Vizeu e Bin - Ok

ISSN
0034-7612
Democracia deliberativa: leitura crtica do caso CDES

luz da teoria do discurso*
Fbio Vizeu**
Daniel Bin***
S U M R I O : 1. Introduo; 2. A democracia na modernidade: dos limites do

Estado burocrtico ao retorno da participao direta; 3. O processo democrtico do ponto de vista do discurso; 4. Procedimentos metodolgicos;
5. Apresentao e anlise do caso CDES; 6. Concluso.
S U M M A RY : 1. Introduction; 2. Democracy in modernity: of the limitations
of the bureaucratic state to the return of direct participation; 3. The democratic process from the discourse perspective; 4. Methodological procedures;
5. Presentation and analysis of the CDES case; 6. Conclusion.
P A L AV R A S - C H AV E : administrao pblica brasileira; democracia deliberativa;
teoria da ao comunicativa.
K E Y W O R D S : Brazilian public administration; deliberative democracy; communicative action theory.
Este artigo prope uma leitura crtica da prtica da democracia em tempos
atuais. Para tanto, empreende uma reflexo sobre a democracia na modernidade, em que os limites impostos pelo Estado burocrtico apontam para a
possibilidade do desenvolvimento mais profcuo da democracia deliberativa.
Os autores observam teoricamente a prtica discursiva e seu potencial de-
Artigo recebido em maio 2006 e aceito em jul. 2007.
Mestre em administrao pelo Centro de Pesquisa e Ps-Graduao em Administrao da

Universidade Federal do Paran (Ceppad/UFPR) e doutorando em administrao pela Escola de
Administrao de Empresas de So Paulo da Fundao Getulio Vargas (Eaesp/FGV). Professor
do curso de administrao do Centro Universitrio Positivo (Unicenp). Endereo: Rua Carlota
Mion, 13, ap. 04 Campina do Siqueira CEP 80740-660, Curitiba, PR, Brasil. E-mail: vizeu@
unicenp.br.
Mestre em administrao pela UFPR e doutorando em sociologia na Universidade de Braslia

(UnB). Pesquisador visitante (honorary fellow) no Departamento de Sociologia da University of
Wisconsin-Madison. Endereo: The University of Wisconsin-Madison 3407 William H. Sewell
Social Sciences Building 1180 Observatory Drive, Madison, WI, 53706, EUA.
RAP RIO DE JANEIRO 42(1):83-108, JAN./FEV. 2008
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FBIO VIZEU DANIEL BIN
mocratizante, para ento desvelar em que medida a orientao estratgica

da ao em espaos discursivos pretensamente democrticos compromete o
sentido de igualdade participativa. Para ilustrar a abordagem terica, analisam
empiricamente o caso do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social
(CDES), um frum de debates entre representantes da sociedade civil e do
governo, criado no incio da gesto Lula no intuito de fomentar a participao da sociedade em questes do Estado. A despeito do avano obtido na
adoo de tal modelo, quando o contexto democrtico analisado luz da
teoria do discurso, surgem novas referncias de anlise das contradies nas
quais se estabelece a prtica democrtica nesses tipos de fruns. O caso do
CDES revela um paradoxo: apesar de certos procedimentos da democracia
deliberativa, recorrente a orientao estratgica.
Deliberative democracy: a critical look at the CDES case through the
discourse theory
This article takes a critical look at how democracy is practiced today. It reflects on democracy in modern times, when the boundaries imposed by the
bureaucratic state indicate the possibility of a productive development of
deliberative democracy. It then observe in theory the discursive practice and
its democratic potential so as to reveal to what extent the strategic direction
of actions in allegedly democratic discursive spaces compromises the meaning
of participatory equality. To illustrate its theoretical approach, it presents an
empirical analysis of the case of Economic and Social Development Council
(CDES) a forum composed by civil society and government representatives
created in the beginning of the Lula administration in order to improve the
participation of society in state issues. Even though the adoption of this model
has represented an advance, when the democratic context is analyzed through
the discourse theory there are new analytical references of the contradictions
in which the democratic practice is established in these kinds of forums. The
CDES case reveals a paradox: although some procedures characterize deliberative democracy, strategic orientation is recurrent.
1. Introduo
Apesar de constituda em uma poca remota, a democracia tem sido considerada
um modo deliberativo e poltico que caracteriza fortemente a modernidade. No
h praticamente Estado no mundo atual que no se intitule democrtico, no
obstante a diversidade de sistemas de governo que possam ser associados ao
termo (Giddens, 1991). Hoje a democracia decepciona por conta da degradao
das prticas democrticas, e um dos motivos o sentimento dos eleitores de
no estarem sendo devidamente representados (Demo, 2002a). Nesse sentido,
Dahl (2000) aponta para um paradoxo: apesar de ser constatado um declnio
DEMOCRACIA DELIBERATIVA
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na confiana dos cidados nas instituies polticas democrticas, a confiana

e o desejo pela democracia em si continuam elevados. Essa lacuna entre o
sistema democrtico como um ideal de governo e os atuais procedimentos e
mecanismos polticos pretensamente democrticos demonstra a necessidade de
se repensar a prpria prtica democrtica, especialmente no que tange a sua
viabilidade emprica.
A racionalizao observada na modernidade, que propugnou a impessoalidade das regras, retirou o indivduo de cena e fez do Estado um ente superior,
colocando em questo o prprio ideal democrtico, j que comprometia a emancipao e criava a coero pela racionalidade tcnica e sistmica da burocracia
(Habermas, 1987). No entanto, tm surgido movimentos cuja idealizao se
aproxima daquilo que seria o ncleo original do conceito de democracia (Costa,
2002), uma vez que visa participao poltica mais efetiva do cidado. Segundo Giddens (1991), as democracias de nossa poca tm experimentado a
intensificao das atividades de vigilncia no interior dos Estados-nao; esse
processo tem gerado presses crescentes para uma maior participao democrtica do cidado politizado. Esse parece ser o caso dos arranjos polticos que
se associam democracia direta e que, com isso, oferecem um contraponto
democracia representativa, chamada por Santos e Avritzner (2003) de elitista,
liberal, tradicional, clssica e hegemnica.
Assim, vemos surgir no cerne dos estados contemporneos diversos espaos de deliberao/discusso que pretendem avanar na consolidao de uma
democracia mais participativa. Uma das designaes atribudas a esses espaos
a denominao conselhos, cuja composio dada por integrantes da sociedade civil e do governo. Constitudos especialmente em torno de grandes
questes sociais sade, educao, segurana pblica etc. estes conselhos
foram incorporados estrutura dos governos nacional e subnacionais, para garantir a descentralizao poltico-administrativa e a participao da populao
na formulao e controle das polticas sociais setoriais (Costa, 2002:87-88).
Recentemente, no Brasil, foi constitudo o Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social CDES, um frum misto de assessoramento ao presidente da
Repblica, do qual fazem parte diferentes personalidades da sociedade civil e
do governo. Sua criao foi amplamente divulgada como um esforo, por parte
do governo que se estabelecia no ano de 2003, rumo participao democrtica
da sociedade no processo decisrio.
Este artigo verifica a dimenso e a efetividade do CDES como espao democrtico, considerando a possibilidade de aproximao entre o ideal democrtico
e a concretizao da prtica democrtica. Para tanto, buscamos no modelo de
democracia deliberativa de Habermas a base para a compreenso das condies
que viabilizam a prtica democrtica no atual contexto nacional multicultural.
Por meio do recente desenvolvimento da filosofia da linguagem (Habermas,
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1987), o autor delimitou um novo critrio de racionalidade para a prtica social,

de forma a constituir uma nova base epistemolgica para o processo democrtico (Habermas, 2002). Todavia, no mesmo sentido que prov um referencial
epistemolgico rico para se pensar em uma democracia deliberativa vivel, a
teoria comunicativa de Habermas questiona a capacidade de um determinado
tipo de ao racional estratgico como prtica adequada ao processo
democrtico pleno que reside na possibilidade simultnea de emancipao
e igualdade poltico-participativa. O intuito do artigo foi verificar no CDES a
existncia de aes discursivas de carter estratgico, no sentido de contestar
as condies de igualdade poltico-participativa que deveriam sustentar esse
tipo de organizao poltico-democrtica. Nossa hiptese de trabalho que a
existncia da orientao estratgica em tais espaos de participao demonstra
ser apenas aparente o avano rumo democracia plena, j que a ao racional
estratgica pressupe uma interao coercitiva e opressora.
O presente artigo se divide em trs partes: discusso sobre o desenvolvimento da prtica democrtica na modernidade, onde se destaca a transfigurao
do ideal de igualdade e justia a partir do advento do Estado burocrtico e a
recuperao do ncleo original, no qual se privilegiava a participao direta;
apresentao do modelo de democracia deliberativa e dos elementos da teoria
do discurso de Habermas que sustentam tal modelo; e apresentao do caso do
CDES e dos resultados da anlise dos dados luz do referencial terico apresentado nas sees precedentes.
2. A democracia na modernidade: dos limites do Estado burocrtico

ao retorno da participao direta
Apesar de marcadamente inspirado na Antigidade, o conceito moderno de
democracia assume diferenas substanciais com a concepo grega (Sartori,
1994). A mais significativa diz respeito forma como a democracia era operacionalizada em ambos os perodos histricos, ou seja, a participao direta na
Antigidade e a representao na era moderna apesar de existirem questionamentos quanto ao escopo participativo na democracia ateniense, fato este
que pe em dvida o seu carter direto (Sartori, 1994). De qualquer modo,
essa diferena entre a concretizao democrtica da antigidade e a da era
moderna abarca aspectos mais profundos, relacionados com o contexto social
em que as duas concepes histricas de democracia eram aplicadas. A polis
grega era uma instituio relativamente simples, por isso a concepo de um
governo do povo na era antiga era muito mais factvel do que na era moderna.
Nesta ltima, a complexidade social se acentuava cada vez mais, pelo crescenRAP RIO DE JANEIRO 42(1):83-108, JAN./FEV. 2008
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te pluralismo de classes sociais (Rmond, 1997) e pelo surgimento de uma

estrutura administrativa sofisticada e independente: o governo estatal, que se
desenvolveu graas crescente necessidade de controle e coordenao da vida
pblica. certo que o desenvolvimento do Estado moderno como instituio
reificada ocorreu graas ao advento do modo capitalista de produo (Saes,
1993); tambm correto afirmar que, entre a democracia grega e a moderna,
esta entidade social reificada que surge como fator diferencial determinante.
De acordo com Sartori (1994:35)
a democracia antiga era concebida numa relao intrnseca, simbitica, com a
polis. E a polis grega no tinha nada da cidade-estado como estamos acostumados
a cham-la pois no era, em nenhum sentido, um Estado. A polis era uma
cidade-comunidade, uma koinoma. Tucdides definiu-a com trs palavras: ndres
gar polis os homens que so a cidade. muito revelador que a politia tenha
significado, ao mesmo tempo, cidadania e estrutura (forma) da polis. Assim,
quando falamos do sistema grego como um Estado democrtico, estamos sendo
grosseiramente imprecisos, tanto terminolgica quanto conceitualmente.
A partir da construo histrica de instituies como o Estado e o modo

capitalista de produo, a democracia se constituiu na era moderna em bases
muito diversas da sua concepo original. Nesse sentido, outro processo histrico se destaca, justamente pela forte correlao com ambas as questes. Esse
processo foi a racionalizao da sociedade, que Weber (1982) denominou desencantamento do mundo. A ideologia democrtica moderna foi inicialmente
condicionada pelos interesses de igualdade e de justia social, que somente
puderam ser concretizados por meio do estabelecimento de um Estado de Direito, que se realizou pela institucionalizao de um sistema jurdico complexo
e formal, consolidado em bases racionais-legais. De acordo com Weber (1982),
significaram o desenvolvimento de uma nova forma de poder e autoridade para
a poca, fundada na legitimidade da lei racionalmente constituda. A orientao
racional-legal foi o trao mais marcante de todo o processo de modernizao do
mundo ocidental. Tal processo est imbricado com a questo econmica, tendo-se
conta que a racionalizao destacada por Weber aquela do clculo utilitrio de
conseqncias, onde os aspectos morais no so considerados, justamente por
se tratar do tipo de racionalidade envolto na esfera objetiva do mundo social,
das relaes utilitaristas e causais (Habermas, 1987). Se a democracia como
ideal se estabelece em uma esfera dentica, no se pode conceber uma ao
social fundada na racionalidade instrumental como democrtica (Habermas,
2002). Na verdade, quando todo o debate sobre a democracia na modernidade
se fundamenta em princpios tcnicos mesmo que justificado por um interesse
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pragmtico, preocupado com a viabilidade democrtica em nosso tempo a

construo de caminhos para a efetivao democrtica que dos debates resulta
epistemologicamente pobre (DeLeon, 1994).
Para Santos e Avritzner (2003), o surgimento de formas complexas de
administrao estatal burocracias levou no-prevalncia da gesto participativa imaginada por Rousseau. Assim, o processo de racionalizao redundou
em um novo tipo de dominao antes o patrimonial, agora o burocrtico
que, sua maneira, tambm imporia limites liberdade dos indivduos em
sociedade e participao deles nos assuntos do Estado. Segundo Touraine
(1994), as sociedades modernas esto muito distantes da libertao propalada
com a modernidade. Mesmo com o sistema da representatividade vemos a noconformao da vontade do cidado, pois a gesto burocrtica do Estado suprime
a liberdade poltica individual em nome de um pretenso interesse da coletividade,
justificada pela competncia tcnica. Em suma, constituda no sentido liberal, a
lgica da representatividade fomenta uma falsa dicotomia entre o direito individual e a vontade coletiva (Wheatley, 2003), entre o apetite do individualismo
e a viabilidade de uma sociedade econmica (Habermas, 2002).
assim que a democracia da modernidade se sustenta pelo Estado burocrtico, e isso marcante na definio de uma orientao racional-instrumental
na concretizao desse tipo de democracia. Sob o ponto de vista do Estado
burocrtico, a democracia, como valor igualitrio, ambgua, visto que a racionalizao que sustenta a burocracia coercitiva. Para Weber (1982:260), a
lgica racional puramente utilitarista e tcnica da burocracia faz com que esse
tipo de administrao corresponda mesmo a um mecanismo de viabilizao de
uma democracia prpria s sociedades de massa:
a burocracia acompanha inevitavelmente a moderna democracia de massa
em contraste com o governo autnomo democrtico das pequenas unidades
homogneas. Isso resulta do princpio caracterstico da burocracia, a regularidade abstrata da execuo da autoridade, que por sua vez resulta da procura
de igualdade perante a lei no sentido pessoal e funcional e da, do horror
ao privilgio, e a rejeio ao tratamento dos casos individualmente.
Mesmo sendo a burocracia estatal favorvel operacionalizao de uma

democracia das sociedades de massa, preciso ressaltar que essa uniformizao
dos indivduos paradoxal pois, ao mesmo tempo que viabiliza a igualdade a
partir da norma, se estabelece de forma impositiva. Por esse motivo a democracia
representativa sustentada pelo Estado burocrtico limitada, porque na prtica
constringe a individualidade do sujeito negando a vontade particular em
nome do interesse coletivo que deveria ser o reflexo do interesse individual.
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Assim, a crtica ao sistema burocrtico de administrao e poder pblico resulta

em uma crtica prpria democracia representativa. assim que certos autores
da cincia poltica tm explicitamente vinculado a bancarrota da democracia
moderna ao tecnicismo provocado pela racionalidade instrumental (Touraine,
1994; Bobbio, 2000). Ainda a partir do desenvolvimento do Estado burocrtico,
a democracia como ideal original o governo de todos se transfigura em
uma oligarquia tecnicista que, apesar de abarcar estruturas polticas especficas
para salvaguardar a vontade coletiva a escolha dos representantes pelo voto
, no garante o cumprimento da vontade e liberdade individuais.
A partir desse quadro histrico observamos que, mesmo tendo a democracia moderna se constitudo a partir de um radical ideal de igualdade poltica
e econmica, de forma que ningum possa submeter seu semelhante (Held,
1987:78), este no se concretizou, devido transfigurao do sistema poltico
em um sistema burocrtico e tecnicista, onde a representatividade pura e simples no garante a emancipao do cidado e a justia. Por isso, recentemente
vem surgindo um movimento social e intelectual que visa recuperar o ncleo
original da prtica democrtica, ou seja, a participao direta da sociedade
civil no processo decisrio (Costa, 2002). Para que a participao direta seja
vivel empiricamente, ela vem se processando em pequenos espaos pblicos,
constitudos exclusivamente para essa prtica poltica e que esto, de alguma
forma, agregados macroestrutura poltica, servindo de contraponto ao sistema democrtico representativo e burocracia estatal. O sentido alternativo
dos recentes mecanismos de participao direta pode ser medido pela ntida
associao desse processo com a crescente mobilizao da sociedade civil em
grupos de interesse constitudos para a defesa de demandas sociais que vm
sendo negligenciados pela gesto pblica por exemplo a questo da segurana pblica ou mesmo para a defesa dos interesses das minorias como
as questes indgena e do homossexualismo (Wheatley, 2003).
De acordo com Santos e Avritzner (2003), o Brasil, como a ndia, um
dos pases em que as potencialidades da democracia participativa mais se
manifestam. No Brasil, uma das iniciativas mais conhecidas de participao
popular em decises do Estado o oramento participativo de Porto Alegre,
que comeou no final da dcada de 1980. Todavia, outra forma interessante de
democracia deliberativa vem sendo adotada no pas: os conselhos sociais, uma
iniciativa que visa integrao entre membros do Estado e da sociedade civil no
processo decisrio da gesto pblica, seja de forma efetiva ou consultiva. Esses
conselhos atraem os pesquisadores pelo reconhecimento do seu potencial de
maior democratizao dentro dos estados burocratizados (Costa, 2002).
Um aspecto importante nesses conselhos sociais a heterogeneidade
dos participantes. Geralmente, so membros de diferentes grupos de interesse
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que muitas vezes adotam posturas polticas diversas , mas assumem uma
responsabilidade compartilhada em relao questo que d ensejo formao
do conselho (Costa, 2003). Com a dinmica e os procedimentos discursivos e
decisrios querendo ser a essncia do processo democrtico nos conselhos sociais, Costa (2003) recupera o entendimento de Dahl (2000) sobre democracia
procedimental para explicar quais seriam os critrios de igualdade que viabilizariam uma relao democrtica no-contraditria, ou seja, que atenderiam
ao requisito de igualdade sem se valer de mecanismos coercitivos, como ocorre
no modelo democrtico representativo do Estado burocrtico. De acordo com
Costa (2003:104-105),
a democracia procedimental pode ser entendida como um mtodo a ser seguido
quando as pessoas se associam com o objetivo de decidir sobre questes de interesse comum. O mtodo supe o compromisso para com as decises tomadas,
desde que sejam obedecidas as regras discutidas e estabelecidas em comum,
em torno da definio de uma agenda, para a tomada de decises relativas a
esta agenda. O mtodo ser democrtico, isto , conduzir a democracia, se
adotar procedimentos compatveis com os seguintes critrios: igualdade poltica,
participao efetiva, qualificao necessria escolha de decises adequadas
e controle final da agenda.
Devido omisso no modelo de Dahl (2000) no que tange teorizao

de uma pragmtica dos procedimentos democrticos, recorremos ao modelo de
democracia deliberativa de Habermas, j que este se apresenta a partir de uma
elaborada teoria de ao social (Habermas, 1987, 2002). importante destacar
que Costa (2003) j havia sinalizado a complementaridade entre as propostas
da democracia procedimental e da democracia deliberativa, apesar da autora
no aprofundar os aspectos tericos que sustentam a prtica discursiva que
viabiliza tais modelos democrticos.
3. O processo democrtico do ponto de vista do discurso

A democracia deliberativa um tipo de entendimento sobre o processo democrtico centrado na prtica discursiva, onde a argumentao racional e os procedimentos eqitativos para a participao discursiva e decisria so os critrios
de igualdade democrtica. Nesse tipo, a igualdade concebida exclusivamente
sob o ponto de vista poltico, j que pressupe as diferenas naturais da individualidade dos sujeitos participantes. No exclui a natureza individual em nome
da coletividade, como pretende o requisito da vontade da maioria no modelo
da democracia representativa. Como salienta Wheatley (2003:511),
91
reconhecer a natureza da democracia como deliberao e no como agregao

no um argumento para a reconstruo da democracia liberal, mas sim para
um entendimento diferente de como ela funciona. Um entendimento deliberativo da democracia demanda que os membros exponham no simplesmente de
acordo com eles mesmos, na medida de liberdade e justia que eleies podem
promover, mas tambm com relao igualdade poltica, a representao e a
considerao da perspectiva e interesses das minorias.
A democracia deliberativa privilegia, sobretudo, o reconhecimento do outro como um sujeito com direito de fazer valer a sua vontade individual dentro de
um processo que visa ao acordo coletivo. Apesar de aparentemente utpica, essa
premissa se fundamenta na possibilidade de aceitao ou no da argumentao
dos outros falantes, e na reconsiderao dos prprios motivos e alegaes tendo
por base outros motivos mais razoveis que os nossos. Habermas (1987, 2002)
considera que, se no debate prevalece o reconhecimento dos sujeitos polticos
capazes dentro do processo deliberativo e se a argumentao tem por critrio
a racionalidade intersubjetivamente compartilhada, o consenso obtido sem
que se valha de algum recurso coercitivo. Mas o tipo de racionalidade que foi
predominante no processo de modernizao do mundo a razo de meios em
relao a fins, do clculo utilitrio de conseqncias no adequado como
critrio de racionalidade para a democracia do tipo deliberativo. Porque, para
Habermas (1987), apesar da razo instrumental fundamentar adequadamente
apenas o sentido teleolgico de uma ao, ela se torna inadequada no processo da intersubjetividade, justamente por no privilegiar todos os critrios de
validez presentes em uma relao interpessoal. Por considerar a comunicao
fundamento explicativo para os critrios da racionalidade plena, Habermas
(1987) denominou como racionalidade comunicativa a que permite o acordo
sem coero. Vejamos quais so os aspectos considerados por esse autor para a
elaborao conceitual da razo comunicativa.
De acordo com a perspectiva pragmtico-lingstica habermasiana, todo
ato de fala tem uma significao. Agir por meio da fala significa dizer que a
prxis do ponto de vista lingstico sempre tem um sentido do ponto de vista
do agente, uma inteno; do ponto de vista do ouvinte ou de um observador,
uma interpretao do ato. Em uma relao sujeito-objeto, o sujeito intervm
na realidade objetiva para satisfazer sua vontade ao monolgica. Em interaes entre sujeitos, se considerarmos todos os participantes como detentores
de vontade e capazes de prxis, existe pelo mais de uma orientao significante
ao dialgica e para que exista a plenitude das vontades satisfeitas e das
verdades aceitas, necessrio o acordo intersubjetivo.
De acordo com Habermas (1987), a estrutura universal do ato de fala
pressupe dois tipos distintos de inteno: o xito da ao lingisticamente
92
mediada, quando se espera por meio da fala intervir e alterar algo na realidade
exterior ao sujeito; e o entendimento dos significados entre os sujeitos participantes que, de acordo com os analistas da estrutura do ato de fala, preliminar ao sentido teleolgico da comunicao. Sendo o ato de fala uma ao de
construo intersubjetiva de significados, a comunicao natural pressupe um
acordo entre os sujeitos quanto ao significados das proposies faladas. Nesse
sentido, Habermas (1990:71, grifo nosso) constitui dois tipos fundamentais de
ao social lingisticamente mediada:
os tipos de interao distinguem-se, em primeiro lugar, de acordo com o mecanismo de coordenao da ao; preciso saber, antes de mais nada, se a linguagem natural utilizada apenas como meio para transmisso de informaes
ou tambm como fonte de integrao social. No primeiro caso trata-se, no meu
entender, de agir estratgico; no segundo, de agir comunicativo. No segundo
caso, a fora consensual do entendimento lingstico, isto , as energias de ligao da prpria linguagem, tornam-se efetivas para a coordenao das aes,
ao passo que no primeiro caso o efeito de coordenao depende da influncia
dos atores uns sobre os outros e sobre a situao da ao, a qual veiculada
atravs de atividades no lingsticas.
Para Habermas (1987), a contradio nas relaes sociais em nossa

sociedade se explica em primeiro plano pelo uso estratgico da linguagem,
dado pela orientao teleolgica ao xito do ethos racional-instrumental
predominante na modernidade. A racionalidade do clculo utilitrio de conseqncias somente abarca sentido sob o ponto de vista de uma relao causal
entre sujeito e objeto nesse caso, quando a interao social, um dos sujeitos
representa o objeto a ser manipulado para a obteno de um fim; a, a ao
racional-instrumental monolgica, justamente por ser estratgica. J na ao
comunicativa, os atores buscam entender-se sobre uma situao e ao para
poderem assim coordenar de comum acordo seus planos de ao e com eles
suas aes (Habermas, 1987:124).
Para que haja a ao comunicativa situao ideal de fala Habermas
(1987) apresenta a idia de pragmtica universal. O autor considera que para
satisfazer as trs diferentes esferas de mundo da realidade social a realidade
objetiva, a subjetiva e a normativa necessrio que o ato de fala pleno seja
capaz de estabelecer:
veracidade o que dito deve ser verdadeiro;
sinceridade a inteno explicitada deve ser autntica;
93
retido as normas sociais a que se recorre devem ser vlidas para todos
os participantes;
inteligibilidade, ou seja, o proferimento deve ser claro.
Por outro lado, sendo a ao estratgica uma forma de manipulao

consciente ou inconsciente , para que haja acordo sem entendimento das
pretenses reais, deve haver distoro comunicativa. Assim, a ao estratgica
deve manipular os sentidos de verdade, de sinceridade, de retido e de inteligibilidade nas interaes lingsticas. Por exemplo, na rea organizacional onde
a orientao racional-instrumental predomina, Forester (1994:140) descreve a
distoro comunicativa assim:
as organizaes podem adulterar fatos ou noticiar falsamente. Podem exigir
um precedente autorizado, direitos ou uma habilidade onde elas no tm nada.
Podem enganar seus clientes para proteger prerrogativas organizacionais ou
enganar o pblico para proteger ou intensificar ganhos prprios. Como organizaes a servio do homem, podem distrair a ateno das necessidades sociais
bsicas e restringir programas pblicos para resultados mais limitados.
A partir do modelo de ao social apresentado por Habermas (1987),

igualdade entre sujeitos significa plenitude na ao social intersubjetiva, obtida
exclusivamente pelo tipo comunicativo, tendo em vista a contradio da ao
racional orientada para o xito e a sua subjacente necessidade de distoro
comunicativa em atos de fala do tipo estratgico. Nessa perspectiva, as democracias representativas nos Estados burocratizados, por serem constitudas por
bases racionais-instrumentais privilegiando, assim, a ao estratgica ,
deturpam o sentido libertrio na relao entre cidados. Assim, a partir da teoria
do discurso, o conceito de liberdade democrtica toma um novo rumo, centrado
na participao por meio do debate e na construo racional comunicativa das
questes, sendo este teor racional expandido pela noo de realidade impressa
na ao comunicativa (Habermas, 1987). De acordo com a teoria do discurso,
procedimento e pressupostos comunicacionais da formao democrtica da opinio e da vontade funcionam como importantes escoadouros da racionalizao
discursiva das decises de um governo e administrao vinculados ao direito e
lei (Habermas, 2002:282).
Outro aspecto diretamente relacionado com a questo democrtica
o fato da reciprocidade ser algo central na teoria habermasiana e isso ocorre
em dois sentidos. Primeiro, a recuperao de uma dimenso ampla do sujeito
94
dada pela noo de intersubjetividade como foco central da natureza humana

permite a emancipao via interao social. Segundo, a concepo de uma
relao sujeito-sujeito em contraposio relao sujeito-objeto dada pelos
modelos de ao comunicativa e ao estratgica, respectivamente permitiu
uma mudana de foco que poder dar soluo aos principais impasses na operacionalizao da democracia na modernidade.
Assim, na democracia deliberativa, o acordo seria obtido tendo como
critrio a ao comunicativa, que reconhece no outro sua condio de sujeito
competente, ou seja, reconhece a igualdade poltica e se vale da busca pela
significao em todas as suas esferas possveis, inclusive buscando a inteligibilidade. Por outro lado, por se fundar apenas no xito objetivo, a ao estratgica
opressora por definio e, por isso, se contrape aos princpios da democracia
deliberativa. Na verdade, esse tipo de ao utilizado como mecanismo manipulativo em espaos pretensamente democrticos, e a se encontra um importante
critrio para a crtica a muitos espaos discursivos ditos democrticos. A partir
da, retomamos a questo dos conselhos sociais considerados espaos profcuos
para a democracia deliberativa com uma questo. Se existir uma orientao estratgica em tais espaos de participao, o avano rumo democracia plena
apenas aparente? Por isso, investigamos o CDES, para verificar em que dimenses
ali se estabelecem a ao comunicativa e a ao estratgica, para constituir um
entendimento crtico sobre a efetividade do conselho como agente de democratizao no cenrio poltico brasileiro. De resto, as anlises empreendidas nesse
caso so elucidativas por indicarem dificuldades e limitaes de se estabelecer
um sistema de democracia deliberativa, que deve ser tomado como um modelo
ideal-tpico (Costa, 2003).
4. Procedimentos metodolgicos
A parte emprica deste artigo foi delineada a partir de um formato essencialmente ideogrfico, que visa manter a necessria consistncia epistemolgica
em relao ao quadro terico de referncia utilizado. Os procedimentos empregados na elaborao deste artigo foram de natureza descritivo-qualitativa,
por serem indicados para se compreender o fenmeno social sob estudo e suas
especificidades de modo aprofundado (Goldenberg, 2003; Haguette, 2003),
tendo em vista as inter-relaes complexas dos acontecimentos (Stake, 1995).
O objetivo, por envolver temas como cidadania, participao e envolvimento,
demanda pesquisa qualitativa (Demo, 2002b).
O mtodo de pesquisa foi o estudo de caso, anlise que considera a
unidade social como um todo (Goldenberg, 2003) e supe a possibilidade de
95
se conhecer adequadamente um fenmeno a partir da sua intensa explorao

(Becker, 1999).
Em relao coleta dos dados empricos, foram utilizados dois tipos
principais de fontes: documentos e entrevistas semi-estruturadas. Os documentos consultados envolveram legislao sobre o Conselho de Desenvolvimento
Econmico e Social CDES, atas de reunies, cartas de concertao, programa
de governo, entre outros dados disponveis nos sites do CDES e da Secretaria
Especial do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social Sedes, na
internet.
As entrevistas foram realizadas com membros conselheiros e suplentes
do CDES, de diversas esferas de atuao, e com um funcionrio da Sedes. Eles
foram selecionados de modo intencional, considerando-se as oportunidades de
acesso, a disponibilidade para prestar informaes e a receptividade ao trabalho
por parte de potenciais informantes. exceo da entrevista com o servidor
da Sedes, todas as demais tiveram seu contedo gravado com autorizao dos
entrevistados. Foi possvel tambm efetuar observao direta por meio da participao, como pesquisador, na reunio de um dos grupos de acompanhamento
constitudos no mbito do CDES.
Para verificar como o conselho se estrutura em relao sua lgica discursiva se ela se aproxima do modelo dialgico da ao comunicativa ou de um
modelo estratgico de influncia por parte de grupos , os dados disponveis
foram analisados por meio de anlise de contedo de cunho hermenutico.
Para a validao dos dados obtidos foi utilizada a tcnica de triangulao que,
segundo Stake (1995), consiste em obter informaes adicionais visando revisar
e confirmar interpretaes extradas dos dados j coletados. Para as entrevistas,
foram comparadas as respostas obtidas a fim de associar experincias dos diversos entrevistados e checar os comentrios de uns com os de outros (Seidman,
1998).
5. Apresentao e anlise do caso CDES

Constitudo no incio do governo Lula, o Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social CDES um espao pblico no-estatal que atua como rgo
consultivo e de assessoramento do presidente da Repblica. Segundo o servidor
da Sedes, o Conselho procura tornar as decises do governo baseadas num carter amplo e plural, que seria obtido por meio da participao da sociedade.
uma forma de atenuar efeitos de problema tpico da democracia representativa,
ou seja, aps a eleio o governante tender a decidir de forma distanciada da
sociedade civil. O CDES possibilita resgatar a democracia naturalmente limiRAP RIO DE JANEIRO 42(1):83-108, JAN./FEV. 2008
96
tada pelo sistema representativo, j que procura ouvir a sociedade que, dessa
forma, tem a oportunidade de participar de decises do governo. Ao se referir
s reformas constitucionais que o governo decidiu implementar no incio de seu
mandato, o presidente da Repblica situou o CDES como um dos
espaos pblicos no-estatais, em que as pessoas podem opinar e divergir, para,
ao final, sentirem-se partcipes das decises. O exerccio da democracia complexo, difcil, no entanto pelo processo democrtico do dilogo e do contraditrio
que se obtm a certeza do convencimento para a tomada de decises. pelo
dilogo que se chegar a um novo pacto com a sociedade para as solues dos
graves problemas do pas e para a definio de polticas pblicas.
Em termos normativos legislao1 , ao CDES compete assessorar

o presidente da Repblica na formulao de polticas e diretrizes especficas,
voltadas ao desenvolvimento econmico e social, produzindo indicaes normativas, propostas polticas e acordos de procedimento. Como se pode perceber,
o CDES tem funo consultiva e no-deliberativa, logo, seus encaminhamentos
no necessariamente se transformam em aes do governo, cabendo a este a
faculdade de acatar ou no tais proposies.
A origem do CDES remonta campanha da eleio presidencial do ano
de 2002, quando o ento candidato Luiz Incio Lula da Silva lana a proposta
de criao de um conselho com vistas construo de um novo contrato social
por meio do dilogo entre diversos segmentos da sociedade brasileira. No programa de governo constava:
O Conselho de Desenvolvimento Social ter como atribuio coordenar, definir
metas e desenhar instrumentos de incentivos para a estratgia do governo federal de incluso social. A partir do estabelecimento de metas sociais, o Conselho
atuar na implementao articulada e integrada dos programas nacionais de
enfrentamento da pobreza, do desemprego, da desigualdade de renda e das
carncias educacionais.
Observando a idia original, constatamos que, diferente daquela concepo, o Conselho foi constitudo a partir de uma idia mais ampla. Alm
Decreto no 4.744/2003, de 16 jun. 2003. Dispe sobre a composio e funcionamento do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social CDES, e d outras providncias. Disponvel em:
<www.presidencia.gov.br/casacivil/site/static/le.htm>. Acesso em: 24 abr. 2005.
97
das questes sociais da concepo original serem presentes nas discusses do

CDES, a explicitao da prioridade pelas classes mais pobres que constava na
idia original agora d lugar a um objetivo formal do CDES de promover a
concertao nacional com vistas a um novo contrato social entre os diversos
segmentos e classes sociais capaz de promover o desenvolvimento econmico e
social. Observe que, no nome do Conselho, diferentemente da proposta original,
consta o termo econmico.
Composto por 90 membros de diversos setores da sociedade empresrios, trabalhadores, intelectuais e representantes de movimentos sociais e do
terceiro setor , o CDES um frum que se prope a articular representaes
da sociedade civil por meio de conselheiros que representam diversos segmentos
socioeconmicos. Alm dos membros oriundos da sociedade civil, 12 ministros
de Estado compem o Conselho, alm do presidente da Repblica, que preside
o CDES. Em termos de representatividade, a presena majoritria de membros
de fora do governo pode ser vista como tentativa de dar ao CDES um carter
pluralista e participativo. Por outro lado, parece contrariar essa idia o fato de
que dos 90 membros titulares, metade ligada ao segmento empresarial. Sobre esse aspecto, um dos conselheiros, se reportando criao do CDES, disse
imaginar que num momento difcil que Lula j tem o apoio dos movimentos
sociais, vamos dizer, da esquerda que o elegeu, o Conselho seria o lugar pra ele
obter o apoio do empresariado.
Estrutura bsica de funcionamento e dinmica discursiva

O CDES formado por diferentes ambientes de discusso: o Pleno, que rene
todos os seus membros, a composio responsvel por definir o posicionamento
do Conselho sobre os temas apreciados; os grupos temticos que, por terem prazo
determinado de existncia, fazem propostas de pareceres ou elaboram propostas
sobre assuntos em tramitao no CDES, ou seja, o espao de discusso, onde
as anlises so aprofundadas para posterior apreciao por parte do Pleno; e os
grupos de acompanhamento que, sem prazo determinado de existncia, tm a
atribuio de acompanhar temas especficos. Quando necessrio, so realizados
dilogos regionais e colquios para se discutir temas pontuais ou que no sejam
considerados pertinentes de discusso nos demais fruns. A pauta de discusses
do Conselho pode ser sugerida pelo presidente da Repblica ou pelos prprios
conselheiros, que podem faz-lo de forma individual ou em grupo.
Antes de se iniciar as discusses no Pleno, o tema definido como foco
da reunio apresentado pelo ministro de Estado responsvel pelo assunto no
governo. Na seqncia, trs conselheiros, oriundos de diferentes segmentos
98
sociais, escolhidos previamente, tm a oportunidade de se manifestar sobre o

mesmo tema. Aps essas trs intervenes, o ministro retoma a palavra para
concluir o assunto, procurando responder aos conselheiros. Finalmente, os demais conselheiros podem se manifestar sem que haja qualquer limitao para
a quantidade de pronunciamentos.
Esse formato das discusses tem sofrido reparos por parte de conselheiros que vem no processo dificuldades para se construir propostas nascidas no
prprio CDES, uma vez que privilegia a discusso entre governo e conselheiros, em prejuzo de debate entre conselheiros. Para um dos membros do CDES
ouvidos, essa dinmica um dilogo dos conselheiros (...) reagindo fala
governamental, mas no tem uma metodologia que permite a fala, a discusso
entre os conselheiros, entre as falas dos conselheiros, e isso possibilitaria, por
exemplo, tentar construir alguns consensos.
Outro problema se relaciona ao prprio dilogo entre governo e conselheiros. Na sexta reunio do Pleno, o conselheiro Jos Moroni, ligado esfera
dos movimentos sociais, props iniciar as reunies com algumas falas de
conselheiros, pois iniciamos com 12 ministros e estamos com dois na fala dos
conselheiros. Na reunio anterior, o conselheiro Ricardo Young, empresrio, j
tratara do assunto protestando contra a ausncia de ministros, cuja presena,
segundo ele, era importante para tornar o debate mais interessante. Segundo
um de nossos entrevistados, quando o presidente sai, eles [ministros] tambm
saem. Raramente ficam. Raramente. Muito raramente. Esse entendimento
reforado pela reivindicao do conselheiro Luis Aimber feita na sexta reunio
do Pleno. A ata daquela reunio registra uma passagem em que ele reivindica
formato diferente das reunies, para que alguns conselheiros possam falar no
incio, e no no final, o Conselho deve ser mais ouvido.
Os encaminhamentos definidos pelo CDES, todos destinados ao presidente da Repblica, so formalizados contendo, cada um deles, um dos seguintes
indicadores de posicionamento do Conselho: consenso; recomendao, quando
for um entendimento da maioria dos conselheiros; ou sugesto, quando for um
entendimento de alguns dos conselheiros. A atribuio desse indicador no se
d por votao, mas por meio da interpretao do secretrio-executivo do CDES,
papel desempenhado pelo secretrio da Sedes. Segundo um dos entrevistados,
servidor da Sedes, na filosofia do CDES o voto no considerado um meio
adequado para se chegar deciso; a idia atuar na busca do consenso, tanto
que, at hoje, prossegue o entrevistado, nenhum encaminhamento foi definido
por meio de votao.
O CDES demonstra ser um frum de discusso bastante complexo, marcado por conflitos e divergncias de idias, que, alis, seriam naturalmente
presentes num grupo to heterogneo em termos das representaes que ali se
encontram e que, historicamente, tendem ao antagonismo.
99
Nos debates marcante a defesa de pontos afetos ao conselheiro que se

manifesta: empresrios reclamam da carga tributria incidente na produo e
das taxas de juros que tambm, segundo eles, oneram os setores em que atuam;
sindicalistas reclamam de questes salariais e da tributao sobre os trabalhadores; professores universitrios reivindicam mais recursos para pesquisa; e o
segmento social reivindica mais ao do governo em polticas de proteo social.
Desse modo, o CDES, em alguns momentos, se configura como frum mais de
reivindicaes particulares do que de construo de polticas pblicas nacionais
conforme pensado originalmente. Para um dos conselheiros entrevistados, ligado
esfera do trabalho, h no CDES grupos, e todos eles tm interesses, cada qual
tem o seu objetivo a alcanar. Para outro, ligado aos movimentos sociais, so
bem definidos sim os interesses, para mim so claros os interesses que esto
ali, tanto os interesses corporativistas, como os interesses de classes tambm,
no h dvida sobre isso. Um dos exemplos citados por esse conselheiro foi
o da reforma da previdncia, onde havia uma clara ciso em trs grupos principais: o empresariado, que focalizava a questo de previdncia privada como
uma oportunidade de negcio; o movimento sindical, que visava manuteno
de direitos dos trabalhadores do mercado formal; e o movimento social, que
levantou a questo das pessoas que trabalhavam na informalidade e, por isso,
estavam fora do sistema de previdncia.
No dilogo interno, as posies polticas e ideolgicas, sejam do governo,
sejam de conselheiros, so defendidas e criticadas de forma consideravelmente
aberta e transparente, conforme mostram as atas de reunies do Pleno. Um
exemplo a poltica econmica, mais especificamente a questo dos juros
bsicos da economia, que assunto recorrente nas discusses e muitas vezes
objeto de crticas, s vezes severas, por parte dos que a vem como restrio ao
desenvolvimento do pas.
Procedimentos que comprometem a interao discursiva

Conforme vimos, a principal atribuio do CDES de assessoramento ao presidente da Repblica, logo, os encaminhamentos do Conselho podem ou no ser
acatados pelo governo. No momento que entrevistamos o servidor da Sedes, duas
questes se destacavam no debate nacional: o reajuste do salrio mnimo e a
taxa de juros bsicos da economia. Sobre isso, o entrevistado disse: se vier uma
recomendao sobre o salrio mnimo (maior que o valor definido pelo governo)
ou sobre a (reduo da) taxa de juros, eu tenho certeza que o presidente no vai
acatar. Essa clareza tambm h dentro do CDES; para um dos conselheiros que
100
ouvimos, nunca ns podemos deixar e esquecer que o Conselho um rgo de

assessoramento ao presidente da Repblica. H reclamaes de membros do
CDES sobre posies do Conselho no se transformarem em aes do governo.
Por exemplo, na sexta reunio do Pleno do CDES, o conselheiro Antoninho
Trevisan, empresrio, disse que ao se discutir a reforma tributria, houve um
compromisso em torno da simplicidade do sistema, do no aumento da carga,
do no constrangimento da atividade industrial, no entanto, a anlise da Lei
no 10.833/03 aponta para o caminho contrrio s indicaes deste Conselho.
Para a conselheira Snia Fleury, o CDES
uma das principais inovaes do governo Lula, no sentido de aprofundar e
dar um outro sentido democracia. No entanto, h uma crescente, e acho que
enorme, frustrao da sociedade na medida em que as promessas, os acordos,
inclusive que so feitos nesses fruns, no tm sido cumpridos. Ento, promessas,
que foram acordos assumidos pelas autoridades governamentais aqui conosco,
no tm sido cumpridas.
Nesse cenrio, podemos questionar se o CDES tem sido utilizado mais

como espao para o governo apresentar propostas do que para promover a
construo conjunta de solues. Segundo um dos conselheiros, ligado esfera dos movimentos sociais, j no momento da reforma da previdncia, o
Conselho passou a ser no um espao de negociao, mas um espao no qual
o governo expunha suas idias para a sociedade para obter legitimidade, no
pra ouvir. Para ele, isso ficou muito claro, por exemplo, na poltica industrial. O governo chegou com um plano de poltica industrial, ningum nos
mandou o plano antes. Outro membro do CDES, ligado ao meio empresarial,
com o mesmo entendimento sobre a reforma da previdncia, afirmou ainda
que quando se discutiu a questo da reforma tributria, veio o projeto do
governo para ser discutido dentro do CDES, ou seja, no foi construdo, mas
apreciado pelo CDES. O mesmo entrevistado criticou a atitude do governo
de colocar a questo para ser analisada pelo Conselho em apenas um dia, o
que, segundo ele, no poderia ocorrer dada magnitude e complexidade do
tema. No caso da reforma da previdncia, matrias como instituio de teto
remuneratrio, elevao da idade mnima de aposentadoria, reduo do valor
das penses e contribuio dos inativos so alguns exemplos sobre os quais a
ata da reunio do Pleno que analisou o relatrio encaminhado ao presidente
da Repblica no mostra nenhum consenso. Tais matrias constaram na proposta de reforma encaminhada pelo Poder Executivo ao Poder Legislativo,
indicando a a preponderncia do posicionamento do governo, a despeito da
falta de consenso no CDES.
101
De modo geral, os exemplos acima fornecem indcios de uma lgica

estratgica, conforme demonstrado por Forester (1994). Nesses casos, o governo parecia mais estar em busca de apoio e legitimao para suas idias
do que efetivamente procurando formatar propostas de reformas advindas
do dilogo com representantes da sociedade. No caso das reformas previdenciria e tributria, segundo Fleury e Alves (2004:1007, grifo nosso), no CDES
o governo usou a ttica de buscar o acordo mnimo possvel e, num episdio
altamente simblico, em que o presidente da Repblica se dirigiu ao Congresso com as propostas de reformas acompanhado por membros do Conselho e
pelos governadores dos estados, demonstrou o esprito de consenso que o
governo quis imprimir aos dois projetos. Essa estratgia serviu, de acordo
com as autoras, como forma de reduzir presses de congressistas por barganhas de cargos e verbas pblicas e, no caso da demonstrao de esprito de
conciliao, como meio de atenuar os impactos das crticas de parlamentares
governistas incomodados em votar pontos historicamente combatidos quando
estavam na oposio.
A questo econmica um importante indicativo do quanto o CDES tem
sido preponderantemente platia do ponto de vista do governo. Ou seja, o governo discute, porm de forma refratria s reivindicaes por mudanas que, no
entendimento de alguns conselheiros, seriam necessrias ao desenvolvimento do
pas. O discurso de membros do governo o do incentivo ao dilogo, como, por
exemplo, na stima reunio do Pleno, na qual o ministro da Fazenda disse:
gostaria muito de receber de vocs crticas, sugestes, proposies, porque
a consolidao da nossa agenda na rea do desenvolvimento econmico.
A propsito, ns gostaramos de ter com este Conselho um dilogo bastante
franco, bastante consolidado, para que essa agenda possa avanar de maneira
efetiva.
No entanto, na dcima reunio, em que, a exemplo de outras, a rea

econmica do governo defendeu fortemente a atual poltica econmica, alguns
conselheiros externaram sua percepo sobre a pouca efetividade dos dilogos
ali travados a ponto de repercutirem nas posies da rea.
Nesse debate, o posicionamento e o discurso da equipe econmica indicaram que o caminho no deve mudar. Para o presidente do Banco Central,
os nmeros que estamos vendo, os indicadores fsicos de crescimento, no
s numricos, mostram que o pas est crescendo, o pas est aumentando a
produo, o pas est aumentando os empregos, a arrecadao pblica est
aumentando, o que permite ao governo, portanto, ter melhores condies de
102
fazer poltica social e isso est dando condies para que, ao contrrio do
passado, no se tenha uma chamada bolha de crescimento.
Do outro lado do debate, conselheiros representantes da sociedade civil,

crticos da ortodoxia da equipe econmica, evidenciaram o convencimento de
que, nesse tema, as posies do CDES so praticamente nulas em termos de
capacidade de provocar alguma mudana. O conselheiro Antoninho Trevisan,
empresrio, analisou a dcima reunio do Pleno da seguinte forma: esta uma
reunio onde parece que barreiras intransponveis esto sendo estabelecidas, o
que leva a sensao de que cada um dos conselheiros acha que a discusso no
vale a pena porque os pressupostos j esto dados pelo governo (grifo nosso) e eles
so irremovveis. Nessa mesma reunio, a conselheira Jurema Werneck disse:
tenho participado do Conselho e acho que essa a primeira vez que fico com
dificuldade de achar as palavras para traduzir o meu pensamento. E a minha
dificuldade, na verdade, movida por um profundo desencanto. o desencanto
da sensao de que tem um dilogo de surdos, pelo menos o dilogo que busco
no o dilogo do qual estou participando, ou seja, no h dilogo. Ento esse
desencanto faz desaparecerem algumas palavras. A apresentao do ministro
Palocci para mim foi bastante contundente na afirmao da presena profunda
desse dilogo de surdos. Porque a afirmao do sucesso da poltica econmica
produzida pelo governo Lula uma afirmao de sucesso que no encontra eco
nesse Brasil onde vivo, que no dialoga com esse Brasil daqueles grficos.
Outro aspecto que tambm parece indicar o comprometimento da interao discursiva teorizada por Habermas (1987) a distoro do requisito da
veracidade do ato discursivo. Trata-se do vis que, por vezes, o emitente do
discurso confere ao modo de apresentar a sua argumentao. Por exemplo,
representantes do governo, ao tratar do tema poltica econmica, falam dos
benefcios que a mesma tem trazido para o pas; por outro lado, alguns dados,
talvez contrrios ao seu argumento, podem no ser includos na discusso. Indcio dessa prtica a reivindicao da conselheira Jurema Werneck:
no ano passado, na ltima reunio do Conselho, com a mesma apresentao,
do mesmo ministro Palocci, do mesmo presidente do Banco Central, Henrique
Meirelles, eu tinha feito a colocao de que era preciso que esses dados viessem
agregados aos dados que demonstrassem a evoluo da desigualdade paralela
evoluo desses ganhos econmicos que esto mostrados. Ainda espero que
daqui a um ano, na prxima reunio do Conselho, o ministro da Economia
e o presidente do Banco Central possam trazer aqueles dados da reduo da
103
desigualdade, aqueles grficos paralelos, com as cores diferentes, que de fato

demonstrem um efeito e que comprove que isso que vocs tm feito tem valido
a pena.
Para um conselheiro entrevistado, nas informaes que o governo

apresenta quando se discute, por exemplo, a poltica econmica, no que
eles entendem que seriam as informaes essenciais, no h filtro, mas no que eles
entendem, o que eles entendem, e a sim, h uma seleo clara dos indicadores
que eles citam.
Problemas no reconhecimento da igualdade poltico-discursiva

Apesar de ser facultado ao CDES e a todos os seus conselheiros emitir opinies
originadas no mbito do prprio Conselho, cabe lembrar que o presidente da
Repblica pode ou no acatar os encaminhamentos do Conselho, sejam eles
consensos, recomendaes ou sugestes.
Diversos aspectos do CDES indicam uma estrutura normativa que privilegia a participao, porm ela parece um tanto restrita ao direito, embora
amplo, de manifestao, expresso e defesa de pontos de vista. No que se refere
efetividade capacidade de influenciar dessa participao, percebemos
indcios de ser relativamente reduzida. A prpria estrutura normativa no
totalmente capaz de garantir a participao de todos medida que algum ator
tiver maior controle sobre a agenda do Conselho. Nesse sentido, Fleury (2003)
chama a ateno para o risco de se comprometer a possibilidade de concertao
se o CDES vier a se tornar mera platia diante da pauta definida pelo governo. A autora, que tambm conselheira do CDES, alerta que, por diferentes
razes, o tempo destinado para que o governo apresente suas propostas tem
sido progressivamente maior do que o tempo destinado discusso por parte
dos conselheiros. Para um dos conselheiros ouvidos, h quem defina o Conselho
como um espao privilegiado de informaes, de acesso s informaes, meio
que platia, em que o governo usa o Conselho... na verdade ele usa o Conselho,
aquele espao, para, de certa forma, se comunicar com a sociedade, porm,
mais para falar.
A partir da anlise das atas das reunies do Pleno do CDES, constatamos
que a maioria dos temas discutidos proposta pelo governo. J na primeira
reunio ordinria do Conselho, discutiram-se alguns aspectos de reformas
constitucionais que o governo recm-empossado tencionava implementar, e
uma passagem da ata daquela reunio deixa claro que as propostas seguiriam
delineamentos estipulados pelo governo. Consta no documento que os ministros
104
de Estado Jaques Wagner, Ricardo Berzoini e Antonio Palocci Filho expuseram

os princpios e diretrizes que orientaro (grifo nosso) as reformas trabalhista,
previdenciria e tributria.
A questo econmica tema polmico nos debates do CDES tem dado
ensejo a um antagonismo evidente, de cunho ideolgico. Por exemplo, essa
contraposio de teor ideolgico se d claramente entre governo/empresariado e movimentos sociais quando a questo a poltica monetria do governo.
Na dcima reunio do Pleno, enquanto, de um lado, o ministro da Fazenda
defendia essa poltica dizendo que o pas estava crescendo, criando empregos
e que os indicadores mostravam ser esse um movimento sustentvel opinio
compartilhada por conselheiros ligados ao meio empresarial, com destaque
para os do setor bancrio do outro lado, Srgio Haddad, vinculado esfera
dos movimentos sociais, questionava: como entender que a poltica econmica
pode ser eficaz se ela construda atravs de danos sociais e justifica-se que
os juros tm que ser altos por causa da inflao? Por que manter uma poltica
que concentra renda em um pas que j dos mais injustos no mundo?. Outra
demonstrao de ciso ideolgica dentro do CDES que, de certa forma, mostra a
rea econmica do governo prxima ao pensamento dos empresrios, se deu na
dcima reunio do Pleno. Na ocasio, o presidente do Banco Central tratava da
necessidade de aperfeioar as normas de competio no sistema bancrio, para
que ele funcionasse com mais eficincia, como mostrado inclusive pelo Vaccari
e pelo prprio Srgio, como conseguem fazer outros pases com sistemas mais
racionais (grifo nosso). Os termos em destaque indicam surpresa por parte
do membro do governo em ver, nesse ponto, pensando de acordo consigo, um
representante de trabalhadores e um de movimentos sociais.
Por outro lado, aquilo que seria um frum idealizado sob pressupostos pretensamente igualitrios do ponto de vista poltico, revela-se como
um palco onde, alm de disputas, vemos articulaes e coalizes em torno
de posies ideolgicas. Um dos meios utilizados a formao de alianas
internas, umas mais frouxas outras mais organizadas. No segundo caso,
destaca-se a figura do conselhinho. Durante as discusses da reforma da
previdncia, algumas pessoas, identificadas por um dos nossos entrevistados
como da esquerda do Conselho, comearam a se aproximar em funo, ao
que parece, de afinidades ideolgicas. Segundo ele, que faz parte do grupo,
formou-se a um frum informal de discusses que recebeu o apelido de
conselhinho. Trata-se de um grupo de aproximadamente 15 conselheiros
que, antes de cada reunio de Grupo Temtico ou do Pleno, se rene em
mbito distinto do CDES. Segundo o entrevistado, com isso foi se criando
um frum de discusso, de conversa, de troca de idias, onde ningum
obrigado a concordar com ningum.
105
Outro indcio de articulao ideolgica, porm entre conselheiros ligados

ao meio empresarial, identificado nos debates da reunio que tratou dos juros
bancrios, foi a reao de um conselheiro, empresrio, s crticas feitas por outros
empresrios aos bancos por conta dos lucros considerados exorbitantes. Nessa
reao, o empresrio ponderou: precisamos sempre ter muito cuidado, sobretudo o setor empresarial, nesta discusso, para no parecer que estamos querendo
antagonizar setores da prpria comunidade empresarial. Essa posio indica a
existncia de articulao, ou ao menos, de alinhamento poltico-ideolgico em
torno de interesses de classe, pois em alguns momentos os atores envolvidos
podem divergir em determinados temas por exemplo, juros que o setor da
produo paga ao sistema financeiro. Para um de nossos entrevistados, h um
grupo, que na realidade so os empresrios, que sempre coeso.
Alm do aspecto de controle da agenda tempos de falas e definio
de pautas que o governo exerce com preponderncia em relao aos demais
conselheiros, poderamos citar indcios de articulaes do prprio governo com
determinados setores presentes no CDES, comprometendo, com isso, o processo
de reconhecimento mtuo de igualdade do ponto de vista de legitimidade poltica. Por exemplo, a respeito da poltica industrial, que citamos anteriormente,
um entrevistado revelou que a mesma veio para ser apresentada j consensuada
nos fruns empresariais. Outro exemplo, segundo um conselheiro entrevistado:
na formao da comisso organizadora do Congresso sobre desenvolvimento,
este ano, a comisso j veio formada anteriormente proposta pela Secretaria;
j tinham conversado com alguns conselheiros que eles achavam que tinham
de estar presentes nessa comisso.
6. Concluso
Existem duas importantes concluses a que podemos chegar a partir dos
resultados obtidos. A primeira diz respeito constituio original do CDES e
a forma como foi idealizado, por meio das quais buscou-se dar ao Conselho
um formato de incentivo participao da sociedade civil, de modo a ter a
um espao democrtico genuinamente discursivo. Neste sentido, a inteno
de estabelecer uma maior democratizao do Estado via conselhos sociais
reconhecida como legtima, como pode ser verificado pelo caso do CDES.
Mas, quando direcionamos nossa anlise ao modo de funcionamento do Conselho, no que se refere participao dos seus membros, percebemos que h
dificuldade em se reconhecer a igualdade poltica de todos os participantes, e
isso um ponto que compromete sobremaneira o estabelecimento da democracia deliberativa. A ntida articulao discursiva ao estratgica e a
106
ciso ideolgica comprovam esse no-reconhecimento. Alm disso, quando se

trata do aspecto da efetividade das discusses e encaminhamentos do CDES
nas aes do governo, fica claro que este discute e ouve, porm reserva-se o
direito de agir de acordo com as suas concepes polticas acerca dos temas
analisados pelo Conselho. Isso contradiz as prprias intenes originais do
governo ao constituir o CDES, e pe em questo se esse frum no para
o governo um mecanismo de controle e de monitoramento da opinio de
segmentos-chave na sociedade, no sentido de favorecer a implantao de
polticas.
Uma ressalva a ser feita diz respeito s limitaes dos resultados empricos
do presente artigo. Em virtude da impossibilidade de generalizao estatstica do
estudo de caso, no se conclui que a dinmica verificada no CDES se estabelece
da mesma forma em outros tipos de conselhos sociais. Mas em funo do seu
carter exploratrio, acreditamos que esse fato no compromete a significncia
do artigo, j que os resultados correspondem a importantes sinalizaes para
estudos empricos futuros.
Alm disso, pretendemos explorar pontos que pudessem revelar desafios
e ambigidades quanto aplicao de um modelo de democracia substancialmente diferente de todo o contexto poltico em que vem sendo constituda a
administrao pblica brasileira. Esta ltima, com um histrico de profunda
orientao burocrtica e patrimonialista (Faoro, 2001), dificilmente se libertaria
de uma orientao instrumental no estabelecimento de um espao de discusso
como o CDES. Os pontos contraditrios levantados na presente anlise indicam a dificuldade por parte dos atores em se desvencilhar de uma ao social
orientada para o xito em especial, dos atores integrantes do governo , ou
mesmo, para o xito particular de determinada faco, conforme demonstrado
pelas articulaes de grupos ligados ao empresariado, por um lado, e aos grupos ligados ideologia de esquerda, por outro, como no caso do chamado
conselhinho.
Finalmente, se partirmos da idia de Bobbio (2000) de que para avaliar
o nvel de desenvolvimento da democracia este no pode mais ser mensurado
por meio da quantidade de pessoas que votam, mas sim por meio da quantidade
de locais diferentes dos locais polticos em que o cidado pode exercer o
direito de voto, o estabelecimento de conselhos um esforo importante para a
busca de democratizao das relaes entre o Estado e a sociedade brasileiros.
Mas, isso deve ser pensado a partir de um referencial terico mais consistente,
para que no se incorra no erro de uma falsa sensao de maior democratizao. Quando o refinamento terico no ocorre, o que considerado um avano
pode, na verdade, representar a manuteno do status quo.
107
Referncias bibliogrficas
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BOBBIO, N. O futuro da democracia. 9. ed. So Paulo: Paz e Terra, 2000.
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Democracia deliberativa: leitura crtica do caso CDES

S U M R I O : 1. Introduo; 2. A democracia na modernidade: dos limites do

Artigo recebido em maio 2006 e aceito em jul. 2007.

Mestre em administrao pelo Centro de Pesquisa e Ps-Graduao em Administrao da

Mestre em administrao pela UFPR e doutorando em sociologia na Universidade de Braslia

RAP RIO DE JANEIRO 42(1):83-108, JAN./FEV. 2008

FBIO VIZEU DANIEL BIN

mocratizante, para ento desvelar em que medida a orientao estratgica

na confiana dos cidados nas instituies polticas democrticas, a confiana

FBIO VIZEU DANIEL BIN

1987), o autor delimitou um novo critrio de racionalidade para a prtica social,

2. A democracia na modernidade: dos limites do Estado burocrtico

te pluralismo de classes sociais (Rmond, 1997) e pelo surgimento de uma

A partir da construo histrica de instituies como o Estado e o modo

FBIO VIZEU DANIEL BIN

pragmtico, preocupado com a viabilidade democrtica em nosso tempo a

Mesmo sendo a burocracia estatal favorvel operacionalizao de uma

Assim, a crtica ao sistema burocrtico de administrao e poder pblico resulta

FBIO VIZEU DANIEL BIN

Devido omisso no modelo de Dahl (2000) no que tange teorizao

3. O processo democrtico do ponto de vista do discurso

reconhecer a natureza da democracia como deliberao e no como agregao

FBIO VIZEU DANIEL BIN

Para Habermas (1987), a contradio nas relaes sociais em nossa

sinceridade a inteno explicitada deve ser autntica;

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inteligibilidade, ou seja, o proferimento deve ser claro.

Por outro lado, sendo a ao estratgica uma forma de manipulao

A partir do modelo de ao social apresentado por Habermas (1987),

FBIO VIZEU DANIEL BIN

dada pela noo de intersubjetividade como foco central da natureza humana

se conhecer adequadamente um fenmeno a partir da sua intensa explorao

5. Apresentao e anlise do caso CDES

FBIO VIZEU DANIEL BIN

Em termos normativos legislao1 , ao CDES compete assessorar

RAP RIO DE JANEIRO 42(1):83-108, JAN./FEV. 2008

das questes sociais da concepo original serem presentes nas discusses do

Estrutura bsica de funcionamento e dinmica discursiva

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sociais, escolhidos previamente, tm a oportunidade de se manifestar sobre o

Nos debates marcante a defesa de pontos afetos ao conselheiro que se

Procedimentos que comprometem a interao discursiva

FBIO VIZEU DANIEL BIN

ouvimos, nunca ns podemos deixar e esquecer que o Conselho um rgo de

Nesse cenrio, podemos questionar se o CDES tem sido utilizado mais

De modo geral, os exemplos acima fornecem indcios de uma lgica

No entanto, na dcima reunio, em que, a exemplo de outras, a rea

RAP RIO DE JANEIRO 42(1):83-108, JAN./FEV. 2008

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Do outro lado do debate, conselheiros representantes da sociedade civil,

RAP RIO DE JANEIRO 42(1):83-108, JAN./FEV. 2008

desigualdade, aqueles grficos paralelos, com as cores diferentes, que de fato

Para um conselheiro entrevistado, nas informaes que o governo

Problemas no reconhecimento da igualdade poltico-discursiva

FBIO VIZEU DANIEL BIN

de Estado Jaques Wagner, Ricardo Berzoini e Antonio Palocci Filho expuseram

Outro indcio de articulao ideolgica, porm entre conselheiros ligados

FBIO VIZEU DANIEL BIN

ciso ideolgica comprovam esse no-reconhecimento. Alm disso, quando se

RAP RIO DE JANEIRO 42(1):83-108, JAN./FEV. 2008

FBIO VIZEU DANIEL BIN

HAGUETTE, T. M. F. Metodologias qualitativas na sociologia. 9. ed. Petrpolis: Vozes,