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e
GILBERTO TRISTO
SUMARIO
1.
Introduo
diversos problemas de
Problemas esses caracpela incompatibilidade
informaes para fins
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Histrico do SIAFI
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O SIAFI, apesar de ser um sistema altamente complexo na sua abrangncia e nos recursos de que dispe, possui um funcionamento bsico
calcado em uma estrutura bastante simplificada e em consonncia com o
Oramento Geral da Unio aprovado pelo Congresso Nacional.
Do Oramento tem-se duas diretrizes bsicas: previso de receita
e estimativa de despesas. E em cima dessas duas diretrizes que opera
o SIAFI.
3.1.
Execuo da receita
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do rgo do numerrio correspondente e posterior transferncia deste numerrio para a Conta nica, atravs de Ordem Bancria intra-SIAFI (transferncia entre contas); e
c) atravs de depsitos comuns efetuados nas contas de arrecadao
dos diversos rgos esses depsitos so apropriados no SIAFI atravs
de um documento denominado Nota de Lanamento (NL) e posteriormente
transferido da conta de arrecadao para a Conta nica, localizada no
Banco Central, atravs de Ordem Bancria intra-SIAFI.
Diariamente, o numerrio relativo aos DARF eletrnicos e s Ordens
Bancrias intra-SIAFI constam da disponibilidade financeira do Tesouro
Nacional, enquanto que os recursos provenientes das arrecadaes da rede
bancria passam a integrar a disponibilidade financeira do Tesouro Nacional a cada dez dias, aps a devida apropriao do mesmo pela Receita
Federal, efetuada atravs de NL.
3.2.
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FIGURA 1
3.3.
Apesar de o SIAFI estar atrelado a um princpio bsico de funcionamento muito simples, ele tem por trs de si todo um aparato contbil
que lhe d o necessrio suporte e muito contribui para o dinamismo do
Sistema. A funo contbil do SIAFI ser abordada no item 4.
Uma das principais vantagens do SIAFI que ele est programado
para fornecer, a qualquer instante, todas as demonstraes contbeis das
unidades integrantes do Sistema, devidamente atualizadas at o momento
da solicitao. Esse um extraordinrio avano em relao maioria dos
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pases do Terceiro Mundo. CAIDEN e WILDAVSKY observam: "os responsveis pelo oramento nos pases em desenvolvimento freqentemente
no sabem qual a situao real dos principais indicadores relativos vida
financeira do pas. Leva dois anos ou mais para saber (dentro de uma
razovel margem de erro) quanto o governo gastou. Para eles o problema
no a previso, mas a reviso 3.
Os lanamentos efetuados nos terminais do SIAFI incidem diretamente na Contabilidade, promovendo uma atualizao instantnea das demonstraes. Tais demonstraes so fornecidas no seu todo ou em parte, dependendo do tipo de informao que se deseje recuperar. Alm disso,
ainda se tem a flexibilidade de abertura das contas contbeis, atravs da
transao denominada "razo da conta", onde so demonstrados todos os
registros efetuados na conta que se deseje consultar. Tanto as demonstraes contbeis como a razo da conta so informadas de acordo com o
perodo solicitado: em determinado dia, ms ou ano.
Para fins de operacionalizao, o SIAFI dispe de dez mdulos bsicos, que so: Auditoria e Controles, Cadastros Bsicos, Comunicaes via
SIAFI, Contabilidade, Estados e Municpios, Execuo Financeira, Execuo Oramentria, Programao Oramentria, Rol de Responsveis e
Tabelas. Cada um desses mdulos so compostos por vrias transaes
diferentes.
Destaque-se que uma das principais caractersticas do SIAFI a sua
abrangncia. Apesar de o nosso pas possuir dimenses continentais, o
SIAFI consegue integrar todo o territrio nacional, com terminais, instalaes em quase todos os rgos dispersos nas diferentes regies e ligados
diretamente ao computador central, localizado no SERPRO, em Braslia.
4.
O SIAFI e a Contabilidade
Antes da implantao do SIAFI, o rgo de Controle do Governo Federal, a antiga Secretaria de Controle Interno do Ministrio da Fazenda,
tinha uma dificuldade muito grande em fazer a consolidao dos Balan
cetes dos diversos rgos da Administrao Federal em virtude da diversidade de Planos de Contas existentes at ento na esfera federal. Cada
rgo tinha o seu Plano de Contas e, em conseqncia, efetuava lanamentos diferentes. Por ocasio da consolidao, muitos dados tinham que
ser desprezados tendo em vista que somente um ou outro rgo possua
3 CAIDEN, Naomi e WILDAVSKY, Aaron. Planning and Budgeting in Poor
Countries. Nova Iorque/EUA, A Wilei-Interscience Publication, 1974, p. 66.
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Tabela de Eventos
TRANSAO
Identifica um conjunto de eventos de uma
mesma natureza
TIPO
Indica a situao do registro, se evento
normal ou de estorno.
SEQNCIA
Os eventos so divididos em oito grupos bsicos, conforme discriminao a seguir:
GRUPOS
10.0.000
20.0.000
30.0.000
40.0.000
50.0.000
60.0.000
70.0.000
80.0.000
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CARACTERSTICAS
Eventos de previso de receita
Eventos de dotao
Eventos de movimentao de crdito
Eventos de empenho
Eventos de apropriao, reteno, liquidao e outros
Eventos de restos a pagar
Eventos de desembolso
Eventos de embolso e de receita.
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A Contabilidade o corao do SIAFI, haja vista que toda informao gerencial processada por esse Sistema calcada em cima dos lanamentos contbeis.
A Contabilidade, aps o advento do SIAFI, passou a ser escriturada
uniformemente em todos os rgos pblicos da Administrao direta e
indireta, sepultando de vez a imensa variao existente na forma de escriturao adotada pelos diversos rgos.
A estrutura do SIAFI tem como base a Contabilidade, embora ele
no seja s Contabilidade, indo muito alm. A lgica maior do SIAFI em
termos de busca de informaes est calcada na Contabilidade. Em todos
os lugares do Brasil onde haja gestor pblico h um terminal do SIAFI
e a execuo, o cumprimento ou a aplicao da autorizao oramentria
executada nesses terminais e a partir da, ou seja, com a simples entrada
de dados nos terminais referentes execuo oramentria pelas Unidades
Gestoras, a Contabilidade processada automaticamente. De modo que,
na relao existente entre SIAFI-Contabilidade, houve uma inverso de
procedimentos no que diz respeito Contabilidade. Normalmente ela registra depois que o fato ocorre, mas no SIAFI houve uma inverso: para
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se pagar, antes de efetuar o pagamento propriamente dito, tem-se que entrar no SIAFI e dizer: "vou pagar isso", ou: "estou pagando isso", ou:
"quero pagar isso", e assim sucessivamente com as demais transaes que
no pagamentos. Portanto, a Contabilidade passou a demonstrar o fato antes mesmo que ele ocorra, uma vez que todos os lanamentos efetuados
nos terminais do SIAFI produzem efeito automtico e instantneo na
Contabilidade, ou seja, provocam a escriturao contbil.
E devido utilizao do Plano de Contas nico e da Tabela de
Eventos que se diz que o SIAFI tem a sua base estruturada na Contabilidade. Existe um Plano de Contas nico para todos os usurios do Sistema, quer seja Administrao direta, quer seja indireta, todos utilizam
o mesmo Plano de Contas. E a forma como saem as informaes simples:
se uma empresa, as demonstraes contbeis vo sair de acordo com as
exigncias da Lei; se for Administrao direta, as demonstraes saem
de acordo com a legislao que a rege. Mas a base de dados a mesma
e a forma de entrar com os dados tambm a mesma, ou seja, a base
o Plano de Contas e a forma o evento.
Essa interligao da forma como ela ocorre no seria possvel sem
a utilizao de uma ferramenta nobre como a informtica. A informtica
entra como uma prestadora de servio e a Administrao Federal como
usuria do Sistema, de modo que graas a essa tecnologia a Contabilidade passou a ter uma agilidade muito maior, propiciando a existncia
do SIAFI.
No que diz respeito ao SIAFI, a Contabilidade a mesma, ela no
muda, o que muda a forma como ela utilizada. A misso intrnseca
da Contabilidade, no que tange aos registros terem que ser fidedignos,
terem que ser confiveis, terem que representar e deixar transparecer o
real fato acontecido, adotada pelo SIAFI em toda sua essncia. Quando
do registro de qualquer fato, utiliza-se uma codificao (evento) que vai
representar uma srie de partidas; essas partidas j esto firmadas exatamente pela sua inteno de provocar determinados lanamentos contbeis e pelo fato de estarem codificadas elas so registradas automaticamente. A figura do evento muito simples: penduradas a um evento h
todas as partidas que se queira colocar para atender a determinados tipos
de controles. Por exemplo, ao se realizar um fato patrimonial tem-se um
registro patrimonial e pode-se, inclusive, nesse evento, criar um outro tipo
de controle para ser usado na forma de compensado: todas as vezes em
que ocorrer um fato patrimonial, que haja um outro registro, de forma
que esse fato aparea na auditoria. H uma flexibilidade muito grande
em termos de se ter vrios registros amarrados aos eventos e esses registros no so estanques, podem ser alterados a qualquer instante, de acordo com as necessidades dos usurios do Sistema. Se h uma definio
de que todas as compras de equipamentos devam ser de conhecimento da
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No Brasil, os oramentos so considerados instrumentos do planejamento. Abordaremos, a seguir, a contribuio do SIAFI ao processo de
planejamento.
6.1.
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A tcnica oramentria utilizada pela administrao federal o Oramento-Programa. A finalidade deste tipo de oramento justamente o de
vincular oramento ao planejamento, conforme afirma TRISTO 4 . A
elaborao do oramento anual calcada nas funes bsicas do Governo;
estas, por sua vez, so desmembradas em Programas, Subprogramas, Projetos e/ou Atividades; sendo os recursos destinados aos Projetos e Atividades, que atualmente podem ser fracionadas em Subprojetos e Subatividades, distribudos por categoria econmica. Toda despesa efetuada pelo
Governo est enquadrada em uma determinada categoria econmica, que
por sua vez est atrelada a um determinado Projeto ou Atividade. Os Subprojetos e as Subatividades correspondem ao menor nvel de detalhamento das funes bsicas do Governo; e o planejamento administrativo
feito a partir dessas funes, atravs dos Programas de trabalho, de forma
que cada Programa de Trabalho corresponda a um plano distinto, que
esteja inserido em um plano maior que o plano de uma funo do Governo. Conseqentemente, podemos afirmar que quando um rgo pblico
executa uma despesa est, ao mesmo tempo, executando um plano previamente traado, haja vista que nenhuma despesa pode ser realizada
sem que haja uma verba especfica para tal, consignada no Oramento
Geral da Unio 5 .
Ao afirmar-se que a realizao de uma despesa est subjugada a um
planejamento anterior, no se pode inferir que o planejamento tenha sido
bem elaborado. No existe nenhuma correlao nesse sentido. A elaborao de um planejamento no se restringe apenas fixao de objetivos e ao
estabelecimento de linhas de ao; a alocao de recursos s diversas
etapas do plano tambm faz parte do processo de planejamento. E justamente nesta fase onde mais se "peca", dada a insuficincia ou excesso
de recursos geralmente acometidos aos planos. O SIAFI se insere no processo de planejamento nesse ponto crtico, ele entra em cena como mecanismo de apoio ao planejamento de curto prazo (oramento anual).
O oramento anual o documento onde esto consignadas a previso
de receitas e a fixao de despesas dos diversos Programas de Trabalho, e a
execuo do oramento configura a implementao desses planos. Como
foi afirmado anteriormente, o SIAFI viabiliza a execuo do oramento;
essa viabilizao caracterizada atravs da execuo da receita e da despesa. O SIAFI processa uniformemente a administrao financeira, oramentria, patrimonial e contbil do servio pblico federal como um todo. Este
Sistema, conforme foi discutido no item 3.0, baseado na contabilidade e,
como tal, produz informaes gerenciais que serviro de subsdios para a
elaborao do planejamento administrativo.
4 TRISTAO, Gilberto. Oramentos Pblicos no Brasil. Revista Gesto Pblica.
Braslia, Ano I, n. 1, mar. 91, p. 29.
5 Constituio Federal Art. 167. inciso II.
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A execuo da despesa se processa atravs de trs fases distintas: empenho, liquidao e pagamento 6. Quando se empenha uma despesa (os empenhos so efetuados diretamente nos terminais do SIAFI), esse empenho
efetuado dentro de uma categoria econmica e de um determinado Projeto ou Atividade, e, automaticamente, o SIAFI abate do Programa de Trabalho referente ao Projeto ou Atividade a que se refere o empenho o
valor correspondente despesa que est sendo empenhada, ou seja, ele
debita a conta "Crdito Disponvel por Programa de Trabalho", de modo
que a cada empenho emitido baixa o saldo dessa conta. Por ocasio do
pagamento da despesa, o SIAFI, tambm automaticamente, credita a conta
"Despesa Realizada por Programa de Trabalho". De modo que a qualquer
momento, dentro do exerccio financeiro, possvel se saber o saldo de
crdito e a despesa realizada, por elemento de despesa, de qualquer Programa de Trabalho, bastando apenas um simples apertar de teclas nos
terminais do SIAFI. Esta facilidade faz com que, ao final de cada exerccio
financeiro, sejam fornecidos dados seguros e precisos sobre a realizao
de cada Programa, em termos financeiros. Se, ao final do exerccio, for
constatado que determinado Programa de Trabalho foi executado integralmente, que os objetivos delineados foram satisfatoriamente atingidos, e o
SIAFI acusar que financeiramente ele no foi realizado totalmente, atravs
da constatao da existncia de saldo financeiro significativo, fica claramente evidenciada a dissonncia existente entre o planejamento fsico e o financeiro, configurando, nesse caso, uma superestimao de dotaes. Assim
como tambm pode acontecer o inverso: o recurso financeiro se exaurir
antes do atingimento das metas prefixadas. Para coibir estas falhas do
processo de planejamento, o SIAFI constitui-se em uma excelente ferramenta de apoio, bastando, apenas, que, por ocasio da elaborao dos diversos
planos, seja consultada e analisada a execuo de planos semelhantes em
exerccios anteriores, em termos de metas fsicas e financeiras, com relao
ao planejado e o executado.
O SIAFI controla eficazmente a execuo de todos os Programas de
Trabalho em termos financeiros. A partir do momento em que haja um
entrosamento perfeito entre planejamento fsico e financeiro, o controle
promovido pelo SIAFI passa a ser traduzido como o controle do Programa
de Trabalho como um todo e no apenas financeiro.
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Concluso
O SIAFI, assim como o Sistema de Planejamento, um tema complexo e abrangente. A nossa inteno foi ressaltar a importncia deste Sistema no processo de planejamento, enquanto mecanismo de administrao e
controle do gasto pblico, assim como tambm trazer tona a idia embrionria do Plano Plurianual e do Oramento de Investimento das Empresas Estatais serem acompanhados pelo SIAFI.
Procuramos tambm promover uma viso geral do que o SIAFI,
enfocando o seu surgimento, o porqu de sua existncia e o princpio lgico
de seu funcionamento, visando propiciar um melhor entendimento de sua
funo no processo de planejamento e de controle, tanto pelo Executivo,
como pelo Legislativo.
Todavia, no se deve ter a falsa impresso de que o SIAFI poder
resolver todos os problemas da administrao financeira e oramentria
brasileira. Irene Rubin criticando as expectativas depositadas na reforma
orametria americana disse: "uma reforma oramentria pode ajudar na
consecuo das metas estabelecidas, mas no pode modificar a mentalidade
dos polticos. A administrao pblica est esperando que a reforma oramentria faa o impossvel"12. Dentre as espcies de problemas que o
SIAFI no resolve, esto aqueles que se originam de causas comportamentais e culturais.
12 RUBIN, Irene S. Budget Theory and Budget Practice: How Good the Fit?
Public Administration Review. Washington (DC), v. 50, n 2 , mar./abr. 1990, p. 184.
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O advento do SIAFI veio trazer agilidade e eficincia Administrao Financeira e Oramentria, alm de promover a transparncia dos
gastos pblicos. O SIDOR, que foi implantado com a funo inicial de
dar suporte elaborao do Oramento Anual, teve estendido o seu uso para
a elaborao do Plano Plurianual. Esses mecanismos, SIDOR e SIAFI, do
o suficiente sustentculo para as trs fases importantssimas do processo de
planejamento: a elaborao, a execuo e o controle. So ferramentas
dignas de serem aplaudidas, mas no so suficientes, falta muito mais para
que o planejamento seja colocado no lugar de destaque merecido. Esperamos
que esses mecanismos sejam interpretados como o preldio da retomada
do planejamento no Brasil; que culminem com a elaborao de planos
coerentes, direcionados para um futuro mais longnquo, de mdio a longo
prazo.
Em ltima anlise, esperamos tambm que seja bem assimilada, pelos
nossos governantes e administradores pblicos, a idia de que o mais
importante no o planejamento propriamente dito, mas sim a sua implementao. De nada adiantar a existncia de planos mirabolantes, se
ficarem engavetados ou sarem das gavetas apenas para impressionar as
"visitas".
9.
Bibliografia
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