen
timiento, el cual se declara conviniendo con otros hombres juntarse y unirse en co
munidad para vivir cmoda, resguardada y pacficamente, unos con otros, en el
afianzado disfrute de sus propiedades, y con mayor seguridad contra los que fueren
ajenos al acuerdo138.
Cuando los hombres firman el pacto social y abandonan de esta manera el es

tado de naturaleza no han renunciado a sus derechos, es decir, no confieren a las
135
136
137
138
LOCKE, John. Segundo tratado sobre el gobierno civil: un ensayo acerca del verdadero origen, al
cance y fin del gobierno civil. Captulo II: Del estado de naturaleza, N 4. Madrid: Alianza Editorial,
2004.
LOCKE (2004) III, 6.
LVAREZ CONDE Y TUS AUSINA (2012) 36.

LOCKE (2004) VII, 95.
78
JORGE ASTUDILLO M.
autoridades un poder absoluto. De esta manera, la ciudadana cede a la sociedad

la posibilidad de regular su comportamiento139.
Para LOCKE los tres poderes del Estado son el legislativo, el ejecutivo y el fede
rativo. El legislativo es el poder supremo y el encargado de dictar las leyes que re
girn la sociedad, el ejecutivo tiene en sus manos la ejecucin de las mismas o en
otras palabras de concretar los mandatos de la Asamblea y el federativo es el en
cargado de las relaciones con otras potencias. Para LOCKE el poder judicial no es
un poder independiente sino que una de las manifestaciones del ejecutivo.
Quizs uno de los rasgos ms notables de la filosofa poltica de LOCKE est

dado por su concepcin no absolutista del poder. Es as como ste considera que a
pesar de que el poder legislativo, ya sito en uno o en varios, ya de continuo en exis
tencia o slo a intervalos, sea el sumo poder de toda repblica, en primer lugar, ni
es ni puede ser en modo alguno, absolutamente arbitrario sobre las vidas y fortunas
de las gentes. Pues no constituyendo sino el poder conjunto de todos los miembros
de la sociedad, traspasado a una persona o asamblea que legisla, no acertar la en
tidad de este poder a sobrepujar lo que tales personas hubieren tenido en estado
de naturaleza antes que en sociedad entraren, y traspasado luego a la comuni
dad140.
Para LOCKE el poder poltico es el derecho a dictar leyes, incluida la pena de

muerte y, en consecuencia, todas las inferiores, para la regulacin y salvaguarda de
la propiedad, y a emplear la fuerza de la comunidad en la ejecucin de todas las
leyes y en la defensa del Estado contra agresiones del exterior, y todo ello nica
mente en pro del bien pblico141.
Tal como explica LVAREZ CONDE, ninguno de los poderes, ni el legislativo ni

el ejecutivo puede ser ejercido en forma arbitraria. El pueblo ha depositado en
ellos solamente la soberana con un fin muy determinado, para que la ejerzan en
provecho de la comunidad; por eso, si los gobernantes, Parlamento o Rey, obran de
una manera contraria al fin para el que recibieron su autoridad, el pueblo retira su
confianza y recobra su soberana inicial142.
En conclusin, diremos que la gran proteccin que Locke proporciona contra

el absolutismo es la doctrina del consentimiento. Si se acepta al consentimiento po
pular como la justificacin nica y ltima de cualquier forma de Gobierno, entonces
139
140
141
142

LOCKE (2004) XI, 135.
LOCKE (2004) I, 3.
79
el absolutismo en su forma del siglo XVII queda descalificado, dado que proclama
que Dios es la nica autoridad tanto por su posicin como por sus poderes inespe
cficos143.
ii.- Montesquieu144
Hijo del pensamiento ilustrado, la obra de MONTESQUIEU resulta esencial en

la filosofa poltica y la configuracin de constitucionalismo.
MONTESQUIEU dice que existen tres tipos de gobiernos: El republicano, el mo

nrquico y el desptico. El gobierno republicano es aquel en que el pueblo, o una
parte del pueblo, tiene el poder soberano; el gobierno monrquico es aquel en que
uno solo gobierna, pero con sujecin a leyes fijas y preestablecidas y el gobierno
desptico es aquel en que uno solo gobierna, pero sin ley ni regla, solo segn su vo
luntad y capricho145.
Para MONTESQUIEU la libertad poltica no es la facultad de hacer lo que se

quiera, en una sociedad que tiene leyes, la libertad no puede consistir en otra cosa
que en poder hacer lo que se debe querer y en no ser obligado a hacer lo que no
debe quererse146. El propio filsofo francs aclara que en definitiva la libertad es
el derecho de hacer lo que las leyes permitan porque si las personas pudieran hacer
lo que las leyes prohben, no tendra ms libertad, porque los dems tendran el
mismo poder147. En otras palabras, la concepcin de libertad de MONTESQUIEU se
encuentra estrechamente ligada a la idea de seguridad jurdica, propia del pensa
miento liberal ilustrado. Por lo mismo, ste no duda en afirmar que la libertad po
ltica de un ciudadano es la tranquilidad de espritu que proviene de la confianza
que cada uno tiene en su seguridad: para que esta libertad exista, es necesario un
gobierno tal que ningn ciudadano pueda temer a otro148.
Ahora bien, de la lectura del texto de MONTESQUIEU, se desprende que para

resguardar adecuadamente la libertad de los ciudadanos es necesario que los dis
tintos poderes del Estado se encuentren separados. Quizs esta sea la idea esencial
143
MACFARLANE, L.J. Teora poltica moderna. Madrid: Editorial EspasaCalpe, 1978, p. 319.
145
MONTESQUIEU. El espritu de las leyes, Libro II, C I. Mxico D.F.: Editorial Prorra, 1971, p. 8.
144
146
147
148
Charles Louis de Secondat, Seor de la Brde y Barn de Montesquieu (16891755) pensador po

ltico y filsofo francs, enmarcado dentro del pensamiento ilustrado, sus principales aportes a la
filosofa poltica vienen dados por su metodologa emprica para la bsqueda del conocimiento,
su defensa de la libertad y especficamente su teora de la separacin de los poderes del Estado.
MONTESQUIEU (1971) XI, III, 102103.
dem.
MONTESQUIEU (1971) XI, VI, 104.
JORGE ASTUDILLO M.
80
de la filosofa de MONTESQUIEU que debemos retener y entender para los efectos

de nuestro curso.
De esta manera, el autor reflexiona en los siguientes trminos: Cuando el poder

legislativo y el poder ejecutivo se renen en la misma persona o el mismo cuerpo,
no hay libertad; falta la confianza, porque puede temerse que el monarca o el Se
nado hagan leyes tirnicas y las ejecuten ellos mismos tirnicamente149. Del mismo
modo, tampoco hay libertad si el poder de juzgar no est bien deslindado del poder
legislativo y del poder ejecutivo. Si no est separado del poder legislativo, se podra
disponer arbitrariamente de la libertad y la vida de los ciudadanos; como que el
juez sera legislador. Si no est separado del poder ejecutivo, el juez podra tener la
fuerza de un opresor150.
La libertad tambin se perdera, dice MONTESQUIEU, si el mismo hombre, la

misma corporacin de prceres, la misma asamblea del pueblo ejerciera los tres
poderes: el de dictar las leyes; el de ejecutar las resoluciones pblicas y el de juzgar
los delitos o los pleitos entre los particulares151.
En todo caso, nos advierte GODOY sobre la necesidad de precisar que Montes
quieu, contra lo que se sostiene habitualmente, considera que los poderes polticos
son solamente dos: el poder legislativo y el ejecutivo. Es por eso que mucho de los
argumentos sobre la moderacin de los poderes entre s no se aplica al poder juris
diccional. Nuestro autor no considera a los rganos jurisdiccionales al mismo nivel
que el legislativo y el gobierno. Aun cuando se preconice su independencia, ellos
son esencialmente subordinados, porque estn colocados bajo la ley y su funcin
es interpretarla152.
Adems, valga sealar que la realidad de las cosas se ha encargado de estable
cer que la separacin de los poderes, o mejor dicho de las funciones del Estado no
es absoluta sino relativa. No es cierto que las distintas funciones del Estado se en
treguen en forma exclusiva y excluyente a los respectivos rganos del Estado, por
lo que es preferible hablar de una preponderancia colaborativa de funciones ms
que de la separacin de stas propiamente tal. Por ejemplo, en un sistema como el
chileno la funcin legislativa no corresponde nicamente al Congreso Nacional pues
en su ejercicio tambin participa como rgano colegislador el Presidente de la Re
pblica, por ejemplo a travs de su iniciativa legal o la facultad de veto.
149
dem.
151
dem.
150
dem.
152
GODOY ARCAYA, scar. Antologa poltica de Montesquieu. En Revista de estudios pblicos, N 62,
1996, pp. 337406, p. 348.
81
En conclusin la doctrina de la separacin de poderes lleva consigo una con

cepcin de libertad poltica que tiene como elemento esencial la restriccin del
poder estatal, estableciendo divisiones en su interior para evitar concentraciones
de poder153.
iii. Rousseau
Jean Jacques ROUSSEAU es el principal representante del contractualismo en

el Siglo XVIII. Su obra Del contrato social es una de las principales referencias de
la filosofa poltica de la modernidad.
Quizs el aporte ms importante formulado por ROUSSEAU sea la teora de la
soberana popular formulada en su Contrato Social.
ROUSSEAU tambin concibe al hombre en un estado de naturaleza anterior a

la sociedad civil. Cuando los obstculos ponen en riesgo la supervivencia del hombre
en el estado de naturaleza, cuando cada quien no es capaz de resistir por s mismo
los embates de otros, se torna necesario superar este estado primitivo. Ahora bien,
como los hombres no pueden engendrar fuerzas nuevas, sino solo unir y dirigir
aquellas que existen, no han tenido para conservarse otro medio que formar por
agregacin una suma de fuerzas que pueda superar la resistencia, ponerlas en juego
mediante un solo mvil y hacerlas obrar a coro154.
La necesidad entonces, dice ROUSSEAU, es encontrar una forma de asociacin

que defienda y proteja con la fuerza comn la persona y los bienes de cada asociado,
y por la cual, unindose cada uno a todos, no obedezca, sin embargo, ms que a s
mismo y quede tan libre como antes155.
Esta asociacin nace de la celebracin del contrato social, por medio del cual
los hombres deciden sustraerse del estado de naturaleza y buscar la seguridad que
da esta nueva asociacin.
A diferencia de lo que plantea LOCKE y su pacto social, el contenido del contrato
social implica un desprendimiento total de los derechos de los asociados. El propio
ROUSSEAU lo dice expresamente: Estas clusulas, bien entendidas, se reducen
todas a una sola: a saber, la enajenacin total de cada asociado con todos sus dere
153
154
155
DAZ BRAVO, Enrique. Aproximaciones jurdicopolticas sobre el principio de separacin de po

deres del Estado. En Nmada: Revista crtica de ciencias sociales y jurdicas, N 33, 2012, pp. 261
273.
ROUSSEAU, Jean Jacques. Del contrato social, Libro I, C VI. Madrid: Alianza Editorial, 2003, p. 38.
dem.
JORGE ASTUDILLO M.
82
chos a la comunidad. Porque, en primer lugar, al darse cada uno todo entero, la con
dicin es igual para todos, y siendo la condicin igual para todos, nadie tiene inters
en hacerla onerosa para los dems156.
De esta manera, el pacto social otorga al cuerpo poltico un poder absoluto

sobre todos sus miembros y, es este mismo poder el que, dirigido por la voluntad
general, lleva el nombre de soberana, la cual es el ejercicio de la voluntad general
que no puede nunca alienarse y el soberano, como ser colectivo, solo puede estar
representado por s mismo. A su vez, la autoridad suprema no puede limitarse, el
soberano no tiene poder superior157.
En conclusin, lo que da lugar al contrato social es la voluntad general (que no

es lo mismo que la voluntad de todos, que no es ms que la mera suma de volunta
des particulares) que persigue el inters comn. Esta voluntad general que no puede
ser enajenada, dividida y que es infalible y absoluta158, se manifiesta a travs de la
ley.
Algunos autores consideran que detrs de la filosofa contenida en el trabajo

de ROUSSEAU se encuentra la justificacin de la democracia. El mismo LVAREZ
CONDE seala que la base del sistema democrtico que hace el Contrato se en
cuentra en la participacin de toda la ciudadana en la legislacin. El ideal rousse
auniano es el de una democracia directa, en la cual la soberana se encuentra en el
pueblo. Solo el pueblo debe ejercerla y no puede delegarla ni a sus representantes.
Gobierno y soberana quedan as separados. Soberano es el pueblo y el gobierno es
un agente en funciones de administrador159.
Empero, si tomamos en consideracin la gnesis y el contenido del Contrato
Social, especialmente la renuncia que hacen los asociados de todos sus derechos a
la comunidad la que luego se manifiesta en forma infalible y absoluta, en caso al
guno podemos calificar la filosofa de ROUSSEAU como democrtica, es ms, detrs
de estas ideas est la idea del totalitarismo, en la medida que el todo es ms impor
tante que las partes, o si se quiere, en la medida que desconoce la concepcin ins
trumentalista del Estado.
156
157
158
159
ROUSSEAU (2003) I, VI, 39.
NOGUEIRA y CUMPLIDO (2001) 144.

ROUSSEAU (2003) II.
c.
Las principales caractersticas del Estado Liberal
83
Sin perjuicio de las particularidades propias de los tres grandes procesos re

volucionarios liberales, con LVAREZ CONDE, podemos sealar a groso modo algu
nas de las caractersticas que son propias al Estado Liberal. Analicemos algunas de
ellas:
i.- Estado individualista
En este sentido el Estado Liberal es una organizacin al servicio del individuo,

caracterizndose por un fuerte relativismo que no tolera la existencia de ninguna
organizacin intermedia entre el Estado y el ser humano160. La Ley Chapelier de
junio de 1791161 es una notable manifestacin de esta forma de entender el rol del
Estado frente al individuo social.
ii.- Estado abstencionista
El Estado liberal surge como un concepto de lucha, como una reaccin de la

burguesa al poder absoluto del Monarca y su intencin es la instauracin de un
nuevo orden poltico. Dentro de este nuevo orden se entiende que el Estado no debe
cumplir un rol activo sino abstenerse de interferir en el normal y libre desarrollo
de la ciudadana. En trminos muy simples, el Estado liberal se encarga de crear
condiciones para que la burguesa desarrolle sus actividades sin obstculos pero
no interviene para hacer mejores y ms justas las condiciones de vida de todas las
personas.
iii.- Estado nacional
Tal como ensea LVAREZ CONDE la personificacin del Estado ya no se en

cuentra en el Rey sino en la nacin. La nacin no es el conjunto de la ciudadana,
sino una entidad abstracta que, a la postre, se va a identificar con una clase social
determinada, la burguesa y, en particular, los hombres blancos propietarios162.
De alguna manera en la concepcin de la soberana nacional radica la magistral

trampa de la burguesa para transformar el Estado en un instrumento de sus inte
reses. La soberana radica en la nacin, sta es una configuracin abstracta que re
quiere de una concresin real, por tanto la voluntad de la nacin se manifestar por
160
LVAREZ CONDE y TUR AUSINA (2012) 42.
162
LVAREZ CONDE y TUR AUSINA (2012) 43.
161
Ley Chapelier, Francia, Junio 1791: Art. 1. Siendo una de las bases fundamentales de la Consti
tucin francesa la desaparicin de todas las corporaciones de ciudadanos de un mismo estado y
profesin, queda prohibido establecerlas de hecho, bajo cualquier pretexto o forma que sea.
JORGE ASTUDILLO M.
84
sus representantes radicados en la Asamblea. Pero no todos pueden ser parte de la

Asamblea ni todos pueden elegir los representantes de la nacin, solo aquellos que
tienen ciertas cualidades, esto es, los burgueses. As, cuando la Asamblea de bur
gueses habla se entiende que est hablando la nacin, la duea de la soberana, pro
ducindose la equivalencia entre la voluntad de la nacin con la de la burguesa,
voluntad que ser la que en definitiva primar. Esta es la estrategia de la burguesa
y su herramienta ms til ser el sufragio censitario.
En lecciones siguientes, cuando estudiemos la soberana como elemento del

Estado, volveremos sobre la esencia de la teora de la soberana nacional y sus cr
ticas.
iv.- Estado constitucional
El ejercicio del poder del Estado debe ser limitado. No es tolerable que el poder
vuelva a estar concentrado en una sola autoridad como suceda en la Monarqua
absoluta, es por ello que ste debe ser limitado. La Constitucin, adems de ser el
instrumento donde consta el pacto social, se alza como un importante instrumento
para limitar el poder del Estado.
v.- Estado representativo
Hemos dicho que el Estado liberal se funda en la doctrina de la soberana na

cional, y sta desemboca necesariamente en el principio representativo, que puede
ser caracterizado como el sistema donde la voluntad de un rgano es considerado
en virtud de un postulado constitucional irrefutable como la voluntad de la nacin,
sin preocuparse de saber si la voluntad de este rgano coincide o no con la del pue
blo efectivamente163. Sin ir ms lejos, la actual crisis de la democracia representa
tiva, la irrupcin de la exigencia por parte de la ciudadana de nuevas categoras de
democracia como la participativa, deliberativa e incluso radical, el descontento a la
institucionalidad que se manifiesta en los diversos movimientos sociales, responden
en gran parte a este ineludible divorcio entre la voluntad de la lite poltica, esto es,
los representantes de la nacin y la ciudadana que exige se le reconozca como ti
tular de la soberana y como tal mayores cuotas de participacin en la adopcin de
las grandes decisiones sociales.
d. El Estado de Derecho
Quizs uno de los legados ms importante del liberalismo burgus es el Estado
de Derecho. En la medida que se reconoce la separacin de los poderes del Estado
163
NOGUEIRA ALCAL y CUMPLIDO CERECEDA (2001) 139.
85
y se instala como parte de la funcin pblica el principio de responsabilidad aparece

esta idea de un Estado sometido al Derecho.
Debemos advertir que la categora de Estado de Derecho se mantiene vigente

hasta nuestros das, ella ha ido evolucionando del mismo modo que lo ha hecho el
Estado moderno desde que se transforma en un Estado liberal. Ms adelante expli
caremos con ms detalle la idea de Estado de Derecho en otra leccin de este curso.
3. El Estado democrtico
El Estado moderno liberal es un Estado de derecho en la medida que se instalan
la separacin de poderes del Estado, el imperio de la ley y el principio de responsa
bilidad. Sin embargo, no es un Estado democrtico toda vez que los derechos pol
ticos solo corresponden a un nmero reducido de personas. Son considerados
ciudadanos los hombres que poseen cierta ilustracin y cierta fortuna. Por ejemplo,
la Constitucin francesa del ao 1791 sealaba que tienen la calidad de ciudadano
activo los que nacieron en Francia o se hicieron franceses, cumplieron los 25 aos
de edad, estar domiciliado en la ciudad o cantn durante el tiempo determinado
por la ley, haber pagado una contribucin directa al menos igual al valor de tres jor
nadas de trabajo y acreditarlo con recibo, no ser criado domstico, entre otros.
Si bien las grandes declaraciones de derechos proclaman la igualdad formal
ante la ley, en la prctica los derechos polticos solamente pertenecen a la burguesa.
El sufragio censitario se encargar que esto sea as.
El Estado Liberal se comienza a transformar en un Estado Democrtico solo
cuando se comienza a universalizar en el Siglo XIX y XX el derecho de sufragio a un
mayor nmero de personas, incluyendo trabajadores y mujeres.
Sin embargo, este Estado Democrtico no necesariamente implic una mejora
en las condiciones de vida de las personas. Si bien existe una mayor base ciudadana
en la prctica el ejercicio del poder sigue siendo privilegio de una lite y los abusos
derivados del capitalismo no se acaban.
Tal como sostiene NAVAS y NAVAS el modelo estatal abstencionista, propio del
Estado Liberal, no supo, sin embargo, dar respuesta a las crecientes necesidades
sociales de su poca, lo que desemboc, inevitablemente en la crisis del Estado Li
beral164.
164
NAVAS CASTILLO, Antonia y NAVAS CASTILLO, Florentina. El Estado Constitucional. Madrid: Dikyn
son S.L., 2009, p.98.
JORGE ASTUDILLO M.
86
El carcter abstencionista del Estado liberal dejo a merced de la voraz ambicin

de la burguesa a la mayor parte del pueblo. Si lo ms importante es ganar dinero,
si el mercado acta libremente, si el Estado no interviene, no tardan en llegar los
abusos y con ello los conflictos sociales.
En el seno del Estado liberal y su democracia se produce una contradiccin fun

damental. Estas democracias liberales han establecido una igualdad poltica su
primiendo privilegios de la aristocracia. Sin embargo, engendran progresivamente
la desigualdad econmica, la cual tiende a restaurar una nueva aristocracia, basada
en la propiedad capitalista165.
Distintos actores sociales comienzan a criticar el modelo liberal, demcratas,
agrupaciones sociales e intelectuales, comienzan a presionar hasta ir gradualmente
ampliando el concepto de ciudadana con plenos derechos y posteriormente con
seguir de parte del Estado un mayor compromiso en la temtica social y la solucin
de sus problemas.
Mediado el siglo XIX, la nueva clase que surge en el Estado burgus, el prole
tariado, durante el lento proceso de industrializacin, empieza a reivindicar dere
chos colectivos, y se van conformando como derechos humanos otros derechos,
como el derecho al trabajo, a la educacin, etc. El Mani"iesto Comunista redactado
por Marx y Engels en 1848, inicia de hecho el nuevo proceso (que tantos cambios
sociales comportar en el siglo xx) e in"luye en el trnsito del Estado liberal a la
nueva concepcin del Estado social de Derecho, que tendr un ejemplo signi"icativo
en la Constitucin de Weimar de 1919. En sta se de"inen los derechos y deberes
fundamentales de los alemanes, entre los que se incluyen no slo las libertades in
dividuales, sino los derechos colectivos econmicos, sociales y culturales. La Cons
titucin de Weimar, que no lleg a aplicarse en la prctica, abri el camino a la
constitucionalizacin de los derechos sociales en otros estados europeos166. Tal
como nos explica NAVAS y NAVAS167, todo este descontento social trae consigo la
aparicin de una serie de alternativas, nuevas formas de organizacin social que
marcaron especialmente el Siglo XX, como son el Estado socialista, el Estado fascista
y el Estado social de derecho.
165
166
167
DUVERGER, Maurice. Instituciones polticas y derecho constitucional. Barcelona: Editorial Ariel S.A.,
6 ed. 1980 (1 1955), 4 reimpresin 1988, traduccin al espaol de Eliseo Aja y otros, p. 56.
DE CARRERAS (2003) 31.
NAVAS y NAVAS (2009) 99.
4. El Estado social de derecho

a.
87
Antecedentes y aproximacin conceptual del Estado social
El Estado liberal protector de los intereses de la burguesa, instaurador de los

derechos fundamentales basados en la libertad y en la propiedad privada y su ca
rcter abstencionista fue incapaz de hacerse cargo de una nueva sensibilidad social
que exiga reivindicaciones y un tratado ms digno y equitativo.
La extensin y aplicacin de todos estos principios en las sociedades occiden

tales establece las bases esenciales de las democracias actuales. En la medida que
se desarrollan, se ponen, sin embargo, de manifiesto algunas de sus insuficiencias.
La sociedad del Siglo XIX muestra la precariedad de las condiciones de la vida de
los obreros que se concentran en las ciudades y, en el sistema poltico, el sufragio
censitario restringe la condicin de ciudadana tan solo en aquellos con cierta po
sicin econmica168.
En definitiva, la presin obrera y la crisis econmica mostraron, adems, que

el Estado no interventor no garantizaba la integracin de la poblacin y la estabili
dad econmica y social. La gran crisis econmica del 29 puso de manifiesto que la
economa dejada a su libre albedro no daba lugar a un automtico bienestar ni a
una floreciente economa autoregulada169.
As como el Estado liberal fue una reaccin de la burguesa al absolutismo del
viejo orden, el Estado social es una reaccin amparada en la lgica de la democracia,
de los sectores postergados por los abusos del liberalismo econmico a un Estado
liberal que no fue capaz de dar respuesta a los problemas sociales generados por la
segregacin y los abusos a los grupos ms vulnerables.
Se suele sealar que las primeras manifestaciones jurdicoconstitucionales del

Estado social fueron la Constitucin mexicana de 1971 y la Constitucin alemana
de Weimar de 1919, con el nacimiento de las demandas sociales y los primeros mo
vimientos obreros se comienzan a sentar las bases de este Estado social. Sin em
bargo, los antecedentes del Estado social datan de algunos aos antes. As, en
Francia el deseo de transformar el orden liberal dio paso a la revolucin de 1848,
cuyo carcter social qued reflejado en sus reivindicaciones: asegurar condiciones
mnimas de existencia, derecho al trabajo, derecho a la instruccin, y nacionaliza
cin de la banca, minas y ferrocarriles170.
168
169
170
URIARTE (2010) 76.
URIARTE (2010) 7677.
MARTNEZ, Jos Ignacio. Los derechos sociales. En GARCAHUIDOBRO, Joaqun, MARTNEZ, Jos
Ignacio y NEZ, Manuel, Lecciones de derechos humanos. Valparaso: Edeval, 1997, pp. 275291,
p. 275.
JORGE ASTUDILLO M.
88
Tal como explica MARTNEZ ESTAY, uno de los frutos ms importantes de esta
revolucin fue la Constitucin de 4 de noviembre de 1848, cuyo texto contena al
gunas disposiciones que eran fiel reflejo del espritu revolucionario. En ellas se con
sagraban deberes del Estado que apuntaban a mejorar las condiciones econmicas,
sociales y culturales de los ciudadanos, en especial de los ms desvalidos171.
Tambin compartimos las observaciones formuladas por el Doctor Nstor de

BUEN cuando advierte que es necesario distinguir entre Estado de Bienestar y es
tado de bienestar. La primera categora corresponde a una forma de ser del Es
tado172, en cambio, la segunda es la finalidad del mismo. Esta distincin es
importante porque no necesariamente ambas categoras coincidirn siempre.
Por otro lado, tambin tiene razn este autor cuando plantea que el Estado de
Bienestar solo puede tener cabida dentro de una democracia. Ello no quiere decir
que no haya habido sistemas autoritarios con cierto populismo que pareceran ex
presiones del EB. De hecho pueden citarse sistemas dictatoriales que enaltecen cier
tos derechos sociales, al menos en el terreno individual173. Sin embargo, estas
medidas de bienestar no constituyen derechos puesto que solo son conceciones
graciosas del gobernante las que pueden ser quitadas por la sola voluntad del
mismo. Las autocracias no reconocen la seguridad jurdica como valor y en una so
ciedad que se construye sobre la base del temor y la arbitrariedad en cualquier mo
mento las cosas pueden cambiar.
b. Principales caractersticas del Estado social (Estado de Bienestar)
i.- El Estado social sigue siendo un Estado de derecho
En la medida que sigue vigente un ordenamiento jurdico objetivo e imparcial
mediante el reconocimiento de la igualdad formal ante la ley, el principio de sepa
racin de poderes, de legalidad de la Administracin y responsabilidad el Estado
social tambin puede ser calificado como un Estado de derecho. Sin lugar a dudas
que este concepto y esta idea es uno de los mayores aportes del liberalismo al de
recho constitucional y poltico.
En otras palabras, el Estado social de derecho es un Estado que confirma la

vocacin liberal de respeto por las libertades individuales; por eso sigue siendo el
171
dem.
173
dem.
172
De BUEN, Nstor. La crisis del Estado de Bienestar. En Anuario del Departamento de Derecho de la
Universidad Iberoamericana, N 22, 1993, pp. 195207, p. 195.
89
Estado social un Estado de derecho; no hubo renuncia, no hubo abdicacin desde

el punto de vista filosfico, de la doctrina del liberal del Estado de derecho, hubo
ms bien una especie de enriquecimiento de ste, con ese atributo de lo social174.
Esta nueva caracterstica significa que el Estado debe responder por las condicio
nes sociales de existencia, que el Estado debe asegurar los derechos denominados
de segunda generacin o derechos asistenciales175.
ii.- El Estado social es un Estado intervencionista
Hay una mayor exigencia al Estado, ahora debe adoptar una actitud activa en
orden a mejorar la calidad de vida de las personas. El artculo 9.2 de la Constitu
cin espaola de 1978 es un fiel reflejo de esta caracterstica del Estado social
cuando prescribe que corresponde a los poderes pblicos promover las condi
ciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se
integra sean reales y efectivas; remover los obstculos que impidan o dificulten
su plenitud y facilitar la participacin de todos los ciudadanos en la vida poltica,
econmica, cultural y social.
iii.- El Estado social puede ser tambin catalogado como un Estado democrtico y Estado de asociaciones
Explican NAVAS y NAVAS que el principio democrtico es consustancial al Es

tado social. Se extiende el derecho de sufragio, hasta alcanzarse el sufragio univer
sal; el ciudadano participa en la vida del Estado mediante instituciones de
democracia directa; la vida del Estado gira en torno a los grupos y se apoya en ellos,
surgiendo una nueva relacin entre gobernantegobernado como consecuencia de
la relevancia progresiva que adquieren, como instancias intermedias, los partidos
polticos y otras asociaciones176.
iv.- Por ltimo diremos que el Estado social reconoce y garantiza los derechos fundamentales de segunda generacin que son los derechos
sociales, econmicos y culturales
Este tipo de derechos trata de conjugar la libertad con la igualdad. En efecto,

los derechos de segunda generacin son catalogados como derechos igualdad
pero no como una categora excluyente sino que complementando los derechos de
libertad, pues ellos promueven la plena integracin del hombre en sociedad y
174
175
176
VELSUQEZ TURBAY, Camilo. Derecho constitucional. Bogot: Universidad Externado de Colombia,

3 ed., 2004, p. 275.
dem.
JORGE ASTUDILLO M.
90
hacen posible que los titulares jurdicos de la libertad la disfruten efectivamente177.

Esta categora de derechos busca satisfacer necesidades humanas cuyo logro no
est siempre al alcance de los recursos individuales de todos, pretende polticas de
bienestar, asigna funcionalidad social a los derechos, acenta a veces sus limitacio
nes, deja de lado la originaria versin individualista del liberalismo, presta atencin
a la solidaridad social178.
Este tipo de derechos tienen una naturaleza ms bien prestacional, puesto que
ellos no solo imponen al Estado abstenerse de violarlos sino que requieren para su
concrecin de una actividad positiva que implica el uso de recursos econmicos que
no siempre se encuentran a disposicin del Estado179.
c.
La crisis del Estado social
De acuerdo a Remedio SNCHEZ es posible detectar algunas crticas que se han

esbozado en contra del Estado de bienestar por parte de sectores ms conservado
res de la sociedad. En este sentido se acusa que esta nueva forma de entender al
Estado ha producido un verdadero cambio de mentalidad en el ciudadano180. En
efecto, habituado a resolver problemas asistenciales, o de otro tipo, en el seno de
la familia y a hacer las correspondientes previsiones para eventuales imprevistos
(enfermedad, vejez, etc.), el ciudadano ha podido despreocuparse de sus incidencias
personales y familiares confiando en el bienestar que el Estado le facilita, a travs
de subsidios, pensiones, asistencia sanitaria, becas de estudio, etc.181.
COTARELO, citado por SNCHEZ expone dos tipos de crticas al Estado social,
desde el punto de vista de la teora del Estado y de la prctica poltica.
En el primer caso se acusa al Estado social que en su intento de conseguir la
igualdad material absoluta se ha llegado a considerar un grave error porque el igua
177
178
179
180
181
PRIETO SANCHS, Luis. Estudios sobre derechos fundamentales. Madrid: Editorial Debate, 1990, p.
127.
BIDART CAMPOS, Germn. Teora general de los derechos humanos. Buenos Aires: Editorial Astrea,
1 ed. 1991, 1 reimpresin 2006, p. 191.
La polmica sobre el alcance de los derechos sociales as como la necesidad de una reformulacin
que permita su mayor operatividad ha estado muy presente en la discusin doctrina de los ltimos
aos. Aunque la realidad poltica actual no ayuda a profundizar en esta materia, sino ms bien al
contrario, ya que las medidas neoliberales en economa, las medidas desreguladoras y restrictivas
de las prestaciones sociales, la crisis, en definitiva, del modelo de Estado Social han impedido en
las ltimas dcadas mayores avances en la positivacin de los derechos sociales. ASENSI SABATER,
Jos: Constitucionalismo y Derecho Constitucional. Valencia: Editorial Tirant lo Blanch, 1996, p. 117.
SNCHEZ, Remedio. Introduccin al Estado Constitucional. Barcelona: Ariel, 1993, p. 156.
dem.
91
litarismo, otrora bandera de tantos movimientos de izquierda, destruye la econo

ma, la moral, la conducta y el modo de ser de las personas182, por otro lado, la
bsqueda de la seguridad propiciada y esperada del Estado social elimina o con
trarresta el principal factor del progreso de las sociedades humanas porque ste
comporta precisamente el riesgo, la inseguridad y la incertidumbre183, y en efecto,
basta observar la realidad poltica que nos circunda para concluir con la ruptura
de la teora tradicional del Estado de derecho (imperio de la ley) por el progresivo
deterioro de la funcin legislativa, en favor de la ejecutiva y por el constante riesgo
del abandono del principio de legalidad184, concluye el autor citado.
Desde la segunda perspectiva, el Estado social trae consigo un fenmeno de

desmovilizacin puesto que al poder obtener rentas no procedentes del trabajo o
del capital (subsidios), muchos ciudadanos, cada vez ms, encontrarn ms cmodo
vivir de ellas, que de su esfuerzo laboral o de su riesgo empresarial, con lo que queda
destruida la tica del trabajo, de la superacin y del incentivo personal que, quera
mos o no, han estado en la base del progreso del que todos gozamos hoy, sostiene
SNCHEZ185. Finalmente, se acusa al Estado social de despilfarro, de hacer una
asignacin irracional de recursos, pese a su ineficiencia186.
En definitiva, el Estado social ha venido a hacerse cargos de muchas prestacio

nes a favor de las personas. Salud, educacin, vivienda, etc. Y si bien no necesaria
mente estamos de acuerdo con las crticas presentadas arriba, lo cierto es que un
Estado prestacional requiere de una masa considerable de recursos para poder
desarrollar sus polticas pblicas y por otro lado estas prestaciones son exigidas
por la ciudadana como un derecho adquirido y no estn los ciudadanos y ciudada
nas tan fcilmente dispuestos a renunciar a ellos.
Poder detectar en forma especfica y parcelada las causas que generaron esta
llamada crisis del Estado social no resulta una tarea muy fcil, es ms, considera
mos que lo ms sensato para los efectos de un curso de esta naturaleza es ms bien
dar cuenta de las causas ms evidentes reforzando en todo caso la idea que ellas se
encuentran en una estrecha interrelacin.
Las crisis financiera de la mayora de los Estados no permite que stos puedan
disponer de recursos suficientes para satisfacer las necesidades y demandas ciu
182
183
184
185
186
SNCHEZ (1993) 157.

dem.
dem.
dem.
dem.
92
JORGE ASTUDILLO M.
dadanas que exigen no solo no se les prive de sus derechos sociales sino una am
pliacin de sus coberturas de bienestar. En pocas de crisis, bien lo sabe Espaa,
no solo no existen los medios econmicos suficientes para entregar las prestaciones
en salud, educacin, vivienda, pensiones de cesanta, etc., sino que se tiene que hacer
uso de la poltica de los recortes para superar el dficit fiscal. Esto trae como con
secuencia un descontento ciudadano que se traduce en manifestaciones y sobretodo
en una desconfianza generalizada en la institucionalidad poltica y en la propia de
mocracia.
LECCIN CUARTA:
LOS ELEMENTOS DEL ESTADO

I.
El poder
1. Ideas introductorias
El elemento Poder es esencial para comprender el fenmeno poltico. Tanto es

as, que muchos autores y personas an en la actualidad creen firmemente que el
nico objeto de la Poltica es el Poder. Sin perjuicio de los reparos que estas ideas
nos produzcan, lo cierto es que la actividad poltica se dirige al poder, pero no con
siderando a este como un fin en s mismo, sino como un medio para alcanzar un fin
superior y trascendente.
Por otro lado, es tan esencial y caracterstico este elemento que aun los mismos
autores y doctrinas que discuten si el territorio y la poblacin han de considerarse
indispensables, admiten sin dificultad que el poder resulta imprescindible. Salvo
alguna posicin anarquista (ms bien de nihilismo social, acaso noblemente ideada,
pero divorciada de la realidad), ninguna doctrina concibe la posibilidad de un Es
tado sin el elemento poder.187
En consecuencia, no basta un grupo humano y un territorio para la existencia

de un Estado, ni an si se entendiese el trmino en su sentido amplio. Es necesaria
la existencia de una direccin, de un gobierno; sin ese gobierno no se puede conce
bir ni siquiera la existencia de una agrupacin cualquiera.
Toda agrupacin humana requiere, para su desarrollo, de direccin, es decir,
de uno o algunos dotados de la capacidad para conocer el fin de la agrupacin y de
realizarlo en la prctica. A esta direccin se la llama, en trminos generales, go
bierno.
El gobierno del Estado, en sentido estricto, es aqul que dirige a esta agrupacin
perfecta hacia su fin propio, que consiste en el desarrollo de todos sus miembros.
Dado que el ser humano es problemtico, es decir, puede comportarse de ma

nera agresiva con sus semejantes, desobedecer lo que se le ordena, la capacidad del
gobierno del Estado para realizar en la prctica el fin propio importa contar con la
fuerza para que los miembros de la comunidad poltica le obedezcan, as como para
evitar que otras agrupaciones le impidan al Estado de que se trate la realizacin de
su fin. Sin esta capacidad no existe gobierno del Estado. Esta fuerza, que no reconoce
187
94
JORGE ASTUDILLO M.
otro superior en la tierra y le permite al Estado hacerse obedecer y cumplir su fin,

es el poder o la soberana.
Sin esa fuerza el fin del Estado no sera ms que una aspiracin irrealizable,
pues los seres humanos son problemticos y tienden al empleo de la fuerza privada
para resolver sus conflictos. Adems los Estados no se comportan siempre pacfi
camente y se ven tentados en atacar a otros por diversas razones. Se requiere, por
tanto, de una fuerza capaz de poner trmino a los conflictos entre partes y estable
cer un orden de paz, apto para la defensa frente a agresiones exteriores.
La soberana estatal no es, no obstante, pura fuerza. Es fuerza ordenada en un

cierto sentido: para constituir un orden de paz apto para el despliegue humano. Sin
un sentido ordenador no es posible que surja una fuerza capaz de sobreponerse a
los intereses privados y a las agresiones externas. Solo cuando hay un fin superior
propuesto es que el Estado puede contar con la adhesin firme de sus miembros,
pues slo entonces stos son movidos desde lo profundo de su ser. Al contrario, in
tereses puramente privados o el mero afn de poder no son capaces de lograr tal
adhesin.
En las pginas que sigue hablaremos del Poder Poltico, que es el Poder del Es
tado, de sus principales caractersticas y de los requisitos que debe cumplir para
ser considerado legtimo.
2. Qu debemos entender por Poder Poltico?
La palabra poder la podemos entender de dos maneras, de una forma general
y de una forma restringida.
Tal como ensea SODARO, en su sentido ms general, el poder es la capacidad

de producir resultados. Producir significa causar u ocasionar. Los resultados son
acciones o productos. El poder es, pues, la capacidad de causar acciones o producir
resultados. Poder es, ante todo, una capacidad o un potencial...El poder es una ca
pacidad que alguien posee o que existe en algo. En funcin de su forma especfica,
esta capacidad pueden tenerla grupos (por ejemplo, una clase dominante) o insti
tuciones (por ejemplo, el parlamento). Adems, el poder no requiere ser ejercido.
Es algo potencial que puede existir sin usarse188.
188
SODARO, Michel. Poltica y Ciencia Poltica. Una introduccin. Madrid: Editorial McGrawHill, 2006,
p. 77.
LECCIN CUARTA: LOS ELEMENTOS DEL ESTADO
95
Como dijimos en una de las lecciones anteriores, la poltica es una actividad hu

mana destinada a la organizacin y direccin de la sociedad. A travs de ella se
quiere lograr la solucin de conflictos que la vida social produce y alcanzar objetivos
que satisfagan el inters general. En trminos parecidos, SODARO ha definido la po
ltica como el proceso por el que las comunidades persiguen objetivos colectivos
y abordan sus conflictos en el marco de una estructura de reglas, procedimientos e
instituciones, con el objetivo de alcanzar soluciones y adoptar decisiones aplicables
por la autoridad estatal (en sus diferentes niveles polticoadministrativos) al con
junto de la sociedad189. Pues bien, dentro de este contexto, el poder poltico signi
fica la capacidad de condicionar o determinar las decisiones, las acciones o el
comportamiento de los gobiernos190.
3. Principales teoras sobre la soberana
a.
Presentacin del tema
Si bien en la Edad Media hay antecedentes doctrinarios de la moderna concep

cin de soberana, es Jean Bodin en sus Seis libros de la repblica quien utiliza
por primera vez la palabra soberana y sobretodo quien elabora una teora sobre la
soberana del Estado. ste seala que la soberana es el poder absoluto y perpetuo
de una repblica. No insistiremos sobre las caractersticas del poder soberano segn
Bodin pues ya las hemos mencionado cuando estudiamos el Estado absoluto, pero
si diremos que la obra del autor francs resulta fundamental como soporte terico
al nacimiento y consolidacin del Estado moderno. Bodin entendi claramente que
todo Estado requiere un poder soberano que se imponga sobre los sbditos y los
extraos y ello es indispensable para la convivencia civil191.
En las pginas que siguen presentaremos un breve panorama de las ms im
portantes teoras que explican la soberana del Estado.
189
dem.
191
190
dem.
96
JORGE ASTUDILLO M.
b. La teora de la soberana nacional
Esta teora es desarrollada por Siyes192 principalmente. Este autor francs

plantea que la soberana pertenece a la nacin. La nacin es un ente, una persona
moral, distinta de los individuos que la conforman y que se encuentra dotada de
una voluntad propia.
Tal como hemos sealado hace algunas pginas, al ser la nacin una persona
moral, su voluntad se tiene que manifestar de alguna manera y de ello se encargan
los representantes de la nacin.
Por lo mismo, el principio representativo es inseparable de la teora de la so

berana nacional.
El problema que se presenta de aceptar como vlida esta teora es doble. Por
decirlo de alguna manera, hay un problema de justificacin terica y uno prctico.
El problema terico radica en que esta teora es incapaz de explicar cmo los
representantes de la nacin llegan a serlo si sta no puede expresar su voluntad en
forma directa. El profesor NOGUEIRA lo explica muy bien cuando seala que esta
concepcin supone un mandato entre la representada (la nacin), y sus represen
tantes, pero dicho mandato no puede existir porque la representacin supone que
la representada (la nacin) preexista al acto de representacin193.
El problema prctico no es menor, especialmente si lo analizamos a la luz del

actual contexto social, donde la idea de una democracia ms participativa y delibe
rativa exige un mayor protagonismo de los ciudadanos en el ejercicio del poder. En
tonces, como la nacin en una persona moral, un ente abstracto, al que se le atribuye
una voluntad propia, que en estricto rigor no la tiene, es necesario atribuirle una
voluntad. Y sta es la voluntad de sus representantes. En decir, esta teora nos con
duce a la absurda y peligrosa conclusin que la voluntad de los representantes equi
vale a la voluntad de la nacin. Esta concepcin es propicia para la estructuracin
de regmenes absolutistas o totalitarios, por cuanto gobernantes en nombre de la
voluntad nacional pueden actuar desptica o arbitrariamente, ya que ellos gozan
de independencia en relacin al cuerpo poltico de la sociedad (pueblo o ciudadanos
electores) y pueden actuar conforme al principio de plenitud de competencias194.
192
193
194
Emmanuel Sieys es un poltico e intelectual francs, nacido en el ao 1748 y fallecido en 1836,

es uno de los intelectuales ms influyentes en la Revolucin Francesa y su teora de la soberana
nacional es probablemente uno de sus ms grandes legados al pensamiento filosfico y poltico
de occidente.
NOGUEIRA (2001) 142.
dem.
97
Adems de los problemas que hemos mencionado, el profesor NOGUEIRA195 se

encarga tambin de advertir que esta teora es incompatible con formas de demo
cracia directa porque a la ciudadana solo le corresponde elegir a los representantes
de la nacin y por otro lado, esta concepcin, dice el autor, no explica el rol de los
partidos polticos como intermediarios entre la ciudadana y quienes ejercen el
poder poltico.
La Constitucin chilena adhiere a la concepcin de la soberana nacional lo cual

explica el reducido mbito de participacin que el texto constitucional reconoce a
la ciudadana. En otras palabras, el rol que el constituyente de 1980 reserva a la ciu
dadana es absolutamente menor en el mbito decisorio fundamental, quedando
reservado en principio a la concurrencia a las urnas en las elecciones peridicas y
a las casi nulas posibilidades plebiscitarias. Por lo tanto, se desprende fehaciente
mente que en el esquema construido por la Constitucin chilena de 1980 no existen
mecanismos que permitan una activa participacin ciudadana en nuestra democra
cia, entendida sta, a la luz de la idea de autogobierno. En todo caso, esta situacin
no debe sorprendernos. Es una de las consecuencias propias de la concepcin de la
soberana nacional y la consecuencial equivalencia entre la voluntad de la nacin y
la de unos pocos que controlan el poder en la prctica.
c.
Teora de la soberana popular
Cuando explicamos el pensamiento de ROUSSEAU nos hicimos cargo de expli

car su teora de la soberana popular. Por lo mismo, a fin de no caer en repeticiones
innecesarias nos remitiremos a dichas explicaciones.
Ahora bien, al margen de la concepcin de la soberana popular elaborada por

ROUSSEAU y su vocacin al totalitarismo, consideramos que efectivamente la so
berana popular es la concepcin ms coherente con la democracia y los derechos
humanos, aceptando eso s, que si bien el poder pertenece al pueblo o la ciudadana
ste en caso alguno puede ser desptico.
Sin embargo, hay un problema que no podemos desconocer, el concepto de so
berana popular se va vaciando de contenido, cuando sirve de pantalla bajo la que
se oculta la existencia de una clase dominante o grupo dirigente (la llamada clase
poltica) en el funcionamiento de cualquier Estado196.
195
196
NOGUEIRA (2001) 142143.
PREZ LUO, Antonio. Derechos Humanos, Estado de derecho y Constitucin. Madrid: Tecnos, 10
ed., p. 201.
98
JORGE ASTUDILLO M.
4. Algunas caractersticas esenciales del Poder Poltico
Siguiendo en trminos generales las enseanzas de PREZ SERRANO197, pode

mos comenzar caracterizando el Poder Poltico diciendo que en l intervienen dos
factores esenciales: la autoridad y la fuerza. La primera se manifiesta por la respe
tabilidad, el ansia creadora, la pureza de fines, la rectitud de medios, la correccin
de conducta, la competencia probada y, en fin, por el conjunto de valores ideales
que moralmente nos vinculan y que arrastran espontneamente y sin violencia
nuestro acatamiento, hasta el punto de que nos costara esfuerzo resistir a lo que
espiritualmente nos obliga; la adhesin es la consecuencia lgica que de la autori
dad se desprende, pues sintindose los gobernadores atendidos, viendo satisfechas
sus aspiraciones, y tributando fe y lealtad a los titulares del Poder, cooperan al sos
tenimiento y a la prosperidad de la Nacin a que pertenecen. Pero frente a los re
misos, a los reacios, a los que no sienten los imperativos ticos y slo se doblegan
ante estmulos materiales, el Poder dispone de la fuerza, y usa de la coaccin, por
que de ello depende la vida misma del Estado, la conservacin del orden instaurado
y el logro de los fines comunes que la institucin poltica tiene atribuidos. Un Estado
que slo se asienta en la violencia se concibe con dificultad, y no es modelo acon
sejable; pero un Estado que nicamente posea respetabilidad moral y carezca de
fuerza para imponer la obediencia es un simulacro de Estado, porque le falta el ele
mento indispensable de eficacia jurdica: la coaccin198.
Pero adems, el profesor PREZ SERRANO199, siguiendo a HAURIOU, nos ter

mina de recordar otras de las principales caractersticas del Poder Poltico.
En primer lugar, se trata de un poder pblico. Con esto se quiere decir que el
ejercicio del Poder Poltico no est destinado a satisfacer los intereses generales de
quienes lo detentan, sino de la colectividad.
En segundo trmino el Poder Poltico tiene carcter fiscal, o sea, no persigue

fines de lucro a diferencia de los tiempos en que la feudalidad asociaba al servicio
la idea de su retribucin o cobro, el Poder moderno se desinteresa, atendiendo a
todas las necesidades colectivas sin percibir remuneracin de los que en cada caso
se benefician con su satisfaccin.
Adems, este Poder Poltico adquiere su verdadera fisonoma mediante ciertas

separaciones y equilibrios sociales. Se trata de un Poder Poltico y no econmico, que
acta directamente sobre los hombres con sanciones de tipo penal, la esfera eco
197
198
199

dem.
dem.
99
nmica acta por medio de la posesin y administracin de las cosas que el hombre
necesita para subsistir; y cuando ambos poderes coinciden puede surgir una escla
vitud terrible; mas en el Estado moderno hay una demarcacin en que se entrega
lo econmico a la rbita de accin privada, se prescinde de criterios patrimoniales,
y aun se corrigen en el orden poltico los posibles excesos del poder econmico; el
Poder debe velar por intereses no materiales, rehuyendo los propsitos siempre
egostas y codiciosos que son secuela de la pura contemplacin econmica y mate
rialista.
Asimismo, el Poder Poltico es temporal y no religioso, deja libre las esferas de
la conciencia individual cuanto se refiere a las creencias religiosas, evita intromi
siones de carcter eclesistico, recabando para s instituciones que le pertenecen
(y que antao pudo asumir por su mayor preparacin la Iglesia), y cuida de que no
se invadan mutuamente las rbitas respectivas, problema no siempre fcil, porque
hay territorios tan espinosos como el de la beneficencia y el de la enseanza, pero
con la preocupacin de que la separacin no degenere nunca en antagonismo; antes
al contrario, buscando una sana colaboracin, porque ambos rdenes se comple
mentan, y porque toda poltica antirreligiosa es revolucionaria, en cuanto que es
contraria al orden. Recordemos que esta caracterstica del poder del Estado ya haba
sido propuesta por el mismo Jess cuando ante la pregunta de los fariseos respecto
de a quien se deba rendir tributo contest: Dad al Csar lo que es del Csar y a Dios
lo que es de Dios200.
Por otra parte, el Poder Poltico es civil y no militar pues si en pocas primitivas
viven confundidas una y otra situacin, porque la guerra es lo normal, en tiempos
de paz queda la institucin militar reducida a su funcin propia, para lo cual existe
toda una organizacin aparte y propia para las Fuerzas Armadas.
Tambin se dice que el Poder Poltico es un Poder centralizador. El poder del

Estado suele nacer cuando ya existan otros poderes y frente a ellos necesita ir fe
derndolos o absorbindolos.
Adems se dice que es un Poder minoritario porque corre a cargo de un ncleo

pequeo, encargado de la funcin de gobernar. A pesar de las declaraciones de amor
a la Democracia como forma de Gobierno, la verdad es que la mayor parte de los
Estados del mundo reconoce un Gobierno de elites representativo. Ms adelante
volveremos sobre este punto.
Otra caracterstica importante es recordada por GARCA RUZ que recuerda
que se trata de un poder que implica el monopolio de la coaccin material, lo que
200
Lucas 20:25.
100
JORGE ASTUDILLO M.
significa que se trata del poder que dice la ltima palabra en cuanto al cumplimiento
de sus mandatos porque tiene la posibilidad de imponerlos, si es el caso, por la
fuerza. Esto tiene una extraordinaria importancia a la hora de crear Derecho porque
ste se impone por la certeza de su obediencia201.
Por ltimo se dice que el Poder del Estado es un Poder Soberano. Esta idea de
soberana implica que el Poder del Estado no reconoce ninguna fuerza poltica su
perior a l ni en el orden interno y externo.
Lo anterior, sin embargo tiene que relativizarse, especialmente en nuestros

tiempos, donde por diversas razones se observa una verdadera crisis del concepto
de Soberana del Estado. Por un lado, las relaciones econmicas entre los Estados,
especialmente entre los que tienen calidad de potencias econmicas y aquellos que
no, condicionar las decisiones soberanas de los primeros.
Adems, el derecho internacional de los derechos humanos, y su aceptacin

por la mayor parte de los Estados del mundo, tambin involucra una importante
cesin de Poder o Soberana. As por ejemplo, no es raro en nuestros tiempos que
un Estado se vea obligado a modificar su legislacin interna frente a un requeri
miento jurisprudencial de algn Tribunal Internacional sobre Derechos Humanos.
Por otro lado, el mismo acuerdo entre Estados, supone la creacin de nuevos
rganos y la asuncin de nuevas obligaciones que tambin implican una renuncia
a la Soberana.
El ya citado GARCA202 dice que frente a esta caracterstica del Poder del Estado
es necesario establecer algunas matizaciones. En el plano externo porque existen
procesos de transferencia de parcelas concretas de Soberana a favor de institucio
nes supraestatales, como es la Unin Europea, y en el plano interno porque no se
puede negar la capacidad de influencia y de resistencia al Poder del Estado de de
terminadas organizaciones, as como el hecho de que en las democracias occiden
tales los derechos fundamentales se constituyen en verdaderos lmites al ejercicio
de la Soberana.
En consecuencia, en la actualidad podemos observar que el Estado moderno
que ha evolucionado hasta nuestras das, en no pocos casos debe soportar lo que
hemos denominado una fuga de soberana, no solo fuera de las fronteras del Es
tado, a travs de las organizaciones supranacionales, sino dentro del Estado mismo,
201
202
GARCA, Jos Luis. Introduccin al Derecho Constitucional. Cdiz: Universidad de Cdiz, Servicios
de Publicaciones, 2007, p. 5859.
dem.
101
con una nueva ciudadana, ms exigente y ms crtica a la hora de cuestionar la ins

titucionalidad203.
5. A quin corresponde la titularidad del Poder del Estado, en la teora
y en la prctica? Reflexiones a partir del caso chileno
Por lo general, a estas alturas del desarrollo de algunos sistemas polticos como
el chileno, se suele afirmar, a partir del texto constitucional, que la soberana co
rresponde a la Nacin y que su ejercicio se realiza por el Pueblo o la ciudadana y
por las autoridades que ella elige. El modelo funcionara ms o menos as:
a. El Poder Poltico es de todos, de la Nacin, de todas aquellas personas que
compartimos una misma identidad nacional.
b. Parte de la Nacin, es decir, ciertas personas que cumplen determinados

requisitos, adquieren la calidad de ciudadanos, que les habilita a su vez
para ejercer derechos polticos. Los principales son el derecho de sufragio
y el derecho a optar a cargos de eleccin popular.
c. Como los Estados tienen millones de ciudadanos, no es posible que se den,
tanto por una cuestin fsica como por un asunto prctico y de recursos,
muchas manifestaciones de democracia directa. Por eso, cada cierto tiempo
concurrimos a las urnas a elegir a nuestros representantes en el Parla
mento y, en aquellos casos en que existe un rgimen presidencial, a nuestro
Presidente de la Repblica.
d. Una vez electos, nuestros representantes adoptarn las decisiones polticas
fundamentales, tomando siempre en consideracin el inters general y no
el inters particular de los mismos o de sus partidos y coaliciones polti
cas.
e. Si nuestros representantes no cumplen nuestras expectativas, no contaran
ms con nuestra confianza y cuando llegue el momento no votaremos por
ellos. De esta forma se produce un control democrtico preventivo y repre
sivo.
Ahora, despus de analizar el modelo precedentemente expuesto, tenemos ne

cesariamente que preguntarnos, es esto as? Desde luego que no podemos gene
203
ASTUDILLO, Jorge. Notas sobre la evolucin de la idea de Constitucin y enunciado de algunas ac

tuales problemticas que giran en torno a la misma. En TRTORA, Hugo (coordinador). Las fuentes
formales del derecho pblico: Actas de la IV Encuentros Regionales de Derecho Pblico. Santiago:
Editorial Metropolitana, 2012, pp. 145163, p. 148.
102
JORGE ASTUDILLO M.
ralizar, especialmente porque desconocemos todos los sistemas polticos vigentes

en el mundo. Sin embargo, si analizamos algunos casos de Amrica Latina, como el
chileno, pareciera ser que la respuesta debiera ser negativa.
Concordando plenamente con SODARO, nos parece que la existencia de lites
polticas en nuestras sociedades deja en un punto muerto el modelo que acabamos
de analizar.
Desde una perspectiva muy elemental, en todas las sociedades se puede dis
tinguir entre lites y ciudadanos. El trmino lites puede hacer referencia a per
sonas que destacan socialmente en general, pero habitualmente implica la posesin
de poder poltico.
En su acepcin ms bsica, las lites polticas estn formadas por las personas
que ocupan posiciones prominentes, bien en instituciones estatales, bien en orga
nizaciones no estrictamente gubernamentales como los partidos, las asociaciones
empresariales o los sindicatos, y las profesiones que tienen la capacidad de influir
efectivamente en las acciones del gobierno.
Las autoridades polticas que poseen capacidad de tomar de decisiones, como

el Presidente, Primeros Ministros, Parlamentarios, miembros del Poder Judicial o
de un Tribunal Constitucional, obviamente encabezan la lista de las lites polticas.
Esta lite mxima o primaria no suele representar ms del uno por ciento de la po
blacin de un pas.
El concepto de lites polticas tambin incluye a personas que no estn en el

gobierno, pero que pueden tener una influencia significativa en las decisiones gu
bernamentales. Presidentes de grandes corporaciones y asociaciones empresaria
les, lderes de sindicatos y otros grupos de inters importantes, autoridades
religiosas, periodistas y acadmicos polticamente influyentes: todas estas personas
constituyen la lite secundaria de una sociedad. Juntas, la lite primaria y secunda
ria suelen representar entre el 2 y el 5 por ciento de la poblacin.
El trmino clase poltica se usa a veces para describir a los miembros polti
camente ms activos de la poblacin: funcionarios del gobierno, militantes de un
partido, etc. Estos individuos pueden formar parte tanto de la lite primaria como
de la secundaria, y suelen representar un porcentaje muy pequeo de la poblacin
de un pas.
El trmino ciudadana se refiere al resto de la poblacin en general (aunque

a veces se emplee el trmino masas, sus connotaciones antidemocrticas y elitistas
han hecho decaer su uso). Esto no implica, en absoluto, que la ciudadana sea siem
pre un grupo homogneo. Como ya hemos visto, las sociedades pueden ser muy di
versas y estar formadas por una multiplicidad de grupos con intereses diferentes
103
en funcin de sus caractersticas tnicas, religiosas, de gnero o de clase, entre otras.

En todos los pases, sean democrticos o no, algunos grupos ostentan ms poder
poltico que otros204.
En conclusin, consideramos que el verdadero ejercicio y titularidad de la So

berana corresponde a las lites polticas, quienes lo ejercen muchas veces impu
nemente desde el punto de vista de la responsabilidad poltica, atendida la falta de
cultura democrtica de la ciudadana.
6. Los lmites al poder
Hemos sealado que una de los principales rasgos del poder poltico es su ca
rcter absoluto. Esto significa en principio que el poder del Estado no reconoce ni
tolera ningn otro poder ni en concurrencia ni sobre l tanto en el plano interno
como en el plano internacional.
Sin embargo, esta caracterstica en caso alguno quiere significar que el poder,
o ms bien su ejercicio carezca de lmites. Existe un amplio consenso que el ejercicio
de poder reconoce como lmite la dignidad humana y los derechos que de ella ema
nan. As lo dice por ejemplo el inciso segundo del artculo 5 de la Constitucin chi
lena: La soberana reconoce como limitacin el respeto a los derechos esenciales
que emanan de la naturaleza humana.
En este sentido debemos entender que el poder, incluso el ejercicio del poder
democrtico est sujeto a los derechos humanos. Si la dignidad humana es en defi
nitiva la razn ltima del Estado y la organizacin poltica, es coherente entender
que los derechos humanos constituyan un lmite infranqueable al poder del Estado.
En este sentido, la CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS, ha se

alado magistralmente que la legitimacin democrtica de determinados hechos
o actos en una sociedad est limitada por las normas y obligaciones internacionales
de proteccin de los derechos humanos reconocidos en tratados como la Conven
cin Americana, de modo que la existencia de un verdadero rgimen democrtico
est determinada por sus caractersticas tanto formales como sustanciales, por lo
que, particularmente en casos de graves violaciones a las normas del Derecho In
ternacional de los Derechos, la proteccin de los derechos humanos constituye un
lmite infranqueable a la regla de mayoras205.
204
205
SODARO (2006) 7778.
CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS: Sentencia de 24/02/2011, considerando

239, caso Gelman vs. Uruguay.
104
JORGE ASTUDILLO M.
Si bien en la doctrina existen muchos conceptos de derechos humanos, nosotros

consideramos que stos son exigencias ticas que se derivan de la dignidad hu
mana y que asumiendo la forma de compromisos, principios y derechos subjetivos
mediante un proceso de positivizacin tanto internacional como interno, tienen
como finalidad permitir el mayor desarrollo material y espiritual de cada ser hu
mano. La razn de ser del concepto propuesto responde a nuestra concepcin am
plia de los derechos humanos, entendiendo que stos son ms que solo derechos
subjetivos litigables y exigibles ante jueces, sino que constituyen verdaderos com
promisos que justifican en definitiva la existencia del Estado. Desde esta perspectiva
el Estado no solo viola derechos fundamentales cuando lesiona derechos concretos
y especficos de las personas, lo hace tambin cuando no es capaz de crear un estado
de cosas tal que evite o minimice atentados a la dignidad humana.
En conclusin, los derechos humanos cumplen una funcin protectora. Como

hemos sealado ellos constituyen un lmite al poder del Estado. Una de las primeras
funciones de los derechos humanos es proteger a las personas frente al ejercicio
del poder del Estado. Esta proteccin no solo alcanza frente a los actos del Gobierno
y la Administracin del Estado sino que tambin frente al resto de los rganos en
cargados de llevar a cabo las diversas funciones pblicas como el legislativo y el ju
dicial206. La proteccin tambin se extiende ante los abusos que puedan provenir
de otros particulares, tal como lo hemos indicado antes en esta misma exposicin.
Adems, de lo anterior, los derechos humanos tambin cumplen una funcin

orientadora y directiva. En efecto, el reconocimiento de los derechos humanos im
plica un compromiso moral, poltico y jurdico de un Estado en orden a establecer
todas las medidas que sean necesarias para crear un estado tal de condiciones so
ciales que permitan un adecuado desarrollo de cada persona.
Y, por ltimo, los derechos humanos cumplen una funcin legitimadora del ejer
cicio del poder poltico. En la medida que los derechos humanos sean promovidos,
garantizados, respetados y protegidos a travs de mecanismos idneos y eficaces,
el poder poltico y el sistema poltico construido en su ejercicio ser ms legtimo
porque contar con un mayor respaldo ciudadano.
Para ROVIRA VIAS207, los derechos humanos, en el contexto de un Estado De
mocrtico, cumplen importantes funciones relacionadas desde luego con el lmite
206
207
Al respecto consultar: DEZPICAZO, Luis Mara: Sistema de derechos fundamentales. Pamplona:

Editorial Arazandi S.A., 2008, 3 ed., p. 45; ALDUNATE LIZANA, Eduardo: Derechos Fundamentales,
Santiago: Legal Publishing Chile, 2008, pp. 11114.
ROVIRA VIA, Antoni: El abuso de los derechos fundamentales. Barcelona: Ediciones Pennsula,
1983, p. 89.
105
al poder estatal, pero adems permiten generar cauces para la participacin en el

proceso social y poltico, constituyen el fundamento de la convivencia y de la unidad
poltica y son normas positivadoras de los valores sociales que representan con
quistas histricas de la humanidad.
7. El Estado de derecho y la limitacin del poder del Estado
a.
Introduccin al tema
Hemos sealado la importancia del poder para el Estado. Al ser el poder el ejer
cicio de fuerza debe ser controlado y limitado. El poder se puede manifestar de di
versas maneras, como un poder autocrtico o bien como un poder democrtico. De
la forma que sea, el poder siempre tendr una vocacin avasalladora de los derechos
de las personas. La historia es rica en ejemplos de los abusos que se cometen en el
ejercicio del poder. Maurice DUVERGER recordaba en una de sus obras que el
poder es corruptor porque permite a los gobernantes saciar sus pasiones en detri
mento de los gobernados. El poder corrompe y el poder absoluto corrompe abso
lutamente. El poder es una tentacin permanente, y como dice Alain, no existe
ningn hombre en el mundo que pudiendo realizarlo todo y sin ningn control, no
sacrifique la justicia a sus pasiones208.
La democracia como forma de gobierno tambin es poder por lo tanto tambin

puede vulnerar la dignidad humana. En alguna medida entre democracia y derechos
humanos existe algn grado de incompatibilidad, deca en alguna charla el profesor
espaol Rafael BUSTOS GISBERT. Y no deja de tener razn, porque el poder demo
crtico sigue siendo poder y ste siempre vulnerar los derechos humanos si no se
controla.
Es en este contexto en donde consideramos juega un rol fundamental el Estado
de derecho. En efecto, dentro de una sociedad democrtica el Estado de derecho es
la categora encargada de controlar y limitar el poder a fin de que en el ejercicio de
ste, los derechos humanos y la dignidad no sea vulnerada.
b. Algunos antecedentes de la nocin de Estado de derecho
Ya sabemos que la Revolucin francesa, revolucin de la burguesa, marca el
fin del antiguo rgimen absolutista y el comienzo de la instauracin de los regme
208
DUVERGER (1990) 2223.
106
JORGE ASTUDILLO M.
nes liberales; sociolgicamente significa el paso de una sociedad estamental a una

sociedad clasista. Desde un punto de vista institucional jurdico, con ella se gene
raliza la frmula de lo que despus se llamara enseguida Estado de derecho209.
En pginas anteriores formulamos fuertes crticas al liberalismo burgus cl

sico, pero sus conquistas, principios y construcciones tericas resultan fundamen
tales para la configuracin posterior del Estado moderno, la democracia y los
derechos humanos. Tal como dice Elas DAZ, su insistencia en el respeto de la le
galidad por parte de todos, incluidos los gobernantes, su afirmacin de ser la ley
un producto de la soberana de toda la nacin y no una decisin personal de un dic
tador o un monarca absoluto, su lucha por los derechos y las libertades del hom
bre210, entre otras, van configurando una serie de valiosas aportaciones que se
recogen en la idea de Estado de derecho.
En definitiva, el Estado de derecho constituye una categora cuyo gran valor
es la eliminacin de la arbitrariedad en el mbito de la actividad estatal que afecta
a los ciudadanos211.
Desde un punto de visto terico, la concepcin de Estado de derecho es una

construccin de la doctrina alemana de mediados del Siglo XIX. Es justamente un
alemn, Robert VON MHOL quien utiliza por primera vez la expresin Rechtsstaat
(Estado de derecho).
Antes de estudiar los principios que integran la concepcin de Estado de dere
cho, consideramos que es necesaria la siguiente explicacin complementaria. En
sus orgenes el Estado de derecho, como construccin de la clase triunfante en la
revolucin francesa se configura a partir del principio del imperio de la ley sobre la
Administracin del Estado. Y ello es del todo entendible en la medida que conside
ramos que de acuerdo a los sustratos tericofilosficos propios del liberalismo la
voluntad suprema es la voluntad general que se expresa en la ley. Dice Alessandro
PIZZORUSSO que la concepcin de Estado de Derecho presupone la posibilidad,
para el ciudadano, de hacer valer sus derechos frente a la burocracia incluso en el
plano del Derecho Pblico. Esta orientacin, arraigara sobre todo en la Alemania
del Siglo XIX y abrira el camino hacia la configuracin de la justicia administrativa,
vale decir, a un sistema jurisdiccional ante el que los ciudadanos podran llevar al
209
210
211
DAZ, Elas. Estado de derecho y sociedad democrtica. Madrid: Editorial Taurus, 8 ed. 1981, 6
reimpresin 1988, p. 27.
DAZ (1988) 29.
ZAGREBLESKY, Gustavo. El derecho dctil. Madrid: Editorial Trotta, 8 ed. 2008, p. 21.
107
Estado instando la anulacin de sus actos ilegtimos, incluso cuando fuesen mani
festacin de una potestad de imperio212.
Solamente, a partir de la tradicin constitucionalista norteamericana, en donde

el principio de separacin de poderes opera en forma distinta al experimento fran
cs, en donde en la prctica el poder soberano corresponda a la Asamblea, se co
mienza a configura a partir de Marbury versus Madison en los albores del Siglo
XIX (1803) la aceptacin de la supremaca constitucional y con ello la necesidad
que la ley se ajuste a la Constitucin para ser vlida213. Es en este contexto en que
se comienza a forjar la idea predominante hoy del Estado constitucional de dere
cho.
Por lo mismo, en la actualidad, a partir del posicionamiento de la Constitucin

en el sistema de fuentes de los estados occidentales, el principio del Estado de De
recho ha sido perfeccionado en el sentido de hacer derivar del mismo una impug
nabilidad general ante los rganos jurisdiccionales de los actos de los poderes
pblicos, incluso aquellos que tienen carcter legislativo o poltico. Se aspira as a
realizar un control ms profundo de los procedimientos de formacin de la voluntad
del Estado y una mayor garanta de los derechos de los ciudadanos214.
c.
Los principios que integran la nocin de Estado de derecho
En su concepcin liberal clsica, siendo la ley la expresin de la voluntad sobe

rana que se concreta en el Parlamento, el Estado de derecho se construye a partir
de los siguientes principios215: i) la supremaca de la ley sobre la Administracin;
ii) la subordinacin a la ley, y solo a la ley, de los derechos ciudadanos, con exclusin,
por tanto, de que poderes autnomos de la Administracin puedan incidir sobre
ellos; iii) la presencia de jueces independientes con competencia exclusiva para apli
car la ley, y solo la ley, a las controversias surgidas entre los ciudadanos y entre stos
y la Administracin del Estado.
En esta primera etapa el Estado de derecho asuma un significado que com

prenda la representacin electiva, los derechos de los ciudadanos y la separacin
212
213
214
215
PIZZORUSSO, Alessandro. Lecciones de Derecho Constitucional, I. Madrid: Centro de Estudios Cons

titucionales, 1984, p. 22.
Recomendamos la lectura de: CARBONELL, Miguel: Marbury versus Madison: en los orgenes de
la supremaca constitucional y el control de la constitucionalidad. En Revista Iberoamericana de
Derecho Procesal Constitucional, N 5, 2006, pp. 289300.
PIZZORUSSO (1984) 22.
ZAGREBLESKY (2008) 23.
JORGE ASTUDILLO M.
108
de poderes; un significado particularmente orientado a la proteccin de los ciuda

danos frente a la arbitrariedad de la Administracin216.
Sin embargo, la concepcin actual del Estado de derecho, lejos se encuentra

de esa primera concepcin que se identific con el Estado liberal. Y es que, debemos
tener presente que, la evolucin del Estado hacia la democracia ha exigido, inevita
blemente, la propia evolucin del concepto de Estado de derecho inicial217. Es por
ello, que considerando el principio democrtico, la supremaca constitucional y la
predominancia de los derechos humanos sobre la soberana estatal, los principios
que integran el Estado de derecho son a lo menos los siguientes:
i.- El principio de juridicidad
Este principio parte de la base de la existencia de un orden jurdico imparcial

y objetivo, aplicable tanto a gobernantes como a gobernados que se construye desde
la Constitucin como norma suprema del ordenamiento.
Por lo tanto, el principio de juridicidad se compone de dos subprincipios: la su

premaca constitucional y la legalidad.
En virtud del principio de supremaca constitucional la Constitucin se alza
como la norma fundamente del ordenamiento jurdico de un Estado, y esto a su vez
trae como consecuencia que las normas infraconstitucionales, especialmente las
leyes deban estar sometidas a la Constitucin tanto en la forma como el en fondo,
pero no solo eso, tambin este principio impone que esta norma suprema sea res
petada tanto por quienes gobiernan como por quienes son gobernados. La Carta
chilena por ejemplo lo dice expresamente en su artculo 6: Los preceptos de esta
Constitucin obligan tanto a los titulares o integrantes de dichos rganos como a
toda persona, institucin o grupo.
Este principio de supremaca constitucional se materializa en diversos institu

tos jurdicos, siendo uno de los ms relevantes el control de constitucionalidad a
cargo de un rgano especializado llamado Tribunal Constitucional (Chile) o de los
tribunales de justicia al momento de resolver asuntos concretos que les son some
tidos (Estado Unidos).
ii.- El principio de separacin de poderes
Cuando explicamos brevemente el pensamiento poltico de MONTESQUIEU en

pginas anteriores tuvimos la oportunidad de pronunciarnos sobre este importante
216
217
dem.
109
principio. A modo de resumen, solamente diremos que la finalidad que existe detrs
de la separacin de poderes del Estado es la proteccin de la libertad humana im
pidiendo la concentracin de todo el poder. La historia poltica de la humanidad no
ha dejado una esencial leccin, el poder corrompe, y por ello es preciso controlarlo
y limitarlo. La separacin de poderes por tanto, apunta en ese sentido.
iii.- El Principio de supremaca de los derechos fundamentales
Aceptar que el principio de supremaca de los derechos fundamentales confi

gura la nocin de Estado de derecho es adherir a una concepcin material o sus
tancial del mismo frente a una meramente formal.
Explica Jos Germn BURGOS que los modelos formales de Estado de derecho
se refieren centralmente a la forma en que las leyes son promulgadas (si fueron
por la persona autorizada, en la manera autorizada y apropiada), a la claridad de la
norma a seguir (si es suficientemente clara para guiar una conducta individual ca
pacitando a la persona a planear su vida) y a la dimensin temporal de promulga
cin de las mismas (si es prospectiva o retrospectiva)218.
El problema de la concepcin formal de Estado de derecho es que desde esta

perspectiva cualquier Estado puede ser considerado un Estado de derecho, incluso
un Estado nazi. Por lo mismo, consideramos que sin perjuicio del enorme valor que
tiene el respeto a las formas en el establecimiento del derecho, ello no es suficiente,
se requiere adems que se tome en cuenta el contenido de esas decisiones y su com
patibilidad con la dignidad humana.
En cambio, una concepcin sustancial del Estado de derecho reconoce gran
parte de los atributos de los conceptos formales, pero sujeta las leyes y acciones
administrativas a la garanta y realizacin de determinados derechos fundamentales
constitucionalmente previstos219.
En conclusin, dentro del marco de un Estado de derecho sustancial, donde la

Constitucin es la piedra angular de la vid poltica y social, un Estado solo podr
ser catalogado como Estado de derecho en la medida que las decisiones de los r
ganos del Estado apunten a la concrecin y respeto de los derechos fundamentales
de las personas.
218
219
BURGOS, Jos Germn. Estado de derecho: del modelo formal al sustancial. En Revista Dilogo de
saberes, N 33, 2010, pp. 231244, p. 232.
dem.
110
JORGE ASTUDILLO M.
iv.- El principio de responsabilidad
El Monarca absoluto, decamos en su momento, era la fuente ltima del dere

cho, por lo que estaba por encima de l, es decir, era irresponsable poltica y jurdi
camente hablando. A lo ms responda ante Dios. Lo mismo sucede con las
dictaduras. Si el dictador tiene el poder en sus manos, si el crea el derecho, no es
posible hacer efectiva en su contra ningn tipo de responsabilidad. Dios manda en
el cielo, Trujillo en Repblica Dominicana sola decir Lenidas Trujillo. Por eso una
dictadura jams podr ser considerada como un Estado de derecho.
Uno de los principios que define por esencia el Estado de derecho es el principio
de la responsabilidad. En virtud de este principio se establece que tanto gobernan
tes como gobernados deben asumir la consecuencias de sus actos. En una sociedad
democrtica que a su vez sea un Estado de derecho no deben ni pueden existir gru
pos privilegiados que se encuentren sobre el derecho. Ello es inaceptable.
El principio de responsabilidad, entonces, supone el control o fiscalizacin, se
cuela del cual es la responsabilidad e imposicin de las sanciones polticas, penales,
administrativas, civiles y dems que la Constitucin y las leyes contemplan con res
pecto a los que infrinjan sus principios y normas220.
d.- Consideraciones finales
La nocin Estado de derecho es en definitiva el sometimiento del Estado y de
toda la vida social, poltica, cultural, econmica, etc., que se desarrolla en su seno, a
un ordenamiento jurdico igual para todos y que apunta al bienestar general y par
ticular de cada una de las personas.
Por lo mismo, en la actualidad no podemos concebir un Estado de derecho sino

dentro de una democracia, mientras ms participativa mejor, y en donde el derecho
se configure como un lmite en el actuar de los poderes pblicos. Asumiendo los
poderes pblicos su responsabilidad cuando su actuacin no se encuentre ajustada
a derecho; que el derecho sea el resultado de la elaboracin democrtica del pueblo;
que el derecho sea reconocedor y garante de los derechos y libertades de los ciu
dadanos; que el derecho determine la desconcentracin del poder poltico del Es
tado mediante su distribucin entre diversos rganos; y, que el derecho arbitre
mecanismos que garanticen la exigencia de responsabilidad, tanto poltica como ju
rdica, de los poderes pblicos, a lo menos221.
220
221
CEA, Jos Luis. Derecho constitucional chileno. Santiago: Ediciones Universidad Catlica de Chile,
2 ed., 2008, p. 240.
NAVAS y NAVAS (2009) 108109.
II. El elemento humano
111
1. Aclaraciones conceptuales
Es necesario hacer una distincin cuando hablamos del elemento humano del
Estado. As es necesario distinguir entre una poblacin en trminos generales y el
elemento humano propiamente tal.
En el caso de la poblacin en trminos generales nos estamos refiriendo a todos

los seres humanos que se encuentran en el territorio de un Estado en un momento
determinado. Ac se incluye tanto a nacionales como extranjeros, se encuentren de
paso stos ltimos o no. El Estado debe brindar proteccin y seguridad a todas estas
personas.
En cambio, cuando hablamos de un elemento humano propiamente tal, estamos
pensando en el conjunto de personas a las que se reconoce una mayor vinculacin
jurdica y/o afectiva con el Estado.
Tal como dice PREZ SERRANO, el Estado es la resultante de una unificacin,

es la unidad poltica que otorga sustantividad y relieve a una masa humana; cuando
sta ha logrado esa unidad, esa condensacin que hace semejantes entre s a sus
componentes, los hace distintos de los que integran otras colectividades, y forma
una conciencia comn, un sentimiento de identificacin en cuestiones capitales, en
tonces existe una poblacin estatal, es decir, entonces hay un pueblo, o mejor, una
nacin222.
La poblacin, o en nuestra terminologa, el elemento humano propiamente tal,

es la base de dos conceptos distintos aunque estrechamente relacionados, los de
pueblo y nacin223.
2. Los distintos significados de la expresin pueblo
La palabra pueblo tiene diversas acepciones. Alguna vez se ha utilizado como

sinnimo de nacin, tambin para hacer referencia al sector ms desprotegido del
Estado o para referirse a los gobernados frente a los gobernantes. La palabra pueblo
comprende tambin al conjunto de personas que dentro de un Estado gozan de de
recho polticos, es decir, los ciudadanos. El artculo 5 de la Constitucin chilena ra
zona en esta ltima acepcin cuando establece que la soberana se ejerce, en parte,
por el pueblo, a travs del plebiscito y las elecciones peridicas.
222
223

ESPIN (1994) 39.
112
3. La nacin
JORGE ASTUDILLO M.
No resulta extraa la confusin de los conceptos de Estado y nacin, muchas

veces ellos son utilizados como sinnimos, sin embargo, esto es un error, porque
ambos conceptos responden a cosas distintas aunque estrechamente relacionadas.
Estado normalmente se refiere al marco de instituciones polticoadministrativas
de un pas. En cambio, una nacin es un grupo cuyos miembros comparten una iden
tidad nacional diferenciada y reclaman para s un territorio. Por identidad nacional
entendemos la conciencia de pertenencia a un grupo, basada, bien en caractersticas
tnicas y culturales, bien en el reconocimiento de derechos y obligaciones comu
nes224.
SODARO plantea que la distincin clave entre nacin y Estado reside en
que una nacin no tiene necesariamente un Estado propio, con sus propias institu
ciones autnomas225.
Como decamos arriba la identidad nacional es un componente importante de

la definicin de nacin. Supone la creencia consciente de formar colectivamente
parte de una nacin. Es el sentimiento de una pertenencia comn sobre la base de
ciertas caractersticas que, en opinin de quienes as lo sienten y entienden, van
ms all de sus diferencias y les distinguen de otros grupos nacionales. En otras pa
labras, la identidad nacional refleja el sentimiento colectivo de un pueblo. Las na
ciones con un fuerte sentimiento de identidad nacional estn unidas por ataduras
y lealtades muy estrechas y normalmente profundamente sentidas por parte de la
inmensa mayora de sus miembros. Los miembros de las naciones con niveles bajos
de identidad nacional tienen lealtades ms dbiles a la nacin; algunos pueden tener
lazos de identidad ms fuertes con grupos ms restringidos (o de menor tamao)
dentro de la nacin, como un clan, una tribu o una secta religiosa226.
La identidad nacional es fundamental como elemento de paz social y cohesin
al interior del Estado. En efecto, si tomamos en consideracin las infinitas comple
jidades que se dan producto de la relacin humana, la tendencia del ser humano a
la agresividad y al poder, la existencia de las clases sociales, la mala distribucin de
la riqueza en muchas sociedades, etc., debe existir algo ms que la mera fuerza o
poder para mantener la paz al interior del Estado y ese algo viene dado por la iden
tidad nacional. Slo un ejemplo: Cada vez que juega una seleccin nacional la gran
mayora de personas se sienten identificadas con la suerte de su equipo. Se trata de
personas que viven en distintos puntos del territorio del Estado, que pertenecen a
224
225
226
SODARO (2006) 109.

dem.
SODARO (2006) 110.
113
clases sociales diversas, que tienen ideologas polticas y creencias religiosas dis
tintas. Por qu sucede esto?
Esta identidad nacional se va configurando en las diversas sociedades mediante

la lenta interrelacin de mltiples factores. Tal como ensea LUCAS VERD junto
a factores histricos figuran otros tnicos, geogrficos: la adscripcin inmemorial
a un territorio considerado como propio ha sido y contina sindolo para muchos,
en primer lugar, para los asentados en ese territorio y, luego, para quienes teorizan
sobre ello, un dato fundamental definitorio de la nacin. A esos elementos hay que
aadir otros culturales que se consideran caractersticos y polticos (ideolgi
cos)227.
4. La nacionalidad
Este es otro concepto relacionando con el elemento humano del Estado, pero
ste da cuenta ms bien de una realidad jurdica. As, se dice que la nacionalidad es
un vnculo jurdicopoltico que una a una persona con un Estado determinado del
que emanan derechos y obligaciones recprocos.
La nacionalidad se caracteriza por implicar una vinculacin principalmente ju

rdica, es decir, amparada por el derecho y que genera las consecuencias que ste
le atribuye.
Lo ms comn es que un grupo de personas que comparten la misma naciona

lidad sean al mismo tiempo una nacin y muchos de ellos, los que cumplen con los
requisitos exigidos por el ordenamiento, sean tambin ciudadanos, pero ello no es
siempre as. De esta manera, pueden existir dentro de un Estado un grupo que tenga
la nacionalidad respectiva, pero que se vea as mismo como diferenciado del resto
de sus compatriotas. Pero puede existir personas que no siendo nacionales de un
Estado sientan una identificacin a la nacin que se alberga dentro de l, por diversas
razones, por ejemplo, porque han decidido all hacer su vida y buscar su futuro.
III. El territorio
1. Bases conceptuales
El territorio constituye un elemento esencial del Estado Moderno. No puede
existir este agregado humano sin territorio. Seala ESPIN TEMPLADO que puede
227
114
JORGE ASTUDILLO M.
haber organizaciones de poder sin base territorial, aunque quizs aspiren a dispo
ner de un territorio donde ejercer su poder, pero en tanto carezcan de territorio no
constituirn un Estado228.
El territorio del Estado, su conformacin y sus caractersticas es un elemento

muy importante en la formacin de la identidad nacional. No se puede desconocer
que el territorio influye en la forma como se desarrolla la visin del mundo de las
personas que lo habitan. De esta manera, por ejemplo, las personas que nacen y
hacen su vida en el caribe tendrn muchas caractersticas, especialmente en lo que
respecta a entender el mundo y su posicin dentro de l, que las personas que viven
en el desierto.
El territorio del Estado no solo comprende el espacio fsico delimitado por las
fronteras, tambin comprende el mar territorial, el espacio areo y el subsuelo.
Tambin nos podemos preguntar Qu relacin existe entre un Estado y su territorio?
Nos dice ESPIN TEMPLADO229, que desde el Derecho Poltico el Estado es una
organizacin poltica que se asienta sobre un territorio, y en este sentido el territo
rio es un elemento esencial del Estado, de tal manera que sin l no podra existir.
Otras posturas han entendido que el territorio no es un elemento de existencia del
Estado, sino que lo conciben como algo ajeno a la esencia del Estado. De esta forma,
se ha dicho que el Estado tiene un derecho de propiedad sobre el territorio. Sin em
bargo, esta teora presenta algunas debilidades. Por ejemplo, si el Estado fuera
dueo del territorio que le sirve de soporte tendra a su favor las facultades propias
del dominio, esto es, usar, gozar y disponer, total o parcialmente, pero resulta difcil
concebir que un Estado puede disponer totalmente de su territorio sin afectar su
esencia como tal.
Ya para terminar esta breve relacin del elemento fsico del Estado, vamos a
decir que para algunos autores, como KELSEN, el Estado no es ms que el mbito
espacial donde el derecho positivo creado por el Estado tiene vigencia. Este es un
concepto de territorio elaborado nicamente sobre un soporte jurdico.
Lo cierto, en todo caso, es que no deja de ser correcto que el territorio, ms su

delimitacin, es fundamental para la aplicacin del derecho del Estado, pues la regla
general, es que el derecho interno slo tenga validez, dentro del territorio fsico o
ficticio y se aplique a las personas que en l se encuentren.
228
229
ESPIN (1994) 61.

ESPIN (1994) 62.
2. El territorio ficticio
115
Ya sabemos que el territorio es el elemento fsico del Estado, tambin hemos

aludido la manera como se conforma. Sin embargo, es necesario tomar en cuenta
el llamado territorio ficticio. Se suele decir que es aqul que est fuera del territorio
fsico, fuera de las fronteras del Estado, y en el que se atribuye soberana al Estado
en virtud de tratados internacionales o de la costumbre internacional230. Consti
tuyen territorio ficticio los buques y aeronaves de guerra en cualquier lugar en que
estn, naves y aeronaves comerciales en alta mar, embajadas acreditadas ante un
Estado extranjero.
Finalmente, antes de concluir este breve repaso, podemos decir que en trmi
nos generales el territorio del Estado puede ser definido como: el mbito espacial,
esencial para la existencia del Estado y para la conformacin de la identidad nacio
nal, dentro del cual el Estado ejerce su competencia exclusiva y excluyente de otras
organizaciones, y que se encuentra circunscrito por fronteras ms o menos delimi
tadas, con caracteres de estabilidad y permanencia.
IV. El fin del Estado
1. Introduccin
Toda actividad humana persigue un fin y el Estado no escapa a esta mxima.
Preguntarnos por el fin del Estado es preguntarnos en definitiva para qu existe
esta institucin poltica?
No todos los autores estn de acuerdo con la idea que el Estado deba perseguir
un fin trascendente como es el bien comn, sin embargo, sin importar la forma como
podamos concebir el bien comn consideramos que el fin ltimo del Estado se en
cuentra indisolublemente ligado a la proteccin (en el sentido amplio de la palabra)
del ser humano y de su dignidad.
La razn de ser del Estado no puede ser otra que la grandeza del ser humano
individual y colectivamente considerado. Entenderlo de forma distinta es negar la
razn misma de ser del Estado.
Por otro lado no debemos confundir el fin (o los fines del Estado) con las fun
ciones que realiza. Estas ltimas son actividades de diversa naturaleza que apuntan
230
Estas materias se encuentran principalmente reguladas en la Convencin de Viena sobre Relacio

nes Diplomticas de 1961 y en la Convencin de Viena sobre Relaciones, Privilegios e Inmunidades
Consulares de 1963.
JORGE ASTUDILLO M.
116
a alcanzar el fin del Estado. De esta manera, el fin del Estado no es la produccin de
leyes, aunque estas leyes son esenciales para alcanzar su fin.
2. Clasificacin de los fines del Estado
Consideramos la existencia de un fin objetivo y ciertos fines subjetivos que
deben estar adecuados al primero.
El fin objetivo del Estado se encuentra fuera del alcance de cualquier legislatura
constituyente pues emana de la naturaleza misma de esta institucin. No es la vo
luntad poltica la que asigna un fin al Estado, sino que ese fin surge de la propia na
turaleza de las cosas. El Estado lo tiene por su intrnseca naturaleza, por ser una
institucin poltica al servicio del hombre, autosuficiente y perfecta231. Este fin ob
jetivo y trascedente del Estado es lograr el pleno desarrollo material y espiritual de
las personas naturales que lo integran consideradas stas individual, familiar y co
lectivamente.
Junto con este fin objetivo y trascendente del Estado es posible distinguir cier
tos fines particulares cuya existencia se justifica solo en la medida que se pretendan
alcanzar para lograr el fin mayor. Estos fines pueden variar en cada Estado en cam
bio el primero no, un Estado que renuncia a ese fin superior se transforma sola
mente en una agrupacin humana dotada de fuerza y reglas, pero no puede ser
considerada un Estado.
3. El bien comn
a.
Sobre el concepto de bien comn
La idea de bien comn se podra calificar como la doctrina clsica respecto de

los fines trascedentes del Estado. Sin embargo, su forma de concebirlo no es uni
forme. Existen muchas concepciones, algunas construidas desde la premisa de la
existencia de Dios232, aunque el problema de este tipo de posturas, por vlidas que
ellas sean, es que parten de un supuesto que no todos comparten ni tienen porque
compartir como es la existencia de un Dios supremo y todopoderoso.
231
232
COLOMBO, Patricio. Curso de Derecho Poltico. Buenos Aires: Virtudes Editorial Universitaria, 2001,
p. 424.
Al respecto recomendamos leer: MONTEJANO, Bernardino. El fin del Estado: El bien comn. En
Persona y Derecho, N 3, 1976, pp. 165194.
117
Tambin es posible identificar otras concepciones del bien comn que el inves
tigador de la Universidad de Navarra, Antonio ARGANDOA233 explica, han sido
planteadas desde diversos enfoques: el liberalismo filosfico y poltico, el libera
lismo bienestarista, el comunitarismo, los totalitarismos y el enfoque de las capa
cidades.
Desde el primer enfoque, el del liberalismo econmico, recuerda ARGANDOA,
el bien comn se identificara con un inters general, y se determina por consenso
como la suma de los bienes privados elegidos por cada ciudadano a partir de su
funcin de utilidad individual. El bien comn entonces, es el mayor bien que pueda
alcanzar el mayor nmero de individuos. En cambio, para el liberalismo bienesta
rista, la nocin de bien comn tambin parte de la base del mayor desarrollo indi
vidual de cada uno, pero entienden que stos se encuentran en posiciones sociales
muy distintas por lo que el Estado debe garantizar en un plano de igualdad las con
diciones mnimas para que cada persona desarrolle su propio proyecto de vida. En
palabras de ARGANDOA, el mercado es el mbito de la eficiencia y la creacin de
la riqueza y el Estado es el mbito de la solidaridad y la redistribucin. Y como
ambas esferas entran en contradiccin el bien comn acaba siendo, pues, el pro
ceso por el que los ciudadanos acuerdan formar una sociedad que consideren justa
y que promueva el bienestar de todos. En cambio, el comunitarismo entiende que
el bien comn no es la suma de bienes particulares sino que la comunidad es un
bien comn en s misma y una fuente de bienes comunes para los individuos. En
tonces, explica el autor citado, no hay un bien comn universal, sino que cada co
munidad tiene su propia concepcin de dicho bien, que adquiere primaca ante el
bien de los ciudadanos, porque le deben lealtad y compromiso. ARGANDOA tam
bin sostiene que el concepto de bien comn ha sido tambin utilizado por los to
talitarismos de diverso signo (comunismo, nazismo, fascismo), pero en un sentido
radicalmente distinto del de la corriente personalista, porque la persona se concibe
solo como una parte de la sociedad, a la que est subordinada, y porque la preten
sin totalitaria de imponer unos contenidos concretos del bien comn a sus ciuda
danos se opone a la idea de un bien que es, al mismo tiempo, de la persona y de la
sociedad. Por ltimo, desde el enfoque de las capacidades, explica el autor citado,
el bien comn de alguna manera se aproximara a las facultades que cada cual tiene
de elegir, una libertad de elegir a fin de poder conducir su proyecto de vida.
Otros autores relacionan el bien comn con la naturaleza humana. En otras pa
labras, el bien comn sera algo as como la herramienta para desarrollarse ade
233
ARGANDOA, Antonio. El bien comn. Barcelona: Documento de investigacin DI 937, Business

School, Universidad de Navarra, 2011. Disponible en: http://www.iese.edu/research/pdfs/di
0937.pdf
JORGE ASTUDILLO M.
118
cuada y plenamente de acuerdo a la naturaleza humana. VIVANCO MARTNEZ, dice

que el bien comn consiste en aquel conjunto de condiciones que permiten a las
personas y a la sociedad alcanzar la perfeccin que les es debida de acuerdo con su
naturaleza234. El problema de este tipo de discursos es que no queda del todo claro
cul es la perfeccin de la naturaleza humana?
Se ha concebido el bien comn como un conjunto de condiciones sociales que

permitan el desarrollo humano. SNCHEZ AGESTA entiende que en la medida que
la comunidad poltica es una necesidad natural de la naturaleza humana, condicin
de su conservacin, desenvolvimiento y plenitud, el fin de esta convivencia poltica
no puede ser otro que prestar las condiciones necesarias para que esa naturaleza
humana se conserve, desenvuelva y alcance su plenitud235. CEA EGAA236, recor
dando la historia fidedigna de la Constitucin de 1980, trae a colacin los debates
de la Comisin de Estudios de la Nueva Constitucin, donde se dejaba constancia
que a pesar de las muchas definiciones de bien comn, en su aspecto fundamental
consiste en la creacin de un conjunto de condiciones que le permitan a todos y a
cada uno de los miembros que componen la comunidad nacional acercarse, en la
mxima medida posible, a su pleno desarrollo personal.
b. Aspectos que comprende el bien comn
Partiendo del supuesto que compartimos la nocin de bien comn como un
conjunto de condiciones sociales en las pginas que siguen plantearemos algunas
reflexiones sobre los aspectos que ste comprende.
En todo caso, debemos advertir que sobre estas materias no hay dogmas y las
apreciaciones que plantearemos en las prximas lneas no estn exentas de la leg
tima posibilidad de crticas o complementos.
De esta manera, segn nuestra concepcin de la sociedad, del ser humano y del
Estado, diremos que el bien comn como conjunto de condiciones sociales que per
miten alcanzar a cada persona su mayor despliegue posible, comprende los siguien
tes aspectos:
234
235
236
VIVANCO (2007) 236.
SNCHEZ AGESTA, Luis. Principios de teora poltica. Madrid: Editora Nacional, 1979, p. 94.
CEA EGAA (2008) 181.
i.- Desarrollo espiritual
119
Los seres humanos no solo somos materia. Nuestra racionalidad nos hace que
rer participar activamente en el sentido de la existencia humana donde la bsqueda
de la verdad es relevante.
El desarrollo espiritual nos lleva a querer alcanzar bienes que trascienden lo
meramente fsico como la vivencia del amor, la amistad, la justicia, etc.
En la bsqueda de la perfeccin espiritual del ser humano la religin juego un

papel fundamental. Es por ello que la sociedad debe garantizar a todas las personas
una total inmunidad de coaccin cuando se manifiesten frente a la divinidad en
cualquiera de sus aristas: creer, no creer o dudar. En este sentido consideramos que
el Estado no debe coartar la libertad de las personas para creer y manifestar sus
creencias religiosas.
En relacin con lo anterior, creemos no corresponde la prohibicin de smbolos

religiosos las personas incluso en espacios pblicos. El Estado estara traicionando
la neutralidad que le impone el principio del Estado laico, si tomar medidas pro
selitistas o de adoctrinamiento a las personas, es decir, si adoptar un actitud activa
en orden a convencer a un sector de la poblacin de la verdad de una determinada
religin, pero en caso alguno este principio se vulnera con el uso de smbolos reli
giosos en lugares y espacios pblicos por parte de ciudadanos y ciudadanas. Es ms,
justamente una de las principales garantas que brinda un Estado laico, es la plena
libertad que se reconoce y ampara a sus ciudadanos y ciudadanas para manifestar
libremente sus creencias religiosas, tanto en lugares pblicos como privados. En
este sentido, a las personas se les garantiza adecuadamente el ejercicio de la libertad
religiosa en sus diversas facetas, dentro de las que se incluye la facultad de hacer
uso de los smbolos religiosos que se estimen pertinentes. Sin perjuicio de lo ante
rior, el uso de aquellos no solo queda circunscrito a una manifestacin de la libertad
religiosa tambin es una consecuencia directa de la libertad de expresin237.
ii.- Desarrollo material
Los seres humanos necesitamos de medios materiales para alcanzar nuestro

pleno desarrollo. El bien comn por tanto comprende que cada persona pueda ac
ceder a un trabajo digno, vivienda, alimentacin, etc. Una sociedad que no est en
condiciones de ofrecer a sus integrantes a lo menos lo ms bsico para cubrir sus
necesidades no se ha tomado muy en serio el bien comn como fin del Estado.
237
ASTUDILLO, Jorge. La libertad de pensamiento, conciencia y religiosa en el derecho chileno. As

pectos constitucionales, legales y jurisprudenciales. En CASCAJO, Jos Luis. La proteccin de los
derechos en Latinoamrica desde una perspectiva comparada. Salamanca: Ratio Legis, 2013, pp.
4369.
120
JORGE ASTUDILLO M.
La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha sido muy enftica en sealar

que el respeto al derecho a la vida no solo implica un deber negativo por parte del
Estado en orden a no atentar en contra de este derecho sino adems contiene la
obligacin de ste de crear las condiciones que hagan posible una existencia digna.
Es as como, en Nios de la calle la Corte sostuvo que el derecho a la vida es un
derecho humano fundamental, cuyo goce es un prerrequisito para el disfrute de
todos los dems derechos humanos. De no ser respetado, todos los derechos care
cen de sentido. En razn del carcter fundamental del derecho a la vida, no son ad
misibles enfoques restrictivos del mismo. En esencia, el derecho fundamental a la
vida comprende, no slo el derecho de todo ser humano de no ser privado de la vida
arbitrariamente, sino tambin el derecho a que no se le impida el acceso a las con
diciones que le garanticen una existencia digna. Los Estados tienen la obligacin de
garantizar la creacin de las condiciones que se requieran para que no se produzcan
violaciones de ese derecho bsico y, en particular, el deber de impedir que sus agen
tes atenten contra l238.
iii.- Existencia y proteccin de las asociaciones intermedias
Las personas tenemos una desarrollada vocacin a la sociabilidad. A lo largo

de estas lecciones hemos podido hablar sobre este aspecto del ser humano. Una de
las manifestaciones de esta sociabilidad es la formacin de asociaciones de personas
para satisfacer diversos tipos de necesidades.
Las asociaciones o grupos intermedios son aquellas agrupaciones de personas,
que con mayor o menor permanencia, se encuentran entre el individuo y su familia
y el Estado y que persiguen distintas finalidades lcitas. Por ejemplo, un club de
portivo, una asociacin vecinal, un sindicato, etc.
La existencia de este tipo de asociaciones resulta fundamental para alcanzar el
bien comn pues por su intermedio puesto que ellas crean instancias de colabora
cin imprescindibles para lograr un ms pleno desarrollo no solo material sino tam
bin espiritual e intelectual.
iv.- Intervencin activa del Estado
Para el logro del bien comn, entendido como conjunto de condiciones que
permitan el pleno despliegue humano, el Estado debe tener un rol activo en las dis
tintas esferas sociales aunque respetando la libertad de los ciudadanos y ciudada
nas.
238
CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS (1999) Caso Nios de la Calle (Villagrn

Morales y otros Vs. Guatemala), sentencia 19 de Noviembre, Considerando 144.
121
En otras palabras, el Estado si bien debe asegurar la libertad de las personas y

respetar una adecuada autonoma a los grupos intermedios para desarrollar sus
actividades y perseguir sus fines, tambin debe llevar a cabo una funcin correctora
de irregularidades e injusticias propias de la vida social.
En este sentido, el Estado no puede dejar que las fuerzas del mercado gobiernen
todos los sectores de la economa. Con esto no queremos decir que el Estado deba
controlar toda la economa, solamente planteamos que hay reas en que el mercado
no puede funcionar sin una estricta regulacin estatal como por ejemplo la salud,
la educacin, el transporte pblico, etc.
v.- Neutralidad valrica
Finalmente, consideramos que el Estado, ms especficamente, la normativa

constitucional, legal y reglamentaria que ordena nuestra vida en sociedad debe ser
neutral desde un punto de vista valrico. Es decir, el Estado no puede tomar parte,
desde un punto de vista moral ni hacer suya una determinada verdad. En el seno
de sociedades modernas pluralistas deben ser respetadas las opciones de cada cual
para llevar a cabo su particular proyecto de vida y el Estado y su derecho deben ser
capaces de permitirlo.
Esta neutralidad es fundamental para permitir que cada persona pueda lograr
su pleno despliegue espiritual de acuerdo a sus ms ntimas convicciones sobre lo
bueno y lo malo y segn su propia posicin respecto a la divinidad.
LECCIN QUINTA:
LAS FORMAS DE ESTADO

I.
Presentacin del tema y concepto
Referirse a las formas de Estado es hacer alusin a la manera como se organiza

y estructura el poder estatal en relacin con la poblacin y el territorio. NOGUEIRA
las define como las diversas formas de organizacin que puede revestir el poder
del Estado239.
Es importante no confundir forma de Estado con forma de gobierno, porque

esta ltima categora se refiere al modo como se ejerce el poder del Estado y como
se designan los gobernantes, no a la forma como se estructura. As, solamente,
puede explicarse que Estados de estructura semejante estn regidos por formas de
gobierno diferentes240. Por ejemplo, explica el profesor VERDUGO, E.E.U.U. y Ale
mania son Estados federales, pero el primero tiene un gobierno presidencial y el
segundo un gobierno parlamentario; en cambio, si comparamos Chile con Mxico,
veremos que el primero es un Estado unitario y el segundo un Estado federal, pero
ambos tienen un gobierno presidencial.
En las pginas que siguen estudiaremos las principales formas de Estado que
reconoce la teora y la prctica poltica y constitucional, advirtiendo eso s que pro
fundizaremos solamente en las formas ms relevantes y de vigencia en la actualidad
como son la forma unitaria y la forma federal.
II. La forma unitaria
1. Concepto
La forma unitaria o el Estado unitario se define como el Estado en que el poder
conserva una unidad en cuanto a su estructura, no poseyendo ms que un solo cen
tro de impulsin poltica fundamental241.
En este tipo de Estados, la organizacin poltica es nica, en tanto que un solo

aparato gubernamental cumple todas las funciones estatales. Los individuos obe
239
240
241

VERDUGO (2004) 150.
JORGE ASTUDILLO M.
124
decen a una sola y misma autoridad, viven bajo un solo rgimen constitucional y
son regidos por una legislacin comn242.
En definitiva, la forma unitaria se caracteriza porque el Estado se asienta sobre

una nica soberana y cuenta con un nico conjunto de instituciones polticas243.
Lo que caracteriza a un Estado unitario entonces es la ausencia total de territorios
con autonoma legislativa, judicial y poltica.
Este Estado unitario, en la terminologa de HAURIOU es un Estado simple, que
se caracteriza por ser un Estado centralizado. Se encamina hacia un solo centro de
decisin y de animacin. Una nica voluntad se transmite sobre el territorio como
si de un fluido elctrico se tratase. En otras palabras, la centralizacin conduce a la
unidad de los poderes del Estado (un solo Gobierno, un solo Parlamento) y, en con
secuencia, del orden jurdico244.
Ahora bien, por razones de eficiencia administrativa, el derecho ha creado insti

tuciones jurdicas que vienen a atenuar el centralismo administrativo propio del Es
tado unitario, pero que no lo transforman en un Estado federal en caso alguno. Estas
instituciones jurdicoadministrativas son la desconcentracin y la descentralizacin.
A continuacin analizaremos brevemente cada una de ellas.
2. La desconcentracin y la descentralizacin administrativa

a.
Advertencia preliminar
Cuando en el seno del Estado unitario se utiliza la tcnica de la desconcentracin

y la descentralizacin ello se hace exclusivamente en relacin con la funcin admi
nistrativa del Estado. Si se desconcentran o descentralizan otras funciones del Es
tado, como la legislativa o la judicial ese Estado estara mutando a una forma federal.
b. La desconcentracin administrativa
i.- Concepto
Consiste en una traslacin de competencias resolutorias de los rganos supe
riores de la administracin en rganos inferiores sometidos jerrquicamente a los
242
243
244
VERDUGO (2001) 152153.

ASENSI (1996) 68.
HAURIOU (1980) 184.
LECCIN QUINTA: LAS FORMAS DE ESTADO
125
primeros245. En decir, en la desconcentracin el vnculo que une al rgano superior

de la administracin con el rgano inferior es la jerarqua. En otras palabras el r
gano superior en cualquier momento puede impartir rdenes, dentro de su com
petencia y estructura jerrquica al rgano desconcentrado. Tal como sostiene
GARRIDO FALLA, la caracterstica esencial que ha definido esta figura es que la
misma se produce entre rganos de una misma persona jurdica. No hay, por tanto,
ni dos ordenamientos jurdicos como en la descentralizacin territorial ni dos
personas jurdicas como en la descentralizacin funcional o por servicios246.
Por su parte Juan Carlos FERRADA explica que la doctrina espaola entiende
que la desconcentracin es aquel principio jurdico de organizacin administrativa
en virtud del cual se confiere con carcter exclusivo una determinada competencia
a uno de los rganos encuadrados dentro de una jerarqua administrativa, pero sin
ocupar la cspide de la misma o en otros trminos ms descriptivos, es la atribucin
de competencias del rgano superior, o del central a otro perifrico, en el mbito
de una misma persona jurdicoadministrativa247.
ii.- Principales caractersticas
A la luz de los conceptos que acabamos de transcribir podemos sealar que la

desconcentracin administrativa se caracteriza principalmente porque ella implica
una traslacin de competencias resolutivas por mandato legal desde un rgano su
perior a uno inferior. En la desconcentracin administrativa, la normatividad, la
planeacin y el control permanecen centralizados, no as la tramitacin y la facultad
decisoria, que se transfieren al rgano desconcentrado248.
La relacin que existe entre el rgano superior y el rgano desconcentrado

viene dada por un vnculo de jerarqua. En virtud del vnculo de jerarqua se aprecia
una relacin ms profunda entre dos rganos de la administracin. Est el rgano
superior y el inferior, pudiendo el primero impartir rdenes e instrucciones al se
gundo.
Por otro lado, el rgano inferior que recibe las competencias resolutivas desde
su superior no acta con personalidad jurdica propia sino con la del rgano supe
245
247
FERRADA, Juan Carlos. El Estado Administrador de Chile: De Unitario Centralizado a Descentralizado

y Desconcentrado. En: Revista de Derecho, Universidad Austral de Chile, Vol. 10, No 1, p. 115123.
246
248
GARRIDO FALLA, Fernando, PALOMAR OLMEDA, Alberto y LOSADA GONZALEZ, Herminio. Tratado
de Derecho Administrativo, Volumen I, Parte General. Madrid: Editorial Tecnos, 14 ed., 2005, p.
436.
FERNNDEZ RUIZ, Jorge. Derecho Administrativo. Mxico D.F.: Editorial McGRAWHILL, 1997, p.
58.
JORGE ASTUDILLO M.
126
rior. Esto es particularmente importante al momento de hacer efectiva responsabi

lidades de la Administracin del Estado en sede jurisdiccional. As, si tuviramos
que demandar al rgano administrativo no podramos notificar vlidamente la de
manda al rgano desconcentrado pues carece de esta personalidad jurdica.
Por ltimo vamos a sealar que la desconcentracin administrativa no es una
mera delegacin de funciones y gestiones. Segn SOTO KLOS, la delegacin admi
nistrativa es la transferencia del ejercicio de determinadas atribuciones jurdicas
que hace el titular de un rgano administrativo en un rgano inferior, dentro de la
misma lnea jerrquica de un modo expreso, temporal y revocable249. En conse
cuencia, no hay que confundir estas figuras. En la desconcentracin se trasladan en
virtud de la ley competencias resolutivas, en la delegacin hay una mera transfe
rencia de atribuciones.
El artculo 33 de la Ley General de Bases de la Administracin del Estado seala

que sin perjuicio de su dependencia jerrquica general, la ley podr desconcentrar,
territorial y funcionalmente, a determinados rganos. La desconcentracin territo
rial se har mediante Direcciones Regionales, a cargo de un Director Regional, quien
depender jerrquicamente del Director Nacional del servicio. No obstante, para
los efectos de la ejecucin de las polticas, planes y programas de desarrollo regio
nal, estarn subordinados al Intendente a travs del respectivo Secretario Regional
Ministerial. La desconcentracin funcional se realizar mediante la radicacin por
ley de atribuciones en determinados rganos del respectivo servicio.
c.
La descentralizacin administrativa
i.- Concepto de descentralizacin administrativa

Segn la prestigiosa Corte Constitucional de Colombia, la descentralizacin es
una forma de organizacin administrativa propia de los Estados de forma unitaria,
que atena la centralizacin permitiendo la transferencia de competencias a orga
nismos distintos del poder central, que adquieren autonoma en la gestin de las
respectivas funciones. No obstante, esta transferencia no implica la ruptura total
del vnculo entre el poder central y la entidad descentralizada, sino que, en aras de
garantizar el principio de coordinacin que gobierna la funcin administrativa,
dicho vnculo permanece vigente a travs del llamado control de tutela250.
249
250
SOTO KLOS, Eduardo. La delegacin en el Derecho Administrativo chileno: nociones fundamenta

les. En Revista de derecho pblico, N 4546, 1989, pp. 115147.
CORTE CONSTITUCIONAL COLOMBIANA. Sentencia N C727/00, de 02/08/2000.
127
Entonces, la descentralizacin administrativa, constituye un grado superior al

de simple desconcentracin251, dice Humberto NOGUEIRA, y ello es cierto, porque
ella implica la creacin de rganos administrativos nuevos con ciertas caractersti
cas que los distancian de los rganos desconcentrados.
ii.- Principales caractersticas de la descentralizacin administrativa
La descentralizacin administrativa se caracteriza en primer lugar porque ella

implica la creacin de nuevos rganos administrativos que no se encuentran some
tidos jerrquicamente a un superior directo aunque si estn relacionados con el
poder central mediante un vnculo de tutela. Explica el profesor NOGUEIRA que la
tutela es un vnculo que otorga un carcter limitado y concedido por la Constitucin
o la ley a una autoridad central sobre los agentes descentralizados y sus actos, con
el fin de proteger el inters general y hacer respetar el ordenamiento jurdico252.
Adems, la descentralizacin administrativa presenta otras caractersticas

esenciales, de tal manera que en este tipo de rganos las atribuciones, funciones y
competencias derivan directamente de la ley. No hay un traslado de competencias
de un rgano superior a uno inferior en consecuencia.
Finalmente el rgano descentralizado tiene personalidad jurdica propia y
cuenta con su propio patrimonio.
Cuando la descentralizacin administrativa se hace tomando en consideracin

el territorio se habla de una descentralizacin territorial como sucede en Chile con
las municipalidades. En cambio, cuando la descentralizacin se realiza tomando en
consideracin ms que el territorio, la naturaleza de la funcin administrativa, se
habla de una descentralizacin funcional. Por ejemplo, el Consejo Nacional de Te
levisin en Chile es un rgano descentralizado funcionalmente.
III. Las formas pluritarias
1. Concepto
Las formas pluritarias de Estado tambin se denominan Estados compuestos.
De acuerdo a lo que ensea HAURIOU, este tipo de estados constituye una colecti
251
252

JORGE ASTUDILLO M.
128
vidad divisible en partes internas, merecedoras por s mismas de la denominacin

de Estado, y que se encuentran unidas por un lazo de comunidad; el Estado com
puesto es, en suma, un Estado de Estados253.
Si bien, en el Estado unitario se caracteriza por la unidad, donde el poder emana
de un solo centro de impulsin y las decisiones que se adoptan en su ejercicio se
aplican a todo el territorio y alcanzan a todas las personas, en la forma compuesta
de Estado existe una multiplicidad de ordenamientos (estatal, regional, etc.,) que
normalmente coexisten (pueden coexistir), manteniendo sin embargo, mbitos dis
tintos de ejercicio del poder, bajo perfil territorial y personal254.
En conclusin, este modelo se define porque el poder se reparte entre el Es

tado central y las entidades territoriales, que mantienen su especificidad (distin
cin) y son titulares de poderes de direccin poltica, legislativos (o nicamente
reglamentarios) y administrativos255.
A continuacin presentaremos un breve repaso de las principales formas de

Estado compuesto que han existido en la historia, advirtiendo eso s, la importancia
del Estado federal por sobre otros tipos de Estados compuestos que solo tienen en
la actualidad importancia histrica.
2. Tipos de Estados pluritarios
a.
La unin personal
Segn GARCAPELAYO existe la Unin Personal cuando las Coronas de dos

Reinos coinciden en la persona de un mismo titular, pero conservndose ambas co
munidades estatales independientes y distintas256.
Explica este autor que la unin personal se produce de manera casual, es decir,
por aplicacin automtica de leyes sucesorias de Coronas distintas, y no por un acto
intencional257. Tal como sucedi con la unin de Espaa y Alemania bajo la Corona
de Carlos V.
253
HAURIOU (1980) 187.
255
dem.
254
256
257
SCARCIGLIA, Roberto. Introduccin al derecho constitucional comparado. Madrid: Editorial DYKIN

SON, 2011, p. 185.
129
La principal caracterstica de la unin personal es que los estados unidos bajo

la corona del Monarca siguen siendo independientes entre s. Cada uno sometido a
su propio ordenamiento jurdicopoltico.
b. La unin real
En el caso de la unin real tambin nos encontramos con dos reinos unidos bajo
una misma corona pero a diferencia de lo que sucede con la unin personal esta
unin es buscada, querida y se concreta en un acuerdo internacional.
Segn el profesor GARCAPELAYO lo que caracteriza a la Unin Personal es

que, a pesar de la comunidad del titular, las dos Coronas son instituciones distintas,
pertenecientes a dos rdenes jurdicopolticos completamente independientes, ac
tuando, por tanto, en cada pas de modo distinto, y con un derecho dinstico obje
tivamente distinto. Por consiguiente, el Rey, si bien es la misma persona fsica, tiene,
sin embargo, dos personalidades distintas como soberano: no hay actos jurdica
mente comunes, de manera que stos han de ser con referencia a uno u otro pas.
No hay, por tanto, unidad orgnica entre los Estados, que tienen voluntades y acti
vidades distintas, puesto que as lo son las constituciones respectivas258.
Ejemplos histricos de unin real lo encontramos en la unin entre Suecia y
Noruega producida entre 1814 a 1905 y la de Dinamarca con Islandia entre 1918 y
1940.
c.
La confederacin de estados
La confederacin de estados constituye una unin permanente de estados in

dependientes en virtud de un acuerdo internacional y que persigue fines relacio
nados con la paz y la seguridad.
VIVANCO MARTNEZ seala que se trata de una vinculacin entre estados, creada
por un pacto con intencin de perpetuidad que da lugar a un poder que se ejerce sobre
los estados miembros y no, de modo inmediato, sobre los individuos259.
La confederacin de Estados es un estadio ms simple que la estructura del Es
tado federal y se caracteriza entre otras cosas por reconocer como rgano supremo
un congreso o dieta constituida por representantes de cada Estado.
258
259
dem.
VIVANCO (2007) 270.
JORGE ASTUDILLO M.
130
Por otro lado, las competencias de la dieta son las necesarias para el desarrollo
de los fines confederales, pero rigurosamente enumeradas, pudiendo ser modifica
das solo por va de tratado y requiriendo la unanimidad260 de los estados miem
bros.
Otra de las caractersticas propias de la confederacin de estados radica en que
la ejecucin de las decisiones confederales liga y obliga a los Estados miembros,
no a los ciudadanos directamente261.
Es importante destacar que la confederacin no da lugar a la formacin de un

Estado distinto de cada uno de los estados miembros individualmente considerados
como sucede con el Estado federal.
En la historia han existido varias confederaciones, pero sin lugar a dudas, la

ms recordada es la Confederacin de los Estados Unidos de Norteamrica, que
luego de la guerra de independencia se transforma en un Estado federal con la Cons
titucin de 1787.
d. Estado Federal
El Estado federal como forma de Estado es una construccin reciente que se
debe a la experiencia constitucional de Estados Unidos de Norteamrica y es la con
tinuadora de la confederacin de Estados.
El Estado federal se caracteriza por ser un Estado compuesto por varios estados
miembros que se presentan ante la comunidad internacional como uno solo pero
que conservan en su interior un cierto grado de autonoma reconociendo la exis
tencia de un poder central. En otras palabras, el Estado federal es un Estado en el
sentido del derecho internacional, cuya Constitucin prev la divisin de las fun
ciones estatales entre un estado superior, que abarca todo el territorio del Estado,
y varios estados miembros, que comprenden solo partes del territorio estatal donde
los miembros ostentan la facultad para legislar con cierta independencia, as como
de una relativa autonoma constitucional262.
Las principales caractersticas del Estado federal se pueden resumir en las si

guientes:
260
dem.
262
THIENEL, Rudolf. El concepto de Estado federal en la teora pura del derecho. En Revista de la Fa
cultad de Derecho de Mxico (UNAM), N 244, 2005, pp. 271284, p. 283.
261
131
En primer lugar existe un orden jurdico supremo construido a partir de la

Constitucin federal. Esta Constitucin es la norma suprema aplicable en la totali
dad del territorio y en razn de ella tienen validez las reglas de distribucin de com
petencias entre Federacin y estados263.
En segundo lugar en el seno de un Estado federal se reconoce autonoma cons
titucional y legislativa a los distintos estados miembros, sin embargo, estos orde
namientos jurdicos particulares deben adecuar su contenido a la Constitucin
federal. Consecuencialmente, de los dos rdenes de la Constitucin, el de la Fede
racin es vlido para la totalidad del territorio nacional; el de los diversos estados
y provincias solo es vlido en el rea de cada uno de ellos264.
Como consecuencia de esta autonoma constitucional y legislativa, en los dos

rdenes existen rganos de gobierno, legislativos y jurisdiccionales.
En cuanto a la distribucin de las competencias, la doctrina entiende que es

uno de los asuntos ms delicados del federalismo como forma de Estado. En trmi
nos generales es posible distinguir tres sistemas utilizados por diferentes experien
cias federales para deslindar competencias265: De esta manera, se utiliza enumerar
todas las materias que corresponden al gobierno central y a los estados miembros.
Es la tcnica utilizada por la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela
la que en el artculo 156 enumera las competencias del poder central, aun cuando
el nmero 33 del mismo artculo le entrega como competencia al poder central
toda otra materia que la presente Constitucin atribuya al Poder Pblico Nacional,
o que le corresponda por su ndole o naturaleza y en su artculo 164 establece cua
les son las materias de competencia exclusiva de los estados miembros; tambin
establecer en forma expresa las competencias del gobierno central y residualmente
las competencias de los estados miembros, es decir, se entiende que todas aquellas
atribuciones que no han sido asignadas al gobierno central directamente corres
ponden a los estados miembros. Este es el modelo utilizado en Estados Unidos de
Norteamrica; y por ltimo, tambin es posible que la Constitucin federal seale
las competencias de los estados miembros y residualmente la del gobierno central.
Por ejemplo, el Acta de la Constitucin de Canad establece que deber ser legal
para la Reina, por y con el consejo y consentimiento del Senado y de la Cmara de
los Comunes, elaborar leyes para la paz, orden y buen gobierno de Canad, en rela
263
264
265
GAMAS TORRUCO, Jos. El Estado federal: orgenes, realidades y perspectivas. En Gaceta mexicana
de administracin pblica estatal y municipal, N 5455, 1996, pp. 117144, p. 117.
dem.
ABOLINS ROJAS, Daira. El federalismo como forma de Estado: Derecho comparado. En Erga Omnes,
N 1, 2006, pp. 427458, p. 444.
132
JORGE ASTUDILLO M.
cin a todos los asuntos no incluidos en las diferentes materias que esta Acta asigne
exclusivamente para las legislaturas de las Provincias.
Sin perjuicio de lo anterior, por regla general en el contexto de un Estado federal

la Constitucin federal suele reservar a la competencia del poder central materias
relacionadas con nacionalidad y ciudadana, pesos y medidas, relaciones interna
cionales, fuerza militar, etc.
En la actualidad la forma de Estado federal es una de las ms importantes. Es

tados como Estados Unidos de Norteamrica, Mxico, Brasil, Argentina, Venezuela,
Alemania, Suiza, Espaa, etc., han adoptado esta forma de organizacin y estructu
racin del poder.
LECCIN SEXTA:
LOS RGANOS Y LAS FUNCIONES DEL ESTADO.

LAS FUNCIONES CLSICAS
I.
Si bien tradicionalmente se ha hablado de la teora de la separacin de los po

deres del Estado, en estricto rigor, esta enunciacin no es correcta porque el poder
del Estado es un solo y no admite divisiones. Dado lo anterior esta teora debe ser
reformulada en el sentido de plantear la divisin y ulterior radicacin de las fun
ciones del Estado en rganos distintos e independientes entre s.
Pero an ms, tampoco es efectivo que exista una absoluta separacin de stas,
porque en la prctica lo que se observa es ms bien una preponderancia de funcio
nes y un mayor o menor grado de intensidad de colaboracin entre los rganos lla
mados en forma preferente a ejercerlas.
Por ejemplo, la funcin legislativa corresponde preponderantemente, en un sis
tema como el chileno al Congreso Nacional, pero de todas maneras se reconoce al
Presidente de la Repblica un importante conjunto de facultades que lo convierten
en un rgano colegislador. Algunas de estas facultades son tan importantes como
la iniciativa legal exclusiva, la facultad de veto o el manejo de las urgencias.
Las funciones estatales son todas aquellas actividades permanentes, desarro
lladas de manera continua que deben ser realizadas para alcanzar las diversas fi
nalidades del Estado.
Estas funciones son llevadas a cabo por los rganos del Estado. Explica el pro
fesor Agustn GORDILLO que las entidades estatales manifiestan su actividad y su
voluntad a travs de sus rganos266. Segn el mismo GORDILLO, algunos autores
definen el rgano del Estado como un conjunto de competencias que ser ejercido
por una persona fsica que, al actuar dentro de las atribuciones o funciones que le
han sido conferidas267, produce la imputacin de la voluntad del rgano a la volun
tad del Estado.
En este esquema conceptual se parte de la base que el rgano del Estado solo
puede estar integrado por una persona natural, la que presta, de alguna manera su
voluntad al rgano respectivo. Por ejemplo, en un rgimen presidencialista el r
266
267
GORDILLO, Agustn. Tratado de Derecho Administrativo y obras selectas. Buenos Aires: F.D.A., 11
ed., 2013, XII2. Disponible en http://www.gordillo.com/pdf_tomo1/capituloXII.pdf
dem.
JORGE ASTUDILLO M.
134
gano del Estado encargado de la funcin de gobierno se denomina Presidente de la

Repblica y ste a su vez estar integrado por la persona natural a la que la ciuda
dana le haya conferido la confianza suficiente para integrar ese rgano.
Esta distincin es muy importante. El funcionario, en efecto, tiene dos volun

tades y dos situaciones distintas segn sea el modo de su actuacin: su voluntad en
cuanto persona y sus derechos y deberes en cuanto funcionario frente al Estado y
su voluntad orgnica, en cuanto desempea la competencia estatal. En el primer
caso el funcionario puede tener derechos contrapuestos con el Estado y se lo con
sidera un sujeto de derecho diferenciado de l; en el segundo el funcionario se sub
sume dentro del rgano jurdico y en cuanto titular, no tiene, segn ya dijimos,
derechos o deberes contrapuestos con el Estado, sino meramente competencias
que le han sido asignadas y que desempear en su nombre; no tiene tampoco, en
consecuencia una personalidad diferenciada de la del Estado268.
Por ltimo, diremos que la persona natural que integra el rgano tiene que en
contrarse investida regularmente, esto es, asumir sus funciones en propiedad de
acuerdo al orden jurdico vigente, puesto que este es un supuesto ineludible para
que dicho rgano pueda actuar vlidamente.
En esta leccin efectuaremos un breve repaso de las funciones clsicas del Es
tado y de los rganos encargados de las mismas.
II. Funcin gubernativa
1. Concepto y contenido de la misma
a.
Qu es la funcin gubernativa?
La funcin de gobierno se puede entender en un sentido amplio, en un sentido

menos amplio y en un sentido restringido.
En un sentido amplio podemos sealar que la funcin de gobierno implica la

direccin general del Estado por parte de todos aquellos rganos que ejercen poder.
Esta acepcin comprende desde luego a las tres funciones clsicas del Estado. En
un sentido menos amplio implica la direccin y conduccin del Estado por parte
del rgano de gobierno en un sentido estricto (Presidente de la Repblica, Gabinete,
Directorio) y en un sentido restringido se alude a la ejecucin de las leyes. As se
suele hablar de poder ejecutivo para hacer referencia a esta funcin del Estado.
268
dem.
135
Para los efectos del presente curso consideraremos la funcin gubernativa del
Estado en un sentido menos amplio o si se quiere intermedio por lo que diremos
que esta funcin del Estado tiene una estructura compleja y se encuentra integrada
por tres subfunciones: una ejecutiva, una administrativa y una poltica propiamente
tal.
b. Las subfunciones que integran la funcin gubernativa del Estado
i.- La subfuncin ejecutiva
La subfuncin ejecutiva es aquella realizada por el rgano de gobierno y que
tiene por finalidad concretar los propsitos de la ley. Por medio de esta subfuncin
se busca por tanto materializar los mandatos de la ley.
Tradicionalmente se hablaba del poder ejecutivo porque se entenda que a ste
le corresponda ejecutar la ley, llevarla a su concrecin prctica.
ii.- La subfuncin administrativa
La subfuncin administrativa es aquella que persigue satisfacer en forma per

manente y continua las necesidades pblicas mediante la organizacin de los ser
vicios de la Administracin del Estado.
Ahora bien, es necesario advertir que en el ejercicio de la subfuncin adminis

trativa no solo se ejecutan leyes, tambin se dictan normas y se resuelven conflictos
de relevancia jurdica. Tal como seala GARRIDO FALLA, esta actividad se exterio
riza sustancialmente en actos de ejecucin, pero tambin en actos de legislacin
(reglamentos) y de jurisdiccin269.
iii.- La subfuncin poltica
Por ltimo la funcin gubernativa reconoce una no menos importante funcin

poltica propiamente tal. Como dice Humberto NOGUEIRA a travs de ella se de
termina la orientacin y fines polticos especficos que desarrollar una sociedad
estatal en un lapso determinado, sus prioridades, la planificacin de los medios y
las estrategias para concretar los fines que se han propuesto y su concrecin a travs
de los actos gubernamentales determinados por el ordenamiento jurdico270.
269
270
GARRIDO FALLA (2005) 42.

NOGUEIRA (2001) I, 284.
JORGE ASTUDILLO M.
136
Esta subfuncin poltica reconoce al titular del rgano un importante grado de

discrecionalidad, aunque no de arbitrariedad, pues ste deber siempre actuar den
tro de los lmites del Estado de derecho y de las exigencias que de l emanan.
2. El rgano gubernativo
a.
Concepto
Es aquel rgano al que el ordenamiento jurdico le encarga el ejercicio de la

funcin gubernativa del Estado.
Este rgano gubernativo presente diferente estructura y se le reconoce un

mayor o menor nmero de competencias, segn sea el rgimen poltico en el cual
interviene.
b. Principales tipos de rganos de gobierno
i.- Monocrtico
El rgano de gobierno monocrtico es aquel integrado por una sola persona
natural. Este rgano de gobierno monocrtico puede ser de cuatro tipos, a saber:
presidencial, monrquico, dictatorial y cooptado.
El monocrtico presidencial se caracteriza porque la persona natural que inte

gra el rgano accede al mismo por eleccin popular y lo ejerce en forma temporal.
El monocrtico monrquico se encuentra en manos de un titular que se llama mo
narca que accede al cargo en virtud de leyes hereditarias y lo ejerce en forma vita
licia. El monocrtico directorial es ejercido por un dictador que recibe diversas
denominaciones, como presidente de la repblica, lder, benefactor, etc., por lo ge
neral accede al poder por medio de la fuerza y lo ejerce y mantiene a travs de la
misma y en principio ejerce el poder en forma indefinida. Por ltimo, el monocrtico
cooptado es ejercido por una persona designada directamente por su antecesor en
el cargo y que lo ejerce en forma vitalicia. Ral Castro en Cuba es un buen ejemplo
de este tipo de rgano monocrtico.
ii.- Colegiado
El rgano de gobierno colegiado es aquel compuesto por dos personas natura

les que se denominan colegas. Ellos tienen idntica jerarqua y adoptan sus deci
siones por la unanimidad. En la historia romano existieron los cnsules durante la
Repblica (509 AC al 30 AC) que como magistratura estaban investidos de la m
xima potestad: el imperium, en virtud de la cual tena pleno poder militar.
iii.- Dualista
137
El rgano de gobierno dualista o bicfalo (dos cabezas) est compuesto por dos
rganos, uno unipersonal y otro colegiado. El rgano unipersonal cumple el rol de
jefatura de Estado y est a cargo del rey o del Presidente de la Repblica. El rgano
colegiado se denomina gabinete. Este gabinete se encuentra presidido por un pri
mer ministro, premier o canciller el cual cumple la funcin de ser jefe de gobierno.
Este gabinete se encuentra integrado por un nmero variable de ministros. El ejem
plo ms tpico de este tipo de rgano de gobierno lo encontramos en el parlamen
tarismo ingls.
iv.- Directorial
En este caso el rgano de gobierno corresponde a un directorio compuesto por

directores, que tienen la misma jerarqua y adoptan sus decisiones por medio de la
regla de la mayora. Este es el rgano de gobierno que encontramos en el sistema
directorial suizo.
III. Funcin legislativa
La funcin legislativa es aquella funcin del Estado encargada de la produccin
de las leyes.
La palabra ley tiene varios significados atribuibles. En sentido amplsimo, a

veces se utiliza como equivalente a Derecho o norma jurdica; en ocasiones, con un
alcance ms limitado, ley equivale a Derecho escrito que tiene su origen en algn
rgano estatal; en una acepcin an ms limitada, se denominan leyes aquellas nor
mas que ostentan un determinado rango en el sistema de fuentes, concretamente,
y dejando al margen a la Constitucin, que ostentan el rango supremo; y, en fin, en
trminos todava ms estrictos, ley es el nombre que reciben las normas dictadas
por quien tiene atribuido el poder legislativo271. Pero tambin ley es utilizada como
el efecto de los acuerdos entre particulares, esto es, ley en este caso se puede usar
como sinnimo de obligatoriedad de los compromisos asumidos. En este sentido
el Cdigo Civil dice en su artculo 1545 que todo contrato legalmente celebrado es
una ley para los contratantes.
271
PRIETO, Luis. Leccin Primera: Teora del Derecho. En PRIETO, Luis. Introduccin al Derecho.
Cuenca: Ediciones de la Universidad CastillaLa Mancha, 1996, pp. 1327, pp. 1920.
138
JORGE ASTUDILLO M.
Sin embargo, cualquiera sea el sentido que se le d a la palabra ley, existe un

amplio consenso de la importancia que esta fuente formal tiene para el derecho. Si
bien formalmente la Constitucin dentro del actual sistema de fuentes se alza como
la norma principal del ordenamiento jurdico, sustrayndonos de sta, indudable
mente la ley es la fuente formal ms importante, tanto por su extensin regulatoria
como por su posicin dentro del sistema social y su apreciacin por parte de los
distintos actores sociales. El dicho popular, recogido en la vieja cancin de Pedro
Vargas que dice con dinero y sin dinero, hago siempre lo que quiero y mi palabra
es la ley (no se dice mi palabra es la Constitucin) da cuenta grficamente lo que
acabamos de sealar.
La doctrina nos ofrece muchas definiciones de ley. Para el profesor Agustn

SQUELLA la ley es una fuente formal del derecho por medio de la cual el rgano o
poder legislativo, en una tarea asociada con el rgano o poder ejecutivo, produce
normas jurdicas abstractas, generales y de validez comnmente indefinida, si
guiendo para ello el procedimiento que la Constitucin fija para la formacin de la
ley y atenindose igualmente a ciertos lmites que en cuanto al contenido de la ley
establece tambin la propia Constitucin272.
Antes de explicar la definicin del profesor SQUELLA tenemos que hacer una
importante advertencia, pues esta definicin es vlida para el ordenamiento jurdico
chileno, donde el ejercicio del poder legislativo lo ejerce preferentemente el Con
greso Nacional con una importante participacin del Presidente de la Repblica.
Entonces, de acuerdo a la definicin del profesor SQUELLA:
a. La ley es una fuerte formal del derecho. Esta caracterstica de la ley ha que
dado del todo clara, adems ya hemos resaltado su importancia dentro del
sistema de fuentes del derecho.
b. El rgano productor de la ley, ya sabemos en Chile, no radica exclusiva y
excluyentemente en el Congreso Nacional, pues en la elaboracin de este
tipo de normas participan colaborativamente el Congreso Nacional y el Pre
sidente de la Repblica, y es ms, tambin podemos decir que participa en
l, y jugando un rol de suma relevancia el Tribunal Constitucional, espe
cialmente cuando dentro del procedimiento legislativo la Constitucin es
tablece un control de constitucionalidad preventivo de carcter obligatorio.
c. Las leyes son normas jurdicas abstractas, generales y de validez comn

mente indefinida. Frente a estas caractersticas considero que es necesario
agregar el calificativo preferentemente. De esta manera, las leyes son pre
272
SQUELLA, Agustn. Introduccin al derecho. Santiago de Chile: Editorial Jurdica de Chile, 2008, pp.
228229.
139
ferentemente, o si se quiere la gran mayora de las veces, o mejor casi siem

pre, normas jurdicas generales, puesto que es posible distinguir leyes que
no tienen esta caracterstica, como sucede por ejemplo con las leyes que
conceden la nacionalidad por gracia. Este mismo razonamiento puede ser
vlido para las caractersticas de la abstraccin y la permanencia.
d. Las leyes no son producidas de cualquier manera, ellas deben ser creadas
respetando el procedimiento establecido en la Constitucin. En este caso
estamos frente a la llamada supremaca formal de la Constitucin frente a
la ley.
e. Por ltimo la ley debe respetar ciertos lmites de contenido establecidos
en la Carta Fundamental. De esta manera se habla de la supremaca mate
rial de la Constitucin respecto de la ley.
Ahora bien, y sin perjuicio de todas las definiciones y comentarios que hemos
realizado precedentemente, para los efectos de este curso diremos que la ley es un
enunciado, principalmente normativo, producida por los rganos con competencias
legislativas, de carcter preferentemente general, abstracto, innovador, permanente
y coercible.
2. El rgano legislativo. Concepto y principales funciones
a.
Concepto
El rgano legislativo es el encargado de producir las leyes y ejercer el resto de

funciones que le confiere el ordenamiento jurdico. Se trata de un rgano colegiado
que puede estar compuesto por la totalidad de los miembros de una comunidad o
bien por un nmero reducido de ciudadanos. Esto ltimo nos lleva a distinguir entre
la democracia directa y la indirecta.
En el marco de las modernas democracias representativas el rgano legislativo
est integrado por un nmero variable de sujetos que son los representantes de la
ciudadana. Estos representantes se llaman asamblestas, congresistas o parlamen
tarios.
La importancia del rgano legislativo radica no solo en la produccin de las
leyes sino en ser este rgano el medio a travs del cual se manifiesta la voluntad
popular en el marco de una democracia. Justamente por ello la labor legislativa debe
ser objeto de un fuerte control, ya sea jurdico y/o poltico, como es el que puede
hacer el Tribunal Constitucional por ejemplo o la propia ciudadana, con el fin de
asegurar que este rgano de verdad represente la voluntad de la ciudadana y no
JORGE ASTUDILLO M.
140
los intereses de unos pocos. En cada rgimen poltico existen distintas herramientas
que apuntan al control de la labor legislativa.
En los regmenes presidencialistas como el chileno, el rgano legislativo se de
nomina Congreso Nacional. Podemos definirlo como aquel rgano colegiado, re
presentativo de la voluntad popular, cuya principal funcin es producir leyes y
desarrollar otras funciones que la Constitucin le encomienda, de acuerdo a las di
rectrices de forma y fondo que establece el ordenamiento jurdico.
b. Principales funciones del Congreso Nacional
Desde luego, la primera funcin del Congreso Nacional es la produccin de las
leyes de cuyo concepto hemos hablado en las pginas precedentes, pero adems, al
Congreso Nacional se le reconocen otras funciones no menos importantes dentro
del contexto de un sistema poltico.
De esta manera, al Congreso Nacional le cabe un rol fiscalizador de los actos
del gobierno. Esta funcin de fiscalizacin se puede concretar de diversas maneras,
siendo ms eficientes, como veremos ms adelante, los mecanismos propios del r
gimen parlamentario donde es posible que el gobierno pueda responder poltica
mente al parlamento al que, en definitiva, debe su cargo.
Adems el Congreso Nacional lleva a cabo una funcin de representatividad po

ltica especialmente en el seno de una sociedad pluralista. Esto quiere decir que el
Congreso Nacional es la sede natural donde deben confluir las diversas sensibili
dades polticas y sociales. Esta funcin se llevar a cabo con mayor o menor xito
dependiendo del sistema electoral utilizado por el respectivo sistema poltico.
IV. La funcin jurisdiccional
a.
Concepto
La funcin jurisdiccional del Estado es aquella que tiene por objeto el ejercicio
de la jurisdiccin. Son muchas las definiciones de jurisdiccin que podemos encon
trar en la literatura jurdica. En trminos muy sencillos podemos sealar que es
aquella actividad estatal que persigue la solucin de conflictos de relevancia jur
dica por medio de la interpretacin, integracin y aplicacin del derecho vigente
en una sociedad.
141
Magistralmente Eduardo COUTURE ha dicho que la jurisdiccin es una funcin

pblica, realizada por los rganos competentes del Estado, con las formas requeri
das por la ley, en virtud de la cual, por acto de juicio, se determina el derecho de las
partes, con el objeto de dirimir sus conflictos y controversias de relevancia jurdica,
mediante decisiones con autoridad de cosa juzgada, eventualmente factibles de eje
cucin273.
El propio COUTURE explica el alcance de esta definicin destacando los siguien
tes aspectos:
i. La jurisdiccin no solo es una potestad, tambin es un deber. En efecto, la

jurisdiccin, sostiene el maestro uruguayo no se trata solamente de un
conjunto de poderes o facultades sino tambin un conjunto de deberes de
los rganos del poder pblico274.
ii. El ejercicio de la jurisdiccin es encomendado a los rganos competentes

del Estado. Normalmente los rganos de la jurisdiccin son los del Poder
Judicial; pero esta circunstancia no excluye que las funciones jurisdiccio
nales puedan ser asignadas a otros rganos275.
iii. Este juez competente para el ejercicio de la jurisdiccin es un juez imparcial

e independiente. Los ciudadanos no tienen un derecho adquirido a la sa
bidura del juez; pero tienen un derecho adquirido a la independencia, a la
autoridad y a la responsabilidad del juez276 dice COUTURE.
iv. El ejercicio de la jurisdiccin se lleva a cabo mediante un adecuado proceso.

El proceso es una secuencia o serie de actos que se desenvuelven progre
sivamente, con el objeto de resolver, mediante un juicio de autoridad, el
conflicto sometida a su decisin277. Ahora bien, este proceso debe ser id
neo, adecuado, es decir, debe tratarse de un debido proceso.
El debido proceso es aquel que se encuentra informado por una serie de prin
cipios que apuntan a garantizar que las partes no queden en indefensin. De esta
forma, ambas partes deben ser escuchadas y tener idnticas posibilidades de probar
sus dichos, recurrir ante una resolucin que le agravie, etc.
273
274
275
276
277
COUTURE, Eduardo. Fundamentos del derecho procesal civil. Buenos Aires: Ediciones Depalma, 3
ed. 1958, 16 reimpresin 1990, p. 40.
COUTURE (1958) 4041.
COUTURE (1958) 41.
dem.
COUTURE (1958) 121122.
142
JORGE ASTUDILLO M.
v. El cometido inmediato de la jurisdiccin es decidir conflictos y controver

sias de relevancia jurdica. Por conflicto se entiende toda pretensin resis
tida o toda pretensin insatisfecha. Por controversias se entienden todas
aquellas cuestiones de hecho o de derecho que, no pudiendo resolverse
mediante los procedimientos de autotutela o autocomposicin, reclaman
un pronunciamiento de los rganos del Estado278.
vi. Por ltimo, la esencia de la jurisdiccin es la cosa juzgada. La cosa juzgada

es un efecto de ciertas resoluciones judiciales que apunta en definitiva a
dar eficacia al derecho. Por medio de la cosa juzgada la parte vencedora
puede exigir el cumplimiento forzado de lo resuelto por el tribunal cuando
el vencido no lo haga voluntariamente y por otro, a travs de ella se impide
que un mismo asunto vuelva a ser discutido y fallado entre las mismas par
tes, por la misma causa y respecto del mismo objeto.
Detrs de la cosa juzgada est presente la bsqueda de certeza jurdica en las

relaciones sociales y a travs de ella del orden y de la paz social. En consecuencia,
la cosa juzgada no solo tiene una dimensin jurdicoprocesal sino tambin pol
ticosocial.
b. Un concepto amplio de jurisdiccin
La jurisdiccin puede ser entendida en un sentido restringido y en uno amplio.
Cuando nos hemos referido a la jurisdiccin como funcin desarrollada por los tri
bunales de justicia la estamos entendiendo en un sentido restringido, en cambio
cuando extendemos el concepto a cualquier forma de resolucin de conflictos de
relevancia jurdica dentro de la cual aparece la justicia arbitral, e incluso la llamada
justicia domstica, esto es, aquella que tiene lugar en los grupos intermedios, aun
que carezcan stos de potestad de imperio, estamos aludiendo a un concepto amplio
de jurisdiccin.
Consideramos adecuada la adopcin amplia de jurisdiccin, especialmente en

todo aquello que dice relacin con una adecuada proteccin de los derechos de las
personas. As por ejemplo, entender en forma amplia la jurisdiccin nos permitira
extender las exigencias del debido proceso a cualquier escenario donde se estn
juzgando derechos y situaciones jurdicas.
278
COUTURE (1958) 4243.
c.
143
Los principios que informan el ejercicio de la funcin jurisdiccional
i.- La independencia
Desde la formulacin de la teora de la separacin de los poderes del Estado el
principio de la independencia ha sido la piedra angular del ejercicio de la funcin
jurisdiccional.
Segn el Diccionario de la RAE independencia corresponde a la cualidad o condicin de independiente. Por su parte independiente significa algo que no tiene dependencia, que no depende de otro. La independencia en ltima instancia significa
autonoma y la autonoma es la facultad para adoptar decisiones al margen de pre
siones y dependencias de otros entes.
El principio de independencia del poder judicial lo podemos entender desde

dos perspectivas. Por un lado como una consecuencia directa del principio de se
paracin de poderes, entendido como una garanta a la libertad de las personas y,
por otro, desde una perspectiva funcional respecto a las personas que integran los
rganos jurisdiccionales, esto es, los jueces.
En el primer sentido se entiende, entonces, que los dems poderes del Estado,
el gubernativo y legislativo no pueden intervenir en el mbito decisional del judicial,
lo que no quiere decir que no se relacionen porque ello no sera posible. Por ejem
plo, el presupuesto del poder judicial tiene que ser discutido ao a ao por los r
ganos colegisladores.
Desde una perspectiva funcional la independencia se mira en relacin con los

jueces. Cuando stos ejercen la funcin jurisdiccional, especialmente cuando dictan
sus sentencias resolviendo los conflictos jurdicos sometidos a su decisin, deben
estar exentos de presiones polticas o de cualquier otra naturaleza que puedan in
fluir en el contenido de las mismas.
El principio de la independencia judicial resulta fundamental para asegurar el

respeto a los derechos de las personas en el marco de una sociedad democrtica
porque en definitiva es el supuesto bsico para garantizar la imparcialidad a la hora
de resolver controversias279.
279
Ver ABREU BURELLI, Alirio. Independencia judicial: Jurisprudencia de la Corte Interamericana de

Derechos Humanos. En Anuario de Derecho Constitucional Latinoamericano, 2007, pp. 639651. Dis
ponible en: http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/dconstla/cont/2007.2/pr/pr10.pdf
144
ii.- La imparcialidad
JORGE ASTUDILLO M.
Segn el Diccionario de la RAE el vocablo imparcialidad significa la falta de designio anticipado o de prevencin en favor o en contra de alguien o algo, que permite
juzgar o proceder con rectitud.
El principio de imparcialidad reconoce dos dimensiones. Tal como lo ha expli
cado la Corte Constitucional Colombiana es posible distinguir entre una imparcia
lidad objetiva y una subjetiva. La imparcialidad objetiva exige que los asuntos
sometidos al juzgador le sean ajenos, de manera tal que no tenga inters de ninguna
clase ni directo ni indirecto. Hace referencia a que un eventual contacto anterior
del juez con el caso sometido a su consideracin, desde un punto de vista funcional
y orgnico, excluya cualquier duda razonable sobre su imparcialidad280. Por su
parte, la imparcialidad subjetiva garantiza que el juzgador no haya tenido relacio
nes con las partes que afecten la formacin de su parecer281.
En definitiva, el principio de imparcialidad tiene por objeto asegurar a las per

sonas que comparecen con sus pretensiones a los rganos que ejercen la jurisdic
cin tengan la garanta que sern juzgadas por un tercero que decidir sin
prejuicios ni posturas previas que afecten su nimo282. En otras palabras, el juzga
dor solamente debe decidir aplicando el derecho objetivo y no identificarse con la
posicin de ninguna de las partes que actan ante l.
iii.- La inamovilidad
Para que la independencia y la imparcialidad sean una realidad y efectivamente

informen el ejercicio de la funcin jurisdiccional es fundamental que aquellas per
sonas naturales que integran los rganos jurisdiccionales tengan la certeza que no
sern objeto de represalias por razn de sus fallos. Por esta razn se les garantiza
la inamovilidad en sus cargos mientras acten conformen al ordenamiento jurdico.
iv.- La inexcusabilidad
El principio de la inexcusabilidad deriva del carcter pblico de la jurisdiccin.

La jurisdiccin es un poderdeber, es decir, los rganos jurisdiccionales no solo tie
nen la facultad de resolver conflictos jurdicos sino tambin el deber de hacerlo
cuando son requeridos en forma legal por las partes. La Constitucin chilena con
sagra expresamente este principio al sealar que reclamada su intervencin (la de
los tribunales de justicia) en forma legal y en negocios de su competencia no podr
280
281
282
CORTE CONSTITUCIONAL COLOMBIANA. Sentencia N C762/09, de 29/10/2009.

dem.
dem.
145
excusarse de ejercer su autoridad ni aun por falta de ley que resuelva la contienda
sometida a su decisin.
2. Los rganos jurisdiccionales
a.
Concepto
El ejercicio de la funcin jurisdiccional corresponde principalmente a los tri

bunales de justicia.
Los tribunales de justicia son aquellos rganos del Estado a los que el ordena
miento jurdico le entrega la facultad de resolver conflictos de relevancia jurdica
con autoridad de cosa juzgada y facultad de imperio.
b. Tipos de rganos jurisdiccionales
i.- rganos jurisdiccionales que pertenecen al poder judicial y aqullos
que no
Los rganos jurisdiccionales que pertenecen al poder judicial se denominan
tribunales de justicia y se encuentran integrados por personas naturales llamadas
jueces. Son los tribunales de justicia los que tienen potestad de imperio por regla
general.
Los rganos jurisdiccionales que no pertenecen al poder judicial son aqullos

facultados para resolver conflictos de relevancia jurdica pero que se encuentran
ajenos a la estructura del poder judicial del Estado. Por ejemplo lo jueces rbitros
designados por las partes o por la autoridad judicial en subsidio para resolver de
un asunto litigioso o los tribunales disciplinarios de un partido poltico, etc.
ii.- rganos jurisdiccionales dotados de potestad de imperio en forma
directa y aqullos que no
La potestad de imperio es la facultad de la que estn investidos ciertos rganos

jurisdiccionales, en especial los tribunales de justicia, para ordenar el cumplimiento
forzado de sus resoluciones a travs de la fuerza pblica cuando stas no sean aca
tadas voluntariamente.
Los rganos jurisdiccionales dotados de potestad de imperio son aqullos fa

cultados por el ordenamiento jurdico para disponer el cumplimiento forzado de
sus resoluciones. Los rganos jurisdiccionales no dotados de potestad de imperio
carecen de esta facultad, al menos en forma directa. Por ejemplo, un juez rbitro no
146
JORGE ASTUDILLO M.
puede ordenar el cumplimiento de lo resuelto por medio de la fuerza pblica por

lo que la parte que obtuvo la sentencia favorable deber dirigirse a un tribunal com
petente para obtener el cumplimiento forzado.
iii.- rganos jurisdiccionales letrados y legos
Esta clasificacin se hace considerando la calidad de abogado de los integrantes

del rgano. Los rganos letrados son aqullos en que sus integrantes tienen la ca
lidad de abogados. Por ejemplo los tribunales de justicia. En cambio, los rganos
jurisdiccionales conformados por jueces que no tienen calidad de abogado son los
rganos legos. Por ejemplo un juez rbitro arbitrador o amigable componedor no
necesariamente debe ser un letrado.
iv.- rganos jurisdiccionales especializados que no pertenecen al Poder
Judicial
Se trata de rganos jurisdiccionales que sin pertenecer al Poder Judicial se en

cuentran dentro de la estructura del Estado y que se encuentran dotados de potes
tad de imperio, por ejemplo, el Tribunal Constitucional en el ejercicio de sus
funciones tendentes a resolver conflicto de relevancia jurdica constitucional.
LECCIN SPTIMA:
LA FUNCIN CONTRALORA
Y LA FUNCIN CONSTITUYENTE
I.
La funcin contralora
La funcin contralora no corresponde a una de las funciones clsicas del Estado,

sin embargo, dada su trascendencia merece una especial referencia en este curso.
La funcin contralora del Estado es aquella actividad que tiene por objeto ve
rificar que la actuacin de los rganos del Estado se ajuste al ordenamiento jurdico
vigente.
Esta funcin contralora persigue una finalidad preventiva y correctora. De

acuerdo a la finalidad preventiva se busca evitar que actos y normas contrarias al
ordenamiento jurdico nazcan a la vida del derecho y produzcan sus efectos. La fi
nalidad correctora persigue evitar que una actuacin antijurdica contine produ
ciendo sus efectos para el caso que haya entrado en vigencia.
2. Los rganos de control
Los rganos de control los podemos encontrar dentro de la estructura estatal
y fuera de ella. Dentro del Estado los rganos de control pueden ser generales y es
peciales.
Los generales son aquellos que si bien no han sido diseados para llevar a cabo
la funcin contralora, de todas maneras la Constitucin y la ley le encomiendan lle
varla a cabo, directa o indirectamente respecto de otros rganos del Estado. Es el
caso por ejemplo del Congreso Nacional, que si bien su principal funcin es la le
gislativa de todas maneras est llamado a fiscalizar los actos del Gobierno. Lo mismo
sucede con los tribunales de justicia, quienes en el ejercicio de la funcin jurisdic
cional muchas veces se encuentran efectuando un control de la actividad de otros
rganos del Estado.
Los especiales son aquellos que han sido designados con la precisa finalidad
de controlar la actuacin de otros rganos del Estado. Por ejemplo, la Contralora
General de la Repblica.
Fuera del aparato estatal existen diversos rganos de control o ms bien me

canismos de control que pueden ser ejercidos por asociaciones intermedias o por
ciudadanos en forma individual.
JORGE ASTUDILLO M.
148
En este contexto los medios de comunicacin social, en el seno de una sociedad

democrtica, estn llamados a efectuar el control de los actos quienes ejercen el
poder poltico.
3. La importancia del control en el marco de un Estado de Derecho
a.
Consideraciones preliminares
La actividad contralora resulta fundamental para la existencia de un verdadero

Estado de Derecho. Hemos dicho que uno de los principios fundamentales sobre
los que se construye todo Estado de Derecho es el de la responsabilidad. A diferencia
de lo que sucede en las dictaduras o en una Monarqua Absoluta en un Estado de
Derecho es posible hacer efectivas responsabilidades de los gobernantes por sus
actos y con ello la dignidad y libertad humana estarn ms protegidas.
Pero adems, la funcin contralora resulta decisiva para combatir el flagelo de
la corrupcin cuyos efectos nocivos terminan haciendo trizas la democracia y los
derechos fundamentales de las personas.
b. Sobre el concepto de corrupcin y sus consecuencias negativas
i.- Presentacin del tema
Mucho se habla hoy en da de la corrupcin, y es bueno que as sea, pues ello
da cuenta de una sana preocupacin tanto por parte de las instituciones nacionales
e internacionales, as como de la propia opinin pblica respecto de un fenmeno
que est presente en las distintas sociedades y que poco a poco se ha ido instalando
y dejando sentir sus efectos dainos en los diversos mbitos de la vida social. Esta
tendencia ha dado lugar a un sin fin de literatura, informes de organizaciones gu
bernamentales y no gubernamentales, reportajes periodsticos, etc., y a una paula
tina adaptacin de las normas jurdicas internas con la pretensin de combatirla,
principalmente desde el flanco penal.
Lo cierto es que la corrupcin es un mal que se encuentra presente en todos y
cada uno de los estratos sociales, a pesar de que con mucha frecuencia los medios
de comunicacin social nos informan sobre escndalos de corrupcin en las altas
esferas del poder, ellos no son ms que la punta del iceberg. De esta manera, es po
sible hablar de una verdadera cultura de la corrupcin, que con mayor o menor in
tensidad implica tolerancia a este tipo de conductas por parte de la ciudadana.
El cantor argentino PIERO, con su particular estilo mostraba esta realidad,
cuando cantaba en el ao 1984: Unos miran adelante y otros miran para atrs, mu-
LECCIN SPTIMA: LA FUNCIN CONTRALORA Y LA FUNCIN CONSTITUYENTE
149
chos miran al costado y otros no quieren mirar. Hay quien se tapa la cara, no la quiere
destapar, otros que se la disfrazan y la mandan a guardar283.
Ya se han dicho tantas cosas sobre la corrupcin en los ltimos tiempos que no
puede quedar ninguna duda sobre el enorme dao material que causa y la amenaza
que representa para el imperio del Estado de Derecho y para el desarrollo de la de
mocracia. Pero an ms, la corrupcin no slo se conforma con corroer el Estado y
sus instituciones, sino que tambin se infiltra en las distintas esferas sociales, afec
tando negativamente la vida social, fomentando la desconfianza en las relaciones
entre los actores sociales y alterando el normal desarrollo de la sociedad. Por ejem
plo, la corrupcin empresarial puede ocasionar devastadores efectos para la eco
noma del pas y con ello alterar los precios o la cantidad ofrecida, afectando con
ello tarde o temprano el bienestar de las personas.
La Convencin de Naciones Unidas contra la corrupcin en su prefacio de al
guna manera reitera estas ideas: La corrupcin es una plaga insidiosa que tiene
un amplio espectro de consecuencias corrosivas para la sociedad. Socava la demo
cracia y el estado de derecho, da pie a violaciones de los derechos humanos, distor
siona los mercados, menoscaba la calidad de vida y permite el florecimiento de la
delincuencia organizada, el terrorismo y otras amenazas a la seguridad humana.284.
Frente a este panorama, es necesario crear una conciencia individual y social

en orden a entender que la corrupcin es un mal que produce graves consecuencias
negativas para el Estado y para las personas, y con ello adoptar las medidas pre
ventivas y represivas idneas que permitan controlarla. La prevencin y el combate
de la corrupcin no es solamente un problema de reformas legales. Principalmente
es un asunto cultural. El perfeccionamiento de la legislacin penal es solamente un
instrumento. A la sociedad civil le corresponde desarrollar recursos morales e ins
trumentos de accin para poner lmites a la corrupcin285.
Los autores que se han dedicado al estudio del fenmeno de la corrupcin coin
ciden en que ella ha estado presente desde siempre en las sociedades polticas. Es
un mal social latente, que se deja ver con mayor o menor intensidad en cada socie
dad y en cada perodo histrico determinado. Sin embargo, el hecho de que la co
rrupcin sea algo consustancial a las sociedades humanas no justifica la pasividad
de las mismas.
283
PIERO: Milonga de lo peor. En lbum El regalao, Argentina, 1984.
285
GODOY, Oscar. Consideraciones generales sobre la corrupcin y su prevencin. En Revista de Ciencia Poltica, Volumen 18, N 12, 1996, pp.1530, p. 30.
284
ORGANIZACIN DE NACIONES UNIDAS: Convencin de Naciones Unidas contra la corrupcin. M

rida, 2003.
150
JORGE ASTUDILLO M.
El profesor LAPORTA SAN MIGUEL, ilustrativamente, sostiene que el fenmeno

de la corrupcin ha sido equiparado metafricamente con la enfermedad: Nadie
niega que la enfermedad es algo que se da y se dar, en un grado u otro, en todas
las sociedades; pero a nadie se le ha ocurrido tampoco pensar que esto sea un ar
gumento para que debamos aceptarla o dejar de luchar contra ella. Muy por el con
trario, ello nos empuja a perfeccionar cada vez ms nuestros conocimientos
mdicos y nuestros mtodos teraputicos. Con la corrupcin sucede lo mismo: ha
existido y existir siempre, pero tal caso no nos exime de desarrollar y preparar
todo un conjunto de dispositivos institucionales para tratar de atajarla o minimizar
su alcance286. Por su parte, RIVERO ORTEGA287 afirma que la corrupcin es algo in
evitable, pero que necesariamente tiene que ser controlada por el derecho. Las so
ciedades y el derecho en particular no pueden renunciar a esta tarea. En otras
palabras, al derecho, especialmente al derecho constitucional, administrativo y
penal le cabe un importante rol en la lucha contra la corrupcin, rol del que obvia
mente no puede sustraerse.
ii.- Sobre el concepto de corrupcin
El Diccionario de la Real Academia de la Lengua Espaola define corrupcin en

primer lugar como accin y efecto de corromper. Por su parte la palabra corromper
puede ser entendida como alterar y trastocar la forma de algo, echar a perder, de
pravar, daar, pudrir, sobornar a alguien con ddivas o de otra manera, etc. Adems,
en la acepcin cuarta de la misma definicin se seala que en las organizaciones, es
pecialmente en las pblicas, prctica consistente en la utilizacin de las funciones y
medios de aquellas en provecho, econmico o de otra ndole, de sus gestores.
Las definiciones ofrecidas en el prrafo anterior nos dan una primera e inequ
voca idea de lo que la corrupcin implica, de partida algo no deseable. Sin embargo,
y a pesar de este evidente consenso, una de las cuestiones ms serias a las que se
enfrenta cualquier intento de analizar el fenmeno de la corrupcin es el de establecer
un concepto de corrupcin que pueda ser ampliamente compartido a pesar de las di
ferentes tradiciones jurdicas, ticas y polticas a las que se pueda pertenecer y al mar
gen de las distintas perspectivas desde las que se pueda enfocar su anlisis288.
286
287
288
LAPORTA, Francisco. La corrupcin poltica: Introduccin general. En LAPORTA, Francisco y L

VAREZ, Silvina (editores). La corrupcin poltica. Madrid: Alianza Editorial, 1997, pp. 1936, pp.
1920.
RIVERO, Ricardo. Instituciones jurdicoadministrativas y prevencin de la corrupcin. En FABIN
CAPARROS, Eduardo (coordinador). La corrupcin: Aspectos jurdicos y econmicos. Salamanca:
Ratio Legis, 2000, pp. 3943, p. 39.
MALEM, Jorge. La corrupcin. Aspectos ticos, econmicos, polticos y jurdicos. Barcelona: Editorial
Gedisa S.A, 2002, p. 28.
151
Como bien sostiene FERNNDEZ ROS289, pretender definir la corrupcin y los

conceptos relacionados con ella es una labor compleja; se trata de un concepto ge
neral, y no siempre resulta fcil establecer una definicin clara del mismo. Cuando
hacemos referencia a la corrupcin todos sabemos ms o menos a qu no estamos
refiriendo, pero es difcil formular una definicin explcita.
Es ms, el carcter elusivo de la corrupcin hace difcil su definicin. Ya sabe

mos, que por su propia naturaleza, es secreta y que intenta ser invisible a cualquier
espectador. Ello explica porque existe una gran variedad de perspectivas para in
tentar hacerlo. Por esta razn hay definiciones centradas en la funcin pblica, en
el mercado, en la nocin de inters general, y tambin en la percepcin cultural de
lo que es corrupcin290.
En las lneas que siguen, procuraremos acercarnos a un concepto general de

corrupcin, o mejor dicho, dar cuenta de sus elementos constitutivos.
En primer lugar se debe tener en cuenta a la hora de optar por un concepto de

corrupcin, que este trmino, en su origen nos remite a la destruccin de la mate
ria, a la entropa progresiva, y su significado conecta ntimamente con la idea de
degradacin, natural en un principio, valorativa en un segundo trmino. Contem
plada desde esta ltima perspectiva, la corrupcin parece estar relacionada con el
menoscabo de la integridad moral o de la dignidad de la persona, ya sea a causa de
la intervencin de otros pinsese en la denominada corrupcin de menores,
por ejemplo o de uno mismo291.
Dentro del contexto precedentemente sealado, se puede decir que el concepto

de corrupcin debe estar configurado, a lo menos, por los siguientes elementos:
289
290
291
La corrupcin es un comportamiento. Es una conducta del ser humano, que

puede presentarse en forma positiva como negativa, es decir, bajo la forma
de una accin u omisin. As por ejemplo, incurre en un acto de corrupcin
el que ofrece dinero a cambio de un favor o de una ventaja, pero tambin
quien en su deber de controlar tomando conocimiento de un acto irregular
no hace nada.
Es un comportamiento humano voluntario. Al igual que todos los actos so
ciales que generan consecuencias para su autor, deben ser producto de la vo
luntad libre del ser humano, y los actos de corrupcin no escapan a esta regla.
FERNNDEZ, Luis. Psicologa de la corrupcin y los corruptos. Santiago de Compostela: Grupo Edi
torial Universitario, 1999, p. 19.
GODOY (1999) 19.
FABIN (2000) 17.
152
JORGE ASTUDILLO M.
Por medio de este comportamiento se ejecutan actos u omisiones que se

encuentran al margen de la ley o de lo que la sociedad en un momento de
terminado considera incorrecto (para el caso de la corrupcin poltica de
los gobernantes, donde los estndares de comportamiento son ms rigu
rosos). De esta manera, la corrupcin implica la ejecucin de actos como
soborno, apropiaciones indebidas, trfico de influencias, etc.
Este comportamiento humano ilcito busca la obtencin de beneficios ya

sea por los sujetos directamente involucrados en el acto corrupto como
para terceros. De esta manera, por el acto de corrupcin se pueden bene
ficiar tanto los sujetos directamente involucrados en su comisin como ter
ceros. Estos terceros pueden ser amigos, familiares, simples conocidos o
incluso personas jurdicas o entes colectivos. No es extrao por lo mismo
que en el mundo poltico muchos actos de corrupcin hayan sido cometi
dos para obtener beneficios econmicos para un partido poltico. Estos be
neficios por su parte no slo se obtienen en forma de dinero, ellos pueden
consistir en ascensos, promociones, etc.
La corrupcin siempre genera un efecto daino tanto para la sociedad
como para el Gobierno del Estado. Estos efectos pueden ser polticos, eco
nmicos y en relacin con los derechos fundamentales. Por ms simple y
de escaso valor pecuniario que sea un acto corrupto, siempre sus efectos
colaterales dainos sern superiores.
Atendidos los elementos enunciados precedentemente, podemos decir que la

corrupcin es un comportamiento voluntario del hombre en sociedad, ilcito e in
cluso inapropiado (en el caso de la corrupcin poltica), realizado para satisfacer
algn inters particular del agente que lo realiza, ya sea en beneficio propio o de
un tercero, y que produce consecuencias perniciosas para la sociedad y el Estado.
Como se puede apreciar, el concepto de corrupcin propuesto para el presente
trabajo no reconoce como elemento del mismo, la concurrencia de la calidad de
agente o funcionario pblico del sujeto corrupto. En este sentido, considero acer
tada la doctrina del profesor GARZN VALDS que sostiene bsicamente que el con
cepto de corrupcin est lgicamente vinculado al concepto de sistema normativo.
En efecto, afirma ste que no es posible hablar de corrupcin sin hacer referencia
simultneamente al marco normativo dentro del cual se produce el acto corrupto.
Lo anterior, por tanto, significa abandonar la idea de que para hablar de corrupcin
hay que hacer necesariamente referencia a una persona que ocupa una posicin
oficial, es decir, a una autoridad o, lo que es lo mismo, a alguien que ejerce poder292.
292
GARZN, Ernesto. Acerca del concepto de corrupcin. En CARBONELL, Miguel y VSQUEZ, Rodolfo
(coordinadores). Poder, Derecho y Corrupcin. Mxico D.F. Siglo XXI Editores, 2003, pp. 1944, p. 21.
153
Esta autoridad en consecuencia es aqul que tiene competencia para tomar deci
siones y cuyos cargos ejercidos le imponen deberes institucionales. La autoridad
que interesa para definir la corrupcin est sujeta a estos deberes. En este orden
de cosas es posible hablar de derechos y deberes institucionales o posicionales no
slo de las autoridades polticas, sino tambin de un juez o del director de una em
presa293.
Las causas que influyen en la corrupcin, obedecen a diversos factores, de n

doles sociolgicas, polticas, institucionales, culturales, etc. Es as como, desde el
derecho, la sociologa, la economa y la psicologa se nos ofrece una amplia gama
de causas que originaran la corrupcin, sin embargo, atendida la ruta trazada para
la presente investigacin no me parece oportuno detenerme en su anlisis. Aunque
de todas formas es conveniente destacar que una de las causas que ms influyen en
la corrupcin es la ausencia de transparencia. En efecto, es oscurantismo y el secreto
siempre ser un contexto idneo para que la corrupcin se desarrolle.
En cuanto a las tipologas de la corrupcin, la doctrina es bastante fecunda para
identificarlas, de esta manera se habla de una corrupcin sistmica frente una dis
persa; de una corrupcin poltica y una administrativa; otros distinguen entre la
corrupcin poltica y la administrativa; la corrupcin individual y la corporativa e
incluso se habla de una corrupcin privada que se contrasta con la corrupcin p
blica.
iii.- Algunos de los efectos de la corrupcin
Una advertencia previa. Si bien, a corto plazo la corrupcin puede generar al

gunos efectos econmicos positivos, como son por ejemplo, la agilizacin de los me
canismos del Estado, creacin de ciertos incentivos para la llegada de inversin
extranjera y el mismo mejoramiento de los salarios de los funcionarios pblicos,
ellos slo son aparentes. Nunca se debe olvidar que la corrupcin es algo en s malo
y por tanto sus consecuencias dainas ms temprano que tarde se dejarn sentir.
Incluso aun aceptando que pequeos actos de corrupcin pueden mejorar pun
tualmente el bienestar de algunos de los individuos ms pobres, no cabe duda de
que existen numerosas formas de afrontar el problema subyacente de distribucin
de la renta ms adecuadas que la tolerancia de la corrupcin y que estos posibles
efectos positivos parciales tienen lugar a costa de graves consecuencias negativas
para la economa y los ciudadanos en general294.
293
294
GARZN (2003) 22.
MURIEL, Mara Victoria. Aproximacin macroeconmica al fenmeno de la corrupcin. En RODR

GUEZ, Nicols y FABIN, Eduardo, (Coordinadores) La corrupcin en un mundo globalizado: Anlisis interdisciplinar. Editorial Ratio Legis, Salamanca, 2004. pp. 2739.
154
JORGE ASTUDILLO M.
Para el profesor Jorge MALEM SEA295 los efectos econmicos ms relevantes

de la corrupcin poltica, sobre todo cuando ella involucra a las ms altas instancias
gubernamentales de un pas, son las siguientes:
La corrupcin poltica atenta contra la inversin en la economa de un pas

y, en consecuencia, es una prctica negativa para su desarrollo econmico,
poltico y social.
Un efecto asociado al anterior, y en algn sentido de ms amplias propor

ciones, se produce sobre el poder de toma de decisiones polticas, sobre la
productividad y la calidad de la inversin. Los gobiernos corruptos pueden
comprometerse en proyectos faranicos, con fondos privados o de orga
nismos de ayuda al desarrollo, que dan origen a cuotas altas de pagos in
debidos en lugar de dedicar esos mismos recursos a tareas productivas.
Adems, el fenmeno de la corrupcin influye en el aumento de los costos
y los precios de los bienes y servicios, afectando con ello a la poblacin, es
pecialmente a los ms vulnerables.
La profesora Victoria MURIEL296, siguiendo de cerca los estudios de GUPTA, DA

VODI y ALONSOTERME, ensea que la corrupcin produce sus efectos en variables
claves del desarrollo econmico y social que, a su vez, desembocan en la incidencia
de la corrupcin en la desigualdad distributiva y en la pobreza. En consecuencia,
los canales a travs de los cuales se produce esta incidencia seran los siguientes:
En primer lugar la corrupcin afecta al crecimiento econmico, y con ello me

nores sern las tasas de reduccin de la pobreza. Tal como ensea Gregory MAN
KIW, en su clsica obra Principios de Economa, es justamente la productividad el
elemento que explica los distintos niveles de vida de los pases. Para comprender
las grandes diferencias que observamos entre los distintos niveles de vida de los
distintos pases o entre los niveles de vida de los distintos perodos, debemos cen
trar la atencin en la produccin de bienes y servicios297. Es por ello que si la co
rrupcin afecta la productividad, el PIB ser menor y por ende existirn menos
recursos a disposicin del Estado para mejorar la calidad de vida de las personas.
En segundo lugar, cuanto menos equitativa sea la distribucin de la renta menor
ser el crecimiento econmico, y como la corrupcin contribuye a tal desigualdad
295
296
297
MALEM, Jorge. La corrupcin poltica. En Revista Jueces para la democracia, N 37, 2000, pp. 26
34.
MURIEL (2004) 2739.
MANKIW, Gregory. Principios de Economa. Mxico DF.: Paraninfo, 4 ed., 2007. p. 384.
155
distributiva, por esta va tambin se incide en un menor crecimiento econmico y

con ello en la real superacin de la pobreza.
La corrupcin tambin afecta el sistema impositivo. En la medida que las eva

siones, las exenciones tributarias y las propias deficiencias de este sistema, favo
rezcan a grupos ms privilegiados, anulando la progresividad de los mismos,
reduciendo sus bases y con ello aumentando la desigualdad distributiva.
En tercer trmino, la corrupcin puede incidir negativamente en la generacin
y en la distribucin de renta del pas a propsito de los programas sociales del sec
tor pblico, de tal forma que un diseo o una aplicacin incorrecta de estos progra
mas, puede hacer que estos fondos no lleguen precisamente a los ms necesitados.
En cuarto lugar, la corrupcin puede llevar a la concentracin de los activos en
manos de los sectores ms acomodados, los que vern incrementadas sus rentas. Con
ello no slo aumenta su riqueza sino tambin su influencia en las polticas econmicas.
Adems, la incidencia de la corrupcin en la distribucin y en la pobreza est

en alguna medida relacionada con el sesgo en la distribucin del riesgo de las in
versiones, por cuanto los ms desfavorecidos habrn de soportar mayores primas
de riesgo en sus decisiones inversoras. Ello se traduce en el hecho de que el rendi
miento esperado de cualquier inversin es menor para estos grupos de renta ms
baja y mayor para los ms influyentes, con el consiguiente desincentivo para que
los primeros lleven a cabo proyectos de tal tipo.
Tambin, la corrupcin afecta el desarrollo, a travs de su impacto en la forma
cin y en la distribucin del capital humano. As por ejemplo, al menos recaudacin
de impuestos supone menos recursos para educacin y sanidad.
En el mismo sentido Susan ROSEACKERMAN298 sostiene que altos niveles de

corrupcin se asocian a bajos niveles de inversin y crecimiento. Es as como, la co
rrupcin reduce la efectividad de las polticas industriales e impulsa a las empresas
a actuar en el sector no oficial infringiendo las leyes fiscales. Pero adems, los altos
niveles de corrupcin desaniman la inversin directa exterior.
En definitiva, un pas es ms pobre en general si los niveles de corrupcin son

elevados. En este caso, puede verse atrapado en un crculo vicioso en el que la co
rrupcin alimenta ms corrupcin y disuade la inversin de negocios legtimos299.
298
299
ROSE ACKERMAN, Susan. La corrupcin y los gobiernos. Causas, consecuencias y reforma. Madrid:
Siglo Veintiuno de Espaa Editores, 2001, p. 3.
ROSE ACKERMAN (2001) 4.
156
JORGE ASTUDILLO M.
Respecto a la forma como la corrupcin afecta la democracia, consideramos

oportuno comenzar estas reflexiones recordando que en Esencia y Valor de la De
mocracia, Hans KELSEN plantea que el fundamento de esta forma de gobierno se
puede encontrar en los valores de libertad e igualdad como instintos primarios de
la vida social.
De esta manera, plantea el autor austraco que en primer lugar, la protesta con
tra la coaccin resultante del estado social, la reaccin contra la voluntad extraa,
ante la cual la propia tiene que doblegarse, y la retorsin contra la heteronoma. Es
la misma naturaleza la que en su ansia de libertad se subleva contra la sociedad300.
Segn SQUELLA, lo anterior, se trata de lo que el autor austraco califica como
libertad natural, la cual se dirige sin ms a la eliminacin de la autoridad y del es
tado. Para echar mano de una terminologa de uso ms frecuente en la actualidad,
podemos decir, por nuestra parte, que se trata de la idea de la libertad negativa301.
En otras palabras, el instinto primario de libertad del ser humano hace que de
alguna manera le repugne ver restringida su autonoma, lo que se viene a acentuar
con la idea de igualdad. En efecto, sostiene KELSEN que el peso de la voluntad
ajena, impuesto por el orden social, es tanto ms abrumador cuanto ms intensa
mente se manifiesta en el hombre la conciencia del propio valer al rechazar la su
perioridad de los dems, y mientras ms profundamente alientan contra el seor o
el imperante los sentimientos de los sbditos: l es un hombre como yo, y todos
somos iguales. De dnde emana su derecho a mandarme? As, la idea absoluta
mente negativa y antiheroica de la igualdad presta base a la aspiracin, tambin ne
gativa, hacia la libertad302.
Pero hay ms, la vida en sociedad es una realidad de la que el hombre no puede
escapar. Ya lo hemos sostenido en la primera leccin. Como bien dice el profesor
SQUELLA, establecidos los dos puntos anteriores, a saber, por una parte que el
hombre reconoce como instintos primarios los de igualdad y libertad que presu
ponen la ausencia de autoridad y de coaccin y, por otra, que el hombre no puede
vivir sino en alguna forma de asociacin con los dems lo cual supone organizacin
del poder y normas de validez objetiva para todoscmo conciliar, entonces, dichos
instintos con esta exigencia de vida en sociedad?303.
300
301
302
303
KELSEN, Hans. Esencia y Valor de la Democracia. Madrid: Ediciones Guadarrama, Coleccin Uni
versitaria de Bolsillo, Punto Omega, 1977, p. 15.
SQUELLA, Agustn. Filosofa del Derecho. Santiago: Editorial Jurdica de Chile, 2003, p. 252.
KELSEN (1977) 1516.
SQUELLA (2003) 253.
157
Para esta interrogante la respuesta es muy simple, pues es necesario buscar

una forma de gobierno que permita armonizar los instintos primarios de libertad
e igualdad con la necesidad de la vida social. Y para ello se debe buscar el meca
nismo que logre atenuar en la mayor medida de lo posible las decisiones heterno
mas: Y esta forma de gobierno es la democracia.
En otras palabras, la democracia permite que las personas puedan participar

ya sea directa o indirectamente en la adopcin de las decisiones sociales fundamen
tales, permitiendo de esta manera que disminuir la heteronoma en la creacin de
las normas de conductas, especialmente las jurdicas, y con ello salvaguardar la li
bertad del hombre. En definitiva, la democracia es y deber ser el reino de la libertad
e igualdad humana.
Por tanto, la corrupcin afecta a la democracia en su esencia, en sus fundamen
tos bsicos como son la libertad y la igualdad. En otras palabras, la corrupcin hace
polvo el principio irrenunciable de la democracia de que todos somos iguales ante
la ley y la accin gubernamental y, sobre todo, distorsiona la relacin entre gober
nante y gobernado, que nos hace sufrir un sentimiento generalizado de injusticia y
frustracin, por el servidor pblico que no acta si no ve la luz304. De esta manera,
coincidimos Rose Ackerman305, cuando sostiene que la corrupcin hace que las de
cisiones polticas pblicas favorezcan a los que tienen la capacidad de pagar, perju
dicando a quienes realmente necesitan la satisfaccin de sus necesidades y que no
tienen otros medios para obtenerlos.
En consecuencia, la corrupcin supone el quebrantamiento de los principios
esenciales sobre los que se asienta todo rgimen democrtico, especialmente en la
idea de que toda actividad pblica debe perseguir el inters conjunto de los ciuda
danos. Esto es, en el proceso de decisin los intereses de los representados son los
nicos que han de ser tenidos en cuenta. Por ello, el sistema se estructura sobre la
base de que en toda decisin pblica es, de un modo u otro, adoptada por los ciu
dadanos buscndose alcanzar el ideal de la plena identificacin entre representan
tes y representados, entre gobernantes y gobernados306. Es as como, la corrupcin
implica la sustitucin de los deseos de los ciudadanos por los intereses concretos
del representante, y de otros sujetos ajenos, a la hora de tomar una decisin. Ello
304
305
306
PREZ, Bernardo. La corrupcin: Aspectos jurdicos y ticos. En ARIEL, Bruno (coordinador): Anlisis jurdico, econmico y poltico de la corrupcin. Mxico D.F.: Editorial Prorra, 2005, pp. 97107.
ROSEACKERMANN, Susan. Corrupcin y Competencia. En Revista de Ciencia Poltica Pontificia
Universidad Catlica de Chile, volumen 18, N 12, 1996. pp. 4351.
BUSTOS, Rafael. Corrupcin de los Gobernantes, Responsabilidad Poltica y Control Parlamentario.

En Teora y Realidad Constitucional, N 19, 2007, pp. 135161.
158
JORGE ASTUDILLO M.
no slo puede generar mayores costes para los representados, sino que sobre todo
implica el desprecio frontal y absoluto a los intereses, deseos y aspiraciones de los
ciudadanos que de este modo se sienten totalmente ajenos a las decisiones pbli
cas307.
En anlisis de este tipo hay algo que jams se puede perder de vista: La demo
cracia es una forma reglada del ejercicio del poder. El gobierno democrtico tiene
un poder inmenso sobre los ciudadanos. Y su forma representativa descansa, en l
timo trmino, en la confianza de los ciudadanos. Estos confan en que las decisiones
gubernamentales estarn guiadas por la honestidad y por la persecucin del inters
general. Tambin confan en que el resto de los conciudadanos encaucen su parti
cipacin en la toma de decisiones a travs de los canales determinados por las reglas
del juego poltico308.
En este orden de cosas, la corrupcin afecta la esencia misma de la democracia.

En efecto, en primer lugar cuando la corrupcin est presente en las decisiones de
los gobernantes, stos no estn cumpliendo su parte del contrato, pues sus actos
se encuentran dirigidos a satisfacer intereses particulares y no los de los ciudadanos
a los que deben su mandato. Como se comprender, si esto es as, nuestra demo
cracia pasa a ser nada ms que una mera ilusin, y todo aquello por lo que la hu
manidad ha luchado, habr sido en vano.
Pero adems, la corrupcin al atacar la democracia, hiere gravemente la liber
tad de los hombres y mujeres que han confiado en ella. En efecto, si aceptamos que
la democracia es la forma de gobierno que mejor compatibiliza con la libertad hu
mana, en la medida que ella disminuye, la heteronoma en el origen de las normas
sociales que nos rigen tambin lo hace. Entonces, la corrupcin hace que las deci
siones de los gobernantes no obedezcan a la voluntad ciudadana sino a la de aque
llos que influyen sobre las autoridades que nos gobiernan, reduciendo por tanto de
una manera importare la esfera de libertad.
Por cierto, mientras ms extendida se encuentre la corrupcin, especialmente

en el contexto de los gobernantes, menos libertad se reconoce a los ciudadanos. En
otras palabras, es posible observar una relacin inversa entre la presencia de la co
rrupcin y el respeto a la libertad.
La corrupcin tambin hiere gravemente la igualdad. Ciertamente que cada de
cisin contaminada por la corrupcin es discriminatoria, al menos, desde dos pers
pectivas.
307
308
dem.
MALEM, Jorge. El fenmeno de la corrupcin. En LAPORTA, Francisco y LVAREZ, Silvina (edito
res). La corrupcin poltica. Madrid: Alianza Editorial, 1997, pp. 7190.
159
En primer lugar las decisiones pblicas que se adopten se hacen en considera

cin a intereses particulares y no de intereses generales. Por ejemplo, la decisin
de construir una mega obra, relegando a un segundo o tercer plano la realizacin
de otros proyectos ms urgentes o necesarios es una clara prueba de ello.
Y adems, la corrupcin deja en un plano de desigualdad a los distintos actores

sociales en sus relaciones con las instituciones pblicas. De esta manera, un ciuda
dano o cualquier grupo intermedio, que no est en condiciones de pagar las pre
bendas solicitadas por la autoridad decisional o no tenga los contactos para llegar
a ellas, estarn en una posicin de clara desventaja en relacin a aquellos que s.
4. La transparencia y la publicidad
a.
Consideraciones preliminares
Si la corrupcin produce efectos indeseados para el Estado y sus instituciones,

para la democracia y sobre todo para el bienestar general de las personas, claro
est que ella debe ser combatida.
Existen mltiples herramientas para cumplir este objetivo. Algunas de ellas

pueden ser preventivas y otras represivas. Al parecer sobre este punto sigue siendo
vlido el refrn popular que dice que siempre ser mejor prevenir que curar, por
lo tanto, si bien las sanciones deben existir, la prevencin sigue siendo un mejor ne
gocio. En efecto, impedir el acto corrupto implica mayores beneficios que repri
mirlo. En primer lugar, la prevencin evita el dao. Muchas veces el poltico o el
funcionario corrupto es condenado, se hace merecedor de una sancin penal y so
cial, pero el dao material ocasionado no se recupera.
Por otro lado, a travs de la prevencin se evita el acaecimiento de actos de esta

naturaleza, y con ello la sensacin, muchas veces creada y abusada por los medios
de comunicacin social, de que vivimos en una sociedad corrupta, contribuyendo a
la formacin un clima de desconcierto y caos que impide el normal desenvolvi
miento de las instituciones, aumenta la desconfianza ciudadana en las mismas, fre
nando la inversin y con ello el desarrollo econmico.
Dentro de las medidas preventivas a las que he aludido, la plena vigencia del
principio de transparencia debe ocupar un lugar fundamental en la lucha contra la
corrupcin. No obstante lo anterior, la transparencia tambin es esencial para el
xito de las funciones de control para luego hacer efectivas las ulteriores responsa
bilidades que correspondan. El principio de transparencia tambin est llamado a
jugar un rol importante en la lucha represiva contra el fenmeno de la corrupcin.
160
JORGE ASTUDILLO M.
b. Sobre la transparencia
Por tanto, si aceptamos que la corrupcin crece y se desarrolla en la oscuridad,

en el secretismo, tambin debemos concordar en que un instrumento idneo que
la sociedad puede utilizar para enfrentarla es la transparencia.
De acuerdo al Diccionario de la Lengua Espaola transparencia es cualidad de

transparente y transparente es lo dicho de un cuerpo: A travs del cual pueden
verse los objetos claramente (1), tambin significa claro, evidente, que se com
prende sin duda ni ambigedad.
Cada vez que la ciudadana elige a sus autoridades, entrega su confianza a hom
bres y mujeres ejemplares para que gobiernen y conduzcan los destinos del pas.
La razn es muy evidente, nadie elegira como Presidente de la Repblica, diputado
o senador a un estafador, un asesino o un drogadicto o a alguien en quien no se con
fe de su idoneidad moral o profesional. Entonces, si esto es as, las autoridades ele
gidas por la ciudadana y aquellas que han sido designadas por stas, deben estar
siempre en condiciones de rendir cuentas a quienes deben su cargo y en el ejercicio
del mismo necesariamente deben aceptar que es parte de este contrato que sus
acciones se encuentren permanentemente observadas por la opinin pblica. Pero
es ms, no slo deben asumirlo como algo inherente a la funcin pblica, sino que
estn obligados a proveer a la ciudadana de todas las facilidades que se precisen
para que esta constante observacin se lleve a cabo y no se obstaculic. Las puertas
y las ventanas por regla general deben estar abiertas para que todos sepamos qu
est pasando adentro, esto es parte del precio que se debe pagar a cambio de nues
tra confianza.
Por tanto, el principio de transparencia de los asuntos y cuestiones oficiales
es, como ha sido reiteradamente sealado, consustancial con los regmenes demo
crticos contemporneos. Desde un punto de vista sociopoltico, nadie se atrevera,
probablemente, a negar las profundas vinculaciones sustantivas que existen entre
el principio de publicidad de las decisiones gubernamentales entendido ste en
su ms amplia acepcin y los propios fundamentos de la democracia, pues es sta
una forma de gobierno que excluye, por principio, la ocultacin y el secreto de las
medidas y decisiones que se producen para favorecer los intereses generales a que
aqulla sirve prioritariamente309.
De esta manera, nosotros esperamos que nuestros gobernantes sean probos y
no corruptos, pero la probidad no puede ser considerada si no se asocia con la
309
BERMEJO, Jos. El secreto en las administraciones pblicas. Principios bsicos y regulaciones es

pecficas en el ordenamiento jurdico espaol. En Revista Espaola de Derecho Administrativo, N
57, 1988, pp. 1727.
161
transparencia, es decir, a la voluntad permanente de decidir sobre la cosa pblica

abiertamente y permitiendo que los ciudadanos conozcan los fundamentos y las
razones de la decisin, adems de cmo esta se ejecuta310.
Ha dicho la CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS que el actuar

del Estado debe encontrarse regido por los principios de publicidad y transparencia
en la gestin pblica, lo que hace posible que las personas que se encuentran bajo
su jurisdiccin ejerzan el control democrtico de las gestiones estatales, de forma
de que puedan cuestionar, indagar y considerar si se est dando un adecuado cum
plimiento de las funciones pblicas311.
En el mismo sentido, la Carta Democrtica Interamericana de la Asamblea Gene

ral de la OEA312, en su artculo 4 expresa la importancia de la transparencia para la
democracia, sealando que esta es un componente fundamental para el ejercicio de
la misma. La norma aludida reza de la siguiente manera: Artculo 4. Son componen
tes fundamentales del ejercicio de la democracia la transparencia de las actividades
gubernamentales, la probidad, la responsabilidad de los gobiernos en la gestin p
blica, el respeto por los derechos sociales y la libertad de expresin y de prensa.
Segn esta disposicin, no basta con que un Gobierno sea elegido a travs del
sufragio universal y secreto. Es necesario que dicho Gobierno, en ejercicio del poder,
sea transparente en sus actividades gubernamentales, refleje probidad y respon
sabilidad en su gestin pblica. As mismo, debe reflejar un respeto por la libertad
de expresin y de prensa. No basta con que el Gobierno promulgue una Constitucin
democrtica; es preciso, adems, que se aplique con transparencia y probidad. Para
ello es necesario el acceso de sus ciudadanos a la informacin sobre las gestiones
del Gobierno, a los fines de garantizar el cumplimiento de esta disposicin. El dere
cho de acceso a la informacin gubernamental es una de las fuentes de desarrollo
y fortalecimiento de la democracia representativa en tanto permite a los ciudadanos
analizar, juzgar y evaluar en forma completa los actos de sus representantes y esti
mula la transparencia en los actos del Gobierno y de la Administracin313.
310
311
312
313
VIVANCO, ngela. Transparencia de la funcin pblica y acceso a la informacin de la administra

cin del Estado: una normativa para Chile. En Revista Chilena de Derecho, volumen 35 N 2, 2008,
pp. 371391.
CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS. Caso Claude Reyes y otros vs. Chile, sen
tencia de 19/09/2006, considerando 86.
ASAMBLEA GENERAL ORGANIZACIN DE ESTADOS AMERICANOS (OEA). Carta Democrtica
Interamericana, Lima, 2001. Disponible en www.oas.org/charter/docs_es/resolucion1_es.htm
FUENMAYOR, Alejandro. El Derecho de Acceso de los Ciudadanos a la Informacin Pblica, Anlisis
Jurdico y recomendaciones para una propuesta de ley modelo sobre el derecho de acceso de los ciudadanos a la informacin pblica. San Jos: UNESCO, Oficina para Centroamrica, 2004, pp. 920.
162
JORGE ASTUDILLO M.
Lo que se persigue con el principio de transparencia es que los rganos del Es

tado permitan a la ciudadana conocer por qu y cmo acta, y qu decisiones
adopta. As, se podr evaluar y fiscalizar directamente si se respeta el principio de
probidad y, adems, participar de la gestin pblica314.
II. Breve referencia a la funcin constituyente y a la Constitucin
1. La funcin constituyente
a.
Concepto y clasificacin
La funcin constituyente dice relacin con el ejercicio del poder constituyente

del Estado. Cuando hablamos de poder constituyente nos estamos refiriendo en
principio a dos cosas, por un lado a la fuerza social capaz de crear la primera Cons
titucin y por otro a la fuerza capaz de modificarla o reformarla.
De esta manera se distingue entre el poder constituyente originario y el poder
constituyente derivado.
b. Sobre el poder constituyente originario
i.- Concepto
GUASTINI, seala que se denomina poder constituyente originario o simple
mente poder constituyente al poder de instaurar una primera Constitucin315. Por
su parte, se entiende por primera Constitucin a toda aquella que no encuentre su
fundamento de legitimidad en una Constitucin precedente316.
Frente a este poder constituyente aparece el concepto de poder constituido, el

que queda subordinado al primero. De esta manera, son poderes constituidos el
Gobierno, el Congreso Nacional, el Tribunal Constitucional, etc. El Tribunal Consti
tucional chileno317 ha acogido plenamente esta doctrina sealando que la Consti
tucin es el estatuto jurdico de mayor jerarqua dentro del ordenamiento positivo
314
315
316
317
DIRECCIN NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL. Manual de Transparencia y Probidad de la Administracin del Estado. Santiago: Ministerio Secretara General de la Presidencia, Gobierno de Chile, 2
ed., 2009, p. 23.
GUASTINI, Riccardo. Estudios de Teora Constitucional. Mxico D.F.: Fontamara, 2003, p. 40.
dem.
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL CHILENO. Sentencia dictada en Rol No 272 de 18 de marzo de 1998 (Caso
Inhabilidad Augusto Pinochet) Disponible: http://www.tribunalconstitucional.cl/wp/ver.php?id=346
163
que surge como expresin de un Poder que se denomina constituyente. A ste se

le define como la facultad inherente a toda comunidad poltica soberana a darse
su ordenamiento jurdico poltico originario por medio de una Constitucin y a re
formar a sta total o parcialmente cuando sea necesario. De esta manera, el Poder
Constituyente puede ser de dos clases: originario y derivado o instituido. El pri
mero es aquel que inicialmente dicta una Constitucin o crea una posterior, desli
gada de su predecesora, a consecuencia de una ruptura institucional. El segundo se
expresa cuando, en virtud de una disposicin constitucional que lo autoriza, se re
forma, revisa o enmienda la Carta Fundamental.
De los conceptos anteriores fluye que el Poder Constituyente originario es la

expresin mxima del Poder del Estado, ya que crea el ordenamiento jurdico fun
damental, estableciendo los poderes constituidos fijando sus atribuciones, encau
zando sus actuaciones y, en fin, imponindoles limitaciones para asegurar,
recprocamente, su independencia y dar debida proteccin a los derechos de las
personas que la misma Constitucin reconoce.
Ahora bien, el concepto de poder constituyente debe considerar una distincin
fundamental antes de seguir con nuestro anlisis. En efecto, cuando un pas va ela
borando da tras da, en proceso no interrumpido, en funcin histrica, y con sentido
tradicional (que no excluye el progreso) su Constitucin Poltica, como sucede en
Inglaterra, el poder que determine tales resultados ser un autntico poder consti
tuyente. Por el contrario, si con criterio racionalista, queriendo de un golpe subvertir
el curso de la historia, romper con el pasado y aun alterar las leyes de la naturaleza,
se da en un pas una constitucin escrita, como ha acontecido tantas veces en Fran
cia, habr, asimismo, un poder constituyente, pero de tonalidad enteramente dis
tinta318.
En otras palabras, el concepto de poder constituyente originario va estrecha

mente unido al concepto de Constitucin que asumamos. De acuerdo a la clsica ti
pologa de GARCA PELAYO, el poder constituyente tendr una fisonoma distinta
segn nos enfrentemos a una Constitucin racional normativa o a una Constitucin
histrica tradicional.
De ahora en adelante, cuando nos estemos refiriendo al poder constituyente lo

haremos desde la perspectiva de la Constitucin racional normativa. Y en este sen
tido, sin poder constituyente no puede haber Constitucin, es decir, no puede haber
Constitucin racional normativa, en el sentido que se le da a este concepto en los
procesos revolucionarios, americano y francs, de fines del Siglo XVIII319.
318
319

PREZ ROYO (2005) 111.
164
JORGE ASTUDILLO M.
En el proceso norteamericano el concepto de poder constituyente nunca ha

sido un problema. Y ello se debe a que los colonos norteamericanos empezaron de
cero. La lgica sobre la cual se explica el nacimiento de la Constitucin es la si
guiente: El poder constituyente reside en el pueblo; el ejercicio prctico de ese
poder se traduce en la Constitucin; y la Constitucin en cuanto producto del poder
constituyente tiene que estar por encima de los poderes constituidos320.
En el continente europeo, por el contrario, el poder constituyente ha sido un

concepto problemtico desde sus orgenes hasta casi nuestros das. No por razones
de tipo terico, sino por motivos exclusivamente histricos. Como todos los elemen
tos centrales del concepto de Constitucin, el poder constituyente tambin ha es
tado dominado por el enfrentamiento entre el Antiguo Rgimen y el Estado
Constitucional a lo largo de todo el Siglo XIX y por las dificultades del proceso de
democratizacin del Estado en la primera mitad del Siglo XX321. En la corriente
francesa la teora del poder constituyente se construye sobre las bases tericas de
la soberana nacional de los Siglos XVII y XVIII. Se atribuye a Siyes la elaboracin
de esta teora. En el contexto de la Revolucin Francesa es donde triunfa la idea de
una Constitucin escrita creada por el poder constituyente.
La nocin de poder constituyente se contrapone a la de poder constituido, que

es aquel poder ejercido de acuerdo a las formas prevista en la Constitucin esta
blecida en su momento por el poder constituyente. Poder constituyente y poder
constituido son dos formas de manifestacin de la voluntad popular; la primera,
extraordinaria y puntual, es la que establece el marco de la actuacin poltica futura,
mientras que el poder constituido supone el ejercicio ordinario del poder, de
acuerdo a las normas marcadas por el poder constituyente322.
Por otra parte, ese marco de actuacin establecido por el poder constituyente
no es, como puede suponerse, inmutable. Puede modificarse de acuerdo con las
propias formas previstas en el pacto constituyente originario: es el poder de re
forma de la Constitucin, que se denomina poder constituyente constituido o deri
vado323.
320
321
322
323
PREZ ROYO (2005) 112.

dem.
ESPIN (1994) 8081.

dem.
c.
Sobre el poder constituyente derivado
165
Las constituciones escritas, tributarias preferentemente del concepto legal ra

cional son a su vez constituciones rgidas. Ellas contemplan procedimientos de re
forma ms agravados que los requeridos para la aprobacin de leyes ordinarias. Lo
que se quiere evitar es que la Constitucin quede expuesta a las mayoras polticas
eventuales del parlamento.
Quin realiza la reforma constitucional? Alguna doctrina habla del poder cons
tituyente derivado, que es un poder intermedio entre el poder constituyente origi
nario y los poderes constituidos. Por qu? Es un poder intermedio porque por un
lado este poder de reforma tiene la competencia de modificar la Constitucin, pero
para hacerlo debe respetar los procedimientos establecidos en la propia Constitu
cin.
Puede el poder constituyente derivado refundar el Estado? No, esta labor so
lamente puede ser hecha por el poder constituyente originario.
Por ltimo, tengamos presente que la facultad de reformar la Constitucin no

solo reconoce como lmites los derechos fundamentales de las personas sino tam
bin los lmites propios de su naturaleza sometida a las exigencias de forma y fondo
de la Constitucin en la cual se sustenta. En este orden de cosas, no es extrao en
contrarnos con Constituciones que reconocen la existencia de las clusulas de in
tangibilidad. Es decir, la propia Constitucin establece que ciertas normas en ella
contenidas sin irreformables. Por ejemplo, el artculo 79 N3 de la Constitucin de
Alemania de 1949 expresa: No est permitida ninguna modificacin de la presente
Ley Fundamental que afecte la organizacin de la Federacin en Lnder, o el prin
cipio de participacin de los Lnder en la legislacin, o los principios enunciados
en los artculos 1 y 20. Del mismo modo, la Constitucin Italiana de 1948 en su ar
tculo 139 dispone: No podr ser objeto de revisin constitucional la forma repu
blicana.
2. Constitucin: Aproximacin a un concepto y tipologa bsica
a.
Concepto
La Constitucin la podemos entender desde varios puntos de vista, no exclu

yentes entre s. En primer lugar la Constitucin como herramienta de la clase triun
fadora en la Revolucin Francesa es concebida como un lmite al poder, donde el
respeto a las garantas de los ciudadanos y la separacin de los poderes se alzan
como elementos esenciales en su configuracin.
166
JORGE ASTUDILLO M.
La Constitucin tambin ha sido entendida como el conjunto de normas jurdi

cas fundamentales de una comunidad.
Tambin la Constitucin ha sido entendida como la norma jurdica de ms alta
jerarqua dentro de un sistema jurdico. En este caso la Constitucin se alza como
la norma suprema o fundamental.
La doctrina publicista ms calificada, en trminos generales, acepta sin mayores
inconvenientes la jerarqua normativa de la Constitucin. En palabras de MUOZ
MACHADO, la Constitucin se sita en un plano jerrquicamente superior a la ley.
Sus normas no pueden ser desconocidas, violentadas o modificadas de cualquier
manera por el legislador ordinario324.
Por su parte, GARCA DE ENTERRA entiende que la Constitucin no es una

norma ms, sino la primera norma en un ordenamiento, y lo es: Primero, porque
la Constitucin define el sistema de fuentes formales del derecho, de modo que slo
por dictarse conforme a lo dispuesto por la Constitucin (rgano legislativo por ella
diseado, su composicin, competencia y procedimiento) una ley ser vlida o un
reglamento vinculante; en este sentido, es la primera de las normas de produccin,
la normarum, la fuente de las fuentes, segundo, porque en la medida en que la Cons
titucin es la expresin de una intencin fundacional, configuradora de un sistema
entero que en ella se basa, tiene una pretensin de permanencia o duracin, lo que
parece asegurarle una superioridad sobre las normas ordinarias carentes de una
intencin total tan relevante y limitada a objetivos mucho ms concretos, todos sin
gulares dentro del marco globalizador y estructural que la Constitucin ha estable
cido325.
Ahora bien, el tema de la supremaca constitucional no solo es un tema de je

rarqua normativa, es mucho ms que eso. La Constitucin es suprema especial
mente por cuestiones de fondo. De esta manera, podemos sealar que la
supremaca es cualidad singular de la Constitucin porque alude a tres formas de
ser de sta que solo ella posee326. De esta forma, la supremaca de la Constitucin
obedece a su eficacia como norma fundacional de la comunidad poltica, esto es,
su condicin como nica norma que funda o establece la comunidad y la hace existir
para el Derecho327, a su cualidad como Derecho Fundamental del Estado, es decir,
324
MUOZ MACHADO, Santiago: Constitucin. Madrid: IUSTEL, 1 ed., 2004, p. 189.
326
GARRORENA MORALES, ngel: Derecho constitucional. Teora de la Constitucin y sistema de fuentes. Madrid: Centro de Estudios Polticos y Constitucionales, 1 ed., 2011, p. 85.
325
327
GARCA DE ENTERRA, Eduardo: La Constitucin como norma y el Tribunal Constitucional. Madrid:

Editorial Civitas S.A., 3 ed., 2 reimp., 1991, pp. 4950.
GARRORENA (2011) 85.
167
como nico Derecho al que le corresponde fijar las reglas bsicas del sistema pol
tico y del modelo institucional de convivencia del que hemos decidido dotarnos328,
y a su posicin como Derecho superior al resto del Derecho cualidad ahora emi
nentemente jurdica que la sita por encima de las dems normas y la hace preva
lecer sobre ellas329.
Entonces, un concepto ms o menos adecuado de Constitucin debera incluir

a lo menos los tres aspectos precedentemente mencionados. De esta forma podr
amos decir que Constitucin es aquella norma que se alza como el principal lmite
jurdico al poder del Estado, que regula la organizacin del mismo y que est dotada
de una jerarqua especial dentro del ordenamiento jurdico.
b. Tipologa bsica de la Constitucin
i.- Constituciones escritas y constituciones no escritas
Las constituciones escritas son aquellas que se concretan en un texto, promul
gado de acuerdo con un procedimiento vlido y que por su precisin y fijeza cons
tituyen una garanta para gobernantes y gobernados330.
Por su parte las constituciones no escritas o consuetudinarias son aquellas

que se forman por la lenta evolucin de las instituciones del Estado y de prcticas
constantes consagradas por el uso y la tradicin histrica331.
La Constitucin no escrita por excelencia es la Constitucin de Inglaterra, pero
en estricto rigor ella no responde totalmente a este criterio, pues si bien est basada
de una manera importante en la tradicin y la costumbre, tambin est conformada
por documentos escritos como la Carta Magna de 1215.
Dado lo anterior es necesario reformular esta clasificacin y siguiendo a LOE

WENSTEIN332, distinguir ms bien entre constituciones que estn contenidas en un
documento formal y aquellas que no lo estn.
328
dem.
330
NOGUEIRA, Humberto. Instituciones Polticas y Teora Constitucional, Tomo II. Talca: Editorial Uni
versidad de Talca, 2001, p. 51.
329
GARRORENA (2011) 86.
331
NOGUEIRA (2001) II, 48.
332
LOEWENSTEIN, Karl. Teora de la Constitucin. Barcelona, Ediciones Ariel, 2 ed., 1970, p. 207.
168
JORGE ASTUDILLO M.
ii.- Constituciones rgidas y constituciones flexibles
Tanto las constituciones rgidas como las constituciones flexibles son modifi
cables, se les puede introducir enmiendas. Sin embargo, en el caso de las constitu
ciones rgidas como la chilena (actualmente en vigor) el procedimiento de reforma
no es el mismo que se utiliza para producir una ley, sino que es un procedimiento
ms complejo. En cambio, las constituciones flexibles son aquellas que pueden ser
enmendadas siguiendo los mismos procedimientos que se utilizan para producir
una ley ordinaria.
iii.- Constituciones originarias y derivadas
Bajo una constitucin originaria se entiende un documento de gobierno que

contiene un principio funcional nuevo, verdaderamente creador, y por tanto ori
ginal, para el proceso del poder poltico y para la formacin de la voluntad estatal.
La expresin de constitucin derivada (o derivativa) designa un tipo de cons
titucin que sigue fundamentalmente los modelos constitucionales nacionales o ex
tranjeros, llevando a cabo tan slo una adaptacin a las necesidades nacionales. El
decidir si una constitucin es realmente creadora o simplemente una copia, supone,
frecuentemente, un juicio de valor subjetivo. Muy pocos considerarn a la Consti
tucin francesa de 1946 como verdaderamente creadora, mientras que las opinio
nes sern dispares ante la Constitucin de Weimar, que contiene una serie de rasgos
originales333.
La mayor parte de las Constituciones conocidas no son originarias. Como tipos
originarios de constitucin, en el sentido aqu expuesto, se pueden considerar: el
parlamentarismo britnico interdependencia por integracin, el sistema cons
titucional americano del presidencialismo interdependencia por coordinacin
; el constitucionalismo francs en 1793, que produjo el tipo de gobierno de
asamblea; las constituciones napolenicas, que introdujeron el cesarismo plebisci
tario; La Carta francesa de 1814, que mont la monarqua limitada constitucional
mente con base legitimista; La Carta belga de 1831, que reconcili el principio
monrquico con la soberana popular; y las Constituciones rusas Soviet de 1918
y 1924, que rompieron totalmente con la tradicin constitucional de Occidente y
atribuyeron a los Consejos de trabajadores y campesinos el papel decisivo en el
proceso del poder334.
333
334
LOEWENSTEIN (1970) 209.
169
iv.- La clasificacin ontolgica de las constituciones de Loewenstein335
LOEWENSTEIN advierte que teniendo en cuenta el cambio fundamental que

ha sufrido el papel de la constitucin escrita en la realidad sociopoltica, se hace
completamente necesario un nuevo intento de clasificacin. Es por ello, que pro
pone una nueva clasificacin que se basa principalmente en la adecuacin de la
Constitucin a la realidad social.
De esta manera, se distingue entre constituciones normativas, nominales y se

mnticas.
Se habla de constitucin normativa cuando las normas de la Constitucin do
minan el proceso poltico o a la inversa, el proceso del poder se adapta a las normas
de la Constitucin y se somete a ellas. La Constitucin es como un traje que sienta
bien y que se lleva realmente.
Por su parte, lo que la constitucin nominal implica es que los presupuestos

sociales y econmicos existentes por ejemplo, la ausencia de educacin en gene
ral y, en particular, de educacin poltica, la inexistencia de una clase media inde
pendiente y otros factores en el momento actual operan, contra una concordancia
absoluta entre las normas constitucionales y las exigencias del proceso del poder.
La situacin de hecho, impide, o no permite por ahora, la completa integracin de
las normas constitucionales en la dinmica de la vida poltica. Probablemente, la
decisin poltica que condujo a promulgar la constitucin, o este tipo de constitu
cin, fue prematura. La esperanza, sin embargo, persiste, dada la buena voluntad
de los detentadores y los destinatarios del poder, de que tarde o temprano la reali
dad del proceso del poder corresponder al modelo establecido en la constitucin.
La funcin primaria de la constitucin nominal es educativa; su objetivo es, en un
futuro ms o menos lejano, convertirse en una constitucin normativa y determinar
realmente la dinmica del proceso del poder en lugar de estar sometida a ella. Y
para continuar con nuestro smil: el traje cuelga durante cierto tiempo en el armario
y ser puesto cuando el cuerpo nacional haya crecido.
En el caso de la constitucin semntica, la Constitucin se aplica plenamente a
la realidad social, pero ella no es ms que el instrumento que formaliza la existente
situacin del poder poltico en beneficio exclusivo de los detentadores del poder
fctico que controlan los mecanismos coactivos del Estado. En este caso el traje no
es en absoluto un traje, sino un disfraz.
335
LECCIN OCTAVA:
LOS PRINCIPALES SISTEMAS DE GOBIERNO

I.
El parlamentarismo
1. Concepto
El parlamentarismo es un sistema de gobierno de colaboracin funcional y de

pendencia orgnica que se define esencialmente por la facultad que tiene el Parla
mento para censurar al rgano gubernativo y la facultad de ste ltimo de disolver
al rgano legislativo.
El sistema de gobierno parlamentario en buenas cuentas supone una inter

pretacin flexible del principio de divisin de poderes; es decir, una colaboracin y
mutua interaccin entre poder ejecutivo y legislativo336.
2. Caractersticas ms relevantes del sistema parlamentario
En trminos generales diremos que el sistema parlamentario presenta ciertas
peculiaridades propias en cada sistema poltico donde opera, sin embargo, de todas
formas podemos detectar algunas caractersticas que lo definen y que necesaria
mente deben concurrir para que podamos catalogar un sistema como parlamenta
rio. Algunas de estas caractersticas son las siguientes:
a. El rgano de gobierno (ejecutivo) es dualista o bicfalo. Es decir, la jefatura

de Estado y la jefatura de gobierno corresponden a rganos distintos inte
grados por diversos titulares. Por ejemplo, en los sistemas parlamentarios
propios de una monarqua lo usual es que el rol de jefe de Estado corres
ponda al rey y la jefatura de gobierno a otro rgano colegiado como es un
gabinete.
b. Otra nota esencial para calificar a un sistema poltico como parlamentario

es que el gobierno (rgano colegiado formado por los Ministros y su pre
sidente) necesita siempre de la confianza del Parlamento, tanto para existir
como para subsistir. En el momento que le sea negada, bien a iniciativa del
propio Gobierno en una cuestin de confianza, bien a iniciativa del Parla
mento en una mocin de censura, habr de dimitir337.
336
337
FERNNDEZ MIRANDA, Carmen y otros. Introduccin al derecho poltico (unidades didcticas).

Madrid: Universidad Nacional de Educacin a Distancia, 1993, p. 243.
dem.
172
JORGE ASTUDILLO M.
c. En este sistema por lo tanto, existe responsabilidad poltica del Gobierno

hacia el Parlamento. En la medida que el Gobierno es designado por el Par
lamento responde polticamente ante l. Esta responsabilidad se hace efec
tiva a travs de la negacin de un voto de confianza o la mocin de censura,
tal como hemos sostenido.
d. Como contrapeso necesario a la facultad que tiene el Parlamento para de

rribar al Gobierno, ste puede proceder a la disolucin del Parlamento, po
sibilidad que restablece el equilibrio entre ambos poderes, ya que ms all
de la confianza del legislativo, est la confianza del cuerpo electoral; es
decir, un Gobierno puesto en minora por el Parlamento, si se considera
respaldado por la confianza popular, lleva el debate ante el pas y pide a
los electores que decidan el conflicto que opone Gobierno y Parlamento338.
e. A diferencia de lo que sucede en el sistema de gobierno presidencialista en
el parlamentarismo el trmino del mandato asignado a los titulares de los
rganos de gobierno es variable debido al uso de los medios de accin re
cprocos como son la mocin de censura y la disolucin del Parlamento.
3. Principales aspectos del parlamentarismo ingls
a.
Presentacin
El sistema poltico parlamentario ingls se ha venido configurando paulatina

mente desde la segunda mitad del Siglo XVII aproximadamente.
Sostiene SNCHEZ AGESTA339 que la continuidad de la evolucin histrica del

sistema constitucional ingls est representada por el desenvolvimiento progresivo
de dos grandes principios: el gobierno de derecho y la soberana del Parlamento.
En un primer perodo, de generacin de estos principios, stos se presentan

con el carcter de un balbuceo de hechos, cuya importancia para nosotros sorpren
dera sin duda a los contemporneos que debieron considerarlos ms como anc
dota que como cuerpo de la historia; en el segundo perodo, si se manifiestan ya
como el eje de una violenta polmica en que a travs de lo que ha llamado Macauly
una revolucin preventiva, se frustra en Inglaterra la instauracin del absolutismo
continental, afirmndose el poder oligrquico del Parlamento, y, por ltimo, a partir
de esta fecha de 1689, comienza una pacfica y peculiar evolucin histrica y con
338
339
FERNNDEZMIRANDA (1994) 244.
SNCHEZ AGESTA, Luis. Curso de Derecho Constitucional Comparado. Madrid: Universidad de Com
plutense, Facultad de Derecho, 7 ed. revisada 1980, reimpresin 1988, p. 112.
LECCIN OCTAVA: LOS PRINCIPALES SISTEMAS DE GOBIERNO
173
suetudinaria que an da nacimiento a nuevas instituciones y transforma las insti

tuciones forjadas en la etapa revolucionaria340.
La historia constitucional inglesa se encuentra marcada profundamente por la

Revolucin de 1688. Tal como ensea GARCA PELAYO, el significado poltico de
esta revolucin radica en que no se trat de un acto poltico de ruptura. Esta revo
lucin no busca crear un nuevo orden y un nuevo derecho, persigue que se respete
el derecho imperante frente a un rey que lo vulneraba y desde un punto de vista
constitucional, significa el comienzo de un gobierno parlamentario sobre la base
oligrquica, y de un asentamiento de los principios liberales341.
b. Principales instituciones del sistema poltico ingls
i.- La Corona
El sistema britnico corresponde a una monarqua constitucional en donde la
institucin de la Corona ha jugado un rol fundamental en la historia poltica de esa
nacin. Ha dicho HAURIOU342 que la Corona es un importante factor de continuidad
y estabilidad en la vida poltica de Gran Bretaa y esto se debe en parte a que ella
ha sido capaz de modificarse a s misma adecundose a los cambios sociales y po
lticos de la sociedad.
La Corona, cumple por tanto, dentro del sistema poltico ingls, un rol unifica
dor, de alguna manera ella representa la unidad poltica inglesa. El rey, titular de la
Corona, aparece en cierta manera como guardin de la Constitucin, en cuanto es
su nombre, y en muchos casos su sello, quien certifica la correccin jurdica y cons
titucional de los mltiples actos de diversos rganos que la Corona unifica343. A
este respecto, el rey de Inglaterra (o la reina, en la actualidad) puede ser conside
rado como un rbitro en un terreno de juego. Rodeado de la consideracin general,
debida a sus altas funciones, vela para que cada uno aplique las reglas y para que la
accin gubernamental se lleve a cabo segn el inters de la nacin344.
Explica VERDUGO345 que la Corona, en definitiva, representa el espritu de los
ingleses, es el factor de estabilidad, de continuidad en la vida poltica, gozando hasta
nuestros das un gran prestigio.
340
dem.
342
HAURIOU (1980) 464.
341
343
344
345
SNCHEZ AGESTA (1988) 126.

HAURIOU (1980) 466.
VERDUGO (2004) 225.
JORGE ASTUDILLO M.
174
En un plano poltico ms concreto al titular de la Corona si bien le corresponden

una serie de atribuciones denominadas prerrogativas reales, como son por ejem
plo, el nombramiento de funcionarios, incluso del Primer Ministro, sancionar leyes,
etc., en la prctica stas son ejecutadas por el Gabinete.
Sin perjuicio de lo anterior, el Rey tiene derecho a estar permanentemente in

formado de la situacin del pas por el Primer Ministro346. Es por ello que cada se
mana el primer ministro se presenta ante el rey para rendirle cuentas orales pero
completas de las deliberaciones del Gabinete. A l van dirigidos todos los documen
tos destinados al Gabinete y difundidos por el Cabinet Office o los departamentos
ministeriales. Se le comunican igualmente todos los despachos diplomticos y todos
los despachos de las agencias. Por ltimo, tiene contactos personales con los em
bajadores o con los altos comisarios que le representan ante los dems Estados
miembros de la Commonwealth, los gobernadores de algunas colonias que an sub
sisten, los embajadores britnicos en los principales pases del mundo. De todo esto
resulta que el rey, aunque no est tan al corriente como el primer ministro, est
ciertamente mejor informado de los asuntos del reino que un ministro medio347.
ii.- El Gabinete
Esta institucin surgi del consejo privado de la Corona, durante el siglo XVIII.
Era costumbre que ciertos consejeros privados, especialmente los encargados por
el Rey de los asuntos gubernamentales, se reunieran sin su presencia en una oficina
o gabinete. Paulatinamente comenzaron a concentrar la facultad de adoptar deci
siones polticas en la prctica. En efecto en el Siglo XVIII, con la llegada de la di
nasta alemana Hannover al poder quienes no entendan ni hablaban ingls , el
Gabinete se fue vinculando cada vez ms al Parlamento, especialmente a la Cmara
Baja, buscando la aprobacin de su poltica348.
El Gabinete es un rgano colegiado compuesto por cerca de sesenta miembros,
pero sesiona normalmente con alrededor de veinte. Las grandes decisiones polticas
las toma un grupo an ms pequeo, compuesto por los polticos ms importantes
del partido y del gabinete.
A la cabeza del Gabinete se encuentra el Primer Ministro. El Rey es quien de

signa oficialmente al Primer Ministro (es una de las prerrogativas reales). Sin em
bargo, la prctica constitucional lo obliga a nombrar al lder del partido mayoritario
en la Cmara de los Comunes. Los dems ministros son nombrados por el Rey a
346
347
348
VERDUGO (2004) 224225.

HAURIOU (1980) 468.
VERDUGO (2004) 225.
175
propuesta del Primer Ministro, quien es el que, en definitiva los designa, limitndose
el Rey solo a prestar su consentimiento.
Desde el ao 1911 el Primer Ministro debe pertenecer a la Cmara de los Co

munes. Los dems ministros pueden ser miembros de la Cmara de los Lores. Todos
son solidariamente responsables ante los Comunes, aunque no es inusual que el
Gabinete pida la renuncia a uno de sus ministros para evitar la censura colectiva.
A pesar de que el Primer Ministro no es ms que un primus inter pares (un

primero entre sus iguales), se ha producido una enorme concentracin de poder
en sus manos, debido a la fuerte disciplina de los partidos. En buenas cuentas es el
Primer Ministro quien dirige la poltica de Estado.
En el Gabinete se radican polticas fundamentales del gobierno y existe gran
estabilidad de l gracias a su relacin inextricable con la mayora del Parlamento.
Es el Gabinete el que maneja tabla de materias legislativas a tratar por el Parlamento
y el que tiene el control total de la iniciativa de proyectos de ley, con escasas excep
ciones349.
iii.- El Parlamento ingls
El rgano legislativo ingls est compuesto por la Cmara de los Lores y la C

mara de los Comunes.
La primera es de origen aristocrtico y est formada por todos los nobles del
reino, que son aproximadamente mil. Los Lores son nombrados por el Rey a pro
puesta del Gabinete. Los ms antiguos ostentan el ttulo en forma hereditaria y los
recientes de manera vitalicia. Hasta el ao 2009 la Cmara de los Lores se desem
peaba como el mximo tribunal de Gran Bretaa, aun cuando sus funciones juris
diccionales eran ejercidas en la prctica por los nueve lores de justicia. En la
actualidad el mximo tribunal de justicia es la Corte Suprema del Reino Unido.
La Cmara de los Lores no puede vetar un proyecto de ley aprobado por la C
mara de los Comunes, esto desde el ao 1911, sin embargo, de todas maneras tienen
una gran influencia en el sistema poltico y en la opinin pblica gracias a la serie
dad y profundidad de sus debates.
La Cmara de los Comunes se compone de 646 miembros elegidos por votacin

popular, por un perodo mximo de cinco aos. En efecto, es muy posible que no
pueda terminar su mandato ante una eventual disolucin por parte del ejecutivo.
Adems de legislar, la Cmara de los Comunes cumple un papel fundamental de
control o fiscalizacin a los actos del Gabinete.
349
VIVANCO (2007) 320.
176
JORGE ASTUDILLO M.
En cuanto al sistema electoral britnico ste es uninominal de simple mayora.

El pas se encuentra dividido en distritos electorales y cada uno de stos designa
como miembro de la Cmara al candidato que ha obtenido la mayor votacin aun
que no obtenga una mayora absoluta de sufragios. La prctica poltica y electoral
ha hecho que este sistema favorezca a los grandes partidos, puesto que ellos estn
en condiciones y tienen los recursos para optar a obtener una primera mayora en
varios distritos.
iv.- Los partidos polticos
El sistema electoral ingls ha ido formando en la prctica un sistema biparti

dista en donde dos grandes partidos polticos alternan la mayora parlamentaria y
por tanto el gobierno del Estado.
El partido mayoritario en el Parlamento es un elemento esencial para entender

el sistema poltico ingls, especialmente porque de sus filas surge la persona que
ocupar el cargo de Primer Ministro. Esto trae como consecuencia que la separacin
de poder entre ejecutivo y legislativo sea ms bien formal ms que sustantiva. Existe
una estrecha colaboracin entre el Parlamento con el Gobierno. Como los partidos
polticos ingleses son altamente disciplinados es muy poco probable que la mayora
parlamentaria prive de su confianza al Gabinete.
Por su parte la oposicin cumple un importante rol fiscalizador del Gobierno

pero no est en condiciones de hacer fracasar las decisiones de la mayora. La in
existencia de leyes calificadas explica lo anterior.
Este sistema poltico tiende a evitar la demagogia y las promesas electorales

falsas. En efecto, el Gobierno no tiene ninguna excusa para no sacar adelante la le
gislacin necesaria para desarrollar su programa de gobierno porque tiene una ma
yora parlamentaria que lo respalda y adems precisa de simples mayoras incluso
para sacar leyes de las que podemos denominar de rango constitucional.
Los dos principales partidos polticos del sistema ingls son el Partido Laborista
y el Partido Conservador.
El Partido Laborista est vinculado a la corriente de izquierda, data del ao

1900 aproximadamente y es una de los partidos ms antiguos de Inglaterra. Sus
antecedentes se encuentran en el antiguo Partido Laboral y surge como una instan
cia poltica de representacin de obreros y trabajadores. Su primer gobierno es del
ao 1924 y posteriormente ha alternado en el poder con el Partido Conservador.
En el devenir de su historia ha tenido que soportar varias crisis especialmente en
la dcada de los 80 donde su popularidad decrece en forma dramtica. Sin embargo
su capacidad de adaptarse a los nuevos tiempos, unido a un fuerte pragmatismo lo
lleva a resurgir y a posesionarse como fuerza poltica de primer orden dentro del
177
sistema. El Gobierno de Tony Blair en 1994 y su eslogan de campaa hemos modernizado el Partido Laborista y modernizaremos Gran Bretaa son un claro reflejo
de este proceso350.
El Partido Laborista se encuentra ms cercano a posiciones de izquierda, es

ms progresista en lo moral, partidario de una mayor intervencin estatal para en
la cuestin social y ms receptivo a reconocer derechos a los migrantes, entre otras
cosas. Sin embargo, en las ltimas dcadas los laboristas han suavizado su lenguaje
y las propuestas programticas, han renunciado a apoyar huelgas que perjudiquen
el inters general, y han manifestado su intencin de gobernar teniendo en cuenta
tanto a sindicatos como a empresarios351.
El Partido Conservador es una asociacin poltica vinculada a la derecha, tam

bin es uno de los partidos polticos ms antiguos del mundo y sus antecedentes
se remontan al Partido Tory fundando en el Siglo XVIII. En la actualidad es liderado
por David Cameron quien accede el poder previa alianza con el Partido Liberal De
mcrata al no alcanzar en las elecciones del ao 2010 mayora en la Cmara.
El Partido Conservador se caracteriza por apoyar un programa econmico ba

sado en la austeridad y en la libre empresa. En los ltimos aos han sido partidarios
de la poltica de los recortes en el gasto social y en la congelacin de sueldos. En
relacin con la inmigracin es partidario de establecer lmites anuales a sta, en es
pecial poner obstculos a la entrada de extranjeros sin preparacin, etc.
Sin embargo, a pesar de las evidentes diferencias entre ambos partidos, en los
ltimos aos se ha observado una especie de moderacin de sus principios origi
nales, lo que tambin ha trado consigo el acercamiento en algunas materias, como
la forma de conducir la defensa nacional o el apoyo al Servicio Nacional de Salud,
con los matices propios de cada uno desde luego.
II. El presidencialismo
1. Concepto
El sistema de gobierno presidencialista tiene su origen en la Constitucin Nor
teamericana de 1787 y a partir de este experimento constitucional se extiende en
forma considerable al mundo occidental. El presidencialismo es un sistema de go
350
351
Para analizar ms antecedentes de este tema recomendamos la lectura de: FLORES, Fernando. El
Partido Laborista Britnico, un modelo de cambio organizativo. En Revista de Estudios Pblicos
Nueva poca, N 102, OctubreDiciembre 1998, pp. 259280.
FLORES (1998) 279280.
178
JORGE ASTUDILLO M.
bierno de carcter republicano y democrtico de separacin de funciones e inde

pendencia orgnica que reconoce un rol poltico central al jefe de Estado quien al
mismo tiempo conduce el gobierno.
2. Caractersticas esenciales del sistema presidencialista
Cada sistema poltico, hemos sostenido previamente, tiene sus propias carac
tersticas. De esta manera, el presidencialismo norteamericano es muy distinto al
sistema de gobierno presidencial creado por la Constitucin chilena de 1980. Sin
embargo, de todas maneras es posible distinguir ciertos rasgos esenciales propios
de todo sistema presidencialista.
a. El rgano de Gobierno es monocrtico. Las funciones de Jefe de Estado y
Jefe de Gobierno radican en un rgano integrado por una sola persona. Por
lo general se denomina Presidente de la Repblica.
El Presidente de la Repblica tiene la facultad de designar y remover a su entera

voluntad a sus Ministros de Estado y a otros funcionarios, que de acuerdo al orde
namiento jurdico, son de su exclusiva confianza.
b. El sistema de gobierno presidencialista es republicano. El Presidente de la

Repblica es elegido, directa o indirectamente, por votacin popular y la
duracin de su mandato es por un lapso de tiempo determinado. A dife
rencia de lo que sucede con el Gabinete en el gobierno parlamentario cuyo
mandato puede verse reducido por una censura de la Asamblea en el pre
sidencialismo no existe esta posibilidad, sin perjuicio que el mandato de
un Presidente pueda terminar anticipadamente por muerte, renuncia o
acusacin constitucional.
c. Ausencia de responsabilidad poltica del Gobierno ante el Parlamento.
Como el Presidente de la Repblica debe su cargo a la confianza ciudadana
y los Ministros de Estado a su vez son designados por ste no existe res
ponsabilidad poltica del Gobierno ante el Parlamento. Esto trae como con
secuencia que el Presidente seguir en sus funciones a pesar de la
oposicin parlamentaria y los Ministros en la medida que cuenten con la
confianza del Presidente de la Repblica.
d. Estas caractersticas del sistema presidencialistas elevan al Presidente de
la Repblica a un rol fundamental de liderazgo poltico dentro del Estado.
Dependiendo de cada sistema poltico este papel del Presidente tendr
mayor o menor preponderancia.
3. El sistema presidencialista norteamericano

a.
179
Introduccin
El sistema presidencialista es creado por el constitucionalismo norteamericano

y se concreta en la Constitucin de 1787.
Tal como describe GARCA PELAYO, la institucin ms importante de los Esta

dos Unidos es el Presidente. Esta situacin relevante se manifiesta en dos esferas:
por un lado, en que los poderes del Presidente han crecido considerablemente a
costa de los del Congreso; por otro, en algo que es ms importante que una mera
ampliacin de competencias, a saber: en la conversin del Presidente en conductor
poltico del pueblo americano, pues, en efecto, el significado de un gran Presidente
no radica slo en las medidas llevadas a cabo por l mismo, sino tambin en el in
ters y en los impulsos que sea capaz de despertar en su pueblo. Puede, pues, afir
marse que ningn aspecto poltico importante tiene realizacin si no viene del
Presidente, y la historia constitucional y poltica americana demuestra que ningn
gran poltico, por dotado que est, ha podido lograr sus objetivos si no ha alcanzado
la magistratura presidencial352.
b. Principales instituciones y rganos del sistema poltico norteamericano
i.- La Constitucin Federal
La Constitucin norteamericana data del ao 1787 y fue adoptada en la Conven
cin de Filadelfia celebrada ese mismo ao. Es la Constitucin escrita ms antigua del
mundo y una de las menos reformadas. Las enmiendas a la Constitucin norteameri
cana son pocas en comparacin a las enmiendas de otras cartas fundamentales.
La Constitucin norteamericana es la piedra angular de la vida poltica y jur

dica del Estado. Su importancia se comienza a forjar principalmente desde la dic
tacin del fallo Marbury versus Madison en el amanecer del Siglo XIX donde se
sientan las bases de la llamada supremaca constitucional353.
Esta supremaca constitucional se configura por medio de la implementacin
del control de constitucionalidad de las leyes, que a su vez supone el carcter escrito
y rgido del texto constitucional.
352
353
GARCA PELAYO (1987) 367.
Ver CARBONELL (2006) 289300.
JORGE ASTUDILLO M.
180
Sostiene JIMNEZ ASENSIO que para llegar a este punto fue necesario que se
dieran dos condiciones354. En primer lugar, se debi extraer las consecuencias de
bidas de la distincin entre poder constituyente y poderes constituidos, afirmando
no slo la supremaca formal de la Constitucin sobre el resto de las leyes sino tam
bin la supremaca material; y en segundo lugar, se debi adoptar una visin propia
o singular del principio de la separacin de los poderes ms cercana a las ideas de
Montesquieu, con un cierto grado de desconfianza en la supremaca del legislativo
y enfatizando el rol del poder judicial. En efecto, los constituyentes norteamericanos
abordan de una manera original la teora de la separacin de poderes. La Constitu
cin norteamericana en la elaboracin de la teora de la separacin de los poderes
se aleja del modelo de Locke, que pretende justificar la supremaca del Parlamento,
en cambio se acerca a Montesquieu y de Blackstone rescatando un papel activo e
importante del poder judicial.
Los constituyentes norteamericanos huyen, por tanto, de esa omnipotencia

parlamentaria que puede derivar en tirana, y para ello idean como remedio, por
una parte, la divisin de la legislatura en ramas diferentes, y, por otra, dotan al eje
cutivo de un poder de veto. Defienden la separacin, pero no admiten la subordi
nacin. Se trataba, en suma, de evitar que el legislativo se coloque por encima de
otros poderes355. Se entiende que es precisamente en este punto donde se encuen
tra la gran diferencia entre la concepcin de la separacin de poderes que tenan
los constituyentes norteamericanos frente a la de los franceses. Para los norteame
ricanos el poder judicial era el menos peligroso. En efecto, el ejecutivo tiene en sus
manos la fuerza militar y el legislativo tiene en sus manos la disposicin de la bolsa
y la regulacin de los derechos y deberes de los ciudadanos356.
En consecuencia, a partir del principio de supremaca constitucional la Consti
tucin Federal se alza como la norma suprema de la Nacin a la que cual se deben
adecuar el resto de la legislacin infraconstitucional. Sin la Constitucin Federal no
es posible entender el sistema poltico norteamericano.
ii.- El Presidente de la Repblica
El Presidente de la Repblica es el rgano pblico ms importante en el sistema

poltico norteamericano y su liderazgo resulta esencial en el desarrollo de ste. El
Presidente de la Repblica es elegido por sufragio ciudadano indirecto en base a
un modelo complejo estructurado en tres etapas.
354
355
356
JIMENEZ ASENSIO, Rafael. El constitucionalismo. Proceso de formacin y fundamentos del derecho

constitucional. Madrid: Marcial Pons, 2005, p. 59.
JIMENEZ ASENSIO (2005) 61.
dem.
181
En una primera etapa se procede a la designacin de delegados de cada uno de

los partidos en los Estados Miembros. Estos delegados que se renen en la conven
cin nacional del partido para escoger el candidato presidencial. Esta etapa corres
ponde a las elecciones primarias.
Posteriormente se verifica una segunda etapa. Ella corresponde a la eleccin

de los electores presidenciales. Estas son las personas que eligen al Presidente de
la Repblica. En cada Estado Miembro se elige un nmero igual de electores al de
Senadores y miembros de la Cmara de Representantes que tenga derecho a desig
nar. En cada Estado Miembro el partido que triunfa en las elecciones de electores
se lleva todos los electores del Estado, aunque la diferencia sea mnima. Estos elec
tores en su calidad de compromisarios representan efectivamente la voluntad ciu
dadana. No cambian su voto de tal manera que luego de verificada esta etapa ya se
sabe quin ser el Presidente de la Repblica.
Finalmente en una tercera etapa se materializa por parte de los electores la vo
tacin para elegir el Presidente y por el Vicepresidente.
En definitiva, la eleccin del Presidente es uno de aquellos puntos en que los

preceptos constitucionales han de ser completados con las normas internas de los
partidos, pues dado el mbito nacional y el carcter prcticamente plebiscitario que
tiene tal eleccin, slo aquel candidato que cuente con el apoyo de uno de los dos
grandes partidos tiene posibilidades de ser elegido. Por consiguiente, al pueblo le
queda decidir quin entre los dos candidatos ha de ser su Presidente, o bien mani
festar su disconformidad abstenindose o votando al candidato de un pequeo par
tido sin posibilidades de xito, pues la eleccin a travs de los compromisarios
contribuye tambin a limitar la significacin de los partidos pequeos o de las co
rrientes de opinin autnomas357.
El Presidente de la Repblica dura cuatro aos en el ejercicio de sus funciones.

De acuerdo a la enmienda XII del ao 1951 ninguna persona podr ser elegida para
un tercer perodo si ha desempeado el cargo durante dos perodos completos o
por un perodo completo ms la mitad de otro.
En cuanto a las facultades del Presidente de la Repblica, ste concentra un

gran nmero de facultades que los convierte en el lder de la Nacin. Tiene a su
cargo la jefatura de Estado, la direccin del Gobierno y la Administracin del Estado.
En el plano internacional conduce las relaciones de Estados Unidos con otras
potencias, dirige las relaciones diplomticas, designa embajadores y cnsules, tiene
357
JORGE ASTUDILLO M.
182
la facultad de reconocer estados, de negociar y concluir los tratados internacionales.

En materia militar, es el Comandante en Jefe de las Fuerzas Armadas.
iii.- El Congreso Nacional
El Congreso Nacional norteamericano tiene una estructura bicameral. Se com

pone de una Cmara de Representantes y un Senado. La Cmara de Representantes
es la cmara de representacin poblacional. Ella est integrada por miembros que
duran dos aos en el ejercicio de sus funciones y se eligen por cada estado miembro
en razn a su poblacin. Esto quiere decir que los estados miembros que tiene ms
poblacin designan ms representantes a la Cmara. Por su parte el Senado es la
cmara de representacin territorial. Se compone de dos senadores designados por
cada uno de los estados miembros, duran seis aos en el ejercicio de sus cargos y
se renuevan por tercios cada dos aos.
El Congreso Nacional ejerce la funcin legislativa. Las dos Cmaras participan
en forma conjunta en la produccin de las leyes. En todo caso, en materia de im
puestos la iniciativa pertenece a la Cmara de Representantes. Adems, el sistema
poltico norteamericano reconoce importantes atribuciones legislativas al Presi
dente de la Repblica, lo que realza su rol fundamental en el proceso poltico. As
por ejemplo, al Presidente se le reconoce iniciativa legal, la facultad de sancionar
las leyes aprobadas por el Congreso y vetarlas.
Tambin el Congreso Nacional tiene en sus manos el ejercicio del poder cons
tituyente derivado, esto es, la facultad de enmendar la Carta Fundamental con el
voto conforme de las dos terceras partes de cada cmara.
Adems, entre otras, al Congreso Nacional tambin los corresponden impor

tantes atribuciones en el plano internacional. Por ejemplo, declarando la guerra a
otras potencias. Esta atribucin en todo caso se ha visto relativizada, tal como ex
plica HAURIOU, porque en la poca contempranea muchas veces se ha visto si
tuado en la poltica exterior de hechos consumados. Frente a ciertas iniciativas
de R. Nixon en Camboya en 1970, los congressmen, juzgndolas intempestivas re
accionaron adoptando el 7 de noviembre de 1973 la Wars power act.358. En virtud
de esta ley, el Presidente de la Repblica no puede comprometer las fuerzas arma
das norteamericanas en operaciones en el extranjero por ms de sesenta das con
secutivos sin permiso previo del Congreso Nacional.
El Senado adems tiene la importante atribucin de prestar la aprobacin al
nombramiento de altos funcionarios. La regla general es lo que HAORIOU llama
358
HAORIOU (1980) 520.
183
cortesa senatorial359, es decir, es muy raro que el Senado no apruebe la designa

cin realizada por el Presidente. Raro, pero no imposible. Algunos jueces del Tri
bunal Supremo han sido objetados por el Senado, por ejemplo, en los aos 1969 y
1970 en el gobierno de Nixon.
En cuanto a las relaciones internacionales si bien los tratados son negociados

y concluidos por el Presidente de la Repblica deben ser ratificados por el Senado
con el voto conforme de dos terceras partes de los miembros. En ocasiones impor
tantes el Congreso no ha ratificado los tratados, como sucedi con el de Versalles
negociado y concluido por el Presidente Wilson. Sin embargo, para atenuar los in
convenientes de estas disposiciones constitucionales, el presidente ha tomado la
costumbre, desde hace algunos aos, de firmar con las potencias extranjeras, al
menos en los problemas menores, unos executive agreements que no son sometidos
al Senado, pero a los que el Tribunal Supremo reconoce los mismos efectos que a
los tratados360.
iv.- Los partidos polticos
Los principales partidos polticos del sistema norteamericano son el Partido

Republicano y el Partido Demcrata. Estas asociaciones polticas muy antiguas y
con un amplio respaldo ciudadano que las hace muy fuertes. En cierta medida estos
partidos representan la derecha y la izquierda de la sociedad estadounidense. De
esta manera, el Partido Republicano representa sectores que tienen una visin ms
conservadora de la sociedad. En cambio, el Partido Demcrata se identifica con sec
tores de la sociedad algo ms progresistas y liberales en lo moral, minoras raciales,
religiosas y sexuales y, en general con sectores menores recursos econmico y mi
grantes. El discurso del Presidente Obama al asumir la presidencia en su segundo
perodo el 2011 de alguna manera refleja la sensibilidad demcrata: La cuestin
para nosotros tampoco es si el mercado es una fuerza del bien o del mal. Su poder
para generar riqueza y expandir la libertad no tiene rival, pero esta crisis nos ha re
cordado a todos que sin vigilancia, el mercado puede descontrolarse y que una na
cin no puede prosperar durante mucho tiempo si favorece slo a los ricos. El xito
de nuestra economa siempre ha dependido no slo del tamao de nuestro Producto
Nacional Bruto, sino del alcance de nuestra prosperidad, de nuestra habilidad de
ofrecer oportunidades a todos los que lo deseen, no por caridad sino porque es la
va ms segura hacia el bien comn.
A pesar de lo anterior, estos partidos no presentan entre s grandes diferencias
ideolgicas, lo que explica de alguna manera la alternancia en el poder y que no ne
359
360
HAORIOU (1980) 521.

HAORIOU (1980) 522.
JORGE ASTUDILLO M.
184
cesariamente conservadores y demcratas obtengan aplastantes victorias en cada

Estado.
v.- Los grupos de presin
Hemos tenido la oportunidad de analizar en otra leccin de este trabajo el con

cepto de grupo de presin y su relacin con el lobby como prctica poltica. En Es
tados Unidos los grupos de presin juegan un papel muy importante tratando de
influir sobre las autoridades que tienen competencia resolutiva. Estos grupos de
presin dirigen sus acciones principalmente sobre los miembros del Congreso Na
cional. Por ejemplo, la Asociacin Nacional del Rifle, fundada en 1871, ha jugado un
papel fundamental para asegurar el derecho a poseer y portar armas consagrado
en la segunda enmienda incluso en momentos en que este derecho es seriamente
cuestionado a causa de asesinatos en colegios, cines u otros lugares pblicos.
III. El sistema directorial suizo
1. Introduccin
El breve anlisis de los sistemas de Gobierno que estamos haciendo en esta lec
cin no puede obviar el experimento suizo, no solo por sus particularidades que lo
diferencian notablemente del modelo britnico, norteamericano y francs sino por
el xito que ha tenido al conjugar gobierno, estabilidad, orden y democracia.
2. Principales elementos del sistema suizo
Los principales elementos del sistema directorial suizo son:
a.
La estructura federal del Estado suizo
El Estado suizo no es una confederacin de estados, ya que en estricto rigor asume

la forma de un Estado Federal. La piedra angular de este Estado es la Constitucin Fe
deral, a partir de la cual se estructura un sistema poltico y de gobierno sin parangn.
Lo anterior, sin perjuicio de la existencia de constituciones cantonales y legislaciones
propias de cada Estado miembro segn la dinmica de esta forma de Estado.
b. La Asamblea Federal
La Asamblea Federal es el rgano supremo del Estado suizo. Est compuesta
por dos cmaras. Se trata del Consejo Nacional y el Consejo de los Estados.
185
El Consejo Nacional constituye la cmara de representacin poblacional. Se en

cuentra compuesto por 200 diputados elegidos por sufragio universal y directo en
los diferentes cantones. El Consejo de los Estados es la cmara de representacin
territorial. Cada cantn elige dos miembros de esta cmara.
La Asamblea Federal tiene importantes atribuciones adems de la legislativa.
As por ejemplo, tiene a su cargo la eleccin del ejecutivo mediante el nombramiento
del Consejo Federal que tiene la forma de un verdadero directorio.
c.
El Consejo Federal
Este Consejo Federal se encuentra compuesto por siete miembros que son de
signados por la Asamblea Federal, duran cuatro aos en el ejercicio de sus funcio
nes. Uno de estos siete miembros es elegido por la Asamblea Presidente y otro
Vicepresidente de la Federacin. PREZ SERRANO361 destaca que son dos las carac
tersticas que deben destacarse de este modelo: la primera es el carcter directorial,
colegiado, del Ejecutivo, que no se vincula en una persona, sino en una Corporacin;
y como consecuencia, la escasa importancia del Presidente, que no pasa de ser un
primus inter pares, con escassima funcin representativa, y an menor influencia
poltica, salva siempre la que le pertenezca como Jefe de su respectivo Departa
mento o cartera. Y Por otro lado, la manera de funcionar este organismo, uno de los
ms caractersticos del rgimen suizo, permite concebirlo como un Consejo de Ad
ministracin, integrado por hombres experimentados y prcticos, y que rige, en vez
de una empresa privada, la gobernacin del Pas: asiduidad, pericia, especializacin
en el ramo respectivo, ausencia de partidismo, buen sentido, en una palabra. Los
Ministros (passz le mot) tienen entrada en las Cmaras, derecho de iniciativa ante
ellas, pero ni pueden ser miembros de ellas, ni estn sujetos a su censura o retirada
de confianza. Son casi unos funcionarios de alta categora, y as explica su carcter
jurdico la doctrina suiza. En consecuencia, no hay rgimen parlamentario; antes al
contrario, existe la figura singular del postulado, que el Reglamento del Consejo
Nacional define as: mociones que invitan al Gobierno a presentar dictmenes o
formular iniciativas sobre una cuestin; situacin totalmente distinta de la que su
pone un rgimen de Gabinete, en que las Cmaras deben limitarse a acordar la con
fianza, fiscalizar y exigir responsabilidad poltica.
361
186
JORGE ASTUDILLO M.
d. Participacin ciudadana
Una de las caractersticas ms singulares del sistema suizo viene dado por la
posibilidad que tienen los ciudadanos de hacer uso de instrumentos de democracia
semidirecta lo que les permite tener una participacin ms activa en el ejercicio del
poder.
De esta manera, el artculo 138 de la Carta Fundamental reconoce iniciativa
popular para la reforma total de la Constitucin. Para hacer efectivo este derecho
poltico, la misma norma constitucional requiere el concurso de 100.000 ciudada
nos con derecho a voto quienes podrn proponer la revisin total de la Constitucin
en un plazo de 18 meses a contar desde la publicacin oficial de su iniciativa. En
todo caso, la misma disposicin constitucional ordena que esta proposicin sea so
metida al voto del pueblo.
El artculo 139 de la Constitucin Federal tambin contempla la iniciativa po

pular redactada para la revisin parcial de la Constitucin Federal. Un nmero m
nimo de 100.000 ciudadanos con derecho a voto pueden hacer efectivo este derecho
en un plazo de 18 meses a contar desde la publicacin oficial de su iniciativa, bajo
la forma de un proyecto escrito. Esta iniciativa est sometida al voto de la poblacin
y de los cantones. La Asamblea federal recomendar su aceptacin o rechazo. En
este ltimo caso, sta podr plantear un contraproyecto.
El artculo 139 a) consagra el derecho a la iniciativa popular general. En virtud

de esta disposicin constitucional un nmero no inferior a 100.000 ciudadanos con
derecho de voto pueden solicitar la adopcin, la modificacin o la abrogacin de
disposiciones constitucionales o legislativas en un plazo de 18 meses a contar desde
la publicacin oficial de su iniciativa, que debe presentarse bajo la forma de una
propuesta genrica.
Otro interesante mecanismo de participacin ciudadana se encuentra en el ar
tculo 141 que establece la figura del referndum facultativo que opera si 50.000
ciudadanos con derecho de voto u ocho cantones lo solicitan en un plazo de 100
das a contar desde la publicacin oficial del acto, se sometern a votacin popular:
las Leyes Federales; las Leyes Federales declaradas urgentes cuya validez sobrepase
un ao; las disposiciones federales, en la medida en que la Constitucin o la ley as
lo prevean; los tratados internacionales que tengan una duracin indeterminada y
no sean denunciables, los que prevean la adhesin a un organismo internacional y
aquellos que contengan disposiciones importantes que fijen las reglas de derecho
o cuya ejecucin exija la adopcin de leyes federales.
IV. El sistema francs
187
1. Introduccin
La historia poltica de Francia no ha sido pacfica. En efecto, este pas ha reco
nocido distintas formas de gobierno, desde la monarqua, pasando por el imperio
hasta el actual semipresidencialismo, experimento constitucional fundamental que
ha servido de base para la revisin del parlamentarismo europeo.
El sistema poltico francs actual se construye a partir de la Constitucin de

1958 creada bajo la batuta del general De Gaulle luego de la llamada crisis de Arge
lia. Segn GARCA PELAYO362, esta Constitucin incorpora la tradicin liberal, esta
blece la soberana nacional, se aumentan los poderes del Presidente de la Repblica
en desmedro de una disminucin de los poderes de la Asamblea, entre otras carac
tersticas que desarrollaremos en breve.
En trminos generales, explica SNCHEZ AGESTA363, la Constitucin francesa

de 1958 se bas en cinco principios fundamentales: i) La definicin de la Jefatura
de Estado como un poder moderador, clave de bveda de las instituciones de go
bierno; ii) La separacin orgnica de los poderes del Gobierno y del Parlamento,
atribuyndoles un diverso origen y estableciendo una incompatibilidad en el ejer
cicio de la funcin, pero hacindolos colaborar en sus funciones respectivas; iii) La
definicin de la funcin de gobierno y el predominio del rgano que la ejerce sobre
el Parlamento, a cuyo efecto se atribuyen al Gobierno poderes de direccin y de ar
bitraje sobre ambas cmaras; iv) La definicin de los poderes legislativos de la
Asamblea como va de limitacin del poder y la regulacin restrictiva de los votos
de confianza y censura mediante los que la Asamblea ejerce una accin sobre el go
bierno; v) La definicin de una nueva frmula flexible de relaciones entre Francia
y los pueblos (antiguas colonias) comprendidos en la Unin francesa de 1946.
2. Principales instituciones polticas del sistema francs
a.
El Presidente de la Repblica
i.- Nombramiento
De acuerdo al artculo 6 de la Constitucin francesa, el Presidente de la Repblica
ser elegido por sufragio universal directo y durar en sus funciones cinco aos. Segn
el artculo 5 ningn ciudadano podr ejercer ms de dos mandatos consecutivos.
362
363
SNCHEZ AGESTA (1979) 285.
188
JORGE ASTUDILLO M.
ii.- Principales atribuciones
Si bien el Presidente de la Repblica en Francia cumple el rol de Jefe de Estado,

sus atribuciones constitucionales son significativamente mayores que el Jefe de Es
tado de Inglaterra. En efecto, sin temor a equivocarnos podemos afirmar que este
Presidente de la Repblica cumple un rol poltico esencial en el sistema francs.
Es as como, es posible distinguir ciertas atribuciones de carcter general con

tenidas en el artculo 5 de la Constitucin y otras especficas, todas las que en su
conjunto le alzan, como hemos sostenido, en una figura poltica relevante dentro
del sistema.
De esta manera, corresponde al Presidente de la Repblica velar por el respeto
a la Constitucin y asegurar, por medio de su arbitraje, el funcionamiento regular
de los poderes pblicos, as como la permanencia del Estado. Y ms especfica
mente, corresponde a esta autoridad encabezar el Consejo de Ministros y el Consejo
de Defensa en su rol de Comandante Supremo de las Fuerzas Armadas. La ltima
decisin de un ataque nuclear la toma l. Tiene en sus manos la poltica exterior del
pas. Tambin se le reconoce la facultad de veto a las leyes aprobadas por la Asam
blea (aunque sta puede superar el veto por medio de una segunda aprobacin le
gislativa). El ejercicio de la iniciativa legislativa del Gobierno requiere de la firma
del Presidente.
Adems al Presidente de la Repblica se le reconoce la importante facultad de
convocar a la ciudadana a un referndum para la ratificacin popular de leyes, tra
tados internacionales y otros asuntos de inters general.
Otra importante atribucin poltica propia del sistema francs que le es reco
nocida al Presidente de la Repblica es la facultad de designar al Primer Ministro.
Este nombramiento se concreta con la aprobacin de la Asamblea. Sin embargo,
esto genera una situacin poltica bastante especial, propia de este tipo de sistemas
semipresidencialistas: el fenmeno de la cohabitacin. En efecto, puede suceder
que el Presidente de la Repblica pertenezca a fuerzas polticas distintas de las que
dominan en la Asamblea por lo que deber designar como Primer Ministro a un po
ltico que cuente con la mayora del rgano legislativo ya que ste deber prestar
su aprobacin al nombramiento364.
364
La primera vez que se dio la cohabitacin fue en 1986, ao en el que el centroderecha gan las
elecciones parlamentarias y el socialista Franois Mitterrand era presidente. Entonces, Jacques
Chirac se convirti en primer ministro, pero tuvo que afrontar numerosas protestas de los estu
diantes franceses. En 1988, Mitterrand logr renovar su mandato por otros siete aos, disolvi la
Asamblea y consigui para los socialistas franceses una mayora relativa. En 1993 los comicios
parlamentarios supusieron una arrolladora victoria de la derecha que dej a los socialistas y sus
b. El Gobierno
189
i.- Generalidades
El sistema francs dada su estructura parlamentaria tambin reconoce una es
tructura compleja o bicfala en su rgano de gobierno. Por un lado est el Presidente
de la Repblica y por otro el Gobierno presidido por un Primer Ministro.
Ya hemos sealado que el sistema francs se aparta del parlamentarismo cl

sico en la medida que reconoce al Jefe de Estado un mayor nmero de atribuciones
que lo transforman en un actor importante en el proceso poltico, Presidente que
en todo caso debe convivir con el Gobierno cuya composicin y principales rasgos
comentaremos a continuacin.
ii. Principales aspectos orgnicos y funcionales
De acuerdo a lo dispuesto en el artculo 20 de la Constitucin francesa al Go

bierno le corresponder determinar y dirigir la poltica de la Nacin. Adems podr
disponer de la Administracin y de la fuerza armada.
El artculo 21 de la misma carta constitucional establece que el Gobierno estar

dirigido por el Primer Ministro, al cual se le reconocen importes atribuciones en la
direccin del gobierno. As, de acuerdo al texto constitucional, ser responsable de
la defensa nacional, y garantizar la ejecucin de las leyes, iniciativa de legal, dic
tacin de leyes delegadas, etc.
c.
El Parlamento francs
El Parlamento francs tiene una composicin bicameral. Por un lado est la

Asamblea Nacional conformada por un nmero de diputados cuyo nmero no podr
aliados con slo 67 diputados de una cmara de 577 escaos. El conservador douard Balladur
se convirti en el nuevo primer ministro. Durante este este segundo periodo de cohabitacin, Mit
terrand tuvo que hacer frente a problemas de salud y a distintos casos de corrupcin, pero consi
gui grandes logros en poltica europea, donde impuls la reunificacin alemana y auspici el
Tratado de Maastrich. El 7 de mayo de 1995, la victoria de Jacques Chirac en las presidenciales
puso fin a 14 aos de presidencia socialista, pero no a los periodos de cohabitacin. En un error
de clculo, Chirac adelant las legislativas a 1997 con la confianza de asegurarse un mandato c
modo, pero los socialistas obtuvieron la victoria y Lionel Jospin se convirti en nuevo primer mi
nistro. Esta cohabitacin entre Chirac y Jospin dur hasta las presidenciales de 2002, en las que
Jospin qued apeado de la segunda vuelta por el ultraderechista JeanMarie Le Pen. Tras aceptar
la dimisin del socialista, Chirac adelant las legislativas y, esta vez s, consigui una amplia victoria
para las huestes conservadoras. (Fuente: Diario El Pas, Espaa, 2007, versin online, disponible
en: http://www.elpais.com/comunes/2007/elecciones_francesas/sistema_frances.html)
190
JORGE ASTUDILLO M.
exceder de 567. Los diputados de la Asamblea son elegidos por votacin directa y
duran cinco aos en sus funciones.
La otra cmara es el Senado cuyo nmero de miembros no podr exceder de

trescientos cuarenta y ocho y ser elegido por sufragio indirecto, duran seis aos
en el ejercicio de sus funciones.
En trminos generales la Asamblea Nacional ejerce dos misiones fundamenta
les: votar las leyes y fiscalizar la actuacin del Gobierno, sin perjuicio de otras atri
buciones que le reconoce la Constitucin.
d. Las relaciones entre el Parlamento y el Gobierno
La primera parte del artculo 20 de la Constitucin francesa se seala que el Go

bierno determinar y dirigir la poltica de la Nacin. Posteriormente la misma norma
constitucional prescribe que el Gobierno ser responsable ante el Parlamento en las
condiciones y conforme a los procedimientos establecidos en los artculo 49 y 50.
Si bien es cierto que el artculo 20 de la Constitucin establece que el Gobierno
es responsable ante el Parlamento, el artculo 50 de la Constitucin al cual se remite
esta disposicin, limita la sancin nicamente a los votos emitidos cuando la Asam
blea Nacional apruebe una mocin de censura o cuando desapruebe el programa o
una declaracin de poltica general del Gobierno, el Primer Ministro deber pre
sentar la dimisin del Gobierno al Presidente de la Repblica.
De esta manera, la Constitucin francesa proporciona nicamente a la Asamblea
Nacional la posibilidad de plantear, mediante una votacin, la responsabilidad del Go
bierno y por lo tanto su existencia. Es la Asamblea Nacional el nico rgano facultado
para hacer efectiva la responsabilidad poltica del Gobierno. En todo caso, en la prc
tica no es usual el uso de este instrumento por parte de la Asamblea toda vez que el
Gobierno cuenta con su apoyo, de lo contrario no se habra alzado como tal.
Sin embargo, la responsabilidad del Gobierno ante la Asamblea Nacional ha dejado

de ser, en la V Repblica, un factor de inestabilidad gubernamental debido a aquello que
se denomina el hecho mayoritario, es decir la existencia de una mayora que apoya al
Gobierno con sus votos. Lo anterior no significa que los procedimientos de exigencia de
la responsabilidad Gubernamental no den lugar a aplicacin : cuando el Primer Ministro
realiza, despus de la constitucin del Gobierno, o de manera peridica durante la exis
tencia de ste, una declaracin de poltica general o una declaracin sobre su programa
(primer prrafo del artculo 49) ; cuando la oposicin toma la iniciativa de presentar una
mocin de censura con el fin de obligar al Primer Ministro a explicarse sobre todo o una
parte de la poltica del Gobierno (prrafo 2 del artculo 49) ; y cuando el Primer Ministro
deba, con el fin de obtener la votacin de un texto, plantear sobre ste la responsabilidad
del Gobierno de acuerdo con un procedimiento ya evocado (apartado 3 del artculo 49).
LECCIN NOVENA:
LA DEMOCRACIA
I.
Introduccin
1. Cuidado con los demcratas que no lo son
Debemos comenzar, necesariamente, el estudio de esta leccin con una impor

tante advertencia: no todos los demcratas lo son y no todos los que hablan de de
mocracia son consecuentes con sus dichos. En otras palabras, no todos los
gobernantes que se autocalifican de demcratas creen en ella como forma de go
bierno, entendida sta como autogobierno del pueblo. Lo que ya adverta magis
tralmente el ao 1955 DUVERGER es plenamente aplicable, en ms de uno de sus
aspectos, a nuestras actuales sociedades democrticas, a saber: No todas las na
ciones del mundo actual son democrticas: la mayor parte, por el contrario son dic
taduras ms o menos monolticas, ms o menos represivas. Pero todas reclaman
para s unos valores democrticos, se proclaman democrticas, se refieren a un
mismo modelo democrtico. Todas o casi todas poseen una Constitucin, a pesar
de que muchas de stas sean solamente Constituciones programticas. La mayora
recurren al sufragio universal, a pesar de que el voto no sea libre y las ms de las
veces consistan nicamente en la ratificacin obligada de candidatos nicos. Todas
o casi todas poseen un Parlamento, aunque los diputados queden reducidos a un
dbil papel, cuando no nulo, en la mayor parte de los casos. La mayora tienen un
sistema judicial formalmente independiente, aunque los jueces sean muy a menudo
simples agentes del poder ejecutivo365.
Es as como convencionalmente, la democracia se define en oposicin a los au

toritarismos pero el atractivo del trmino ha llevado a que, a menudo, las dictaduras
fascistas y comunistas se bauticen con las denominaciones de democracia orgnica
o popular366.
2. La democracia como ideal y como realidad
Es preciso tener presente que el estudio de la democracia lo podemos abordar
desde dos perspectivas. La democracia como ideal y la democracia como realidad.
La democracia como ideal no es otra cosa que la idea (posible o no, eso aqu no im
365
366
6 ed. 1980 (1 1955), 4 reimpresin 1988, traduccin al espaol de Eliseo Aja y otros, p. 41.
MOLINA, Ignacio (2011) 35.
192
JORGE ASTUDILLO M.
porta) de un autogobierno popular pleno, es decir, la tradicional frmula de Lincoln

de la democracia como gobierno del pueblo, por el pueblo y para el pueblo; o en
otros trminos, la eliminacin poltica de toda mediacin burocrtica y el ejercicio
directo de la soberana popular367.
Un muy buen ejemplo de esta primera forma de plantear el estudio de la de

mocracia lo encontramos en el trabajo de Alf ROSS quien plantea que a partir de un
modelo ideal es posible hacer un juicio de los casos reales. Sostiene el filsofo dans
que el tipo ideal (de democracia), con sus distintas dimensiones (las direcciones
en las que las propiedades caractersticas pueden variar), constituye una base, un
centro, una vara de medicin en la descripcin de los tipos reales368.
Para ROSS el tipo ideal de democracia se construye en la relacin a la influencia

popular respecto de tres factores: la intensidad, la efectividad y la latitud.
La intensidad se refiere a la dimensin del grupo de personas que tienen de
recho a participar en las votaciones y elecciones369. El propio ROSS seala que el
ejemplo ms claro de esta exigencia viene dado por el reconocimiento del derecho
de sufragio igual y universal a todos los adultos. La efectividad se refiere al grado
en que el pueblo pueda afirmar su opinin370. El ideal de efectividad viene dado
por la democracia directa donde el pueblo por referndum, resuelve los asuntos.
En cambio, en las democracias representativas, la efectividad depende de la fuerza
del control que el pueblo pueda ejercer sobre sus representantes, los rganos esta
tales, lo que, a su vez, depende particularmente de la frecuencia de las elecciones
(la duracin del mandato)371. La latitud dice relacin con la medida en que la in
fluencia y control populares son extendidos, en forma de abarcar ms o menos parte
de las variadas ramificaciones del gobierno372. De esta forma, existir una mayor
latitud cuando el poder ciudadano no solo controle el legislativo, sino cuando se ex
tienda al ejecutivo y al judicial.
Tambin el destacado profesor estadounidense Robert DHAL distingue clara
mente estas dos formas de anlisis del fenmeno democrtico. De esta manera re
serva la palabra democracia para referirse al ideal de esta forma de gobierno y usa
367
368
369
370
371
372
DAURIA, Anbal y BELARDI, Juan. Estado y democracia. Propuestas para una teora del Estado demorepresentativo. Buenos Aires: Editorial Docencia, 1996, p. 133.
ROSS, Alf. Por qu democracia? Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1989, traduccin de
Roberto J. Vernengo, 1 ed., 1952, p. 94.
ROSS (1989) 95.
dem.
ROSS (1989) 9596.

ROSS (1989) 96.
LECCIN NOVENA: LA DEMOCRACIA
193
la palabra poliarqua para dar cuenta de los regmenes en particular que se funda
mentan en los ideales democrticos. En efecto, DHAL, en las primeras lneas de su
clsica obra La poliarqua: Participacin y oposicin seala que le gustara re
servar en este libro el trmino democracia para designar el sistema poltico entre
cuyas caractersticas se cuenta su disposicin a satisfacer entera o casi enteramente
a todos sus ciudadanos, sin importarme, por el momento si ese sistema existe hoy
da, ha existido alguna vez, o pueda darse en el futuro373.
En la realidad, sostiene DHAL no existe ningn rgimen completamente demo

crtico, esto es, que cumpla todos los requisitos del ideal democrtico, sin embargo,
es posible detectar en la prctica regmenes que con mayor o menor intensidad se
acercan al ideal, estos regmenes son las poliarquas. As, pues, cabra considerar
las poliarquas como regmenes relativamente (pero no completamente) democr
ticos; o dicho de otra forma, las poliarquas son sistemas sustancialmente liberali
zados y popularizados, es decir, muy representativos a la vez que francamente
abiertos al debate pblico374.
En cambio, el estudio de la democracia como realidad nos lleva necesariamente

a analizar experiencias democrticas concretas. Lo anterior no significa que no se
puedan analizar comparativamente varios casos y extraer de ellos conclusiones co
munes, es ms, esta es un rea de investigacin que comnmente es usada por in
vestigadores vinculados a la ciencia poltica, el derecho y la sociologa.
En el desarrollo de esta leccin analizaremos brevemente el concepto de de
mocracia como forma de gobierno, distinguiremos la democracia directa y la de
mocracia representativa como construccin poltica del liberalismo y por ltimo
explicaremos las nuevas formas de entender la democracia tras la crisis de la lla
mada democracia liberal y el surgimiento de una nueva forma de ciudadana mucho
ms activa y empoderada en el debate pblico.
II. Aproximacin a un concepto de democracia
Tratar de definir la democracia no es una tarea sencilla, al contrario se trata de
una labor cargada de complejidad. Las distintas concepciones de democracia expli
can esta dificultad.
En el contexto de este curso no pretendemos entregar una definicin de demo

cracia que agote su contenido y esencia, solamente intentaremos aproximarnos a
373
374
DHAL, Robert A. La poliarqua. Participacin y oposicin. Madrid: Editorial Tecnos, 1989 (1 ed.
1971), p. 13.
DHAL (1989) 18.
JORGE ASTUDILLO M.
194
una idea que nos permita aunque sea de una forma muy rudimentaria entender que
hablamos cuando hablamos de democracia.
Etimolgicamente la palabra democracia significa el gobierno del pueblo. Sin
embargo esta aparente simplicidad no hace sino complejizar el asunto. En primer
lugar tenemos que necesariamente plantearnos por el significado de las palabras
gobierno y pueblo. Especialmente este ltimo trmino ha sufrido muchas mutacio
nes en la historia poltica del Estado moderno.
COTARELO dice que la democracia no es necesariamente la forma de gobierno

de todos, sino aquella otra en que las decisiones se adoptan por mayora, que acta
como la totalidad, pero que no sindolo, ha de respetar los derechos de las mino
ras375.
III. La democracia directa y la democracia representativa
1. La democracia directa
La democracia directa es aquella forma de gobierno que se caracteriza porque
las decisiones pblicas fundamentales son adoptadas por la ciudadana sin la in
tervencin de representantes.
La democracia directa tiene su origen en Grecia, especialmente en Atenas, al
canzado su mximo esplendor durante el Siglo V a.c. bajo el gobierno de Pericles.
En este contexto de gobierno, existen, pues, bsicamente, la idea del poder radicado
en el pueblo y ejercido por l, puesto que es democracia directa, y la idea de la igual
dad, que abarca a la norma, al ejercicio y a la participacin en el poder. Todo ello
complementado con la idea de libertad, dentro del acatamiento de las leyes376.
Tal como recuerda el profesor MOLINA, en la democracia griega, el pueblo era

cuantitativamente pequeo, y exista toda una poblacin de esclavos que permita
a los ciudadanos concurrir al Agora y resolver los problemas pblicos377. Los asun
tos fundamentales se decidan en la Ecclsia (Asamblea de ciudadanos) y se votaban
las leyes de la polis. Sin embargo, de todas maneras se designaba a los magistrados
no mediante eleccin sino por sorteo. Se tena a este procedimiento como ms con
forme al espritu de la democracia, por dejar a todos con igual posibilidad de acceso
375
376
377
COTARELO, Ramn. En torno a la teora de la democracia. Madrid: Centro de Estudios Constitu

cionales, 1990, p. 18.
MOLINA GUAITA, Hernn. Instituciones polticas. Santiago: Legal Publishing Chile, 16 ed., 2011,
p. 162.
dem.
195
a los cargos, sin atender su origen o situacin. En cambio, la eleccin llevaba a una
seleccin, lo que responda a un cierto espritu oligrquico o aristocrtico378.
En resumen, la democracia directa, tal como era practicada en Atenas, requiere

de condiciones muy especiales de desarrollo, las cuales no han vuelto a darse en la
historia. La de ciudadano era una figura total, cuya identidad no admita distincin
entre los mbitos pblicos y privados: la vida poltica apareca como una extensin
natural del ser mismo. Los intereses de los ciudadanos eran annimos, fenmeno
propio de una sociedad homognea que, adems, tena un tamao reducido, lo que
favoreca las relaciones directas entre todos379. Por otro lado, en la Grecia clsica,
la existencia de un amplio estrato de esclavos era una condicin fundamental para
el funcionamiento de la democracia directa. As, los ciudadanos estaban en condi
ciones de reunirse con frecuencia para decidir directamente acerca de las leyes y
medidas polticas380.
Resumiendo estas ideas, la democracia directa no distingue entre gobernante
y gobernado. Los gobernantes son los mismos gobernados, quienes directamente
ejercen la funcin pblica, sin intermediarios (representantes)381.
2. La democracia representativa
a.
Concepto
i.- Consideraciones preliminares

Si bien en la Edad Media se encontraban algunos antecedentes remotos de la
figura de la representacin poltica, con el desarrollo del pensamiento liberal, re
presentacin y participacin poltica se vinculan. James Madison, en El federalista,
seala que la representacin poltica constituye un sustituto ideal de la democracia
directa en pases de gran extensin382.
Seala la profesora BAOS, que cuando Madison y Los Federalistas justificaban

en el siglo XVIII las ventajas de la democracia representativa lo hacan, efectiva
mente, por oposicin a la democracia directa y dando prioridad a los argumentos
378
MOLINA (2011) 163.
380
PRUDHOMME (2001) 12.
379
381
382
PRUDHOMME, Jean Franois. Consulta popular y democracia directa. Mxico D.F.: Instituto Federal
Electoral, 2 ed., 2001, p. 1112.
VELSQUEZ (2004) 440.
PRUDHOMME (2001) 20.
196
JORGE ASTUDILLO M.
liberales y republicanos de la democracia. Frente a la degeneracin en la que haban

cado las democracias antiguas debido a la eterna lucha entre las dos facciones fun
damentales de la sociedad (la faccin de los ricos y la faccin de los pobres) y to
mando en cuenta la revisin del republicanismo clsico que hiciera Montesquieu,
Madison afirmaba que el sistema representativo era un sistema novedoso que no
slo permita elevar el tamao de la democracia a grandes territorios y poblaciones,
sino tambin que resultaba ser un sistema mejor que la democracia directa. Esta
nueva forma de gobierno a la que evitaron llamar democracia y que, en su lugar,
denominaron repblica supona encontrar remedios republicanos a los excesos
y desviaciones de la democracia directa de la asamblea383.Para los mismos autores
de El federalista, en principio, se supona que la eleccin de representantes me
diante elecciones imparciales y frecuentes permitira elegir a los mejores miembros
de la sociedad y a los ciudadanos ms aptos para la tarea legislativa. Por otro lado,
se consideraba que la toma de decisiones en el seno del poder legislativo permitira
aislar a los representantes de la poltica de los intereses y de las facciones. Para Ma
dison, el efecto de la delegacin del poder en los representantes sera el de refinar
y ampliar las opiniones pblicas pasndolas por la deliberacin en el parlamento.
Crea que la gran ventaja de la representacin era que, mediante la capacidad de
discutir y deliberar los asuntos pblicos, los representantes podan alejarse de con
sideraciones parciales y facciosas y adoptar las mejores decisiones en favor del in
ters comn384.
ii.- Propuesta de un concepto propiamente tal
No es nuestra intencin en estas breves lecciones dar por zanjada una cuestin
sobre la que se ha debatido mucho y por muchos aos, nuevamente nos permitimos
recordar que nuestra intencin es meramente pedaggica e introductoria. Ampa
rados en este esquema diremos que la democracia representativa es aquella forma
de democracia en donde la ciudadana designa a un nmero reducido de sus miem
bros los que en su nombre y lugar adoptan las decisiones sociales fundamentales,
por lo general a travs de la regla de la mayora.
iii.- Principales caractersticas de la democracia representativa
La principal caracterstica de la democracia representativa, recuerda VELS

QUEZ385, es la eleccin que hace el gobernado, en forma regular, para perodos igua
383
384
385
BAOS, Jessica. Teoras de la democracia: Debates actuales. En Revista Andamios, Vol. 2, N 4, junio
2006, pp. 3558, p. 3637.
BAOS (2006) 37.
VELSQUEZ (2004) 440.
197
les y sucesivos, a unos representantes, lo que una vez elegidos, deben actuar en
miras al inters general.
En la democracia representativa no existe un mayor contacto entre represen

tantes y representados. Por lo general las democracias representativas de tinte li
beral entregaron a la ciudadana un rol muy reducido en la discusin y la adopcin
de las grandes decisiones, limitndose bsicamente a concurrir a las urnas cada
cierto tiempo a elegir a los representantes y entregando a stos un amplio poder
poltico.
Los representantes elegidos por la ciudadana no representan solo a un sector

de la poblacin, por ms que hayan sido electos por distritos territoriales determi
nados, sino que a todo el pueblo soberano o a la nacin, dependiendo la teora de
la soberana que recoja cada ordenamiento constitucional386. El profesor MOLINA
GUAITA, citando al clsico Carr de Malberg recuerda que el representante no re
presenta colegios electorales ni ciudadanos, en cuanto tales, ni en una palabra, suma
alguna de individuos ut singuli, sino que representa a la nacin, como cuerpo unifi
cado, considerado en su universalidad global, y distinto, por consiguiente, de las
unidades individuales y de los grupos parciales que comprende en s dicho cuerpo
nacional387.
Otra caracterstica esencial de la democracia representativa es la independencia

que goza el representante en el ejercicio de sus funciones. Lo que los ciudadanos
al elegir a su representante, entregan, es su confianza; pero no instrucciones acerca
de la forma de desempeo de sus funciones388.
b. Crisis de la democracia representativa
Las actuales democracias representativas se encuentran en una profunda crisis

de legitimidad pues los ciudadanos y ciudadanas no se sienten representados por
sus representantes. No debemos olvidar que a fin de cuentas el principio de la re
presentacin desde sus orgenes ha dejado al margen a grandes sectores de la so
ciedad en la adopcin de las cuestiones fundamentales. En otras palabras, la
democracia representativa no es una forma que permita compatibilizar el creci
386
387
388
Esta es una cuestin muy bsica pero que no siempre es entendida por los parlamentarios y por
la propia ciudadana que lo ha elegido. Si bien es cierto cada parlamentario puede preocuparse
de los asuntos propios de cada distrito territorial, nunca debe olvidar que l representa a todo el
pueblo soberano y no a un grupo en particular.
MOLINA (2011) 168.
dem.
198
JORGE ASTUDILLO M.
miento poblacional, el aumento explosivo de la masa ciudadana con el efectivo ejer

cicio del poder. La democracia representativa no es una forma de adaptacin de la
democracia a los tiempos modernos y a los vastos espacios. Es, de pleno derecho,
una forma oligrquica, una representacin de minoras poseedoras de ttulo para
ocuparse de los asuntos comunes389. Tal como sostiene GARGARELLA los padres
fundadores del sistema representativo rechazaban drsticamente todo tipo de de
mocracia directa; desconfiaban de toda intervencin activa de la ciudadana en po
ltica; y, fundamentalmente, teman a las asambleas y las discusiones mayoritarias.
De all que se procurase separar y dotar de enorme autonoma al cuerpo de repre
sentantes. De all, en buena medida, que hoy contemos con un sistema poltico ms
sensible a las presiones de los grupos de inters que a la voluntad de la ciudada
na390.
III. La democracia participativa, deliberativa y radical
1. Planteamiento
La democracia actual, con sus propias caractersticas, retos y problemas, es un

fruto de la historia, y ha sufrido desde sus orgenes atenienses, notables transfor
maciones en un largo y a veces tortuoso proceso dialctico391. En efecto, la demo
cracia actual se caracteriza por ser un rgimen que hace posible articular el
pluralismo social y que peridicamente organiza consultas universales de las que
emanan los poderes pblicos que en verdad toman las decisiones392.
Nuestra actual democracia ha superado la lgica de la democracia representa

tiva liberal y ha venido a complementar la idea de democracia participativa para
transformarse en una democracia deliberativa o de dilogo. Esta nueva forma de
entender la democracia es el resultado de la conjuncin de varios factores393: La
globalizacin, la multiculturalidad, el crecimiento urbano imparable y la compleji
dad social, econmica, tecnolgica y cultural.
389
390
391
392
393
RANCIRE, Jacques. El odio a la democracia. Buenos Aires: Amorrortu, 2006, p. 77.
GARGARELLA, Roberto. Crisis de la representacin poltica. Mxico D.F.: Fontamara, 1997, p. 93.
CANALES ALIENDE, Jos Manuel. Algunas reflexiones sobre el papel de la sociedad civil en la de
mocracia actual. En CHEYRE, Juan Emilio y otros (eds.) Fortalecimiento institucional: Transparencia
y accountability para un buen gobierno. Santiago: Pontificia Universidad Catlica de Chile, Centro
de Estudios Internacionales, 2011, pp. 1929, p. 21.
MOLINA, Ignacio. Conceptos fundamentales de ciencia poltica. Madrid: Alianza Editorial, 2 ed.
2007, 3 reimpresin, 2011, p. 35.
CANALES ALIENDE (2011) 21.
199
En otras palabras, hoy da es pacficamente aceptado que la forma de gobierno

directa es impracticable, no slo por la extensin territorial y la densidad de la po
blacin de los Estados modernos, sino, adems, porque la complejidad de la vida
moderna hace necesario que los rganos estatales tomen decisiones rpidas y al
tamente tecnificadas, las cuales, como es obvio deducirlo, no pueden estar some
tindose constantemente a la deliberacin y aprobacin de los ciudadanos. Por esas
y otras razones es que todos los Estados modernos, sin excepcin, se han organizado
polticamente bajo el principio representativo394. Sin embargo, lo anterior, no es ni
puede ser una razn vlida para que los ciudadanos se desvinculen totalmente de
la cosa pblica, por lo mismo, consideramos que la nica forma de salvar la demo
cracia de la falta de legitimidad que hoy en da se encuentra sumida y con ello de
caudillismos demaggicos es potenciar la participacin ciudadana a travs de di
versos mecanismos que potencien cada vez ms su participacin no solo decidiendo
a travs de referendos y plebiscitos sino tambin interviniendo en las cuestiones
que se pondrn sobre la mesa de discusin.
Tal como sostiene BAOS a pesar de la solidez de la tradicion de pensamiento
de la democracia liberal, las democracias reales presentan problemas y numerosos
vicios que han llevado a una busqueda constante por mejorarla y potenciar sus ele
mentos mas democrticos. Entre las grandes deficiencias que se encuentran en los
regmenes democrticos esta indudablemente la actuacin de los partidos polticos
que, sujetos a la dinmica de los intereses y combinados con una franca apata por
parte de amplios sectores de la ciudadana, han devenido en la imposibilidad para
afectar intereses enquistados o desigualdades sociales profundas. As, han quedado
sin ser consideradas voces diversas de la sociedad, especialmente aquellas de los
grupos ms marginados.
Estos problemas, sentidos con mayor intensidad en democracias de reciente

establecimiento, han puesto de relieve que dejar la poltica nicamente a los parti
dos y a los representantes lleva a que los intereses de estos se enquisten y se carte
licen de espaldas a la sociedad. Por esta razn, desde los aos sesenta presenciamos
un debate alimentado por una multiplicidad de reflexiones tericas que buscan de
mocratizar aun ms la democracia, as como encontrar elementos que corrijan sus
deficiencias395.
394
395
HERNNDEZ VALLE, Rubn. De la democracia representativa a la democracia participativa. En

Anuario Iberoamericano de Justicia Constitucional, N 6, 2002, pp. 199220, p. 201.
BAOS (2006) 46.
200
JORGE ASTUDILLO M.
2. Las nuevas formas de entender la democracia

a.
La democracia participativa
Es importante destacar que la democracia participativa no viene a reemplazar

la democracia representativa liberal, sino que pretende complementarla396.
La democracia participativa parte de la base de reconocer a los ciudadanos un

mayor rol en las decisiones pblicas. Las cosas generales y pblicas no solo son una
cuestin de los representantes y los partidos polticos. Bsicamente, cuando en la
actualidad pensamos en participacin ciudadana o comunitaria, o cuando hablamos
de democracia participativa, nos referimos a la posibilidad que tienen los individuos
en cuanto ciudadanos, las comunidades, las asociaciones de profesionales, los ve
cinos, las mujeres, los jvenes y en definitiva los diferentes sectores de la sociedad,
de participar en los asuntos de inters colectivo397.
Ensea BAOS que los autores participativos han antepuesto una visin de la
poltica como forma de vida y como una forma de aprender a vivir comunalmente.
Descansa en la idea de que debe buscarse un mayor autogobierno de los ciudada
nos, menos unidos por intereses que por una actitud cvica, que sean capaces de
tener propsitos comunes, juicio poltico y accin mutua398.
Sin embargo, a pesar de los importantes avances que se han venido mostrando
en las democracias con la incorporacion de mecanismos para la participacion di
recta, especialmente a nivel local, la democracia participativa se mostr como un
modelo insuficiente para atender las cuestiones mas amplias del terreno nacional.
Los defensores del modelo de democracia participativa en los anos setenta y
ochenta no ponian mucha atencion a como encajar dichas propuestas con las insti
tuciones clasicas de la democracia liberal como los canales de intermediacion social
y la representacion. De ahi que la democracia participativa haya enfrentado proble
mas para modificar las dinamicas de poder mas amplias o que haya dado luz sola
mente a la mejora de la participacion a nivel local399.
396
397
398
399
dem.
PERAZA, Arturo. Democracia participativa y derechos humanos. En Aportes Andinos, Universidad
Andina Simn Bolvar, N 13, 2005. Disponible en http://www.uasb.edu.ec/padh/centro/pdfs13/ar
turo%20peraza.pdf
BAOS (2006) 47.
dem.
b. La democracia deliberativa
201
La democracia deliberativa reconoce un mayor grado de intensidad que la de

mocracia participativa. Esta forma de entender la democracia propone que antes
de tomar una decisin colectiva es necesario que ella pase por un proceso de deli
beracin. De esta manera postula HABERMAS que slo pueden pretender validez
las normas que encuentran (o podran encontrar) aceptacin por parte de todos
los afectados, como participantes de un discurso prctico400.
Detrs de una democracia deliberativa se trata de dar legitimidad a las grandes

decisiones sociales. Por ejemplo, las voces que en Chile abogan por un nuevo
acuerdo constitucional que d lugar a una nueva Constitucin a travs de la convo
catoria de una Asamblea Constituyente, reemplazando la Constitucin de 1980 cuya
gnesis no es democrtica, actan bajo la lgica de la democracia deliberativa.
La democracia deliberativa descansa sobre ciertos supuestos que son intran

sables como la libertad de expresin, de prensa, el acceso a la informacin pblica,
y la ampliacin de los derechos polticos, sumando a los tradicionales, la iniciativa
de reforma constitucional y legal ciudadana, la revocacin del mandato, etc. Pero
adems, estas condiciones deben estar subsumidas en otra mayor, pues la concep
cin de una poltica deliberativa supone, en primer lugar, que nos encontramos ante
una sociedad moderna y plural donde no se puede apelar a un consenso teolgico
o metafsico para justificar la legitimidad de un orden de dominacin401.
De esta manera, la premisa bsica de los autores deliberativos es que, para ser
legtimas, las decisiones polticas de obligado cumplimiento deben pasar por pro
cesos justificativos y deliberativos frente a la opinin pblica402. Ahora bien, el
concepto de deliberacin hace referencia a exigencias de proveer razones pblicas
que justifiquen las decisiones de modo que, para que una decisin pblica sea leg
tima, debe pasar previamente por el debate en el espacio pblico y la esfera de la
opinin pblica, ambos conectados con una sociedad plural, dinmica y marcadas
por redes de asociaciones, que pueda reflejar las distintas voces de la sociedad403.
De todas maneras se acusan algunas deficiencias a la democracia deliberativa.
Segn BAOS se argumenta que sta deja sin abordar cuestiones de exclusin de
400
401
402
403
HABERMAS, Jrgen. Conciencia moral y accin comunicativa. Barcelona: Pennsula, 1985, pp. 116
117.
PINEDA GARFIAS, Rodrigo. La democracia deliberativa. En Ius et Praxis, Vol. 8, N 2, 2002, pp. 605
637.
BAOS (2006) 4748.
dem.
202
JORGE ASTUDILLO M.
colectivos cuyas demandas vayan ms all de los lmites de los derechos y las insti
tuciones de la democracia liberal y que, su excesiva pretensin de alcanzar consen
sos, pierde de vista la necesidad de tomar en consideracin la inevitabilidad del
conflicto subyacente en la sociedad404.
c.
La democracia radical
Una de las principales caractersticas de las teoras que se circunscriben dentro

de la llamada democracia radical es que ellas no niegan ni desconocen la importan
cia del conflicto social. SERNA, citando a Chantal Mouffe recuerda que la tarea prin
cipal de una democracia moderna consiste en intentar transformar el antagonismo
en agonismo405, entendiedo este ltimo trmino como el lugar donde se debe pro
ducir el debate y la confrontacin.
Desde esta perspectiva, la democracia se convierte as en el espacio adecuado

para el disenso406 donde interactan adversarios no enemigos.
Adems, debemos tener presente que la democracia radical solo puede tener
lugar y ser fructfera en sociedades donde exista una adecuada redistribucin de la
riqueza, con un importante grado de igualdad material y el reconocimiento multi
cultural407. En este sentido, en ciertas teoras a las cuales se les engloba bajo un
modelo de democracia radical existira una preocupacin mayor tanto por incor
porar al proceso democrtico las demandas de los ciudadanos ms vulnerables,
como la inclusin de la diferencia y la acomodacin cultural, y se asume, asimismo,
una perspectiva agonstica de inevitabilidad de la dimensin del conflicto, que pone
en el centro del debate el pluralismo de formas de vida y su acomodacin demo
crtica408.
Dentro del marco de reconocimiento al pluralismo social y a la multiculturali

dad, el modelo de democracia radical buscara una mayor implicacin del Estado,
mediante polticas que se destinen a superar la desigualdad de oportunidades y la
dominacin cultural y se busca generar cohesin, solidaridad y redistribucin como
mecanismos necesarios para una mejor inclusin y consideracin de los intereses
de los grupos desfavorecidos de la sociedad409. En este sentido por ejemplo, son
404
405
406
407
408
409
BAOS (2006) 52.
SERNA, Pedro Pablo. Democracia radical y ciudadana. En Eidos, N 9, 2008, pp. 272280, p. 275.
dem.
dem.
BAOS (2006) 52.

BAOS (2006) 53.
203
bienvenidas medidas tendentes por ejemplo a asegurar representacin parlamen

taria a las mujeres o a pueblos originarios.
Sin embargo, en su veta mas radical, agonista, en este modelo teorico de de

mocracia se defienden la inevitabilidad de la dimension conflictiva de la politica y
se busca una expresin agonista de las diferencias, como premisa transformadora
de la sociedad. Para algunos de sus exponentes, como Chantal Mouffe (1999), la
identidad del sujeto es transformada continuamente en la dinamica agonista del
conflicto y la exposicion ante diferentes opiniones politicas. Debido a ello, el con
flicto politico no solo es ineludible sino tambien deseable como medio que permite
transformar las identidades y las formas de comprension colectiva410.
En todo caso, advierte Jessica BAOS que en esta excesiva preocupacin por
el conflicto, los demcratas agonistas olvidan que esa expresin debe decantar en
ciertos acuerdos para que las diferencias puedan ser procesadas por el sistema po
ltico, por lo que la necesaria transformacin de los puntos de vista iniciales ser
un elemento irrenunciable en toda bsqueda por superar el conflicto poltico, tanto
como la necesidad de su procesamiento social y poltico, cuestin defendida por los
demcratas deliberativos411.
3. Algunas conclusiones
a.
No se descarta la democracia representativa
No podemos prescindir de los polticos elegidos. Debemos utilizar la demo

cracia indirecta, aunque no hace falta utilizarla en forma exclusiva. El problema es
el de cmo hacer que los polticos elegidos sean responsables. El cuadro electrnico
de mandos al lado de cada cama no es la solucin412.
En otras palabras, la democracia representativa, a pesar de todos sus problemas

sigue siendo una mejor forma de gobierno que cualquier rgimen autocrtico. El
tema es que deben existir mejores mecanismos de participacin ciudadana que per
mitan por un lado una mayor incidencia de stos en las decisiones sociales y por
otro, un mayor control a quienes ejercen el poder.
410
dem.
412
MACPHERSON, Crawford Brough. La democracia liberal y su poca. Madrid: Editor ial Alianza, 1
ed. 1982, 1 reimpresin 1987, traduccin de Fernando Santos, (1 ed. original 1977), p. 118.
411
dem.
204
JORGE ASTUDILLO M.
b. Se debe avanzar en una real y mejor participacin ciudadana. Algunas

ideas sobre el concepto de participacin ciudadana
No es posible dar un concepto nico de participacin ciudadana, pues ello de

pender del sustrato ideolgico y poltico de quien lo proponga. Sin perjuicio de lo
anterior, un acercamiento adecuado a este concepto es el que entiende participa
cin con un amplio abanico que va desde la participacin formal consistente en ejer
cer el derecho a voto cada cuatro aos, y en recibir informaciones de las actuaciones
administrativas; hasta la participacin como conflictos entre los planteamientos
ciudadanos y el poder instituido a nivel poltico, econmico y cultural413.
De acuerdo al Diccionario de la Real Academia de la Lengua Espaola participacin es la accin y efecto de participar. Por su parte, la palabra participar sig
nifica, en lo que nos interesa, dicho de una persona: tomar parte en algo; recibir
una parte de algo; compartir, tener las mismas opiniones, ideas, etc., que otra persona, etc.
En consecuencia, a partir de estas definiciones es posible sealar que la parti

cipacin ciudadana, puede ser entendida en un sentido integrador consistente en
ser partcipe, es decir, recibir prestaciones o disponer de servicios414 y en un sen
tido mucho ms activo consistente en tomar parte, que se refiere a la capacidad
colectiva para promover iniciativas de dinamizacin de la vida social, lo que supone
una profundizacin de la prctica participativa415.
Ahora bien, desde la segunda perspectiva expuesta, consideramos que la par

ticipacin ciudadana debe estar presente a lo menos en las siguientes manifesta
ciones propias del ejercicio del poder: i) procesos en que se manifiesta la voluntad
popular en las urnas, en el caso chileno, elecciones peridicas y plebiscito; ii) control
a las autoridades cuyos cargos se reconducen directa o indirectamente a la ciuda
dana y dems funcionarios pblicos de carrera; iii) adopcin de las grandes deci
siones sociales, en el caso chileno, por ejemplo, el cambio del sistema electoral o el
tema de la matriz energtica.
Estas manifestaciones requieren de una serie de supuestos que necesariamente

deben estar presentes para hablar de una verdadera participacin ciudadana. El
primer supuesto es, desde luego, la democracia o al menos el gobierno representa
tivo; del mismo modo la existencia de ciertos derechos fundamentales bsicos como
la libertad de expresin, el derecho de asociacin, el derecho de reunin y manifes
413
414
415
BAEZ TELLO, Tomasa. Participacin ciudadana, sociedad civil y juventud. En Acciones e investigaciones sociales, N 9, 1999, pp. 101124, p. 103.
BAEZ TELLO (1999) 104.
dem.
205
tacin, el derecho de peticin y el derecho de acceso a la informacin que obra en

poder del Estado. Derechos que por lo dems no son una concesin graciosa de la
autoridad sino que constituyen la esencia misma de la democracia.
En las pginas que siguen centraremos nuestro anlisis en la participacin ciu
dadana relacionada con el establecimiento de la agenda y la adopcin de las grandes
decisiones sociales.
En efecto, la democracia representativa actualmente se ve exigida por una ciu
dadana ms consciente de sus derechos y deberes, muy diversa y plural y que aboga
por una presencia y participacin ms activa en los asuntos pblicos416, lo que ex
plica la especial atencin que pondremos a este aspecto de la participacin ciuda
dana417.
Los ciudadanos ya no se conforman nicamente con concurrir a las urnas pe

ridicamente a elegir a sus representantes, ahora pretenden tener un rol ms activo
en la fijacin de los temas fundamentales a discutir y en la adopcin de las grandes
decisiones sociales.
Ya hemos sealado que nuevos conceptos como democracia participativa, democracia deliberativa y democracia radical son esfuerzos intelectuales de los l
timos aos para dar cuenta de este nuevo fenmeno social.
Es muy importante entender esto, pues muchas veces se presentan como pol
ticas de fomento a la participacin ciudadana meros mecanismos de recepcin de
inquietudes, sin considerar al pueblo en el proceso decisorio.
Tal como sostiene CAROLINA AGUILERA tambin hay que considerar que no
todas estas instancias de participacin obedecen a un proyecto de profundizacin
democrtica, y muchas son ms bien funcionales a un modelo de desarrollo que pri
vilegia al mercado como el principal proveedor de servicios sociales418.
La misma autora, relata que hay diversas investigaciones que concluyen que,
especialmente en Amrica Latina, cuando los gobiernos y las organizaciones inter
416
417
418
ADRIZ, Isidro y AVA, Pablo. Construccin de una ciudadana: Experiencia de implementacin de

un ndice de participacin ciudadana en Amrica Latina. En Amrica Latina hoy: Revista de Ciencias
Sociales, Vol. 46, 2006, pp. 1535, p. 16.
En Chile durante los aos 20112012 fueron fecundos en ejemplos que nos permiten ilustrar el
perfil de esta nueva ciudadana, las luchas ciudadanas contra Hidroaysn, las movilizaciones en
Aysn y especialmente las reivindicaciones estudiantiles son una clara muestra de lo que hemos
venido sosteniendo.
AGUILERA, Cristina. Participacin ciudadana en el Gobierno de Bachelet: Consejos Asesores Pre

sidenciales. En Amrica Latina hoy: Revista de Ciencias Sociales, Vol. 46, 2006, pp. 119143, p. 123.
206
JORGE ASTUDILLO M.
nacionales promueven mecanismos de participacin ciudadana, estos se pueden

concebir de dos maneras, a saber: una que parte de un proyecto poltico de demo
cracia participativa y otra que entiende la participacin slo como una manera de
hacer ms eficiente el proceso de polticas pblicas en el marco de un Estado pe
queo y en donde el mercado asume muchos de los servicios pblicos que antes
eran provistos por el Estado (proyecto neoliberal)419.
En este ltimo caso, se entiende la participacin poltica ciudadana en trmi

nos de la funcionalidad que presta a hacer ms eficiente la gestin tanto del Estado
como del Mercado420. Segn la propia AGUILERA, en este esquema los gobiernos
son proveedores y los ciudadanos meros clientes o usuarios.
Como se puede apreciar, dentro de este orden de cosas el poder decisorio de la

ciudadana es nulo en los temas importantes.
En cambio, el proyecto que aboga por la democracia participativa propone un

modelo de profundizacin y radicalizacin de la democracia representativa, los ciu
dadanos asumen un rol ms activo, ellos comparten el poder de decisin en de
terminados asuntos421.
Esencial a este proyecto es la definicin del concepto de ciudadana: el ciuda
dano es entendido como un sujeto con derechos que lucha por su reconocimiento
en los mbitos de salud, vivienda, educacin, derechos tnicos, de mujeres, homo
sexuales, entre otros422.
Se ha definido la participacin ciudadana como como un proceso social a tra

vs del cual los distintos sectores de la poblacin, en funcin de sus propios intere
ses, intervienen directamente o por medio de sus representantes y/u
organizaciones en los distintos aspectos de la vida colectiva423.
Sin perjuicio de lo anterior, la participacin ciudadana debe ser considerada
como uno de los elementos esenciales de la democracia, entendida sta como una
forma de autogobierno por parte del pueblo, ya sea en forma directa o indirecta.
419
dem.
421
Desde luego que no se puede predicar que la ciudadana participe activamente en todos los mbi
tos decisorios del Estado, ello sera imposible, pero s que tenga un rol decisorio ms activos en
ciertos temas fundamentales, tanto a nivel nacional como a nivel local.
420
dem.
422
AGUILERA, Cristina (2006) 124.
423
GIL BRAVO, Mara Mercedes. Participacin ciudadana: elemento clave en los procesos de desarrollo
de una nacin. En Encuentros, Vol. 8, N 15, 2010, pp. 8996, p. 90.
207
En este sentido, comparto lo expuesto por DORN GARRIDO, para quien la par
ticipacin ciudadana es una nocin elstica cuyo mnimo es el derecho de elegir a
las autoridades en virtud de un sufragio universal, secreto e igualitario, recono
ciendo que es un concepto que posee una vocacin expansiva de incluir aquellos
mbitos colectivos donde las consecuencias de las decisiones, excede a la democra
cia representativa.
Muy interesante resulta el caso del referndum italiano de junio de 2011, donde
la ciudadana directamente se pronunci sobre una serie de temas sensibles y tras
cendentales424. Este referndum contemplo 4 preguntas: i) La derogacin de las
normas que permiten encomendar a privados la gestin de servicios pblicos loca
les; ii) La derogacin de las normas que establecen la determinacin de las tarifas
para el suministro de agua, de tal manera que estas tarifas se establezcan en base
a la adecuada remuneracin del capital invertido; iii) La derogacin de normas que
permiten la produccin de energa elctrica nuclear; iv) Derogacin de normas que
establecen el legtimo impedimento del Presidente del Consejo de Ministros y de
los Ministros a comparecer a audiencia penal.
Dentro de este esquema de participacin ciudadana resultan interesantes de
anlisis los llamados movimientos sociales, por medio de los cuales, un importante
grupo de ciudadanos, apoyados por las nuevas redes sociales como twitter y facebook, actan como agentes colectivos que intervienen en el proceso de transfor
macin social, promoviendo cambios u oponindose a ellos425.
El estudio de los movimientos sociales, sus causas y su fisonoma, escapa con

creces a los fines de la presente exposicin, aunque sin lugar a dudas su estudio es
un interesante desafo no slo desde la perspectiva del derecho sino diversas reas
de las ciencias sociales.
424
425
http://www.interno.gov.it/mininterno/export/sites/default/it/sezioni/sala_stampa/comuni
cati/comunicati_2011/0856_2011_06_10_comesivota.html
BAEZ TELLO (1999) 104.
LECCIN DCIMA:
LOS SISTEMAS AUTOCRTICOS

I.

1. Concepto
Son muchas las diferencias que existen entre un Estado democrtico y un Es

tado autocrtico. Sin embargo, en ltima instancia, concordamos con PIZZORUSSO
cuando plantea que la distincin entre Estado democrtico y Estado autorita
rio parte de un enfoque distinto de las relaciones entre gobernantes y goberna
dos426. En efecto, el primero de ambos tipos supone que el ordenamiento jurdico
estatal se basa en el principio de la soberana popular, lo que implica la atribucin
a los ciudadanos del poder de expresar, directamente o por medio de sus represen
tantes, las orientaciones fundamentales a que deben adecuarse en su actuacin
todos los rganos del Estado427.
En esta ltima parte de este libro pretendemos ofrecer al lector una rpida vi
sin de los sistemas autocrticos modernos. Se trata de sistemas polticos de con
centracin de total o parcial de poder que se caracterizan por su desprecio a la
democracia como forma de gobierno, la irresponsabilidad de los gobernantes y una
constante vulneracin a la dignidad humana y a los derechos que de ella emanan.
En trminos generales las autocracias se definen como sistemas polticos que
se basan en la concentracin del poder por parte de una lite, que se sustentan en
la coercin y el miedo y en donde no existen mecanismos para hacer efectiva la res
ponsabilidad de los mismos.
2. Caractersticas bsicas
Las principales caractersticas comunes a cualquier tipo de autocracia pueden
resumirse en las siguientes:
a. La concentracin del poder en un gobernante o en un grupo gobernante.

Quienes ejercen el poder son irresponsables polticamente y jurdicamente.
Por eso una autocracia jams podr ser considerada como un Estado de
Derecho.
426
427
PIZZORUSSO (1984) 22.

dem.
210
JORGE ASTUDILLO M.
b. Pueden existir diversos intentos por obtener legitimidad en el consenti

miento popular, pero en ltima medida el fundamento de estos sistemas
siempre descansa en la fuerza.
c. Ausencia de una real participacin ciudadana a travs de elecciones libres

y peridicas. Pueden existir elecciones o consultas populares pero stas
nunca son limpias ni competitivas.
d. Ausencia de una verdadera oposicin. Si bien puede existir algn grado de

discrepancia poltica, la oposicin no tiene ninguna posibilidad de alcanzar
el poder por la va democrtica.
e. Vulneracin a los derechos humanos de las personas. No existe ninguna

autocracia en el mundo que no haya realizado acciones ms o menos sis
tmicas de violacin a los derechos humanos de las personas que son con
sideradas un peligro. Torturas, violaciones, desapariciones forzadas, juicios
y fusilamientos sumarios son comunes en este tipo de regmenes.
f. Los gobernados deben comportarse de acuerdo a las reglas y pautas que
dicta el gobernante. Observamos que en este tipo de sistemas la heterono
ma es casi total o al menos muy intensa.
Para VALLS I CASADEVALL son cuatro las caractersticas esenciales de este

tipo de sistemas polticos428:
a. La concentracin exclusiva del poder en ncleos muy reducidos o en una sola
persona, negando el derecho de la ciudadana a la crtica y a la oposicin y
marginando a la mayora de la intervencin eficaz en las decisiones polticas.
b. La personalizacin tanto efectiva, como simblica de la autoridad, atri

buyendo unas condiciones singulares y extraordinarias al titular del poder,
al que hay que prestar sumisin.
c. Papel decisivo y central de los mecanismos de control de la ciudadana,

para reprimir resistencias o manipular adhesiones al poder: censura429 y
428
429
En la Espaa de Franco fue usual el uso de la censura para mantener el control sobre la poblacin.
Por ejemplo, en el ao 1932 se form el Consejo Central del Teatro que tena como funcin prin
cipal velar porque las producciones teatrales tuviesen un adecuado contenido. En 1937 se crea la
Junta Superior de Censura Cinematogrfica. La Ley prensa de 1938 tambin se convirti un cono
de la censura. Ver: DELGADO IDARRETA, Jos Miguel. Prensa y propaganda bajo el franquismo. En
LUDEC, Nathalie y otro. Centros y periferias: prensa, impresos y territorios en el mundo hispnico
contemporneo: Homenaje a Jacqueline CovoMaurice, 2004, pp. 219231.
LECCIN DCIMA: LOS SISTEMAS AUTOCRTICOS
211
control de los medios de comunicacin, polica, tribunales y ejrcito sujetos

a disciplina poltica, afiliacin obligatoria a determinadas organizaciones
partido, sindicato, movimiento de apoyo al sistema, esto ltimo especial
mente en las autocracias totalitarias.
d. La inestabilidad de las normas legales y arbitrariedad en su interpretacin,

provocando la inseguridad de los ciudadanos ante un poder imprevisible
que no se sujeta a reglas o que las interpreta de modo variable.
II. Los principales sistemas autocrticos
Segn Maurice DUVERGER, se pueden distinguir tres tipos principales de acti
tud de los regmenes autoritarios respecto del modelo democrtico: los fascismos,
los regmenes autoritarios clsicos y los regmenes comunistas430.
1. El fascismo
a.- El fascismo italiano
Para DUVERGER, de todas estas manifestaciones, la ms hostil es la de los fas
cismos, los cuales invocan oficialmente teoras de desigualdad, tendentes a dar el
poder a un hombre providencial, rodeado de una lite. Estos regmenes rehsan re
conocer, incluso formalmente, la igualdad de los ciudadanos, los derechos del hom
bre, la investidura por medio del sufragio universal. Establecen claras
discriminaciones legales entre las razas o las categoras sociales. Niegan los princi
pios de legitimidad democrtica, oponindose a los mismos en general incluso con
la violencia. Pero a pesar de todo, de hecho reconocen parcialmente tales principios,
por cuanto establecen el sufragio universal y proceden a elecciones y plebiscitos431.
El fundamento del Estado fascista derivaba de la contraposicin de esta forma

de Estado con el Estado liberal, considerado inadecuado para tutelar los intereses
de la comunidad nacional, tanto en el mbito interno como internacional, inade
cuacin que se aada al fraccionamiento del poder de orientacin poltica entre
varios rganos y al tipo de relaciones existentes entre tales rganos y la base social.
La concentracin de la suma de poderes de orientacin poltica, por medio de la
430
431
6 ed. 1980 (1 ed. 1955), 4 reimpresin 1988, traduccin al espaol de Eliseo Aja y otros, pp.
6869.
dem.
JORGE ASTUDILLO M.
212
asignacin de la funcin legislativa y ejecutiva a un rgano nico, se justificaba en

el plano de los principios de la omnipotencia del Estado, nica organizacin con la
que debera identificarse la sociedad nacional432.
Es caracterstica de la doctrina del ordenamiento estatal del perodo fascista

haber atribuido al Estado el calificativo de totalitario. Su definicin proceda de la
premisa de una pretendida integracin total de la colectividad nacional en el Estado,
que a su vez la impregnara con la ideologa poltica dominante y dispondra de
modos diversos para cuidar la totalidad de sus intereses. A diferencia de lo que su
cedi en los ordenamientos estatales que negaron radicalmente el mismo concepto
de Estado, con la pretensin de afirmar su sustitucin con el de movimiento, partido
o ideologa nica, el ordenamiento del Estado fascista utiliz la nocin de Estado
manteniendo en sede constitucional al ordenamiento estatal preexistente, pero re
formndolo profundamente y afirmando, en su doctrina poltica, la relevancia esen
cial del concepto de Estado. La centralidad del concepto de Estado se acento con
los intentos de calificacin del Estado fascista que se ofrecan en sede normativa y
doctrinal y por la subordinacin del partido al Estado, considerado al primero como
elemento orgnico del segundo433.
La figura del fascismo italiano se encuentra estrechamente ligada a la figura de
Benito Mussolini434.
Por ltimo, y a modo de resumen podemos sealar que dentro de los rasgos
ms elementales del fascismo se encuentran los siguientes435:
a. El Estado fascista es un Estado totalitario que es la anttesis del Estado li
beral. De esta manera el principio del imperio de la ley es sustituido por la
voluntad del dictador, por lo mismo la ley deja de ser el producto de una
discusin parlamentaria para convertir en la decisin del jefe absoluto. En
este orden de cosas la libertad y la seguridad jurdica son inconcebibles.
432
433
434
435
DE VERGOTTINI, Giuseppe. Derecho Constitucional Comparado. Madrid: EspasaCalpe, 1983, p.

665.
dem.
La conquista del Estado italiano por el fascismo se materializa en tres momentos cruciales: la
marcha sobre Roma, el 25de octubre de 1922; las elecciones de 1924 cuyo resultado impugn
en el Parlamento el diputado socialista Matteotti, a cambio de su vida y el golpe de Estado, el 3
de enero de 1925 que produjo la ruptura definitiva con el rgimen liberal, dando paso a la imple
mentacin definitiva del rgimen poltico fascista. SAIZ VALDIVIESO, Alfonso. Iniciacin al estudio
del Derecho Poltico. Bilbao: Universidad de Deusto, 1994, p. 159.
SAIZ (1994) 160.
213
b. El fascismo utiliza como mtodo de accin poltica la violencia y el miedo

con el objeto de mantener el control poltico de la sociedad. El fascismo no
tolera ningn tipo de disidencia en su seno.
c. En material internacional es un Estado belicista. La Segunda Guerra Mun
dial es un reflejo de esta caracterstica.
d. Configura una teora organicista y transpersonalista de la sociedad, donde la per
sona individual desaparece, diluida en ese gran todo que es el EstadoNacin.
e. Es irracionalista por despreciar la razn y el estril intelectualismo y por

exaltar todo tipo de referencias emocionales.
f. Convivencia con el capitalismo y oposicin al socialismo. El juego se pro

duce a travs de dos claros exponentes sociolgicos: los pequeos y me
dianos empresarios sienten miedo de un proletariado, al que el rgimen
azuza y utiliza como fuerza de choque.
g. Identificacin indisoluble de sociedad y Estado.
h. Concepcin aristocrtica de la sociedad y de la historia. La sociedad apa

rece radicalmente dividida entre una masa amorfa e impersonal y una lite
o minora diferente, selecta, destinada a mandar.
El Estado fascista italiano influy en algunas experiencias que se desarrollaron

en el perodo entre las dos guerras mundiales y se han perpetuado hasta tiempos
recientes, aparte de la nacionalsocialista Nos referimos, en particular a la Espaa
franquista (19361975) y al Portugal salazarista (19261974). Entrambos ordena
mientos se caracterizaron por un reforzamiento del concepto de Estado, por la ten
dencia a concentrar el poder en el ejecutivo monocrtico con la correspondiente
marginacin de las asambleas y del poder judicial, por el partido nico, por la in
troduccin de instituciones corporativas436.
Sin embargo, una diferencia sensible respecto al modelo fascista, obviamente

an ms marcada respecto al nacionalsocialista, fue dada por el hecho de que aque
llos dos regmenes estaban lejos de la movilizacin popular y de la transformacin
radical de la sociedad en otra nueva y diversa. Ms bien utilizaron los instrumentos
institucionales ofrecidos por el fascismo como modalidades de reaccin respecto a
formas de liberalizacin y para la conservacin de los equilibrios sociales y econ
micos preexistentes437.
436
437
DE VERGOTTINI (1983) 667.
DE VERGOTTINI (1983) 667668.
214
b. El nacionalsocialismo
JORGE ASTUDILLO M.
En trminos generales podemos decir que detrs del nacionalsocialismo o na

zismo alemn existen varias de las caractersticas que podemos predicar del fas
cismo italiano.
Es por ello que en ambos experimentos la relacin poltica fundamental se es

tablece entre el poder concentrado en un lder supremo y una comunidad nacional.
No es el ciudadano individual del modelo liberal, ni el miembro de la clase social
del modelo sovitico quien aparece como sujeto de la accin poltica. En el tipo que
examinamos, la existencia poltica de un individuo depende de su identificacin con
el todo comunitario sea estatal o nacional, al que ha de someter sin reserva
todas las dimensiones de su vida: familiar, econmica, cultural, religiosa, deportiva,
etc.438.
En este caso particular, podemos sealar que la estructura bsica del nacio
nalsocialismo tiene expresin concreta en la Wolksgemeinschaft, o Comunidad que
expresa la idea de nacin como organismo biolgico (razasangre) y como ente es
piritual. La ComunidadNacin as concebida es un ente msticomtico. La Comu
nidad es el eje de toda la construccin social y estatal (El Estado proclamar
Binder no es, en su esencia, sociedad, sino comunidad439).
En este tipo de sistemas polticos no se concibe a la persona sino es en relacin

y al servicio del Estado. El individuo debe ser consciente de la dependencia de su
yo respecto del Estado. La Comunidad constituye la fuente originaria del Dere
cho (Koellreuter). En ella un Fhrer, asegura la Fhrung (direccin) auxiliado por
un partido nico. En el Fhrer se identifican su espritu individual y el espritu del
pueblo (Volkgeist)440.
Se debe tener presente adems, que a esta comunidad no pertenece cualquier
individuo por acto o decisin voluntaria. Se pertenece a ella por origen racial. Ya en
el ao 1920 en el Programa Poltico del Partido Obrero Alemn cuyo ideario poltico
ser la base del Partido Nazi se expresaba: Nadie, salvo los miembros de la nacin,
podr ser ciudadano del Estado. Nadie, salvo aquellos por cuyas venas circula sangre
alemana, sea cual sea su credo religioso, podr ser miembro de la nacin. Por con
siguiente, ningn judo ser miembro de la nacin.
438
439
440

SAIZ (1994) 166.
dem.
215
En la concepcin del nacionalismo alemn, el Estado no es la consecuencia ju

rdica de un contrato social, sino una emanacin de la realidad poltica del pueblo
alemn. El Estado nacionalsocialista es un Fhrestaat (Estado de Caudillaje), no una
dictadura. (Nadie se opone a los benefactores designios del Fhrer, gua infalible).
La Fhrung no es propiamente autoridad, ni gobierno, porque todo ello equivaldra
a mando de un individuo sobre otros, y la Fhrung es una emanacin de la comu
nidad. La ley no es la expresin del Estado; es un acto, comunitario manifestado por
decisin del Fhrer441.
Por ltimo, debemos solamente recordar la que ideologa nacionalsocialista y

su experimento concreto no puede entenderse sino a la luz de la figura de Adolf Hi
tler. La importancia de Hitler radica no solo en su fuerte carisma personal sino en
que fue capaz de articular los tres ejes centrales en que se ciment la doctrina nazi:
la superioridad de la raza aria, el belicismo como mtodo y la importancia cardinal
del Estado. Estas ideas fueron recogidas en Mi lucha publicado en el ao 1925.
El nacionalsocialismo recoge todo este acervo de ideas (racismo, belicismo y

relevancia del Estado) y las articula polticamente. El lugar en que se encuentran,
al menos en sus rasgos esenciales, estas articulaciones, es en Mi lucha, de Adolf
Hitler.
2. Los regmenes autoritarios clsicos
La segunda actitud es la de los regmenes autoritarios que de hecho invocan ofi
cialmente el modelo democrtico. El poder pertenece a un dictador, apoyado en el
ejrcito, en una guardia pretoriana, en un partido nico o en elementos anlogos. Es
ejercido en forma autoritaria y arbitraria. Pero se disimula detrs de la fachada res
petable de una constitucin democrtica, fundamentalmente en la igualdad de los
ciudadanos, los derechos del hombre y las libertades pblicas, las elecciones por su
fragio universal, las prerrogativas de un Parlamento, el control jurisdiccional, etc. Se
produce una ruptura entre el sistema de valores afirmado y la prctica poltica real442.
3. Los regmenes comunistas
La tercera actitud es la de los regmenes comunistas. Se produce en ellos la
misma dicotoma entre las constituciones y las leyes democrticas proclamando las
441
442
dem.
DUVERGER (1980) 6869.
JORGE ASTUDILLO M.
216
libertades pblicas, los derechos de los ciudadanos, la soberana de los electores,

la preeminencia de los Parlamentos, y los gobiernos autoritarios y arbitrarios cuyo
comportamiento no se ajusta a los textos jurdicos oficiales. Pero la ideologa oficial
de los regmenes comunistas tiende a explicar y justificar esta dicotoma. El modelo
democrtico est destinado a ser ilusorio, aparente, formal, en tanto subsista la
apropiacin privada de los medios de produccin que da el poder real a los capita
listas y sus lacayos.
Para hacer efectivo este modelo, para que los hombres sean realmente iguales
y libres, para que puedan verdaderamente gobernar a travs de sus elegidos que
les representan, es necesario establecer el socialismo. Pero este establecimiento,
en las naciones donde el capitalismo ha sido hasta este punto transformado, no
puede ser conseguido ms que despus de una fase intermedia de dictadura del
proletariado, cuyo objetivo es destruir todos los obstculos para el advenimiento
de una libertad autntica para todos los hombres. De esta forma los principios y va
lores del modelo democrtico son reconocidos como legtimos, y el objetivo del r
gimen es asegurar su plena aplicacin443.
III. Como resumen: rasgos ms distintivos entre los sistemas totalitarios y
autoritarios
1. Rasgos particulares de las autocracias totalitarias
Los totalitarismos son sistemas autocrticos que en base a una ideologa de
terminada pretenden controlar todos los aspectos de la vida social. Los totalitaris
mos no solo se conforman con controlar los mecanismos estatales de poder poltico
sino que pretenden dirigir la vida de los ciudadanos. Por lo mismo en estos sistemas
la libertad no existe. La educacin se convierte en una poderosa herramienta de
concientizacin de nios y nias.
Detrs de cada totalitarismo existe una ideologa oficial que no se cuestiona ni
se permite hacerlo. Esta ideologa entrega una verdad absoluta que constituye de
alguna manera el trmino de la evolucin social. En definitiva, estos regmenes bus
can la justificacin de su actuacin poltica mediante el recurso a una doctrina glo
bal, que pretende influir sobre todas las expresiones de la existencia humana444.
Atendido lo anterior, la oposicin en este tipo de sistemas no existe. No se tolera

la disidencia y ella se castiga con la vida. Esto explica el fanatismo que suele condu
443
444
dem.
217
cir las acciones brutales de los partidarios de este tipo de regmenes. Clebre es esa
escena de La novicia rebelde (Sonrisas y lgrimas en Espaa) cuando el joven sol
dado enamorado de la hija mayor de Von Trapp los delata en su huida a pesar del
amor que senta por la joven.
Otra caracterstica propia de los sistemas totalitarios es la existencia de un par
tido nico que constituye el centro de la vida poltica, cultural, social y econmica
de la sociedad. Este partido nico es altamente disciplinado y es la nica va de par
ticipacin en el rgimen. El partido es el eje central de la movilizacin social y de
control de todos y cada uno de los aspectos de la vida comunitaria. La militarizacin
del partido nico no es algo extrao.
Los totalitarismos utilizan en forma magistral los medios de comunicacin so

cial masivos. A travs de ellos se suele repetir mensajes a la ciudadana en forma
diaria. Estos mensajes llaman por un lado a la concientizacin ideolgica y por otro
a mantener alerta a la ciudadana de enemigos internos o externos que puedan des
truir el modelo ideal de vida alcanzado. Los nazis utilizaron con bastante eficacia
la radio y el cine para estos objetivos. Quien vio Inglourious Basterds de Tarantino
(2009) recordar que las aventuras de Fredrick Zoller, hroe militar y famoso fran
cotirador, admirado por matar a varios solados aliados desde la altura de un cam
panario, se plasmaron en una pelcula de guerra que renda tributo al valor y la
superioridad del solado alemn.
La existencia de una poderosa polica secreta tambin suele caracterizar a los

totalitarismos. Esta polica secreta vigila la poblacin y se encarga de reprimir cual
quier intento de disidencia.
2. Rasgos particulares de las dictaduras autoritarias
A diferencia de lo que sucede con los totalitarismos, las dictaduras autoritarias
constituyen un sistema de concentracin parcial del poder. El grupo gobernante
tiene en sus manos el poder poltico pero no busca controlar todos y cada uno de
los aspectos de la vida social. En este tipo de sistemas suele aceptarse una amplia
libertad religiosa, de educacin y econmica.
Los autoritarismos siguen encontrando su fundamento ltimo en la fuerza y

suelen configurarse despus de un golpe de Estado, aunque hay casos que los dic
tadores han llegado al poder por la va democrtica.
Los miembros del poder ejecutivo y legislativo suelen pertenecer a un mismo
grupo. Por ejemplo, en el caso chileno el Presidente de la Repblica, General Au
gusto Pinochet perteneca al Ejrcito y los miembros de la Junta de Gobierno (poder
legislativo) eran los comandantes en jefe de las distintas ramas que componen las
218
JORGE ASTUDILLO M.
Fuerzas Armadas y Carabineros de Chile. Respecto al Poder Judicial se suele obser

var un cierto grado de autonoma de los jueces lo que permite que muchas veces
ellos sean la nica barrera frente a los excesos del poder.
Al carecer de una ideologa oficial totalizante en este tipo de sistemas hay un
mayor grado de tolerancia a la oposicin y se pueden reconocer algunos espacios
reducidos para el ejercicio de la libertad de expresin. En el caso chileno por ejem
plo, Pinochet entrega el mando luego de perder un plebiscito realizado en octubre
de 1988, donde la opcin NO pudo realizar una exitosa campaa de televisin que
le permiti triunfar a pesar de que el Gobierno tena a su favor todo el aparato co
municacional del Estado.
La ausencia de esta ideologa poltica totalizante hace que estos regmenes sean
esencialmente transitorios. Se suelen desgastar rpidamente al carecer de una
ideologa que justifique su existencia y los abusos de poder que suelen cometer.
BIBLIOGRAFA
ABREU BURELLI, Alirio. Independencia judicial: Jurisprudencia de la Corte

Interamericana de Derechos Humanos. En Anuria de Depeche Constitutional
Latin-American, 2007, pp. 63965.
ABOLINS ROJAS, Dara. El federalismo como forma de Estado: Derecho com

parado. En Erga Omnes, N 1, 2006, pp. 427458.
ADRIZ, Isidro y AVA, Pablo. Construccin de una ciudadana: Experiencia

de implementacin de un ndice de participacin ciudadana en Amrica
Latina. En Amrica Latina hoy: Revista de Ciencias Sociales, Vol. 46, 2006,
pp. 1535.
AGUADO HERNNDEZ, Felipe. Anarquismo y liberalismo. En Isegora: Re
vista de filosofa moral y poltica, N 9, 1994, pp. 129134.
AGUILERA, Cristina. Participacin ciudadana en el Gobierno de Bachelet:
Consejos Asesores Presidenciales. En Amrica Latina hoy: Revista de Ciencias Sociales, Vol. 46, 2006, pp. 119143.
ALCNTARA SEZ, Manuel. Cuando hablamos de ciencia poltica, de qu
hablamos? En Revista Mexicana de Sociologa, N 4, 1993, pp. 147178.
ALDUNATE LIZANA, Eduardo: Derechos Fundamentales, Santiago: Legal Pu

blishing Chile, 2008, pp. 11114.
ARGANDOA, Antonio. El bien comn. Barcelona: Documento de investiga

cin DI 937, Business School, Universidad de Navarra, 2011. Disponible en:
http://www.iese.edu/research/pdfs/di0937.pdf
LVAREZ CONDE, Enrique y TUR AUSINA, Rosario. Derecho Constitucional.

Madrid: Editorial Tecnos, 2 edicin, 2012.
ARNOLETTO, E.J.: Glosario de Conceptos Polticos Usuales, Ed. EUMEDNET,

2007, texto completo en http://www.eumed.net/dices/listado.php?dic=3
ASAMBLEA GENERAL ORGANIZACIN DE ESTADOS AMERICANOS (OEA).
Carta Democrtica Interamericana, Lima, 2001. Disponible en
www.oas.org/charter/docs_es/resolucion1_es.htm
ASENSI SABATER, Jos: Constitucionalismo y Derecho Constitucional. Valen

cia: Editorial Tirant lo Blanch, 1996.
220
BIBLIOGRAFA
ASTUDILLO, Jorge. La libertad de pensamiento, conciencia y religiosa en el

derecho chileno. Aspectos constitucionales, legales y jurisprudenciales. En
CASCAJO, Jos Luis. La proteccin de los derechos en Latinoamrica desde
una perspectiva comparada. Salamanca: Ratio Legis, 2013, pp. 4369.
ASTUDILLO, Jorge. Notas sobre la evolucin de la idea de Constitucin y
enunciado de algunas actuales problemticas que giran en torno a la
misma. En TRTORA, Hugo (coordinador). Las fuentes formales del derecho
pblico: Actas de la IV Encuentros Regionales de Derecho Pblico. Santiago:
Editorial Metropolitana, 2012, pp. 145163.
VILAFUENMAYOR, Francisco y VILA MONTAO, Claudia. El poder: de

Maquiavelo a Foucault. En Revista de Ciencias Sociales (Universidad del
Zulia, Venezuela), Vol. XVIII, N 2, Abril Junio 2012, pp. 367380.
BAEZ TELLO, Tomasa. Participacin ciudadana, sociedad civil y juventud.
En Acciones e investigaciones sociales, N 9, 1999, pp. 101124.
BAOS, Jessica. Teoras de la democracia: Debates actuales. En Revista Andamios, Vol. 2, N 4, junio 2006, pp. 3558.
BERMEJO, Jos. El secreto en las administraciones pblicas. Principios b

sicos y regulaciones especficas en el ordenamiento jurdico espaol. En:
Revista Espaola de Derecho Administrativo, N 57, 1988, pp. 1727.
BIDART CAMPOS, Germn. Teora general de los derechos humanos. Buenos
Aires: Editorial Astrea, 1 edicin 1991, 1 reimpresin 2006.
BOBBIO, Norberto, MATTEUCCI, Nicola y PASQUINO, Gianfranco. Diccionario de poltica (L-Z). Mxico D.F.: Siglo XXI Editores, 12 edicin en espaol,
2000.
BODIN, Jean. Los seis libros de la Repblica. Madrid, Editorial Tecnos, 4 Edi
cin, 2006, Libro I, Cap. X.
BURGOS, Jos Germn. Estado de derecho: del modelo formal al sustancial.
En Revista Dilogo de saberes, N 33, 2010, pp. 231244.
BUSTOS, Rafael. Corrupcin de los Gobernantes, Responsabilidad Poltica

y Control Parlamentario. En Teora y Realidad Constitucional, N 19, 2007,
pp. 135161.
CANALES ALIENDE, Jos Manuel. Algunas reflexiones sobre el papel de la
sociedad civil en la democracia actual. En CHEYRE, Juan Emilio y otros
(eds.) Fortalecimiento institucional: Transparencia y accountability para un
BIBLIOGRAFA
221
buen gobierno. Santiago: Pontificia Universidad Catlica de Chile, Centro

de Estudios Internacionales, 2011, pp. 1929.
CARBONELL, Miguel: Marbury versus Madison: en los orgenes de la su

premaca constitucional y el control de la constitucionalidad. En Revista
Iberoamericana de Derecho Procesal Constitucional, N 5, 2006, pp. 289
300.
CRDENAS GRACIA, Jaime. Democracia y partidos polticos. Mxico D.F.: Ins
tituto Federal Electoral, 3 edicin, 2001.
CEA, Jos Luis. Derecho constitucional chileno. Santiago: Ediciones Univer

sidad Catlica de Chile, 2 edicin, 2008.
COLOMBO, Patricio. Curso de Derecho Poltico. Buenos Aires: Virtudes Edi

torial Universitaria, 2001.
CORETH, Emerich. Qu es el hombre? Esquema de una antropologa filosfica. Barcelona: Editorial Herder, 1976.
CORREA ROS, Enrique: Comunicacin: Lobby y asuntos pblicos. En Cuadernos 33, Centro de Estudios en Diseo y Comunicacin, 2010, pp. 101
110.
CORREA ROS, Enrique y LVAREZ VALLEJOS, LUIS. El lobby y la prensa en

Chile: Relaciones positivas. En Cuadernos de Informacin, N 18, 2005, pp.
7279.
COTARELO, Ramn. En torno a la teora de la democracia. Madrid: Centro

de Estudios Constitucionales, 1990.
CORTZAR, Julio. El perseguidor. En Cuentos de Pelcula. Buenos Aires:

Editorial del Nuevo Extremo, 2007.
CORTE CONSTITUCIONAL COLOMBIANA. Sentencia N C762/09, de

29/10/2009.
CORTE CONSTITUCIONAL COLOMBIANA. Sentencia N C727/00, de

02/08/2000.
CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS. Caso Claude Reyes

y otros vs. Chile, sentencia de 19/09/2006, considerando 86.
CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS. Caso Gelman vs.

Uruguay, sentencia de 24/02/2011, considerando 239.
222
BIBLIOGRAFA
CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS (1999) Caso Nios

de la Calle (Villagrn Morales y otros Vs. Guatemala), sentencia 19 de No
viembre, Considerando 144.
COTARELO, Ramn. Teora del Estado. En DAZ, Elas y RUIZ MIGUEL, Al
fonso, Filosofa Poltica II: Teora del Estado. Madrid: Editorial Trotta, 1996,
pp. 1523.
COUTURE, Eduardo. Fundamentos del derecho procesal civil. Buenos Aires:

Ediciones Depalma, 3 edicin 1958, 16 reimpresin 1990.
DE BUEN, Nstor. La crisis del Estado de Bienestar. En Anuario del Departamento de Derecho de la Universidad Iberoamericana, N 22, 1993, pp. 195
207
DE CARRERAS SERRA, Llus. Derecho espaol de la informacin. Barcelona:
Editorial UOC, 2003.
DAURIA, Anbal y BELARDI, Juan. Estado y democracia. Propuestas para

una teora del Estado demo-representativo. Buenos Aires: Editorial Docen
cia, 1996.
DE VERGOTTINI, Giuseppe. Derecho Constitucional Comparado. Madrid: Es
pasaCalpe, 1983.
DHAL, Robert A. La poliarqua. Participacin y oposicin. Madrid: Editorial

Tecnos, 1989 (1 edicin 1971).
DAZ, Elas. Estado de derecho y sociedad democrtica. Madrid: Editorial

Taurus, 8 edicin 1981, 6 reimpresin 1988.
DAZ BRAVO, Enrique. Aproximaciones jurdicopolticas sobre el principio

de separacin de poderes del Estado. En Nmada: Revista crtica de ciencias
sociales y jurdicas, N 33, 2012, pp. 261273.
DAZ PADILLA, Fausto. El concepto de hombre en Nicols Maquiavelo. En
El Basilisco: Revista de filosofa, ciencias humana, teora de la ciencia y de la
cultura, N 10, 1980, pp. 5160.
DEZPICAZO, Luis Mara: Sistema de derechos fundamentales. Pamplona:
Editorial Arazandi S.A., 3 edicin, 2008.
DIRECCIN NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL. Manual de Transparencia y

Probidad de la Administracin del Estado. Santiago: Ministerio Secretara
General de la Presidencia, Gobierno de Chile, 2 edicin, 2009, p. 23.
BIBLIOGRAFA
223
DUVERGER, Maurice. Introduccin a la poltica. Barcelona: Editorial Ariel

S.A., 10 edicin, 1990, traduccin Jorge Esteban.
DUVERGER, Maurice. Los partidos polticos. Mxico D.F.: Fondo de Cultura

Econmica, 1 edicin en espaol, 1957, 22 reimpresin, 2012.
DUVERGER, Maurice. Instituciones polticas y derecho constitucional. Bar

celona: Editorial Ariel S.A., 6 edicin 1980 (1 1955), 4 reimpresin 1988,
traduccin al espaol de Eliseo Aja y otros.
EASTON, David. Categoras para el anlisis sistmico de la poltica. En BAT

LLE, Alberto. Diez textos bsicos de ciencia poltica. Barcelona: Ariel, 2 edi
cin, 2001, pp. 221230.
ESPIN TEMPLADO, Eduardo. Lecciones de Derecho Poltico. Valencia: Edi

torial Tirant lo Blanch, 1994.
FERNNDEZ RUIZ, Jorge. Derecho Administrativo. Mxico D.F.: Editorial

McGRAWHILL, 1997.
FERNNDEZ, Luis. Psicologa de la corrupcin y los corruptos. Santiago de
Compostela: Grupo Editorial Universitario, 1999.
FRNANDEZ MIRANDA, Carmen y otros. Introduccin al derecho poltico

(unidades didcticas). Madrid: Universidad Nacional de Educacin a Dis
tancia, 1993.
FERRADA, Juan Carlos. El Estado Administrador de Chile: De Unitario Centralizado a Descentralizado y Desconcentrado. En: Revista de Derecho, Uni
versidad Austral de Chile, Vol. 10, No 1, p. 115123.
FERRATER, Jos. Diccionario de Filosofa. Buenos Aires: Editorial Sudame
ricana, 5 Edicin, 1964.
FIORIVANTI, Maurizio. Constitucin. De la antigedad hasta nuestros das.
Madrid: Editorial Trotta, 2001.
FLORES, Fernando. El Partido Laborista Britnico, un modelo de cambio

organizativo. En Revista de Estudios Pblicos Nueva poca, N 102, Octu
breDiciembre 1998, pp. 259280.
FUENMAYOR, Alejandro. El Derecho de Acceso de los Ciudadanos a la Informacin Pblica, Anlisis Jurdico y recomendaciones para una propuesta de
ley modelo sobre el derecho de acceso de los ciudadanos a la informacin pblica. San Jos: UNESCO, Oficina para Centroamrica, 2004, pp. 920.
224
BIBLIOGRAFA
GABS PALLS, Ral. Quin opina en la opinin pblica? En Anlisi: Quaderns de comunicaci i cultura, N 26, 200, pp. 169186.
GAMAS TORRUCO, Jos. El Estado federal: orgenes, realidades y perspec

tivas. En Gaceta mexicana de administracin pblica estatal y municipal, N
5455, 1996, pp. 117144.
GARCA DE ENTERRA, Eduardo: La Constitucin como norma y el Tribunal
Constitucional. Madrid: Editorial Civitas S.A., 3 ed., 2 reimp., 1991.
GARCA GESTOSO, Noem. Sobre los orgenes histricos y tericos del con
cepto de soberana: especial referencia a los seis libros de la Repblica de
J, Bodino. En Revista de estudios polticos, N 120, 2003, 301328.
GARCA, Jos Luis. Introduccin al Derecho Constitucional. Cdiz: Universi
dad de Cdiz, Servicios de Publicaciones, 2007.
GARCA MNDEZ, Maribel. Credibilidad y opinin pblica entre estudiantes
de Ciencias de la Comunicacin y Derecho: Caso la Iglesia Catlica. Tesis pro
fesional, Escuela de Ciencias Sociales, Departamento de Ciencias de la Co
municacin, Universidad de las Amricas Puebla, 2004. Disponible en:
http://catarina.udlap.mx/u_dl_a/tales/documentos/lco/garcia_m_m/
GARCAPELAYO, Manuel. Derecho constitucional comparado. Madrid:
Alianza Editorial, 1 edicin 1984, 1 reimpresin 1987.
GARCA PELAYO, Manuel. Idea de poltica y otros escritos. Madrid: Centro

de Estudios Constitucionales, 1983.
GARGARELLA, Roberto. Crisis de la representacin poltica. Mxico D.F.: Fon
tamara, 1997.
GARRIDO FALLA, Fernando, PALOMAR OLMEDA, Alberto y LOSADA GON

ZALEZ, Herminio. Tratado de Derecho Administrativo, Volumen I, Parte Ge
neral. Madrid: Editorial Tecnos, 14 edicin, 2005.
GARRORENA MORALES, ngel: Derecho constitucional. Teora de la Constitucin y sistema de fuentes. Madrid: Centro de Estudios Polticos y Consti
tucionales, 1 ed., 2011.
GARZN, Ernesto. Acerca del concepto de corrupcin. En Carbonell, Miguel

y Vsquez, Rodolfo (coordinadores). Poder, Derecho y Corrupcin. Mxico
D.F. Siglo XXI Editores, 2003, pp. 1944.
GIDDENS, Antonhy. Consecuencias de la modernidad. Madrid: Alianza Edi

torial, 4 Reimpresin, 2008, p.15.
BIBLIOGRAFA
225
GIDDENS, Antonhy. Modernidad e identidad del yo. El yo y la sociedad en la

poca contempornea. Barcelona: Ediciones Pennsula, 1997, p. 9.
GODOY ARCAYA, scar. Antologa poltica de Montesquieu. En Revista de

estudios pblicos, N 62, 1996, pp. 337406.
GIL BRAVO, Mara Mercedes. Participacin ciudadana: elemento clave en

los procesos de desarrollo de una nacin. En Encuentros, Vol. 8, N 15, 2010,
pp. 8996.
GODOY, Oscar (1996). Consideraciones generales sobre la corrupcin y su
prevencin. En Revista de Ciencia Poltica, Volumen 18, N 12, pp.1530.
GODOY ARCAYA, Oscar. La transicin chilena a la democracia: Pactada. En

Revista de Estudios Pblicos, N 74, 1999, pp. 79106.
GONZLEZ, Jess. La dignidad de la persona. Madrid: Editorial Civitas S.A.,
1986.
GORDILLO, Agustn. Tratado de Derecho Administrativo y obras selectas.

Buenos Aires: F.D.A., 11 edicin, 2013, XII2. Disponible en
http://www.gordillo.com/pdf_tomo1/capituloXII.pdf
GUASTINI, Riccardo. Estudios de Teora Constitucional. Mxico, D.F., Fonta

mara, 2003.
HABERMAS, Jrgen. Historia y crtica de la opinin pblica. Barcelona: Gus

tavo Gili, 2 edicin, 1981.
HABERMAS, Jrgen. Conciencia moral y accin comunicativa. Barcelona: Pe

nnsula, 1985.
HAURIOU, Andr. Derecho constitucional e instituciones polticas. Barcelona:

Editorial Ariel, 2 edicin, 1980.
HELLER, Hermann. Teora del Estado. Mxico D.F.: Fondo de Cultura Eco
nmica, 1 edicin en espaol 1942, 9 reimpresin 1983.
HERNNDEZ VALLE, Rubn. De la democracia representativa a la demo

cracia participativa. En Anuario Iberoamericano de Justicia Constitucional,
N 6, 2002, pp. 199220.
HERREROS LPEZ, Juan Manuel. La formacin de la opinin pblica. En Informacin, libertad y derechos humanos: la enseanza de la tica y de la libertad de informacin, 2004, pp. 161176.
226
BIBLIOGRAFA
IZQUIERDO, Antonio. Como dominamos la sociologa. Fundamentos de sociologa. Madrid: Editorial Plaza Mayor, 3 Edicin, 1988.
JIMENEZ ASENSIO, Rafael. El constitucionalismo. Proceso de formacin y

fundamentos del derecho constitucional. Madrid: Marcial Pons, 2005.
LAPORTA, Francisco. La corrupcin poltica: Introduccin general. En LA

PORTA, Francisco y LVAREZ, Silvina (editores). La corrupcin poltica. Ma
drid: Alianza Editorial, 1997, pp. 1936.
KELSEN, Hans. Esencia y Valor de la Democracia. Madrid: Ediciones Gua

darrama, Coleccin Universitaria de Bolsillo, Punto Omega, 1977.
LOCKE, John. Segundo tratado sobre el gobierno civil: un ensayo acerca del
verdadero origen, alcance y fin del gobierno civil. Madrid: Alianza Editorial,
2004.
LPEZ PIA, Antonio y GUTIRREZ GUTIRREZ, Ignacio. Elementos de derecho pblico. Madrid: Marcial Pons, 2002.
LOEWENSTEIN, Karl. Teora de la Constitucin. Barcelona, Ediciones Ariel,

2 edicin, 1970.
MACFARLANE, L.J. Teora poltica moderna. Madrid: Editorial EspasaCalpe,

1978.
MALAMUD, Andrs. Estado. En AZNAR, Luis y DE LUCA, Miguel (editores)

Poltica. Cuestiones y problemas. Buenos Aires: Editorial Emec, 2 edicin,
2007.
LUCAS VERD, Pablo y LUCAS MURILLO DE LA CUEVA, Pablo. Manual de

Derecho Poltico, Volumen I, Introduccin y teora del Estado. Madrid: Edi
torial Tecnos, 3 edicin, 1994.
MACPHERSON, Crawford Brough. La democracia liberal y su poca. Madrid:

Editorial Alianza, 1 edicin 1982, 1 reimpresin 1987, traduccin de Fer
nando Santos, (1 edicin original 1977).
MALEM, Jorge. El fenmeno de la corrupcin. En LAPORTA, Francisco y L

VAREZ, Silvina (editores). La corrupcin poltica. Madrid: Alianza Editorial,
1997, pp. 7190.
MALEM, Jorge. La corrupcin. Aspectos ticos, econmicos, polticos y jurdicos. Barcelona: Editorial Gedisa S.A, 2002.
BIBLIOGRAFA
227
MALEM, Jorge. La corrupcin poltica. En Revista Jueces para la democracia,

N 37, 2000, pp. 2634.
MARTNEZ, Jos Ignacio. Los derechos sociales. En GARCAHUIDOBRO, Jo

aqun, MARTNEZ, Jos Ignacio y NEZ, Manuel, Lecciones de derechos humanos. Valparaso: Edeval, 1997, pp. 275291.
MANKIW, Gregory. Principios de Economa. Mxico DF.: Paraninfo, 4, 2007.
MATAS DALMASES, Jordi. Los partidos polticos y los sistemas de partidos.

En CAMINAL BADA, Miquel (editor). Manual de ciencia poltica. Madrid:
Editorial Tecnos, 2 edicin 1999, 5 reimpresin 2005, pp. 317342.
MATAS DALMASES, Jordi. Los partidos polticos y los sistemas de partidos.
En CAMINAL BADA, Miquel (editor). Manual de ciencia poltica. Madrid:
Editorial Tecnos, 3 edicin 2006, 2 reimpresin 2008, pp. 342368.
MOLAS, Isidre. Derecho Constitucional. Madrid: Editorial Tecnos, 1988.
MOLINA GUAITA, Hernn. Instituciones polticas. Santiago: Legal Publishing

Chile, 16 edicin, 2011, p. 162.
MOLINA, Ignacio. Conceptos fundamentales de ciencia poltica. Madrid:

Alianza Editorial, 2 edicin 2007, 3 reimpresin, 2011.
MONTEJANO, Bernardino. El fin del Estado: El bien comn. En Persona y

Derecho, N 3, 1976, pp. 165194.
MONTESQUIEU. El espritu de las leyes, Libro II, C I. Mxico D.F.: Editorial

Prorra, 1971.
MURIEL, Mara Victoria. Aproximacin macroeconmica al fenmeno de

la corrupcin. En Rodrguez, Nicols y Fabin, Eduardo, (Coordinadores)
La corrupcin en un mundo globalizado: Anlisis interdisciplinar. Editorial
Ratio Legis, Salamanca, 2004. pp. 2739.
MUOZ MACHADO, Santiago: Constitucin. Madrid: IUSTEL, 1 ed., 2004.
NAVAS CASTILLO, Antonia y NAVAS CASTILLO, Florentina. El Estado Constitucional. Madrid: Dikynson S.L., 2009.
NOGUEIRA ALCAL, Humberto y CUMPLIDO CERECEDA, Francisco. Instituciones polticas y teora constitucional. Tomo I. Talca: Editorial Universi
dad de Talca, 2001.
NOGUEIRA, Humberto. Instituciones Polticas y Teora Constitucional, Tomo
II. Talca: Editorial Universidad de Talca, 2001.
228
BIBLIOGRAFA
NOGUEIRA, Octaciano: Introduo Cincia Poltica. Brasilia: Edies Uni

legis de Cincia Poltica, Volume I2 edicin, 2007.
OROZCO HENRQUEZ, Jos. Los grupos de presin en relacin con el poder.

En GARCA PELAYO, Manuel y otros. Constitucin y grupos de presin en
Amrica Latina. Mxico D.F.: Instituto de Investigaciones Jurdicas, UNAM,
1977, pp. 105133.
ODONNELL, Guillermo. Hacia un Estado de y para la democracia en Amrica Latina. Lima: PNUD, Serie contribuciones al debate, 2008.
ORTZ, Karina. Sin presin no hay poltica? En Ms poder local, Vol. 24, N
136, 2010, pp. 1213.
PERAZA, Arturo. Democracia participativa y derechos humanos. En Aportes

Andinos, Universidad Andina Simn Bolvar, N 13, 2005. Disponible en
http://www.uasb.edu.ec/padh/centro/pdfs13/arturo%20peraza.pdf
PREZ LUO, Antonio. Derechos Humanos, Estado de derecho y Constitucin.
Madrid: Tecnos, 10 edicin.
PREZ, Bernardo. La corrupcin: Aspectos jurdicos y ticos. En ARIEL,

Bruno (coordinador): Anlisis jurdico, econmico y poltico de la corrupcin.
Mxico D.F.: Editorial Prorra, 2005, pp. 97107.
PREZ SERRANO, Nicols. Tratado de derecho poltico. Madrid: Editorial

Civitas, 1976.
PINEDA GARFIAS, Rodrigo. La democracia deliberativa. En Ius et Praxis, Vol.
8, N 2, 2002, pp. 605637.
PIZZORUSSO, Alessandro. Lecciones de Derecho Constitucional, I. Madrid:

Centro de Estudios Constitucionales, 1984.
PRIETO SANCHS, Luis. Estudios sobre derechos fundamentales. Madrid: Edi

torial Debate, 1990.
PRIETO, Luis. Leccin Primera: Teora del Derecho. En PRIETO, Luis. Introduccin al Derecho. Cuenca: Ediciones de la Universidad CastillaLa Mancha,
1996, pp. 1327.
PRUDHOMME, Jean Franois. Consulta popular y democracia directa. M
xico D.F.: Instituto Federal Electoral, 2 edicin, 2001.
RANCIRE, Jacques. El odio a la democracia. Buenos Aires: Amorrortu,

2006.
BIBLIOGRAFA
229
REDACCIN: Lobby, una actividad en busca de reconocimiento social. En

Revista de Comunicacin, N 18, 2011, pp. 1822.
ROSE ACKERMAN, Susan. La corrupcin y los gobiernos. Causas, conse

cuencias y reforma. Madrid: Siglo Veintiuno de Espaa Editores, 2001.
RIVERO, Ricardo. Instituciones jurdicoadministrativas y prevencin de la

corrupcin. En FABIN CAPARROS, Eduardo (coordinador). La corrupcin:
Aspectos jurdicos y econmicos. Salamanca: Ratio Legis, 2000, pp. 3943.
ROSEACKERMANN, Susan. Corrupcin y Competencia. En Revista de Ciencia Poltica Pontificia Universidad Catlica de Chile, volumen 18, N 12,
1996. pp. 4351.
ROSS, Alf. Por qu democracia? Madrid: Centro de Estudios Constitucio

nales, 1989, traduccin de Roberto J. Vernengo, 1 edicin 1952.
ROUSSEAU, Jean Jacques. Del contrato social. Madrid: Alianza Editorial,

2003.
ROVIRA VIA, Antoni: El abuso de los derechos fundamentales. Barcelona:
Ediciones Pennsula, 1983.
SAIZ VALDIVIESO, Alfonso. Iniciacin al estudio del Derecho Poltico. Bilbao:

Universidad de Deusto, 1994.
SNCHEZ AGESTA, Luis. Principios de teora poltica. Madrid: Editora Na

cional, 1979.
SARTORI, Giovanni. Elementos de teora poltica. Madrid: Alianza Editorial,

2007.
SCARCIGLIA, Roberto. Introduccin al derecho constitucional comparado.

Madrid: Editorial DYKINSON, 2011.
SNCHEZ AGESTA, Luis. Curso de Derecho Constitucional Comparado. Ma

drid: Universidad de Complutense, Facultad de Derecho, 7 edicin revi
sada 1980, reimpresin 1988.
SNCHEZ, Remedio. Introduccin al Estado Constitucional. Barcelona: Ariel,

1993.
SARTORI, Giovanni. La poltica. Lgica y mtodo en las ciencias sociales. M

xico D.F.: Fondo de Cultura Econmica, 3 edicin (2002), 3 reimpresin,
2006.
230
BIBLIOGRAFA
SERNA, Pedro Pablo. Democracia radical y ciudadana. En Eidos, N 9, 2008,

pp. 272280.
SQUELLA NARDUCCI, Agustn. Introduccin al derecho. Santiago de Chile:

Editorial Jurdica de Chile, 2008.
SODARO, Michel. Poltica y Ciencia Poltica. Una introduccin. Madrid: Edi

torial McGrawHill, 2006.
THIENEL, Rudolf. El concepto de Estado federal en la teora pura del dere

cho. En Revista de la Facultad de Derecho de Mxico (UNAM), N 244, 2005,
pp. 271284.
SQUELLA, Agustn. Filosofa del Derecho. Santiago: Editorial Jurdica de

Chile, 2003.
SQUELLA NARDUCCI, Agustn. Una descripcin del derecho. En Isonoma:

Revista de teora y filosofa del derecho, N 27, 2007, pp. 5172.
SOTO KLOS, Eduardo. La delegacin en el Derecho Administrativo chileno:

nociones fundamentales. En Revista de derecho pblico, N 4546, 1989, pp.
115147.
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL CHILENO. Sentencia dictada en Rol No 272

de 18 de marzo de 1998 (Caso Inhabilidad Augusto Pinochet) Disponible:
http://www.tribunalconstitucional.cl/wp/ver.php?id=346
URIARTE, Edurne. Introduccin a la ciencia poltica. La poltica en las sociedades democrticas. Madrid: Editorial Tecnos, 2010.
VALDS, Leonardo. Sistemas electorales y de partidos. Mxico D.F.: Instituto

Federal Electoral, 4 edicin, 2001.
VELSQUEZ TURBAY, Camilo. Derecho constitucional. Bogot: Universidad

Externado de Colombia, 3 edicin, 2004.
VALLS I CASADEVALL, Josep. Ciencia Poltica. Una introduccin. Barcelona:

Editorial Ariel, 8 edicin, 2010.
VERDUGO, Mario y GARCA, Ana Mara. Manual de Derecho Poltico. Las

fuerzas polticas y los regmenes polticos, Tomo II. Santiago: Editorial Jur
dica de Chile, 2 Edicin, 1998.
VERDUGO MARINKOVIC, Mario y GARCA BARCELATTO, Ana. Manual de

Derecho Poltico. Las fuerzas polticas y los regmenes polticos, Tomo II. San
tiago: Editorial Jurdica de Chile, 2 edicin 1998, 2 reimpresin 2004.
BIBLIOGRAFA
231
VIVANCO MARTNEZ, ngela. Curso de Derecho Constitucional. Bases conceptuales y doctrinarias del Derecho Constitucional, Tomo I. Santiago: Edi
ciones Universidad Catlica de Chile, 2 edicin ampliada, 2007.
VIVANCO, ngela. Transparencia de la funcin pblica y acceso a la infor
macin de la administracin del Estado: una normativa para Chile. En Revista Chilena de Derecho, volumen 35 N 2, 2008, pp. 371391.
WEBER, Max. La poltica como vocacin. En WEBER, Max. El poltico y el
cientfico. Madrid: Alianza Editorial, 1 edicin en rea de conocimiento:
Ciencias sociales, 1998, 8 reimpresin, pp. 81180.
ZAGREBLESKY, Gustavo. El derecho dctil. Madrid: Editorial Trotta, 8 edi

cin 2008.

Lecciones Introductorias A La Teoría Política PDF

Загружено:

Сведения о документе

Оригинальное название

Авторское право

Доступные форматы

Поделиться этим документом

Поделиться или встроить документ

Параметры публикации

Этот документ был вам полезен?

Это неприемлемый материал?

Авторское право:

Доступные форматы

Lecciones Introductorias A La Teoría Política PDF

Загружено:

Авторское право:

Доступные форматы

JORGE ASTUDILLO M.

Paseo de Francisco Toms y Valiente, n. 14, local 3.

LECCIN PRIMERA: REFLEXIONES SOBRE LAS SOCIEDADES HUMANAS

Algunas ideas sobre las sociedades humanas y sus principales

II. La actividad poltica y la ordenacin de la vida social ........................

III. El sistema poltico ...............................................................................................

3. El concepto de sistema poltico propuesto

IV. Las fases de la poltica .......................................................................................

2. El sistema poltico en David Easton........................................................

LECCIN SEGUNDA: LAS FUERZAS POLTICAS Y SU ROL

II. Concepto y clasi"icacin de las fuerzas polticas ...................................

III. Algunas de las principales fuerzas polticas ............................................

ii. Tipos de sistemas de partidos ...................................................

El concepto de Estado y una breve aclaracin conceptual ................

II. La evolucin del Estado moderno ................................................................

i. Estado individualista .....................................................................

LECCIN CUARTA: LOS ELEMENTOS DEL ESTADO .............................................

7. El Estado de derecho y la limitacin del poder del Estado ..........

II. El elemento humano ..........................................................................................

III. El territorio ............................................................................................................

LECCIN QUINTA: LAS FORMAS DE ESTADO .........................................................

Presentacin del tema y concepto ...............................................................

II. La forma unitaria .................................................................................................

a. Advertencia preliminar ........................................................................

2. La desconcentracin y la descentralizacin administrativa .......

Concepto de descentralizacin administrativa ..................

ii. Principales caractersticas ..........................................................

c. La descentralizacin administrativa ..............................................

III. Las formas pluritarias .......................................................................................

b. La unin real .............................................................................................

LECCIN SEXTA: LOS RGANOS Y LAS FUNCIONES DEL ESTADO.

2. Tipos de Estados pluritarios .....................................................................

c. La confederacin de estados ..............................................................

Presentacin del tema .......................................................................................

II. Funcin gubernativa ..........................................................................................

b. Las subfunciones que integran la funcin gubernativa

1. Concepto y contenido de la misma .........................................................

La subfuncin ejecutiva ...............................................................

ii. La subfuncin administrativa ....................................................

III. Funcin legislativa ..............................................................................................

IV. La funcin jurisdiccional ..................................................................................

LECCIN SPTIMA: LA FUNCIN CONTRALORA

La funcin contralora ........................................................................................

3. La importancia del control en el marco de un Estado

1. Concepto y contenido de la misma .........................................................

a. Consideraciones preliminares ..........................................................

b. Sobre el concepto de corrupcin y sus consecuencias

iii. Algunos de los efectos de la corrupcin.................................

Presentacin del tema ..................................................................

ii. Sobre el concepto de corrupcin .............................................

4. La transparencia y la publicidad .............................................................

a. Consideraciones preliminares ..........................................................

b. Sobre la transparencia ..........................................................................

1. La funcin constituyente ............................................................................

II. Breve referencia a la funcin constituyente y a la Constitucin .....

b. Sobre el poder constituyente originario .......................................

ii. Constituciones rgidas y constituciones "lexibles .............

c. Sobre el poder constituyente derivado .........................................

2. Constitucin: Aproximacin a un concepto y tipologa bsica ...

Constituciones escritas y constituciones no escritas ......

iii. Constituciones originarias y derivadas .................................

LECCIN OCTAVA: LOS PRINCIPALES SISTEMAS DE GOBIERNO ..................

II. El presidencialismo ............................................................................................