Políticas Sociales en América Latina y El Caribe

Polticas sociales en
Amrica Latina y el Caribe:

Escenarios contemporneos,
inversiones y necesidades
Editores:
Adrin Bonilla Soria
Isabel lvarez Echandi
Stella Senz Breckenridge
BANCO DE DESARROLLO
DE AMRICA LATINA
Polticas sociales en
Amrica Latina y el Caribe:
Escenarios contemporneos,
inversiones y necesidades
Editores:
Adrin Bonilla Soria
BANCO DE DESARROLLO
DE AMRICA LATINA
EN MEMORIA DE
CARLOS SOJO
Nuestro querido colega y autor de uno de los artculos de este libro,
Carlos Sojo, falleci durante el proceso de impresin de esta publicacin.
FLACSO Secretara General

Adrin Bonilla Soria, Secretario General FLACSO
Editores:
Adrin Bonilla Soria
361.25
P769p

Polticas sociales en Amrica Latina y el Caribe:

Escenarios contemporneos, inversiones y necesidades /
Adrin Bonilla Soria, Edit. ; Isabel lvarez Echandi, Edit. ; Stella Sanz
Breckenrigde, Edit. 1. ed. San Jos, C.R. : FLACSO - CAF, 2014.
300 p. ; 21 x 15 cm.
ISBN 978-9977-68-278-5
1.Amrica Latina Poltica social. 2. Caribe (regin) Poltica social. I.

Bonilla Soria, Adrin, Edit. II. lvarez Echandi, Isabel, Edit. III. Sanz
Breckenrigde, Stella. IV. Ttulo.
Correccin de estilo
Diseo, diagramacin e impreson en San Jos, Costa Rica
por ingeniumstudio.com
Enero 2015
Las opiniones que se presentan en este trabajo, as como los anlisis e
interpretaciones que en l contienen, son responsabilidad exclusiva de sus autores y
no reflejan necesariamente los puntos de vista de FLACSO ni de las instituciones a
las cuales se encuentran vinculados.
6
CONTENIDO
Prembulo
Adrin Bonilla Soria, Secretario General,
Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales.................................... 9
Presentacin
Enrique Garca, Presidente Ejecutivo
CAF- Banco de Desarrollo de Amrica Latina...................................11
Introduccin
Las polticas sociales en Amrica Latina y el Caribe:
Perspectivas y desafos
Isabel lvarez Echandi y Stella Senz Breckenridge.............................15
Casos nacionales y subregionales
Nuevas dimensiones sociales e internacionales
de Amrica Latina. El caso de Mxico.
Mara Lilia Bravo Ruiz.............................................................. 27
Polticas sociales en Centroamrica:
El sndrome del vuelo de gallina
Carlos Sojo............................................................................. 63
Polticas sociales en la subregin Caribe
Julin Valds........................................................................... 83
Polticas sociales y cambio social en Amrica Latina
y la Regin Andina: Alcances y perspectivas
Carlos Larrea..........................................................................101
Polticas sociales en Brasil del siglo xxi: El regreso al
desarrollismo y la centralidad del rea social
Lgia Mori Madeira.................................................................. 135
Estado del arte de las polticas sociales

en Amrica Latina Cono Sur
Fabin Repetto y Fernanda Potenza Dal Masetto............................. 169
Estudios transversales
Objetivos de desarrollo del milenio y la implementacin
de polticas pblicas en Amrica Latina
Diana Alarcn y Romulo Paes-Sousa............................................205
Desarrollo seguro, sostenibilidad y gestin
del riesgo de desastres
Alonso Brenes y Allan Lavell...................................................... 233
Migracin y desarrollo en Amrica Latina,
el contexto actual
Manuel Orozco y Beatriz Slooten.................................................253
Estudio regional de las polticas pblicas
en el eje de gnero
Susana Wappenstein y Virginia Villamediana..................................281
Reflexiones acerca de las polticas sociales
en la Regin Latinoamericana.
Dimensiones sociales en Mxico,
Centroamrica y Caribe
Alexis Rodrguez Mojica............................................................ 313
Dimensiones sociales en Pases Andinos
y Cono Sur
Guillaume Fontaine................................................................. 321
Dimensiones transversales
en el tema social
Carmen Beramendi..................................................................327
Referencia autores.............................................................. 337
PREMBULO
El presente libro forma parte de los trabajos realizados en el marco del Proyecto
Nuevas Dimensiones Sociales e Internacional de Amrica Latina que desarroll la
Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) con el Banco de Desarrollo de Amrica Latina (CAF). Este Proyecto busc responder a las demandas
sociales y econmicas de la regin latinoamericana y el Caribe a travs de dos ejes
de anlisis. El primero, llamado Relaciones Internacionales con China se dedic a
monitorear el estado de las relaciones entre Amrica Latina y China; mientras que
el segundo, titulado Polticas Sociales en la regin, tuvo como objetivo elaborar un
estado del arte sobre las polticas sociales en Amrica Latina que permita dar una visin cualitativa y cuantitativa de las respuestas formuladas por los Estados Latinoamericanos a los beneficiarios de las polticas sociales, a travs de la identificacin,
comparacin y evaluacin de las principales buenas prcticas as como los alcances y
limitaciones en las polticas sociales implementadas en la regin.
Esta publicacin titulada Polticas sociales en Amrica Latina y el Caribe: Escenarios contemporneos, inversiones y necesidades recoge los trabajos presentados
en el Seminario Internacional Nuevas Dimensiones Sociales de Amrica Latina
llevado a cabo en Ciudad de Panam el da 11 de marzo del 2014. La obra est articulada en tres partes. La primera, analiza los principales desafos que enfrenta la
regin en el tema de las polticas sociales desde un anlisis subregional, los cuales
muestran las especificidades y retos particulares para la Subregin Centroamericana, Caribe, Andina y Cono Sur; se realizaron estudios nacionales para el caso de
Brasil y Mxico. La segunda seccin de este libro, recobra la importancia de una
serie de temas estratgicos los cuales se presentan desde estudios transversales en los
temas de migracin, gnero, medio ambiente, y desarrollo sostenible. Finalmente,
se incluye una seccin de reflexiones acerca de las Polticas Sociales en la Regin
Latinoamericana, en base a los comentarios realizados en el Seminario.
La Secretara General de FLACSO, agradece el apoyo brindado por la CAF, en
especial agradecer el apoyo brindado por Enrique Garca Rodrguez, Presidente
Ejecutivo de la Corporacin Andina de Fomento (CAF), Horst Grebe, Asesor de
la Presidencia Ejecutiva CAF, Ana Mara Sanjuan Asesora Senior CAF y Bernardo Requena, Director Representante de CAF. En especial, destacar y agradecer
9
Prembulo
el apoyo brindado por CAF su sede en Panam y a su Directora Susana Pinilla as

como a los(as) autores(as) que con sus trabajos contribuyeron a realizar esta valiosa
publicacin.
Adrin Bonilla Soria,
Secretario General,
Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales
10
PRESENTACIN
Los pases de Amrica Latina y el Caribe han logrado avances importantes en materia social, en comparacin con los primeros aos del presente siglo. El crecimiento
econmico alentado por condiciones externas favorables, un manejo prudente de
los recursos fiscales, as como un conjunto diversificado de polticas destinadas a
eliminar las exclusiones sociales, en particular las que afectan a las poblaciones indgenas, han permitido aumentar los ingresos de los pobres. El incremento en general
del presupuesto pblico destinado a educacin y salud, la ampliacin del acceso a los
servicios bsicos de saneamiento y agua potable y las mejoras registradas en materia
de vivienda y equipamientos urbanos, se han traducido en una reduccin importante de la poblacin en condiciones de pobreza en la regin.
Ha contribuido a este resultado tambin el hecho de que en la mayor parte de las
economas de Amrica Latina y el Caribe la inflacin se ha mantenido por debajo de
dos dgitos. Esto ha permitido a su vez mejoras efectivas en los salarios reales de los
trabajadores. Las mejoras en las condiciones de vida de los estratos sociales menos
favorecidos, deben atribuirse tambin a las transferencias condicionadas de recursos
monetarios y, en algunos pases, a las remesas de los trabajadores emigrados.
Esta apreciacin general requiere, sin embargo, algunos complementos y puntualizaciones. En primer lugar, quedan todava 164 millones de habitantes en condiciones de pobreza, de los cuales alrededor de 66 millones se encuentran en extrema
pobreza.
En segundo lugar, es preciso destacar que a pesar de los avances en la disminucin
de la inequidad Amrica Latina contina siendo una de las regiones ms inequitativas del mundo, poniendo en evidencia, entre otras cosas, el atraso de la regin latinoamericana en cuanto a reformas fiscales para avanzar en los objetivos de equidad
y justicia distributiva. La desigualdad entre las familias detentadoras de los ingresos
ms altos en relacin a las familias menos acomodadas debe ser abordada en el marco de las nuevas condiciones de la sociedad latinoamericana, que se ha transformado
en una sociedad predominantemente urbana.
11
Presentacin
Tercero, los grupos sociales que han salido de la pobreza conforman un nuevo estrato social que se encuentra ubicado entre los pobres y las capas medias. Se trata de un
grupo social vulnerable, que podra retroceder de nuevo a situaciones de pobreza si
es que no se les dota de redes de proteccin adecuadas para enfrentar el cambio del
ciclo econmico, que ya se ha hecho presente.
Cuarto, como demuestran los trabajos de esta publicacin, entre los pases latinoamericanos y caribeos existe una gran diversidad de situaciones en materia social,
que resulta de sus dismiles niveles de desarrollo, sus trayectorias de crecimiento, as
como del esquema de polticas sociales que han instrumentado.
Ante un deterioro de las condiciones externas que amenacen el crecimiento, los
pases podran implementar polticas domsticas que favorezcan el aumento de la
productividad para apuntalar los ingresos laborales de las familias y la generacin
de recursos fiscales. Asimismo es importante reforzar las polticas sociales, con el
objetivo de mejorar su alcance y efectividad, para evitar retrocesos respecto de lo
logrado en este aspecto. Sin descuidar las necesidades de la poblacin rural cuyas
condiciones de productividad y acceso a servicios siguen siendo insatisfactorias,
las polticas sociales deberan instrumentarse cada vez ms a nivel de los gobiernos
locales. En las ciudades se concentra ms del 80 por ciento de la poblacin, y sus
demandas ciudadanas incluyen una amplia gama de temas, tales como oportunidades para el desarrollo personal, mayor seguridad en los espacios pblicos, buenos
sistemas de transporte, vivienda digna y servicios universales de agua potable y
alcantarillado.
Es preciso reiterar, por ltimo, que la calidad del empleo constituye uno de los
aspectos centrales en la perspectiva de elevar las condiciones de vida a la par de la
productividad general de la economa. En varios pases la informalidad tiene niveles
muy elevados que no podrn ser reducidos a menos que se realice un importante
esfuerzo de generacin de empleo de calidad . Y a tales efectos ser preciso elevar
significativamente la tasa de inversin.
CAF ha participado activamente en el financiamiento de proyectos destinados a la
creacin de oportunidades que promuevan una mayor cohesin social y la inclusin
de los sectores menos favorecidos en los diferentes servicios urbanos.
12
Presentacin
Este libro es el resultado de un acuerdo de colaboracin entre FLACSO y CAF,

orientado al anlisis acadmico de las polticas sociales instrumentadas en los pases
latinoamericanos y caribeos. Los documentos incluidos en esta publicacin fueron
presentados y comentados en el Seminario Internacional Nuevas Dimensiones Sociales de Amrica Latina llevado a cabo en Ciudad de Panam en marzo de 2014.
Con la publicacin de estos textos se dispone de un acervo importante de conocimientos sobre la situacin social en los pases latinoamericanos y caribeos, su
evolucin en el tiempo, las polticas que se han aplicado y los desafos diferenciados
que enfrentan. Se trata, en consecuencia, de una valiosa herramienta para la comparacin entre pases y regiones, as como para la elaboracin de polticas y estrategias
en el futuro.
Enrique Garca
Presidente Ejecutivo
CAF - Banco de Desarrollo de Amrica Latina
13
14
INTRODUCCIN
LAS POLTICAS SOCIALES EN AMRICA LATINA Y EL
CARIBE: PERSPECTIVAS Y DESAFOS
Isabel lvarez Echandi1 y
Stella Senz Breckenridge 2
Durante la segunda mitad del siglo XX, Amrica Latina fue escenario de profundos
cambios demogrficos, econmicos, sociales y polticos. En el mbito demogrfico, la regin atraves por una fase de acelerada transicin que se manifiesta en la
disminucin del ritmo de crecimiento de la poblacin, resultado de la cada de la
fecundidad y la mortalidad, as como el notable incremento de la esperanza de vida.
En lo econmico, tuvo lugar un intenso proceso de reestructuracin orientado a la
apertura econmica y a la desregulacin. En lo social y poltico se han dado cambios
vinculados con los procesos de democratizacin, el fortalecimiento de las instituciones y una mayor participacin ciudadana en las distintas esferas de la sociedad.
El cambio demogrfico ha significado modificaciones en el perfil de demandas de la
poblacin. Como lo indica Ddimo Castillo, el descenso de la mortalidad, la cada
de la fecundidad y los desplazamientos en la estructura por edad de la poblacin,
no solo tienen efectos directos sobre el envejecimiento de la poblacin, el tamao
y composicin de la familia y las relaciones de dependencia, sino tambin sobre la
oferta de la mano de obra, los mercados laborales y la distribucin de los ingresos.
La cada de la fecundidad, por un lado, determin el incremento relativo de la
poblacin en edad activa, a pesar de la disminucin del ritmo de crecimiento de la
poblacin y, por otro, impact indirectamente sobre las posibilidades de participacin e insercin de la mujer en el mercado de trabajo.
Por otro lado, el agotamiento del modelo de sustitucin de importaciones y la
adopcin del de economa de libre mercado, marcaron un punto de inflexin en las
formas de organizacin y gestin de la fuerza de trabajo. La adopcin de este nuevo
modelo, demostr debilidad o escasa capacidad para enfrentar y resolver los viejos y
nuevos problemas, como la acumulacin de la mayor cantidad de recursos en pocas
manos. La pobreza y desigualdad, por lo tanto, continan representando dos de
1 Historiadora y Coordinadora Regional de Cooperacin Internacional de FLACSO.
2 Relacionista Internacional, Investigadora FLACSO.
15
Isabel lvarez Echandi y Stella Senz Breckenridge
los mayores desafos en la regin. A parir de la dcada de 1990, la proporcin de la

poblacin que viva en situacin de pobreza empez a disminuir ligeramente pero
se mantiene casi invariable la desigualdad en los ingresos y la amplia brecha entre
los que ms tienen con los que menos tienen.
El modelo econmico imperante y las polticas sociales derivadas de ste, han promovido una situacin de indefensin, pobreza y creciente vulnerabilidad social. A
las limitaciones propias del modelo econmico, particularmente en lo que refiere
a desarrollo de polticas sociales idneas para hacer frente a la situacin de pobreza
y desigualdad social, se suman cambios derivados de la dinmica demogrfica, que
al modificar el perfil de las demandas de servicios imponen nuevos desafos a las
polticas sociales. Sin embargo, es importante cuestionarse, la importancia e impacto que ejercen los grupos de poder poltico y econmico. Esta relacin entre los
grupos del poder poltico y econmico, que se ha venido constituyendo de manera
cada vez ms intensa, afecta, limita, condiciona y restringe las iniciativas sociales de
emprendimiento, por ejemplo, a personas y grupos que estn precisamente fuera de
esta relacin de poder. En este sentido, la desigualdad social ocurre en otro plano,
no siempre explorado, donde la desigualdad no es vista como una enfermedad en
s misma sino como un sntoma de una enfermedad que est directamente relacionada con esta correlacin de poder entre el protagonista poltico de turno y ciertos
grupos de poder econmico que a travs de prebendas o privilegios generan mayor
desigualdad social producida por la coercin, evitando el desarrollo de polticas
sociales idneas para los sectores ms vulnerables.
Algunas precisiones metodolgicas

Este libro propone un primer acercamiento al estado de las polticas sociales en
Amrica Latina y el Caribe, a partir de estudios subregionales, que permite dar una
visin cualitativa y cuantitativa de las respuestas formuladas en el ltimo quinquenio por los Estados Latinoamericanos a los beneficiarios de las polticas sociales,
a travs de la identificacin, comparacin y evaluacin de las principales buenas
prcticas as como los alcances y limitaciones en las polticas sociales implementadas
en la regin.
Con fines puramente metodolgicos, Amrica Latina se ha dividido para el anlisis
en seis subregiones: Centroamrica, el Caribe, la Regin Andina, el Cono Sur.
Las dos ms grandes potencias regionales: Mxico y Brasil sern analizadas por
separado, en este mismo volumen. Esta clasificacin que puede ser vista como
16
Las polticas sociales en Amrica Latina y el Caribe: Perspectivas y desafos
arbitraria- tiene como nico fin facilitar el ejercicio comparativo y entender dinmicas de mediano alcance a nivel intra-latinoamericano. El ejercicio clasificatorio
tiene tambin la ambicin de racionalizar los datos comparativos en el largo plazo
en nuestro grupo de reflexin.
A pesar de las marcadas diferencias existentes entre los distintos pases, la divisin
del anlisis en subregiones afines geogrficamente permite consolidar algunas variables o elementos comunes entre las distintas sub-regiones.
Los trabajos
La publicacin se ha organizado en tres secciones. La primera, analiza los principales desafos que enfrenta la regin en el tema de las polticas sociales desde un
anlisis subregional, y dos estudios nacionales en el caso de Mxico y Brasil.
El artculo referido al Estudio Nacional de Mxico presenta informacin sobre
la respuesta gubernamental a las necesidades de desarrollo social e integracin de
la poblacin mexicana, para esto la autora Mara Lilia Bravo Ruiz lleva a cabo
un diagnstico de las condiciones socioeconmicas generales del pas utilizando la
medicin multidimensional de la pobreza generada recientemente por el Consejo
Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social (CONEVAL) y la descripcin de la respuesta gubernamental a dichas necesidades sociales.
El documento que analiza a la Subregin Centroamericana, el autor Carlos Sojo
propone una mirada de los progresos y las limitaciones del desarrollo social de
Amrica Central entre 1990 y la actualidad. Plantea como uno de los desafos inmediatos para la subregin la urgencia de conciliar un entorno social muy exigente,
debido a la magnitud de las necesidades de atencin y fortalecimiento de capacidades, con un panorama econmico relativamente inestable que junto con un
mecanismo estatal relativamente pequeo, no asegura recursos suficientes para las
amplias necesidades sociales.
Para la Subregin Caribea el autor Julin Valdes, se platea una serie de interrogantes para el planteamiento de su artculo, Cul es la situacin actual de eso
que llamamos poltica social en la subregin el Caribe?, Qu hacen los Estados
caribeos para respetar, proteger, facilitar y proveer los derechos econmicos, sociales y culturales de sus ciudadanos?, Cul ha sido su desempeo y los resultados
en trminos de mejora en los niveles de afiliacin, cohesin y bienestar social?,
17
Qu retos enfrentan?, Qu experiencias han sido exitosas? Cul debiera ser una
agenda social del Caribe?; aunado a esto el reto de una subregin con una serie de
contrastes que la caracterizan, teniendo el ndice de gasto social del PIB por debajo
del promedio de Amrica Latina.
En el caso de la Subregin Andina, el investigador Carlos Larrea, analiza desde una
perspectiva histrica y comparativa, las polticas sociales y sus resultados en Amrica
Latina, con nfasis en los pases andinos, y en particular en el Ecuador. El enfoque
vincula las polticas sociales con las estrategias econmicas y el cambiante contexto
internacional.
El Estudio Nacional sobre Brasil, la autora Ligia Mori Madeira se plantea como
objetivo, caracterizar el contexto sociopoltico experimentado en la ltima dcada
buscando entender el papel dado a las polticas sociales definidas como mecanismos
de proteccin social, reductoras de desigualdades y productoras de acceso a bienes
y servicios y, por lo tanto, instrumentos de mejora de las condiciones de vida de la
poblacin. Para esto basa el anlisis en las siguientes polticas pblicas sociales: polticas sectoriales (polticas de reduccin de la pobreza, poltica de trabajo y empleo,
poltica de salud, polticas de educacin) y la tendencia de creacin de sistemas nicos; y polticas transversales (enfocndose, especialmente, en polticas de gnero,
de edad y de etnia).
En el artculo referente a la Subregin del Cono Sur los autores, Fabin Repetto y Fernanda Potenza Dal Masetto, abordan las principales caractersticas de las
polticas sociales en cuatro pases; Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay, con el
propsito de identificar distintas experiencias puestas en marcha para reducir la
pobreza y mejorar la equidad, identificando los alcances y las limitaciones en las
respuestas que se han dado en tiempos recientes. Su documento presenta un contexto poltico-institucional de los pases analizados, as como la revisin de aspectos
sustantivos del gasto social y su evolucin reciente, los rasgos fundamentales de la
institucionalidad social y la oferta programtica ms relevante puesta en marcha en
los ltimos tiempos.
La segunda seccin de este libro, recobra la importancia de una serie de temas estratgicos los cuales se presentan desde estudios transversales en los temas de desarrollo
sostenible, gestin del riesgo, migracin y gnero. En el tema sobre desarrollo sostenible, los autores Diana Alarcn y Romulo Paes-Sousa, realizan una revisin breve
del avance registrado en los pases de Amrica Latina hacia el cumplimiento de los
18
Objetivos del Milenio (ODM) y las polticas que guiaron dichos avances, sugiriendo algunas lneas de accin concretas (con referencias a la cooperacin regional)
que ayuden a dar continuidad a las polticas de reduccin de pobreza en la regin
al tiempo que respondan a los retos que estn surgiendo alrededor del concepto de
desarrollo sostenible.
Alonso Brenes y Allan Lavell en su artculo referente a sostenibilidad y gestin del
riesgo de desastres presentan un razonamiento en base a una serie de interrogantes
que persisten en torno a varias de las formas concretas en que se entiende el desarrollo en la regin, sus niveles de sostenibilidad, sus procesos territoriales derivados
y las formas de intervenirlos. Una serie de acuerdos, compromisos y estrategias
buscan atender lo que se identifica como retos y desafos del desarrollo; el caso de
la gestin del riesgo de desastres es uno de ellos, con un desarrollo terico e institucional que ha sido particularmente fecundo en la regin.
En el documento presentado por Manuel Orozco y Beatriz Slooten, se analiza el
vnculo entre la migracin y desarrollo en Centroamrica e identifica la percepcin
y las polticas de los gobiernos centroamericanos al respecto, as tambin cmo
las autoridades tienen una percepcin poco adecuada acerca del tema, ya que en
muchos casos las respuestas son reactivas y se centran nicamente en las remesas
de dinero y la movilidad de los indocumentados, los aspectos ms visibles de la
migracin.
El artculo referente a gnero, el anlisis elaborado por las autoras Susana Wappenstein y Virginia Villamediana sugiere que la perspectiva de gnero ha sido incorporada de formas especficas en polticas pblicas de la regin en las ltimas dcadas y
que algunos de los Objetivos de Desarrollo del Milenio han mejorado parcialmente
los indicadores sobre desigualdad de gnero. Sin embargo, sugieren que una agenda
de equidad y de ciudadana plena an se encuentra lejos de ser conseguida, aunque
hay logros fragmentarios en los mbitos de educacin, empleo, salud y participacin
poltica, persisten formas estructurales de discriminacin, sexismo y exclusin de
acuerdo al gnero.
Finalmente, se incluye una tercera seccin de reflexiones acerca de las Polticas
Sociales en la Regin Latinoamericana, con base en los comentarios e intercambio
de ideas realizados en el Seminario Internacional Nuevas dimensiones sociales
de Amrica Latina, para cada uno de los paneles temticos que se discutieron
en el seminario.
19
Consideramos que los aportes que se renen en este libro, si bien representa un
primer esfuerzo que requiere seguimiento, constituyen un insumo valioso para el
debate sobre el tratamiento y alcances de los programas de polticas sociales en la
regin. Deseamos expresar nuestro reconocimiento y gratitud a las autoras y autores
de este libro; de igual forma reiterar nuestro agradecimiento al Banco de Desarrollo
de Amrica Latina (CAF) por el apoyo al Proyecto Nuevas Dimensiones Sociales
e Internacional de Amrica Latina.
Estado de la regin 2013-2014: Desafos pendientes

Reduccin de la pobreza
Los gobiernos de Amrica Latina y el Caribe han dedicado esfuerzos y recursos
para combatir la desigualdad y la erradicacin de la pobreza. A pesar de las tasas de
crecimiento econmico que ha experimentado la regin en los ltimos aos, la pobreza y la desigualdad en la distribucin de la riqueza prevalecen.3 Un ejemplo de lo
expuesto lo muestra el informe del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo
(PNUD) titulado Informe Regional de Desarrollo Humano (IDH) 2013-2014,
Seguridad Ciudadana con rostro humano: diagnstico y propuestas para Amrica
Latina4, el cual revel que en la ltima dcada la regin ha sido escenario de dos
grandes expansiones, la econmica y la delictiva, constituyndose como la regin
ms desigual y la ms insegura del mundo.
Trabajo y desempleo
Por su parte, la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) inform en su Panorama Laboral 20135 que el desempleo registr una tasa mnima de 6,3% en
Amrica Latina y el Caribe durante el ao 2013. Adems, dicho informe advierte
que si la regin aspira a mantener la tasa de desempleo por debajo del 7% debe crear
al menos 43,5 millones de nuevos puestos de trabajo de aqu hasta el ao 2023. Este
mismo informe seala quizs algo an ms preocupante que es la cifra del desempleo juvenil, que se acerca a los 6,6 millones desempleados(as).
3 Para mayor detalle ver: Boletn I: Tendencias de las polticas sociales en Amrica Latina y el
Caribe, FLACSO, 2014.
4 Informe Regional de Desarrollo Humano para Amrica Latina 2013-2014. Seguridad Ciudadana
con Rostro Humano: Diagnostico y propuestas para Amrica Latina. En: http://www.undp.org/
content/dam/rblac/img/IDH/IDH-AL%20Informe%20completo.pdf
5Panorama empleo Amrica Latina 2013. En: http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/--americas/---ro-lima/documents/publication/wcms_232760.pdf
20
Educacin
En lo que respecta a la situacin de la educacin el informe de Seguimiento de la
EPT en el mundo 2013-2014 de la UNESCO6, la tasa de escolarizacin en primaria es del 95% en la regin. Es decir, alrededor de 90 de cada 100 nios en edad de
cursar enseanza primaria aprenden las nociones bsicas de lectura. Adems, el nivel de escolarizacin en secundaria alcanza al 77% de la poblacin en edad escolar.
En muchos de los pases latinoamericanos y caribeos la calidad de la educacin se
resiente por la falta de docentes.
Seguridad alimentaria
En relacin con la seguridad alimentaria y nutricional se destacan los resultados
del Boletn Trimestral de Seguridad Alimentaria de la FAO 7, para el perodo
julio-septiembre de 2013. Este expone que los precios de los alimentos de la regin
se mantuvieron bajos, mientras que el comercio agroalimentario y la produccin de
cereales de los pases creci positivamente durante el periodo citado.
Urbanizacin
Amrica Latina y el Caribe se define como una regin en continuo proceso de
urbanizacin, situacin que se evidencia en que el 80% de su poblacin vive en
ciudades y se estima que en el ao 2050 esta proporcin se elevar a 90%. As mismo, la mayor parte del producto interno bruto (PIB) de los pases se genera en los
centros urbanos y la actividad econmica de algunas ciudades supera incluso a la de
los pases, incrementando as la presin sobre bienes pblicos como el agua, o bien,
la degradacin en la calidad del aire.
Acceso a agua potable

En materia de acceso a fuentes mejoradas de abastecimiento de agua potable se
logr pasar de 95% en 1990 a 97% en 2008, mientras que el saneamiento aument
de 81% en 1990 a 86% en 2008. Cabe destacar que los porcentajes son menores en
las zonas rurales. En materia energtica la mayora de los pases latinoamericanos y
caribeos cuenta con cobertura elctrica superior a 80%. Finalmente, se destaca el
6 Seguimiento de la EPT en el mundo http://www.unesco.org/new/fileadmin/MULTIMEDIA/
HQ/ED/GMR/pdf/UNESCO_LAC_Factsheet_SP.pdf
7 Boletn Trimestral de Seguridad Alimentaria de la FAO. En: http://www.fao.org/alc/file/media/
pubs/2013/boletin_san_2013_3_01.pdf
21
reto sobre vivienda, pues el 24% de las personas viven en tugurios, en condiciones
de hacinamiento y en construcciones que no renen las condiciones bsicas.
Derechos humanos
Respecto al reconocimiento de los derechos humanos y civiles de las minoras, se
han realizado importantes avances en pases como Bolivia, Ecuador, Guatemala,
Mxico, Nicaragua y Per (con un nmero importante de poblacin indgena), a
partir de un emergente activismo por parte de los movimientos indgenas, favorecidos tambin por las nuevas tecnologas de la comunicacin como la telefona mvil,
internet y redes sociales.
En lo que respecta a los grupos etarios, cabe destacar la situacin en la regin de
los nios(as), adolescentes y la juventud en general. As sobre las condiciones de la
niez, datos de la Oficina de la OIT para Amrica Latina y el Caribe registran que
en la regin existen unos 14 millones de nios y nias trabajando8.
Energa y ambiente
El tema energtico y ambiental se torna crtico en las agendas de los pases latinoamericanos y caribeos, dada su vulnerabilidad a los fenmenos naturales, por lo
que se exploran alternativas energticas limpias, tal y como lo expone el estudio del
Banco Interamericano de Desarrollo (BID) Repensando nuestro futuro energtico9, el cual propone que la dotacin de recursos de energa renovable de Amrica
Latina y el Caribe es suficiente para cubrir ms de 22 veces la demanda elctrica
proyectada para el 2050.
En cuanto al uso de los recursos naturales, el Programa de Naciones Unidas para
el Medio Ambiente (PNUMA) present el informe Tendencias del flujo de materiales y productividad de recursos en Amrica Latina10. Este concluye que, en la
actualidad, la regin est extrayendo un mayor volumen de recursos naturales por
unidad de Producto Interior Bruto (PIB) que en 1970.
8La regin tiene una deuda en materia de trabajo infantil. En: lhttp://www.ilo.org/americas/
WCMS_222243/lang--es/index.htm
9
Rethinking
Our
Energy
aspx?docnum=37836720
Future.
En:
http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.
10El PNUMA y el CSIRO publican el informe sobre "Tendencias del f lujo de materiales
y productividad de recursos en Amrica Latina". En: http://www.pnuma.org/informacion/
comunicados/2013/20130619/index.php.
22
Migracin
Sobre el aspecto migratorio, destacan el rol de las remesas en las economas de la
regin. De acuerdo con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) en el estudio
de Las remesas a Amrica Latina y el Caribe en 2012: Comportamiento Diferenciado entre Subregiones11, se determina que las remesas a Amrica Latina y el
Caribe mostraron un ligero aumento en 2012 con respecto al ao anterior. As la
regin recibi un total de US$61.300 millones en remesas el ao 2012. Esta cantidad representa un incremento de 0,6% con respecto al monto de 2011. Las remesas a
pases de Amrica del Sur y a Mxico disminuyeron 1,1% y 1,6%, respectivamente.
Mientras tanto, en los pases del Caribe se dio un crecimiento modesto y en las
naciones centroamericanas se experiment un aumento de 6,5%, llegando a ocupar
espacios de relevancia a nivel macroeconmico; como lo son los casos de Hait, Guyana, Honduras, El Salvador, Nicaragua, Jamaica y Guatemala, donde este dinero
constituye ms del 10% del PIB.
11 Las remesas a Amrica Latina y el Caribe en 2012: Comportamiento Diferenciado entre Subregiones.
En: http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getDocument.aspx?DOCNUM=37735670
23
24
CASOS NACIONALES Y SUBREGIONALES
25
26
NUEVAS DIMENSIONES SOCIALES E

INTERNACIONALES DE AMRICA LATINA.
EL CASO DE MXICO.
Mara Lilia Bravo Ruiz12
Introduccin
En la ltima dcada han surgido, desde los gobiernos de algunos pases de Amrica
Latina, iniciativas para disminuir la pobreza, lograr la inclusin social, disminuir la
desigualdad, y lograr que la poblacin ms desfavorecida tenga acceso a sus derechos
bsicos. Adems tambin han surgido de manera desarticulada esfuerzos por evaluar
dichas iniciativas.
En Mxico, estos esfuerzos se han concretado en el establecimiento de instituciones
y documentos normativos que han guiado, regulado y articulado los esfuerzos nacionales encaminados al desarrollo social y a la evaluacin de la poltica. Ejemplos
de esto son: la creacin de la Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL) en 1992,
la creacin del Sistema de Proteccin Social en Salud su brazo operativo el Seguro
Popular en 2005, la publicacin de la Ley General de Desarrollo Social en 2004 y
la creacin del Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social
(CONEVAL) en 2005, por mencionar solo algunos.
Mediante estos y otros instrumentos el gobierno federal, en articulacin con los gobiernos estatales y municipales han implementado programas, estrategias y acciones
que han demostrado un impacto en la reduccin de la pobreza, el incremento en
el acceso a servicios de salud, el mejoramiento de las condiciones de vivienda y en
general, incrementos en la calidad de vida de la poblacin.
Este documento corresponde a uno de los estudios subregionales de proyecto
Nuevas dimensiones sociales e internacionales en Amrica Latina y abarca el
caso de Mxico. El objetivo especfico de este trabajo es generar informacin sobre
la respuesta gubernamental a las necesidades de desarrollo social e integracin de
la poblacin mexicana. Para ello se lleva a cabo un diagnstico de las condiciones
socioeconmicas generales del pas utilizando la medicin multidimensional de la
pobreza generada recientemente por el CONEVAL y la descripcin de la respuesta
gubernamental a dichas necesidades sociales.
12 Economista (ITAM) de la Salud (CIDE-INSP) especializada en Polticas Pblicas y Evaluacin de
Polticas y Programas Sociales.
27
Mara Lilia Bravo Ruiz
En el primer apartado de este documento se presenta la metodologa y fuentes de

informacin. En la segunda seccin se analiza la informacin sobre las condiciones
econmicas y de desarrollo social en Mxico. Posteriormente, en la tercera seccin,
se aborda la respuesta gubernamental a las necesidades sociales y econmicas presentadas en la seccin anterior. Se menciona tambin, y de manera breve, el papel
que juegan los estados en la poltica de desarrollo social, especficamente en sus
programas. Finalmente se presentan los principales resultados de la evaluacin de la
poltica de desarrollo social y se resaltan algunas conclusiones.
1. Metodologa
1.1. Tipo de estudio y fuentes de informacin
El trabajo consiste en un estudio descriptivo con informacin cuantitativa y cualitativa de diversas fuentes secundarias. La principal fuente de informacin son los
documentos y estadsticas generados por el Consejo Nacional de Evaluacin de
la Poltica de Desarrollo Social (CONEVAL). Este es un organismo pblico descentralizado de la Administracin Pblica Federal y es el encargado de normar y
coordinar la evaluacin de la Poltica Nacional de Desarrollo Social (PND) y de los
programas y acciones de las dependencias pblicas, adems de establecer lineamientos para la definicin, identificacin y medicin de la pobreza en Mxico. (LGDS,
2004).
Gran parte de la informacin necesaria para dar respuesta a las principales interrogantes de este estudio es generada por este organismo pblico. Por esta razn, y
dado que el CONEVAL representa la fuente oficial de informacin sobre pobreza
y evaluacin en Mxico, se utilizan sus estadsticas y documentos como la principal
fuente de informacin para la elaboracin del presente documento. En especial se
hace uso de la informacin publicada en el Informe de Evaluacin de la Poltica
de desarrollo Social 2012, en el que se presenta la informacin de las condiciones
sociales y la evaluacin de la poltica de desarrollo social utilizando la informacin
generada por el mismo CONEVAL en materia de medicin de la pobreza y evaluacin de programas (CONEVAL, 2012). La primera y la ltima seccin de este documento fueron realizadas con base en la informacin vertida en dicho documento.
28
Nuevas dimensiones sociales e internacionales de Amrica Latina. El caso de Mxico
2. Condiciones econmicas y sociales en Mxico

En general, cuando se habla de poltica social, se hace referencia a estrategias y acciones encaminadas al mejoramiento de la salud, la seguridad social, la educacin,
la vivienda, el medio ambiente, las condiciones sanitarias de la poblacin y especialmente de la poblacin en pobreza, adems de aquellas encaminadas a disminuir
la discriminacin.
En ese captulo se presenta inicialmente un anlisis general de la evolucin de los
principales indicadores econmicos en Mxico en la ltima dcada. Posteriormente
se aborda la descripcin de las condiciones sociales de la poblacin mexicana mediante los indicadores utilizados en la medicin multidimensional de la pobreza
realizada por el CONEVAL.
2.1. Evolucin de los principales indicadores econmicos en

Mxico
En la ltima dcada, la economa Mexicana, al igual que las economas de la mayora de los pases en el mundo, sufri las consecuencias de la crisis econmica mundial, que afecto al sistema financiero. En la ltima dcada y desde 2005, Mxico
tuvo tasas de crecimiento econmico positivas y mayores al 2.0% hasta el tercer trimestre de
2008. A partir de cuarto trimestre de este ao, y durante todo el 2009, las tasas fueron negativas. Sin embargo, desde principios de 2010 y hasta el segundo trimestre
de 2012 las tasas de crecimiento del PIB han sido positivas y mayores al 3 por ciento.
En Mxico, el mercado laboral se caracteriza por bajos niveles de productividad, salarios bajos, falta de competitividad y altas tasas de informalidad. La tasa de desocupacin se mantiene baja, aunque hay un alto nivel de subocupacin (8.3% en
promedio entre 2008 y 2011). La tasa de desocupacin se increment por la crisis
hasta alcanzar 6.2 por ciento en el tercer trimestre de 2009. Aunque la economa
mexicana se recuper en 2010 y 2011, la recuperacin del mercado laboral ha sido
ms lenta.
En lo que respecta a los precios de los alimentos, su crecimiento ha repercutido en el
poder adquisitivo de los ingresos laborales desde el tercer trimestre de 2008. Hasta
el primer trimestre de 2010, el crecimiento del valor de la canasta alimentaria fue
mayor que el de la inflacin promedio, lo cual redujo el poder de compra del ingreso. En los primeros meses de 2012, los precios de los alimentos regresaron a los
29
niveles alcanzados antes de la crisis, pero a partir de junio crecieron nuevamente a

niveles similares a los de 2009.
La evolucin de los principales indicadores econmicos y de los precios de los alimentos hizo que disminuyera importantemente el valor real del ingreso por trabajo (deflactado con el ndice de precios de los alimentos) desde 2008, y aunque se estabiliz durante 2011, no ha regresado al nivel que tena antes de la crisis.
2.2. Las condiciones de desarrollo social de la poblacin

mexicana
Como se mencion anteriormente, para caracterizar las condiciones de desarrollo
social de la poblacin mexicana se utilizan la informacin de los indicadores utilizados por el CONEVAL para la medicin de la pobreza. As, en esta seccin se aborda
la pobreza como tema general, y el resto de los indicadores como dimensiones de
la pobreza, caracterizando as el panorama general de desarrollo social en Mxico.
2.2.1. Pobreza: Definicin, medicin y dimensiones

Segn la Metodologa de Medicin Multidimensional de la Pobreza en Mxico,
la definicin de la pobreza considera tres espacios: bienestar econmico, derechos
sociales y contexto territorial. El espacio del bienestar econmico comprende las
necesidades asociadas a los bienes y servicios que puede adquirir la poblacin mediante el ingreso. La medicin en este espacio considera dos elementos: a) la poblacin con un ingreso menor a la lnea de bienestar mnimo y b) la poblacin con un
ingreso inferior a la lnea de bienestar13. El espacio de los derechos sociales se integra
a partir de las carencias de la poblacin en el ejercicio de sus derechos para el desarrollo social. Este espacio incluye los siguientes indicadores de carencia asociados
a derechos: acceso a servicios de salud, acceso a seguridad social, acceso a servicios
bsicos en la vivienda, calidad y espacios de la vivienda, rezago educativo y acceso
a la alimentacin. El espacio del contexto territorial incorpora elementos que trascienden el mbito individual como la cohesin social, cuya medicin se aproxima
por medio de medidas de desigualdad. (CONEVAL, 2009a).
13 La lnea de bienestar hace posible identificar a la poblacin que no cuenta con los recursos suficientes
para adquirir los bienes y servicios que requiere para satisfacer sus necesidades (alimentarias y no
alimentarias). La lnea de bienestar mnimo permite identificar a la poblacin que, aun al hacer uso de
todo su ingreso en la compra de alimentos, no puede adquirir lo indispensable para tener una nutricin
adecuada (CONEVAL, 2010a: 40). Al tomar como referencia junio de 2012, la lnea de bienestar fue
calculada para el mbito urbano en 2,296.92 pesos por persona y en 1,467.34 pesos para el rural. Por su
parte, la lnea de bienestar mnimo fue calculada para el mismo mes en 1,101.45 pesos por persona para
las zonas urbanas y en 782.89 pesos por persona para las rurales.
30
En Mxico, la poblacin en situacin de pobreza en 2010 representaba el 46.2 por

ciento del total de la poblacin, es decir, 52 millones de personas. En comparacin
con 2008, hubo un incremento de 3.2 millones de personas. El nmero promedio
de carencias en este mismo periodo disminuy de 2.7 a 2.5 y la poblacin con pobreza extrema se mantuvo en 11.7 millones. El incremento en el nmero de personas en situacin de pobreza se deriv del incremento en el nmero de personas con
carencia en el acceso a la alimentacin (4.2 millones) y el aumento de la poblacin
con ingresos bajos (4.8 millones).
2.2.2. Indicadores de carencia social

Rezago educativo
En 2010, el 20.6 por ciento de la poblacin (23.2 millones de personas), presentaba
rezago educativo. Esta cifra representa una reduccin de 1.3 puntos porcentuales
con respecto a 2008. La disminucin fue mayor en la poblacin entre 6 y 15 aos
de edad y menor en la poblacin de adultos.
Con respecto a la calidad de la enseanza, Mxico se encontraba en el lugar 9 de 13
pases no miembros de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OECDE), en 2000. En 2009 mejor su resultado colocndose en el lugar
16 de 32 pases.
Por otro lado, la asistencia escolar en los nios de 3 a 17 aos tuvo mejoras entre
1992 y 2006. En 2010 el grupo de edad con la asistencia ms baja es el de 18 a 25
aos con el 28 por ciento; en el grupo de nios entre 15 y 17 aos es de 66% y en
el grupo de 6 a 11 aos, de 98%.
Acceso a servicios de salud

En 2010, casi 36 millones de personas, el 31% de la poblacin total del pas, careca
de acceso a los servicios de salud. En 2008 el porcentaje con esta carencia era de
40.8% (44.8 millones de personas). Esta disminucin fue resultado de la afiliacin
de la poblacin al Seguro Popular y al Seguro Mdico para una Nueva Generacin.
El primero es un esquema de aseguramiento que pertenece al Sistema de Proteccin
Social en Salud (SPSS) y que tiene como objetivo prestar servicios de salud a las
personas que no estn afiliadas a servicios deseguridad social (IMSS ISSSTE).
Los servicios que presta corresponden a un paquete de 284 intervenciones bsicas
31
orientadas a las principales causas de morbilidad y demanda hospitalaria. El SMNG

es parte del Sistema de Proteccin Social en Salud y tiene como principal objetivo
proteger la salud de los nios mexicanos nacidos a partir del 1 de diciembre de
2006. Este seguro ofrece atencin mdica integral a los nios desde que nacen y
hasta que cumplen cinco aos de edad y garantiza la afiliacin inmediata de toda la
familia al Sistema de Proteccin Social en Salud. En 2011, el total de afiliados tanto
al SPS como al SMNG, era de 53.3 millones. (CONEVAL, 2012).
Como resultado del incremento en el acceso a los servicios de salud y la mejora en
las condiciones de higiene y acceso a servicios bsicos, la esperanza de vida al nacimiento pas de 75.1 a 75.6 entre 2008 y 2011; y la mortalidad materna disminuy
de manera importante entre 1990 y 2008 de 89 a 55.64 muertes por cada 100 mil
nacidos vivos. (SSA, 2012).
Acceso a la seguridad social

En 2010 el acceso a la seguridad social institucional fue la mayor carencia social en
el pas. En ese ao, 68.3 millones de personas es decir, el 60.7 por ciento de la poblacin, presentaba dicha carencia. Con respecto a 2008, el porcentaje disminuy en
cuatro puntos. Adems, entre 2008 y 2010, el porcentaje de hogares sin cobertura
de programas sociales dirigidos a adultos mayores y sin seguridad social disminuy
de 43.9 a 39.5 por ciento a nivel nacional, y casi 10 puntos porcentuales entre las
personas de menores ingresos del pas.
Calidad y espacios en la vivienda

El 15.2 por ciento del total de la poblacin del pas, 17.1 millones de personas, presentaba carencia por calidad y espacios de la vivienda en 2010. Este porcentaje se
redujo en 2.5 por ciento con respecto a 2008 debido a la disminucin del nmero
de viviendas con pisos de tierra, el nmero de viviendas con techos y muros de material endeble y en el nmero de personas en condiciones de hacinamiento.
Servicios bsicos en la vivienda

El porcentaje de poblacin con carencia por servicios bsicos de vivienda en 2010
fue de 16.5 por ciento (18.5 millones de personas). La reduccin con respecto a
2008 fue de 2.6 millones de personas y se debi principalmente al nmero de viviendas con acceso a agua potable y drenaje.
32
Acceso a la alimentacin
En 2010, el 24.9 por ciento de la poblacin careca de acceso a la alimentacin. Esta
cifra fue 3.2 puntos porcentuales mayor que en 2008, siendo esta carencia social,
la nica que tuvo un incremento entre 2008 y 2010. Es importante mencionar que
este resultado est estrechamente relacionado con la evolucin del poder adquisitivo
del ingreso, que como se mencion anteriormente, se redujo en la ltima dcada.
Bienestar econmico
Uno de los indicadores incorporados en la medicin de la pobreza es el porcentaje
de personas con ingreso menor a la lnea de bienestar, la cual se determina como la
suma de los costos de la canasta alimentaria y la no alimentaria14. Entre 2008 y 2010,
este porcentaje se elev en tres puntos a nivel nacional. El porcentaje de personas
con ingreso menor a la lnea de bienestar mnimo, calculada sumando los costos de
la canasta alimentaria exclusivamente, creci 2.7 puntos porcentuales entre 2008 y
2010. En las reas urbanas, el porcentaje de personas con ingreso menor a la lnea
de bienestar fue de 48 por ciento en 2010 y en reas rurales, el 66 por ciento. (CONEVAL, 2011b).
Cohesin social
La Ley General de Desarrollo Social (LGDS) establece el ndice de cohesin social
como uno de los indicadores para medir la pobreza. Sin embargo, no existe consenso sobre la definicin de este concepto ni de su medicin, aunque se conceptualiza
como un elemento del contexto social que caracteriza el entorno en el que suceden
los procesos que originan la pobreza. Uno de los indicadores utilizados para representar la cohesin social es el coeficiente de Gini, que disminuy de 0.528 en 2008 a
0.499 en 2010. La razn de ingreso total entre el dcimo y el primer decil se redujo
de 27.3 a 25.2. Esto significa que en promedio el ingreso del dcimo decil fue 25.2
veces mayor que el del primer decil en 2010.
2.2.3. Vulnerabilidad
La pobreza tiene una incidencia diferenciada en la poblacin, existen ciertos grupos
que son ms vulnerables a ella y por lo tanto el porcentaje de poblacin pobre en
14 La lnea de bienestar se calcul, para al mbito urbano, en 2,114 pesos por persona y en 1,329 pesos
por persona en el mbito rural, tomando como referencia el mes de agosto de 2010.
33
esos grupos son ms altos que en el total de la poblacin. Algunos de los grupos
vulnerables identificados son los adultos mayores, los nios menores de 18 aos, la
poblacin en Zonas de Atencin Prioritaria y la poblacin indgena.
En 2010, 3.5 millones de personas de 65 o ms aos (45.7 por ciento) se encontraba
en condiciones de pobreza. El porcentaje creci 0.7 puntos porcentuales con respecto a 2008; la poblacin menor de 18 aos en situacin de pobreza fue de 21.4
millones de nios y jvenes (53.8%); el 77.8 por ciento de la poblacin en las zonas
de atencin prioritaria (ZAP) estaba en condiciones de pobreza, es decir, 13.6 millones de personas y finalmente, la proporcin de hablantes de lengua indgena en
condicin de pobreza ascenda a 79.3%, siendo el porcentaje ms alto de todos los
grupos vulnerables. Este porcentaje se increment 3.4 puntos desde 2008.
3. Polticas y programas sociales implementados en la ltima

dcada
En Mxico, la poltica de desarrollo social est reflejada en documentos normativos
y de planeacin, en los programas y acciones que se derivan de los mismos y en el
actuar de las instituciones y dependencias vinculadas al sector. As, se compone de
una diversidad de elementos y actores de distinta naturaleza que interactan en
distintos mbitos para disear objetivos y guas de accin, implementar programas,
gestionar su operacin y finalmente evaluar sus resultados.
La poltica toma forma de Ley con la publicacin de la Ley General de Desarrollo
Social publicada en 2004. Los objetivos, estrategias y guas para su implementacin, estn vertidos en los documentos de planeacin nacional: el Plan Nacional de
Desarrollo, el programa Sectorial de Desarrollo Social y los programas de accin
de las dependencias federales vinculadas con el desarrollo social. Los programas y
acciones concretas para la operacin, son normados generalmente a travs de reglas
de operacin para dichas acciones, mismas que son emitidas en el nivel federal, y
aplicadas en las entidades federativas por las autoridades de los programas correspondientes vinculados con el desarrollo social. La evaluacin de estos programas,
acciones y en general de la poltica de desarrollo social es llevada a cabo por un
rgano desconcentrado de la administracin pblica federal, que adems se encarga
de la medicin de la pobreza en el pas. Para la articulacin y coordinacin de los
esfuerzos de todos los actores involucrados, la Ley establece la creacin de dos comisiones y un consejo consultivo, todos presididos por la Secretara de Desarrollo
Social (SEDESOL). La LGDS, tambin le da cabida a la participacin social en la
poltica y las acciones derivadas.
34
3.1. Principales elementos de la Poltica Nacional de Desarrollo

Social en Mxico
La lista de elementos que a continuacin se describe no debe considerarse exhaustiva, este listado pretende dar una idea general de los principales elementos involucrados y su interrelacin.
La Ley General de Desarrollo Social (LGDS), publicada en 2004, tiene diversos elementos innovadores que marcan un parte aguas en la forma de disear,
implementar y operar la poltica y las acciones de desarrollo social en Mxico. El
principal elemento y el ms significativo de ellos, es que define claramente los derechos sociales establecidos en la Constitucin: el derecho a la no discriminacin,
a la educacin, a la salud, a la vivienda, al medio ambiente sano, a la alimentacin
y al trabajo. En la LGDS se establecen los principios en los que se fundamenta la
PNDS, el papel de los actores y principales coordinadores de la misma, elementos
presupuestales y operativos generales para sus programas y acciones, as como los
mecanismos necesarios para su evaluacin objetiva. (Escandn, 2004).
Otras de sus caractersticas innovadoras son: la superacin del carcter asistencialista
del pasado, por un carcter de coparticipacin y corresponsabilidad entre gobierno
y sociedad; la garanta del crecimiento real del gasto social o al menos en la misma
proporcin que el PIB y la obligacin de un presupuesto consolidado y con metas
multianuales que permita la planeacin a mediano y largo plazos; la participacin
social como elemento central de la poltica y la institucionalizacin de la contralora
social como mecanismo de verificacin organizada de las metas y aplicacin de los
recursos de los programas sociales; la definicin y medicin de la pobreza en sus
distintos niveles y la evaluacin oportuna y objetiva de los programas y acciones de
desarrollo social.
El Plan Nacional de Desarrollo (PND) es el documento en el que se establecen
los ejes, objetivos o las lneas de accin del poder ejecutivo federal. Es un documento de trabajo que rige la programacin y presupuestacin de toda la Administracin Pblica Federal. De acuerdo con la Ley de Planeacin, todos los Programas
Sectoriales, Especiales, Institucionales y Regionales que definen las acciones del
gobierno, deben elaborarse en congruencia con el Plan. (DOF, 2004).
La poltica de desarrollo social se deriva, en su mayora de la segunda meta nacional
plasmada en el PND 2013-2018: Mxico Incluyente. Para el logro de la misma se
35
establecen objetivos relacionados, estrategias y lneas de accin. Adems, por primera vez, se incluyeron en el PND, indicadores que reflejan el avance en el logro
de las metas establecidas.
En el Programa Sectorial de Desarrollo Social (PSDS) se establecen los objetivos generales de la Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL) y su concordancia
con los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo, las estrategias para el logro de
dichos objetivos y los elementos para la gestin eficiente en la poltica de desarrollo
social. Para cada uno de los objetivos se establecen uno o varios indicadores, su unidad de medida, su lnea base y la meta asociada a dicho indicador para el final del
sexenio. Esto facilita el conocimiento y la transparencia de los avances en el logro
de los resultados de los objetivos a lo largo del la administracin.
La SEDESOL es encargada de coordinar el Sistema Nacional de Desarrollo Social (SNDS) y tiene como objetivo fundamental contribuir al desarrollo humano
sustentable a travs del desarrollo de capacidades bsicas de educacin, salud, nutricin, alimentacin y vivienda que permitan una mayor igualdad de oportunidades
para la poblacin en condiciones de pobreza.
As, las responsabilidades, acciones y estrategias de la PND recaen en diversas instituciones, tanto federales como estatales y locales, razn por la cual la coordinacin entre dichas instituciones y entidades juega un papel primordial. (SEDESOL,
2007). Las principales dependencias, entidades y autoridades vinculadas con
el desarrollo social y que forman parte del Sistema Nacional de Desarrollo Social (SNDS) son: Secretaras de Desarrollo Social, Hacienda y Crdito
Pblico, Gobernacin, Educacin Pblica, Salud, Trabajo y Previsin Social, Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin, as como de Medio
Ambiente y Recursos Naturales; las dependencias de desarrollo social de las entidades federativas, los representantes de cada una de las asociaciones nacionales
de autoridades municipales y los representantes de las Comisiones de Desarrollo
Social de las Cmaras de Diputados y de Senadores, adems de representantes de
organizaciones sociales y personas con experiencia en participacin comunitaria.
(DOF, 2004).
Existen adems tres entidades encargadas de coordinar los esfuerzos en los distintos
niveles. La Comisin Nacional de Desarrollo Social (CNDS) se encarga de
la coordinacin de acciones de programas e inversiones entre el ejecutivo y legislativo, y los gobiernos estatales y municipales, la Comisin Intersecretarial de
36
Desarrollo Social (CIDS) coordina a las instituciones del ejecutivo federal, y el

Consejo Consultivo de Desarrollo Social es un rgano de consulta de la SEDESOL, ste es de participacin ciudadana y conformacin plural , analiza y propone programas y acciones que inciden en el cumplimiento de la poltica nacional
de desarrollo social.
Finalmente, est el Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social (CONEVAL) cuyas funciones principales son por un lado, normar
y coordinar la evaluacin de la Poltica Nacional de Desarrollo Social y los programas y acciones que ejecuten las dependencias pblicas, y por el otro, establecer los
lineamientos y criterios para la definicin, identificacin y medicin de la pobreza,
garantizando la transparencia, objetividad y rigor tcnico en dicha actividad. (DOF,
2013). El CONEVAL es un organismo pblico descentralizado de la Administracin Pblica Federal, con autonoma propia y capacidad para generar informacin.
El universo de programas que son evaluados est listado en el Inventario de Programas Federales de Desarrollo Social, generado por el mismo CONEVAL con
criterios explcitos.
El actuar del CONEVAL est enmarcado en el Sistema de Evaluacin del Desempeo (SED) establecido en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad
Hacendaria (LFPRH) y su respectivo reglamento. Este sistema, vincula la evaluacin de los avances logrados en el cumplimiento de los objetivos y metas del PND y
los programas sectoriales con los procesos de planeacin y programacin.
Los instrumentos para la implementacin de las acciones de la PND son principalmente los Programas Federales de Desarrollo Social. En la ltima dcada
el nmero de programas sociales se ha incrementado considerablemente, segn el
CONEVAL existan hasta 2011, 278 programas y acciones federales de desarrollo
social en Mxico. La mayor parte de los programas estn relacionados con el derecho a la educacin, que concentran el 33% de los recursos. La poblacin derechohabiente es el grupo poblacional al que se destinan ms recursos a travs de programas
federales (35.7%) y los servicios de salud constituyen el tipo de apoyo al que ms
recursos se destina mediante los programas sociales (45.4%). (CONEVAL, 2011).
En el Anexo 1 se enlistan los programas de desarrollo social establecidos en el Inventario CONEVAL 2011 de programas federales de desarrollo social. En general
los programas federales son diseados y normados en el nivel federal, y operados
por las entidades federativas.
37
4. Gobiernos Estatales y su participacin en la poltica social y en

la implementacin y operacin de programas
4.1. Gobiernos estatales en la operacin de programas federales
Los gobiernos estatales y locales son los operadores de los programas tanto federales
como estatales. Su operacin est sujeta a las leyes, reglamentos y disposiciones estatales y est a cargo de las autoridades correspondientes al sector. Estas autoridades
pueden ser delegaciones de alguna dependencia federal, como el caso de SEDESOL, o tambin organismos propios del poder ejecutivo de los estados, como en el
caso de los Servicios Estatales de Salud, que pertenecen a la Secretara de Salud de
cada entidad. La estructura que adquieren los operadores estatales de los programas
depende de diversos factores como lo son la estructura organizacional de las dependencias federales y estatales, la importancia del sector para el gobierno del estado, el
presupuesto de los programas por mencionar slo algunos.
Los programas federales, transfieren recursos a los estados, a travs de la dependencia federal correspondiente. Dichos recursos son ejercidos por los gobiernos
estatales para la prestacin de servicios o produccin de bienes correspondientes a
los apoyos de los programas. Esta transferencia de recursos, as como toda la operacin se da en el marco de convenios de colaboracin entre los distintos rdenes de
gobierno, en los cuales se estipulan las condiciones generales para dicha operacin.
4.2. Programas estatales de desarrollo social

Los gobiernos estatales y municipales tambin participan, aunque en menor grado,
en el diseo e implementacin de programas locales, esto con la finalidad de ejercer
los recursos para satisfacer las necesidades de la poblacin.
En 2011 existan 2,849 programas estatales de desarrollo social. El 28% de los mismos se vincularon con el derecho al bienestar econmico, 26% al derecho a la educacin y el 18% al derecho a la salud. El 61% de los programas otorgaron apoyos no
monetarios a los beneficiarios. Es necesario avanzar hacia una mayor generacin,
anlisis y sistematizacin de la informacin de las caractersticas de los programas
estatales y sus resultados, de modo que puedan ser presentados como parte explcita
de la poltica de desarrollo social.
38
5. Resultados de los programas de desarrollo social

El objetivo de ste captulo es presentar las principales respuestas de poltica pblica
para enfrentar los retos del desarrollo social. La fuente de la informacin aqu vertida
es el Informe de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social 2011 del CONEVAL,
en el que se analizan las evaluaciones coordinadas por dicho organismo, de los programas sociales federales o polticas en conjunto.
5.1. Dimensin social

Para la Dimensin Social se analizan los resultados de las intervenciones en materia
de proteccin social. La proteccin social se entiende como el conjunto de intervenciones de poltica pblica que trata de incidir en el manejo de riesgos que afectan el
nivel de consumo de la poblacin durante su ciclo de vida. En Mxico, esta no es
una poltica integrada, articulada y homognea, sino que se compone de la suma de
intervenciones desarticuladas de distintos actores en distintos mbitos.
Las intervenciones en materia de proteccin social han tenido importantes resultados
en los ltimos aos, sobre todo en trminos de acceso a los servicios de salud. Prueba
de esto es el incremento de 34% entre 2006 y 2012 en el gasto en salud; el incremento en la afiliacin al Seguro Popular de 15.7 millones en 2006 a 51.8 millones
en 2011, con la afiliacin de una mayor proporcin de la poblacin de los deciles de
menores ingresos; el incremento de 819,400 personas en 2007 a 5,783,100 en 2011
en la afiliacin al Seguro Mdico para una Nueva Generacin; la disminucin en
nueve puntos porcentuales (40.8 a 31.8) entre 2008 y 2010 de la poblacin con carencia por acceso a la salud, de acuerdo con la medicin de pobreza del CONEVAL.
Sin embargo, la capacidad de atencin de los programas de apoyo al empleo es insuficiente para contribuir a aminorar el nivel de desocupacin y subempleo del pas.
Aunque la participacin econmica de las mujeres ha aumentado significativamente
en las ltimas dcadas, la oferta de servicios de cuidado infantil (IMSS, ISSSTE,
SEP, SNDIF, SEDESOL) an es insuficiente.
El incremento presupuestal del Programa de Empleo Temporal (PET) y su ampliacin a zonas urbanas fue una respuesta eficiente a la crisis, pero el presupuesto del
programa an resulta insuficiente. Es necesario disear e implementar polticas y
programas que protejan integralmente a los individuos y sus hogares, garantizando
el acceso, su sostenibilidad financiera.
39
5.2. Bienestar Econmico

Los programas y acciones que el gobierno federal ha instrumentado intentan aumentar y conservar el empleo, apoyar a los productores y a los microempresarios,
as como al fomento empresarial, entre otras reas. Poco ms de uno de cada 10
pesos del gasto funcional en desarrollo econmico se destin en 2008-2011 a programas de desarrollo social que fomentan el bienestar econmico y la generacin de
ingresos en los hogares mexicanos. Algunos de los programas privilegiados en trminos presupuestarios en 2008-2010 fueron el Programa de Prevencin y Manejo
de Riesgos, PROCAMPO, el Programa de Apoyo a la Inversin en Equipamiento
e Infraestructura, Servicios a Guarderas, el Programa Organizacin Productiva
para Mujeres Indgenas, el Programa de Atencin a Situaciones de Contingencia
Laboral y el Programa de Coordinacin para el Apoyo a la Produccin Indgena.
Sin embargo, el impacto de los programas de desarrollo social vinculados al bienestar econmico es pequeo e insuficiente para revertir los retos del mercado laboral.
5.3. Educacin
En 2011 cuatro de cada 10 pesos del gasto en la funcin de educacin del Gobierno Federal se destinaron a los programas educativos, este monto represent
10 puntos porcentuales ms respecto al gasto en 2008. Las acciones educativas que
el Gobierno Federal favoreci en trminos presupuestarios en 2008-2011 fueron
Subsidios Federales para Organismos Descentralizados Estatales y Subsidios para
Centros de Educacin (con los montos ejercidos ms altos), as como Escuelas de
Tiempo Completo y Habilidades Digitales para Todos (con el crecimiento relativo
ms pronunciado). Sin embargo existe una alta proporcin de programas que an
no se han evaluado por lo que no se conocen sus resultados.
5.4. Alimentacin
Mxico se encuentra en una situacin en la que grupos de poblacin con malnutricin, sobrepeso y obesidad existen simultneamente; esto impone retos adicionales
a la atencin de los problemas de seguridad alimentaria y nutricional. Los programas alimentarios constituyeron en 2011 una de las intervenciones ms importantes
de la funcin presupuestaria de asistencia social, pues prcticamente uno de cada
dos pesos que el Gobierno Federal ejerci en 2011 en esta funcin se destinaron a
programas alimentarios. El gasto ejercido por los programas evaluados se increment de manera sostenida en 2008-2011. El Programa de Apoyo Alimentario tuvo la
40
variacin relativa ms pronunciada entre 2008 y 2011 y contribuy de manera ms

importante al incremento del gasto ejercido. A pesar del incremento presupuestario en varios de los programas, stos no pudieron contener el incremento en la
carencia de acceso a la alimentacin entre 2008 y 2010. En ese ltimo ao, se lanz
la Estrategia contra el Sobrepeso y la Obesidad, pero no se conoce an su impacto.
Ser importante evaluar y monitorear las acciones y sus resultados para hacer las
correcciones necesarias.
5.5. Vivienda
Entre 2008 y 2010 se observaron mejoras importantes en la calidad y los servicios
bsicos en las viviendas. Se ha ampliado la cobertura de pisos firmes, electricidad,
drenaje, agua potable en las viviendas y se ha reducido el hacinamiento. Pese a de
estos avances, todava se observan retos en materia de hacinamiento y agua potable
en varias entidades federativas. El alto porcentaje de viviendas deshabitadas es un
reto muy importante del Sector Vivienda. De cada 10 pesos del gasto en la funcin
presupuestaria de urbanizacin, vivienda y desarrollo regional 1.5 pesos se destinaron a los programas de vivienda en 2011, este monto represent seis puntos porcentuales ms que en 2008, cuando se destinaba a vivienda slo uno de cada 10 pesos.
El programa ms relevante del grupo de programas de vivienda es el Programa
para el Desarrollo de Zonas Prioritarias. Los gobiernos estatales y municipales han
contribuido en la instalacin de infraestructura para agua y drenaje; sin embargo, la
provisin de infraestructura para llevar agua del municipio a los hogares es responsabilidad de los gobiernos locales, por lo cual es necesario establecer los mecanismos
adecuados de coordinacin entre los tres rdenes de gobierno.
Con respecto a la vulnerabilidad social, los programas a la poblacin indgena contribuyen a la equidad, justicia social y abordan problemas prioritarios y urgentes en
los pueblos y comunidades indgenas. Sin embargo, es necesario generar informacin sobre su impacto.
Finalmente, y en relacin a la institucionalizacin del monitoreo y evaluacin de
la poltica de desarrollo social federal, sta se ha fortalecido, resultando en una
creciente orientacin a resultados de programas y acciones, el incremento en disposicin y esfuerzos de medicin de resultados y el uso de informacin por las evaluaciones para establecer compromisos que mejoren programas sociales.
41
Sin embargo, esta prctica debe fortalecerse en las entidades federativas, ya que
aunque se han iniciado ya procesos para la institucionalizacin de la evaluacin en
los gobiernos del Distrito Federal, Estado de Mxico, Chiapas, Jalisco y Yucatn, es
necesario un mayor avance.
6. Conclusiones
En Mxico la Poltica de Desarrollo Social (PDS) est legalmente sustentada en la LGDS, planteada en los documentos nacionales de planeacin y
articulada a travs de la coordinacin de la SEDESOL con las dependencias del ejecutivo federal, los gobiernos estatales, el poder legislativo y la
participacin ciudadana.
La PNDS Cuenta con instrumentos diversos, entre los cuales estn los programas de desarrollo social, que en 2011 eran 278. Estos son diseados en
su mayora en el nivel federal, sin embargo son implementados y operados
en las entidades federativas por las autoridades estatales y locales de los distintos sectores involucrados. Los programas federales de desarrollo social
son evaluados bajo la coordinacin y reglamentacin del CONEVAL.
La crisis econmica mundial afect las tasas de crecimiento econmico
en el pas y aunque la tasa de desocupacin se mantuvo relativamente baja
hubo un incremento en el nivel de subocupacin. Aunado a esto, el incremento en el precio de los alimentos, repercuti en el poder adquisitivo de
los ingresos laborales. Algunas consecuencias de la crisis en las condiciones
sociales de los mexicanos pudieron ser mermadas por los programas de
desarrollo social.
En Mxico el 46.2% de la poblacin estaba en situacin de pobreza en
2010, 3.2 millones ms que en 2008. Este incremento se debi al aumento
en el nmero de personas con carencia en el acceso a la alimentacin y al
aumento en el nmero de personas con ingresos bajos. Sin embargo, cabe
mencionar que el esfuerzo realizado por el Programa Oportunidades ha
demostrado buenos resultados en romper la brecha generacional de la pobreza y se ha establecido entre los programas ms relevantes y con mayor
presupuesto. Tambin ha sido un modelo de lecciones aprendidas para
la instrumentacin de programas de transferencias condicionadas en Amrica Latina.
42
Entre 2008 y 2010, la poblacin con carencia de acceso a los servicios de

salud disminuy 9.8 puntos porcentuales, resultado del incremento sustantivo de la afiliacin al Seguro Popular y al Seguro Mdico para una nueva
generacin. La implementacin del Seguro Popular, brazo operativo del
Sistema de Proteccin social en Salud, tambin puede considerarse una
fortaleza en la poltica de desarrollo social en el pas. Sin embargo, la mayor proporcin de la poblacin an tiene carencia en acceso a la seguridad
social.
Cumplir la Meta del Milenio respecto a la mortalidad materna debera ser
una prioridad del Estado. Por ello, debe ampliarse la cobertura de los servicios de atencin obsttrica e impulsar estrategias de identificacin temprana y atencin oportuna de las emergencias en esta rea, sobre todo en las
zonas intertnicas, donde se localiza una alta proporcin de la mortalidad
materna.
La capacidad de atencin de los programas de apoyo al empleo es insuficiente para contribuir a aminorar el nivel de desocupacin y subempleo del
pas, aunque el Programa de Empleo Temporal fue una respuesta eficiente
a la crisis ya que se implement en zonas urbanas, donde el impacto de la
crisis fue mayor.
De igual manera, el impacto de los programas de desarrollo social vinculados al bienestar econmico es pequeo e insuficiente para revertir los retos
del mercado laboral y de la falta de productividad y competitividad de la
fuerza laboral.
Aunque el gasto en los programas en educacin ha tenido entre 2008 y
2010 incrementos importantes (10 puntos porcentuales), los resultados en
trminos de su impacto en el rezago educativo y en la calidad de la educacin no son visibles.
Uno de cada dos pesos destinados a programas de asistencia social, fueron
invertidos en programas de alimentacin. Sin embargo, este incremento
en la inversin no se tradujo en reduccin en la carencia de acceso a la
alimentacin.
43
El porcentaje de personas con carencia en calidad y espacio de la vivienda,

as como con carencia en servicios bsicos de vivienda se redujo entre 2008
y 2010. Esto se debi a la reduccin de viviendas con pisos de tierra, con
techos y muros de material endeble, reduccin del hacinamiento e incremento del nmero de viviendas con acceso a agua potable, producto de
intervenciones de la SEDESOL y de los programas de vivienda.
An no se conoce el impacto de los programas dirigidos a la poblacin
indgena por lo que es necesario generar informacin sobre sus resultados.
Aunque el establecimiento del CONEVAL ha contribuido a la institucionalizacin del monitoreo y evaluacin de la poltica, generando una
creciente orientacin a resultados de los programas, el incremento de la
aceptacin de las prcticas de evaluacin y el uso de la informacin de las
evaluaciones para establecer compromisos de mejora, an debe fortalecerse
esta prctica en las entidades federativas.
44
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49
ANEXO: PROGRAMAS FEDERALES DE DESARROLLO SOCIAL
50
51
Anexo: Programas Federales De Desarrollo Social
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62
POLTICAS SOCIALES EN CENTROAMRICA:

EL SNDROME DEL VUELO DE GALLINA
Carlos Sojo15
Introduccin
Transcurrido un cuarto de siglo desde el inicio de los procesos que condujeron al
levantamiento de las armas por parte de los grupos beligerantes en Centroamrica,
la regin es hoy da un claro contraste con aquellos tiempos. Desde entonces, la
violencia poltica quedo desterrada, no as la que es efecto de la expansin de los
grupos criminales de distinto signo insuflados con el combustible de armas y recursos provenientes de las necesidades del narcotrfico internacional. Las elecciones,
imperfectas en forma y opciones disponibles, son el instrumento nico para la eleccin de gobernantes, aunque en Honduras un da nos despertamos con la certeza
de que los golpes militares no haban sido erradicados de las prcticas polticas y en
Nicaragua, con ms frecuencia de la deseada, asistimos impotentes a un proceso
de desinstitucionalizacin y concentracin del poder que tiene poca afinidad con
formas republicanas y democrticas, pero que encuentra asidero social en la llamada
"revolucin bolivariana", arropada con gneros teocrticos y populistas de la ms
baja calaa.
La regin volvi por las sendas del crecimiento econmico, la atraccin de inversiones y la apertura al turismo internacional. El progreso social es notable en una decena de indicadores, y aunque no es suficiente en lo absoluto, muestra que el cambio
es posible y que la elites polticas y econmicas deben asegurar esfuerzos sostenidos
para evitar que nuevas catstrofes sociales, complementadas con la expansin de
grandes oportunidades de negocios, promuevan de nuevo conflictos sociales y polticos que algunos piensan que solo pueden zanjarse por la fuerza.
Con todo y su cambio, Amrica Central (la conjuncin de los seis pases que conformaron la Centroamrica colonial unida al Istmo de Panam) es una regin partida en dos. Al sur Costa Rica y Panam con indicadores econmicos y sociales
que contrastan con los pases del llamado CA4. Entre ellos sin embargo tambin
destacan diferencias: recientemente mayor progreso social en El Salvador que en
los dems; mientras en Nicaragua razones todava no bien comprendidas han con15 Investigador Asociado de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) Sede Costa
Rica y Presidente de la firma consultora Socioanlisis Amrica Latina.
63
Carlos Sojo
ducido a un clima de seguridad ciudadana notablemente tranquilo en contraste con

los fenmenos de violencia atroz y generalizada que afectan al llamado Tringulo
del Norte (El Salvador, Honduras y Guatemala).
En esa perspectiva hablar de polticas pblicas, en este caso, polticas sociales es un
ejercicio que no puede desentenderse de la especificidad de cada pas. Con todo,
el anlisis que sigue procurar identificar aspectos comunes que trasciendan tales
limitaciones.
1. Contexto del desarrollo social en Amrica Central

Proponemos una rpida mirada de los progresos y las limitaciones del desarrollo social de Amrica Central entre 1990 y la actualidad. Se trata de estimar los efectos de
los dividendos de la paz en una regin donde las necesidades sociales histricamente
postergadas compiten con la volatilidad de un modelo de crecimiento econmico
centrado en vnculos estrechos con la economa de Estados Unidos, en unos casos
derivados menos del dinamismo productivo y el comercio exterior y ms de la expulsin de poblacin migrante fuente de remesas familiares.
Observemos en primer lugar la evolucin del producto interno bruto por persona.
Entendemos, claro est, que este no es el mejor indicador del que disponemos para
establecer con realismo la prosperidad socioeconmica de una nacin. Sin embargo
da una idea de la evolucin de la economa de mercado. Lo mismo puede decirse
de las inversiones extranjeras directas. Los datos del Ingreso Nacional Bruto (PPP)
indican una evolucin congruente con los difciles aos 80 en la regin. El ingreso solo empieza a aumentar de manera sostenida a partir de 1990 y se consolidan
tres tendencias: crecimiento sostenido e intenso en Panam y Costa Rica que se
intensifican la brecha con el resto de los pases. Un crecimiento ms modesto pero
tendencialmente mayor separa al El Salvador y en menor medida a Guatemala. Pero
es evidente el lento progreso expresado en la evolucin de Honduras y Nicaragua,
pues en la actualidad, apenas alcanzan los niveles de los punteros en 1990. Un rezago de un cuarto de siglo.
64
Polticas sociales en Centroamrica: El sndrome del vuelo de gallina
Grfico 1: Amrica Central

Ingreso Nacional Bruto por persona 1980-2012 (PPP)
(Millones de dlares a precios corrientes internacionales)
Fuente: World Bank, World Development Indicators.
Quiz no es casualidad tampoco que el menor desarrollo econmico relativo corresponda a los dos pases que han experimentado al mismo tiempo sucesos polticos
que ponen en cuestin la fortaleza de sus instituciones democrticas.
Crecimiento modesto o mejores desempeos econmicos no son en si mismo indicadores de desarrollo o progreso social. Es necesario examinar a la par la evolucin
de los niveles de pobreza de ingreso, mismos que reflejan el grado en que el desempeo econmico toca la capacidad de las familias de disponer ingresos suficientes
para enfrentar sus necesidades bsicas.
65
Carlos Sojo

Poblacin bajo la lnea de indigencia % 1990-2012
Fuente: CEPALSTAT, consultada el 05 de febrero de 2014
La evolucin de la pobreza extrema en el ltimo cuarto de siglo, muestra que la

tendencia general es de mejora en un contexto marcado por la extrema severidad
que se observa en tres pases del norte de la regin (Guatemala, Honduras y Nicaragua), donde el porcentaje de poblacin que no alcanza a satisfacer necesidades
alimentarias oscila entre 30 y 40 por ciento.
Es tambin notable como pese al mejor desempeo econmico expresado en la
evolucin del ingreso nacional disponible observado en Panam, los niveles de indigencia permanecen ms altos que los de Costa Rica. Lo mismo se observa en
los indicadores de pobreza total. Como se observa en el grfico siguiente en este
indicador el comportamiento es muy semejante con la excepcin el caso de El Salvador que muestra un desempeo menos favorable que el observado en la reduccin
de la pobreza extrema, manteniendo niveles de pobreza total cercanos al 50% de la
poblacin al final del perodo.
66
Grafico 3: Amrica Central

Poblacin bajo la lnea de pobreza total % 1990-2012
En sntesis, los datos asociados al crecimiento econmico y la evolucin de la pobreza muestran una regin dividida en dos: el Sur ms dinmico y con mejor desempeo social y el norte postrado en trminos de crecimiento y mejora sustancial de la
pobreza. Al ritmo actual a un pas como Honduras o Nicaragua que han reducido
alrededor de 15 puntos porcentuales los niveles de pobreza total en 20 aos (menos
de un punto de reduccin por ao) les tomara medio siglo aproximadamente alcanzar los niveles de pobreza de Costa Rica en la actualidad.
Ms adelante veremos cmo estos procesos pueden o no ser revertidos, teniendo en
cuenta factores adicionales como los altos niveles de desigualdad en la distribucin
del ingreso y el efecto compensatorio de las remesas familiares, aspecto que eventualmente resulta ms importante que la inversin pblica social para la reduccin
de los niveles de pobreza de la poblacin.
67
Carlos Sojo
2. Dinmicas de la inversin social

El anlisis de poltica social puede detenerse en el estudio del universo de proyectos
y programas que los Estados ponen en marcha. En la regin las ltimas dcadas
han sido prolficas en la produccin de iniciativas sociales de mayor o menor calado, en mucho estimuladas por el boom de los programas selectivos que buscaron
en general una mejor asignacin de recursos fiscales muy limitados, orientada a los
grupos de ms bajos ingreso.16 En nuestro anlisis queremos explorar ms bien las
bases estructurales de la poltica social, entendiendo por tales, la magnitud de los
recursos invertidos por los estados en relacin con su desempeo econmico y con
las necesidades de la poblacin.
Los datos de inversin social hablan del desarrollo desigual de capacidades institucionales destinadas a lo social en la regin. Por lo general, desde la consolidacin
de la democracia, los gobiernos han extendido sus programas sociales, pero con
insuficiente grado de consolidacin institucional. Es decir, mientras por una parte
la sociedad demandaba el establecimiento de aparatos institucionales profesionales y permanentes capaces de desarrollar polticas pblicas de alcance universal (si
bien en un marco bsico de prestaciones) en salud y educacin, muy rpidamente
los gobiernos de turno cedieron a la tentacin de reducir lo social al componente
selectivo dirigido al combate a la pobreza, lo que posterg la construccin de un
basamento integrador.
Cobraron fuerza primero los llamados fondos de inversin social, destinados a la
produccin de infraestructura con particular preferencia en las regiones ms empobrecidas de los pases, posteriormente ganaron terreno las propuestas impulsadas por
los organismos financieros para la reduccin de la pobreza en formato de programas
sociales selectivos minimalistas.
Ms recientemente ha ganado terreno una nueva modalidad de prestaciones sociales
selectivas, en la forma de Transferencias Condicionales de Efectivo (TCE), que se
han generalizado en todos los pases de la regin. Los TCE son programas innovadores que han contribuido en mucho al fortalecimiento de las polticas sociales en
su conjunto, especialmente por el alto inters en la gestin eficiente y la planificacin por resultados que est atada a su desarrollo, lo que corrige defectos tcnicos
16 Vase una lista de iniciativas nacionales de poltica social en educacin, salud, vivienda y bienestar
social en Sojo, Carlos (2011). "Desafos actuales de las polticas sociales en Centroamrica y Repblica
Dominicana" en SISCA (Ed.) (2013).
68
y problemas de exclusin y filtracin muy severos en los programas precedentes.

El problema es de estructura de la poltica social y no de acabados. Antes de explorar el efecto de los actuales programas de transferencias, examinemos el recorrido
ms amplio en materia de prestaciones sociales.
Examinando la evolucin del llamado esfuerzo macroeconmico de la inversin
social, se nota como en trminos generales las ltimas dos dcadas han visto un
aumento sostenido de la inversin social, que sin embargo no es capaz de cerrar las
brechas de origen entre Costa Rica y el resto de los pases. Mientras al final de perodo la inversin social de Costa Rica como % del PIB alcanz 23%, el promedio
para el resto de pases fue apenas superior al 11%.
Inversin Social Total % PIB
1990-2010
Cuando se analiza la inversin social por persona, no solamente es notable la distancia con Costa Rica. Aparecen dos gradientes adicionales. Al finalizar el perodo
Panam con una inversin social por persona de 652 dlares por ao (aproximadamente la mitad de Costa Rica) ocupa la segunda posicin, mientras El Salvador
69
Carlos Sojo
muestra un nivel mximo de 382 dlares por persona por ao. Muy distante la situacin de los tres pases restantes donde los niveles oscilan entre 120 y 180 dlares.
No solo se trata de brechas subregionales significativas pues reflejan en el pequeo
espacio del Istmo las distancias de regmenes de bienestar en el contexto latinoamericano: los modelos ms excluyentes que hacen descansar el bienestar en esfuerzos
familiarizados e informales, en los pases del norte, con los niveles ms bajos de
inversin social en el contexto latinoamericano, mientras el modelo ms incluyente
con niveles de inversin situados en el extremo superior de la distribucin del gasto
social de Amrica Latina se observa en Costa Rica.
Grfico 5:Amrica Central
Inversin Social por Persona US$ dlares de 2005
1990-2010
3. Polticas sociales: universalismo y selectividad

El anlisis de las polticas sociales en este perodo debe considerar las importantes
diferencias entre los pases en trminos de prioridades de atencin de lo social y
arquitecturas de bienestar. En este sentido, se pueden observar dos tipos de posicionamiento en relacin con las prioridades de atencin: uno de carcter universalista/
selectivo y otro de carcter selectivo compensatorio. El carcter universalista/
70
selectivo tiene que ver con la importancia creciente del desarrollo de programas
sociales selectivos que tienen una clara intencin de complementar debilidades de
cobertura o vicios de exclusin de los sistemas o polticas de vocacin universalista. En cambio el tipo de polticas que denominamos selectivas compensatorias, se
ocupa menos de la complementariedad de sistemas (universalismo y selectividad) y
coloca el acento en la atencin de grupos altamente vulnerables o situados en condicin de pobreza extrema.
Las arquitecturas son claramente diferentes. Las de aspiracin universalista se asientan en tres componentes fundamentales: educacin, salud y proteccin social. Todos ellos demandan que se reflejan en proporciones significativas de inversin y en
una cobertura extendida de seguros de salud y de pensiones. Las de los regmenes
selectivos/compensatorios implican un menor nivel neto de inversin y a menudo
se concentran en transferencias de efectivo con limitada expansin de las inversiones en salud y educacin y con baja cobertura en los sistemas de seguridad social.
Veamos en lo esencial el estado de la inversin social en salud, educacin y asistencia
social en los pases de Amrica Central. La grfica da cuenta de los bajsimos niveles
relativos de inversin social en educacin, salud y seguridad social que proyectan
los pases de la regin, en trminos de inversin social por persona. Ntese que
las mejores prestaciones relativas de Panam se deben en lo sustancial a un mejor
desempeo del gasto en educacin, pero acusando an graves deficiencias en salud
y seguridad social.
Inversin Social por Persona Segn sectores de inversin US$ dlares de 2005 2010
71
Carlos Sojo
En tales condiciones no es de sorprender que la mayora de los pases de la regin

tengan los niveles ms altos de poblacin sin proteccin social alguna de la regin
latinoamericana. De acuerdo con lo observado por la CEPAL en el ao 2012,
mientras la medida latinoamericana de porcentaje de familias sin ninguna proteccin alcanz al 36%, en Guatemala y en El Salvador fue de 63% y 58% respectivamente, en Honduras del 39%. Bajo el promedio latinoamericano se encontraba
Panam con un 29% y Costa Rica figur como el pas con el porcentaje ms bajo
de poblacin descubierta junto con Uruguay, con una media de 9% de las familias.
Ello habla de una carencia universal de prestaciones sociales en los pases del norte
de la regin. Por ello no est dems preguntarse cmo es posible ganar batallas en
la lucha contra la pobreza en contextos fiscales y de poltica pblica tan restringidos.
La respuesta, ms all del anlisis especfico de efectividad de algn programa social
selectivo, tiene que ver con el esfuerzo familiar expresado en la principal variable
de cierre del los ingresos familiares en la regin: las remesas familiares del exterior. Los datos ms recientes (BID-FOMIN) indican que en Honduras, El Salvador
Guatemala y Nicaragua la inversin social como % del PIB es inferior al aporte de
las remesas familiares del exterior. En tres de esos pases las remesas representan
alrededor del 17% del PIB (2012), mientras la inversin social total alcanza apenas
13% del PIB. En Guatemala la inversin social alcanza apenas el 8% del PIB y las
remesas alrededor del 11% del producto. En contraste en Costa Rica las remesas
apenas superan un punto del PIB y en Panam se aproximan a 2% del PIB.
Por lo tanto, los logros mostrados en materia de reduccin de la pobreza seran mucho menores e incluso contrarios a lo observado en ausencia del efecto distributivo
de las remesas familiares.
4. Desafos inmediatos
En la antesala de un nuevo ciclo electoral, la regin se enfrenta a viejos desafos
y nuevas urgencias. En los prximos aos y en trminos generales la regin est
ante la urgencia de conciliar un entorno social muy exigente, debido a la magnitud
de las necesidades de atencin y fortalecimiento de capacidades, con un panorama
econmico relativamente inestable (particularmente sensible a las variaciones del
contexto econmico de los Estados Unidos inestable desde el estallido de la crisis
financiera en 2008) que, junto con un mecanismo estatal relativamente pequeo,
no asegura recursos suficientes para las amplias necesidades sociales. La debilidad
del crecimiento econmico de los ltimos aos tampoco permite suponer la dispo72
nibilidad de tasas de ocupacin formal creciente. De modo que la respuesta fiscal,

normativa e institucional que los pases deben ajustar a las demandas de inclusin
social, debe corresponder con un contexto bastante diferente al que a mediados de
los aos 50 propici la construccin de las arquitecturas de bienestar en los pases
desarrollados de Occidente.
Los pases de Amrica Central no pueden disponer de recursos fiscales no tributarios. La base primaria y fundamental de cualquier proyecto de consolidacin de
derechos sociales estriba en el fortalecimiento y la expansin de la carga tributaria. Medida como porcentaje del Producto Interno Bruto, la carga tributaria en
Centroamrica pueda dar ideas engaosas, por ejemplo en el caso de Nicaragua y
Honduras, donde el ingreso tributario representa 14,8% del PIB segn el ltimo
estimado del Banco Mundial y Costa Rica y El Salvador con una proporcin un
punto porcentual inferior. Eso podra dar a entender un compromiso redistributivo
mayor en los primeros dos pases que en los segundos, donde el desempeo social
es ms favorable comparativamente. La razn es de nuevo la magnitud nominal de
los recursos. El informe Estado de la Regin que calcul los impuestos per cpita,
al respecto resume:
Mientras en Amrica Latina el promedio per cpita de
pago en impuestos es de casi 1.200 dlares por ao, entre
2005 y 2009 los costarricenses y los beliceos pagaron
alrededor de 900 dlares anuales; en Nicaragua, Honduras
y Guatemala, el promedio es de menos de 300 dlares.
(Estado de la Regin, 2011:86)
De modo que el desafo de la institucionalizacin pasa necesariamente por el desarrollo de pactos fiscales nacionales que permitan dotar de recursos permanentes a
los Estados para instalar y mantener servicios pblicos sociales, universales y selectivos, apoyados en recursos propios, permanentes y predecibles y no, como hasta
ahora, esperanzados en la capacidad compensatoria de la cooperacin internacional.
En segundo trmino es necesario entender que la superacin de la pobreza y la lucha
por la equidad social es un desafo de la accin integral del Estado y no solamente
del brazo solidario de las polticas sociales. Como es harto conocido, la forma ms
segura y estable de asegurar reduccin de la pobreza es potenciando aumentos en
los ingresos laborales de los hogares. Para ello es preciso:
73
Carlos Sojo
Primero consolidar las bases estructurales del empleo y las remuneraciones.

Segundo, asegurar fortalecimiento de capacidades por medio de polticas
universales de salud y educacin.
Tercero: asegurar supervivencia en el ncleo duro de pobreza extrema.
Las primeras exigencias son propias de una necesidad mnima de modernidad. En
Amrica Central la gente trabaja, pero como resultado de su trabajo no recibe seguridad social, garantas laborales ni ingreso suficiente. Eso hay que construirlo
pero no sobre las bases de una aspiracin imposible por la universalizacin del
asalariamiento, sino por medio de una combinacin de esfuerzos diversos que aseguren la visibilizacin de todas las formas de trabajo y el desarrollo de mecanismos
apropiados para su aseguramiento. Ello supone una alianza entre el Estado, los empleadores y la cooperacin internacional. Al Estado le corresponde activar opciones
de proteccin social universal, basadas en esquemas solidarios y contributivos, que
sean accesibles para todas las personas que trabajan y proporcionales a los ingresos
de cada trabajador. Debe eliminarse la segregacin ah donde exista y deben proporcionarse servicios bsicos de calidad homognea suficiente. Los empleadores
por su parte deben garantizar el cumplimiento de todas las normativas laborales
que protegen garantas laborales as como el respeto absoluto del salario mnimo.
Deben asimismo comprometer una contribucin tributaria correspondiente a los
desafos de cada pas y en correspondencia con sus niveles de ingreso. Ello puede
ser correspondido con facilidades estatales y un compromiso claro del Estado por
el uso transparente de los recursos pblicos. La cooperacin internacional habra
de concentrar todo esfuerzo en la construccin de capacidades estatales sostenibles,
eludiendo las tendencias al financiamiento de proyectos escasamente replicables, a la
formulacin de polticas "texto" o a la sustitucin de las obligaciones redistributivas
de los Estados.
Para mejorar la empleabilidad futura y la competitividad econmica los caminos
son tambin viejos conocidos. Polticas universales de salud y educacin son, a toda
prueba, los instrumentos ms importantes en los logros de largo plazo en la lucha
contra la pobreza y en la mejora de la competitividad de las economas nacionales.
Mientras no existan recursos suficientes para la garanta de la educacin bsica (hoy
da al menos 11 aos de educacin formal) y atencin primaria en salud, los pases
no pueden aspirar con honestidad a una mejora sostenible de sus niveles de desarrollo humano y social.
74
Con todo, el Estado tiene la obligacin de asegurar la supervivencia bsica de toda

la poblacin y muy especialmente de quienes han sido vctimas de una larga historia
de negligencia social en las polticas gubernamentales. La atencin selectiva pero
indispensable y no condicional de las personas en condicin de pobreza extrema es una
exigencia de cualquier poltica centrada en el enfoque de derechos. La eliminacin
del hambre, no solamente es moralmente necesaria, sino econmicamente viable.
Hace dcadas, un estudio dirigido por Paes de Barros demostr que, en Amrica
Central, erradicar el hambre solo requiere de la redistribucin del 1% del total del
ingreso de las familias de la regin.
En tercer lugar, es necesario evitar los anlisis simplistas o intencionados respecto
de los logros sociales que parecen perfilarse en algunos pases de la regin. Hemos
dicho que quiz la reduccin de la pobreza solo sea comprensible por el efecto combinado de la expulsin de poblacin y del ingreso suplementario que suponen las
remesas familiares. Pero algo semejante ocurre con las muy aplaudidas ganancias
de equidad en la regin.
En Amrica Central mientras los pases de mejor desempeo en ingresos y reduccin de pobreza aumentaron la desigualdad (Costa Rica y Panam) El Salvador y
Honduras han logrado reducciones importantes. La cuestin es si las ganancias de
equidad son expresin de mejora en los niveles de desarrollo humano. Estudios
demuestran que con la excepcin de Brasil muchos pases estn "igualando hacia
abajo" (Prez Sanz, 2012) y en algunos, como Nicaragua y El Salvador, las mejoras
de equidad ocurren porque las personas ms educadas no consiguen trabajos bien
remunerados. En contraste, en Costa Rica, de acuerdo con un estudio de Gindling
y Trejos (2013) la principal causa de aumento de la desigualdad de ingreso tiene que
ver con el aumento de los ingresos de los grupos profesionales altamente calificados.
Para ellos la promesa de la apertura ha funcionado, el problema es que son muy pocos en el conjunto de la PEA. Las ganancias de equidad por tanto son socialmente
relevantes a menos que correspondan con procesos de "distribucin de la pobreza".
Las polticas orientadas hacia el aumento altruista de la equidad social, deben considerar al menos los siguientes factores:
Entender que no se trata solo de desigualdad de ingresos.
Asegurar garantas sociales y laborales.
75
Carlos Sojo
Promover la gestin pblica incluyente.

Asegurar mtricas del desarrollo que permitan identificar dinmicas de
desigualdad social (ms all de los promedios).
En efecto las desigualdades sociales son incluso ms agudas que las del ingreso y resultan en buena medida sus promotoras. La discriminacin de gnero est a la base
de las menores remuneraciones relativas de las mujeres con respecto a los hombres
as como de su mayor insercin en las tareas no remuneradas de las labores de cuidado. EL acceso precario a servicios de salud y educacin en el espacio rural, potencia
la desproporcionada prevalencia de la pobreza en el campo y estimula all mayores
flujos de emigracin interna e internacional. No actuar sobre las desigualdades
sociales, que son tareas de largo plazo, solo asegura eventuales ganancias coyunturales contra la desigualdad de ingresos. Por el contrario si una sociedad dispone
de medios estructurales de movilidad social ascendente, sucesos traumticos que
propician cadas de ingresos, pueden ser rpidamente contenidos y superados en
poco tiempo.
De eso precisamente se trata el segundo aspecto, que consiste en el aseguramiento
de la poblacin ante los riesgos que enfrenta de manera regular. Garantas sociales y
laborales previenen a la poblacin de cadas de ingreso asociadas a crisis econmicas
o prdidas temporales de empleo y bienes de produccin que en Amrica Central
tienden a reproducirse de manera cclica entre otras causas debido a la recurrencia
de fenmenos naturales desastrosos.
Como bien advierte el debate en torno a los nuevos desafos de desarrollo humano
Post 2015, la poltica y la democracia son elementos constitutivos del progreso humano. Tambin lo recordaba tiempo atrs Amartya Sen en su libro Libertad y Desarrollo. El aumento de la corrupcin estimula la evasin fiscal, la ausencia de polticas sociales institucionales y permanentes promueven el clientelismo y la captura
de voluntades electorales entre los grupos de ms bajo ingresos pero tambin entre
los grupos de ingresos altos, que con medios ms opacos pero incluso considerados
legtimos, obtienen legislacin y prebendas (en la forma de incentivos y subsidios)
que resultan mucho ms costosas para el erario que las precarias inversiones sociales.
Todo esto debilita la democracia y daa las oportunidades de desarrollo humano a
largo plazo.
76
Por eso es necesario monitorear el progreso social con nuevos y mejores indicadores. Los debates Post 2015 han llamado la atencin sobre la necesidad de obtener mejoras en los indicadores seleccionados no solamente en los promedios sino
ah donde se demuestran las principales asimetras derivadas de la discriminacin:
gnero, edad, etnia y territorio como referentes centrales. Indicadores de buen
gobierno deben considerarse centrales tambin porque no es lo mismo crecimiento
sin distribucin o crecimiento sin democracia.
Por ltimo, qu tareas son relevantes para la cooperacin internacional y el financiamiento al desarrollo si quieren ser coadyuvante en el lanzamiento de una nueva
era de progreso social en la regin de Amrica Central? De lo antedicho se revelan
como indispensables acciones en los siguientes frentes:
Promover polticas universales basadas en financiamiento presupuestario,
lo que exige una profunda reforma fiscal.
Enfatizar universalizacin de educacin primaria y secundaria y atencin
primaria en salud.
Promover estrategias productivas orientadas al desarrollo econmico incluyente.
Propiciar identificacin y cierres de brechas sociales.
Para avanzar en estos desafos la cooperacin internacional debe procurar un equilibrio entre procesos regionales y nacionales. Aunque en los ltimos aos, incluso
por razones comprensibles como las asimetras nacionales de desarrollo relativo o
la volatilidad poltica de algunos pases, donantes principales han colocado fuerte
nfasis en programas y proyectos de alcance regional. Para avanzar en ese camino
es necesario partir del terreno recorrido. Al respecto es relevante la consulta del
documento Planteamiento Estratgico de la Dimensin Social de la Integracin Centroamericana, elaborado por el Consejo de la Integracin Social
Centroamericana (CIS) Presidencia Pro Tmpore de El Salvador y publicado en
enero de 2013. Este instrumento identific cuatro reas estratgicas para la accin
social en el plano regional cuya vigencia no admite duda alguna: a) la reduccin de
las brechas sociales existentes en la regin centroamericana; b) la promocin de la
inclusin social; c) la regulacin de los mercados laborales integrados y d) la reforma y fortalecimiento del Subsistema Social.
77
Carlos Sojo
Ms all de los desafos comunes, lo cierto es que por importante que pueda ser el
proceso de integracin, todava son limitados los mecanismos que encadenan las
decisiones del mbito regional con las acciones y las orientaciones nacionales de
poltica pblica. Este encadenamiento puede ser una de las principales tareas de la
cooperacin internacional futura, pero al mismo tiempo asegurando que en cada
pas se adopten polticas de Estado orientadas a promover el desarrollo humano
como un derecho integral y universal. Mucho ms all de la retrica y de la satisfaccin moderada con logros extremadamente modestos. Para que la regin pueda
transcender el sndrome del vuelo de la gallina en cuanto a sus logros de desarrollo
social: bullicioso, desordenado y corto.
78
BIBLIOGRAFA
Gindling, T.H. y Trejos, Juan Diego. (2013) The distribution of income in Central America. En prensa.
Maldonado, R., Hayem, M. (2013). Las remesas a Amrica Latina y el Caribe en
2012: comportamiento diferenciado entre subregiones. Fondo Multilateral de
Inversiones, Banco Interamericano de Desarrollo. Washington, D.C.
Prez Sanz, Juan Pablo (2012). Disminuyeron las desigualdades sociales en Amrica Latina durante la primera dcada del siglo XXI? Evidencia e interpretaciones. Mimeo.
Programa Estado de la Nacin-Regin. (2011) Cuarto Informe Estado de la Regin en Desarrollo Humano Sostenible 2010. San Jos Costa Rica.
SISCA (Ed.) (2013). La Integracin Social Centroamericana: Hacia la construccin de un planteamiento estratgico. Consejo de la Integracin Social Centroamericana (CIS). Presidencia Pro Tempore de El Salvador. San Salvador,
SISCA.
Sojo, Carlos. (2011). El Estado bajo Escrutinio. Opinin pblica, estatalidad y
desempeo gubernamental en Amrica Latina. Santiago de Chile, CEPAL.
79
Costa Rica
ANEXO: REGIN SICA PROGRAMAS DE

TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS DE EFECTIVO
ACTIVOS AL 2014
Nombre del
Programa
Poblacin Meta
Beneficios
mensuales
Cobertura/
Meta
Condiciones
Ao de
inicio
Avancemos
Familias pobres
con adolescentes
entre 12 y 18
aos
Mximo US$160
por familia
181 mil 570

estudiantes de
todo el pas
(2012)
Asistencia
escolar de
secundaria
2008
800 mil personas de los 100

municipios
ms pobres
(2009)
Salud y
Asistencia
escolar
2005
Honduras
Guatemala
El Salvador
US$ 15 en salud
por hogar
Red Solidaria
Mi familia
progresa
Programa
de Asignacin Familiar
Familias rurales en extrema

pobreza con
menores de 0 a
15 aos
Familias en
extrema pobreza
con menores de
0 a 15 aos en los
130 municipios
ms vulnerables
Hogares pobres
con nios menores de 12 aos
que no hayan
finalizado el
cuarto grado.
Hogares pobres
con madres
embarazadas y
nios menores
de 3 aos.
US$15 en educacin por hogar

Hasta US$20 para
hogares con ayuda
en salud y educacin
Subsidio de educacin US$20
por estudiante sin
lmite
Subsidio de salud
US$20 para familias con menores
de 16 aos.
250 mil hogares (2009)
Asistencia
sanitaria
y control
materno
2008
Asistencia
escolar
US$ 9 por hogar

en asistencia en
salud (17 departamentos)
En 4 departamentos:
US$60 por hogar
en educacin;
US$ 40 en salud y
US$ 60 por madre
embarazada.
80
240 mil hogares
Salud
Asistencia
escolar
1998
Nicaragua
Poblacin Meta
Atencin a
Crisis
Hogares en condicin de pobreza afectados por

la sequa
Panam
Nombre del
Programa
Red de
Oportunidades
70 mil hogares
bajo la lnea de
pobreza extrema
Beneficios
mensuales
Alimentacin:
US$145 por ao
por hogar
Cobertura/
Meta
Ao de
inicio
2005
3000 hogares
Alimentacin y
asistencia
escolar
Nacional
Salud y
Asistencia
escolar
Educacin: US$90
por ao por hogar
US$ 50 por mes
por familia (flat)
Condiciones
(Programa
piloto
no vigente)
2005
Fuente: Conditional Cash Transfers - Country Overviews & Project Info. http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/TOPICS/EXTSOCIALPROTECTION/EXTSAFETYNETSANDTRANSFERS/0,,contentMDK:22055402~pagePK:148956~piPK:216618~theSitePK:282761,00.html
Consultado el 25 de marzo 2014. Para Costa Rica datos del IMAS.
81
82
POLTICAS SOCIALES EN LA SUBREGIN CARIBE

Julin Valds17
PUNTO DE PARTIDA
1. El Estado y el ideal comn de afiliacin
El clebre socilogo Robert Castle (1997) sostiene que en los inicios de la vida humana, existan sociedades sin "lo social", en las que la sociabilidad primaria protega
a los individuos del riesgo de desafiliacin por incapacidad de reproducir su existencia. Viudas, hurfanos, lisiados, ancianos, etc., eran protegidos efectivamente por
un cercano crculo parental que garantizaba su "afiliacin" social. Cuando, debido
a la relajacin o complejizacin de la estructura social, esta sociabilidad empieza
a fallar, surge entonces "lo social": una sociabilidad secundaria, en cuanto intervencin de la sociedad sobre ella misma, que busca proteger, integrar o prevenir la
desafiliacin a travs de prcticas especializadas.
Con el paso del tiempo, puede decirse que la comunidad internacional defini en la
Declaracin Universal de los Derechos del Humanos un "ideal comn" (Art. 1) de afiliacin
para "todos los miembros de la familia humana", basada en la "dignidad intrnseca y
los derechos iguales e inalienables de todos". El "desconocimiento y menosprecio"
de estos derechos humanos sera ya no solo excluir a una persona de la sociedad,
sino de la condicin humana misma.
El proceso histrico de concrecin de este "ideal comn" de humanidad ha conocido tres generaciones, desde su declaracin en 1948: i) derechos civiles y polticos;
ii) derechos econmicos, sociales y culturales; y iii) derechos de los pueblos. Los
derechos econmicos, sociales y culturales (igual que los civiles y polticos) fueron
sancionados por las Naciones Unidas en el Pacto Internacional sobre Derechos Econmicos,
Sociales y Culturales (ONU 1966).
Desde esta perspectiva (afiliacin social-derechos humanos), la poltica social se
concibe en este artculo como la accin sistemtica de la sociedad sobre ella misma
a travs del Estado, que busca garantizar el ejercicio de los derechos econmicos, sociales y culturales de los ciudadanos, en vista a su bienestar y la reproduccin social.
17Director del Observatorio Poltico Dominicano e investigador asociado del Centro Cultural
Poveda.
83
Julin Valds
En cuanto derechos humanos (y como los civiles y polticos), los derechos econmicos, sociales y culturales establecen "claras obligaciones a los Estados parte con
respecto a la completa realizacin de los derechos en cuestin" (CESCR, 1990):
a. La obligacin de respetar, que se refiere a que los Estados deben evitar
medidas que pudieran desconocer o impedir el ejercicio de los derechos
econmicos, sociales y culturales;
b. La obligacin de proteger, que apunta al deber del Estado de evitar que los
individuos sean privados del ejercicio de sus derechos;
c. La obligacin de realizar, que tiene el doble sentido de facilitar y proveer.
En relacin al aspecto facilitador, el Estado debe pro-activamente comprometerse en actividades dirigidas a fortalecer el acceso y la utilizacin de
recursos y medios para los individuos ejercer sus derechos; en su obligacin
de proveedor, cuando un individuo o grupo es incapaz, por razones ms all
de su control, de ejercer sus derechos, el Estado tiene el deber de proveerlo
directamente.
Cul es la situacin actual de eso que llamamos poltica social en la subregin el
Caribe?, Qu hacen los Estados caribeos para respetar, proteger, facilitar y proveer los derechos econmicos, sociales y culturales de sus ciudadanos?, Cul ha
sido su desempeo y los resultados en trminos de mejora en los niveles de "afiliacin", cohesin y bienestar social?, Qu retos enfrentan?, Qu experiencias han
sido exitosas? Cul debiera ser una agenda social del Caribe? He aqu las grandes
interrogantes que atraviesan este breve ensayo.
2. Complejidad y contrastes
En 2013, la poblacin del Caribe super los 44 millones de habitantes de habla espaola, inglesa, francesa, holandesa y otros idiomas y dialectos locales. Se trata de
una poblacin dispersa en un variopinto mosaico de islas que sirven de asiento a 34
territorios: 16 pequeos estados insulares y 18 dependencias de: Estados Unidos,
Francia, Pases Bajos y Reino Unido. A esta dispersin territorial, lingstica y poltica se une el relativo aislamiento: los territorios se agrupan en unidades culturales
muchas veces volcadas hacia lejanas metrpolis de las que fueron o son territorios
dependientes.
84
En el mbito econmico, en la subregin se encuentran el pas de Amrica Latina y

el Caribe de ms alto Producto Interno Bruto (PIB) por habitante (Bahamas, con
US$ 21,841.00 en 2011) y el de ms bajo (Hait, con US$ 454.00 en 2011). Aunque
tres territorios de entre 25 son clasificados como de "ingreso bajo" e "ingreso medio bajo", la mayora son considerados de "ingreso alto" y de "ingreso medio alto"18
(Banco Mundial 2013).
Durante el perodo que va de 2003 a 2012, la produccin de riquezas en el Caribe,
expresada como variacin del PIB, creci a una tasa promedio anual de 2.4. Esto
significa que en diez aos, la actividad econmica en la subregin aument 24 %.
Este crecimiento es inferior al de las dcadas 1983-1992 y 1993-2002, cuando fue
de 33 % y 30 % respectivamente. Esto as, debido a la aguda crisis financiera internacional de 2009, que desaceler la economa caribea hasta llevarla durante el ao
2009 a una tasa negativa de variacin del PIB de -1.8.
3. Sociedades de contrastes
En el plano social, el Caribe lleva al extremo los contrastes que caracterizan en
general a la regin. El ms alto ndice de desarrollo humano de Amrica Latina y el
Caribe lo tiene Barbados y el ms bajo Hait (PNUD 2013). Mientras el 43 % de la
poblacin de los 16 pases independientes del Caribe vive en 11 pases con desarrollo humano muy alto y alto, el 30.7 % vive en cuatro pases con desarrollo humano
medio, y el 26.4 % vive en un pas de desarrollo humano bajo.
Al interno de los pases, estos contrastes se hacen ms dramticos. Los valores agregados de creacin de riqueza y de desarrollo humano esconden grandes desigualdades e inequidades. Lo que se evidencia en su pobre desempeo en el logro de los
Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM).
18 De los 24 territorios del Caribe clasificados por el Banco Mundial (2013), 14 son de "ingreso
alto": Aruba, Bahamas, Barbados, Curazao, Puerto Rico, San Martin, St. Kitts y Nevis, Trinidad
y Tobago y las Islas Vrgenes (USA), San Martn Francs, San Martn Holands, Islas Caimn, Islas
Turcas y Caicos; nueve son de "ingreso medio alto": Antigua y Barbuda, Cuba, Dominica, Repblica
Dominicana, Grenada, Jamaica, Santa Lucia, San Vicente y las Granadinas y Surinam; dos son de
"ingreso medio bajo": Belice y Guyana; uno es de "ingreso bajo": Hait.
85
Julin Valds
POLTICAS SOCIALES EN EL CARIBE19

1. Marco funcional
1.1. Estructura organizacional
Las polticas pblicas sociales en el Caribe han tendido en los ltimos aos a concentrarse en dos grandes bloques cada vez ms definidos:
a. La proteccin social, que busca proteger a la poblacin y garantizar la
equidad.
b. Los servicios sociales, que buscan promover el capital humano y el bienestar de la poblacin.
La proteccin social est formada por dos grandes niveles: la seguridad social y la
red de proteccin social. Mientras los servicios sociales se corresponden con los mbitos sectoriales: educacin, salud, vivienda, agua potable, saneamiento ambiental
y medioambiente.
19 Los datos para el anlisis son escasos, los territorios son muchos y la poblacin se concentra en cuatro
pases: Cuba, Hait, Jamaica, Repblica Dominicana y Trinidad y Tobago que dan cuenta de ms del
80 % de la poblacin de la subregin. Por tal motivo, la atencin se centrar en los mismos.
86
Al nivel general, las principales tendencias en la organizacin de las polticas sociales en el Caribe son:
a. Aunque el Estado hace las veces de organismo rector y participa tambin
como proveedor de servicios, la presencia e influencia del mercado es cada
vez ms decisiva. Estados y sociedades dbiles, y pobre fiscalizacin, dan
paso a que el afn de lucro se convierta en criterio preeminente a la hora
de prestar servicios sociales. Cmo hacer que el ejercicio de los derechos
econmicos, sociales y culturales de la poblacin sea cada vez menos negocio y ms servicio?, pasa lo mismo con otros derechos, como los civiles
y polticos?
b. La red de proteccin social, que en el pasado era desarticulada y formada
por mltiples organismos autnomos, que duplicaban y solapaban esfuerzos, ha tendido a concentrarse en un ministerio: el Ministerio de Asuntos
Sociales y del Trabajo en Hait, Ministerio del Pueblo y Desarrollo Social
en Trinidad y Tobago, el Ministerio de Gobierno Local y Desarrollo Comunitario en Jamaica, para poner tres ejemplos.
c. Queda como tema pendiente en el Caribe la coordinacin horizontal, entre los distintos sectores, y la coordinacin vertical, entre diversos niveles de gestin. Ensayos como la formacin de gabinetes de poltica social
(como en Repblica Dominicana) no parecen haber logrado la cohesin
necesaria en el rea.
1.2. Planes nacionales de desarrollo

Un elemento importante a destacar en el mbito de la planificacin de las polticas
sociales de los ltimos aos en el Caribe es el intento por definir y seguir planes de
Estado de desarrollo econmico y social, que prioricen objetivos y metas concretas
con plazos definidos. Jamaica, por ejemplo, dise su plan Visin 2030, Belice su
Horizon 2030, Repblica Dominicana su Estrategia Nacional de Desarrollo y Trinidad y Tobago el plan Visin 2020. Otros pases como Guyana, Surinam optaron
por disear estrategias nacionales de reduccin de pobreza.
87
Julin Valds
1.3. Gasto social

Aunque el gasto social en los pases seleccionados mostr ligeros aumentos desde el
ao 2003, sigue siendo muy inferior al promedio regional. Mientras Amrica Latina
tena un gasto social promedio de 19.2 % del PIB en 2010, Repblica Dominicana
apenas super el 7 %, Jamaica el 10 % y Trinidad y Tobago lleg al 12 %. Cuba, por
el contrario, aument significativamente la inversin social y duplic el promedio
de la regin en 2010, con 40 % del PIB. Hait la disminuy de 2.9 en 2003 a 0.8 en
2010 y 1.5 en 2011.
La participacin del gasto pblico social en relacin al gasto pblico total tendi
a descender en Hait (pas de 24 % en 2003, a 9 % en 2010 y a 17 % en 2011), en
Repblica Dominicana (de 47 % en 2000, a 46 % en 2003, a 44 % en 2010) y en
Trinidad y Tobago (de 41 % en 2000, a 43 % en 2003, a 34 % en 2008). En Jamaica
aument tmidamente de 16 % en 2003, a 21 % en 2009. Cuba pas de 52 % en
2003, a 54 % en 2010. Los cinco pases se encuentran por debajo del promedio de
Amrica Latina, cuyo gasto pblico social represent el 66 % del gasto pblico total
en 201020.
Los datos obligan a preguntarse sobre el destino de buena parte de los recursos pblicos de la subregin: qu otras prioridades tienen los gobiernos del Caribe, que
restan recursos a la garanta de los derechos econmicos, sociales y culturales de la
poblacin?
1.4. Organismos, alianzas y agendas subregionales

Las tres principales asociaciones de pases y territorios caribeos tienen mandatos
especficos en el mbito del desarrollo social, lo que las aleja de ser exclusivamente
comunidades comerciales.
La Caribbean Community (CARICOM), fundada en 1973 e integrada
por 15 Estados miembros y cinco asociados, se plantea entre sus objetivos
la mejora de los estndares de vida y trabajo.
La Asociacin de Estados del Caribe, fundada en 1994 e integrada por 26
Estados miembros y dos asociados, busca promover el desarrollo sostenible
20 No obstante ha de acotarse que, segn datos de la CEPAL, Cuba y Trinidad y Tobago han tenido
el ms alto gasto social por habitante del perodo. Cuba llegando a US$ 1,960.00 (en 2009) y Trinidad
y Tobago a 1,770.00 (en 2008).
88
del Gran Caribe. Se ha especializado en la reduccin de riesgos de desastres

y turismo sostenible.
La Organisation of Eastern Caribbean States (OECS), fundada el ao 1981,
busca la colaboracin y el desarrollo sostenible de sus nueve miembros.
Como experiencia relevante de colaboracin subregional cabe destacar el Pan Caribbean Partnership against HIV & SIDA (PANCAP). Es de todos conocido que
despus de frica Subsahariana, el Caribe tiene la ms alta prevalencia de HIV. El
ao 2001, unas 280,000 personas vivan con HIV en el Caribe y la prevalencia era
1.3; hoy son 250,000 y la prevalencia 1.1. No solo se detuvo el HIV y SIDA sino
que va en proceso de reduccin. El hecho es relevante, si se tiene en cuenta que en
Amrica Latina el nmero aument de 1.300,000 a 1.500,000, lo mismo en Estados
Unidos (UNAIDS 2013).
Muchos organismos nacionales e internacionales estn detrs de este logro, pero
una pieza clave ha sido PANCAP. Se trata de una experiencia subregional que
aglutina los programas nacionales y las organizaciones internacionales, regionales y
nacionales que trabajan contra el SIDA en el Caribe.
Lo primero que hizo PANCAP en 2001 fue lograr una declaracin de compromiso
de los gobiernos y de organismos internacionales que trabajan el tema en la regin.
Inmediatamente defini sus objetivos:
Proveer una visin y direccin unitaria entre los miembros asociados.
Coordinar los programas y actividades a nivel regional.
Aumentar en flujo de recursos a la regin.
Actuar como centro de intercambio de informacin para la toma de decisiones.
Construir capacidad entre los asociados.
Monitorear el impacto de los programas.
PANCAP dise un Marco Estratgico Regional Caribeo contra el HIV/SIDA
en el que defini prioridades, direcciones estratgicas y orientaciones programticas
89
Julin Valds
propias, segn la realidad de la subregin. Urgi y asesor a los Estados miembros

en la elaboracin de sus planes nacionales a partir del marco estratgico comn.
Integr como miembros no solo actores estatales, sino tambin organizaciones de la
sociedad civil y agencias internacionales que inciden en la subregin.
Como estructura organizacional se impuso:
Una reunin anual de todos los miembros, que hace las veces de asamblea
general.
Un mecanismo de coordinacin regional, que hace las veces de comit
ejecutivo, integrado por representantes de los Estados, de la sociedad civil,
de los donantes, organismos regionales, de las personas que viven con HIV
y SIDA, etc.
Una unidad de coordinacin, con sede en Guyana, que hace las veces
de secretariado, gerencia administrativa, agencia de informacin y unidad
tcnica.
Las reas prioritarias definidas por el PANCAP son:
Un entorno propicio que promueva el acceso universal a la prevencin,
tratamiento, atencin y servicios de apoyo.
Una respuesta multisectorial amplia y coordinada a la epidemia del VIH.
Prevencin de la transmisin del VIH.
Tratamiento, atencin y apoyo.
Desarrollo de la capacidad de los servicios de VIH / SIDA
Monitoreo, evaluacin e investigacin
Los logros que exhibe han sido muchos, incluido el reconocimiento de ONUSIDA
como una buena prctica internacional.21
21 Para ver logros concretos en cada una de las reas estratgicas, visitar la pgina: http://www.
pancap.org/en/governance/pancap-s-achievements.html.
90
2. Prcticas relevantes en la garanta de la equidad

2.1. Seguridad social
En general, los sistemas de seguridad social en el Caribe han permanecido anclados
en esquema previsional bismarkiano o seguro social. Conceden prestaciones "en
dinero de beneficio definido por concepto de pensiones, enfermedad/maternidad,
y riesgos del trabajo (Prez Monts, 2013).
Desarrollos importantes de los ltimos diez aos en este mbito han sido:
a. La inclusin del seguro de salud en el sistema de seguridad social. Desde
2003, Jamaica lo incluy en su National Insurance Scheme (NIS). Repblica Dominicana inici formalmente el Seguro Familiar de Salud en
2005. Mientras Belice, por su parte, experimenta desde 2006 un plan piloto en dos regiones, Antigua tiene el Medical Benefits Schema, independiente de la seguridad social, e Islas Turcas y Caicos lo estableci el ao
2010 (Prez Monts, 2013). En Hait, la Oficina de Seguro para Accidentes del Trabajo, Salud y Maternidad (OFATMA) inici el proyecto piloto
Carte rose con 400 familias, que busca iniciar un seguro nacional de salud.
b. El intento de instaurar sistemas integrales y universales de seguridad social,
no basados exclusivamente en el empleo formal. Repblica Dominicana
inici en 2003 un sistema de seguridad social que incluye seguro de salud
y pretende cubrir a toda la poblacin, incluso a quienes no estn insertos
en el mercado laboral.
Garantiza la seguridad social actual en el Caribe los derechos sociales de la poblacin? Los datos al respecto sugieren que no. A penas algo ms de 30 % de la
poblacin es cubierta por los sistemas de seguridad social. Su conexin con el trabajo formal y la creciente informalidad y precariedad del trabajo, as como los altos
niveles de desempleo excluyen de ese respaldo a la poblacin que es precisamente
ms vulnerable.
2.2. Red de proteccin social

Importantes novedades han ocurrido en la proteccin social los ltimos diez aos.
Primero, la reforma de las redes de proteccin social para reducir duplicidades y
solapamientos; segundo, la implementacin de programas de transferencia condi91
Julin Valds
cionada.
En general, los pases de la subregin experimentaron en los primeros aos de la
dcada del 2000, procesos de reforma de su red de proteccin social que conllevaron la eliminacin y fusin de agencias estatales, la implementacin de sistemas de
identificacin y seleccin de beneficiarios, as como sistemas de monitoreo, evaluacin y veedura social. Estas reformas aportaron a la eficiencia, la transparencia y la
reduccin de la discrecionalidad.
A los antiguos programas que sobrevivieron la reforma se sumaron los programas de
transferencia condicionada. El subsidio a la oferta fue sustituido por transferencias
focalizadas a familias pobres, a condicin de que accedan a ciertos servicios sociales
(como vacunar los nios, enviarlos a la escuela, documentarlos, etc.), que garantizaran su promocin social.
Estos programas
...se caracterizan por intentar combatir la pobreza mediante la combinacin
de un objetivo de corto plazo, el aumento de los recursos disponibles para el
consumo a fin de satisfacer las necesidades bsicas de las familias beneficiarias,
con otro de largo plazo, el fortalecimiento del capital humano para evitar la
transmisin intergeneracional de la pobreza. (Checchini & Martnez, 2011,
p. 95).
Jamaica fue el pionero en establecer su Programme of Advancement through Health and
Education (PAH) en 2002. Ms adelante, en 2005, Trinidad y Tobago cre su Targeted
Conditional Cash Transfer Programme y Repblica Dominicana el Programa Solidaridad. Belice cre el programa Building Opportunities for Our Social Transformation (BOOST) el ao
2011. En mayo 2012, Hait lanz su programa Ti Manman Cheri, que transfiere dinero
a familias de barrios pobres de Puerto Prncipe y busca mejorar la retencin escolar
y aumentar la autonoma de las mujeres.
La implementacin de los programas de transferencias condicionadas conllev la
creacin de sistemas de identificacin de beneficiarios, que usan pruebas de medios
directas (meanstests) e indirectas (proxy means-tests), para focalizar las transferencias en hogares pobres e indigentes.
92
Para el ao 2009, Repblica Dominicana invirti el 0.59% del PIB en su programa

de transferencia condicionada, Jamaica el 0.40 % y Trinidad y Tobago el 0.19 %.
En total, 21.2 % de la poblacin dominicana recibi beneficios de su programa de
transferencias. En Jamaica, 11.3 % y en Trinidad y Tobago 2.4%.
Garantizan las redes de proteccin social los derechos sociales de los caribeos?
Segn clculos de Checchini & Martnez (2011 p. 262), la pobreza se redujo en los
beneficiarios del Programa Solidaridad de Repblica Dominicana de 40.1 a 23.6 y
el Gini pas de 0.58 a 0.50 despus de las transferencias. Lo que refleja que, realmente contribuyen a corto plazo a reducir la pobreza y la desigualdad monetaria. A
este programa es atribuible tambin que Jamaica y Repblica Dominicana alcanzaran la meta de reducir el porcentaje de poblacin que no logra el consumo mnimo
de energa alimentaria, que en el primer caso pas de 14 a 5 y en el segundo de 33
a 16, entre 1991 a 2012.
2.3. Polticas de reduccin de brechas de gnero

Segn datos de CEPALSTAT, en Aruba, Antigua y Barbuda, y las llamadas Antillas
Holandesas es mayor la proporcin de mujeres trabajando en el sector no agrcola
que de hombres. Le siguen Trinidad y Tobago y Puerto Rico con 46.3%.
Pero es en Cuba, Granada y Guyana donde tienen mayor participacin en el poder
poltico. En estos ltimos tres pases, el 49 %, 33 % y 31 % respectivamente de los
escaos del parlamento nacional son ocupados por mujeres. Cuba tambin es el
segundo pas de la subregin con mayor porcentaje de mujeres en el gabinete ministerial (26 %), superado solo por Hait (35%).
La experiencia de Cuba es acertadamente resumida por el Centro para la Democracia en Las Amricas (2013, p. 7), en seis componentes que conjugados dieron como
resultado los avances de la isla en la reduccin de las brechas de gnero:
a. La decisin inicial de sus dirigentes de incorporar la igualdad y los derechos de la mujer como componente esencial de su proyecto poltico y
social.
b. La creacin de organizaciones de mujeres para ser promotoras del cambio,
como la Federacin de Mujeres Cubanas y el Centro Nacional de Educacin Sexual.
93
Julin Valds
c. La eliminacin del analfabetismo en toda la poblacin, incluidas las mujeres y nias.

d. Una estructura jurdica que incorpora los derechos relativos a la igualdad
de gnero: igualdad de derechos polticos, econmicos, culturales y familiares.
e. El compromiso nacional de educacin y salud universal y gratuita, con
programas que abordan las preocupaciones especiales de las mujeres.
f. Las oportunidades de empleo estatal y la creacin de servicios sociales para
reducir su carga en las tareas del hogar.
Concluye el Centro para la Democracia en las Amricas que:
Las garantas estatutarias para fomentar la igualdad y el derecho al trabajo, las inversiones en la salud y la educacin, la nutricin y los servicios sociales, los permisos
de maternidad protegidos jurdicamente, las guarderas y la posibilidad de regresar
al trabajo despus de dar a luz son elementos que han ayudado a que las mujeres
salgan del hogar y devenguen un salario dentro de la economa formal. Las inversiones efectuadas en sus habilidades y competencias ha sido otro aspecto de enorme
importancia. (p. 48)
3. Prcticas relevantes en la dispensacin de servicios sociales

bsicos
3.1. Salud
El desempeo de la subregin el Caribe en el logro de los ODM relacionados con
servicios sociales bsicos es en general pobre. La subsidiariedad y no la universalidad
sigue siendo la caracterstica principal de la oferta de servicios por parte del Estado.
Y aun en la subsidiariedad, la oferta es generalmente de baja calidad y segmentada.
No obstante, algunos importantes avances han sido alcanzados en ciertas reas. La
tasa de prevalencia de la tuberculosis se ha visto significativamente reducida en el
Caribe, con descenso de ms del 70 % en Islas Vrgenes Britnicas, Cuba, Puerto
Rico, Repblica Dominicana, Islas Vrgenes Estadounidenses, San Vicente y las
Granadinas. Como se dijo, la propagacin del SIDA ha sido detenida y los casos de
malaria van en descenso. Repblica Dominicana fue reconocida campeona de las
94
Amricas en la lucha contra la malaria en 2013.

Aunque en aspectos como mortalidad infantil y mortalidad materna el avance ha
sido poco, en Saint Kitts y Nevis esta ltima pas de 29 a 9 de 1990 a 2012.
3.2. Acceso al agua potable

La mayor parte de los territorios del Caribe supera el promedio de Amrica Latina
de poblacin con acceso al agua potable, que en 2011 la CEPAL calcul en 94 %.
De 24 territorios sobre los que se tiene informacin, 13 alcanzarn o podran alcanzar la meta de reducir a la mitad la poblacin que no tiene acceso al agua potable y
12 muy probablemente no lo harn. Son notorios los casos de Belice y Guyana que
redujeron de 27 % a 1 % y de 17 % a 5 % respectivamente su poblacin sin agua
potable.
La experiencia de Belice al respecto es reflejo de lo que pas en muchos pases despus del "Estado en fuga" neoliberal. Belice privatiz el servicio de agua en 2001,
pero el gobierno readquiri la mayora de las acciones de Belize Water Services
Limited e inici un amplio proceso de expansin con la visin de que el acceso al
agua potable es un derecho humano y que la sostenibilidad del servicio se basa en
una gerencia eficiente.
Los resultados hoy son una compaa de inversin pblica privada -con mayora
pblica- que obtiene ganancias y una poblacin que ve mejorar de manera sostenida
su acceso al agua, como muestran los indicadores.
4. Hacia una agenda social prioritaria

Si bien este anlisis ha puesto el nfasis en progresos y experiencias exitosas, otras
reas ligadas al desarrollo social en general y a los ODM en particular con resultados no tan auspiciosos, han de formar parte de una agenda social prioritaria para la
subregin del Caribe:
1. Favorecer la relacin entre desarrollo econmico-bienestar social. Aunque la
inversin social est hoy menos supeditada a los ciclos econmicos, todava el
desarrollo social del Caribe no se corresponde con el econmico. Las grandes
desigualdades han de ser abordadas no solo con polticas de compensacin,
sino tambin con cambios estructurales que afecten la actual distribucin del
ingreso.
95
Julin Valds
2. Aumentar significativamente la inversin social del Estado.

3. Fortalecer la oferta de servicios sociales estatales universales. De los pases caribeos con datos en CEPALSTAT, ninguno alcanzar metas como reducir la
mortalidad materna y la mortalidad en la niez o lograr la enseanza primaria
universal. Resulta urgente propiciar servicios sociales bsicos de calidad y universales.
4. Incentivar el trabajo decente y la economa formal. El acelerado proceso de
informalizacin de la economa convierte cada da en ms precario y flexible el
empleo. Mientras, los altos niveles de desempleo y la amplia reserva de jvenes
que ni estudian ni trabajan, propician el incremento de la delincuencia y la
inseguridad ciudadana.
5. Apoyar el establecimiento y financiamiento de regmenes subsidiados, para lograr sistemas integrales de seguridad social, cubriendo a la poblacin ms vulnerable y fuera del mercado laboral.
6. Crear series estadsticas de indicadores sociales confiables y comparables.
7. Respaldar las estrategias subregionales y nacionales de manejo de desastres. Los
huracanes que amenazan anualmente el Caribe, destruyen en horas lo que ha
costado dcadas conseguir.
96
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99
100
POLTICAS SOCIALES Y CAMBIO SOCIAL EN

AMRICA LATINA Y LA REGIN ANDINA:
ALCANCES Y PERSPECTIVAS
Carlos Larrea22
Sntesis
Entre 1982 e inicios del actual mileno, las polticas sociales en Amrica Latina, y la
regin andina en particular, estuvieron inspiradas en el Consenso de Washington,
y guiadas por tres ideas dominantes: a) el mecanismo fundamental de reduccin de
la pobreza es la promocin del crecimiento econmico, b) la inversin en educacin y salud debe contar con una alta participacin del sector privado, y c) se deben
implementar transferencias condicionadas de dinero y programas asistenciales para
los ms pobres (Solimano, 2005). Estas lneas se insertaron en una poltica econmica que busc la minimizacin de la intervencin del Estado en la economa, la
promocin de mecanismos de mercado para el crecimiento y la apertura comercial
internacional. En general, el crecimiento econmico de la regin fue mnimo e
inestable, la pobreza mantuvo niveles persistentes y la inequidad social se profundiz, aunque se registraron avances moderados en educacin y salud.
A partir de mediados de la dcada anterior, se observan dos cambios fundamentales.
Por una parte, la regin retoma un crecimiento econmico relativamente sostenido,
basado en la expansin de sus exportaciones de bienes primarios y en una mejora
sustancial en los trminos de intercambio. Adicionalmente, cambia la concepcin
de las polticas sociales en muchos pases, y el nuevo enfoque se basa en un aumento
significativo de la inversin pblica en educacin, salud y seguridad social, en la
aceptacin ms amplia de un enfoque universal de las polticas sociales basadas en
la nocin de derechos, y en la consolidacin de programas de transferencias monetarias condicionadas.
Los resultados alcanzados durante los ltimos 10 aos son alentadores en trminos
de reduccin de pobreza, aumento de la equidad social y mejoras en educacin, salud y empleo. Estos avances, al parecer, se registran en la mayor parte de los pases,
y la orientacin poltica de sus gobiernos no juega un rol importante como factor
diferenciador.
22 Profesor de la Universidad Andina Simn Bolvar, Sede Ecuador.
101
Carlos Larrea
Desafortunadamente, el escenario positivo para el crecimiento econmico de la

regin comienza a agotarse, principalmente como resultado del menor impulso
econmico en China, la reduccin del crecimiento de la economa mundial y del
menor dinamismo en la demanda de ciertas materias primas, que ha conducido a
una nueva declinacin en los trminos de intercambio. Los resultados alcanzados
por la regin en trminos de diversificacin econmica son muy poco alentadores,
y en varios pases han aparecido manifestaciones importantes de descontento social
e inestabilidad econmica.
Este artculo analiza, en el caso de los pases andinos, los resultados sociales alcanzados a partir de 2004, su relacin con la orientacin poltica de sus gobiernos, y sus
perspectivas de continuidad bajo un nuevo escenario internacional menos favorable. Se analiza con mayor profundidad la experiencia ecuatoriana.
Introduccin
Este artculo analiza desde una perspectiva histrica y comparativa, las polticas
sociales y sus resultados en Amrica Latina, con nfasis en los pases andinos, y en
particular en el Ecuador. El enfoque vincula las polticas sociales con las estrategias econmicas y el cambiante contexto internacional. Las polticas econmicas y
sociales inspiradas en el Consenso de Washington que prevalecieron entre 1982 y
2004, cuyos resultados fueron en general desalentadores, han dado lugar a un nuevo
escenario regional, caracterizado simultneamente por la recuperacin de la dinmica econmica bajo el impulso de exportaciones primarias hacia China y otros
mercados, nuevas polticas sociales de inspiracin universalista, y resultados significativos en trminos de necesidades bsicas, alivio a la pobreza y cierta reduccin
de la inequidad. La continuidad de esta poltica es, sin embargo, incierta, debido al
menor crecimiento futuro de China y otros mercados internacionales, la mnima
diversificacin econmica alcanzada por la regin, el carcter pro-cclico de las
polticas sociales y la ausencia de cambios estructurales de carcter redistributivo.
Amrica Latina y la regin andina entre 1982 y 2003

Las polticas econmicas inspiradas bajo el Consenso de Washington, que se aplicaron ampliamente en Amrica Latina entre 1982 y al menos 2004, se basaron en la
liberalizacin econmica, la apertura comercial y la minimizacin de la intervencin del Estado en la economa.
102
Polticas sociales y cambio social en Amrica Latina y la Regin Andina: Alcances y perspectivas
Las polticas sociales fueron cambiando a lo largo del perodo, pero en general se guiaron por ciertas ideas dominantes: a) el mecanismo fundamental de reduccin de la
pobreza es la promocin del crecimiento econmico, resultado de la liberalizacin y
de la inversin privada, b) la inversin en educacin y salud debe contar con una alta
participacin del sector privado, y el Estado debe concentrarse en estos servicios hacia los ms pobres, y c) se deben implementar transferencias condicionadas de dinero
y programas asistenciales para los ms pobres (a partir de 1990) (Solimano, 2005).
En general, la experiencia latinoamericana entre 1982 y 200323, bajo el dominio
casi general de las polticas neoliberales, ha sido muy poco alentadora. Las polticas mencionadas no lograron siquiera alcanzar su principal objetivo, la recuperacin econmica, y la regin sufri su estancamiento ms prolongado en un siglo
(Thorp, 1998), agravado por una pronunciada inestabilidad y la presencia de crisis
financieras (Grfico 1). Adicionalmente, la inequidad social se acentu, la pobreza
se mantuvo (Grfico 2) y el desempleo estructural se profundiz. El pronunciado
crecimiento en el quantum de las exportaciones conllev un marcado deterioro
ambiental, sin haber logrado la esperada recuperacin econmica y social. En este
contexto de estancamiento, deterioro y exclusin, las polticas sociales perdieron su
carcter universal, y se redujeron principalmente a un rol compensatorio, asistencialista y concentrado en la provisin de servicios de mala calidad a algunos sectores
excluidos por la poltica econmica. Las estructuras democrticas se tornaron frgiles y su contenido se redujo con frecuencia a su carcter meramente formal.
Al cabo de 21 aos de aplicacin casi general de polticas de ajuste estructural y promocin de exportaciones en Amrica Latina (1982-2003) inspiradas en el Consenso de Washington, la mayor parte de los pases de la regin no lograron superar la
crisis econmica desatada con la moratoria de la deuda externa mexicana. Si bien
hubo una corta recuperacin a inicios de los aos 90, se observa que ni el notable
crecimiento de los volmenes exportados ni la apertura comercial condujeron a la
reactivacin econmica perdurable y que el crecimiento alcanzado en el ingreso
por habitante ha sido mnimo, con una tasa media regional de solamente el 0,43%
anual entre 1980 y 2005 (ECLAC, 2002; CEPAL, 2005b). Adems, la inestabilidad
econmica durante los ltimos aos -crisis mexicana en 1995, ecuatoriana en 1999
y argentina en 2001- agrav la situacin.
23 En 2003 la posesin de Lula en Brasil marca la consolidacin de polticas alternativas al
neoliberalismo en Latinoamrica, que se han difundido con diversos matices en Argentina, Venezuela,
Bolivia, Uruguay, Ecuador y otros pases. Desde 2003 se consolida tambin un contexto internacional
distinto, con una evolucin favorable de los trminos de intercambio para los productos primarios.
103
Carlos Larrea
Al deslustrado desenvolvimiento econmico en Amrica Latina se aadieron la persistencia de la pobreza, el incremento de las desigualdades sociales y el repunte del
desempleo estructural. Segn la CEPAL, la pobreza continuaba siendo masiva en la
regin, afectando a 221 millones de personas en 2002, que constituyeron el 44% de
la poblacin, y su incidencia aument desde 1980, cuando alcanzaba al 40,5% de la
poblacin, equivalente a 136 millones de personas (CEPAL, 2004). La desigualdad
social en Amrica Latina, considerada la ms alta del mundo, aument en la mayor
parte de los pases de la regin, segn los coeficientes de Gini en la distribucin del
ingreso (CEPAL, 2005a). Para Amrica Latina en su conjunto, el mencionado coeficiente ascendi de 0,484 durante los aos setenta, a 0,508 en los 80 y a 0,522 en
los 90 (De Ferranti, 2003). El desempleo abierto alcanz la cifra rcord de 11%, en
2002, al cabo de una dcada de ascenso sostenido (CEPAL, 2005b).
El deterioro social no solamente fue el resultado del escaso crecimiento econmico
y del carcter concentrador de los mercados de trabajo y otros bienes. Las polticas
sociales fueron insuficientes para compensarlo. Estas se han limitado no solamente
por la escasez de recursos en muchos pases, sino que tambin han cambiado en
su concepcin y objetivos. En general, hasta inicios de los 1980 la inversin social
abandon el carcter universalista que la inspir y adopt un modelo conceptual
calificado como residual, que busca minimizar la interferencia con los mercados, y
proveer de servicios bsicos de educacin, salud y vivienda, o transferencias monetarias a los grupos sociales excluidos. Generalmente estos servicios fueron insuficientes y de mala calidad (Barba, 2004; Ziccardi, 2004).
Los Grficos 3 y 4 muestran la evolucin del gasto social en Amrica Latina, el
rea Andina y el Ecuador, cuyas series de tiempo estn asociadas a los cambios
en la incidencia de la pobreza. Durante los aos 1980 el gasto social declina como
porcentaje del PIB, y la pobreza se incrementa, la pronunciada expansin del gasto
social a inicios de los aos 1990 conduce a una modesta declinacin de la pobreza, y
finalmente a partir de 2004 la regin experimenta un pronunciado incremento del
gasto social, que se revierte en una tendencia sostenida a la reduccin de la pobreza
durante los ltimos 10 aos.
104
Grfico 1
Fuente: Elaboracin propia con base en: Alan Heston, Robert Summers and Bettina Aten, 2012.
Grfico 2: Incidencia de la Pobreza en Amrica Latina: 1980-2012
Fuente: Elaboracin propia con base en: CEPALSTAT, enero 2014.
105
Carlos Larrea
Grfico 3
Fuentes: CEPALSTAT, 2014; Ocampo, Jos Antonio. Income Dstribution, poverty and social expenditure in
Latin America, CEPAL Review, N. 65, August 1998.
106
Grfico 4
Fuente: Vos Dollarization, Real Wages, Fiscal Policy and Social Protection: Ecuadors Policy Trade-offs
(2002).
Grfico 5
Fuente: World Bank, 2014. (http://data.worldbank.org/ visitado marzo 2014).
107
Carlos Larrea
El nuevo escenario latinoamericano desde aproximadamente 2004

El dominio casi general de polticas de inspiracin neoliberal comienza a resquebrajarse en la regin a partir de la eleccin de Chvez en Venezuela en 1999 y de Lula
en Brasil en 2002. A partir de 2002 se observa tambin una tendencia ascendente en
los precios reales de productos primarios como el petrleo y el cobre. Sin embargo,
estos cambios solo se consolidan tanto econmica como polticamente desde 2004
(grficos 1 y 5).
A partir de 2004 se acelera el crecimiento de la economa china, impulsando la
demanda de minerales y alimentos y elevando los trminos de intercambio para
Amrica Latina. La regin inicia un ciclo de recuperacin econmica, con gran expansin de las exportaciones de productos primarios, como soya y hierro en Brasil
y Argentina, cobre en Per, petrleo en Ecuador y carbn en Colombia. Amrica
Latina alcanza una tasa media de crecimiento en su ingreso por habitante del 2.7%
anual entre 2003 y 2010, que duplica la cifra del perodo 1990-2003 (1.3%) 24. El
crecimiento econmico ni es homogneo entre los pases andinos y Venezuela.
Mientras Ecuador, Colombia y Per tienen recuperaciones marcadas, las mejoras en
Bolivia y Venezuela son ms dbiles (Grficos 1 y 6). La bonanza econmica conlleva una considerable expansin del gasto social, al tiempo que la eleccin de varios
gobiernos progresistas en Amrica Latina (Brasil, Venezuela, Argentina, Ecuador,
Bolivia y Uruguay entre otros) favorece un cambio paradigmtico en la concepcin
de las polticas sociales.
Ms all de las distintas orientaciones polticas de sus gobiernos, los pases latinoamericanos tienden a adoptar una nueva estrategia de desarrollo social basada en
cuatro ejes principales (Levy e Schady, 2013; Maurizio, 2010; World Bank, 2014):
a. Una considerable expansin del gasto en educacin y salud, y de la inversin social en general (Grfico 3).
b. Un aumento en los salarios medios reales y en los salarios mnimos (Cuadro 1).
c. Un incremento en la cobertura y calidad de la proteccin social a los trabajadores (OIT, 2013).
24 Las tasas de crecimiento se ha estimado con regresiones exponenciales articuladas (kinked
exponential models), con correcciones por autorcorrelacin de primer orden, empleando el mtodo
Prais-Winsten.
108
d. La expansin y consolidacin de transferencias condicionadas de ingresos

a los hogares pobres.
El gasto social como porcentaje del PIB, que cay en Amrica Latina durante los
aos 1980, se recuper hasta valores similares a los previos a la crisis durante los
aos 1990 y luego se estabiliz. A partir de 2004 ste se expande considerablemente,
pasando del 15% al 18% del PIB, valores sin precedentes durante las ltimas dcadas. La regin andina sigue la misma tendencia, pero con niveles muy inferiores,
alcanzando el 12% del PIB hacia 2010.
Cuadro 1
ndices de salarios medios reales en Amrica Latina por Pases: 2003-2012 (Base 2000 = 100)
Pas
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Brasil
100,0
99,7
98,8
102,2
103,2
105,3
107,7
109,4
110,9
114,7
Chile
104,6
106,5
108,5
110,6
113,7
113,5
118,9
121,5
124,5
128,6
Colombia
101,9
103,8
105,1
109,4
109,2
107,7
109,2
112,3
112,5
113,5
Costa
Rica
105,5
103,07
100,8
102,5
103,8
101,8
109,5
111,9
118,2
119,8
Mxico
102,0
103,6
105,5
107,3
108,8
109,1
107,9
107,0
107,9
108,1
Nicaragua
105,9
103,6
103,7
106,0
103,7
99,5
105,3
106,6
106,8
107,1
Panam
92,5
92,5
92,5
92,5
100,3
100,3
99,4
109,1
109,1
Paraguay
95,4
97,1
98,1
98,7
101,0
100,2
104,8
105,5
108,4
109,1
Per
100,0
99,4
103,8
111,0
115,9
120,8
119,8
124,9
130,4
Uruguay
77,8
80,1
83,7
86,8
90,4
94,3
99,6
103,0
107,1
112,7
Venezuela
78,4
78,6
80,7
84,8
85,8
82,2
78,1
76,3
76,5
76,5
Fuente: OIT. Panorama Laboral, 2013.
109
Carlos Larrea
Cuadro 2
Cambios en la incidencia de la pobreza en Amrica Latina por pases principales: 1980-2012
Tasa anual de cambio
en pobreza
19801990
~19902004
Incidencia de la Pobreza
20042012
Significacin de
cambio final
~1980
~1990
~2004
~2012
Ao inicial serie
Pas
Bolivia
0.7
-7.6
< 0.001
62.1
63.9
36.3
1997
Colombia
-0.8
-5.1
0.001
56.1
47.7
32.9
1991
Ecuador
-4.4
-5.1
ns
61.6
51.2
32.2
2000
Per
1.8
-8.9
0.001
47.5
48.6
23.7
1997
Venezuela
0.8
-8.3
0.01
39.8
44.0
23.9
1990
Argentina
(Metrop.)
6.6
-22.0
< 0.001
21.2
31.8
4.5
1990
Brasil
-1.6
-7.9
< 0.001
48.0
37.8
18.6
1990
Mxico
-2.1
-0.6
ns
47.7
37.0
37.1
1989
Costa
Rica
-2.1
-1.0
ns
26.3
20.5
17.8
1990
Chile
-5.5
-5.6
ns
38.6
18.7
11.0
1990
-0.9
-4.9
< 0.001
48.4
43.9
28.2
1980
Amrica
Latina
1.7
40.5
Fuente: Elaboracin propia con base en: CEPALSTAT, 2014. (http://estadisticas.cepal.org/cepalstat/

WEB_CEPALSTAT/Portada.asp visitado marzo 2014)
110
Grfico 6
Fuente: Elaboracin propia con base en: Alan Heston, Robert Summers and Bettina Aten, 2012.
111
Carlos Larrea
Grfico 7: Incidencia de la Pobreza en los pases andinos: 1990-2012

Ecuador
Colombia
112
Per
Bolivia
Fuente: Elaboracin propia con base en: CEPALSTAT, enero 2014.
113
Carlos Larrea
Grfico 8: Incidencia de la Pobreza en Argentina metropolitana, Brasil y Mxico: 1990-2012

Argentina metropolitana
Brasil
114
Mxico
Fuente: Elaboracin propia con base en: CEPALSTAT, 2014.

Grfico 9: Incidencia de la Pobreza en Costa Rica, Chile y Venezuela: 1990-2012
Costa Rica
115
Carlos Larrea
Chile
Venezuela
Fuente: Elaboracin propia con base en: CEPALSTAT, 2014.
116
Grfico 10
Fuente: CEPAL, Panorama Social de Amrica Latina, 2013.
117
Carlos Larrea
Grfico 11
Ingreso por habitante y coeficientes de Gini de la desigualdad social en Amrica Latina: 2000-2012
Fuente: World Bank, 2014

Grfico 12
Fuente: CEPALSTAT, febrero 2014.
118
Cuadro 3: Tasas de desempleo urbano abierto en Amrica Latina por Pases: 2004-2013
Pas
Regin
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Amrica Latina y el Caribe
10,3
9,0
8,6
7,9
7,3
8,1
7,3
6,7
6,4
6,3
Argentina
reas urbanas
13,6
11,6
10,2
8,5
7,9
8,7
7,7
7,2
7,2
7,1
Bahamas
Total nacional
10,2
10,2
7,6
7,9
8,7
14,2
15,9
14,0
16,2
Barbados
Total nacional
9,8
9,1
8,7
7,4
8,1
10,0
10,8
11,2
11,6
11,0
Belice
Total nacional
11,6
11,0
9,4
8,5
8,2
13,1
12,5
15,3
Bolivia
Capitales departamento
6,2
8,1
8,0
7,7
6,7
7,9
6,1
5,8
Brasil
Seis reas metropolitanas
11,5
9,8
10,0
9,3
7,9
8,1
6,7
6,0
5,5
5,5
Chile
Total nacional
10,0
9,2
7,7
7,1
7,8
9,7
8,2
7,1
6,4
5,9
Colombia
Trece reas
metropolitanas
15,8
14,3
13,1
11,4
11,5
13,0
12,4
11,5
11,2
10,6
Costa Rica
Total urbano
6,7
6,9
6,0
4,8
4,8
8,5
7,1
7,7
7,8
8,3
Cuba
Total nacional
1,9
1,9
1,9
1,8
1,6
1,7
2,5
3,2
3,8
Ecuador
Total urbano
9,7
8,5
8,1
7,4
6,9
8,5
7,6
6,0
4,9
4,6
El Salvador
Total urbano
6,5
7,3
5,7
5,8
5,5
7,1
6,8
6,6
6,2
Guatemala
Total urbano
4,4
4,8
3,1
4,0
3,9
Honduras
Total urbano
8,0
6,5
4,9
4,0
4,1
4,9
6,4
6,8
5,6
6,0
Jamaica
Total nacional
11,7
11,3
10,3
9,8
10,6
11,4
12,4
12,6
13,9
15,4
Mxico
reas urbanas
5,3
4,7
4,6
4,8
4,9
6,7
6,4
6,0
5,8
5,8
Nicaragua
Total urbano
9,3
7,0
7,0
6,9
8,0
10,5
9,7
Panam
Total urbano
14,1
12,1
10,4
7,8
6,5
7,9
7,7
5,4
4,8
4,7
Panam
Total urbano
11,4
9,8
8,4
5,8
5,0
6,3
5,8
3,6
3,6
3,7
Paraguay
Total urbano
10,0
7,6
8,9
7,2
7,4
8,2
7,0
6,5
6,1
Per
Total urbano
9,4
9,6
8,5
8,4
8,4
8,4
7,9
7,7
6,8
6,0
Repblica
Dominicana
Total nacional
6,1
6,4
5,5
5,1
4,7
5,3
5,0
5,8
6,5
7,0
Trinidad y
Tobago
Total nacional
8,4
8,0
6,2
5,6
4,6
5,3
5,9
5,1
5,0
Uruguay
Total urbano
13,1
12,2
11,4
9,6
7,9
7,6
7,1
6,6
6,7
6,8
Venezuela
Total nacional
15,3
12,4
9,9
8,4
7,3
7,9
8,7
8,3
8,1
7,8
Fuente: CEPAL, Balance preliminar de la Economa de las economas de Amrica Latina y el Caribe, 2013
119
Carlos Larrea
Venezuela
Amrica
Latina
Mxico
Brasil
Argentina
Costa
Rica
1990
Chile
1989
Bolivia
Colombia
Per
Ecuador
Ao
Cuadro 4: Amrica Latina:Poblacin urbana empleada en sectores de baja productividad por pases
principales: 1989-2012 (% de la PEA)
38.8
36.6
36.6
43.4
36.7
33.5
36.2
34.5
37.5
44.0
44.5
39.3
46.5
46.4
47.5
57.6
53.7
43.9
1991
1992
57.9
43.4
61.8
43.9
1993
1994
44.2
55.7
1995
45.8
1996
1997
42.7
45.7
53.6
60.3
64.4
1998
1999
57.4
2000
55.7
2001
56.0
2002
55.6
2003
2004
62.6
63.0
43.2
34.3
43.6
34.2
41.9
31.8
40.4
62.9
41.6
50.0
43.0
63.3
43.1
65.2
41.4
62.9
46.7
45.6
44.4
46.8
44.5
57.5
69.9
41.7
43.1
45.5
2005
57.3
41.2
43.1
42.5
56.9
40.6
41.8
45.4
2007
56.7
61.4
2008
56.9
59.5
58.6
2009
56.4
58.2
59.9
2010
54.9
58.9
59.6
2011
55.0
58.8
59.9
2012
54.0
57.1
58.9
39.5
43.3
41.0
39.0
60.0
30.6
41.4
40.1
58.6
30.0
44.2
38.0
39.0
37.7
37.3
26.7
46.4
Fuente: CEPALSTAT, 2014.
120
53.3
54.2
40.1
55.6
40.1
58.1
38.7
56.3
47.3
31.7
2006
59.7
41.2
38.6
39.7
53.7
39.5
52.7
37.6
51.5
36.8
51.2
36.0
51.6
35.7
51.8
36.2
51.6
36.0
50.1
46.0
45.0
45.4
44.0
Cuadro 5: Amrica Latina: ndice de trminos de Intercambio (base 2005 = 100)

2004
2005
2006
2007
Amrica Latina
95,3
Argentina
102,2
Bolivia
2008
2009
2010
2011
100,0
106,7
100,0
106,0
93,0
100,0
125,0
Brasil
98,7
100,0
Chile
89,3
100,0
2012
2013
109,6
112,9
103,3
113,4
122,2
118,6
115,7
110,0
124,6
118,9
118,4
126,3
125,8
122,7
127,0
128,7
124,6
140,9
156,4
161,8
155,8
105,3
107,5
111,3
108,7
126,1
136,1
128,1
127,2
131,1
135,6
117,9
119,3
146,0
146,9
138,5
134,2
Colombia
92,2
100,0
103,8
112,1
124,4
107,0
121,0
135,4
135,5
129,8
Costa Rica
104,0
100,0
97,1
96,1
92,5
95,6
91,8
88,4
87,9
88,1
Cuba
102,7
100,0
126,3
132,9
...
Ecuador
89,3
100,0
107,3
110,3
121,1
107,2
118,0
129,8
131,7
131,3
El Salvador
100,0
100,0
98,7
97,7
95,0
98,1
94,4
94,4
91,2
90,5
Guatemala
100,9
100,0
98,1
96,3
93,8
101,8
101,3
100,4
94,9
91,8
Hait
103,8
100,0
96,2
93,5
67,2
87,0
84,1
69,8
72,3
77,5
Honduras
100,0
100,0
95,4
93,6
87,9
94,0
96,6
104,7
91,4
83,0
Mxico
98,1
100,0
100,5
101,4
102,2
90,8
97,7
104,7
102,6
100,7
Nicaragua
101,4
100,0
97,6
96,6
92,4
101,3
102,2
101,8
101,8
99,4
Panam
101,9
100,0
97,1
96,2
91,8
96,3
94,4
92,4
92,7
95,0
Paraguay
107,1
100,0
98,1
102,7
110,2
107,8
107,8
110,3
111,4
108,0
Per
93,2
100,0
127,3
132,0
114,4
108,1
127,7
143,9
136,9
128,8
R. Dominicana
101,0
100,0
99,0
102,3
97,7
105,7
101,8
96,5
95,5
97,3
Uruguay
110,1
100,0
97,6
97,8
103,7
106,8
110,2
112,2
116,4
118,8
Venezuela
76,5
100,0
119,4
130,9
161,6
117,6
139,8
168,1
169,7
164,9
Fuente: CEPAL, Balance preliminar de la Economa de las economas de Amrica Latina y el Caribe, 2013.
121
Carlos Larrea
Cuadro 6
Ao
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Ecuador
Mxico
Per
Venezuela
Amrica
Latina 10
pases
Amrica Latina: Participacin de la manufactura en el PIB: 1992-2012
1992
23.9
11.7
16.4
16.0
15.5
18.1
14.2
16.5
15.2
16.9
16.9
1993
23.6
11.7
17.0
16.0
14.5
17.9
14.6
16.0
15.0
16.7
16.9
1994
23.3
11.8
17.2
15.7
14.0
17.8
14.9
16.0
15.5
16.7
16.9
1995
22.3
12.0
16.8
15.3
14.1
17.8
14.0
16.2
15.1
17.3
16.7
1996
22.5
12.1
16.5
14.7
13.6
17.7
14.8
17.1
14.9
16.9
16.8
1997
22.7
11.7
16.4
14.4
13.2
18.1
13.8
17.6
14.7
16.7
16.9
1998
22.3
11.4
15.6
13.7
13.1
18.6
14.1
18.0
14.3
16.3
16.7
1999
21.2
11.7
15.2
13.7
12.5
21.4
13.6
18.0
14.0
16.1
16.5
2000
20.6
11.6
15.4
13.8
13.6
20.4
15.8
18.1
14.4
16.3
16.6
2001
19.9
11.8
15.3
13.4
13.7
18.4
15.5
17.4
14.5
15.8
16.2
2002
19.9
11.5
15.3
13.4
13.7
18.4
15.2
17.2
14.6
14.9
16.0
2003
21.2
11.6
15.4
13.3
13.8
18.8
14.7
16.7
14.5
15.0
16.0
2004
21.8
11.8
15.8
13.4
14.2
18.7
14.2
16.6
14.8
15.7
16.2
2005
21.4
11.6
15.5
13.4
14.1
19.6
14.1
16.5
14.9
15.1
16.1
2006
21.5
12.0
15.1
13.4
14.1
20.0
14.1
16.5
14.9
14.7
15.9
2007
21.3
12.2
15.0
13.2
14.2
19.8
14.2
16.1
15.2
14.0
15.7
2008
20.9
11.9
14.7
12.9
13.8
18.6
14.6
15.7
15.1
13.5
15.3
2009
20.6
12.0
13.5
12.5
13.0
18.0
14.4
15.1
13.9
13.0
14.5
2010
20.7
11.9
13.8
12.1
12.7
17.9
14.2
15.6
14.5
12.9
14.8
2011
21.1
11.7
13.4
12.3
12.5
17.8
13.9
15.7
14.4
12.7
14.8
2012
20.6
11.7
13.0
11.9
12.0
18.0
13.8
15.7
13.8
12.3
14.4
Fuente: CEPALSTAT, 2014.
122
Grfico 13
Fuente: CEPALSTAT, 2014
123
Carlos Larrea
Grfico 14
Fuente: Jacks, 2013.
124
Grfico 15: ndices de Productividad Total de los Factores para Estados Unidos, Amrica Latina y el
Este de Asia: 1980-2008
Fuente: Levy e Schady, 2013.
Entre los pases andinos Bolivia mantiene una tendencia ascendente sostenida en su
gasto social desde los aos 1990, y es el pas con mayor porcentaje del PIB en inversin social, seguido por Colombia, que tambin incrementa su gasto social a partir de
2004. Esta expansin es ms temprana en el Per y en el Ecuador se presenta solamente desde 2007, luego de la eleccin del presidente Correa. Este ltimo pas mantuvo
uno de los niveles ms bajos de gasto social en la regin entre 1982 y 2006 (Grficos 3
y 4). Venezuela muestra tambin una expansin de su gasto social entre el 8 y el 12%
del PIB a partir de 2000, cuando se ubica en un nivel similar al colombiano.
Los salarios medios reales crecen sustancialmente en casi todos los 11 principales pases latinoamericanos entre 2003 y 2012, con excepcin de Nicaragua y Venezuela
(Cuadro 1). En este ltimo pas, en realidad los salarios reales declinan entre 2007 y
2012, revelando un deterior crtico a partir de 2000. Los salarios mnimos ascienden
tambin en casi toda la regin, siendo particularmente altos los incrementos en Brasil,
Uruguay y Ecuador, mientras que en Mxico, Paraguay, Repblica Dominicana y
Guatemala la tenencia est ausente (OIT, 2013).
La poblacin ocupada protegida por la seguridad social y/o de salud ascendi en
Amrica Latina del 51% en 2000 al 67% en 2012, los pases con mayores avances han
sido Brasil, Ecuador y Per, mientras entre las excepciones se destacan Mxico y El
Salvador (OIT, 2013).
125
Carlos Larrea
Las transferencias condicionadas de dinero a las familias pobres, que se iniciaron en

1990, se aplican actualmente en 17 pases de la regin, y han obtenido una reduccin de la pobreza de aproximadamente 2% en aquellos pases donde tienen mayor
incidencia y/o cobertura, como Brasil, Mxico y Ecuador (World Bank, 2009). Se
consideran una herramienta efectiva tambin para mitigar la reproduccin intergeneracional de la pobreza, por su efecto en la cobertura de servicios de educacin y
salud para los nios/as.
En sntesis, desde 2004 se observa un cambio extendido en las polticas sociales
latinoamericanas y en la regin andina en particular, retomando tanto un enfoque
universalista como una mayor intervencin del Estado en el mercado laboral y la
prestacin de servicios sociales. Este cambio no se ha limitado a pases con una
orientacin poltica progresista o de izquierda, como Brasil, Argentina, Bolivia y
Ecuador, entre otros, sino que se ha manifestado tambin en gobiernos ms conservadores como los de Mxico, Colombia y Per.
Resultados. Los avances en la reduccin de la pobreza en Latinoamrica alcanzados entre inicios de los aos 1990 y 2003 fueron modestos, y no lograron siguiera
revertir el deterioro de la dcada perdida de 1980, de tal manera que la incidencia de la pobreza se mantuvo sobre el 40% de la poblacin. Este escenario cambia
fuertemente a partir de 2004, y la pobreza declina hasta el 28% el 2012 (Grficos
2 y 10).
Para evaluar los cambios regionales y por pases en los resultados de variacin de la
pobreza, se han elaborado series de tiempo con regresiones exponenciales articuladas, tomando la incidencia de la pobreza antes y despus de 2004, para determinar las tasas de cambio de la pobreza en los intervalos 1990-2004 y 2004-2012, y
conocer si la diferencia entre estos perodos es estadsticamente significativa. Para
Amrica Latina en su conjunto se ha definido tambin el intervalo 1980-1990.
Los resultados de los modelos (Cuadro 2) muestran que en todos los pases andinos,
excepto Ecuador, el cambio es pronunciado, socialmente positivo y estadsticamente significativo, como lo es para el conjunto de la regin, cuya tasa media anual de
reduccin de la pobreza pasa de 0.9% a 4.9%. Se han formulado modelos para 6
pases adicionales para explorar con mayor detalle el contexto comparativo internacional, y los nicos casos donde no hay una variacin socialmente incluyente y
estadsticamente significativa son los de Mxico, donde el ritmo de reduccin de
la pobreza disminuye, Costa Rica y Chile, donde los cambios no son significativos
126
debido a que los logros alcanzado en el intervalo 1990-2004 fueron considerables.

Venezuela tiene tambin un cambio socialmente positivo y estadsticamente significativo, pero la reduccin reciente de la pobreza es discontinua e inestable.
El caso ecuatoriano se explica por la misma razn. La pobreza declin en este pas
en forma casi continua a lo largo del intervalo 2000-2012 (no hay informacin en
la fuente empleada (CEPAL) para aos anteriores) debido a los efectos devastadores
de la crisis social de 1998-1999, la ms aguda sufrida por el pas desde 1948 (Larrea,
2004). Con un punto de partida con pobreza inusualmente alto, su declinacin
antes de 2006 fue principalmente una recuperacin, como ocurri tambin en Argentina despus de la crisis de 2001. El Ecuador ha mantenido una tasa anual de
reduccin de la pobreza de 4.4% (2000-2004) y del 5.1% (2004-2012). Los casos
nacionales tambin pueden observarse en los grficos 7, 8 y 9.
En sntesis, con la notable excepcin de Mxico, que tiene un repunte de la pobreza
a partir de 2006 y un desempeo social poco alentador, debido a varios factores
especficos que han conducido a una crisis estructural profunda, a lo largo de los
principales pases de la regin los resultados obtenidos en la reduccin de la pobreza
han sido pronunciados, y casi siempre superiores a los registrados en los intervalos
anteriores.
La regin y la mayor parte de sus pases han registrado tambin, por primera vez
desde al menos 1982, una reduccin, aunque moderada, en la desigualdad social,
medida con el coeficiente de Gini (Grfico 11), que desciende de 0.57 en 2000 a
0.52 en 2012 (vase tambin CEPALSTAT, 2014). Esta mejora, sin embargo, se
amortigua y casi desaparece a partir de 2011.
Segn un estudio reciente de Lustig (2011, 2013), entre las polticas pblicas que
han logrado la reduccin reciente en la desigualdad social en varios pases de Amrica Latina, la ms importante es la prestacin subsidiada o gratuita de servicios
sociales en educacin y salud, mientras que, tanto la redistribucin social de los impuestos directos (a la renta y al patrimonio) como las transferencias condicionadas
de dinero a los hogares pobres han tenido efectos menores, aunque positivos, y los
impuestos indirectos (principalmente al valor agregado) tienen, por el contrario, un
efecto concentrador que aumenta la desigualdad social. Entre los pases estudiados,
los mayores efectos redistributivos se han alcanzado en Brasil y Uruguay, mientras
que en Per y Mxico, donde los subsidios a los servicios pblicos de educacin y
salud son menores, la reduccin de la desigualdad social es tambin menor. El anlisis se basa en simulaciones matemticas a partir de las encuestas de hogares.
127
Carlos Larrea
Con base en este argumento, se puede conjeturar que entre los gobiernos de Amrica Latina, aquellos que, teniendo una orientacin ms izquierdista, han avanzado
ms en la prestacin subsidiada o gratuita de servicios sociales en educacin y salud,
han obtenido tambin mejores resultados en la reduccin de la desigualdad social.
En general, los servicios sociales de educacin y salud fueron transferidos al mercado para la mayor parte de la poblacin en Amrica Latina bajo los lineamientos
del Consenso de Washington, y los gobiernos con orientacin de izquierda han
avanzado ms en la superacin de esta poltica.
Los resultados en educacin presentan un perfil similar, y son visibles en todos los
principales pases de la regin (Grfico 12). En muchos casos, como Brasil, el avance
en el promedio de escolaridad de la poblacin es ms rpido en el presente siglo que
el alcanzado durante los aos 1990.
En el campo del empleo tambin se han obtenido resultados alentadores, principalmente por la reduccin sostenida del desempleo abierto, que cae para Amrica
Latina del 10.3% en 2004 al 6.3% en 2013 (Cuadro 3) con logros importantes en
la mayor parte de los pases, principalmente en Brasil. Se han mencionado ya el
aumento de los salarios reales y de la proteccin social. Este panorama favorable,
sin embargo, tiene limitaciones, debido al masivo problema del subempleo. En los
principales pases - en particular en el rea Andina - la proporcin de trabajadores
en condiciones de baja productividad contina siendo elevada, y casi siempre supera
el 40%, ubicndose cerca del 50%. Es sorprendente que, segn CEPAL, los avances
en este sentido han sido mnimos, con la excepcin de Chile, y en alguna forma,
Brasil (Cuadro 4).
Es previsible la continuidad y profundizacin de los avances

sociales?
Los logros de las polticas sociales aplicadas en el rea Andina y en general en Amrica Latina son claramente superiores, por su difusin entre pases y su magnitud, a
los resultados obtenidos a partir de 1982. El interrogante ms importante se vincula
con las posibilidades de continuacin y profundizacin de estos avances.
Desafortunadamente, existen razones serias para dudar sobre la continuidad de los
avances sociales, que se detallan a continuacin. Algunas condiciones externas e
internas que permitieron los avances sociales tienden a agotarse progresivamente y,
salvo el impulso de polticas redistributivas complementarias y avances sostenidos
128
en calidad de la educacin, productividad del trabajo y diversificacin productiva,

es previsible una futura reduccin en las conquistas sociales de la regin, como ha
comenzado a ocurrir en los ltimos dos aos.
Cambios en el contexto internacional.

El crecimiento sostenido en el ingreso por habitante de Amrica Latina entre 2004
y 2013 (2.7% anual) ha sido impulsado principalmente por la expansin de las exportaciones de minerales, combustibles y alimentos y una mejora substancial en
la relacin de intercambio. El contexto internacional que posibilit este escenario
se articul principalmente por la rpida expansin de la economa china y otros
pases emergentes. A partir de la crisis financiera internacional desde 2007-2008 y
de la crisis del euro en Europa desde 2011, declina el crecimiento de la economa
mundial y en particular el de China (Grfico 5) que pasa de una tasa promedio de
crecimiento de 12% entre 2004 y 2007 a 7.8% en 2012, con una proyeccin de
7.5% para 2014. La nueva poltica econmica de China ha dado prioridad a mejorar la calidad del ambiente y al desarrollo de energas renovables, reduciendo la
elasticidad del crecimiento sobre la demanda de combustibles y minerales. Adems,
al avanzar el proceso de industrializacin hacia productos de alta tecnologa, su
intensidad en el empleo de minerales y combustibles disminuye. Los precios reales
del cobre, del petrleo, y de otros metales como el oro y la plata han comenzado
a declinar (Cuadro 5 y Grfico 14) y esta tendencia posiblemente se mantendr en
el futuro prximo, de tal forma que la rpida expansin de la demanda de materias
primas que impuls la recuperacin latinoamericana est frenndose y difcilmente
se repetir. De hecho, la tasa de crecimiento del ingreso por habitante en Amrica
Latina ha bajado del 4.1% anual entre 2004 y 2007 a 1.5% en 2013 (CEPAL, 2013).
Vulnerabilidad econmica.
La vulnerabilidad econmica latinoamericana, y de los pases andinos en particular,
es alta porque el crecimiento ha sido impulsado desde 1982 principalmente por el
sector externo, en detrimento de la economa dirigida al mercado interno, tanto en
la manufactura como en la agricultura. La proporcin de productos primarios en
las exportaciones, que haba mantenido una tendencia declinante hasta 1995 en los
pases ms industrializados de la regin como Brasil, Mxico e incluso Colombia,
se revierte en casi todos los pases ante la expansin de exportaciones de materias
primas, combustibles y alimentos (Grfico 13). De la misma forma, la participacin
de la manufactura en el PIB declina desde 1992 en casi todos los pases, incluyendo
129
Carlos Larrea
los ms industrializados como Brasil, Argentina, Mxico y Colombia (Cuadro 6).

Estos cambios estn asociados a una cada en la productividad total de factores, que
ensancha la brecha entre Amrica Latina por una parte, y el este de Asia y los pases
industrializados, donde la productividad asciende, por otra (Grfico 15). Como se
mencion, la participacin de trabajadores de baja productividad en la regin, y en
particular en el rea Andina, no ha disminuido (Cuadro 4).
En sntesis, el nuevo contexto internacional se caracteriza por un crecimiento menor de China y la economa mundial, con precios menos favorables para las materias
primas, y Amrica Latina ha debilitado su produccin de manufacturas y alimentos
para el mercado interno, no ha mejorado su productividad y ha diversificado poco
su economa, tornndose ms vulnerable a eventos internacionales adversos.
El crecimiento econmico explica la mayor parte (68%) de la reduccin alcanzada
en la pobreza en Amrica Latina entre 2003 y 2012, el restante 32% se debe a polticas sociales redistributivas, como las transferencias monetarias condicionadas, la
inversin en educacin, salud y seguridad social (World Bank, 2014). Estas polticas, sin embargo, tienen tambin algunos lmites.
El primero de ellos es su carcter pro-cclico, ya que dependen en su financiamiento
de recursos fiscales que son mayores en tiempos de bonanza. Si se reduce el crecimiento, la austeridad fiscal limitar los recursos para polticas sociales.
En segundo lugar, la inversin en educacin solamente conduce a mejoras en los
ingresos si hay una diversificacin econmica. Los sectores econmicos de mayor
expansin reciente, como la minera, el petrleo y la exportacin de soya, son
capital-intensivos y tienen pocas articulaciones productivas locales, y por tanto no
favorecen la diversificacin productiva. Adems las mejoras en educacin se han
concentrado en una expansin de la cobertura, sin alcanzar mejoras importantes
en la calidad. Es conocida que la calidad de la educacin se ubica en condiciones
internacionalmente desfavorables en Amrica Latina (World Bank, 2014).
La tendencia al agotamiento de la bonanza econmica y social reciente se puede observar ya en pases como Brasil, con las manifestaciones masivas de descontento desde
el ao pasado, Argentina, con descontento social y restricciones en el acceso a divisas,
y la crisis emergente en Venezuela. La situacin mexicana tambin es vulnerable.
130
Entre los pases andinos el potencial hacia una diversificacin productiva exitosa y
la consolidacin de los mercados internos con factor de crecimiento y generacin
de empleo es variable. En principio Colombia tiene condiciones comparativamente
ms favorables, dada su estructura productiva ms diversificada con un sector manufacturero relativamente eficiente en el contexto internacional, su mayor calidad
en la educacin y mayor institucionalidad. Venezuela y Bolivia, por el contrario,
muestran una trayectoria en su ingreso por habitante de lento crecimiento o declinacin desde hace varias dcadas, y tienen economas altamente especializadas
en petrleo y minera, respectivamente. Su institucionalidad y sus perspectivas de
diversificacin pueden estar afectadas por la enfermedad holandesa y otros problemas asociadas a economas extractivas. Ecuador y Per se ubican en una posicin
intermedia, con potenciales ventajas para Ecuador en trminos de perspectivas de
consolidacin institucional y potencial de diversificacin.
En el caso del Ecuador, sin embargo, existen algunos obstculos especficos, relacionados con sus limitadas reservas de petrleo y su reducido potencial minero. En
efecto, las reservas petroleras no permitirn ms de 20 aos de exportaciones netas,
y los proyectos mineros identificados difcilmente generarn rentas para el Estado
comparables a las actualmente generadas por el petrleo. Por tanto, una diversificacin productiva es prioritaria, pero las polticas emprendidas en este sentido
han conllevado resultados modestos durante las ltimas dcadas. El Ecuador, sin
embargo, tiene un alto potencial por su excepcional biodiversidad, su herencia cultural e histrica y su potencial para el turismo y otras formas de aprovechamiento
sustentable de la diversidad biolgica.
Hacia la formulacin de nuevas polticas sociales

En el nuevo contexto interno e internacional menos favorable, la continuidad de los
avances sociales en la regin se puede favorecer si las polticas actuales se complementen en cinco lneas recomendables.
La primera de ellas es la redistribucin de los activos productivos, que ha estado
casi completamente ausente del paquete de polticas implementado. Medidas como
la democratizacin del crdito, el apoyo a pequeos y medianos emprendimientos
mediante asistencia tcnica y capacitacin, mayor acceso a la tierra, al agua y a tecnologas apropiadas a los pobres en el campo, tienen un potencial importante con
efectos positivos tanto econmicos como sociales.
131
Carlos Larrea
La segunda medida recomendable es un impulso substancial a la calidad de la educacin, incluyendo la promocin de investigacin y desarrollo en ciencia y tecnologa, con un fuerte nfasis en tecnologas apropiadas para establecimientos medianos
y pequeos.
En tercer lugar, parece necesario promover la diversificacin productiva procurando dotar de una mayor resiliencia a los mercados domsticos y regionales, con
estrategias de desarrollo territorial integral, mecanismos adecuados de comercializacin, etc.
El cuarto elemento consiste en una poltica de consolidacin participativa de la
institucionalidad, en procesos de consolidacin de una gobernanza democrtica
y transparente, que simultneamente permita mantener las conquistas sociales alcanzadas y permita su continuidad. Los casos nacionales de Costa Rica, Uruguay
y Chile son ejemplos de la asociacin entre instituciones slidas y mejoras sociales
perdurables.
Finalmente, las polticas sociales deben integrar un componente que fortalezca la
resiliencia a eventos ambientales adversos que han afectado a la regin, como el
huracn Mitch y el Fenmeno de El Nio, cuya intensidad y frecuencia tendern
a acentuarse como resultado del calentamiento global. Es fundamental el control
de proceso de deterior ambiental como la deforestacin, degradacin de suelos y
fuentes de agua, y la promocin de tcnicas sustentables de produccin de alimentos
con base en la agroecologa y agroforestera.
132
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134
POLTICAS SOCIALES EN BRASIL DEL SIGLO XXI: EL

REGRESO AL DESARROLLISMO Y LA CENTRALIDAD
DEL REA SOCIAL 25
Lgia Mori Madeira26
Introduccin
Brasil ingresa en el siglo XXI intentando superar sus legados tradicionales, que
incluyen a un gran contingente poblacional viviendo en estado de pobreza y una
de las ms grandes desigualdades sociales del mundo, en un pas cuyo rgimen
democrtico se consolida y la economa da indicios de progreso. Considerado una
potencia regional, con una poltica internacional pautada por el establecimiento de
relaciones de cooperacin entre los pases vecinos y los pases del hemisferio sur,
Brasil viene estableciendo nuevos estndares cuando est en anlisis tanto las elecciones macroeconmicas, de regreso al desarrollismo en un perodo marcado por
las crticas del Consenso de Washington, como el papel dado a las polticas sociales,
nunca antes puestas en tamaa posicin de centralidad por los gobiernos que ascendieron al poder despus del regreso a la democracia. Los anlisis de gasto social a lo
largo de la ltima dcada comprueban lo que se ha invertido en las polticas sociales,
segn lo veremos ms adelante.
Sin embargo, al ser un pas de grandes dimensiones, caracterizado por desigualdades
no slo socioeconmicas, sino tambin territoriales, sumadas a la existencia de problemas especficos de determinados grupos sociales, como mujeres, jvenes, negros,
personas mayores y poblaciones tradicionales, el anlisis del impacto de las polticas
en cada uno de esos universos se revela difcil, pero fundamental.
El captulo propuesto tiene el objetivo de caracterizar el contexto sociopoltico
experimentado por Brasil en la ltima dcada, buscando entender el papel dado a
las polticas sociales definidas como mecanismos de proteccin social, reductoras de
desigualdades y productoras de acceso a bienes y servicios y, por lo tanto, instru25 Agradezco a Guillaume Fontaine por los comentarios durante el Seminario Nuevas dimensiones
sociales e internacionales de Amrica Latina. Tambin le agradezco a Alexandre Bem Rodrigues,
Luciana Pazzini Papi, Leonardo Gelinski, Ana Julia Possamai, Gilian Cidade y Taciana Barcellos Rosa,
investigadores del GT de Evaluacin de Polticas Pblicas del CEGOV/UFRGS, por la ayuda en la
compilacin y anlisis de los datos que hicieron que fuera posible realizar ese trabajo.
26 Coordinadora del GT de Evaluacin de Poltica Pblicas del Centro de Estudios Internacionales
sobre el Gobierno de la Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Brasil.
135
Lgia Mori Madeira
mentos de mejora de las condiciones de vida de la poblacin, cuyos resultados se los

pueden observar por el anlisis de trayectoria de indicadores sociales.
Para ello, este captulo se basa en el anlisis de las siguientes polticas pblicas sociales: polticas sectoriales (polticas de reduccin de la pobreza, poltica de trabajo
y empleo, poltica de salud, polticas de educacin) y la tendencia de creacin de
sistemas nicos; y polticas transversales (enfocndose, especialmente, en polticas
de gnero, de edad y de etnia).
El texto est estructurado del siguiente modo: despus de una introduccin con el
fin de ubicar el rol del desarrollo y de las polticas sociales en el Brasil actual, nuestro
propsito es analizar resumidamente cada una de esas reas (presentar el histrico
de su desarrollo, su trayectoria actual, enfocndonos en los principales programas
y polticas). Despus, pasamos al anlisis de la perspectiva y de la actuacin internacional brasilea con relacin a los polticos sociales, siguiendo al anlisis de los
indicadores sociales y su variacin en el perodo, as como los datos de gasto gubernamental por sector de poltica pblica, que contribuyen en la demostracin del
peso de determinada rea en las elecciones gubernamentales. El captulo concluye
analizando los retos encontrados por la poltica social y logra identificar su (in)capacidad de promocin de equidad, tanto produciendo inclusin, como reduciendo
o manteniendo exclusin e inequidad.
1. Desarrollismo y polticas sociales en la ltima dcada

En la ltima dcada se ha vivido un resurgimiento del debate sobre el desarrollo
en Amrica Latina y, especialmente, en Brasil. Tras un perodo de ruptura con el
nacional-desarrollismo y una redefinicin de la agenda pblica, inspirados en los
dictmenes del Consenso de Washington, a partir de la dcada de 2000, la perspectiva a favor del desarrollismo conquista espacio, progresivamente (Diniz, 2011). El
contexto latinoamericano fue propicio para esa retomada 27, haciendo del desarrollo
y su bsqueda por el bienestar colectivo, a partir de la expansin de las libertades
27 A partir del inicio del nuevo milenio, el escenario poltico latinoamericano cambi sustancialmente
por medio de un movimiento de giro a la izquierda por la va electoral. [] la emergencia de nuevos
gobiernos def lagr un debate sobre la necesidad de redefinir las prioridades de la agenda pblica para
ms all de la estabilizacin y de la rigidez fiscal. Ascendieron al primer plan temas antes relativamente
dejados de lado. Entre esos temas, cabe destacar: la reduccin de la exclusin social, el inconformismo
ante una posicin perifrica en el orden internacional, la aspiracin por transformaciones en la
geopoltica mundial, por la bsqueda de autonoma y por el fortalecimiento de la integracin regional,
por la diversificacin de alianzas, por la revitalizacin del debate sobre las reformas sociales, o, todava,
por la defensa de nuevas formas de insercin en el mercado internacional (Diniz, 2011: 502).
136
Polticas sociales en Brasil del siglo XXI: El regreso al desarrollismo y la centralidad del rea social
de los ciudadanos (Sen, 1999; 2001), un concepto clave para la construccin de los
proyectos polticos en esos pases.
En un pas como Brasil, con un legado de dficits de poder infraestructural y legal,
sumado a niveles muy elevados de desigualdad y de exclusin social, el resurgimiento del papel del Estado, ocupando nuevamente el centro de los hechos, fue central.
Buscando una ruptura con la dicotoma entre estabilizacin y desarrollo, el nfasis
se transfiri para temas como el crecimiento econmico y las polticas de generacin de empleo, preconizando el fortalecimiento del Estado y del mercado como
condicin necesaria para garantizar el crecimiento a tasas elevadas, factor indispensable para la reduccin de la desigualdad social (Diniz, 2011: 513).
En tal sentido,
[] las polticas de inclusin social basadas en la lucha
contra la pobreza y la reduccin de la desigualdad implantadas a partir del gobierno Lula marcaron un divisor de
aguas, una vez que ofrecieron una salida para el desarrollo
volcado al mercado interno (Boschi, 2010: 6). La opcin
por polticas enfocadas en la reduccin de la desigualdad
social, aunque estuviesen presentes en la agenda del gobierno de Fernando Henrique Cardoso, alcanza la posicin
de prioridad de desarrollo apenas en el gobierno Lula,
ilustrando justamente la definicin de una estrategia de
desarrollo basada en la incorporacin social y la expansin
del mercado interno. Se trata de un conjunto comprensivo
de polticas que tienen en el Programa Bolsa Famlia
(Auxilio Familia) la matriz fundamental, pero que incluye
una serie de otras iniciativas complementarias, volcadas a
la extensin de la ciudadana e inclusin en el consumo. La
ms reciente es la inclusin econmica, o sea, el acceso al
sistema bancario como una puerta, por su parte, a la difusin de programas de microcrdito (Boschi, 2010: 14).
El modelo de desarrollo escogido por Brasil integra el desarrollo econmico y la
inclusin social. Ese modelo coloca la poltica social en el centro de la estrategia
de desarrollo articulacin entre la estrategia macroeconmica y el desarrollo social anclado en el crecimiento econmico (Fagnani, 2011: 9) - y est basada en
137
Lgia Mori Madeira
un conjunto relevante de iniciativas, como la generacin de empleo e ingresos, la

poltica de valorizacin real del salario mnimo, en el aumento del gasto social, en
el incentivo a las polticas, en el progreso de las polticas pensadas para el combate
a la pobreza en los programas de fortalecimiento de la agricultura familiar, defensa
y proteccin del empleo formal y ampliacin del amparo de la previdencia social
(Campello, 2013:17; Fagnani, 2011: 9).
1.1. El sistema de proteccin social brasileo

La Constitucin Federal de 1988 restableci la democracia y consagr las bases de
un sistema complejo de proteccin social anclado en la universalidad, seguridad y
ciudadana (Fagnani, 2011). Desde entonces, y a pesar de la amplitud, la poltica social brasilea an se caracteriza por polticas especficas de baja coordinacin entre
ellas y grandes desafos con relacin a su amplitud (universalidad e integralidad) y
calidad de los bienes y servicios ofrecidos (Castro, 2012: 1018).
Se puede dividir las polticas sociales teniendo en cuenta los objetivos de proteccin
y promocin social. En el primer grupo, estn las polticas vinculadas a la seguridad
social; ya en el segundo, estn las polticas pensadas para la garanta de oportunidades ms amplias y equitativas de acceso a los recursos y beneficios conquistados por
la sociedad en su trayecto histrico. Adems de esas polticas tradicionales, se desarrollaron las polticas de corte transversal, destacndose las de igualdad de gnero y
racial y las de etapas del ciclo de vida.
Es posible verificar algunas tendencias del sistema de proteccin social brasileo. La
primera de ellas es el intento de reconstruccin de grandes sistemas nicos, como los
de salud y asistencia social, efectivamente en marcha, y otros an embrionarios como
el de seguridad pblica. Tal modelo est directamente relacionado al federalismo brasileo y a la existencia de tres entes autnomos (municipios, estados y el Gobierno
Federal de Brasil). Desde el punto de vista de la organizacin, a mediados de los aos
1990 inici un proceso de descentralizacin en varias reas de polticas pblicas, cuya
competencia se transfiri a los municipios. La tendencia actual es de un federalismo
coordinador, en que la etapa de formulacin de las polticas es responsabilidad del
Gobierno Federal, mientras que estados y municipios pasan a ser los principales implementadores de polticas criadas en mbito federal. La constitucin de los sistemas
nicos de polticas sociales obedece, generalmente, a ese modelo. Una ltima caracterstica, an bastante embrionaria, es el intento de articulacin intersectorial entre
las varias reas de polticas sociales.
138
Al describir, a continuacin, algunos sectores y reas de polticas sociales no pretendemos ser exhaustivos y en ningn momento agotar el debate a cerca de un sistema
de proteccin social tan complejo. El modo de presentacin de las reas tambin no
pretende ser definitiva, sino indicar/plantear sobre prioridades dadas por los gobiernos
actuales y algunas reas. Ms adelante, cuando se refiera a los gastos sociales, esas elecciones estarn ms claras. Iniciamos, por lo tanto, por las polticas sectoriales, seguidas
de las polticas transversales.
Polticas sociales sectoriales

1.1.1. Polticas de asistencia social: transferencia de
ingresos, insercin productiva y acceso a servicios
pblicos como el modelo de combate a la pobreza en
Brasil
En los ltimos aos, se ha producido una creciente institucionalizacin de la asistencia social en Brasil, por medio de instalacin de equipos pblicos, implantacin de
los servicios y aumento de recursos humanos del rea. La creacin del Ministerio de
Desarrollo Social y Combate al Hambre (MDS), en 2004, y la creacin del Sistema
nico de Asistencia Social (SUAS), en 2005, fueron fundamentales en ese proceso.
Con la propuesta de integrar la poltica de combate al hambre con las polticas de
transferencia de ingresos y de asistencia social, el MDS cambi la lgica de la prestacin de servicios sociales antes impactados por la fragmentacin y por la filantropa en un proceso coordinado y reglamentado de prestacin de servicios que buscan
efectivizar la garanta de derechos. La institucionalizacin de un Sistema pblico no
contributivo, descentralizado, cuyo objetivo est en construir nuevos parmetros y
referencias de actuacin en el campo de la asistencia social es un proceso indito no
slo en el pas, sino tambin en el mbito internacional.
A ejemplo del Sistema nico de Salud (SUS) en Brasil, el SUAS viene cambiando el
paradigma de la asistencia social, que migra de un modelo de prestacin de acciones
dispersas y eventuales a un nuevo formato reglamentado y organizado de servicios,
compactado en los tres niveles de gobierno, pasando a operar por niveles de proteccin. A travs de esa estandarizacin, se instituy una referencia nica en todo
territorio nacional en lo que se refiere a la nomenclatura, contenido, estndar de
funcionamiento de los servicios, estrategias y medidas de prevencin y superacin de
victimizaciones, riesgos, vulnerabilidades sociales (BRASIL, 2010b).
139
Lgia Mori Madeira
Es en el mbito de la asistencia social que estn las polticas de transferencia de ingresos en Brasil.
Se puede afirmar que los programas de transferencias condicionadas vienen siendo
uno de los principales motores de la innovacin en el mbito de la poltica social
latinoamericana en los ltimos quince aos. Actualmente, estos programas estn presentes en veinte pases de Amrica Latina y Caribe, donde dan cobertura a ms de 120
millones de personas, lo que equivale al 20% de la poblacin de la regin, a un costo
que est cerca del 0,4% del producto interior bruto (PIB) regional (CAMPELLO y
NERI, 2013).
El objetivo de los programas de transferencia de ingresos (PTCs28) estaba originalmente en la reduccin de la pobreza en corto plazo, por medio del aumento del consumo de las familias pobres incentivado por las transferencias monetarias, as como en
largo plazo, por medio del fortalecimiento del capital humano de los nios, fomentado por las condicionalidades".
Tal escenario es reflejo de un conjunto de polticas pblicas sociales siendo el principal el Programa Bolsa Familia (PBF). En octubre de 2003, por medio de la Medida
Provisoria en el 132, convertida en la Ley en el 10.386/2004, se cre el PBF, que
unific los procedimientos de gestin y ejecucin de las acciones de transferencia
condicionada de ingresos entonces existentes. La transferencia de ingresos dirigidos a
la poblacin productiva en edad activa, con nfasis en los nios, constituy una novedad en la poltica social brasilea. A su vez, el nfasis en las condicionalidades y, hay
que decirlo, el nfasis en las condicionalidades como forma de garantizar a las familias
beneficiarias el acceso y servicios bsicos en las reas de educacin, salud y asistencia
social da razn a la percepcin de que algunos determinantes de la pobreza se deberan atacar a largo plazo para que las futuras generaciones puedan, efectivamente,
tener condiciones de superar la pobreza (CAMPELLO y NERI, 2013).
El programa beneficia actualmente a cerca de 13,8 millones de familias en todo el
pas, lo que corresponde a una tercera parte de la poblacin, enfocando los extremadamente pobres y mantenidos por una inversin anual de 24 mil millones de reales.
Contando con un poderoso y preciso instrumento de identificacin socioeconmica,
28 La estructura bsica comn de los PTCs consiste en la entrega de recursos monetarios (y no
monetarios) a las familias en situacin de pobreza extrema y que tienen uno o ms nios menores de
edad, con la condicin de que cumplan con ciertos requisitos relacionados a la mejora de sus capacidades
humanas" (Cecchini, 2013: 371).
140
el Registro nico para Programas Sociales (Cadnico), y con una base institucional
y poltica fuerte, el Ministerio de Desarrollo Social creado en 2004, el PBF fortaleci
la descentralizacin administrativa y ejecutoria de sus objetivos, incorporando estados
y municipio en su proceso de consolidacin, reduciendo costes y llegando a slo un
0,5% del PIB.
En la esfera de las relaciones internacionales, la difusin de la experiencia brasilea
de combate a la extrema pobreza viene siendo realizada de diversos modos que involucran, entre otros, frums diplomticos, espacios de cooperacin tcnica y diseminacin de estudios acadmicos, llegando en los ltimos diez aos a una cooperacin
tcnica con 63 pases interesados en el programa (CAMPELLO y NERI, 2013).
Como resultado, el PBF ha sido responsable por la reduccin de la pobreza y de la
desigualdad de la riqueza (junto con otras transferencias del gobierno federal, como
el Beneficio de Aporte Continuado/BCP y otras polticas, como la valorizacin del
salario mnimo.
El acceso de las familias beneficiadas a las instituciones bancarias y comerciales, al crdito y al consumo planificado, ha resultado en autonoma y libertad en la aplicacin
de los recursos recibidos, as como el empoderamiento femenino en espacios pblicos
y privados, una vez que la titularidad de la tarjeta se concentra en las mujeres.
El PBF presenta resultados relevantes en la reduccin de la desnutricin e inseguridad alimentar y nutricional, en la mejora de las condiciones sanitarias de los nios y
embarazadas, por el cumplimiento de las condicionalidades, as como avances en la
educacin, por la reduccin de indicadores de evasin y regularizacin de la trayectoria escolar, con mejores promedios de frecuencia y aprobacin y menor desfasaje
edad-ao escolar. Los estudios apuntan a menores tasas de abandono escolar en la
enseanza primaria y secundaria entre los beneficiarios (Campello, 2013: 18-19).
Del punto de vista de la estructura del programa, la utilizacin de las estructuras existentes, como los sistemas pblicos de sanidad y educacin, sumado al fortalecimiento
del sistema nico de asistencia social (SUAS), as como el sistema de transferencia de
beneficios, por medio de la Caixa Econmica Federal, privilegiando la intersectorialidad, coordinando, monitoreando y evaluando las acciones por medio del Ministerio
de Desarrollo Social y Lucha contra el Hambre (MDS).
141
Lgia Mori Madeira
Sumada a la estrategia de bsqueda activa del Plan Brasil Sin Miseria, volcado a la
superacin de la extrema pobreza en el pas, a partir de la articulacin entre la garanta
de ingresos, inclusin y acceso a los servicios pblicos, se fortaleci la preocupacin
con el grupo ms incidente en la extrema pobreza: los nios y adolescentes de hasta
15 aos.
1.1.2. Polticas de trabajo y empleo: ampliacin de la

formalidad y del sueldo mnimo
El anlisis del mbito de trabajo y empleo en Brasil, teniendo como marco la Constitucin Federal de 1988, revela un constante embate entre derechos del trabajo, regulacin y flexibilizacin.
La historia brasilea de las relaciones de trabajo revela un modelo marcado por tres
aspectos centrales: la normalizacin de derechos del trabajo por parte del Estado; el
control del conflicto social, por medio de la tutela de los sindicatos de trabajadores y
la discrecionalidad de las empresas; y la disponibilidad de una amplia reserva de trabajadores que hacen presin en el mercado de trabajo. Ese modelo tiene origen en el
movimiento de industrializacin y urbanizacin de la economa brasilea en los aos
1930 (Ipea, 2008: 10).
En lo que se refiere al legado, histricamente se estableci un hiato entre la amplitud
formal de las normas laborales y la realidad de las relaciones de trabajo" (Ipea, 2008:
11), lo que result en un mercado de trabajo caracterizado por una gran desigualdad
de sueldos, elevada alternancia, predominio de situaciones informales de trabajo y
asistencia limitada de los derechos del trabajo, en virtud de la gran cantidad de trabajadores autnomos y de la exclusin inicial de los trabajadores rurales y domsticos".
En la Constitucin se garantizaron los derechos de los trabajadores y su extensin
como jubilacin, seguro desempleo, reserva de garanta por tiempo de trabajo (Fundo
de Garantia por Tempo de Servio - FGTS ) sueldo mnimo nacionalmente unificado, aguinaldo, descanso semanal remunerado, licencias pagadas, licencia maternidad y paternidad, aviso previo al despido, reduccin de la jornada laboral para 44 horas, entre
otros. La CF (Constitucin Federal) de 1988 tambin redujo las asimetras entre los
trabajadores, equiparando explcitamente los trabajadores urbanos y los rurales, y a los
permanentes y ocasionales.
142
Adems, la Constitucin tambin instituy elementos para la formacin de un sistema

pblico de empleo, incluyendo el seguro desempleo en el rol de los derechos sociales
de los trabajadores e instituyendo un fondo para su financiacin, as como para la financiacin de programas de desarrollo econmico (PIS/PASEP). Posteriormente, la
creacin del FAT (Fondo de Amparo al Trabajador), a partir del ingreso de los aportes
y de los retornos de los prstamos realizados, permiti el pago de los beneficios y de
los servicios de intermediacin de mano de obra y cualificacin profesional.
La inclusin de derechos en la Constitucin implic avances en la direccin de la
regulacin pblica del trabajo en Brasil, pero no fue capaz de romper con el legado
histrico de las relaciones de trabajo (Ipea, 2008: 17).
A lo largo de los ltimos 25 aos, se puede notar una considerable ampliacin del
mercado de trabajo en Brasil, tanto en trminos del crecimiento de la poblacin econmicamente activa (PEA), como de ampliacin de la participacin femenina en el
mercado de trabajo. El anlisis del perodo indica diferentes ciclos de ampliacin y
retraccin econmica, que coinciden con la coyuntura macroeconmica de la poca.
En perodos de retraccin y recesin (dcada de 1990) cobraron fuerza las ideas de
flexibilizacin del trabajo; mientras el panorama ms reciente (2004 en adelante), de
crecimiento econmico llev a consecuencias positivas para el mercado de trabajo:
aumento del empleo, descenso de la informalidad, aumento de los rendimientos y
reduccin de las desigualdades, convive con tendencias a veces de flexibilizacin a
veces de regulacin.
Adems de haber ampliado la oferta de ocupaciones, el
mercado de trabajo perfeccion su calidad. [...] Esa mejora
en la calidad de las ocupaciones reflej el avance de los empleados formales. [...] Hay que sealar que los efectos de ese
aumento sobre las variables macroeconmicas son positivos,
bsicamente porque permiten que el consumo de las familias contine apoyando el avance del PIB (Producto Interno
Bruto), como viene ocurriendo hace algunos aos (Ipea,
2010: 3).
En trminos de polticas de trabajo e ingresos se destaca, en este perodo ms reciente,
la creacin del Sistema Pblico de Trabajo e Ingresos (SPTER), la poltica de valorizacin del sueldo mnimo, la poltica de fomento de la economa solidaria, as como
las discusiones sobre la promocin del trabajo decente. Enfocaremos las dos primeras.
143
Lgia Mori Madeira
Sistema Pblico de Trabajo e Ingresos (SPTER)

El Sistema Pblico de Trabajo e Ingresos (SPTER) rene acciones y programas direccionados a la garanta del ingreso de los trabajadores (seguro desempleo y abono
salarial), servicios de intermediaciones y cualificacin profesional y servicios de generacin de trabajo e ingresos.
El seguro desempleo se le concede al trabajador despedido sin motivo justificado y
que cumpla con una serie de condiciones, como haber recibido sueldos consecutivos
en el perodo de 06 meses anteriores al despido, haber estado empleado por, al menos, 06 meses en los ltimos 36 meses, no estar recibiendo al mismo tiempo ningn
otro beneficio de previsin social, no contar con ingresos propios suficientes para el
sustento de su familia. Estudios recientes sealan la baja cobertura del beneficio en el
mercado de trabajo y la elevada alternancia en el mercado de trabajo en la trayectoria
del nmero de beneficiarios (Ipea, 2010: 14).
Con relacin a la intermediacin de la mano de obra, el sistema pblico se basa en
la articulacin entre medidas de proteccin a los desempleados y su reinsercin en el
mercado de trabajo. Estudios demuestran que, as como en otros pases, el sistema
pblico brasileo tiene baja incidencia sobre el movimiento del mercado de trabajo.
El reto colocado es, ya que las agencias pblicas son la puerta de entrada del sistema,
brindando acceso a los servicios de formacin y cualificacin profesional, garantizar
mejores oportunidades de trabajo, especialmente para los grupos sociales tradicionalmente excluidos del mercado de trabajo (Ipea, 2010: 18).
En trminos de cualificacin y aprendizaje profesional, la novedad es la implantacin
del Programa Nacional de Acceso a la Educacin Tcnica y Empleo (PRONATEC).
Creado por la Ley N 12.513/2011, el PRONATEC tiene por objetivo ofrecer cursos de educacin profesional tcnica de nivel intermedio y cursos y programas de
formacin inicial y continuada de los trabajadores. Ese programa busca "ampliar la
oferta de educacin profesional y tecnolgica, por medio de programas, proyectos y
acciones de asistencia tcnica y financiera, y se propone especficamente a ampliar,
interiorizar y democratizar cursos y programas, as como "ampliar las oportunidades
de educacin de los trabajadores, por medio del aumento de la formacin y cualificacin profesional".
144
Actualmente se ha instituido la obligacin de que aquellos que hayan recibido el seguro desempleo en, por lo menos, tres oportunidades en los ltimos diez aos, realicen
un curso de cualificacin en el mbito del Pronatec.
Con relacin a la integracin de los servicios de empleo, el programa Ms Empleo
permite que los operadores del sistema -agencias estatales y municipales del Sine,
SRTFs, CEF, organismos de educacin profesional- reciban la misma informacin
sobre el trabajador.
Poltica de valorizacin del sueldo mnimo

Con un historial de fluctuaciones, con perodos de disminucin de su valor real y
perodos de revalorizacin, a partir de 1995 el valor real del sueldo mnimo volvi a
crecer como resultado de decisiones puntuales del gobierno federal y del Congreso
Nacional.
Sin embargo, a partir de 2004, por presin de las centrales sindicales, se constituy
una comisin tripartita para estudiar los criterios de una poltica nacional de valorizacin del sueldo mnimo en largo plazo y se cre un criterio de valorizacin real
que garantiza la transferencia de ganancias reales de productividad de la economa
a la base de los sueldos y, al mismo tiempo, permite la previsibilidad de los agentes
econmicos sobre los costes del trabajo (Ipea, 2008, p. 63).
1.1.3. Polticas Sanitarias: el Sistema nico de Salud y la

garanta sanitaria universal
El hito de la organizacin del Sistema nico de Salud (SUS) en Brasil es la Constitucin Federal de 1988, que reconoci la salud como un derecho inherente a la
ciudadana, con el consecuente deber del Estado de garantizar las condiciones para el
ejercicio y la institucionalizacin de un sistema cuyos principios de universalizacin
y atencin integral, descentralizacin con direccin nica en cada nivel de gobierno,
regionalizacin de la cadena de servicios como forma de orientacin y de participacin popular como instrumento de control social (Ipea, 2008: 20) marcan la ruptura
con el modelo anterior.
La creacin del SUS se dio a partir de un amplio proceso de discusin y politizacin
del tema de la universalidad del derecho a la salud, conocido como Movimiento de la
145
Lgia Mori Madeira
Reforma Sanitaria29. La poltica sanitaria30 est organizada segn diferentes tipos de

actividades y niveles de atencin atencin farmacutica, atencin bsica, intermedia
y de alta complejidad -, grupos especficos de la poblacin, acciones de vigilancia en
salud.
La expansin del acceso a la atencin bsica comenz con el Programa Salud de la
Familia (PSF) que contribuy para reorientar el modelo de atencin. Actualmente, en
la nueva Poltica Nacional de Atencin Bsica
"la estrategia Salud de la Familia sigue siendo considerada
como la forma de organizacin prioritaria de la Atencin
Bsica en el pas, pero la nueva poltica incorpora criterios
relacionados a otras formas de organizacin existentes en
los municipios, que llaman a los equipos multiprofesionales
de Equipos de Atencin Bsica (EABs). De esa forma, la
PNAB31 asume la multiplicidad de formas de organizacin
de la Atencin Bsica a la Salud en el Pas (Ipea, 2013: 9).
Dentro de la complejidad intermedia, el SUS es responsable por la atencin de urgencia y de emergencia por medio del Sistema de Atencin Mvil de Urgencia (SAMU)
y de las Unidades de Pronta Atencin (UPAs). El SAMU tiene como finalidad
prestar auxilio a la poblacin en caso de urgencia, y es una puerta de comunicacin
entre los usuarios y los servicios sanitarios. En ese aspecto siempre se ha encontrado
uno de los problemas ms grandes del sistema, el exceso de aforo de puestos de pronta
atencin y la baja capacidad de resolucin primaria (Ipea, 2008: 34). Sin embargo,
cambios en la forma de acceso a la atencin de las urgencias y disminucin de la im29 Ese movimiento buscaba romper con un sistema de salud excluyente, segmentado, con fuerte
hegemona privada en la oferta y nfasis en las acciones de recuperacin de la salud (IPEA, 2008: 8).
30 Brasil se destaca en varios aspectos de su poltica de salud. Entre ellos se mencionan el Programa
Salud de la Familia (PSF), la ampliacin del acceso a trasplantes, el Programa Nacional de
Inmunizaciones, el control de las enfermedades transmitidas sexualmente ETS/Sida (DST/Aids), la
poltica de humanizacin, el Servicio de Atencin Mvil de Urgencia (Samu), el acceso a tratamiento
odontolgico por medio del Programa Brasil Sonriente.
31 Recientemente, adems de esos ejes de accin, el SUS ha desarrollado acciones de mejora en
la calidad de la atencin que ofrece, as como ha implementado acciones orientados a segmentos
especficos de la poblacin, como mujeres, nios y adolescentes, la poblacin negra y los ancianos.
Actualmente, se estn desarrollando redes de atencin prioritaria como la Red Cigea, la Red de
Atencin a las Urgencias y la Red de Atencin Psicosocial. Por fin, el SUS tambin se hace responsable
por la atencin farmacutica y por el acceso a los medicamentos, por medio de la Poltica Nacional de
Medicamentos, de la Poltica Nacional de Atencin Farmacutica y del Programa Farmacia Popular.
146
portancia de los sectores de urgencia en los hospitales, debido a la implantacin de los

elementos prehospitalarios intermedios, buscan mejoras en la poltica sanitaria.
La alta complejidad corresponde, en el mbito del SUS, al conjunto de procedimientos que incluyen alta tecnologa y alto valor. Entre las polticas de ese nivel, se destaca
la poltica nacional de trasplantes, las de atencin cardiovascular, atencin al paciente
con enfermedad renal crnica, atencin al paciente oncolgico, atencin en traumatologa y ortopedia, etc. El acceso a esos procedimientos se da por medio de centrales
de regulacin, nacionales o estatales (Ipea, 2008: 32).
Veinticinco aos despus de aprobada la Constitucin Ciudadana, es posible reconocer un gran progreso en lo que se refiere a la atencin sanitaria, a partir del fortalecimiento de las acciones de promocin de la salud y prevencin de las enfermedades,
de la expansin de la atencin y del mejor acceso a los servicios, lo cual resulta en una
significativa mejora de los indicadores sanitarios de la poblacin brasilea.
Estudios recientes de la poltica demuestran el progreso en la ampliacin de la atencin, en la reduccin de las desigualdades en el acceso a los servicios sanitarios y en
los procesos de descentralizacin de responsabilidades del gobierno federal para los
dems estados del pas (Ipea, 2013:1). A pesar de los esfuerzos y del gran nmero de
programas, persisten desigualdades y deficiencias, especialmente en lo que se refiere a
la reglamentacin de la iniciativa privada y a la financiacin, as como a la insuficiencia de recursos humanos. En 2013, se lanz el Programa Ms Mdicos, que pretende
suplir la carencia de mdicos, especialmente en las regiones ms lejanas y en las periferias de los grandes centros urbanos.
1.1.4. Polticas de educacin: universalizacin de acceso X

calidad en la enseanza un dilema que se reproduce
La educacin es un derecho garantizado constitucionalmente. Desde 2009, la escolaridad es obligatoria entre los 4 y los 17 aos de edad en Brasil. Los tres entes
gubernamentales (municipios, estados y Gobierno Federal) son responsables por el
ofrecimiento de educacin en todos los niveles de enseanza, desde el jardn de infancia hasta el postgrado.
En el nivel de la educacin infantil, estn en marcha programas de construccin de
guarderas y jardines de infancia, formacin de profesionales, oferta de merienda y
distribucin de libros infantiles. En la educacin primaria hubo la universalizacin
147
Lgia Mori Madeira
del acceso (el 98% de los nios de 6 a 14 aos en la escuela), quedando el desafo de
mejorar la calidad y ampliar la escolaridad. Por otro lado, en la educacin secundaria
la preocupacin es tanto con el mantenimiento en la escuela como con la profesionalizacin.
Se destacan los siguientes programas de poltica educativa:
Brasil escolarizado: conjunto de polticas educativas para la educacin primaria universal, asegurando la equidad en el acceso y permanencia de los
estudiantes a la educacin infantil, la educacin primaria y secundaria y de
educacin de adultos y jvenes.
Educacin para Jvenes y Adultos: tiene como objetivo elevar el nivel de
alfabetizacin y escolaridad de la poblacin de jvenes y adultos, la reduccin de la tasa de analfabetismo y el nmero absoluto de analfabetos, con un
enfoque en los jvenes y los adultos de 15 aos o mayores, analfabetas o con
escasa educacin.
Brasil Profesionalizado: fortalece las redes estatales de educacin profesional y tecnolgica y promueve la construccin de nuevas escuelas tcnicas
federales.
Pronatec: ya mencionado en el mbito de las polticas de empleo, tiene como
objetivo expandir la oferta de cursos tcnicos y profesionales de nivel secundario y de formacin inicial y continuada para trabajadores.
Universidad Brasil: tiene como objetivo extender, con la calidad, el acceso a la enseanza universitaria, la investigacin y la extensin, con el fin
de difundir el conocimiento. Programa Universidad para Todos (ProUni),
Programa de Financiacin Estudiantil (FIES), Programa de Extensin Universitaria (PROEXT), Programa de Accesibilidad en la Educacin Superior
(Incluir), Sistema de Seleccin Unificada (Sisu) y Programa de Apoyo a Planes de Reestructuracin y Expansin de Universidades Federales (Reuni).
An existen otros temas y programas educacionales, conectados a otras polticas como
la de conectividad, en el cual el Plan Nacional de Banda Ancha tiene como objetivo la
expansin de la banda ancha a escuelas urbanas y rurales, concesin de computadoras
porttiles para profesores y alumnos, as como desarrollo del Programa Nacional de
148
Informtica en la Educacin y Programa Nacional de Tecnologa Educacional (Fagnani, 2011: 28).
Polticas sociales transversales

Ms all de las polticas sectoriales descriptas hasta aqu, se desarrollaron en Brasil una
serie de polticas de corte transversal que tienen carcter tanto de proteccin como
de promocin social, entre las cuales se destacan las polticas de igualdad de gnero,
igualdad racial, as como polticas de ciclo de vida, pensadas para nios y adolescentes,
juventudes y personas mayores (Castro, 2012: 1019).
1.1.5. Polticas de gnero: acceso a la salud y combate a las

desigualdades en el mundo de trabajo y a la violencia
de gnero
La interaccin entre poltica social y temtica de gnero sufri, a lo largo del siglo
XX, profundas alteraciones, ya sea en lo que se refiere a la insercin de las mujeres en
el mercado de trabajo o en las polticas de combate a la violencia domstica (IPEA,
2008: 242). La institucionalizacin de los debates y cuestiones de gnero ocurri en
la esfera federal en 1985 con la creacin del Consejo Nacional de los Derechos de
la Mujer (CNDM)32 por medio de la Ley 7.353/85. Otro hito institucional fue la
creacin de la Secretara de Polticas para Mujeres en 2003, que se convirti en un
rgano gestor de polticas e implementador en las diversas reas como seguridad,
salud, educacin, etc. Dentro de las polticas para mujeres, podemos destacar tres ejes
principales: igualdad de oportunidades en el mercado de trabajo; atencin a la salud;
y combate a la violencia.
Las polticas de promocin de la igualdad de oportunidades en el mercado laboral, encuadradas en el 3. objetivo del milenio igualdad entre sexos y valoracin de la mujer, que tiene como hito institucional la actuacin del Ministerio del Trabajo a travs
del Programa de Generacin de Empleo e Ingresos (Proger) y del Grupo de Trabajo
para Eliminacin de la Discriminacin en el Empleo y en la Ocupacin (GTEDEO)
1996. En 2005 se creo el Programa Pro Equidad de Gnero dirigido a la empresa, con
la finalidad de incentivar la promocin de la igualdad en el ambiente de trabajo entre
32 rgano articulador de polticas pblicas para mujeres. La actuacin de este rgano tuvo destaque
en la Asamblea Nacional Constituyente en la cual, en accin conjunta con la bancada feminista, que
qued conocido como el lobby del labial. Adems de la participacin significativa de los movimientos
sociales, como por ejemplo, la Marcha das Margaridas movimiento de las trabajadoras rurales, que se
constituyen como hitos de las polticas para mujeres.
149
Lgia Mori Madeira
hombres y mujeres. En el rea rural, hay el Programa Nacional de Documentacin

de la Mujer Trabajadora Rural, que tiene el objetivo de proveer, de forma gratuita,
documentacin civil a las mujeres asentadas de la reforma agraria.
En la esfera de las polticas de atencin a la salud, tenemos como marca institucional la implantacin del Programa de Atencin Integral a la Salud de la Mujer
(Paism), instituido en 1983, donde se pas de una lgica de la salud materno-infantil
a la atencin a las mujeres en todas las etapas de la vida. En el ao de 2005 se lanz
la Poltica Nacional de Derechos Sexuales y Reproductivos, que tiene el objetivo de
prevenir embarazos no deseados y reducir el nmero de abortos y muertes resultantes
de ese procedimiento quirrgico. (IPEA, 2008: 248) En lo que se refiere a los objetivos del milenio, cabe destacar la creacin del Pacto Nacional por la Reduccin a
la mortalidad Materna y Neonatal (2004) que perdura hasta hoy, este que, a su vez,
tiene el objetivo atender el 4. y 5. objetivo de las Naciones Unidas reduccin de la
mortalidad infantil y mejorar la salud de las embarazadas, respectivamente.
El eje de las polticas de combate a la violencia y asistencia a las vctimas de violencia se constituye como una de las principales reivindicaciones del movimiento
feminista desde la dcada de 1980 (IPEA, 2008:248). Dentro de la estructuracin
de la poltica de combate est la interaccin entre las Comisaras Especializadas de
Atencin a la Mujer (Deams); la creacin de la Secretara de Polticas para las Mujeres
en 2003 que instituye la Central de Atencin a la Mujer (Telfono 180) y sancin de
la Ley 11.340/2006 Ley Maria da Penha que determin la creacin de Juzgados
Especializados en Violencia Domstica. En el ao 2007 se sancion el Pacto Nacional
por el Enfrentamiento de la Violencia contra las Mujeres33 segunda en la intersectorialidad y transversalidad que prev la interaccin de las tres esferas federativas en
el combate a violencia.
33 El pacto tuvo sus ejes reestructurados para el plano perodo 2013-2015 en: garanta de la
aplicabilidad de la Ley Maria da Penha; ampliacin y fortalecimiento de la red de servicios para
mujeres en situacin de violencia; garanta de seguridad ciudadana y acceso a la Justicia; garanta de
los derechos sexuales y reproductivos; enfrentamiento a la exploracin sexual y a la trata de mujeres; y
garanta de autonoma de las mujeres en situacin de violencia y ampliacin de sus derechos (IPEA,
2013: 517). Otros, cabe destacar que, en 2011, hubo la ampliacin de la Red de Atencin a las Mujeres,
esta que, a su vez, ocurre a travs de la articulacin con el SUAS y Deams.
150
La Secretara de Polticas para Mujeres34 acta en el plano internacional junto con

la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU), la Organizacin de los Estados
Americanos (OEA), el Mercado Comn del Sur (MERCOSUR), la Comunidad de
los Pases de Lengua Portuguesa (CPLP) 35 y el grupo tripartita IBAS (Brasil, India y
Sudfrica) (SPM, passim) en los foros participativos y en la elaboracin de la agenda
internacional. Junto con la organizacin de las Naciones Unidas, podemos destacar
su participacin en el Comit CEDAW que tiene como atribuciones la garanta de la
aplicacin de Convenciones para la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin contra la Mujer, y su participacin en la Comisin sobre la Situacin de la Mujer
CSW que tiene el objetivo de fiscalizar la implementacin del Plano de Accin de
Beijing.
1.1.6. Polticas de edad para nios y adolescentes, jvenes y

personas mayores: progresos y retos
Las polticas sociales elaboradas bajo el recorte de edad se destinan a tres grandes grupos: nios y adolescentes, jvenes y personas mayores:
Polticas Sociales para Nios y Adolescentes

El Gobierno Federal, por medio de la Secretara de Derechos Humanos de la Presidencia de la Repblica articula diversos programas en la promocin de la infancia.
Con relacin a la definicin del pblico meta de estas polticas, la delimitacin de
edad entre nios y adolescentes, en la cual se aplica el trmino nio para personas entre 0 y 13 aos y para adolescentes corresponde de 14 a 17 aos36. La legislacin brasilea, Estatuto del Nio y del Adolescente y la Constitucin Federal de 1988 definen a
nios y adolescentes como personas de derechos en condicin peculiar de desarrollo.
34 En lo que se refiere a la SPM, debemos destacar que las polticas mencionadas anteriormente se
articulan por subsecretaras de la SPM, estando dividida as: Secretara de Articulacin Institucional y
Acciones Temticas (polticas de educacin, cultura, entretenimiento, salud); Secretara de Polticas del
Trabajo y Autonoma Econmica de las Mujeres (polticas de trabajo); y Secretara de Enfrentamiento
a la Violencia contra las Mujeres (Polticas de Combate a la Violencia).
35 Se cre la CEPAL en 1948 para monitorear las polticas pensadas para la promocin del desarrollo
econmico de la regin latinoamericana, auxiliar las acciones encaminadas para su promocin y
contribuir para reforzar las relaciones econmicas de los pases de la regin, tanto entre ellos como con
las dems naciones del mundo. (SPM, passim)
36 Clasificacin de edad prevista en el Estatuto del Nio y del Adolescente (Ley n 8.069/1990).
151
Lgia Mori Madeira
Tenemos como hito legislativo internacional de la proteccin y promocin de los

derechos de los nios y de los adolescentes la Convencin Internacional sobre los
Derechos del Nio de la ONU, Reglas de Beijing administracin de la justicia infantojuvenil y las Directrices de Riad. En la definicin de las polticas de la infancia,
hay la erradicacin del trabajo infantil, garanta del acceso a la educacin (2 objetivo
del milenio), proteccin contra la violencia sexual, polticas de reintegracin social
(medidas socioeducativas) y acogida familiar (guardia, abrigos, sistemas de reconstitucin de vnculos SUAS).
Desde 2011 estn en curso los siguientes programas en la promocin de la infancia:
Proyecto Consejo Tutelar Referencial; Proyecto Garantas de Derechos del Nio y
del Adolescente; Poltica Nacional de Derechos de Nios y Adolescentes al Convivio Familiar y Comunitario; Programa Nacional de Enfrentamiento de la Violencia
Sexual contra Nios y Adolescentes (PNEVSCA); Sistema Nacional de Atencin
Socioeducativa SINASE; Observatorio Nacional de los Derechos del Nio y del
Adolescente; Sistema de Informaciones para Infancia y Adolescencia Sipia; Programa de Acciones Integradas y Referenciales de Enfrentamiento a la Violencia Sexual
Infantojuvenil en el Territorio Brasileo (PAIR); Programa de Erradicacin del Trabajo Infantil (Peti); y Programa de Proteccin a Nios y Adolescentes Amenazados
de Muerte (PPCAAM).
Polticas sociales para Jvenes

Al enfocarse en la poblacin joven, las polticas sociales se destinan a suplir el conjunto
de condicionantes de desigualdad vividas por los jvenes por diversos factores37, como
por ejemplo: origen social, niveles de ingresos, raza, sexo, de las disparidades socioeconmicas entre campo y ciudad, entre las regiones del pas (IPEA, 2009:111). As,
se tiene la destinacin del enfoque de la poltica a la inclusin en el mercado laboral.
Vislumbrada esa condicin peculiar del joven, se tiene como hito de la poltica para
jvenes la instauracin de la Poltica Nacional de Juventud de 2005 que cre la Secretara Nacional de Juventud (SNJ) junto con la creacin de un Consejo Nacional
de la Juventud, indito en pases de Amrica Latina (SNJ, passim). En el mismo ao,
37 Se debe tener en cuenta tambin la inmersin del joven en situaciones de violencia derivadas de
diversos condicionantes.
152
tenemos la creacin del Programa Nacional de la Juventud 38 que tiene como objetivos
la reintegracin a proceso educacional, calificacin profesional, y el acceso a acciones
sociales (IPEA, 2009: 113).
Con relacin a los objetivos del milenio de las Naciones Unidas, podemos destacar
en las polticas destinadas a la juventud la interfaz del 1 objetivo del milenio que es
reducir la pobreza (insercin de los jvenes en el mercado laboral) y del 2 objetivo del
milenio que es alcanzar la enseanza bsica universal (incentivo de reintegracin de
los jvenes al medio ambiente de enseanza y calificacin). Con relacin a la agenda
internacional, podemos destacar: la Preconferencia de las Amricas y Caribe, la cual
su sede fue en Brasil en 2010, que result en la elaboracin de la Carta Bahia39 para
presentacin en la Conferencia Mundial de la Juventud; se instituy ese ao como el
Ao Internacional de la Juventud; y, poco despus, se realiz la Conferencia Mundial
de la Juventud en Mxico.
Polticas Sociales para Personas Mayores40

A travs de los aos, y con los progresos tecnolgicos, la expectativa de vida de la
poblacin brasilea aument de modo considerable en los ltimos aos, "entre 1970 y
2010 la expectativa aument 30 aos" (ONU, 2013: passim). Ante esa realidad (el envejecimiento de la poblacin brasilea), debemos tener en cuenta que los individuos
38 El programa se divide en cuatro vertientes: el ProJovem Adolescente destinado a jvenes de
15 a 17 aos, beneficiarios del Programa Bolsa Famlia (Subsidio Familiar) y/o egresos de medidas
socioeducativas; el ProJovem Campo (Saberes de la Tierra) destinado a jvenes de 18 a 19 aos,
habitantes de la zona rural, no concluyentes de la enseanza fundamental, como ingresos per cpita
familiar de un sueldo mnimo; el ProJovem Trabajador Urbano destinado a jvenes de 18 a 29 aos,
no concluyentes de la enseanza bsica, con ingresos per cpita familiar de un sueldo mnimo; y el
ProJovem trabajador destinado a jvenes de 18 a 29 aos que haya concluido la enseanza bsica y
estn desempleados. La gestin de este programa ocurre de forma transversal a travs de la interaccin
de diversas secretaras y ministerios, tales como: Secretara General de la Presidencia de la Repblica,
Secretara Nacional de la Juventud, Ministerio de Trabajo y Empleo, Ministerio de Desarrollo Social y
el Ministerio de Educacin (MEC). Se estima en gastos presupuestarios con el programa en el ao de
2008 en el valor de 1,2 mil millones de reales (IPEA, 2009:114).
39 El documento sell el compromiso entre gobierno, sociedad civil y parlamento de los 30 pases
presentes en el encuentro, reforzando la importancia del tema y sugiriendo su prioridad en las polticas
pblicas del continente americano. La Carta da Bahia list una serie de propuestas enfocadas en la
gestin de las polticas nacionales de desarrollo; enfrentamientos de la miseria, de la pobreza y de la
exclusin; Trabajo y Empleo; Educacin; Acceso de los Jvenes a la Tecnologa e Innovacin; Salud
como factor de inclusin; equidad de gnero; seguridad y promocin de los Derechos Humanos;
desarrollo sostenible; integracin internacional; participacin ciudadana y asociativismo, adems de la
cooperacin internacional de la juventud (SNJ, passi.
40 El estatuto de la persona mayor define como persona mayor a las personas con 60 aos o ms.
153
Lgia Mori Madeira
en ese proceso biolgico son introyectados en una situacin de vulnerabilidad. Entre

los factores condicionantes de esa situacin podemos destacar: la imposibilidad de la
realizacin de algunas tareas cotidianas (falta de autonoma), bajos ingresos debido a
la salida del mercado laboral o la exposicin de las ms diversas formas de violencia.
Por otro lado, el hecho de que el proceso de envejecimiento es algo natural de la sociedad hace que, ms recientemente, se discuta ms sobre las formas de proteccin a la
persona mayor. Como marco legal de la proteccin de ese grupo vulnerable, podemos
mencionar como hitos: la constitucin de 1988, la institucin de una Poltica Nacional de la Persona Mayor en 1994, la creacin de un Consejo Nacional de la Persona
Mayor en 2002 y la aprobacin del Estatuto de la Persona Mayor en 2003 el cual
defini directrices para las polticas destinadas a este grupo (IPEA, 2008: 257-258).
Dentro de las principales directrices, podemos destacar los beneficios de la seguridad
social y el acceso a los servicios de salud. As, las polticas para personas mayores parten de un recorte transversal en que se traspasan programas del rea de la asistencia
social, seguridad social, salud (Poltica Nacional de Salud de la Persona Mayor) y
seguridad pblica. El rgano gestor y articulador de las polticas destinadas a las personas mayores es la SDH/PR, al paso que se tiene la adhesin por el gobierno federal
del Plano de Accin Internacional para el Envejecimiento de 2002, de Madrid, que
se pauta "en tres direcciones prioritarias: personas mayores y desarrollo, promocin de la salud y bienestar
en la vejez y creacin de un ambiente de vida propicio y favorable" (SDH/PR, 2013: passim), as
como la gestin del Plano de Accin para Enfrentamiento de la Violencia contra la
Persona Mayor (combate a la violencia domstica). As, cabe resaltar la participacin
de la SDH/PR en la Reunin de Altas Autoridades en Derechos Humanos y Cancilleras del Mercosur y Estados Asociados (RAADH), en la comisin de los Derechos
de la Persona Mayor.
1.1.7. Polticas de etnia: negros e indgenas y su (in)

visibilidad en Brasil
Se abordarn las polticas elaboradas bajo la gida del recorte de raza y etnia a partir de
tres puntos: perspectiva general de la igualdad racial, indgenas y quilombolas.
El racismo en la sociedad brasilea se encuentra sumergido en las races histricas de
la formacin de Brasil, desde el perodo de la colonizacin en que se tena la imagen
de la esclavitud y del trfico negrero, hasta los intentos de una poltica eugenistas de
blanqueacin del negro (estratificacin de la sociedad en razas mezcladas). Sin men154
cionar el mito de una democracia racial, despus de los 120 aos de la abolicin de
la esclavitud, cmo explicar que los negros sigan representando el 70% de los ciudadanos en
extremada pobreza o el 68% de los analfabetos del pas? (IPEA, 2013: 438).
La Constitucin Federal de 1988 se revela en un hito del combate a las desigualdades
sociales y raciales, con la tipificacin del crimen del racismo, as como el reconocimiento de las tierras quilombolas (Art. 68 ADCT). Como marcos legales, cabe
mencionar tambin las leyes en los 7.716/1989 y 9.459/2007 de combate a la discriminacin racial, adems de la creacin, en 1996, del Grupo de Trabajo Interministerial
de Valoracin de la Poblacin Negra del Ministerio de Trabajo.
Sin embargo, el principal hito fue la creacin de la Secretara de Polticas de Promocin de la Igualdad Racial (SEPPIR) en 2003 por la medida provisoria n 111/2003,
posteriormente convertida en la Ley de n 10.678, despus, la promulgacin, en 2009,
del Estatuto de la Igualdad Racial se instituye como un factor de gran relevancia de
las polticas de igualdad racial41.
Se insiri el tema sobre el racismo y desigualdades sociales por primera vez en el Plano
Plurianual (PPA) del perodo de 2004-2007, con la temtica de la Gestin de la Poltica de Promocin de la Igualdad con la coordinacin de la SEPPIR. En el nuevo PPA
(2011) el gobierno federal, en conjunto con la SEPPIR y dems secretaras (como,
por ejemplo, SDH/PR) se detuvo en predecir y orientar acciones a pblicos especficos, grupos en situaciones de vulnerabilidad, como mujeres, recorte de raza, nio
y adolescente, personas mayores, quilombola, pueblos y comunidades tradicionales,
juventud, personas con discapacidad fsica y pblico LGBT. Con relacin a la igualdad racial, se presenta el siguiente reto: fortalecer la ciudadana, promover igualdad de gnero y
tnico-racial, respetando las diversidades de las relaciones humanas y promoviendo la universalizacin del
acceso y elevacin de la calidad de los servicios pblicos (BRASIL, 2011).
Para concluir, podemos destacar la actuacin de la SEPPIR en los programas de Enfrentamiento al Racismo y Promocin de la Igualdad Racial y promocin de la Igualdad Racial. Por tratarse de un rgano articulador de polticas, su agenda es transversal
acercndose a la dinmica de otras polticas como educacin, salud, cultura, etc. A
41 En 2012, tuvimos el reconocimiento del Superior Tribunal Federal de la validez constitucional
del programa de cuotas para negros en las universidades federales (ADPF n 186), por lo que hubo la
adhesin de una dinmica de universalizacin al acceso a la enseanza superior. En el mismo ao,
tuvimos la Ley n 12.711/2012 que instituye el sistema de cuitas en las instituciones de enseanza
superior con la reserva del 50% de las vacantes de los cursos de las universidades, y el perodo para
adecuacin de las instituciones de enseanza es hasta 2016.
155
Lgia Mori Madeira
continuacin, las metas del PPA (2012-2015) con relacin a las polticas con recorte
racial:
Indgenas y Quilombolas
La temtica de los pueblos indgenas en Brasil tambin est en pleno siglo XXI, por
la persistencia de innumerables violaciones de derechos humanos. En el rea de la
salud se revela el locus en el cual podemos constatar esas violaciones, por lo que cabe
destacar que la tasa de mortalidad infantil en las aldeas es cuatro veces ms alta que el
promedio de la poblacin nacional (IPEA, 2010: 294). Debido al elevado ndice de
mortalidad infantil que afronta el 2 objetivo del milenio de la ONU y del descaso
de algunas instituciones gubernamentales, se cre un grupo de trabajo en el Ministerio de Salud en 2008 con el objetivo de administrar los servicios de salud a los pueblos
indgenas. El grupo estaba compuesto por la interaccin entre Ministerio de Salud,
la Fundacin Nacional de Salud (Funasa) y Fundacin Nacional del Indio (Funai).
Posteriormente, tuvimos la creacin de la Secretara Especial de Atencin a la Salud
Indgena, la cual acta en la promocin de las polticas de salud para los pueblos indgenas y en la interaccin con el sistema SUS. An en la temtica de los pueblos
indgenas, debemos destacar que el reconocimiento de tierras no tiene una poltica
propia, sino que ocurre en la esfera del reconocimiento judicial, como por ejemplo la
tierra indgena Raposa Serra do Sol.
Con relacin a las comunidades quilombolas, grupo tnico-racial de vertiente histrica, debemos destacar que se les reconocieron y caracterizaron a travs del Decreto
n 4887/03. Sin embargo, la constitucin de 1988 ya prevea el derecho al reconocimiento de tierras quilombolas (no tiene una poltica estructurada para el reconocimiento de tierras quilombolas rgano responsable Fundacin Cultural Palmares). El
principal marco institucional para esas comunidades fue la promulgacin del Estatuto
de la Igualdad Racial en 2010, el cual cre la Secretara de Polticas de Promocin
de la igualdad Racial. Ese rgano ejerce el rol de articulador y gestor de las polticas
destinadas a estas comunidades, como por ejemplo el Programa Brasil Quilombola.
Dentro de la dinmica de las polticas, debemos destacar la participacin del Ministerio de Desarrollo Social, que "estableci metas de atencin a los quilombolas en el
Programa de Adquisicin de Alimento (PAA) y en el Programa Cisternas (MDS,
passim). A pesar de la implementacin de estas polticas, an hay mucho por invertir
y progresar, tanto para los pueblos indgenas como para las comunidades quilombolas.
156
2. L a actuacin internacional brasilea con relacin a las polticas

sociales
Las relaciones internacionales brasileas en materia de poltica social viene reforzando el papel de potencia media en el sistema internacional. Hoy, predomina una
poltica externa orientada por la estrategia de fortalecimiento de la gobernanza
global como instrumento facilitador de insercin internacional.
Tales relaciones se desarrollan en el mbito de la Alianza Sur-Sur, un instrumento
de aproximacin poltica con otros pases en desarrollo con retos semejantes en
el rea del desarrollo social, tales como concentracin de riqueza, superacin de
injusticias sociales, hambre y pobreza, deterioro ambiental y precaria institucionalizacin de los derechos humanos (Schmitz et all, 2010: 37).
Actualmente, Brasil desarrolla, en materia de poltica social, una diplomacia de la
solidaridad, utilizando la cooperacin internacional como herramienta para disminuir las asimetras econmicas entre los pases. Son proyectos de cooperacin
horizontal, tcnica, como instrumento para el desarrollo de los pases perifricos
(PNUD, 1964).
Oferta-se know-how en varios proyectos en las reas de vivienda, saneamiento bsico, transferencia de riqueza, cedidos a pases en el mbito Sur-Sur, especialmente
de frica y Sudamrica, por medio de cooperaciones que busquen el desarrollo
econmico y social de esas regiones.
Las innovaciones del diseo y las evidencias sobre la efectividad del PBF han atrado
a las organizaciones internacionales:
Los programas de transferencia de riqueza para el desarrollo humano dominan las actuales discusiones sobre polticas de lucha contra la pobreza en el seno de la comunidad
internacional, relacionada al tema del desarrollo [...]. "Ha
surgido un compromiso, por parte de la comunidad internacional, en trabajar con una meta de eliminacin total de
la pobreza extrema (Barrientos, 2013: 419).
El PBF tambin ha servido de inspiracin para otros pases y organismos internacionales (Banco Mundial, OIT y el piso de proteccin social) en el desarrollo de
157
Lgia Mori Madeira
recomendaciones de polticas sociales (Schwarzer, 2013: 437). A partir de ello, se

generan recomendaciones relacionadas al crculo virtuoso de la proteccin social:
Paralelamente a las polticas de empleo y generacin de
riqueza, una inversin en programas de proteccin social
bien diseada, genera un efecto sostenido sobre oportunidades y potencialidades del desarrollo humano. Por un
lado, mayores niveles de proteccin social resultarn en
estado de sanidad y resultados educacionales mejores, contribuyendo para fortalecer las oportunidades de los jvenes
y de los trabajadores. De forma adicional, la mayor estabilidad de la riqueza permite tanto mayor cohesin social,
como mantiene un nivel bsico de consumo y de actividad
econmica, moderando la reversion de impactos negativos
sobre los niveles de empleo globales por ocasin de crisis o
de desastres (Schwarzer, 2013: 437)
3. Trayectorias recientes del gasto y de los indicadores sociales:

progresos brasileos
El sistema de proteccin brasileo y el mantenimiento de esa serie de polticas
sociales requieren recursos fiscales compatibles. El anlisis de la trayectoria de los
gastos sociales revela un incremento desde fines de los aos 1980, pero, fue a partir
de la dcada de 1990, con la implementacin de las polticas previstas en la Constitucin Federal que se verific una tendencia de crecimiento constante del gasto
pblico social (crecimiento de 6,0 puntos porcentuales del PIB entre los aos 1995
y 2010) (Castro, 2012: 1023). El anlisis tambin revela una ampliacin de la participacin de las tres esferas de gobierno en el gasto, siendo la esfera federal la de
ms crecimiento.
158
Grfico 2: Gasto pblico social por esfera de gobierno en % del PIB 1995-2010
Fuente: Castro, 2012: 1023.
Si observamos las reas de actuacin del gasto pblico social en el mismo perodo,
es posible verificar la ubicacin del gasto en algunos sectores especficos, como seguridad social, salud, asistencia social, educacin y trabajo e ingresos. Sin embargo,
Castro (2012: 1024) revela la existencia de reas con ms crecimiento respecto a su
importancia en el conjunto del gasto social (asistencia social) y reas que, a pesar
del crecimiento en trminos reales si se las miden segn el porcentual del PIB, no
presentan progresos (educacin y salud).
Grfico 3: Participacin de los gastos de las reas de actuacin en el Gasto Pblico Social
en % del PIB 1995-2010
Fuente: Castro, 2012: 1024.
La citacin a continuacin refuerza la centralidad que las polticas de combate a la

pobreza, en el mbito de la asistencia social, recibieron del gobierno brasileo en la
ltima dcada:
Los aportes crecientes de recursos pblicos en polticas
sociales ha generado impactos importantes en las condiciones de vida de la poblacin brasilea en las ltimas dcadas
159
Lgia Mori Madeira
y, especialmente, en los ltimos diez aos. De un nivel,

en los aos 1980, de gastos en polticas sociales del orden
de los 13% del valor del producto interno bruto (PIB),
ms recientemente, el pas pas a invertir casi el 25% del
PIB en el rea social, sumando los recursos del gobierno
federal, de los estados y de los municipios. Esa inversin
es consecuencia de la implantacin de las acciones y de los
derechos sociales, inscriptos en la Constitucin de 1988 y
de la prioridad que se le da en la agenda a la lucha contra
la pobreza, contra la desigualad y la inequidad que, histricamente, afectaron a varios segmentos de la poblacin
( Jannuzzi e Pinto, 2013:181).
En trminos de indicadores econmicos y sociales42, la ltima dcada revela una
ampliacin del PIB per cpita (de R$ 16.482 en 2001 para R$ 21.252 en 2011) y un
descenso de la desigualdad, medido por el Coeficiente de Gini (de 0,553 en 2002
para 0,500 en 2011). La pobreza extrema (poblacin con ingresos domiciliarios per
cpita de hasta US$ 1,25/da) tuvo una cada del 14% en 2001 para cerca del 4%
de la poblacin en 2011. Con eso, Brasil alcanz el primer objetivo de los Objetivos
de Desarrollo del Milenio (a reducir hasta 2015 la extrema pobreza a la mitad de
sus ndices en 1990) en 2006 y, por lo tanto, con casi una dcada de antecedencia
(IPEA, 2013). Como Brasil es un pas con grandes desigualdades regionales, a pesar
de la reduccin, la pobreza persiste como un problema de los municipios del interior
de las regiones Norte y Nordeste (Souza e Osrio, 2013:144-145).
Con relacin a la participacin en el mercado de trabajo, datos del Ministerio de
Trabajo (RAIS/MTE) indican una evolucin en los empleos formales, pasando
de 27,1 millones de empleos en 2011 para 46,3 millones de empleos en 2011. Los
datos indican una ampliacin de los ingresos domiciliarios per cpita, que pas de
R$ 686,00 en 2003 a R$ 932,00 en 2011; as como una reduccin de la tasa de
desocupacin de la poblacin econmicamente activa del 9,3% en 2011 al 6,8% en
2011. Si por un lado la ampliacin del valor real del salario mnimo fue responsable
por quitar de la extrema pobreza, en una mayor cantidad de familias en extrema
pobreza el PBF (Programa Auxilio Familia) pas a ser la principal fuente de ingresos, indicando inactividad y la gran incidencia de desocupacin por falta de opor42 Brasil. Indicadores de desarrollo brasileo, 2013. Disponible en: http://www.planejamento.
gov.br/secretarias/upload/Arquivos/publicacao/indicadores_de_desenvolvimento.pdf. Accedido el
01/03/2014.
160
tunidades (Souza e Osrio, 2013:146-147). Dadas esa dificultades de insercin

en el mercado de trabajo, al menos en corto plazo, las polticas de transferencias de
ingresos aparecen como la mejor opcin para la lucha contra la miseria en funcin
de la excelente focalizacin (Souza e Osrio, 2013: 153).
En la salud, datos de la MNAB/IBGE indican un aumento de la esperanza de vida
al nacer (de 70,7 aos en 2001 para 74,1 aos en 2011), una reduccin en la mortalidad infantil (de 26,1 bitos por 1.000 nacidos vivos en 2001 para 15,7 en 2011), la
reduccin de la mortalidad materna y una disminucin de la incidencia de enfermedades infectocontagiosas evitables por vacunas.
Datos de la PNAD/IBGE indican progresos en la educacin brasilea, ya sea en la
tasa de frecuencia escolar, mostrando la universalizacin de la educacin primaria
y progresos en los dems niveles escolares, en la ampliacin de los aos de estudio
por edad, en la reduccin en la tasa de analfabetismo. A pesar de los progresos cuantitativos, an es preocupante el desempeo cualitativo de la educacin brasilea.
Los indicadores sociales brasileos indican progresos con relacin a la poblacin en
general y, por lo general, progresos regionales, a pesar de que la desigualdad an es
un problema grave en el pas. Sin embargo, es la mirada sobre los grupos vulnerables43 que permite un entendimiento ms profundizado de las reales dificultades de
desarrollo.
Si observamos el promedio de aos de estudio de la poblacin ocupada con 16 aos
o ms de edad, segn sexo y etnia entre los aos 1999 y 2009, percibimos que a
pesar de los progresos en todos los extractos, perduran las desigualdades, siendo los
hombres y mujeres negros los grupos menos escolarizados.
En el mbito del mercado laboral, volvimos a verificar la disparidad entre hombres
y mujeres blancos y negros. Mientras que la tasa de desempleo de hombres blancos
en 2009 era del 5,3%, la tasa de hombres negros aumentaba al 6,6%, la de mujeres
blancas aumentaba al 9,2% y la tasa de desempleo de las mujeres negras alcanzaba el
12,5% de la poblacin de 16 aos o ms de edad. Con relacin a los ingresos promedios de la poblacin, tambin hay disparidad segn el sexo y etnia: los hombres
blancos cobraban R$ 1.491,00 en 2009, mientras que las mujeres blancas cobraban
R$ 957,00; ya los hombres negros cobraban R$ 833,50, mientras que las mujeres
43 IPEA. Dosier mujeres negras, 2013. Disponible en: http://www.ipea.gov.br/portal/images/
stories/PDFs/livros/livros/livro_dossie_mulheres_negras.pdf Accedido el 01/03/2014.
161
Lgia Mori Madeira
negras cobraban R$ 544,40.

Las desigualdades etarias y de etnia tambin son muy sensibles en Brasil, especialmente cuando el enfoque son indicadores de violencia y criminalidad44. Si observamos la trayectoria del nmero de homicidios en la poblacin brasilea entre los aos
2002 y 2010, verificamos que el nmero de homicidios entre la poblacin negra es
del 143,4% ms alto que en la poblacin blanca, mientras que la participacin de
la poblacin joven en mortalidad por razones externas, transporte, homicidios y
muertes violentas es severamente desproporcional con relacin a la poblacin no
joven.
Retos
El texto ha tenido la intencin de presentar las principales actuaciones brasileas
con relacin a la poltica social como estrategia de desarrollo. A pesar de los progresos en materia de indicadores, con inclusin de los brasileos por la formalizacin
del trabajo, aumento real del salario mnimo y ampliacin de la riqueza de las clases
excluidas, an hay innmeros retos para consolidar esa estrategia y promover cambios cualitativos respecto al bienestar para la poblacin brasilea.
Entre los desafos estn la produccin de instituciones estables y permanentes, capaces de promover efectos polticos e institucionales de las polticas y especialmente
un ejercicio pleno de ciudadana, con acceso sostenido a fuentes de riqueza (Cohn,
2013).
En ese sentido, estructuralmente las polticas sociales dependen del mantenimiento
del crecimiento econmico y de inversin en productividad, una vez que estudios
sostienen el importante rol del trabajo para el surgimiento de la nueva clase media,
la continuidad en la trayectoria de reduccin de la desigualdad y ampliacin de la
riqueza del trabajador per cpita pasa a depender cada vez ms de la productividad.
Quedan los retos de la cualificacin del trabajador e intensificacin en la utilizacin
de tecnologa para el trabajo y la innovacin.
Las polticas de transferencia de ingresos, para que cumplan con sus objeticos de
promocin de desarrollo y mejores condiciones de vida para las generaciones futuras, dependen del desarrollo de puertas de salida, de la expansin de capacidades y
44 Mapas de la violencia en Brasil. Disponible en: http://www.mapadaviolencia.org.br/ Accedido
el 01/03/2014.
162
realizaciones humanas, y especialmente de la universalizacin del acceso con calidad en la prestacin de servicios pblicos.
Desde el punto de vista terico, es necesario discutir la efectividad de la inversin
en polticas enfocadas y universales y su inconciliable trayectoria, vislumbrando que
los cambios sociales deben tener carcter duradero y romper con legados histricos
de exclusin y desigualdad social en los pases latinoamericanos.
163
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167
168
ESTADO DEL ARTE DE LAS POLTICAS SOCIALES EN

AMRICA LATINA CONO SUR45
Fabin Repetto46 y Fernanda Potenza Dal Masetto47
El presente trabajo aborda las principales caractersticas de las polticas sociales en
cuatro pases del Cono Sur: Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay. Nuestro propsito ha sido el de relevarlas y analizarlas a los fines de identificar distintas experiencias puestas en marcha para reducir la pobreza y mejorar la equidad, identificando
los alcances y las limitaciones en las respuestas que se han dado en tiempos recientes.
En muchos casos se hace referencia a procesos, pero el foco est puesto en lo sucedido durante los ltimos cinco aos.
Las fuentes de informacin utilizadas son de carcter secundario. Se ha dado prioridad a aquellas que permiten la comparacin entre los diferentes pases, tales como
los informes Panorama Social elaborados anualmente por la CEPAL. Tambin se
han revisado los informes que cada pas ha presentado oficialmente para dar respuesta al cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) en sus
versiones ms actualizadas; documentos oficiales (normativa, documentos de programas, informacin contenida en sitios web institucionales) y estudios realizados
por otros autores.
El documento se estructura del siguiente modo. En una primera parte se esbozan
dos breves notas acerca del contexto poltico-institucional de los pases analizados.
En segundo trmino se describen los principales desafos sociales que afrontan los
mismos. En una tercera seccin el foco se centra en la revisin de aspectos sustantivos del gasto social y su evolucin reciente. En cuarto trmino, en lo que representa
la sustancia del trabajo, se presenta por cada uno de los pases los rasgos fundamentales de la institucionalidad social y la oferta programtica ms relevante puesta en
marcha en los ltimos tiempos. Se concluye con reflexiones finales de tono comparativo. Y se acompaa la argumentacin general con anexo estadstico.
45 Versin revisada y ampliada del informe presentado en marzo de 2014. El relevamiento de
informacin cubre hasta esa fecha.
46 Director del Programa de Proteccin Social del Centro de Implementacin de Polticas Pblicas
para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC) en Argentina.
47 Magster en Administracin y Polticas Pblicas (Universidad de San Andrs).Docente en INDES
(BID), FLACSO y de organizaciones privadas, y en la Universidad de San Andrs (Argentina).
169
Fabin Repetto y Fernanda Potenza Dal Masetto
1. Dos notas sobre el contexto poltico-institucional

Para abordar la evolucin de la situacin social en los cuatro pases analizados y
las respuestas que frente a ellas se han dado desde las polticas pblicas, se requiere
considerar, como punto de partida, algunas cuestiones vinculadas a los aspectos
poltico-institucionales. Una primera variable es el carcter unitario/federal de cada
uno de estos pases. De los cuatro pases aqu abordados, slo Argentina tiene una
estructura de gobierno federal, lo cual supone importantes implicancias en trminos de la capacidad de accionar autnomo de sus provincias y municipios en cuanto
a la formulacin, implementacin y evaluacin de polticas sociales48.
Una segunda cuestin a considerar es la del color poltico-partidario de los gobiernos centrales en cada uno de esos pases y la rotacin a lo largo del tiempo. En
Argentina y Uruguay encontramos gobiernos de centro izquierda o izquierda que
han mantenido continuidad durante los ltimos aos, de forma tal que las polticas
iniciadas se encuentran actualmente en fase de expansin y/o consolidacin49. A
diferencia de eso, en los otros casos (Paraguay y Chile), los cambios de gobierno
recientes hacen pensar en la posibilidad de que, a futuro, algunas iniciativas se discontinen o modifiquen50.
2. Los principales desafos de la situacin social

Los pases de la regin muestran, en trminos generales, importantes avances en
trminos de reduccin de la pobreza y la indigencia. Sin embargo, an persisten
importantes desafos en esta rea como as tambin en relacin con otras asociadas a
los dems ODM. A continuacin haremos referencia, en primer lugar, a la situacin
de la pobreza y la indigencia para pasar, luego, a enumerar algunos otros retos que
la cuestin social plantea en cada pas.
48 Cabe aclarar que las polticas sociales aqu tratadas son exclusivamente aquellas iniciadas desde los
gobiernos centrales o nacionales.
49 En el caso de Argentina, el segundo gobierno de Cristina Fernndez de Kirchner (2011/15)
mantuvo y/o profundiz las medidas encaradas desde la presidencia de su esposo, iniciada en 2003.
En Uruguay, el triunfo del Frente Amplio en 2005 llev primero como presidente a Tabar Vzquez
(2005/10) y a partir de entonces a Jos Mujica.
50 El perodo presidencial de Fernando Lugo (Alianza Patritica para el Cambio), iniciado en 2008
y trunco en 2012, fue finalizado por su vicepresidente Federico Franco. A mediados de 2013 asumi
Horacio Carts, retomando la preeminencia del tradicional Partido Colorado. La eleccin de Sebastin
Piera, en marzo de 2010, marc un cambio en el signo poltico partidario, luego de dos dcadas de
gobierno de la Concertacin. Sin embargo, un nuevo giro se dio con la eleccin de Michelle Bachelet,
quien asumi su segundo mandato en marzo de 2014.
170
Estado del arte de las polticas sociales en Amrica Latina Cono Sur
Durante los ltimos diez aos, la regin se ha caracterizado por la reduccin de la

tasa de pobreza y de indigencia, aunque esta ltima muestra menor dinamismo en
los tiempos recientes, atribuible a un aumento en el costo de los alimentos superior
al de la inflacin general. En 2012, la tasa de pobreza para la regin fue del 28,2%,
mientras que la tasa de indigencia se ubic en el 11,3% (los porcentajes eran del
43,9% y 19,3% respectivamente en el ao 2002) (CEPAL, 2013) 51.
En lo que respecta a los niveles de pobreza, en los cuatro pases se verifica una reduccin entre los aos 2002 y 2012, siendo notable el caso de Argentina que pas de
45,4% a 4,3% 52. La reduccin de la pobreza en Chile parece haber llegado, durante
los ltimos tiempos, a una etapa de amesetamiento. En Paraguay, por su parte, si
bien se verifica una tendencia a la baja, los niveles tanto de partida como los ms recientes (64,1% y 49,6% respectivamente) son tan elevados que su situacin contrasta
con la del resto de los pases. El panorama se agrava significativamente, incluso, si
se considera la pobreza en el mbito rural (Ver Cuadro 1 del Anexo). La evolucin
de la indigencia, por su parte, muestra en cada pas una tendencia similar a la de la
pobreza. Se destaca, en este caso, la situacin de Uruguay, que prcticamente ha
logrado erradicar la pobreza extrema (Ver Cuadro 2 del Anexo) 53.
Una de las principales caractersticas de Amrica Latina es la elevada desigualdad en
la distribucin del ingreso. De acuerdo con los ltimos datos comparativos disponibles, este indicador ha mostrado una mejora durante la ltima dcada.
En promedio, el quintil ms pobre capta un 5% de los ingresos totales, con participaciones que vara desde menos del 4% en Paraguay a 10% en Uruguay. Por su
parte, la participacin del quintil ms rico promedia el 47%, con un rango del 35%
en Uruguay al 55% en Brasil. Si se considera el proceso entre 2002/2012, se observa
que los avances ms significativos en incremento de la participacin del quintil ms
51 En total, la pobreza se ha reducido 15,7 puntos porcentuales y la indigencia 8 puntos. La disminucin
fue mayor durante el subperodo 2002/2007, en asociacin con las mayores tasas de crecimiento del
PBI per cpita (CEPAL, 2013).
52 Al analizar estos datos debe tenerse en cuenta que al comienzo de dicho perodo, se viva en el pas
una crisis econmico-social sin precedentes. Junto con esto, advertimos acerca del cuestionamiento
que se hace de las estadsticas oficiales (entre ellas, las de pobreza e indigencia), producidas a partir
del ao 2007. Otras fuentes no oficiales comparten el diagnstico de la tendencia a la baja en estos
indicadores pero afirman que la reduccin no ha sido tan drstica. De acuerdo con el CEDLAS, por
ejemplo, para el primer semestre de 2012 la pobreza por ingreso era del 21,4% y la indigencia del 4,8%.
53 Las cifras aqu consideradas han sido extradas de CEPALSTAT, y pueden presentar diferencias con
otras estadsticas oficiales en cada pas. Se ha privilegiado dicha fuente de informacin por permitir
comparaciones entre pases con un mismo parmetro.
171
pobre se dieron en Argentina (pas de 4% a 7%), as como tambin las reducciones

ms importantes en la participacin del quintil ms rico (54% a 42%). En Paraguay,
en cambio, ambos indicadores dan cuenta de una levemente mayor desigualdad
(CEPAL, 2013).
En forma coincidente con lo anterior, las ltimas mediciones del Coeficiente de
Gini muestran que Uruguay se posiciona como el pas con menor desigualdad y
Paraguay se ubica en el extremo opuesto. Si se considera el perodo 2002-2012, las
mejoras ms significativas han sido las de Argentina y Uruguay (Ver Cuadro 3 del
Anexo).
La situacin social plantea retos que si bien toman como eje central la pobreza y la
desigualdad, la exceden. De la lectura de los ltimos informes que cada uno de los
pases ha elaborado para dar seguimiento a los ODM se identifican las siguientes:
En Argentina, los temas de mayor preocupacin resultan la erradicacin definitiva
de la indigencia y la reduccin de la pobreza (ODM1); el aumento de la cobertura
educativa en las zonas de mayor pobreza y vulnerabilidad, la promocin del ingreso y la permanencia de los adolescentes y el egreso de la escuela media (ODM2);
la informalidad, el desempleo juvenil, la precariedad en el trabajo agrario, la falta
de registracin del trabajo domstico (ODM3); la mejora de la equidad laboral y
poltica entre hombres y mujeres (ODM4); la aceleracin del descenso de la tasa de
mortalidad infantil y en menores de 5 aos (ODM5); la aceleracin del descenso de
la mortalidad materna (ODM6); la reduccin de la tasa de incidencia de la tuberculosis y el aumento de los casos detectados y curados, el aumento en la cantidad
de provincias endmicas que certificaron interrupcin de transmisin vectorial del
Chagas (ODM7); y el aumento de la cantidad de hogares con acceso a desages
cloacales (ODM8) (CNCPS, 2012).
En cuanto a Chile, las principales preocupaciones se asocian a la reversin en la tendencia a la reduccin de la pobreza, como as tambin por la situacin de aquellos
que viven en pobreza encubierta (en situacin de vulnerabilidad que los hara pasar a ser pobres ante la prdida de empleo, enfermedad o llegar a la vejez) (ODM1);
la mejora en la calidad de la educacin (ODM2); la eliminacin de las barreras
de entrada de las mujeres al mercado laboral (ODM3); el mantenimiento de la
172
evolucin positiva de los indicadores de salud (ODM 4, 5 y 6) 54 ; la mejora en las

condiciones medio-ambientales y de biodiversidad y el aumento en el acceso a agua
potable en zonas rurales (ODM7) (Gobierno de Chile Naciones Unidas, 2010).
En el caso de Paraguay, las metas 2015 en mayor riesgo de poder ser cumplidas eran
aquellas vinculadas a la reduccin de la pobreza extrema (ODM1); la equidad en la
alfabetizacin de mujeres y varones de 15 a 24 aos (ODM3); y la reduccin de la
tasa de incidencia de VIH en personas de 15 a 19 aos y de 20 a 14 aos (ODM6).
Por su parte, aparecan como en proceso de cumplimiento, algunas otras metas
relacionadas con el porcentaje de poblacin pobre extrema ocupada y el porcentaje
de nios/as menores de 5 aos con desnutricin crnica (ODM1); la tasa de matrcula neta de la Educacin Escolar Bsica (EEB), la tasa de supervivencia hasta 5
grado y la tasa de trmino de la primaria de la poblacin de 15 a 24 aos (ODM2);
la equidad en el acceso a la educacin bsica y media (ODM3); la tasa de mortalidad de menores de 5 aos, la tasa de mortalidad infantil y la proporcin de nios
de 1 ao vacunados contra sarampin (ODM4); la razn de mortalidad materna y
el porcentaje registrado de parto institucional (ODM5); el porcentaje de poblacin
portadora de VIH con infeccin avanzada que tiene acceso a tratamiento antirretroviral (ODM6); y el porcentaje de poblacin con acceso a saneamiento mejorado
(ODM7) (Gabinete Social de la Repblica del Paraguay, 2012).
Finalmente, en Uruguay, los principales desafos a abordar en relacin con el cumplimiento de los ODM se vinculan con el sostenimiento y/o aumento de la tasa de
reduccin de la pobreza y la pobreza extrema, especialmente entre los nios/as y
jvenes (ODM1); la extensin de la cobertura de la educacin media (ODM2); el
incremento de la participacin poltica de las mujeres y la reduccin de la brecha
salarial (ODM3); la atenuacin de la desigualdad entre prestadores pblicos y privados de salud para reducir el ritmo de descenso de la mortalidad infantil (ODM4); el
aumento de la atencin del embarazo en sus primeros tramos (ODM5); el aumento
de la informacin y prevencin con respecto al VIH SIDA (ODM6); y el incremento del saneamiento en zonas urbanas (ODM7) (Naciones Unidas Uruguay, 2010).
54 Los indicadores relativos a reduccin de la mortalidad infantil, mejora en la salud materna y

combate al VIH SIDA y otras enfermedades muestran una evolucin favorable aunque con diferencias
significativas en diferentes territorios y grupos. Se hace evidente la necesidad de prestar atencin a
nuevos desafos, tales como la tasa de embarazo adolescente, el alto consumo de tabaco, la tasa de
obesidad y la prevalencia de los principales factores de riesgo cardiovasculares (Gobierno de Chile
Naciones Unidas, 2010).
173
Gasto social
El anlisis del monto y la evolucin de los recursos asignados a la poltica social nos
aportan una aproximacin a sus posibilidades y limitaciones. Suele considerarse, a
esos efectos, la proporcin que ste representa en relacin con el PBI. Al respecto,
se observa en los pases de la regin un notable incremento: a comienzo de los
noventa el gasto social representaba en promedio el 12,5% del PBI pero luego de
un perodo de sostenido crecimiento, se posicionaba en 19,2% veinte aos despus
(CEPAL, 2013).
Si hacemos foco en aquellos pases objeto de este estudio, podemos notar que las
situaciones resultan muy heterogneas: an con variaciones a lo largo del tiempo,
Paraguay se posiciona entre los pases que destinan un bajo porcentaje de su PBI
a gasto social, Chile se ubica en una posicin intermedia mientras que Argentina
y Uruguay abocan a este rubro una elevada proporcin del PBI. La ltima informacin comparativa disponible permite apreciar un incremento particularmente
relevante en el caso de Argentina (Ver Cuadro 4 y Grfico 1 del Anexo).
Una segunda aproximacin al tema del gasto nos la puede aportar el indicador del
gasto social por habitante, que era en promedio de 518 dlares (a precios de 2005)
a comienzo de los noventa, y se duplic en casi veinte aos hasta alcanzar los 1.087
dlares (CEPAL, 2013). En Paraguay, ste se mantiene prcticamente estable, en
un nivel que no supera los 150 dlares por habitantes en ningn ao de la serie.
En el otro extremo, tanto en Argentina, como en Chile y Uruguay se registra una
tendencia creciente, que los ubica por encima del promedio regional, en un rango
que va de los 1.300 a 1.600 dlares per cpita (Ver Cuadro 5 y Grfico 2 del Anexo).
Asimismo, podemos considerar la participacin del gasto social en el gasto pblico
total. En trminos generales, se observa una tendencia al alza ya que los recursos
destinados a lo social daban cuenta del 50% del gasto total a comienzos de los aos
noventa y, veinte aos despus, representan el 65,9% (CEPAL, 2013). Al respecto,
se observa una cierta estabilidad en Chile y Argentina, un aumento modesto en el
caso de Paraguay y un incremento ms notable en el caso de Uruguay. Esto ltimo,
sumado a que el gasto social en este pas ha sido tradicionalmente elevado, da por
resultado que actualmente este rubro representa ms del 80% del gasto pblico (Ver
Cuadro 6 y Grfico 3 del Anexo).
174
Finalmente, si hacemos foco en la proporcin que de ese gasto social representa

cada uno de los sectores de polticas (educacin, salud, seguridad social, vivienda
y otros) a partir de la ltima informacin comparativa disponible, se advierte una
distribucin bastante similar en Argentina, Uruguay y Chile, donde la seguridad
social representa entre el 45% y 50% del gasto, los rubros de salud y educacin aproximadamente entre el 20% y 25% cada uno, y el resto se destina a vivienda y otros.
En el caso de Chile, la proporcin del gasto en educacin es levemente superior e
inferior aqul que se destina a vivienda y otros. A diferencia de stos, en Paraguay
el porcentaje dirigido a la seguridad social es sustancialmente menor (35%) y cobra
relevancia, en trminos comparativos, el gasto educativo (42%) (Ver Cuadros 7, 8,
9 y 10 y Grficos 4, 5, 6 y 7 del Anexo).
Rasgos salientes de la institucionalidad social y la oferta

programtica
Habiendo hecho referencia a los principales desafos vinculados con la situacin
social y el gasto asignado a este rubro, repasaremos ahora las iniciativas ms destacadas que en cada uno de los pases se han implementado en materia social en aos
recientes. Haremos especial nfasis en las polticas orientadas a los sectores ms
vulnerables de la poblacin y en la articulacin de stas con la oferta ms general
de polticas sociales.
Argentina
La politica social de Argentina ha mantenido una misma linea durante los ltimos
diez aos, que podramos caracterizar con los siguientes atributos: mayor protagonismo del gobierno nacional en sectores donde se haban operado transferencias de
funciones a los niveles subnacionales (como en educacin y salud); reordenamiento
de la oferta de programas orientados a la pobreza; reestatizacin de los fondos del
sistema previsional y vinculacin entre el pilar contributivo y el no contributivo de
la seguridad social55.
A pesar de que muchas de las iniciativas encaradas aportan a una mayor equidad, no
hay entre ellas suficiente articulacin. A diferencia de lo que sucede en otros pases,
no existen un plan o estrategia en cuyo marco cada una de estas acciones cobre
55 En todos estos aspectos, la matriz de proteccin social en ciernes se diferencia de la vigente en
la dcada de los noventa, momento en que prim: la descentralizacin de funciones educativas y
sanitarias; la proliferacin de programas focalizados de combate a la pobreza; la privatizacin de la
seguridad social y el bajo desarrollo del componente no contributivo.
175
sentido. La falta de coherencia se vincula, a su vez, con la desjerarquizacin del mbito que desde hace una dcada tiene la misin de coordinar los distintos sectores
de la poltica nacional, el Consejo Nacional de Coordinacin de Polticas Sociales.
Contrasta con esta experiencia la de algunos Consejos Federales (como el de Educacin o el de Salud), que han podido posicionarse como mbitos de negociacin y
acuerdo entre el gobierno central y los gobiernos provinciales.
Haciendo un repaso ms pormenorizado de los puntos antes mencionados, encontramos que en materia de poltica educativa se destaca la sancin de un nuevo
marco normativo, en reemplazo del vigente durante la dcada anterior. La Ley de
Financiamiento Educativo logr favorecer el aumento de la inversin en el sector,
la cual pas del 4% al 6,2% del Producto Bruto Interno (PBI). La Ley Nacional de
Educacin, por su parte, extendi la obligatoriedad escolar a un total de 13 aos y
sent las bases para la conformacin de un sistema con estructura unificada en todo
el pas. En cuanto a la oferta de programas, se destacan las acciones orientadas a
lograr la retencin e inclusin escolar, gestionadas a travs de la Direccin Nacional
de Polticas Socioeducativas (DNPSE), y el programa Conectar Igualdad con el
objetivo de promover el uso de las tecnologas de la informacin y la comunicacin
(TIC) en las escuelas mediante la entrega de computadoras porttiles.
En materia de salud, una de las acciones ms destacadas lo constituye el Plan Nacer.
Este programa fue creado en el ao 2005 y comenz como un seguro para servicios
de maternidad e infancia, centrado en alcanzar metas de reduccin de la mortalidad materna e infantil. Posteriormente, incorpor a nios y adolescentes hasta los
19 aos y mujeres hasta los 64 aos y pas a llamarse Sumar. Este plan plante un
cambio en la lgica de los modelos de financiamiento tradicionales de pago por presupuesto hacia una que opera segn los resultados. Otras dos medidas estratgicas
fueron tomadas durante el gobierno anterior (Presidente Duhalde), pero se mantuvieron posteriormente. Se trat de la Ley de Genricos (N 25.649) y la creacin del
programa Remediar (actualmente Remediar + Redes), ambas con el propsito de
garantizar un mayor acceso a los medicamentos. Ms recientemente, en el ao 2011,
se avanz fuertemente en modificar la ley de medicina pre-paga para asegurar que
no se nieguen prestaciones de cobertura obligatoria y evitar rechazo de potenciales
afiliados.
En el sistema previsional, fueron diversas las acciones que en los ltimos aos promovieron transformaciones profundas: la masiva incorporacin a travs de mora-
176
torias para personas que no cumplan todos los requisitos anteriormente previstos
y jubilaciones anticipadas para personas desempleadas con aportes incompletos56,
junto con la Ley N 26.417 que defini la actualizacin semestral de los haberes.
Pero sin duda el principal hito en este campo de la poltica social se produjo en octubre de 2008, con la aprobacin de la Ley N 26.425 que cre el Sistema Integral
Previsional Argentino (SIPA). En la prctica, esta reforma estructural implic la
re-estatizacin de los fondos de pensiones, dejando por ende de existir el sistema de
capitalizacin individual.
Las asignaciones familiares son el segundo elemento, en orden de importancia, que
integra el componente contributivo de la seguridad social57. En 2009, la puesta en
marcha de la Asignacin Universal por Hijo, se plante como un nuevo pilar dentro de este rgimen. Los sujetos de derecho son los nios, nias y adolescentes de
hasta 18 aos de edad, que no tengan otra asignacin familiar prevista por la Ley
N 24.714 y pertenezcan a grupos familiares que se encuentren desocupados o se
desempeen en la economa informal y que perciban un ingreso menor al salario
mnimo, vital y mvil (adems de otras situaciones ms especficas). Se sumaron
posteriormente, en 2011, las mujeres embarazadas luego del tercer mes de gestacin.
Una parte del ingreso se cobra al momento de demostrar cumplimiento de determinadas contraprestaciones en salud y educacin. Consolidada su instrumentacin, la
cantidad de beneficiarios de este programa alcanzara en 2013 a cerca de 3.597.000
nios, nias y adolescentes y 219.000 embarazadas (Cogliandro, 2013). Dentro de
este esquema de seguridad social (contributiva y no contributiva) se ubican tambin
las pensiones asistenciales dirigidas a diferentes grupos en situacin de vulnerabilidad (en particular, mayores de 70 aos, madres de ms de siete hijos y personas
con discapacidad), cuya cobertura ha aumentado significativamente en la ltima
dcada58.
Para finalizar, no puede dejar de mencionarse una de las ltimas medidas tomadas
por el gobierno actual: la creacin del programa Progresar, dirigido a brindar un in56 Segn PNUDCNCPS (2010), en gran parte como resultado de esta medida, Argentina pas a
tener la tasa de cobertura previsional ms alta de Amrica Latina, con 9 de cada 10 mayores en edad
jubilatoria que reciben algn tipo de beneficio previsional.
57 Tambin stas haban sido reformadas durante la dcada de los noventa, para simplificar el esquema
de prestaciones y limitar el acceso a beneficiarios con remuneraciones inferiores a un determinado piso,
y para reducir las alcuotas que pagaban los empleadores para su financiamiento.
58 Mientras que en 2003 se entregaron 178.278 pensiones asistenciales, en 2013 stas ascendieron a
1.171.152. Cabe indicar que tambin el monto de las pensiones se ha ido incrementando paulatinamente.
177
greso a los jvenes de entre 18 y 24 aos para que puedan insertarse en la educacin.
Su relevancia se debe a que responde a una problemtica (la de los jvenes que ni
estudian ni trabajan) para la cual no haba hasta el momento suficientes respuestas.
Queda por delante el desafo de su implementacin en la gran escala prevista.
Chile
Durante veinte aos, luego de terminada la dictadura 59, se sucedieron en Chile diferentes
gobiernos de la Concertacin de Partidos por la Democracia (alianza de centro-izquierda).
Entre las iniciativas llevadas adelante en materia social se encuentran la mejora de las redes
de servicios, el aumento en la inversin social, una mejor focalizacin y la inclusin de
nuevos actores destinatarios de las polticas ( jvenes, mujeres) y nuevos temas (seguridad
pblica, acceso a la justicia, igualdad de gnero) (Robles Faras, 2013).
El gobierno de Sebastin Piera (Coalicin por el Cambio) dio continuidad a algunas de las polticas iniciadas por los gobiernos anteriores, a la vez que avanz en
otras nuevas. En materia de institucionalidad social, se destaca la creacin en 2011
del Ministerio de Desarrollo Social, en reemplazo del tradicional Ministerio de
Planificacin (MIDEPLAN) as como tambin la revisin de algunas de las piezas
de los sistemas de informacin60.
En cuanto al contenido de la poltica, se propuso como una de las metas fundamentales la de terminar con la pobreza extrema en 2014 y sentar las bases para derrotar
la pobreza antes de 2018, as como tambin atacar las desigualdades excesivas. A
tal fin, se mantuvieron algunos de los programas de gobiernos anteriores, como el
Chile Solidario, puesto en marcha a comienzos de la dcada del 2000 para mejorar
la coordinacin de la red de proteccin social y de las polticas para la poblacin
59 Durante ese perodo, la poltica social se haba caracterizado por la privatizacin de los servicios
sociales de salud y educacin y el traspaso de la administracin de muchos de ellos a las municipalidades,
la reduccin considerable del gasto social, la aplicacin de criterios de focalizacin para la asignacin de
subsidios y transferencias a la poblacin ms pobre y el reemplazo del sistema de reparto por un modelo
de capitalizacin individual.
60 Desde 1979 a 2006, el instrumento utilizado para focalizar los programas sociales fue la Ficha CAS
que constituye la principal fuente de informacin del Sistema Integrado de Informacin Social. Esta
ficha haba sido reformulada inicialmente en 2006: pas a llamarse Ficha de Proteccin Social e incluy
un conjunto ms amplio de dimensiones de riesgo.
178
ms vulnerable61. En septiembre de 2009, durante el gobierno de Bachelet, se haba

otorgado sustentabilidad institucional al programa a travs de la creacin del Sistema Intersectorial de Proteccin Social (Ley 20.379).
La iniciativa ms relevante puesta en marcha por dicho gobierno en materia de
erradicacin de la pobreza y reduccin de la vulnerabilidad fue el Ingreso tico
Familiar, que pretende ampliar la proteccin y la movilidad social a travs de un
conjunto de transferencias monetarias condicionadas y no condicionadas. Para ello,
se propusieron tres pilares: el de dignidad (transferencias no condicionadas para
familias en extrema pobreza a travs de los Bono Base Familiar y Bono de Proteccin); el de obligaciones (transferencias condicionadas para familias en extrema
pobreza, vinculadas a asistencia escolar y realizacin de controles de salud); y el
de logros (transferencias condicionadas por excelencia acadmica o por insercin
laboral de las mujeres de las familias ms pobres). En total, se buscaba que unas 170
mil familias en extrema pobreza se incorporaran a este esquema, as como tambin
personas y sus familias en situacin de vulnerabilidad que se encontraran en determinadas condiciones especficas62. Durante todo el perodo en que las familias estuvieran dentro del programa, se les brindaba acompaamiento socio-laboral y psicosocial orientado a promover capacidades y elaborar conjuntamente un plan familiar.
Desde 2006 se desarrolla una estrategia orientada a garantizar la realizacin de los
derechos de los nios/as, por ser ste el grupo de poblacin ms afectado por la
pobreza. Se trata del Sistema Chile Crece Contigo63, que promueve intervenciones
intersectoriales estructuradas en tres componentes: Programa de Apoyo al Desarrollo Biopsicosocial; acceso gratuito a salas cunas y jardines infantiles; y acceso
preferencial de los nios/as y sus familias a programas sociales de ingreso, empleo,
mejoramiento de vivienda, condiciones de habitabilidad y asistencia judicial.
En materia de pensiones, se concret en 2008 una importante reforma orientada,
entre otros propsitos, a aumentar la articulacin entre los componentes contribu61 Este programa cuenta con cuatro componentes: apoyo psicosocial a las familias beneficiarias a
travs del Programa Puente (implementado por el FOSIS); bono de proteccin y bono de egreso;
subsidios monetarios garantizados (como el Subsidio nico Familiar, el Subsidio de Discapacidad
Mental o el Subsidio al pago del consumo de agua potable y servicios de alcantarillado de aguas
servidas, entre otros); y acceso preferente a los programas de promocin social y empleo.
62 Tengan 65 aos o ms, vivan solos o con una persona; se encuentren en situacin de calle, o sean
un menor de edad cuyo adulto significativo se encuentre privado de la libertad.
63 Sistema que fue reconocido institucionalmente en 2009, por medio de la Ley 20.379.
179
tivo y no contributivo. A tal fin, se hicieron cambios en cada uno de los tres pilares
del sistema: el de capitalizacin individual obligatoria64, el de ahorro previsional
voluntario y el Sistema de Pensiones Solidarias. ste ltimo reemplaz a antiguos
programas de pensiones no contributivas, aument los montos de las pensiones y
cre la Pensin Bsica Solidaria (PBS) para personas mayores de 65 aos y ms o
con alguna discapacidad que no contaran con otra pensin65.
Por su parte, la reforma en materia de salud busc definir garantas sociales que pudieran ser reclamadas por la ciudadana en caso de incumplimiento66. Esto se plasm
en la Ley de 2004 que establece las Garantas Explcitas en Salud (GES) y el Decreto
228 de 2005 que estipula la lista de enfermedades y condiciones saludables para las
cuales se garantizan de manera universal los servicios necesarios. Estas garantas
hacen al eje del Plan de Acceso Universal de Garantas Explcitas (AUGE).
La estructura del sistema educativo se ha mantenido prcticamente inalterada, no
obstante lo cual, en el marco del gobierno del Presidente Piera, se encar una
reforma destinada a mejorar la gestin de los establecimientos, entregar incentivos a los profesores e implementar un nuevo sistema de evaluacin de carrera y
aumentar el financiamiento67. Asimismo, en 2011 se aprob la Ley N 20.529 de
Aseguramiento de la Calidad de la Educacin, en cuyo marco se crearon la Superintendencia de Educacin para fiscalizar la aplicacin de leyes y el uso de recursos
y la Agencia de la Calidad Educativa, encargada de evaluar aprendizajes de los
estudiantes y desempeo de las escuelas. Interesa destacar que algunas de las acciones emprendidas en este mbito se relacionan claramente con la poltica frente
a la pobreza. As, por ejemplo, desde 2008 se implementa la Subvencin Escolar
Preferencial (modificada en 2011) por medio de la cual se entrega una subvencin
64 A modo de ejemplo, el Seguro de Invalidez y Sobrevivencia pas a estar a cargo del empleador, se
tomaron medidas para promover la competencia entre AFP, se introdujo la obligatoriedad de cotizacin
para los trabajadores independientes que declaran ingresos por actividades remuneradas.
65 La reforma tambin incluy el Aporte Previsional Solidario (APS) para los adultos mayores y
personas con discapacidad cuyas contribuciones fueran insuficientes para alcanzar la Pensin Mxima
con Aporte Solidario (PMAS) y se pusieron en marcha iniciativas especficas para los trabajadores
vulnerables (como el Subsidio Previsional para Trabajadores Jvenes).
66 Se trata de garantas vinculadas al acceso (garanta en el otorgamiento de las prestaciones que
forman parte de la GES), de calidad, de oportunidad y de proteccin financiera (cobro mximo
admitido).
67 Previamente, en 1994, se haba encarado otra reforma para cerrar las brechas en el acceso a la
educacin, en cuyo marco se haba implementado la Jornada Escolar Completa como medida para
extender la permanencia de los nios en la escuela y mejorar la calidad de la enseanza. En 2003 se
defini la obligatoriedad de 12 aos de escolaridad universal.
180
adicional a las escuelas que logren retener a los alumnos definidos como prioritarios
(entre ellos, los beneficiarios del Chile Solidario).
Las polticas de empleo han estado orientadas a atender las necesidades de dos grupos particularmente vulnerables: las mujeres68 y los jvenes69. Por su parte, la poltica de vivienda, liderada por el Ministerio de Vivienda y Urbanismo, consta de una
serie de programas y subsidios para la poblacin ms vulnerable as como tambin
programas para mejorar la infraestructura urbana.
Para finalizar, cabe destacar nuevamente el cambio en la orientacin poltico-partidaria del gobierno central, a partir de la eleccin de Michelle Bachelet para un
segundo perodo presidencial y asuncin en el pasado mes de marzo. Dicho cambio
puede generar, en el mediano plazo, modificaciones tanto en materia de institucionalidad social como de oferta programtica. Es an muy pronto para extraer
conclusiones firmes al respecto.
Paraguay
Durante la Presidencia de Fernando Lugo (2008/12), los lineamientos de la poltica
social paraguaya fueron plasmados en el plan de desarrollo social con horizonte
2010-2020 al cual se denomin Paraguay para todos y todas Propuesta para el desarrollo socioeconmico con equidad, igualdad y universalidad70, elaborado bajo la
coordinacin de un reorganizado Gabinete Social (Decreto 1799/09). La formulacin de este plan cont con el apoyo de organismos internacionales y participacin
de actores de la sociedad civil.
68 Adems de diferentes iniciativas de capacitacin, se aprob, en 2011, una ley que extiende en doce
semanas adicionales el permiso legal por el nacimiento o adopcin de un hijo de todas las trabajadoras
dependientes e independientes.
69 Subsidio al Empleo Joven y Subsidio Previsional a la Contratacin de Trabajadores Jvenes.
70 Previamente se haba elaborado el Plan Estratgico Econmico Social PEES (2009). Los gobiernos
anteriores tambin haban formulado planes orientados a la reduccin de la pobreza y la equidad social:
durante la Presidencia de Luis Gonzlez Macchi (1999/2003) se formul la Estrategia Nacional de
Reduccin de la Pobreza y la Desigualdad (ENREPD) mientras que en la gestin de Nicanor Duarte
Frutos (2003/2007) se impuls la Estrategia de Lucha contra la Pobreza - Plan JahapooTekoAsy y
posteriormente la Estrategia Nacional de Lucha contra la Pobreza (ENALP).
181
La atencin de la problemtica de la pobreza ha sido claramente una de las prioridades de los ltimos gobiernos de este pas71. La gestin de Lugo dio continuidad y aument la cobertura de un programa que haba sido creado por el gobierno anterior:
el Tekopor. Se trata de un programa de transferencias monetarias condicionadas
vinculadas a alimentacin, salud y educacin, con acompaamiento socio-comunitario72. El gobierno actual tambin sostuvo esta iniciativa, considerada compatible
con su principal proyecto: el Plan Sembrando Oportunidades.
Este ltimo se propone aumentar los ingresos y el acceso a los servicios sociales de las
familias en condicin de pobreza extrema. Parte de la constatacin de que el ndice
de pobreza extrema no ha podido ser reducido en forma significativa entre fines
de los aos noventa y la actualidad. Las acciones contenidas en este Plan suponen,
como primer paso, la identificacin de las personas y familias que se encuentran en
esta situacin y el posterior trabajo para asegurarles el acceso a los servicios sociales
y apoyo productivo, implementando un plan de apoyo ajustado a las caractersticas
de cada familia. Contempla diferentes lneas de intervencin para el mbito rural
(asistencia tcnica, financiera y organizativa para la produccin) o mbito urbano/
rural sin vocacin productiva (capacitacin laboral, intermediacin laboral, empleo
pblico para la generacin de infraestructura). Se apuesta, tambin, al desarrollo de
las economas locales y al incentivo al consumo local de lo producido.
Otros programas de transferencias condicionadas con responsabilidad que estn actualmente vigentes son el Programa Abrazo, creado en 2005 para combatir el trabajo infantil, y el opytyv - Ayuda mutua, iniciado tambin en ese ao y dirigido
a familias en extrema pobreza de las comunidades indgenas y campesinas de la regin del Alto Paraguay. Por ltimo, interesa destacar la embrionaria puesta en marcha, en 2012, del Sistema Saso Pyhau que, con el objetivo de reforzar los programas
ya vigentes (particularmente los programas de transferencias condicionadas), ofrece
a la poblacin vulnerable un acceso preferencial a esas prestaciones estatales. Bajo la
coordinacin del Gabinete Social y previendo la participacin de ONG y privados,
71 A travs del Decreto N 291/13 se declar como prioridad nacional la meta de reduccin de
la pobreza y se encarg a la Secretara Tcnica de Planificacin del Desarrollo Econmico y Social
del Gabinete Social la elaboracin e implementacin de un Programa Nacional de Reduccin de la
Pobreza.
72 Creado en 2005, el programa se focaliza en poblaciones vulnerables que viven en extrema pobreza,
con especial atencin a mujeres embarazadas, nios/as, adultos mayores, comunidades indgenas y
personas con discapacidad. Se financia con recursos del BID, del Banco Mundial y otros donantes
bilaterales y multilaterales. Su cobertura programa aument de 17.605 personas en 2005 a 522.374 en
2009 (498.628 en 2011).
182
no ha cobrado el relieve ni la dimensin que se esperaba en su etapa de diseo.

En Paraguay, el alcance de la seguridad social contributiva resulta muy limitado: en
2008 cubra slo al 13% de la poblacin ocupada (Lavigne, 2012)73. En 2004, el gobierno cre un sistema de pensiones no contributivas completamente independiente
del contributivo, el cual tambin presenta una cobertura extremadamente baja. Los
beneficiarios son los adultos mayores pobres, los indgenas en situacin de vulnerabilidad y los ex combatientes de la Guerra del Chaco y sus herederos.
En trminos de salud, los desafos se relacionan con las brechas de cobertura y desigualdad en el acceso: en 2010, slo el 23,4% de los paraguayos tenan un seguro
mdico, lo que constituye uno de los porcentajes ms bajos de la regin (Lavigne,
2012). Tambin, se destaca la falta de recursos humanos, principalmente en el nivel
primario. Frente a esta situacin, se han implementado acciones orientadas principalmente a la atencin de nios y madres, a partir de la ampliacin de la atencin
por medio de las Unidades de Salud de la Familia en los distritos con mayores
niveles de pobreza, as como tambin el fortalecimiento de hospitales en cuanto a
infraestructura, equipamiento y recursos humanos74.
En el mbito de la educacin, resultan preocupantes la desigualdad de acceso, la baja
tasa de asistencia, la calidad educativa y las diferencias lingsticas (problema atendido en las reformas de los aos 1994 y 2006). Con el propsito de reducir brechas
se desarrolla el programa Escuela Viva (iniciado en 2001 y relanzado en su segunda
fase en 2008) que busca mejorar el acceso y la permanencia en la escuela bsica de
las poblaciones vulnerables. Otra de las acciones prioritarias ha sido la campaa de
alfabetizacin Paraguay Lee y Escribe para jvenes y adultos, que es complementario a algunos de los programas de transferencias condicionadas.
El Plan Nacional de Soberana y Seguridad Alimentaria y Nutricional del Paraguay
(PLANAL) es la principal iniciativa en cuanto a seguridad alimentaria. Fue puesto
en marcha en 2009 bajo la coordinacin del Gabinete Social y con la cooperacin
de la FAO y comprende diferentes lneas de accin. Finalmente, en materia de
empleo temporal, el programa emblemtico es el ambaApo Paraguay, creado en
73 En los ltimos aos se ha implementado el segundo social para trabajo domstico, que favoreci a
unas 290 mil personas.
74 Se destaca el desarrollo de otros programas como Atencin Neonatal Integral (ANI), la Atencin
Integrada a las Enfermedades Prevalentes de la Infancia (AIEPI), el Banco de Leche Humana, los
Hospitales Amigos de la Niez y la implementacin de la Ley Nacional de Salud Sexual y Reproductiva.
183
2010, que ofrece acciones de capacitacin y seguro de fomento al empleo (bono de

asistencia no contributivo) por un plazo de 9 meses.
Uruguay
Con los gobiernos del Frente Amplio (iniciados en 2005), Uruguay ha encarado
una transformacin de su matriz de proteccin social, la cual se plasm en el Plan
de Equidad (2007) y ms recientemente en su Reforma social (2011). Estas reformas
apuntan al mediano y largo plazo, combinando iniciativas referidas a los componentes estructurales de carcter universal, a la red de asistencia e integracin social
y la vinculacin entre ambos75. La conduccin poltica del proceso de Reforma est
a cargo del Gabinete Social, la articulacin interinstitucional queda en el mbito
del Consejo Nacional de Polticas Sociales (a nivel central) y de las Mesas Interinstitucionales (a nivel de territorio). El Ministerio de Desarrollo Social (MIDES)
desarrolla acciones de coordinacin y seguimiento.
Se propone, de esta manera, que la nueva matriz de proteccin social tenga tres
componentes, de acuerdo con las caractersticas de la poblacin objetivo a la que
apunta: componente de carcter universal, red de asistencia e integracin social
(RAIS) y componentes de la RAIS orientados a la poblacin en extrema pobreza.
El objetivo del primer componente es la igualdad, involucra a toda la poblacin e
incluye reformas estructurales con visin universal, el desarrollo de un sistema de
cuidados para adultos mayores, personas con discapacidad y para infancia, y polticas para personas en situacin de especial vulneracin (consumo de sustancias
psicoactivas y violencia). Por su parte, el componente RAIS est dirigido al 20% de
los hogares pobres o vulnerables a la pobreza y apunta a la integracin hacia la igualdad. Algunas de sus iniciativas estn dirigidas ms especficamente a indigentes y
vulnerables a la indigencia (estimados en 3% de los hogares) y apuntan a la inclusin
e integracin. Las estrategias desplegadas involucran la oferta de transferencias monetarias con compromiso de corresponsabilidad y la provisin de bienes y servicios
pblicos. El esquema de proteccin social se completa con un conjunto de polticas
transversales que consisten en acciones afirmativas orientadas a respaldar el ejercicio
de derechos asociados a atributos de las personas (edad, sexo, gnero, origen tni-
75 Estas reformas reconocen como antecedente y punto de partida las iniciativas encaradas para hacer
frente a la emergencia social a travs del Plan de Atencin Nacional a la Emergencia Social (PANES)
entre 2005 y 2007.
184
co-racial, discapacidad, orientacin sexual y dimensin territorial)76.

Como se ha mencionado, el propsito de la estrategia planteada es articular de mejor modo las polticas y sistemas universales (entre ellos, los tradicionales sectores)
con las acciones dirigidas a aquellas personas y grupos en situacin de mayor vulnerabilidad. Algunos de esos sectores han sido reformulados, tambin, durante los
ltimos aos. Al respecto se destacan las reformas al sistema de seguridad social y al
sistema de salud77. En 2008 se introdujeron cambios a la seguridad social78 : se rebaj
la cantidad de aos de aportes para acceder a los beneficios, se implement una jubilacin por edad avanzada para los trabajadores de 70 aos o ms que no hubieran
cumplido los requisitos mnimos, se instrument un cmputo especial de servicio
para las mujeres (adicionando un ao por cada hijo, con un mximo de cinco), se
flexibilizaron las condiciones para recibir pensin por discapacidad. En el caso del
sistema de salud, en 2006 se cre el Fondo Nacional de Salud (FONASA) para ampliar la cobertura de los sistemas de salud, integrando los diferentes subsistemas y
combinando fuentes de financiamiento. El FONASA cubre a empleados formales y
sus hijos menores de 18 aos.
En cuanto a los otros sectores tradicionales de la poltica social, entre las medidas
adoptadas en materia educativa se destaca la instalacin de escuelas de jornada completa para los sectores ms desfavorecidos y la implementacin del programa Maestros Comunitarios, pero por sobre todo sigue siendo un campo de accin social con
mltiples asignaturas pendientes, muchas de ellas de carcter estructural. La poltica
de vivienda, tradicionalmente enfocada en la clase media, se ha volcado desde 2005
con ms nfasis a la vivienda social.
Uruguay cuenta con un sistema de pensiones no contributivas para adultos mayores
(70 aos o ms) y personas con discapacidad que se estableci en 1919 y proporciona un soporte econmico para quienes no tienen ingresos suficientes. En forma
complementaria, en 2007 fue creado un plan de pensiones para adultos mayores de
entre 65 y 70 aos, quienes son afiliados automticamente a la pensin de vejez al
llegar a la edad requerida.
76 Se materializan en estrategias especficas, tales como el Plan Nacional de Juventudes, Plan Nacional
de Envejecimiento y Vejez o la Estrategia Nacional de Infancia y Adolescencia (2010-2030).
77 Otra reforma de mucha relevancia ha sido la tributaria, a partir de la implementacin, en 2008, del
impuesto a la renta de las personas fsicas.
78 En 1996 se estableci un sistema mixto que combina un pilar de reparto con uno de capitalizacin
individual e introdujo la figura de las administradoras privadas de fondos previsionales.
185
Durante los ltimos aos se incorporaron ms transferencias al esquema no contributivo, inicialmente para combatir las consecuencias sociales de la crisis econmica
de inicios de siglo. Entre 2005 y 2007 se otorg el Ingreso Ciudadano, transferencia
condicionada del PANES, que posteriormente evolucion a formar parte de un
esquema ms permanente ya mencionado (Plan de Equidad) con nfasis en la infancia. El principal componente de las transferencias monetarias condicionadas son
las Asignaciones Familiares (AFAM), gestionadas por el Banco de Previsin Social
(BPS)79. Sus beneficiarios son los hogares vulnerables con menores de 18 aos o con
hijos/as con discapacidad.
Para finalizar, interesa destacar la creacin del programa Uruguay Crece Contigo
(que toma como referencia y antecedente su smil de Chile), con el propsito de
consolidar la proteccin integral a la primera infancia a travs de una poltica que
garantice cuidados y proteccin a mujeres embarazadas y nios/as hasta 4 aos. Se
desarrolla desde la Oficina de Presupuesto y Planeamiento y supone articulacin
entre diferentes organismos gubernamentales y actores sociales para la provisin de
acompaamiento familiar y trabajo de cercana, acciones socio-educativas-sanitarias universales, generacin de conocimiento y fortalecimiento institucional.
Reflexiones finales
A lo largo de estas pginas hemos realizado una muy breve revisin de los aspectos
sobresalientes de la situacin social, las caractersticas del gasto social, de la institucionalidad y la oferta programtica en Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay. Sin
lugar a dudas, hay muchos otros aspectos que podran ser incorporados en el anlisis
del estado del arte de las polticas sociales en esta subregin y que no han podido ser
desarrollados en extenso debido a la amplitud del tema y la sntesis requerida. No
obstante, consideramos que estas sucintas referencias nos permiten plantear algunas
coordenadas que constituyen un buen punto de partida para el anlisis comparado.
Para comenzar, una primera observacin se vincula con la necesidad de desagregar
el conjunto de pases que conforma el denominado Cono Sur, en particular en
los cuatro pases aqu observados. En efecto, tanto la evolucin de los indicadores
sociales como as tambin la magnitud y composicin de gasto en esta materia permiten vislumbrar una clara diferencia entre Argentina, Chile y Uruguay, por un
79 Una caracterstica del pas es que tanto las transferencias contributivas como no contributivas estn
integradas, financiadas y suministradas por una misma institucin, el BPS. Las AFAM, junto con otras
cargas familiares y de maternidad representan el 5% de sus erogaciones, mientras que las jubilaciones y
pensiones dan cuenta de un 70%.
186
lado, y Paraguay, por otro. No slo son distintos los problemas sociales pendientes
de resolucin en cada caso (en Paraguay, la magnitud de la pobreza y la indigencia
son mucho mayores, a la vez que persisten algunas dificultades como las asociadas al
analfabetismo, por dar algunos ejemplos), sino tambin la disponibilidad de recursos presupuestarios para hacerles frente. Claramente, entonces, surge una primera
recomendacin en cuanto al necesario foco geogrfico que debe tener la ayuda de
organismos de cooperacin internacional.
En cuanto a la institucionalidad social y las caractersticas de la oferta programtica,
sobresalen varias cuestiones relevantes. En primer lugar, se advierte en los cuatro
pases cierto cambio en la matriz de poltica, que (con matices segn el caso)
plantea una diferencia sustancial en relacin con las ideas fuerza que primaron durante el perodo de auge del neoliberalismo (privatizacin, desregulacin, focalizacin, descentralizacin, reduccin del gasto social). En efecto, no slo se advierte
un refuerzo del gasto dirigido a lo social sino tambin un fortalecido protagonismo
del Estado en esta materia.
Tambin, interesa notar el hecho de que los cambios en el color poltico-partidario
a cargo de los gobiernos centrales (tal el caso de Chile, con la transicin Bachelet-Piera o Paraguay con la transicin Lugo-Carts) no han supuesto una drstica
modificacin en la orientacin de la poltica social. Por el contrario, los gobiernos
entrantes han sumado nuevas iniciativas, pero manteniendo (aunque en algunos
casos con menor relevancia) polticas y programas que venan de la gestin anterior. Esto ltimo nos sugiere una reflexin adicional: en cunto se distancian o se
asemejan las decisiones que en materia de poltica social han tomado gobiernos de
signo poltico diferente, en los pases de la regin? Sin lugar a dudas, es un planteo
que excede los alcances de este trabajo y que requiere la consideracin de otras
experiencias, pero podemos esbozar la hiptesis de que las semejanzas parecen ser
mayores que las diferencias.
Ahora bien, an encaminados en una misma direccin, cada pas ha logrado diferente grado de articulacin de los nuevos esquemas de proteccin social. En este
sentido, Chile y Uruguay estn a la delantera: no slo han superado la etapa de
implementacin de programas de transferencias condicionadas como una estrategia
aislada de la poltica social, sino que han podido articular esas iniciativas dentro
de un conjunto ms amplio de prestaciones y servicios, que en el caso de Uruguay
abarca a toda la ciudadana. Argentina se distancia de esas experiencias. Si bien se
han implementado programas importantes en trminos de cobertura e impacto
187
(como puede ser la Asignacin Universal por Hijo) y se ha avanzado en una incipiente articulacin entre los pilares contributivo y no contributivo de la proteccin
social, an queda mucho camino por recorrer en materia de coordinacin global y
de unificacin de estrategias. Dos caractersticas suman complejidad a este escenario: el carcter federal del pas (con la consecuente necesidad de coordinar no slo
entre sectores de polticas sino tambin entre niveles de gobierno), y la deslucida
performance que desde hace ya ms de una dcada tiene el principal organismo a
cargo de la articulacin intersectorial a nivel nacional.
Es interesante notar que, con excepcin de Uruguay, la informacin oficial acerca
de la estrategia en materia de poltica social de cada uno de los pases no toma en
consideracin lo relacionado con decisiones en materia impositiva. En esta lnea,
sera conveniente avanzar en la consideracin acerca de los impactos combinados
de lo que llega a la ciudadana como parte de la poltica social (transferencias condicionadas y no condicionadas, subsidios, servicios sociales gratuitos) y lo que le es
retirado (a travs de los impuestos) 80.
Finalmente, interesa notar que los Objetivos de Desarrollo del Milenio han contribuido a plantear un horizonte para las polticas y programas sociales. Actualmente
se puede acceder a documentos tcnicos en los que se plantean diferentes estrategias
para alcanzarlos, como as tambin (con menor o mayor difusin, menor o mayor
grado de elaboracin segn el pas) a reportes de seguimiento del cumplimiento de
las metas. Sin embargo, en la mayora de los casos esto no pasa de ser una cuestin
ms bien formal. Consideramos que podra avanzarse mucho ms en el sentido de
relevar y sistematizar informacin en forma regular que permita conocer avances y
retrocesos en forma permanente, y que estos datos estn disponibles tanto para los
gestores como para la ciudadana en general. Hay mucho para hacer al respecto y
consideramos deseable que la reformulacin de los ODM a partir de 2015 brinde
oportunidades en esa direccin.
80 Un interesante estudio en esta direccin es el realizado por Lustig, Gray Molina, Higgins y otros
(2012).
188
BIBLIOGRAFA
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192
ANEXOS
Cuadro 1: Evolucin de la pobreza, pases del Cono Sur: 2002 2012
(*) Los nicos datos disponibles corresponden al total de aglomerados urbanos relevados por la Encuesta Permanente de Hogares, INDEC. Fuente: http://estadisticas.cepal.org/cepalstat
Cuadro 2: Evolucin de la indigencia, pases del Cono Sur: 2002 2012
Anexos
Cuadro 3: Evolucin del Coeficiente de Gini, pases del Cono Sur: 2002 2012
Cuadro 4: Evolucin del gasto social como porcentaje del PBI, pases del Cono Sur: 2002 2010
Fuente: http://estadisticas.cepal.org/cepalstat
194
Anexos
Grfico 1: Evolucin del gasto social como porcentaje del PBI, pases del Cono Sur: 2002 2009
Cuadro 5: Evolucin del gasto social por habitante, pases del Cono Sur: 2002 2010
(dlares a precios constantes de 2005)
195
Anexos
Grfico 2: Evolucin del gasto social por habitante, pases del Cono Sur: 2002 2009
(dlares a precios constantes de 2005)
Cuadro 6: Evolucin del gasto social como porcentaje del gasto pblico total, pases del Cono Sur:
2002 2010
196
Anexos
Grfico 3: Evolucin del gasto social como porcentaje del gasto pblico total, pases del Cono Sur:
2002 2009
Cuadro 7: Evolucin del gasto social en educacin como porcentaje del gasto pblico total, pases del
Cono Sur: 2002 2010
197
Anexos
Grfico 4: Evolucin del gasto social en educacin como porcentaje del gasto pblico total, pases del
Cono Sur: 2002 2009
Cuadro 8: Evolucin del gasto social en salud como porcentaje del gasto pblico total,
pases del Cono Sur: 2002 2010
198
Anexos
Grfico 5: Evolucin del gasto social en salud como porcentaje del gasto pblico total,
Cuadro 9: Evolucin del gasto social en seguridad social como porcentaje del gasto pblico total, pases
del Cono Sur: 2002 2010
199
Anexos
Grfico 6: Evolucin del gasto social en seguridad social como porcentaje del gasto pblico total,
Cuadro 10: Evolucin del gasto social en vivienda y otros como porcentaje del gasto pblico
total,|pases del Cono Sur: 2002 2010
200
Anexos
Grfico 7: Evolucin del gasto social en vivienda y otros como porcentaje del gasto pblico total,
201
202
ESTUDIOS TRANSVERSALES
203
204
OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILENIO Y LA

IMPLEMENTACIN DE POLTICAS PBLICAS EN
AMRICA LATINA
ENSEANZAS PARA EL DEBATE SOBRE
LA AGENDA DE DESARROLLO POST-2015
Diana Alarcn81 y
Romulo Paes-Sousa82
Introduccin
La decisin de realizar una cumbre de Naciones Unidas para el desarrollo en Septiembre 2015 ha creado grandes expectativas sobre la posibilidad de influir los principios normativos que guen el desarrollo a nivel mundial en las prximas dcadas.
La discusin sobre el contenido y las caractersticas de la agenda de desarrollo post
2015 que se inici a nivel global en 2012 ha generado un intenso debate con consultas a nivel global, regional y en un gran nmero de pases y con participacin de
mltiples actores: las organizaciones de la sociedad civil, la comunidad cientfica, la
academia, los parlamentarios, y grupos del sector privado, estn aportando insumos
a los varios procesos de consulta y negociacin en Naciones Unidas.
La discusin sobre lo que deba ser la agenda de desarrollo post 2015 parte de la
experiencia de ms de una dcada de implementacin de la agenda marcada por los
Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). A partir de la Declaracin del Milenio en el ao 2000, los ODM aportaron una base comn para evaluar el progreso
hacia metas globales de desarrollo y se han convertido en un punto de referencia
para definir las polticas nacionales y de los gobiernos locales. Los ODM han contribuido a orientar las prioridades de las polticas pblicas hacia la reduccin de la
pobreza y la ampliacin de la cobertura de servicios sociales bsicos en educacin,
salud, agua y saneamiento. En este sentido, ha aportado una base comn para comparar el avance que hacen los pases hacia metas de desarrollo humano.
Una vez concluida la agenda de los ODM en 2015, se espera que una propuesta de
desarrollo sostenible supere las limitaciones asociadas con los ODM. Estos han sido
81 Economista senior en el Departamento para Asuntos Econmicos y Sociales de Naciones Unidas
con sede en Nueva York.
82 Director del Centro de Ro + PNUD para el Desarrollo Sostenible.
205
Diana Alarcn y Romulo Paes-Sousa
criticados por ser una agenda simplificada, que no puso suficiente atencin a las
causas de la pobreza y la desigualdad, que incorpor los tema ambientales de manera
limitada y que defini objetivos pero no aport guas sobre los medios para lograr
dichos objetivos. 83 Se le ha criticado tambin por no poner suficiente atencin
a temas centrales para el desarrollo, tales como el empleo productivo, seguridad
humana, desigualdad, gobernabilidad, entre muchos otros que han surgido en las
mltiples consultas realizadas alrededor de la agenda de desarrollo post 2015. En
cuanto al proceso que llev a la definicin de objetivos e indicadores se ha criticado
como un proceso "top-down" con relevancia solo para pases de bajo ingreso.
Se espera que la agenda de desarrollo post 2015 retome y de continuidad a los aspectos del desarrollo humano contenidos en los ODMpobreza, hambre, entre
otrospero que aporte una gua para enfrentar los nuevos desafos del desarrollo:
el deterioro del medio ambiente; la persistencia de desigualdades, brechas de conocimiento; cambios demogrficos y sus manifestaciones en migracin, urbanizacin,
envejecimiento; conflictos, violencia, inseguridad; dficits de gobernanza a todos
niveles, entre otros temas.
El objetivo de este estudio es hacer una revisin breve del avance registrado en
los pases de Amrica Latina hacia el cumplimiento de los ODM y las polticas
que guiaron dichos avances. A partir de aqu sugerimos algunas lneas de accin
concreta (con referencias a la cooperacin regional) que ayuden a dar continuidad
a las polticas de reduccin de pobreza en la regin al tiempo que respondan a los
retos que estn surgiendo alrededor del concepto de desarrollo sostenible. En las
secciones que siguen hacemos una descripcin de los avances registrados en Amrica Latina hacia los ODM a partir de informacin cuantitativa comparable; seguida
de una discusin, en grandes lneas, del contexto macro y las polticas sociales que
contribuyeron a lograr dichos resultados. En la tercera seccin presentamos una sntesis del estado de discusin sobre la agenda de desarrollo sostenible (definida en sus
dimensiones econmica, social y medio ambiente) que nos permita ubicar los retos
de las polticas pblicas para la regin en los aos posteriores al 2015. En la ltima
seccin intentamos sealar algunas lneas de accin concretas para la cooperacin
regional que ayuden a potenciar su contribucin en la implementacin de una agenda ambiciosa de desarrollo sostenible.
83 El sistema de Naciones Unidas hizo una evaluacin crtica de la agenda de los ODM como punto
de partida para la discusin de la agenda post 2015. El documento se puede consultar en: http://www.
un.org/en/development/desa/policy/untaskteam_undf/mdg_assessment.pdf
206
Objetivos de desarrollo del milenio y la implementacin de polticas pblicas en Amrica Latina
1. Avance hacia los Objetivos de Desarrollo del Milenio en

Amrica Latina y el Caribe
Amrica Latina y el Caribe (ALC) en el contexto global
El informe de seguimiento anual a los ODM da cuenta del avance logrado en cada
una de las metas que hacen parte de los ODM.84 En el informe de 2013 es claro que
ALC es una de las regiones con los mayores avances hacia el cumplimiento de estos
objetivos. La meta de reducir la pobreza extrema a la mitad fue alcanzada en la regin en el ao 2010, con una reduccin en la proporcin de personas que viva con
menos de $1.25 dlares al da del 12% en 1990 al 6% en 2010. Hay avances importantes tambin para reducir la proporcin de personas que padece hambre; de 15%
de personas desnutridas en 1990-1992 a 8% en 2010-2012. La tasa de matriculacin
neta a nivel de educacin primaria era de 88% en 1990 y 95% en 2010. El nmero
de nios que no asisten a la escuela pero estn en edad para hacerlo disminuy de 7
millones en 1990 a 3 millones en 2011 y en la regin ya se alcanz la paridad entre
nios y nias que se inscriben a la enseanza primaria.
En esta visin comparativa mundial hay otras metas que estn cerca de ser alcanzadas. ALC se encuentra cerca de reducir a la mitad el nmero de personas que
carecen de saneamiento bsico como letrina o inodoro; en 1990 solo el 68% de la
poblacin tena acceso a esos servicios, en 2011 ya alcanza a 82% de la poblacin.
La meta de acceso a mejores fuentes de agua potable se ha cumplido con 5 aos de
antelacin, incrementando de 85% en 1990 a 94% en 2011 y en este mismo periodo
el nmero de nuevos casos de tuberculosis se redujo algo ms del 50%.
En otros renglones va a ser necesario acelerar esfuerzos. A pesar de los avances en la
reduccin de la tasa de mortalidad infantil (64%) no es claro que los pases de la regin podrn alcanzar la meta de reduccin en dos tercios para el ao 2015. Ampliar
el acceso a servicios de salud reproductiva es indispensable para prevenir la mortalidad materna y reducir las altas tasas de maternidad entre adolescentes. En ALC el
84 El informe anual de los ODM se prepara cada ao por las agencias de Naciones Unidas que tienen
responsabilidad sobre cada uno de los indicadores que forman parte de esta agenda. Los indicadores de
los ODM se estiman a partir de informacin estadstica nacional pero se realizan los ajustes necesarios
para producir indicadores comparables entre pases. Dadas las limitaciones de informacin existentes, el
seguimiento a los ODM en estos informes se hace a nivel global y regional. La Divisin de Estadstica
de Naciones Unidas coordina este ejercicio y es el repositorio de la base de datos que alimenta estos
informes. En el Anexo A se puede consultar la lista oficial de indicadores de los ODM. El informe
global de seguimiento ms reciente se puede encontrar en: http://mdgs.un.org/unsd/mdg/Resources/
Static/Products/Progress2013/Spanish2013.pdf
207
proceso de urbanizacin ha sido muy rpido y a pesar de que se han mejorado las
condiciones de vida en las ciudades hay grandes brechas por cubrir con servicios
bsicos de agua y saneamiento y mejoramiento de las viviendas.
El mayor rezago en el cumplimiento de los ODM en la regin est relacionado a la
sostenibilidad del medio ambiente. Hasta ahora no ha sido posible detener el avance
de la deforestacin; la mayor prdida de bosques ocurre en Sudamrica.
En trminos sub-regionales, el Caribe presenta grandes retos. La tasa de desnutricin es mayor en los pases del Caribe cuando se les compara con el resto de la
regin y la mortalidad materna es mucho ms alta (190 defunciones por cada mil
nacimientos cuando en AL se registran 72 por cada mil). Despus de frica Subsahariana, el Caribe es la regin con el mayor nmero de adultos que padecen VIH
aun cuando hay mejoras sustanciales en el acceso a tratamiento para quienes viven
con VIH/SIDA.
Avance hacia los ODM en la regin

La CEPAL ha dado seguimiento puntual al cumplimiento de los ODM a partir de
una base de datos con indicadores comparables a nivel regional. Con el objetivo de
reflejar las condiciones particulares de la regin la CEPAL ha modificado la definicin de algunos indicadores. El caso mas claro es la metodologa para la estimacin
de la pobreza extrema; definida a partir del costo de la canasta bsica en cada pas
en lugar de la lnea de 1.25 dlares diarios que se usa en la evaluacin global de los
ODM. A partir de la metodologa de la CEPAL, la incidencia de la pobreza extrema en Amrica Latina y el Caribe era de 12.9 por ciento en 2008 (71 millones de
personas) claramente por debajo del nivel que se registr en 1990 (22.6 por ciento)
y muy cerca del cumplimiento de la primera meta del milenio.85
La incidencia de la pobreza tiene grandes variaciones. Hacia mediados de los 2000,
en pases como Honduras, Nicaragua, Bolivia, Paraguay y Guatemala entre 30 y
45 por ciento de la poblacin estaba en condiciones de pobreza extrema, mientras
que pases como Chile, Uruguay, Costa Rica, Argentina, Brasil y Venezuela tenan
menos del 10 por ciento de la poblacin en pobreza extrema.
85 La informacin en esta seccin est basada en los reportes de avance de los ODM que mantiene la
CEPAL en su sitio: http://www.eclac.cl/mdg (accedido el 31 de enero 2014)
208
Estas diferencias entre pases han marcado tambin distintos ritmos de avance. En el
ao 2008 Brasil, Chile y Per haban logrado la meta de reducir la tasa de pobreza
extrema a la mitad (respecto a 1990). Costa Rica, Ecuador y Mxico estaban muy
cerca de cumplir con esta meta pero en Bolivia, Colombia, Panam, Paraguay y
Uruguay los avances no han sido suficientes para lograr la meta de reducir la pobreza a la mitad. Evidentemente las condiciones especficas de cada pas definen el ritmo al que es posible mejorar los ingresos de los ms pobres; altos ndices de pobreza
requieren una mayor inversin de recursos para lograr una reduccin significativa.
Los avances logrados en la regin para asegurar que, para el ao 2015, los nios y
nias de todo el mundo puedan terminar un ciclo completo de enseanza primaria
(meta 2a) junto con la meta de eliminar las desigualdades entre los sexos en la enseanza primaria y secundaria (meta 3) son un punto de partida importante para
mejorar la equidad en otros mbitos del desarrollo humano, incluido el cuidado de
la salud. La cobertura de la educacin primaria es prcticamente universal en la mayor parte de los pases de Amrica Latina, aun cuando en Dominica, Antigua y Barbuda, Islas Turcas y Caicos, Repblica Dominicana y Jamaica hay entre 15 y 25 por
ciento de nios y nias que no asisten a la escuela primaria. Sin embargo, la meta
de paridad de gnero en la educacin primaria se ha cumplido en prcticamente
todos los pases de la regin aun en aquellos en donde persiste el rezago educativo.
Garantizar acceso universal a la escuela primaria es importante para asegurar un
piso mnimo de oportunidades para que los jvenes continen sus estudios y/o mejoren sus opciones en el mercado de trabajo. Si bien los niveles de terminacin en
primaria son altos, por encima del 80 por ciento en la mayora de los pases, en Nicaragua, Guyana, Guatemala, San Vicente y las Granadinas Suriname, Saint Kitts
y Nevis y en Repblica Dominicana entre el 30 y 50 por ciento de los estudiantes
que ingresan a la primaria no logran terminarla. En otros pases, Brasil, El Salvador,
Honduras, y Paraguay el porcentaje de desercin es alrededor del 25 por ciento.
La extensin de la cobertura en educacin primaria en la regin ha permitido lograr
altas tasas de alfabetizacin entre los jvenes, por encima del 90 por ciento en la
mayora de los pases, pero se mantienen rezagos importantes en Nicaragua, Guatemala, Belice y Hait en donde a mediados del 2000, haba entre 20 y 38 por ciento
de jvenes analfabetas.
El progreso hacia la meta de reducir en dos terceras partes, entre 1990 y 2015, la
mortalidad de los nios menores de 5 aos (meta 4a) ha sido muy rpido, solo Eu209
ropa, como regin, logr un avance ligeramente superior al de Amrica Latina.86 Si

bien en todos los pases de la regin se registran avances importantes en Paraguay,
Bolivia y Hait se registran tasas superiores a 30 muertes infantiles por cada mil
nacidos vivos y de acuerdo a algunas estimaciones solo 14 pases de la regin van a
alcanzar la meta de los ODM.87
La meta de haber detenido y comenzado a reducir la propagacin del VIH/SIDA
para 2015 (meta 6a) no se logrado cumplir; en 2008 aproximadamente 2 millones
de personas en Amrica Latina vivan con VIH y existe el riesgo de que se expanda
entre las mujeres, jvenes e indgenas. Afortunadamente en el Caribe, donde se
presenta la mayor incidencia del VIH/SIDA el nmero de nuevas infecciones empieza a decrecer. Cuba, Costa Rica, Chile y Brasil, estn muy cerca de la meta de
lograr, para el ao 2010, el acceso universal al tratamiento del VIH/SIDA de todas
las personas que lo necesiten (meta 6b) con una cobertura de entre 80 y 95%. Sin
embargo en Bolivia y Paraguay slo alrededor de la quinta parte de pacientes que
viven con VIH tiene acceso a tratamiento.
Para el ao 2008, la meta de haber detenido y comenzado a reducir, para el ao
2015, la incidencia del paludismo. (meta 6c) se ha cumplido en prcticamente
todos los pases, excepto Hait, Repblica Dominicana y Venezuela donde, entre
2000 y 2008 se registr un aumento en el nmero de casos comunicados. Igualmente, la meta de haber detenido y comenzado a reducir para el ao 2015 la incidencia de la tuberculosis (meta 6c) ya se cumpli aunque en pases como Belice,
Hait, Jamaica y Surinam todava se registra un aumento de casos de tuberculosis
debido a su asociacin con el VIH/SIDA.
La meta relacionada a la mortalidad materna (meta 5a) ha sido, a nivel mundial, uno
de los ms grandes desafos en la agenda de los ODM empezando por su medicin
que registra un alto grado de incertidumbre y sub-registro. En Amrica Latina solo
Uruguay, Puerto Rico y Martinica tienen una tasa de mortalidad materna similar a
los pases desarrollados (10 muertes por cada 100 mil nacidos vivos). En la mayora
86 Entre 1990 y 2009 Europa logro una reduccin del 52.1 por ciento en la tasa de mortalidad infantil,
definida como el nmero de nios que mueren antes de cumplir un ao de edad por cada mil nacidos
vivos. En Amrica Latina la reduccin fue de 51.7 por ciento. Estimaciones de la CEPAL en base a
tabulaciones de Naciones Unidas (www.eclac.cl/mdg hoja de avance del ODM 4).
87 Los pases que estn en camino de cumplir la meta son: Argentina, Bahamas, Brasil, Chile, Ecuador,
El Salvador, Granada, Guadalupe, Guatemala, Mxico, Nicaragua. Cuba y Per ya cumplieron la meta
y Repblica Dominicana est muy cerca de poder cumplirla.
210
de los pases de la regin, la mortalidad materna es mucho mayor.88 Esta es una

dimensin de desarrollo en donde la desigualdad en el acceso a servicios mdicos
adecuados, a una buena alimentacin y a servicios sanitarios bsicos se pone en evidencia con mayor claridad. La mayor incidencia de muertes maternas ocurre entre
los grupos de mujeres ms vulnerables con bajos niveles de ingreso y educacin, en
reas rurales y entre mujeres indgenas.
El lento avance hacia el cumplimiento de la meta de reducir la tasa de mortalidad
materna en tres cuartas partes contrasta con la alta cobertura que existe en la mayora de los pases en la regin en el acceso a los servicios de salud reproductiva.
Proveer un acceso efectivo a servicios de calidad para las mujeres de los grupos ms
vulnerables es un tema que requiere una revisin de fondo.
La cobertura de los servicios de agua potable es en general alta en la mayor parte de
los pases de la regin, de hecho hay pases que han alcanzado, o estn muy cerca de
alcanzar la cobertura universal a este servicio: Barbados, Saint Kits y Nevis, Santa
Lucia y Uruguay. Pero hay pases en donde un 30-50% de la poblacin no tiene
acceso a agua potable, sobre todo en zonas rurales. Estos son los casos de Hait,
Paraguay, Per, Nicaragua y Brasil.
Los avances hacia la meta de reducir a la mitad, para el ao 2015, el porcentaje
de personas sin acceso a servicios bsicos de saneamiento (meta 7c) han sido ms
lentos. Aqu tambin, hay unos cuantos pases que han logrado una cobertura universal; otros han cumplido o estn muy cerca de cumplir la meta: Argentina, Chile,
Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador, Granada, Guatemala, Mxico, Repblica
Dominicana. Pero persisten grandes rezagos en la cobertura de los servicios de
saneamiento en muchos pases, sobre todo en zonas rurales, como ocurre en Brasil
y Mxico. En Bolivia, Nicaragua, Paraguay, Per, Hait, menos del 50% de la poblacin cuenta con drenaje.
La meta que plantea mejorar la vida de la poblacin que vive en tugurios (meta 7d)
representa un reto importante en el contexto de la rapidez con la que se han expandido las zonas urbanas en ALC. En 1990, el 37% de la poblacin en la regin viva
en tugurios, para 2005 esa proporcin haba disminuido al 25%. Sin embargo, con
el rpido crecimiento de la poblacin urbana hoy existen todava 106 millones de
personas que viven en condiciones precarias. En Hait, Nicaragua, Bolivia, Guatemala, Belice y Jamaica, ms del 40% de la poblacin urbana vive en tugurios.
88 Un caso extremo se registra en Hait que en 2006 registr una tasa de 630 muertes maternas por
100 mil nacidos vivos.
211
La proteccin del medio ambiente presenta grandes rezagos en la regin y no hay

expectativas de que las metas del milenio, de por s muy limitadas en temas ambientales, se vayan a cumplir. En prcticamente todos los pases de la regin, se registr
una disminucin en el porcentaje de la superficie cubierta por bosques y en algunos
casos la deforestacin avanzo con gran rapidez. En Nicaragua, Honduras, Ecuador
y el Salvador el porcentaje de la superficie cubierta por bosques se redujo en ms del
20% entre 1990 y 2005. Dado el tamao del territorio brasileo una reduccin de
cerca del 10% en este indicador ha resultado en grandes prdidas de bosques.
Las emisiones de CO2 per cpita en la mayor parte de los pases de la regin son
inferiores al promedio mundial pero hay algunos que se estn acercando muy rpidamente a los promedios mundiales: Mxico, Argentina, Jamaica, Barbados, Antigua y Barbuda y Surinam. Y hay pases cuyas emisiones ya estn por encima del
promedio mundial: Venezuela, Bahamas, Trinidad y Tobago. Hay dos reas en
donde se registran avances importantes. En el periodo 1990-2007, con excepcin
de Argentina, todos los pases lograron reducir el consumo de sustancias que agotan
la capa de ozono. Y en la mayora de los pases se registr tambin un aumento en
la proporcin de reas terrestres y marinas protegidas.
En la medida que los ODM fueron definidos como un estndar mnimo en aspectos bsicos de desarrollo humano, estos ayudaron a poner el nfasis de las polticas
pblicas en temas relacionados con la pobreza extrema y la equidad. En Amrica
Latina, la regin ms desigual del mundo, la visin de desarrollo contenida en la
agenda de los ODM hizo una contribucin importante hacia la formacin de consensos amplios y para legitimar las polticas hacia la reduccin de la pobreza.
Los pases de la regin han hecho avances significativos hacia el cumplimiento de
los ODM pero quedan grandes rezagos en aspectos bsicos del bienestar que tendrn
que ser atendidos en los prximos aos. El avance desigual en el cumplimiento de
los ODM al interior de cada pas ha mostrado la importancia de una mirada ms
integral a la agenda de polticas para el desarrollo. Incluso en los pases ms grandes
y con mayores recursos de la regin, el avance hacia los ODM no fue uniforme,
persisten grandes desigualdades en el acceso a servicios bsicos y en el avance de
indicadores bsicos de desarrollo entre los grupos de poblacin ms vulnerables.
En un contexto de crecimiento econmico favorable hasta 2008 y de polticas claramente redistributivas, varios pases en la regin lograron cumplir con la meta de
reduccin de la pobreza extrema, pero quedan grandes rezagos en la cobertura de
212
servicios bsicos y en la calidad de los servicios, que requieren mayores inversiones

y una mejor coordinacin de polticas en los mbitos econmico, social y de medio
ambiente.
La siguiente seccin hace un breve recuento de las polticas sociales que acompaaron la implementacin de los ODM en la regin y el contexto en el que fueron
implementadas.
2. Poltica social y contexto econmico en los primeros aos de

los 2000
El contexto de desarrollo que acompa la implementacin de polticas para lograr
los ODM ayud a acelerar su cumplimiento, especialmente a travs de tres factores:
Primero, el crecimiento de la economa mundial en los aos 2000-2008 ofreci
un contexto dinmico para el logro de los ODM; de hecho, los mayores avances
hacia estos objetivos en Amrica Latina se registraron en este periodo (UN, 2013b).
Adems de los ingresos que generan las exportaciones desde la regin, el rpido
crecimiento de las remesas de trabajadores migrantes (de 20.2 billones de dlares en
el ao 2000 a un pico de 64.6 billones en 2008, segn reportes oficiales89 ) fue una
fuente importante de ingresos para las familias; contribuy a reducir la pobreza y
mejorar la inversin en educacin y salud.
Segundo, a nivel global, la implementacin de los compromisos hacia los ODM
vino acompaada de un aumento significativo de los fondos destinados a asistencia
oficial para el desarrollo; de alrededor de 65 billones de dlares en 1990 a un poco
ms de 103 billones en 2007.90 Si bien Amrica Latina capta una pequea proporcin de estos fondos, para los pases de menor desarrollo estos recursos contribuye-
89 En realidad el volumen de remesas es superior a las cifras reportadas oficialmente. Aun as, en 2009
las remesas registradas en las estadsticas oficiales representaban el 19.3 por ciento del PIB en Honduras,
el 17.3 en Guyana el 15.7 en El Salvador, el 15.4 en Hait, 13.8 en Jamaica, 10.3 en Nicaragua, 9.8
en Guatemala; aun cuando en trminos absolutos, el pas con mayor recepcin de remesas en 2010
fue Mxico con 22.6 billones de dlares. http://siteresources.worldbank.org/INTPROSPECTS/
Resources/334934-1199807908806/LAC.pdf (consultado el 17 de marzo 2014)
90 Estos datos estn calculados a precios y tipo de cambio de 2004 (UN, 2008). Producto de las
polticas de austeridad fiscal en los pases de la OECD, el volumen destinado a asistencia oficial para el
desarrollo ha disminuido por dos aos consecutivos en 2011 y 2012 (UN, 2013a)
213
ron a aumentar la inversin social y acelerar el progreso hacia los ODM.91

Tercero, los cambios demogrficos que estn ocurriendo en Amrica Latina en las
ltimas dcadas han contribuido a mejorar las condiciones de vida de la poblacin.
A medida que las tasas de fecundidad se reducen, familias ms pequeas, con un
menor nmero de dependientes han logrado mejorar sus ingresos per cpita.
Estos tres factores ofrecieron un ambiente macro favorable para el logro de los
ODM pero fueron las polticas pblicas redistributivas de la regin y un aumento
considerable del gasto social las que ayudaron a traducir este entorno favorable en
resultados concretos.
Gasto social
En un contexto de crecimiento econmico dinmico, el gasto pblico per cpita
para los sectores sociales creci a una tasa de 6.1% anual en el periodo 2003-2008
con un aumento acumulado del 43% en este periodo (UN, 2013b). El aumento en
el gasto social se explica, no solo por el crecimiento econmico y el consiguiente
aumento del gasto pblico, hubo tambin una clara decisin de parte de los gobiernos para aumentar la orientacin del gasto hacia los sectores sociales. En los aos
2009-10 el gasto social representaba 62.6 por ciento del gasto pblico total (desde
45.7% en 1991-2) y el 16.6 por ciento del producto interno bruto (desde el 11.2% en
1991-2). Ms de la mitad del aumento en el gasto social se explica por el aumento
en la seguridad y proteccin social, seguido por un aumento en el gasto en educacin, salud y vivienda en ese orden.
Si bien la orientacin del gasto social aument en general, existen grandes diferencias en la capacidad de financiamiento en los distintos grupos de pases en la regin.
Pases de bajo y medio-bajo ndice de desarrollo humano (IDH) tenan un gasto
social per cpita de 185 dlares en 2010 mientras que los pases con un IDH alto
podan gastar 1,423 dlares per cpita. En general, los pases que tienen los ms altos
IDH tienen tambin un mayor porcentaje de personas mayores, de tal manera que
una parte del aumento en el gasto social fue absorbido por el pago de pensiones que,
91 En 1990 Amrica Latina captaba el 9 por ciento del total de asistencia oficial para el desarrollo
(AOD), este porcentaje se redujo al 7 por ciento en 2008 (UN, 2013b). La reduccin de los fondos de
AOD que se ha observado en los dos ltimos aos va a complicar la posibilidad de acelerar el progreso
hacia los ODM en los pases ms pobres de la regin. El MDG Gap Task Force Report 2013 reporta
una contraccin de la AOD por segundo ao consecutivo; de 134 billones en 2011 a 125.9 billones en
2012 http://www.un.org/en/development/desa/policy/mdg_gap/index.shtml.
214
en la regin, tienden a ser inequitativos. Pero una parte importante del aumento
en el gasto social se destin tambin a financiar programas para la reduccin de la
pobreza extrema, la educacin y salud y para financiar programas no contributivos
de proteccin social.
Programas de transferencias condicionadas de ingresos

En los primeros aos de la dcada de los 2000, los programas de transferencias
condicionadas (PTC) introdujeron elementos innovadores a la poltica social, con
una propuesta para reducir la pobreza extrema y mejorar la educacin y salud de las
familias. Las familias que reciben ingresos del gobierno se hacen responsables de
garantizar la asistencia de los nios a la educacin primaria y de acudir a las clnicas
de salud con cierta regularidad. Hacia 2010, 18 pases de la regin haban adoptado PTCs con beneficios para 129 millones de personas, casi una cuarta parte de la
poblacin en Amrica Latina (Paes-Sousa, et al, 2013). En el caso de los programas
ms grandes, en Brasil, Colombia y Mxico, entre el 50 y 55% de las familias en
condiciones de pobreza reciben transferencias (Stampini y Tornarolli, 2012).
Con una inversin de entre el 0.3 y 0.4% del PIB, el impacto de estos programas
depende, evidentemente, de la extensin de la pobreza en cada pas; del volumen
de recursos que logran movilizar estos programas y de la calidad de la gestin. Esto
ltimo en dos sentidos: i) para hacer una identificacin correcta de las familias
beneficiarias y ii) para lograr una buena articulacin con la provisin de servicios
educativos y de salud; cuando menos al nivel de garantizar acceso a estos servicios.
En un estudio reciente de 6 pases (Brasil, Colombia, Honduras, Jamaica, Mxico,
y Per) representativos de pases de distinto tamao, distintas estructuras de gobierno, estadio de desarrollo diverso y con diferencias en el tamao y cobertura de los
programas, Paes-Sousa, et al (2013) reportan impactos positivos y significativos en
varios indicadores que hacen parte de los ODM. Guardando las diferencias entre
pases, la introduccin de los PTC han contribuido a reducir la pobreza extrema y
la desnutricin,92 y han sido un factor importante para el cumplimiento de las metas
en educacin y salud.
92 Stampini y Tornarolli (2012) estiman que la incidencia de la pobreza en la regin seria 13 mayor,
en promedio sin PTCs y que en los 18 pases con PTCs la incidencia de la pobreza y la brecha de
pobreza, dos indicadores de los ODM, se redujeron.
215
Una de las grandes aportaciones de estos programas ha sido la introduccin de

sistemas rigurosos de monitoreo y evaluacin. Estos han permitido no solo afinar
la gestin y efectividad de estos programas, han sido tambin un factor importante
para garantizar su continuidad en el tiempo ms all de los cambios de gobierno.
Hacia adelante, hay varios retos para mejorar la gestin de estos programas; la construccin de registros nicos de beneficiarios, una mejor seleccin de beneficiarios
con mejor acompaamiento de las familias y sistemas de pago automtico son esenciales para mejorar su impacto.
Pero el mayor reto es lograr una mejor coordinacin de acciones entre los PTC y
los ministerios de proteccin social, educacin y salud y con las autoridades locales.
Sin una mayor inversin en educacin y salud, que acompae la expansin de la
demanda de esos servicios, la efectividad de los programas se reduce. Dar acceso
a los chicos a la escuela primaria es importante pero no condicin suficiente para
garantizar aprendizaje y lo mismo sucede en el rea de la salud, el simple acceso a
clnicas no es suficiente para garantizar atencin adecuada para la salud.93
La dinmica laboral
Para la mayora de las familias, sobre todo en pases altamente urbanizados, lo que
ocurre en los mercados de trabajo es fundamental para definir su nivel de vida y
sus expectativas de futuro. El 80% del ingreso de las familias en Amrica Latina
proviene del mercado laboral (UN, 2013). Las polticas pblicas que contribuyen
a mejorar la insercin laboral de las personas facilitan la movilidad social de las familias. En la agenda de los ODM la meta de alcanzar empleo pleno y productivo,
y trabajo decente94 (meta 1b) se miden a partir de cuatro indicadores: la tasa de
crecimiento del PIB por persona ocupada, la tasa de ocupacin, la proporcin de
la poblacin ocupada con ingresos inferiores a 1 dlar por da y la proporcin de la
poblacin que trabaja por cuenta propia o como trabajadores familiares auxiliares
con respecto al empleo total.
Todos estos indicadores muestran una mejora en las condiciones de empleo en la
regin, aunque el progreso, en general, ha sido lento. El crecimiento del PIB por
persona empleada solo aument en 0.9% anual en 1992-2008; la proporcin de
personas empleadas en relacin a la poblacin total aument del 55.0% en 1990 al
93 Una discusin detallada de estos temas se encuentra en Paes-Sousa, et.al (2013)
94 Meta 1B de los ODM
216
59.8% en 2008 y la proporcin de trabajadores vulnerables se redujo muy ligeramente del 35.2 al 34.3%. Dentro de la meta de empleo, la proporcin de trabajadores que viven en la indigencia es el nico indicador que se redujo sustancialmente,
del 17.8% en 1990 al 11.3% en 2008. Las variaciones en el comportamiento entre
pases y entre zonas urbanas y rurales dentro de cada pas son ciertamente grandes.
An en los pases con mejores resultados, mejorar las condiciones de empleo sigue
siendo uno de las grandes retos.
En una revisin de las tendencias en la distribucin del ingreso en Amrica Latina
en el periodo 2000-2006, Lpez-Calva y Lustig (2010) encontraron una mejora
significativa en la distribucin del ingreso en once pases: Ecuador, Paraguay, Brasil, Bolivia, Chile, Repblica Dominicana, Mxico, Per, El Salvador, Argentina y
Panam. 95 Los autores encontraron que la expansin de la cobertura educativa fue
un factor clave para reducir la desigualdad en la distribucin de los ingresos laborales.96 A partir de una cobertura amplia del sistema educativo, los pases de la regin
estuvieron en condiciones de aumentar la oferta de trabajadores calificados lo cual
ayud a disminuir el premio a la educacin superior y por tanto las diferencias entre los salarios percibidos por trabajadores con distintos niveles de calificacin. En
pases que vivieron el boom de las materias primas en los primeros aos del 2000,
como Argentina, el aumento en la demanda de trabajadores menos calificados con
el consecuente aumento en el salario mnimo contribuyeron tambin a reducir la
desigualdad.
Un estudio reciente de Brasil (Hoffmann 2013) 97 muestra que alrededor del 58
por ciento de la reduccin en la desigualdad de ingresos en el periodo 2001-2011
se explica por cambios ocurridos en la distribucin de salarios y ganancias. Un
mercado de trabajo dinmico se ha traducido en menos desempleo, un aumento del
porcentaje de trabajadores en el sector formal y una reduccin de la disparidad en
los salarios para trabajadores con distintos niveles de calificacin. Si bien hay varios
factores que explican esta convergencia, una rpida expansin de la cobertura educativa ha mejorado la insercin de los trabajadores al mercado laboral.
95 En tres pases la distribucin del ingreso empeor: Uruguay, Costa Rica, Honduras y hay otros tres
pases en donde la direccin de cambios no es clara: Venezuela, Guatemala y Nicaragua. Dependiendo
de la disponibilidad de datos en las encuestas de hogares, en el estudio se compara el coeficiente de Gini
de los pases analizados en los aos alrededor de 2000-2006.
96 Estos resultados corresponden al anlisis detallado que presentan los autores para Argentina,
Mxico, Brasil y Per.
97 Citado por Reis, 2014.
217
En 16 pases las polticas pblicas facilitaron tambin un aumento en el salario

mnimo en trminos reales (UN, 2013b) y en el caso especfico de Brasil, se crearon incentivos para reducir la informalidad laboral y contribuyeron a extender la
cobertura de la proteccin social, sobre todo entre los trabajadores rurales (Reis,
2014). El aumento en el valor real del salario mnimo fue clave para mejorar los
ingresos de los trabajadores poco calificados en trminos reales y ha contribuido a
mejorar el ingreso de los jubilados y pensionistas en aquellos pases donde las pensiones estn indexadas al valor del salario mnimo. En Brasil, por ejemplo, la poltica
de actualizar el valor del salario mnimo de 2012 al valor real que tena en el ao
2006 permiti un aumento del salario mnimo del 30 al 40 por ciento en relacin
al salario promedio.
Adicionalmente, varios pases de la regin introdujeron o ampliaron la cobertura
de programas como seguros de desempleo, creacin de empleos de emergencia
y transferencias de ingresos con el objetivo de reducir el impacto de la crisis de
2008-9 (UN, 2013b). Un mejor acceso al mercado de trabajo formal aumenta el
grado de proteccin de los trabajadores porque da mayor estabilidad a sus ingresos
y les da acceso a prestaciones, aun cuando la composicin de las prestaciones tiene
grandes variaciones entre pases e incluso al interior de cada pas. Dependiendo del
pas, las prestaciones pueden incluir: seguro de salud, ayuda para transporte, ayuda
alimentaria y fondo de pensiones. Un tema de agenda hacia adelante es la creacin
de un piso de proteccin social universal que garantice un paquete mnimo de prestaciones y acceso a servicios.
Esta revisin de los factores que estn detrs de la reciente mejora en la distribucin
de ingresos, apunta hacia dos conclusiones: i) la importancia de la educacin como
un factor clave de movilidad de las personas y ii) la importancia de apoyar, desde
las polticas pblicas, un funcionamiento dinmico de los mercados de trabajo con
incentivos hacia la formalizacin del trabajo, aumento de los salarios mnimos y
extensin de la proteccin social.
Todos estos son temas para la agenda de desarrollo en la regin en los prximos
aos que requieren de una visin integral de desarrollo y mejor coordinacin de las
polticas pblicas hacia el logro de objetivos compartidos en los mbitos econmico,
social y para el medio ambiente.
218
3. Hacia el desarrollo sostenible en una agenda global post 2015

Si bien la experiencia de implementacin de los ODM ha sido mixta con avances
desiguales entre pases y al interior de cada pas, en el debate actual hay un amplio
reconocimiento de la contribucin que hizo esta agenda global para mejorar la
coordinacin de esfuerzos a nivel internacional, regional y nacional. A unos meses
del plazo fijado como trmino de la agenda de los ODM, se ha generado una discusin amplia, con participacin de todos los actores, alrededor de la agenda de desarrollo global posterior al 2015. El concepto de desarrollo sostenible est sirviendo
como eje para articular una visin de desarrollo ms integral que incluye el medio
ambiente como una dimensin relevante al desarrollo.
La discusin sobre desarrollo sostenible fue introducida por la Comisin Mundial
de Medio Ambiente y Desarrollo de Naciones Unidas en el Informe Brundtland
en 1987, pero fue en la Declaracin de Ro en 2012 que el concepto de desarrollo
sostenible se convirti en el principio que ordena la discusin sobre la agenda de
desarrollo post 2015.
En el documento de Rio+20, El Futuro que Queremos, los gobiernos representados
en Naciones Unidas reafirmaron su compromiso hacia el desarrollo sostenible [asegurando]
la promocin de un futuro sostenible en lo econmico, social y medio ambiente (UN, 2012). El
mismo documento hizo un llamado para iniciar un proceso de discusin y consulta
hacia la elaboracin de una propuesta que permita incorporar, de manera equilibrada, las dimensiones econmica, social y de medio ambiente en una sola agenda
de desarrollo.
En un foro poltico de alto nivel organizado en Naciones Unidas el 24 de septiembre del 2013, Dilma Rousseff, Presidenta de Brasil, dijo en su intervencin:
despus de Rio+20, la palabra desarrollo nunca ms dejar de estar asociada al
calificativo sustentable la pobreza no es un problema exclusivo de los pases en
desarrollo, as como la proteccin ambiental tampoco es una meta para cuando la
pobreza haya sido superada... llegamos a una sntesis sobre crecimiento, erradicacin de la pobreza y preservacin del medio ambiente, construyendo una triada que
fundamenta nuestra accin
Sobre estos principios, la discusin sobre la agenda global de desarrollo post 2015
busca llegar a una propuesta que permita incorporar, de manera equilibrada, las dimensiones econmica, social y ambiental del desarrollo. Definir las prioridades que
219
guen el diseo de las polticas pblicas a nivel global y al interior de cada pas est
resultando un ejercicio complejo.
En Naciones Unidas, el grupo intergubernamental de trabajo (OWG por sus siglas
en ingls) que est preparando una propuesta de Objetivos de Desarrollo Sostenible
inici una consulta amplia sobre los temas que deban ser considerados como parte
de esta agenda. A un ao de haber iniciado las consultas, el OWG defini 19 reas
prioritarias en la conceptualizacin de la nueva agenda: erradicacin de la pobreza;
seguridad alimentaria; salud y cambios demogrficos; educacin; equidad de gnero y empoderamiento de las mujeres; agua y saneamiento; energa; crecimiento
econmico; industrializacin; infraestructura; empleo y trabajo decente; equidad;
ciudades sostenibles y asentamientos humanos; patrones de produccin y consumo
sostenibles; clima; recursos marinos, ocanos y mares; ecosistemas y biodiversidad;
medios de implementacin para el desarrollo; sociedades sin violencia, en paz y con
capacidad institucional para el desarrollo. La simple enumeracin de los temas en la
agenda da cuenta de la complejidad de la tarea de definir una agenda global de desarrollo sostenible, que sea al mismo tiempo efectiva en la definicin de prioridades.
Los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) van a ser definidos en los prximos
meses a partir del consenso entre gobiernos miembros de Naciones Unidas. Traducir esta diversidad de temas en una agenda que articule las tres dimensiones de desarrollo, con una definicin clara de prioridades y con un marco transparente para
el monitoreo y evaluacin de resultados no va a ser una tarea sencilla en el plano
global y va a ser un ejercicio igualmente complejo al interior de cada pas. Independientemente de su formulacin final, hay un consenso emergente en el sentido
de que una agenda de desarrollo sostenible post 2015 tendr que dar continuidad al
compromiso que se inici con los ODM hacia la erradicacin de la pobreza extrema
y el hambre; la educacin y salud primaria universales; la equidad de gnero y para
mejorar las condiciones de empleo.
Algunas preguntas en esta discusin son: Qu significa hacer compatibles los objetivos de desarrollo social con equidad y sostenibilidad del medio ambiente? Cul
es el tipo de crecimiento econmico que ayuda a apuntalar el desarrollo social con
equidad y sostenibilidad ambiental? Cmo resolver los posibles trade-offs entre
crecimiento econmico, desarrollo social y proteccin del medio ambiente? En el
contexto particular de cada pas, estas respuestas debern reflejar las condiciones de
desarrollo y las prioridades de cada pas.
220
La dimensin de medio ambiente en Amrica Latina

A pesar de que la tasa de deforestacin se ha reducido, Amrica Latina y el Caribe
es la regin que presenta la mayor prdida de superficie cubierta por bosques con la
consecuente prdida de biodiversidad y aumento en la emisin de gases de efecto
invernadero.
Cerca del 25% de la matriz energtica de la regin se genera con fuentes renovablesfundamentalmente hidroelctricaspero solo una pequea parte proviene
de fuentes renovables no convencionales. Si bien las emisiones de gases con efecto
invernadero son bajas en relacin al promedio mundial, siguen estando ntimamente ligadas al crecimiento de la economa. Si la matriz energtica no cambia,
el crecimiento econmico de la regin seguir asociado a la generacin de gases
contaminantes.
Por otro lado, cerca de 40 millones de latinoamericanos no tienen acceso a fuentes
modernas de energa, esto es el 75% de la poblacin en condiciones de pobreza. Una
propuesta para expandir la cobertura de energa moderna y mantener un crecimiento econmico sostenido, tendr que incorporar alternativas para hacer ms eficiente
el uso de energa y para aumentar la generacin de energa a partir de fuentes renovables no convencionales
La creciente vulnerabilidad a los desastres naturales, sobre todo en pases de Centroamrica y el Caribe, requiere de una estrategia integral de largo plazo. El cambio
climtico est generando un mayor nmero de desastres naturales y cada uno de
mayor intensidad.98 Una publicacin reciente reporta 90 desastres naturales de
grandes consecuencias a partir de 1972 con un costo estimado de ms de 200 billones de dlares, altas prdidas de vidas, viviendas, cultivos, animales, fuentes de
agua, tierra para el cultivo (UN, 2013b). Un solo desastre natural provoca retrocesos de aos en los niveles de desarrollo de los pases ms afectados.99 El impacto
de estas catstrofes naturales es ms severo entre las poblaciones en condiciones de
pobreza y vulnerabilidad que dependen directamente de los recursos naturales y/o
que viven en zonas ecolgicamente degradadas, en viviendas precarias y con menos
recursos para protegerse contra riesgos, incluida su baja capacidad para movilizarse
cuando ocurren los desastres naturales. Una estrategia de desarrollo sostenible ten98 Vase WESS 2009, UN 2013b, entre muchos otros estudios sobre el tema
99 Tal vez el caso ms extremo es el terremoto en Hait en el ao 2010 donde ms de 200 mil personas
murieron y con un costo econmico cercano al 120% del PIB de Hait en 2009 (UN, 2013)
221
dr que construir alternativas de largo plazo para reducir el impacto de los desastres
naturales sobre todo entre las poblaciones ms vulnerables
4. A dos dcadas de polticas para la reduccin de pobreza y

desigualdad: retos pendientes y el espacio de la cooperacin
regional
Una de las lecciones que dej la implementacin de polticas para el logro de los
ODM es que la cobertura universal de servicios bsicos es fundamental para crear
un piso mnimo de equidad en el acceso. Pero una vez cubierta esta primera fase el
nfasis tiene que volcarse a mejorar la calidad de los servicios, tambin con carcter
universal, para ofrecer una educacin de calidad ms all de la enseanza primaria, servicios de salud que correspondan al perfil epidemiolgico de la poblacin,
mejores oportunidades de trabajo productivo con empleos decentes y un piso de
proteccin social universal.
Los gobiernos de Amrica Latina y el Caribe han acumulado experiencias valiosas
en la implementacin de polticas sociales innovadoras. Los PTC han sido un instrumento clave para reducir la pobreza extrema pero tambin han mostrado las dificultades para lograr una buena coordinacin entre la asistencia social y la provisin
de servicios bsicos en educacin y salud (Paes-Sousa, et.al (2013). Una propuesta
de desarrollo sostenible ms ambiciosa va a requerir un mayor esfuerzo de coordinacin y articulacin de objetivos al interior de los sectores sociales pero tambin
entre las polticas econmicas, sociales y del medio ambiente. Una propuesta de
desarrollo sustentable impone tambin mucho mayores requerimientos de inversin
de parte del estado y por tanto una discusin urgente sobre las distintas alternativas
para generar ingresos fiscales que permitan aumentar la cobertura y calidad de los
servicios pblicos al tiempo de avanzar hacia la sostenibilidad del medio ambiente.
La implementacin de una agenda de desarrollo ms ambiciosa en Amrica Latina
tendr que construir sobre la experiencia acumulada en la regin. A partir de la revisin que hemos hecho en este trabajo, intentamos a continuacin recoger algunas
de las enseanzas que han dejado la implementacin de los programas y polticas
sociales de mayor significacin
222
Polticas efectivas para reducir la pobreza

Las transferencias condicionadas de ingresos para la poblacin en extrema pobreza
y con poco acceso a los mercados de trabajo formales han sido exitosas. Hay 18
pases en Amrica Latina que adoptaron este tipo de programas. Los programas de
transferencia de ingresos ms antiguos cuentan ya con 15 aos de implementacin.
Dar continuidad a estos programas para completar el objetivo de erradicacin de la
pobreza requiere de mayores inversiones, no solo para extender las transferencias
de ingresos al resto de las familias en condiciones de pobreza, sino para financiar
las inversiones adicionales para mejorar los servicios de educacin y salud. Los recursos del financiamiento al desarrollo de parte de las instituciones multilaterales,
a nivel regional e internacional, van a jugar un papel clave para dar continuidad a
estas polticas.
Hay varias reas, en la gestin de estos programas que quedan por afinar:, el desarrollo de tecnologa para mejorar los registros de beneficiarios (catastro nico en
Brasil); para mejorar la seleccin de beneficiarios (modelos de Mxico y Colombia);
para mejorar la forma de pago a los beneficiarios (solo Brasil hace pagos mensuales);
para mejorar el uso de los beneficios de parte de las familias; para mejorar la metodologa de acompaamiento de las familias con el fin de dar seguimiento a su trayectoria y facilitar la evaluacin de impacto de los programas (al momento, ningn
pas ha implementado un modelo de evaluacin de impacto). Todas estas son reas
donde la cooperacin regional y la contribucin de las instituciones multilaterales
van a jugar un papel importante.
El aumento en el valor real del salario mnimo, un mejor acceso al mercado de trabajo formal y la creacin de un piso de proteccin social universal que garantice un
paquete mnimo de prestaciones y acceso a servicios han mostrado su efectividad en
el combate a la pobreza y reduccin de la desigualdad. Hay varios retos que estn
enfrentando los sistemas de proteccin social y en donde va a ser necesario aumentar las inversiones, conocimiento y cooperacin regional para el desarrollo de una
red efectiva de servicios de asistencia social (Chile ha desarrollado esta red y Brasil
cuenta con una red de cobertura media). Va a ser importante tambin el desarrollo
de metodologas para la coordinacin de polticas inter-sectoriales (Argentina y
Mxico tienen una gran tradicin de coordinacin de polticas nacionales, pero
tienen un bajo nivel de coordinacin entre el nivel nacional y los niveles sub-nacionales). Brasil tiene una fuerte tradicin de coordinacin entre los varios niveles
223
de gobierno y recientemente ha invertido en mejorar la coordinacin intersectorial

a nivel nacional.
La proteccin social tiene un espacio de accin amplio en el desarrollo de nuevos
proyectos de cooperacin regional para, i) el desarrollo compartido de tecnologa;
ii) entrenamiento conjunto a los gestores de las polticas pblicas; y iii) revisin y
sistematizacin de experiencias de implementacin de polticas pblicas hecho por
las propias agencias de implementacin.
En relacin al desarrollo de oportunidades de trabajo e ingresos para poblaciones
vulnerables ser necesario incluir algunos de los siguientes elementos: i) el diseo de
polticas de inclusin productiva para los grupos vulnerables de poblacin, fundamentalmente en reas urbanas; ii) la creacin de una base legal incluyente para emprendimientos micro, pequeos y de tamao medio; iii) dar acceso a lneas de crdito
diferenciadas para micro-emprendimientos urbanos y para fortalecer la agricultura
familiar; iv) asegurar mercados abriendo las licitaciones y compras pblicas a empresas
pequeas y medianas; v) adoptar programas de inclusin tecnolgica y asesoramiento
para las microempresas urbanas; vi) dar prioridad a los jvenes y adultos de los programas de transferencias a la enseanza tcnica y a los programas de trabajo y empleo.
La cooperacin internacional, adems de aportar financiamiento complementario
para la implementacin de programas sociales, tiene un papel importante de apoyo
tcnico, incluyendo en la evaluacin de programas y transferencia de conocimiento
entre los pases de la regin.
Polticas efectivas para mejorar la equidad

Las polticas de apoyo a los ingresos de las familias, ya sea a travs de transferencias
condicionadas de ingresos, con aumentos del salario mnimo o a las pensiones, solo
cumplen su objetivo de equidad, cuando los ingresos de los ms pobres crecen a un
ritmo ms acelerado que los ingresos de los ms ricos. En este sentido, las polticas
de reduccin de la pobreza no necesariamente son polticas hacia la equidad. En la
agenda de desarrollo post 2015, el aumento en la cobertura de servicios e ingresos
tendr que incorporar criterios de equidad
En la revisin que hemos hecho, el acceso a la educacincon la consiguiente
reduccin del trabajo infantilha sido fundamental para reducir la desigualdad en
Amrica Latina. Patrones de educacin ms homogneos crean una competencia
224
ms equitativa y menor desigualdad salarial en los mercados de trabajo.

Garantizar la cobertura universal al tiempo de mejorar la calidad de los servicios de
salud en los mbitos de promocin, prevencin y tratamiento de la salud, reducen
el ausentismo entre los trabajadores que padecen de enfermedades y entre los familiares que cuidan de los enfermos. Un mejor acceso a la salud reduce la invalidez,
las muertes evitables y los eventos de rehabilitacin. Todos estos eventos impactan
significativamente el rendimiento y los ingresos de las familias ms vulnerables.
En esta revisin, polticas particularmente exitosas para complementar la reduccin de la pobreza y la desigualdad son necesariamente polticas articuladas que
fortalecen el crecimiento de la economa, promueven la generacin de empleos y el
aumento de los salarios mnimos, promueven una mejor cobertura de la seguridad
social y garantizan un nivel de ingresos mnimos a la poblacin en condiciones de
pobreza.
Polticas efectivas de proteccin ante desastres naturales

Los pases ms vulnerables a desastres naturales en Centro Amrica y el Caribe tienen una larga experiencia en la implementacin de acciones para mitigar el impacto
de los desastres naturales y para responder a emergencias ambientales. Aprender de
estas experiencias va a ser importante para la construccin de estrategias de desarrollo sostenible con un mayor esfuerzo de coordinacin de acciones en algunos de
estos planos: extensin de los seguros de proteccin contra riesgos, mejoramiento
de la vivienda con mejores cdigos de construccin; construccin de infraestructura econmica y social resistente; mejores sistemas de alerta y movilizacin de la
poblacin; proteccin y promocin de las prcticas sustentables de explotacin de
los recursos naturales entre las comunidades indgenas; y en algunos casos, alternativas de relocalizacin de poblaciones en zonas ecolgicas vulnerables.
Todas estas son reas donde las organizaciones multilaterales pueden jugar un papel
importante, no solo movilizando recursos, conocimiento y capacitacin tcnica
para facilitar procesos a nivel nacional. Las organizaciones multilaterales a nivel
regional pueden jugar un papel importante en la construccin de una visin regional de cooperacin e inversin en bienes pblicos regionales para hacer frente a los
nuevos retos del desarrollo sostenible.
225
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United Nations. 2008. MDG Gap Task Force Report. Delivering on the global
partnership for achieving the Millennium Development Goals. New York:
United Nations
United Nations. 2013a. MDG Gap Task Force Report. The challenge we face.
New York: United Nations
United Nations, 2013b. Sustainable Development in Latin America and the Caribbean. United Nations: Santiago de Chile.
United Nations, 2009. World Economic and Social Survey: Promoting Development, Saving the Planet. New York: United Nation.
226
ANEXOS
Lista oficial de los indicadores de los ODM100,101
Objetivos y metas extrados de la
Declaracin del Milenio
Indicadores para el seguimiento de los progresos
Objetivo 1: Erradicar la pobreza extrema y el hambre
Meta 1A: Reducir a la mitad,

entre 1990 y 2015, el porcentaje
de personas cuyos ingresos sean
inferiores a 1 dlar por da
1.1 Proporcin de la poblacin con ingresos inferiores a 1 dlar PPA

(paridad del poder adquisitivo) por da1
1.2 Coeficiente de la brecha de pobreza
1.3 Proporcin del consumo nacional que corresponde al quintil ms
pobre de la poblacin
1.4 Tasa de crecimiento del PIB por persona ocupada
Meta 1B: Alcanzar empleo pleno

y productivo, y trabajo decente
para todos, incluyendo mujeres
y jvenes
1.5 Tasa de ocupacin

1.6 Proporcin de la poblacin ocupada con ingresos inferiores a 1 dlar
PPA por da
1.7 Proporcin de la poblacin que trabaja por cuenta propia o como
trabajadores familiares auxiliares con respecto al empleo total
Meta 1C: Reducir a la mitad, entre 1990 y 2015, el porcentaje de

personas que padecen hambre
1.8 Proporcin de nios menores de 5 aos con peso inferior al normal

1.9 Proporcin de la poblacin por debajo del nivel mnimo de consumo de energa alimentaria
Objetivo 2: Lograr la enseanza primaria universal

2.1 Tasa neta de matrcula en educacin primaria
Meta 2A: Asegurar que, para el
ao 2015, los nios y nias de
todo el mundo puedan terminar
un ciclo completo de enseanza
primaria
2.2 Proporcin de alumnos que comienzan el primer grado y llegan al

ltimo grado de educacin primaria
2.3 Tasa de alfabetizacin de las personas de 15 a 24 aos, mujeres y
hombres
100 Para el seguimiento de las tendencias de la pobreza en los pases, se debera utilizar indicadores
basados en las lneas nacionales de pobreza, si se dispone de ellos.
101 En la prctica, la proporcin de personas que viven en tugurios se calcula a partir de un indicador
indirecto, que representa la poblacin urbana cuyo hogar presenta al menos una de las siguientes
cuatro caractersticas: a) falta de acceso a mejores fuentes de abastecimiento de agua; b) falta de acceso
a mejores servicios de saneamiento; c) hacinamiento (3 o ms personas por habitacin); y d) viviendas
construidas con materiales precarios.
227
Anexos
Objetivo 3: Promover la igualdad de gnero y el empoderamiento de la mujer

Meta 3A: Eliminar las desigualdades entre los sexos en la enseanza primaria y secundaria,
preferiblemente para el ao 2005,
y en todos los niveles de la enseanza para el ao 2015
3.1 Relacin entre nias y nios en la enseanza primaria, secundaria y

superior
3.2 Proporcin de mujeres en el empleo asalariado del sector no agrcola
3.3 Proporcin de escaos ocupados por mujeres en los parlamentos
nacionales
Objetivo 4: Reducir la mortalidad de los nios menores de 5 aos

Meta 4A: Reducir en dos terceras
partes, entre 1990 y 2015, la
mortalidad de los nios menores
de 5 aos
4.1 Tasa de mortalidad de nios menores de 5 aos

4.2 Tasa de mortalidad infantil
4.3 Proporcin de nios de 1 ao vacunados contra el sarampin
Objetivo 5: Mejorar la salud materna

Meta 5A: Reducir, entre 1990 y
2015, la mortalidad materna en
tres cuartas partes
5.1 Razn de mortalidad materna

5.2 Proporcin de partos con asistencia de personal de salud cualificado
5.3 Tasa de uso de anticonceptivos
Meta 5B: Lograr, para el ao

2015, el acceso universal a la salud
reproductiva
5.4 Tasa de fecundidad adolescente

5.5 Cobertura de atencin prenatal (al menos una consulta y al menos
cuatro consultas)
5.6 Necesidades insatisfechas en materia de planificacin familiar
Objetivo 6: Combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades

6.1 Prevalencia del VIH entre las personas de 15 a 24 aos
Meta 6A: Haber detenido y
comenzado a reducir, para el ao
2015, la propagacin del VIH/
SIDA
6.2 Uso de preservativos en la ltima relacin sexual de alto riesgo

6.3 Proporcin de la poblacin de 15 a 24 aos que tiene conocimientos
amplios y correctos sobre el VIH/SIDA
6.4 Relacin entre la asistencia escolar de nios hurfanos y la de nios
no hurfanos de 10 a 14 aos
Meta 6B: Lograr, para el ao

2010, el acceso universal al
tratamiento del VIH/SIDA de
todas las personas que lo necesiten
6.5 Proporcin de la poblacin portadora del VIH con infeccin avanzada que tiene acceso a medicamentos antirretrovirales
228
Anexos
6.6 Tasas de incidencia y mortalidad asociadas al paludismo

6.7 Proporcin de nios menores de 5 aos que duermen protegidos por
mosquiteros impregnados de insecticida
Meta 6C: Haber detenido y
comenzado a reducir, para el ao
2015, la incidencia del paludismo
y otras enfermedades graves
6.8 Proporcin de nios menores de 5 aos con fiebre que reciben

tratamiento con los medicamentos adecuados contra el paludismo
6.9 Tasas de incidencia, prevalencia y mortalidad asociadas a la tuberculosis
6.10 Proporcin de casos de tuberculosis detectados y curados con el
tratamiento breve bajo observacin directa
Objetivo 7: Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente

7.1 Proporcin de la superficie cubierta por bosques
Meta 7A: Incorporar los principios del desarrollo sostenible
en las polticas y los programas
nacionales e invertir la prdida de
recursos del medio ambiente
7.2 Emisiones de dixido de carbono (total, per cpita y por cada dlar
PPA del PIB)
7.3 Consumo de sustancias que agotan la capa de ozono
7.4 Proporcin de poblaciones de peces que estn dentro de lmites
biolgicos seguros
Meta 7B: Reducir la prdida de

biodiversidad, alcanzando, para el
ao 2010, una reduccin significativa de la tasa de prdida
7.5 Proporcin del total de recursos hdricos utilizada

7.6 Proporcin de las reas terrestres y marinas protegidas
7.7 Proporcin de especies en peligro de extincin
Meta 7C: Reducir a la mitad,

para el ao 2015, el porcentaje de
personas sin acceso sostenible al
agua potable y a servicios bsicos
de saneamiento
Meta 7D: Haber mejorado considerablemente, para el ao 2020,
la vida de por lo menos 100 millones de habitantes de tugurios
7.8 Proporcin de la poblacin que utiliza fuentes mejoradas de abastecimiento de agua potable
7.9 Proporcin de la poblacin que utiliza servicios de saneamiento
mejorados
7.10 Proporcin de la poblacin urbana que vive en tugurios2
229
Anexos
Objetivo 8: Fomentar una alianza mundial para el desarrollo

Meta 8A: Desarrollar an ms un
sistema comercial y financiero
abierto, basado en normas, previsible y no discriminatorio
Incluye el compromiso de lograr

una buena gestin de los asuntos
pblicos, el desarrollo y la reduccin de la pobreza, en los planos
nacional e internacional
Meta 8B: Atender las necesidades

especiales de los pases menos
adelantados
Incluye el acceso libre de aranceles y cupos de las exportaciones

de los pases menos adelantados;
el programa mejorado de alivio de
la deuda de los pases pobres muy
endeudados (PPME) y la cancelacin de la deuda bilateral oficial,
y la concesin de una asistencia
oficial para el desarrollo ms
generosa a los pases que hayan
expresado su determinacin de
reducir la pobreza
El seguimiento de algunos de los indicadores mencionados a continuacin se efectuar por separado para los pases menos adelantados, los
pases africanos, los pases en desarrollo sin litoral y los pequeos Estados
insulares en desarrollo
Asistencia oficial para el desarrollo (AOD)
8.1 AOD neta, total y para los pases menos adelantados, en porcentaje
del ingreso nacional bruto de los pases donantes del Comit de
Asistencia para el Desarrollo (CAD) de la OCDE
8.2 Proporcin de la AOD total bilateral y por sectores que los donantes
del CAD de la OCDE destinan a servicios sociales bsicos (enseanza bsica, atencin primaria de la salud, nutricin, abastecimiento de
agua potable y servicios de saneamiento)
8.3 Proporcin de la AOD bilateral de los donantes del CAD de la
OCDE que no est condicionada
8.4 AOD recibida por los pases en desarrollo sin litoral como proporcin de su ingreso nacional bruto
8.5 AOD recibida por los pequeos Estados insulares en desarrollo
como proporcin de su ingreso nacional bruto
230
Anexos
Acceso a los mercados
Meta 8C: Atender las necesidades

especiales de los pases en desarrollo sin litoral y de los pequeos
Estados insulares en desarrollo
(mediante el Programa de Accin
para el desarrollo sostenible de los
pequeos Estados insulares en desarrollo y las decisiones adoptadas
en el vigsimo segundo perodo
extraordinario de sesiones de la
Asamblea General)
8.6 Proporcin del total de importaciones de los pases desarrollados

(por su valor y sin incluir armamentos) procedentes de pases en
desarrollo y pases menos adelantados, admitidas libres de derechos
8.7 Aranceles medios aplicados por pases desarrollados a los productos
agrcolas y textiles, y a las prendas de vestir procedentes de pases en
desarrollo
8.8 Estimacin de la ayuda agrcola en pases de la OCDE como porcentaje de su producto interno bruto
8.9 Proporcin de la AOD destinada a fomentar la capacidad comercial
Sostenibilidad de la deuda
Meta 8D: Abordar en todas sus

dimensiones los problemas de la
deuda de los pases en desarrollo
con medidas nacionales e internacionales a fin de hacer la deuda
sostenible a largo plazo
8.10 Nmero total de pases que han alcanzado el punto de decisin y

nmero total de pases que han alcanzado el punto de culminacin
en la Iniciativa para la reduccin de la deuda de los pases pobres
muy endeudados (PPME) (acumulativo)
8.11 Alivio de la deuda comprometido conforme a la Iniciativa para la
reduccin de la deuda de los pases pobres muy endeudados y la
Iniciativa para el alivio de la deuda multilateral
8.12 Servicio de la deuda como porcentaje de las exportaciones de
bienes y servicios
Meta 8E: En cooperacin con las

empresas farmacuticas, proporcionar acceso a medicamentos
esenciales en los pases en desarrollo a precios asequibles
Meta 8F: En colaboracin con
el sector privado, dar acceso a
los beneficios de las nuevas tecnologas, en particular los de las
tecnologas de la informacin y
de las comunicaciones
8.13 Proporcin de la poblacin con acceso sostenible a medicamentos

esenciales a precios asequibles
8.14 Lneas de telfono fijo por cada 100 habitantes

8.15 Abonados a telfonos celulares por cada 100 habitantes
8.16 Usuarios de Internet por cada 100 habitantes
Fuente: http://mdgs.un.org/unsd/mdg/Host.aspx?Content=Indicators/OfficialList.htm
231
Anexos
Los indicadores debern ser desagregados por sexo y reas urbanas y rurales cuando corresponda.
Vigente a partir de 15 de enero de 2008
Los objetivos y metas de desarrollo del Milenio estn enunciados en la Declaracin del Milenio, firmada en septiembre del 2000 por 189 pases, entre cuyos
representantes se encontraban 147 Jefes de Estado (http://www.un.org/spanish/
millenniumgoals/ares552.html), y en acuerdos posteriores de los Estados miembros
en la Cumbre Mundial 2005 (Resolucin adoptada por la Asamblea General - A/
RES/60/1, http://www.un.org/Docs/journal/asp/ws.asp?m=A/RES/60/1). Los
objetivos y metas estn interrelacionados y deberan considerarse como un conjunto. Representan una asociacin entre los pases desarrollados y los pases en desarrollo, como se afirma en la Declaracin, con el fin de crear en los planos nacional y
mundial un entorno propicio al desarrollo y a la eliminacin de la pobreza.
232
DESARROLLO SEGURO, SOSTENIBILIDAD Y

GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRES
Alonso Brenes 102y Allan Lavell103
Introduccin
La evolucin de las naciones latinoamericanas se ha visto enmarcada entre superlativos, contrastes y asimetras. Procesos unificadores y convergentes han coexistido
con fuerzas centrfugas y diferenciadoras en traslapes e intensidades variables a lo
largo de doscientos aos. En esta regin se encuentran algunos de los ms grandes
reservorios de diversidad biolgica y cultural. Se transforma entre cambios radicales
en trminos de crecimiento urbano, desarrollo tecnolgico o diversificacin econmica; y un sustrato cultural que muta ms lentamente, lo mismo que la evolucin
de instituciones centrales en la regin. Pese a ello, la imagen y las perspectivas de
Amrica Latina en el futuro cercano parecen al menos ser promisorias para alcanzar
nuevos estadios de desarrollo; en definitiva, la regin actual dista en rasgos sustanciales y estructurales de la imagen y recuerdo de lo que fue hace 30 aos.
En el contexto de la globalizacin, la percepcin sobre Amrica Latina cambi
tanto en lo concreto como en lo subjetivo. Las relaciones entre sus partes se transforman lo mismo que sus relaciones con otras regiones del planeta. En medio de
ello, la regin ha visto diversificar las propuestas y debates sobre los caminos posibles para alcanzar y conciliar distintas ideas de desarrollo en un entorno donde,
paulatinamente, parece haber una progresiva interrelacin entre las distintas facetas
de la experiencia individual y colectiva. Los diferentes valores que se le otorgan al
ambiente, al estado, a la familia o al mercado se funden dentro de una explosin
de pluralismos y propuestas para definir rutas de desarrollo nacional y local, pero
tambin en escalas sub regionales o hemisfricas.
Ms que respuestas, este trabajo busca apenas razonar sobre interrogantes que persisten en torno a varias de las formas concretas en que se entiende el desarrollo en
la regin, sus niveles de sostenibilidad, sus procesos territoriales derivados y las
formas de intervenirlos. Una serie de acuerdos, compromisos y estrategias bus102 Investigador del Programa de Estudios Sociales en Desastres de la Secretara General de la Facultad
Latinoamericana de Ciencias Sociales.
103 Coordinador del Programa de Investigacin sobre Riesgo y Desastres de la Secretaria General de
la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales-FLACSO
233
Alonso Brenes y Allan Lavell
can atender lo que se identifica como retos y desafos del desarrollo. El caso de la
gestin del riesgo de desastres es uno de ellos, con un desarrollo terico e institucional que ha sido particularmente fecundo en la regin. Acuerdos y estrategias
como las que emanan del Marco de Accin de Hyogo (MAH) o de los Objetivos
de Desarrollo del Milenio (ODM), son en principio complementarios y piezas de
esfuerzos mayores, pero cmo es que ambos grupos de esfuerzos interactan y se
nutren recprocamente son preguntas cuyas respuestas permanecen esquivas; cmo
se complementan y sobre qu bases se han construido; y qu podemos esperar en
trminos de confluencia en los prximos aos (especialmente en momentos previos
a una redefinicin y reafirmacin de varios de estos marcos alrededor de 2015), son
ejes alrededor de los que se orienta esta reflexin.
Las nuevas dimensiones internacionales de la regin

Al discutir sobre las nuevas dimensiones internacionales de Amrica Latina conviene revisar qu procesos han detonado estos cambios. Muchos tuvieron una gestacin
de larga data, mientras que otros presentan trazas ms breves; algunas dinmicas son
de orden global y otras tienen un campo de accin ms domstico. Y muchas de
estas repuntan su importancia con el fin de la Guerra Fra, que hasta ese momento
mantuvo contenido un proceso de globalizacin e interdependencia econmica y
cultural que se aceler en los aos posteriores (Agnew y Muscara, 2012).
Tres dinmicas son de ayuda para dimensionar el cambio que ha sufrido la regin:
la transformacin de sus orientaciones econmicas, productivas y financieras; el
cambio socio territorial en trminos de disparidades y asimetras en los niveles de
bienestar; y los cambios de los sistemas democrticos e institucionales en los pases.
Esta seccin expone indicios de cambio en el tiempo y el espacio. Territorialmente,
asomndonos a la reconfiguracin de bloques de pases, bloques econmicos, recursos revalorizados y el auge de nuevas escalas de accin; temporalmente, identificando algunos de los ritmos en los que diferentes transformaciones se desarrollan,
convergen o se separan.
Esta reflexin se ubica principalmente en la ltima dcada; no en un sentido estrictamente cronolgico, sino ms bien histrico. Parte del ao 2000 pero considera
sucesos propiciatorios que datan de inicios de los noventa. Destacamos el auge del
posicionamiento de la agenda ambiental y su relacin con la nocin de desarrollo
sostenible, expresado en uno de sus puntos altos con la Cumbre de la Tierra de
1992, en Ro de Janeiro. De este periodo resultaron instrumentos, como el MAH y
234
Desarrollo seguro, sostenibilidad y gestin del riesgo de desastres
los ODM, que vendran a replantear la percepcin y lneas de trabajo del Sistema de
Naciones Unidas y posteriormente la formulacin de polticas pblicas en muchos
pases del rea. Otros cambios que son de importancia y se han consolidado durante esta ltima dcada, con efectos dentro de las agendas de desarrollo en Amrica
Latina son:
1. Una re-configuracin de los bloques polticos y econmicos a nivel mundial.
2. Una revolucin indita de las tecnologas de la comunicacin e informacin.
3. Nuevos debates respecto a los roles y capacidades de los estados en contextos
globalizados.
Rasgos del cambio econmico

Existen dos elementos del cambio econmico relevantes. La recuperacin de la
economa regional posterior a la dcada perdida, que muestra una reduccin del desempleo, la pobreza extrema y leves mejoras distributivas (CEPAL 2012a). Por otra
parte, el crecimiento y reconfiguracin diferenciada de las economas nacionales,
las que pueden ser agrupadas en bloques respecto a criterios de orientacin, desempeo y fragilidad. CEPAL (2012b) identifica cuatro factores que han condicionado
el desempeo y dinamismo econmico de los pases del rea:
1. Los grados de exposicin a la integracin financiera internacional, lo que supone vulnerabilidad variable ante los ciclos de liquidez.
2. La exposicin al ciclo real de las economas globalmente ms dinmicas.
3. La evolucin de los precios internacionales de los productos bsicos.
4. Los diferentes sustratos institucionales y las polticas pblicas en cada pas.
El comportamiento asimtrico de estos cuatro factores explica en parte por qu la
regin se encuentra fragmentada en trminos de desempeo y orientacin, y por
qu desde la esfera econmica, al hablar de "Amrica Latina", podemos incurrir
en generalizaciones problemticas que ocultan diferencias en su interior, como lo
muestra la tasa de crecimiento del PIB (figura 1). Es clara tambin la transformacin
de la estructura productiva del conjunto de la regin (figura 2).
235
Figura 1
Fuente: Elaboracin propia con datos del Banco Mundial (2014).

Figura 2
Cuatro cambios son evidentes en los ltimos aos: una disminucin notable de la
agricultura; un crecimiento del sector energtico; un importante crecimiento del
gasto pblico; y una mayor participacin del sector terciario. El impacto de la glo-
236
balizacin es determinante. El ascenso de la dominancia econmica de China es de

los principales detonantes de la reprimarizacin de Amrica Latina; pero tambin una
mayor movilidad de capitales y la fragmentacin de cadenas productivas, encontraron ambientes propicios de inversin en algunos pases de la regin. De acuerdo a
datos de la OCDE y CEPAL (2011), el intercambio comercial con China durante la
ltima dcada aument en 11% en Brasil, 18% en Chile y 9% en Per. Por su parte,
pases como Costa Rica, Colombia, Mxico y Panam se han consolidado como
focos de outsourcing para servicios financieros y de alta tecnologa (SELA, 2012).
Asimetras socio - territoriales

Las nuevas dimensiones regionales se evidencian tambin a partir de cambios en
asimetras socio-territoriales. Histricamente la regin, mega diversa como es, ha
presentado importantes niveles de heterogeneidad explicados por la distribucin de
sus recursos y la localizacin de sus centros de administracin y poder poltico; experiment una sucesiva confluencia y contraposicin de modelos de administracin
basados en un marcado centralismo poltico (Paz, 1993; de Sousa, 2010; y Carmagnani, 1993). La transformacin de los modelos productivos implic cambios del
valor estratgico de unos territorios sobre otros, influyendo en la construccin de
redes y canales de intercambio entre pases, mercados y grupos sociales que se mantienen en evolucin. Actualmente, las nuevas asimetras econmicas son motivo de
preocupacin para quienes buscan fomentar un desarrollo inclusivo en medio de un
crecimiento desigual. En Brasil, por ejemplo, en los estados de Minas Gerais, Ro
de Janeiro y Sao Paulo (menos del 15% del pas), se genera el 52% del PIB (Banco
Mundial, 2009). Otros ejemplos se presentan en la figura 3, que muestra la razn
entre el territorio de mayor PIB por habitante respecto al de menor PIB por habitante. La figura 4 muestra cmo en trminos subregionales la distribucin del PIB
es claramente heterognea; mostrando adicionalmente algunas variaciones y constantes en el aporte subregional para los quinquenios de 1990 - 1994 y 2008 - 2012.
237
Figura 3
Fuente: Elaboracin propia con datos del Banco Mundial (2014

Figura 4
Pero la ventana territorial no es la nica ventana para observar asimetras. Durante

los ltimos aos la regin se ha constituido como una de las ms desiguales respecto
a distribucin de la riqueza. El coeficiente de Gini muestra lo errtico y desigual
que ha sido el proceso en algunos de los pases (figura 5).
238
Figura 5
En este sentido la regin debe prestar atencin a temas estructurales: creacin de

sistemas efectivos de redistribucin, sostenibilidad de los ritmos de crecimiento, generacin de valor agregado y blindaje ante fluctuaciones de los mercados. En el caso
de los pases reprimarizados, deben protegerse de contracciones de los grandes mercados e invertir efectivamente sus ganancias; en el caso de los pases predominantemente tercerizados los retos son similares, pero por razones diferentes: la variacin
de los flujos de divisas provenientes del turismo, servicios financieros o las remesas
puede impactar sus economas domsticas. Por otra parte, la competencia por la
atraccin de centros de outsourcing obliga a mejorar los niveles de competitividad,
algo que fundamentalmente pasa por inversin pblica en educacin, infraestructura e innovacin. Garantizar la sostenibilidad es clave, y hacerlo mediante formas innovadoras es crucial, ya que cuando la estructura productiva es tan polarizante con
en la regin, los mecanismos puramente redistributivos no son suficientes (Alesina
y Rodrik, 1994). De acuerdo con Presbich (1981), de no atenderse esta situacin
pueden surgir focos de inestabilidad democrtica, como en aos recientes se ha visto
en Argentina, Brasil, Bolivia, Venezuela y Mxico.
239
Las nuevas dimensiones polticas, institucionales y democrticas

Traslapes, desbordamientos e interconexiones. Estos son los procesos que condicionan la transformacin observada. Se identifican en todo el rango de dimensiones
en cambio, pero son particularmente claves en la reconfiguracin de lo poltico. En
una primera instancia, a partir de una revisin del papel de los estados nacionales.
Afirmar que estamos ante su desaparicin parece excesivo por ahora, pero como
afirma Corbridge (1994) el contexto mundial ha cambiado tanto que los estados ya
no son los nicos actores de la poltica mundial; sera ms mesurado decir que las
nuevas dinmicas le estn desbordando en sus posibilidades tcnicas y polticas: no
empequeece su tamao sino su pertinencia y protagonismo. El estado se recompone adems desde su interior, desde su expresin local, donde los individuos establecen los vnculos ms directos con su entorno y construyen lugares e identidades
(Taylor, 2002; Tuan, 1974).
Fuera de la escala nacional la regin enfrenta desafos como la degradacin transnacional de ecosistemas compartidos, el auge del narcotrfico, el cambio climtico y el
control de los mercados financieros. Y hacia adentro, temas locales con procesos de
configuracin que se remontan siglos atrs, y que estuvieron contenidos o postergados por el estado por cerca de 50 aos se revitalizan. Atendemos a una aceleracin
escalonada del fin de la auto contencin espacial (Brenes, 2013), las agendas locales
recuperan su dinamismo y tienden a incrementar tensiones civiles cuya resolucin
depende de una aproximacin multi escala. Casos como los de proyectos de generacin de energa hidroelctrica en Brasil, Guyana y Costa Rica son algunos ejemplos; lo mismo que la explotacin petrolera en el Yasun, en el Ecuador; o, de un
modo ms dramtico, los movimientos de auto defensa civil en Mxico.
A la vez aumentaron las demandas para que la diversidad y las particularidades territoriales al interior de los pases se tomaran en cuenta en los estilos de gobierno y las
asignaciones de recursos. En otras palabras, una demanda por modelos de gobierno
ms descentralizados; el centralismo que padecieron muchos pases de la regin, especialmente aquellos de gran extensin geogrfica, como Mxico, Brasil o Argentina, fue visto por diversos estudios como una condicin estructural que por dcadas
foment la exclusin, las inequidades y las asimetras territoriales dentro de un
mismo pas (Carmanagni, 1993). Las tendencias descentralizadoras buscan cambiar
este modelo centrpeto y homogenizante por otro ms econmicamente eficiente,
socialmente solidario, polticamente participativo y culturalmente diverso.
240
El cambio por el que atraviesa la regin es tan complejo que escapa a una nica
categorizacin completa y definitiva, en parte, porque aun se est configurando. En
todo caso los nuevos contextos de poder que se forjen al interior de la regin harn
surgir grupos de personas y lugares que sientan que han ganado o perdido con la
nueva dimensin internacional latinoamericana. El riesgo de desastre, como factor
inseparable de los modelos de desarrollo, es una manifestacin territorial, concreta
y medible, de los resultados de las rutas de crecimiento econmico de la regin. A
travs del riesgo puede apreciarse una parte significativa de quines ganan, quines
pierden, en dnde y por qu. Cmo se articula la gestin del riesgo con otros intentos de consolidar y democratizar el desarrollo, como las iniciativas derivadas de los
ODM ser un intento que esbozaremos en las siguientes secciones.
Las nuevas y viejas percepciones del riesgo de desastre

Los desastres juegan un papel peculiar dentro del discurso de desarrollo. Pueden
causar muertes y daos materiales; sin embargo su atencin ha sido errtica, en
episodios de corta pero intensa cobertura y periodos de negacin abrumadora. En
Amrica Latina se encuentran algunos de los que para muchos son de los territorios
ms expuestos a la ocurrencia de desastres; no obstante la gestin del riesgo no
parece ser un criterio de demasiado peso dentro de la planificacin del desarrollo y
el establecimiento de actividades productivas, por lo menos hasta hace muy pocos
aos.
Los impactos concretos para el avance del desarrollo estn bien documentados. El
Informe Global de Evaluacin del Riesgo de las Naciones Unidas de 2009, present
evidencia respecto a cambios en los patrones de construccin del riesgo de desastre,
que son particularmente relevantes para el caso latinoamericano. El riesgo es una
barrera para reducir la pobreza pues al materializarse en desastre afecta los medios
de vida de las personas y limita su acceso a servicios de transporte, educacin y salud. Existe una relacin directa entre la pobreza y el riesgo y el riesgo y la pobreza,
tanto en los niveles locales y domsticos como a nivel de pases, ya que son las naciones ms pobres las que enfrentan un retorno desproporcionadamente mayor de
muertes y afectaciones econmicas.
241
Cuadro 1: Impactos recientes de los desastres en Amrica Latina
Evento
Afectaciones
El Salvador. Terremoto de 2001.
Pobladores rurales campesinos se vieron obligados a vender tierra, equipo y

ganado para reconstruir su patrimonio.
Bolivia. Inundaciones de Trinidad en 2006.

El impacto en los hogares increment la pobreza en un 12 por ciento, cinco
veces la cifra nacional.
Mxico. Impactos varios entre 2000 y
2005.
En los municipios afectados se registr

un incremento del 3,6 por ciento en la
pobreza alimentaria y un 1,5 por ciento en la pobreza de activos.
Fuente: EIRD (2009).
Actualmente se acepta que los desastres no son "naturales", que son producidos en
la interaccin de aspectos sociales y ambientales que configuran el riesgo; y que la
reduccin definitiva del riesgo depende de medidas que surjan desde los subsectores
del desarrollo. Las actividades de respuesta, atencin a emergencias y reconstruccin, aunque siguen siendo vitales, ya no son suficientes (Banco Mundial, 2010).
Pero las transformaciones tericas no suelen trasladarse de forma lineal a prcticas y
polticas, y llegados al punto en donde se acepta que el riesgo y el desarrollo estn
relacionados, surge una bifurcacin respecto a los pasos a seguir: Debe la gestin
del riesgo intervenir los modelos de desarrollo para promover la consolidacin de
condiciones ms seguras? O Debe proveer las condiciones necesarias para aumentar los niveles de seguridad bajo los estndares y principios actuales de los niveles
de desarrollo?
Transformacin conceptual
La evolucin conceptual del tema ha definido muchas de sus otras transformaciones
en mbitos como el institucional y normativo (Brenes, 2007). Destacan ac tres
transformaciones conceptuales; constituyen discusiones aun en evolucin y por lo
tanto inacabadas en sus formas, pero que han marcado ya consensos sobre los que
difcilmente se pueda devolver atrs.
242
En primer lugar est el cambio en la concepcin "natural" de los desastres. Alrededor de los 70 fue tomando forma un cuerpo terico que problematizaba una idea
muy bien instalada sobre lo natural del desastre que, consecuentemente influa en la
nocin de incalculabilidad e inevitabilidad. Conforme este cuerpo terico se fue
consolidando, fue aumentando este cuestionamiento sobre la percepcin "natural"
de los desastres y el peso de responsabilidades sociales sobre eventos catastrficos.
Con ello las posibilidades de accin se diversificaron y la gestin de los desastres,
pero principalmente la del riesgo, fue ganando terreno en lo tcnico y lo poltico.
El segundo cambio fue la atencin en el riesgo en lugar del desastre. Con evidencias
sobre la posibilidad de evitar desastres, la sociedad poda desarrollar mecanismos
para intervenirlos; se da un cambio de aproximacin: de una reactiva, de respuesta
a la emergencia, a otra que se enfocaba en el conjunto de elementos que determinan
la vulnerabilidad y exposicin de bienes y personas.
En tercer lugar est una vinculacin ms directa entre el riesgo y el desarrollo. La
creacin del riesgo se empez a identificar a partir de la relacin y convivencia entre
las sociedades y su entorno. O sea, a travs de una intervencin en el desarrollo sera
posible reducir los niveles de riesgo: mejores condiciones de desarrollo reducirn las
condiciones de vulnerabilidad o exposicin.
Evolucin institucional
Dos procesos pueden identificarse ac. El primero corresponde a una transformacin de las instituciones encargadas de la atencin de emergencias y desastres. Las
oficinas de proteccin civil modificaron sus mandatos y estructuras para acoplarse
a una propuesta organizativa que se centrara en la gestin del riesgo, en donde la
prevencin adquiere mayor relevancia y la interaccin con otras iniciativas del desarrollo nacional se fortalecen. Varios pases han evolucionado de la promocin de la
proteccin civil a la gestin del riesgo, convocando a instituciones y sectores clave
(ambiente, infraestructura, proteccin social y finanzas).
Por otra parte, al tiempo que se dio una ampliacin de sectores, se enfatiz en una
diversificacin de la presencia y diversidad territorial. La insistencia por aumentar el
nfasis en los procesos de desarrollo local, tuvo su impacto en el campo de la gestin
del riesgo de desastres en los 90, en donde surgi la gestin local del riesgo como
una aproximacin ms concreta y vinculada a las diversidades de pueblos y lugares.
Esta tendencia se reflej en instituciones y sistemas mediante la creacin de redes
locales y figuras subnacionales de gestin.
243
Es poco lo que a nivel terico queda de la separacin entre riesgo y desarrollo; son
muchas, sin embargo, las barreras que en lo concreto permanecen en mbitos polticos, econmicos e institucionales. El discurso no permea y las preguntas iniciales
no terminan de resolverse. Las nuevas dimensiones y enfoques sobre riesgo esconden bajo su faceta tcnica profundos debates ticos y morales en donde se conectan
con el desarrollo: ms all de los elementos tcnicos e institucionales, permanece
una cuestin fundamentalmente poltica y tica sobre la permisividad o pasividad
colectiva ante el sufrimiento de las comunidades que son afectadas por los desastres.
Claramente los principales sufridores del riesgo no son sus generadores; y las relaciones conceptuales aun deben desarrollarse con mayor amplitud para que puedan
ser evidenciadas desde el mbito de la poltica pblica y las externalidades de los
modelos de desarrollo.
Conexiones entre los ODM y la gestin del riesgo

Los ODM surgen como una iniciativa de la Organizacin de las Naciones Unidas
(ONU) que culmina en la resolucin de su Asamblea General A/RES/55/2, conocida como la Declaracin del Milenio. Plantea un redoblamiento de los esfuerzos
de los gobiernos para reducir la pobreza y otra serie de problemticas, los cuales se
redimensionan en los aos de las primeras reestructuraciones polticas y econmicas post Guerra Fra. La declaracin establece preocupaciones sobre los cursos que
estaban tomando los procesos de mundializacin: al tiempo que se reconocen los
beneficios y oportunidades de mejoras en la calidad de vida de personas, se reconoce que dichos beneficios no estn llegando a todos por igual, lo mismo que los
costos y consecuencias de mantener nuevos estilos de vida y patrones de consumo.
La globalizacin debera convertirse en una fuerza positiva para todas las personas;
sin embargo para muchos se ha convertido en lo opuesto, un vector de dao y vulnerabilidad (Annan, 2000).
Inclusin y equidad es lo que la Declaracin del Milenio busca reforzar en la globalizacin, proponiendo una aproximacin que establece diferencias en las responsabilidades, en las poblaciones y territorios beneficiarios y en los mecanismos para
alcanzar las metas planteadas. Los ODM buscan reducir la aparatosa brecha entre
los que tienen y los que no, los ganadores y perdedores dentro del contexto de la
globalizacin. Expresan particular nfasis por poblaciones vulnerables como mujeres y nios, adems de varios territorios que se encuentran en posiciones de relativa
desventaja respecto a los pases (e ideal) industrializados, como el grupo de los
244
Pases Menos Desarrollados, los Pases Sin Litoral, los Pequeos Estados Insulares
y, en general, las naciones africanas. El desarme, el fomento de principios democrticos y una mejor utilizacin de los mercados y sistemas financieros como rutas
de accin, son los principales mecanismos que se buscan fomentar para alcanzar los
ocho ODM.
Para establecer la relacin entre la gestin del riesgo y los ODM deben formularse
aclaraciones de partida. A la vez es necesario considerar un marco de factores condicionantes de la globalizacin. Una pregunta fundamental es: Qu relevancia
podra asumir la gestin del riesgo en el futuro dentro de la bsqueda de nuevos
modelos de desarrollo sostenible y ambientalmente equilibrados?
Un primer punto es que a pesar de posteriores intentos de subrayar la relacin que la
gestin del riesgo podra tener con los ODM, esta no fue considerada al disearlos.
En aquel entonces, los vnculos que se conceban entre riesgo y las ODM eran poco
difundidos dentro de las narrativas de las Naciones Unidas, en donde permaneca
la concepcin de naturales respecto a los desastres (Annan, 2000). Al considerar las
Metas de Desarrollo Sostenible, que se conforman post Ro + 20, se percibe un
aumento en la presencia de consideraciones sobre gestin del riesgo como aspectos
para el logro de objetivos, pero es palpable que esto se ve como una problemtica
cuya importancia depende del impacto del cambio climtico como un fenmeno
aislado y externo, y no porque el tema sea visto como un derivado de los procesos
de industrializacin de las dcadas pasadas.
Los desastres, riesgos consumados, destruyen los avances del desarrollo (salud, empleo, ingresos, reduccin de la pobreza e inversiones pblicas y privadas), dificultando la sostenibilidad de los esfuerzos. El desastre se ha visto y se proyecta en el
futuro como un impacto externo, algo autnomo y exgeno a los modelos de desarrollo: el desastre es la causa del mal y la razn por lo cual no se logran metas de
desarrollo; y mientras no se consideren dentro de la misma dinmica del desarrollo
seguir atando los pies de muchos sectores vulnerables.
Esta visin y direccionalidad contradice la nueva teora que se ha desarrollado con
fuerza sobre el riesgo de desastre durante los ltimos veinte aos en particular.
Contrario a la evidencia que sostiene que el riesgo se deriva de fallas adaptativas
entre la sociedad y su entorno (Oliver-Smith, 1999), de procesos incompletos de
desarrollo (skewed development), perdura una separacin entre partes que hoy se entienden como factores de una misma ecuacin. El desastre se convierte en smbolo,
245
manifestacin, evidencia palpable de la insostenibilidad del desarrollo, de sus contradicciones evidentes.

El significado de esto para un anlisis de relacin gestin del riesgo - ODM es relevante porque establece que el logro de dichos objetivos no ser primordialmente
resultado de la gestin de riesgo, dado que sus races estn en otros procesos sociales
y polticos. En su vertiente mitigadora y correctiva contribuira en determinadas
circunstancias, pero no podra ser la causa de la superacin de condiciones de atraso. Ms importante en el argumento es la relacin en direccin ODM - gestin del
riesgo, donde en el logro de los ODM, particularmente en aspectos como la superacin de la pobreza, el equilibrio ambiental y la equidad de gnero, provn varias
de las condiciones para un avance en la gestin de riesgo implcita o prospectiva,
para un debilitamiento de los factores subyacentes. Estos avances no dependen de la
gestin del riesgo sino de otros procesos fundamentales del desarrollo.
Ac sobresale un elemento que ser crucial para valorar avances y definir estrategias
futuras alrededor de la gestin del riesgo y su relacin con otros procesos sociales:
queremos verle como un paliativo o un agente transformador de las formas en
que concebimos el desarrollo? Sostenemos ac que la gestin del riesgo no es una
meta especfica y autnoma; es ms bien una condicin lograda a travs de otros
mecanismos relacionados y definitorios del desarrollo: la organizacin territorial,
las construcciones seguras, ingresos suficientes para garantizar seguridad y entornos
apropiados para el disfrute de la ciudadana plena.
Polticas pblicas y capacidades estatales: la confrontacin con el

compromiso real
Con la conformacin de la Estrategia Internacional para la Reduccin de Desastres
en 2000 y posteriormente el impulso a la gestin del riesgo en sus mltiples facetas con la firma del MAH Amrica Latina ha visto significativas reformas en los
conceptos que informan el tema y en las bases de su gobernanza, que busca privilegiar aproximaciones preventivas antes que reactivas. Nuevas consideraciones para
la formulacin de polticas pblicas, marcos legislativos y de coordinacin. Muchos
pases han reformado sus leyes y polticas frente al problema del riesgo; Colombia,
Per, Ecuador, Venezuela, Costa Rica, El Salvador, Guatemala han destacado. En
Centroamrica, la Poltica Regional impulsada por el Centro de Coordinacin para
la Prevencin de los Desastres naturales en Amrica Central (CEPREDENAC)
constituye una expresin muy avanzada de las nuevas preocupaciones por los de246
sastres desde el desarrollo. Estos avances y transformaciones, estimuladas por el

debate regional mismo y apoyado por muchas fuentes de recursos externos de las
agencias de cooperacin, han visto cambios en los sectores involucrados en el tema
y el surgimiento de nuevos liderazgos. Actualmente son ms claras las distinciones
entre las facetas de reduccin correctiva y prospectiva del riesgo y la respuesta a
desastres, a tal grado que en algunas instancias han sido separados jerrquicamente
(como en el caso de Per) y en otras instancias han surgido nuevos interlocutores
en torno al problema del riesgo de desarrollo, tales como los Ministerios de Fianzas
y Economa en Per y Chile, la Secretara de Planificacin y Programacin de la
Presidencia del Gobierno de Guatemala (SEGEPLAN), el Ministerio de Planificacin y Poltica Econmica de Costa Rica, o el Ministerio de Economa y Finanzas
en la Repblica Dominicana a travs de sus direcciones de ordenamiento territorial
e inversin pblica.
Por parte de las organizaciones no gubernamentales (ONG) se ha visto tambin una
transformacin importante en su inters y prioridades. Desde una posicin dominada por la respuesta a desastres en los aos 90 mucho de su enfoque ha variado hacia
el surgimiento de intereses en el riesgo, su gestin y su relacin con procesos de
desarrollo. Aspectos fundamentales asumidos por instituciones tales como Oxfam,
Care, Visin Mundial y Ayuda en Accin se refieren a la relacin pobreza riesgo
y ambiente riesgo.
Las reseas o evaluaciones de avances en la gobernanza y la reduccin del riesgo
en la regin son ms o menos coincidentes en sus resultados. Mientras significativos cambios y avances se han hecho en temas tales como legislacin, poltica
pblica, alerta temprana y conocimiento de riesgo, el nivel de reduccin real no se
corresponde. Los esfuerzos por dimensionar la inversin pblica con criterios de
riesgo enfrentan dficits de capacidades, informacin y herramientas; crecimiento informal de centros urbanos; la destruccin ambiental; y violaciones a cdigos
normativos de construccin. Es en este mbito, en el de los aspectos estructurales
del desarrollo en donde muchos de los avances de la gestin del riesgo pierden traccin: nuevas responsabilidades y nuevos actores se suman, surgen nuevas demandas
por herramientas, protocolos, normativa y arreglos institucionales que permitan la
transversalizacin del riesgo tan pedida por tantos actores.
Medio ambiente, pobreza y dbil gobernanza local y urbana son los elementos
fundamentales desde donde se construye el riesgo, y la intervencin de estos temas,
247
como lo prueba 40 aos de historia, est lejos de llegar a soluciones estructurales;

por el contrario, la magnitud de las crisis en cada uno de estos apartados est creciendo y volvindose ms interdependiente. Mientras, las prioridades y las estrategias de intervencin parecen seguir siendo las mismas que se empezaron a impulsar
a inicios de los aos setenta.
Las nuevas dimensiones regionales ofrecen nuevas oportunidades para fomentar
cambios estructurales que son clave para mejorar las estrategias de desarrollo sostenible y en consecuencia disminuir el impacto de los desastres. Los datos son claros
en indicar un aumento de los desastres en los prximos aos, asociados a modelos
de desarrollo que son insostenibles en el largo plazo. Mayores impactos de desastres
sumarn a incrementar los obstculos de millones para salir de la pobreza y la exclusin. Estamos ac enfrentados a un ejercicio tico antes que poltico o tecnocrtico:
la disminucin de prdidas y muertes depender de transformaciones profundas
de los modelos de explotacin de los recursos naturales, mayor transparencia en la
gestin pblica, reducciones de la inequidad y combate a la impunidad de sectores o
territorios generadores de riesgo. La experiencia regional de los ltimos aos apunta
a tres aspectos que sern determinantes si la decisin es reducir los niveles de vulnerabilidad y exposicin, y aunque son de larga gestacin, garantizan la sostenibilidad
en el largo plazo:
1. Fortalecer la articulacin intersectorial. Las estructuras de gobierno se mantienen organizadas bajo esquemas fragmentados que, pese a la insistencia de los
ltimos aos, continan impidiendo que sectores que estn interconectados en
la realidad, puedan coordinar y cooperar tcnica y polticamente. Esto deriva
en normativa contradictoria, herramientas inadecuadas y mecanismos de gestin del territorio y sus recursos que son anacrnicas respecto a las dinmicas
globales contemporneas.
2. Incrementar la fortaleza de los gobiernos locales. La evolucin de los aparatos
pblicos ha venido enfatizando la importancia que los gobiernos locales tienen
para la consolidacin del desarrollo. Sin embargo en el proceso, muchos pases
se encuentran en situaciones donde las capacidades locales no se corresponden
con los nuevos mandatos y responsabilidades. Capacidades tcnicas, mayores
recursos e instancias intermedias de apoyo son elementos necesarios para que
la gobernanza local mejore.
248
3. Establecer nuevas formas de cooperacin internacional. Las nuevas dimensiones plantean tambin la necesidad de evolucionar hacia nuevos modelos de soberana y gobernanza internacional. La resistencia y relevancia de las fronteras
polticas contina erosionndose cada vez ms ante nuevos desafos en donde la
cooperacin y el dilogo transfronterizo y multilateral son la puerta de entrada.
La trayectoria de los huracanes, las ondas ssmicas o las sequas no observan
regulaciones migratorias; mientras, los pases siguen apegados a modelos de
interaccin multilateral cada vez ms frgiles y desfasados.
Otra alternativa es la inaccin. A travs de la historia las sociedades establecieron
acuerdos colectivos entre las figuras de gobierno y la poblacin a propsito de los
mecanismos de compensacin por daos y prdidas, sea por desastre u otro tipo de
disrupcin, como por ejemplo las guerras. Los contextos regionales actuales representan desafos en trminos de nuevos acuerdos colectivos para asimilar los impactos de los desastres futuros. El desarrollo del debate no parece indicar una intencin por sacar del anonimato estadstico a quienes hoy sufren las externalidades del
desarrollo regional, y los distintos actores sociales, polticos y econmicos envan
seales mixtas cuando se trata de acabar con la impunidad del riesgo, que mantiene
a millones en condiciones de vulnerabilidad. Asumiendo que esta compensabilidad
sea todava posible y no hallamos cruzado un "umbral de no retorno", como lo
plantea Beck (2002), como colectividad es importante ser francos y directos con
las actuales y futuras vctimas de los desastres, y dejarles en claro a qu atenerse y
qu esperar del estado y las dems instituciones; si tienen cabida o no en nuestros
imaginarios de desarrollo. Es un acto de honestidad mnimo que la sociedad latinoamericana tiene para s misma.
249
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251
252
MIGRACIN Y DESARROLLO EN AMRICA LATINA,

EL CONTEXTO ACTUAL104
Manuel Orozco105 y Beatriz Slooten106
Introduccin
Las propuestas dentro del esquema de los las metas de desarrollo del milenio para
2015 son una de varias estrategias que buscan aumentar el desarrollo, la prosperidad,
reducir la pobreza y la desigualdad en nuestras sociedades. La migracin internacional se presenta de manera importante como una parte integral del desarrollo
en la medida que es un subproducto de la misma e incide sobre ste. De ello, el
impacto de la migracin en el desarrollo es mixto dependiendo de las dinmicas e
intervenciones (o falta de) de apalancamiento, y puede ofrecer retos y oportunidades. De igual forma, el desarrollo de un pas determina las razones y condiciones en
que una persona emigra.
Aunque en los ltimos aos la migracin se ha constituido en un factor importante
para el crecimiento econmico de Amrica Latina y el Caribe, las respuestas de los
gobiernos, en particular respecto del ciclo migratorio, son relativamente recientes,
limitadas y difusas. Se observa poca proporcionalidad, en trminos de alcance y
profundidad, en cuanto a la magnitud de los nexos de la migracin, la inversin
asignada y la implementacin de polticas de gobierno. Como resultado los efectos
de la migracin sobre el desarrollo pueden ser limitados.
Para propsitos de este proyecto, se analizar el vnculo entre la migracin y desarrollo en Amrica Central e identificar la percepcin y las polticas de los gobiernos centroamericanos al respecto. Ms de 60,000 personas emigran de Centro
Amrica cada ao, enfrentan dificultades en el proceso y al asentarse en el pas
husped establecen vnculos con el pas de origen de diferente tipo. Las remesas
familiares tanto las inversiones personales como las donaciones privadas- se encuentran entre las principales actividades econmicas transnacionales a las que se
104 Manuel Orozco y Beatriz Slooten. Trabajo presentado para FLACSO, Marzo 28, 2014.
105Asesor senior para el Programa de Remesas y Desarrollo para el Dilogo Inter-Americano en
Washington DC.
106 Es analista y consultora para varias organizaciones internacionales. Ha sido investigadora para el
Dilogo Inter-Americano, el Banco Inter-Americano de Desarrollo, la Fundacin Open Society, y
coordinadora para el Trust for the Americas adjunto a la Organizacin de Estados Americanos.
253
Manuel Orozco y Beatriz Slooten
dedican los migrantes y sus familias. Las remesas, de hecho, equivalen a casi el 15
por ciento del PIB de muchos pases.
Pero la influencia econmica de la migracin va ms all. En efecto, en la interseccin entre migracin y desarrollo existe una amplia gama de actividades econmicas,107 incluyendo comercio, transporte y telecomunicaciones.108 La experiencia de
pases de todo el mundo muestra que la migracin tiene el mayor potencial para el
desarrollo cuando se normaliza, se protege mediante la cooperacin diplomtica, se integra
a las estrategias de desarrollo y se acompaa de polticas o incentivos de retorno y reinsercin.
El reto consiste en lograr una mayor ventaja econmica de la migracin por medio
de potenciar el acceso financiero, promover la pequea empresa, entregar servicios
sociales que satisfagan una mayor variedad de demandas y ofrecer incentivos para la
integracin a la fuerza laboral formal.
El informe plantea un anlisis de cmo las autoridades tienen una percepcin poco
adecuada acerca de la migracin y el desarrollo. En muchos casos las respuestas son
reactivas y se centran nicamente en las remesas de dinero y la movilidad de los
indocumentados, los aspectos ms visibles de la migracin.
Este informe ofrece recomendaciones preliminares para los gobiernos que quieran
aprovechar las actividades econmicas de los migrantes de manera ms integral.
Al priorizar, considerar el impacto general y analizar si las iniciativas se pueden
replicar y proyectar a mayor escala, los gobiernos pueden disear e implementar
polticas eficaces que se planteen objetivos proporcionales a la realidad del nexo
migracin-desarrollo
1. Las tendencias migratorias en Amrica Latina y el Caribe

La caracterizacin de la migracin actual consiste en que hay un fuerte nmero de
personas residiendo fuera de sus pases, y en muchos casos dentro de Latinoamrica. Estas son personas indocumentadas, con un nmero relativamente igual entre
107 Cabe destacar que las actividades econmicas representan una parte de un amplio espectro de
actividades transnacionales a travs de las cuales los migrantes y sus familias moldean el desarrollo y el
cambio social. La composicin de la nueva familia transnacional incluye una dinmica de importante
significacin para el desarrollo.
108 Para una discusin ms detallada de estas actividades, vase Orozco et al., Transnational
Engagement, Remittances, and their Relationship to Development in Latin America and the
Caribbean 2005
254
Migracin y desarrollo en Amrica Latina, el contexto actual
mujeres y hombres; una migracin afectada por los desastres naturales y ms transnacionalizada. Dentro de todo este entorno, sin embargo, se ubica una tendencia
econmica y continua importante, el envo de dinero, el cual mantiene su tendencia
positiva, pero con mayor lentitud y refleja ciertas realidades por entender.
Primero, para 2013 Naciones Unidas identifica cerca de 37 millones de Latinoamericanos residiendo en el exterior, un nmero que representa un aumento de 11
millones en relacin con el ao 2000, y donde el 78% se ubica en Estados Unidos,
Canad y Europa. En trminos prcticos, el tamao de la migracin Latinoamericana no es insignificante porque sta indica que 40% de los hogares Latinoamericanos tienen un familiar residiendo en el exterior. A esto hay que considerar que hay
ms de 8 millones de Latinoamericanos residiendo y trabajando dentro de la regin
misma en pases como Costa Rica o Brasil, sociedades con asimetras econmicas
con sus pases vecinos.
Cuadro 1: Migracin Latinoamericana
Nmero de migrantes por regin de origen
Nmero de migrantes Latinoamericanos

residiendo en
Regin
1990
2000
2010
2013
2013
Caribe
4 721 455
6 471 931
7 537 400
7 713 589
1 407 253
Centro Amrica
2 551 961
2 758 016
4 057 119
4 235 321
812 213
Mxico
5 043 269
10 040 849
12 740 609
13 212 220
1 103 460
Sud Amrica
4 443 151
6 520 854
11 048 600
11 558 685
5 225 144
Amrica Latina y el
Caribe
16 759
836
25 791 650
35 383 728
36 719 815
8 548 070
Fuente: United Nations Population Devision, 2013

Cuadro 2: Inmigrantes Latinoamericanos por hogar en Amrica Latina
Regin
Caribe ( Jamaica, Haiti, Rep. Dom., Cuba)
60%
Central Amrica
35%
Mxico
36%
Sud Amrica
40%
Fuente: Datos elaborados por los autores.
255
Segundo, en la mayora de los casos el tipo de inmigrante es una persona de escasos

recursos, indocumentado, con bajos niveles de educacin y socialmente vulnerable.
Por ejemplo, los Latinos en Estados Unidos estn entre quienes tienen menos ingreso, poco acceso al sistema financiero, falta de documentos y sufren los estigmas sociales del anti-inmigracionismo. En el caso de los Latinos en este pas, su condicin
precaria se acrecent durante la crisis, y aun despus de sta, la comunidad Latina
sigue siendo afectada. Esta realidad del perfil Latinoamericano tambin se observa
en otros lugares, como el caso de los nicaragenses en Costa Rica, o haitianos en
Repblica Dominicana. En este ltimo pas las leyes migratorias han incluso restringido el derecho de nacionalidad de los extranjeros. La migracin Latinoamericana en Europa, Espaa en particular tambin muestra caractersticas similares, en
donde, el desempleo ha alcanzado dimensiones incontrolables por encima del 30%
de la mano de obra migrante.
Tercero, es importante recalcar que la migracin femenina contina una tendencia
ascendiente, y en algunas regiones est creciendo ms. Vale destacar adems que el
porcentaje de mujeres migrantes con una educacin terciaria es mayor que el de los
hombres. Cada vez ms, las mujeres migran a pases de altos ingresos y trabajan en
diversos sectores. stos varan desde trabajo domstico, textiles y prendas de vestir,
entretenimiento y agricultura, hasta cargos profesionales y gerenciales en otros sectores empresariales. Esta tendencia cambia las dinmicas de gnero de las remesas y
los vnculos transnacionales. Por ejemplo, entre las personas migrantes, las mujeres
tradicionalmente tendan a enviar menos dinero a sus hogares que los hombres. Sin
embargo, como lo indica el cuadro que se muestra a continuacin, migrantes en
diversos pases de acogida muestran diferencias en el envo de remesas por gnero
y educacin: desde el ao 2008, las mujeres migrantes con una educacin terciaria
han enviado remesas tanto o ms que los hombres.
256
Cuadro 3: Caractersticas de los migrantes por gnero, 2009
Aos en
anfitrin
Superior*
Educacin
% c/
por envo
Porcentaje
anfitrin
pas
Aos en
Superior*
% c/
Hombres
Educacin
por envo
Porcentaje
Mujeres
Espaa
258
36
274
31
Italia
373
42
11
256
38
10
Francia
436
26
12
299
30
18
290
27
11
280
22
12
230
19
12
240
16
15
Estados Unidos,
2009
Estados Unidos, 2013
Fuente: Skilled Diasporas: An Imagined or Real Community? Understanding its Policy Implications. Manuel Orozco and Mariellen Jewers. Skilled Diasporas and the Transnational Flow of Knowledge and Resources.
Taller internacional organizado por el Proyecto de Estudios de Migracin, PSU, 30 de abril y 1 de mayo de
2010. Encuesta Mayo 2013. * Este porcentaje incluye persona que han finalizado la Universidad o que tienen
aos de educacin universitaria.
Cuarto, la migracin latinoamericana en algunos pases est ocurriendo como resultado de desastres naturales. Por ejemplo, la migracin de Mxico, Centroamrica y el Caribe est cada vez ms marcada por desastres naturales, tales como
inundaciones, terremotos y huracanes. En promedio, Mxico y Centroamrica experimentan al menos un desastre natural de gran magnitud cada ao. Estos suponen una amenaza real a la seguridad humana y econmica en toda la regin, debido
a su frecuencia e intensidad. Por esta razn, los huracanes, terremotos e inundaciones en la regin desencadenan migracin local e internacional. Cabe mencionar
que en algunos pases las tasas de homicidio e inseguridad ciudadana, como en un
pas como Honduras, estn incidiendo sobre la emigracin. Si bien se calcula que
desde Honduras, por ejemplo, entrarn 10,000 inmigrantes a EEUU, el nmero de
hondureos que intenta salir del pas puede oscilar en ms de 50,000.
257
Pas
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Total
Cuadro 4: Desastres naturales en Amrica Latina y el Caribe por nmero de muertes
Colombia
38
88
160
292
674
91
22
792
Repblica
Dominicana
Ecuador
91
19
124
El Salvador
1200
147
29
124
21
1530
Guatemala
12
14
30
22
1508
1765
Honduras
41
35
88
Jamaica
11
18
13
50
Mxico
19
25
88
22
60
234
Nicaragua
12
21
11
98
54
200
Per
63
18
15
20
121
Total
71
1387
53
65
738
1848
267
76
130
364
5196
Fuente: GLobal IDEntifier Number (GLIDE) database. Acceso agostoseptiembre 2011. http://www.
glidenumber.net/glide/public/search/search.jsp?nStart= *Septiembre 2011.
Quinto, los vnculos transnacionales se han convertido tambin en impulsores importantes de la migracin. Los lazos transnacionales se han fortalecido con la tecnologa, la comunicacin y el transporte, y con el aumento de la movilidad laboral, los
vnculos entre el pas de origen y el pas de acogida han aumentado. Los migrantes
se involucran ms sustanciales y directamente en diferentes actividades sociales y
econmicas en sus pases de origen. El vnculo econmico de los migrantes con su
pas de origen se extiende a por lo menos cinco actividades que involucran el gasto
o la inversin:
1. remesas familiares,
2. demanda de bienes de consumo, como productos nostlgicos (queso, pan, etc.)
3. telecomunicaciones o servicios de viaje
4. inversin de capital y
5. donaciones a organizaciones filantrpicas que trabajan con comunidades de
origen de los migrantes.
258
Si los inmigrantes Latinoamericanos envan $60 mil millones de dlares a sus parientes, quienes estn ms comprometidos con sus hogares de origen tienden a
enviar ms dinero. Adems, este nivel de transnacionalismo incluye donaciones e
inversiones sustanciales.
Finalmente, la migracin actual est cambiando con una tendencia de mayor calificacin. Una caracterizacin reciente se observa en el caso de Estados Unidos, el
gobierno de este pas ha aumentado su demanda de mano de obra calificada (Visas
H1B y H2), traduciendo esto en un crecimiento de visas para trabajo temporal
calificado, acompaado con una creciente tasa de deportacin de inmigrantes indocumentados con mucha menor calificacin laboral.
Grfico 1: Visas de trabajo y deportaciones desde Estados Unidos
Fuente: Removal statistics: www.ice.gov/removal-statistics/. PEW Research Center, 2013.

Population Decline of Unauthorized Immigrants Stalls, May Have Reversed
2. El nexo entre migracin y desarrollo

La interseccin entre migracin y desarrollo consiste en las interacciones vinculadas al proceso de desarrollo econmico durante los tres ciclos -antes, durante
y despus- de la migracin. La movilidad laboral hacia el extranjero est ligada
a procesos polticos, econmicos, sociales y de seguridad, todos los cuales estn
asociados con el desarrollo. Es ms, en cada etapa del proceso de migracin la mo259
vilidad laboral puede estar relacionada de mltiples y complejas maneras con las
polticas gubernamentales. La experiencia de pases de todo el mundo muestra que
la migracin tiene el mayor potencial para el desarrollo cuando se normaliza, se protege
mediante la cooperacin diplomtica, se integra a las estrategias de desarrollo y se acompaa de
polticas o incentivos de retorno y reinsercin. El siguiente cuadro ofrece una descripcin
preliminar (e incompleta) de estas dinmicas y polticas.
Cuadro 6: Dinmicas y polticas de migracin y desarrollo
Dinmicas
Aspectos polticos
Administracin
Desarrollo
Diplomacia
Sensibilizacin y
capacitacin de la
fuerza laboral
Cooperacin bilateral en materia de

migracin laboral
y proteccin de
inmigrantes
Antes de la migracin o salida

Alcance de la
migracin laboral
regulada
Polticas gubernamentales bilaterales
Migracin calificada y no calificada
Presencia de capacidades y derechos

laborales
Condicin social de
los migrantes
Mitigacin de
riesgo frente a amenazas a los derechos
humanos
Procesamiento y
emisin de visas
y proteccin del
migrante
Durante la migracin (permanencia en el pas de acogida)

Naturaleza o calidad de la insercin
en el pas de acogida
Vulnerabilidad social y econmica
Remesas y otros
costos de pago
Mercado de remesas
Acceso a instituciones financieras y

creacin de activos,
tanto en el pas de
origen como en el
extranjero
Acceso financiero
y educacin; Integracin en el pas de
acogida
Salud y educacin
Proteccin social
Inversin y actividades filantrpicas

en pas de origen
Proyeccin de la
dispora y compromiso transnacional
Regularizacin de
la situacin
Inclusin social y
econmica
Cooperacin bilateral en materia de

migracin laboral
y proteccin de
inmigrantes
Nexos institucionales con polticas

formales de migracin laboral
Aprovechamiento
de herramientas de
desarrollo por parte
del gobierno
Asociaciones de
desarrollo conjunto
con gobiernos,
comunidades de la
dispora y sector
privado
260
Despus de la migracin
Retorno voluntario
e involuntario;
retorno tras jubilacin en migrantes
mayores
Reinsercin legal
Reinsercin social
Reinsercin econmica y laboral
Leyes de retorno y
apoyo institucional
Herramientas de
reinsercin e incentivos
Programas bilaterales de cooperacin

para el desarrollo
para retornados
Fuente: Manuel Orozco.
3. Polticas y percepciones regionales sobre migracin y desarrollo

Cmo adoptan las instituciones de la regin polticas de desarrollo que aborden las
realidades de la emigracin y la interaccin econmica que proviene de la relacin
del migrante con su pas de origen?Cmo perciben, interpretan y responden las
autoridades ante esta interseccin? Qu informa sus polticas?
Si bien los gobiernos de Amrica Central han diseado diversas polticas relacionadas a la migracin, en muchos casos stas tienen limitaciones en cuanto a alcance
y profundidad. La mayora aborda el proceso previo a la migracin o la posterior
reinsercin, pero no as los intercambios transnacionales que resultan de vivir en el
extranjero. En esta seccin se analiza exhaustivamente la medida en que la regin
aborda la migracin y el desarrollo en el mbito de las polticas pblicas e identifica
cmo las autoridades del gobierno ven la relacin entre ambos.
Polticas de migracin y desarrollo en Amrica Central

Los gobiernos de Amrica Central, particularmente los de El Salvador, Guatemala
y Honduras, han invertido importantes recursos en la implementacin de polticas
que aborden los factores en la interseccin de la migracin y el desarrollo. Encontramos que los gobiernos donde ocurre la emigracin han adoptado polticas en
materia de:
1. Prevencin: para abordar el tema de los posibles migrantes y desincentivar la
emigracin
2. Comunicacin: para mantener los lazos con las comunidades de migrantes y
de la dispora
3. Compromiso operacional: para promover asociaciones de desarrollo de migrantes
261
4. Insercin: para facilitar la reinsercin y retorno de migrantes

El Cuadro ilustra la gama de iniciativas polticas gubernamentales existentes en los
pases mencionados. En los receptores, como Costa Rica y Panam, el enfoque se
centra en la situacin legal y proteccin de migrantes. Si bien la lista parece extensa,
las iniciativas se limitan a relativamente pocos proyectos de corto alcance e impacto.
El cuadro siguiente resume estas iniciativas.
Cuadro 7: reas abordadas por gobiernos de Amrica Central
reas
El Salvador
Honduras
Guatemala
Prevencin a travs de oportunidades econmicas
Prevencin a travs de la educacin
Prevencin dirigida a los jvenes
Consejos de relaciones con la dispora
Programas de extensin cultural
extensin poltica
extensin de salud
extensin educativa
Complementacin de remesas
x
x
iniciativas de costos de remesas

proyectos de ayuda a la dispora
Promocin de inversin en la dispora

Transferencia de conocimientos de la dispora
importaciones destinadas a la dispora

telecomunicaciones de la dispora
promocin del turismo de dispora
262
reas
El Salvador
Honduras
Guatemala
servicios bsicos de retorno
Reinsercin legal
Reinsercin educativa
reinsercin laboral
Reinsercin de jvenes
Fuente: Datos elaborados por el autor. Ver tambin, Orozco, Manuel y Julia Yansura, Migracin y desarrollo en
Amrica Central: percepciones, polticas y nuevas oportunidades, IAD, Washington, 2013.
Cuadro 8: Polticas en materia de remesas y desarrollo
Guatemala
Honduras
El Salvador
Pas
reas de accin
Principales iniciativas de polticas
Prevencin
Concientizacin sobre los Riesgos de Migrar de Manera Indocumentada;

Desarrollo Humano y Migraciones; Programa Apoyo Temporal Al Ingreso
(PATI); Entrenamiento sobre Derechos migratorios para Consulados
Comunicacin
CONMIGRANTES; Casa El Salvador; Derecho a votar en el extranjero
Participacin operacional
Salvador Global
Reinsercin
Bienvenido a Casa; Centros de Atencin
Prevencin
Desarrollo humano juvenil va empleo, para superar los retos de la

migracin
Comunicacin
Catracho Seguro; La Semana Binacional de Salud
Honduras Global; Remesas Solidarias y Productivas
Reinsercin
Centros de Atencin; Fondo de Solidaridad
Prevencin
Poltica Nacional de Generacin de Empleo Seguro, Decente y de

Calidad; Programa de Generacin de Empleo y Educacin Vocacional
para Jvenes de Guatemala
Comunicacin
CONAMIGUA; Programas de alfabetizacin
Remesas Productivas; Encuentro al Migrante (Inversin)
Reinsercin
Repatriados de Guatemala; Ofertas de empleo; Nuestras Races (reinsercin

juvenil)
Fuente: Datos elaborados por el autor. Ver tambin, Orozco, Manuel y Julia Yansura, Migracin y desarrollo en
Amrica Central: percepciones, polticas y nuevas oportunidades, IAD, Washington, 2013.
263
La mayora de estas iniciativas se enfocan en la prevencin y la reinsercin; pocas

abordan el rol econmico de los emigrantes.
En materia de prevencin, en los gobiernos centroamericanos aumenta la preocupacin por la emigracin y los riesgos asociados. Cada ao, un promedio estimado de 10.000 centroamericanos -o 27 personas al da- (ver Cuadro 4) salen de su
pas; muchos se dirigen a Estados Unidos sin documentacin. Estos migrantes -especialmente aquellos con escasa capacitacin o medios para migrar legalmente-se
enfrentan a grandes riesgos y desafos. Las mujeres migrantes son particularmente
vulnerables a una serie de abusos.
Algunos gobiernos han implementado polticas para prevenir la emigracin masiva
o informar a la ciudadana acerca de sus peligros, por ejemplo, respecto de lo que
puede ocurrir en el cruce de fronteras y de la posibilidad de ser vctimas de delitos.
El Salvador, Honduras y Guatemala apoyan programas educativos que entregan a
los posibles migrantes conocimientos rudimentarios acerca de los problemas a que
se exponen si deciden cruzar una frontera sin documentacin.
Individuos que
cruzan la frontera
de EEUU-Mxico
sin papeles
Individuos que
sobrepasan tiempo
de visa
[B-C]
Visas de no inmigrante emitidasb
Deportaciones en
la fronterac
Costa Rica
2,226
949
1,277
217
1,059.6
45,323
133
El Salvador
18,615
7640
10,975
1,623
9,351.3
30,455
995
Guatemala
15,550
4860
10,690
4,896
6,829.9
59,368
3,001
Honduras
11,965
3236
8,730
2,532
6,197.3
38,057
1,552
Nicaragua
6,380
1432
4,948
354
4,594.3
16,518
217
Panam
2,984
602
2,382
162
2,220.1
31,502
99
Regin
60,267.83
18719
41,549
9,785
31,764.1
221,223
5,997
[C+D]
Visas de inmigrante aprobadas

en el puestod
C+D
Indocum entadose
Flujo de migrantes
en 2010 a
Cuadro 9: Migracin estimada a Estados Unidos, 2010
Fuentes: a Estimaciones del autor; bd Departamento de Estado de EEUU, Informe de la Oficina de Visas 2012;
c
Anuario de estadsticas de migracin 2012; e migrantes sin visa.
264
La mayora de los gobiernos creen que la vinculacin con la dispora es esencial,

a raz de lo cual buscan integrar polticas que validen la realidad de una dispora
centroamericana. Algunos gobiernos tambin han buscado conscientemente asociarse con organizaciones de la dispora como forma de promover el desarrollo. El
gobierno salvadoreo inici estos esfuerzos al promover alianzas con la dispora
en pequeos proyectos agrcolas. Ms recientemente, el de Honduras estableci un
programa de asociacin con la dispora en proyectos de desarrollo local. Sin embargo, la mayor parte de estos esfuerzos son de alcance limitado.
Algunas de las polticas implementadas en Amrica Central han respondido adems
a los retos de la reinsercin, en particular de los deportados. Si bien es cierto que
algunos migrantes retornan por decisin propia, en la ltima dcada la mayora de
los retornados desde Estados Unidos volvieron deportados por falta de documentacin. Dado que ms del 40 por ciento tena antecedentes penales, esto es muy
significativo para Centroamrica, que en el 2011 represent el 15 por ciento de las
deportaciones. La mayora de los gobiernos se ha centrado en cmo reinsertar a
estas personas en la sociedad.
Grfico 2: Deportaciones de Estados Unidos por pas de origen, 2002-2011.
Fuente: Anuario de estadsticas de inmigracin 2012,

Departamento de Seguridad Nacional de los Estados Unidos.
265
Particularmente desde el 2009, ao en que las deportaciones se incrementan sustancialmente, los gobiernos de la regin se han visto presionados a hacerse cargo del
retorno masivo de migrantes, el que supera el flujo anual de migracin y hace que
la fuerza laboral crezca.
El caso de los pases receptores de migrantes: Costa Rica y

Panam
Las autoridades costarricenses consideran que la migracin es importante para el
pas y aspiran a la integracin de los nuevos residentes a la comunidad, al sistema
educativo, al seguro social pblico, en la seguridad pblica y en el sistema judicial.
La Direccin General de Migracin y Extranjera (DGME) es una slida institucin adscrita al Ministerio de Gobernacin. Sin embargo, la poltica oficial de
integracin de migrantes no es bien recibida por todas las instituciones o sectores
de la sociedad, por lo que los migrantes tienden a enfrentar ignorancia y actitudes
xenofbicas.
La singularidad del caso costarricense se desarrolla a partir de aos de experiencia.
En la dcada de los ochenta, el caos poltico a gran escala que vivi la regin gener
un importante flujo de migrantes hacia Costa Rica. Hoy en da siguen llegando, en
tanto que los que ya han vivido en el pas durante aos han encontrado formas de
regularizar su situacin. La migracin nicaragense, que data de la dcada de los
setenta, actualmente representa el 20 por ciento de la fuerza laboral.
En Panam, las polticas que afectan la migracin laboral se establecen en un marco
diseado para proteger los derechos de los migrantes y fortalecer la seguridad por
medio de controlar quin entra al pas. Las autoridades sostienen que uno de sus
componentes ms importantes es la garanta de que los migrantes tengan acceso al
sistema judicial, lo que ayuda a prevenir los delitos en su contra.
La experiencia de las migrantes trabajadoras domsticas Latinas

Como en casi todos los corredores mundiales de migracin, Costa Rica y Nicaragua
cuentan con un flujo importante de trabajadoras domsticas migrantes. Conforme
las economas incorporan a la fuerza laboral femenina calificada, las demandas de
las labores de cuido aumentan. El trabajo domstico es una ocupacin antigua y se
ha convertido en una labor remunerada solo recientemente, sin embargo, la Organizacin Internacional del Trabajo ha determinado que el trabajo domstico es una
266
de las ocupaciones ms vulnerables del mundo (OIT, 2013).

Segn un estudio de UNIFEM del 2010 (UNIFEM, 2010) la poblacin de trabajadoras domsticas migrantes de Costa Rica es de un aproximado de 22 000 representando el 17% de la poblacin total de 130 000 trabajadoras.
Estas trabajadoras enfrentan retos importantes en cuanto a sus derechos laborales y
humanos. Su vulnerabilidad se puede explicar por 3 factores; el primero, los orgenes de servidumbre y esclavitud del trabajo domstico, aunados a un conservador
entendimiento del rol femenino en el cuido del hogar, el segundo la normativa
incompleta y deficiente que impide el acceso pleno a derechos, y el tercero, la
condicin individual, privada y atomizada del trabajo domstico que promueve la
invisibilizacin de las condiciones laborales y humanas. (Slooten, 2012).
En el caso de Costa Rica, y especficamente en el caso de las trabajadoras domsticas
migrantes, la poblacin se enfrenta a retos desde 3 mbitos, el de los patronos, el
institucional y el de la sociedad en general.
Los empleadores utilizan como prcticas comunes la vulnerabilidad migratoria de
la condicin irregular para negociar condiciones por debajo de la ley. Por ejemplo,
Orozco, Slooten y Gay detectan que en Costa Rica el 33% de las trabajadoras domsticas no reciben el salario mnimo. Otras prcticas comunes son la liquidacin
anual para evitar la acumulacin de antigedad y la retencin de salario, entre otros.
Por parte de las instituciones, y a pesar de que en Costa Rica existe una ley de
trabajo domstico especfica y otra que regula la migracin, las instituciones se enfrentan a vacos que impiden la coordinacin y el acceso a los derechos por parte de
las migrantes. Por ejemplo, los procesos de trmite de permisos de trabajo cuentan
con tiempos y costos difciles para las trabajadoras domsticas migrantes. El sistema
de aseguramiento no puede verificar que sea el patrono quin paga por el seguro
mdico y muchas veces se le obliga al trabajador a pagar su propio seguro.
Por parte de la sociedad en general y a pesar de que se tiene buen concepto del
trabajo que realizan las trabajadoras domsticas, existe xenofobia y rechazo por las
trabajadoras migrantes.
267
Percepciones de la interseccin entre migracin y desarrollo

En general, las autoridades centroamericanas estiman que la migracin est vinculada al desarrollo.
En Honduras, El Salvador y Guatemala hay un comn entendimiento de que las remesas son vitales para el desarrollo y el crecimiento econmico. Del mismo modo,
las autoridades de estos pases consideran que las condiciones en las que se produce
la migracin afectan el desarrollo.
Las autoridades de El Salvador expresaron su preocupacin por la forma en que la
inseguridad afecta el proceso de migracin y cmo la migracin despuebla comunidades. Sienten que la migracin tiene un costo humano muy alto No hay polticas que garanticen una migracin regulada y segura. Estn de acuerdo en que la
migracin juega un papel en la estrategia de desarrollo, pero niegan que constituya
el desarrollo en s mismo. Desarrollo no es igual a migracin, argumentan. En El
Salvador, esta percepcin ha llevado a la promocin de pertenencia o arraigo
para evitar ms migracin, sobre todo entre la juventud salvadorea. Esta estrategia
mantiene que es importante identificar los factores que hacen vulnerables a tales
niveles de emigracin (es decir, lo que hace que las personas migren).
En Honduras, las autoridades creen que la interseccin entre migracin y desarrollo
se define por factores que se entrecruzan con la migracin: falta de oportunidades
en el pas de origen y los recursos econmicos que los migrantes envan, en particular las remesas. Sin embargo, tambin creen que dentro de este proceso migratorio
hay cuestiones de desarrollo emergentes, tales como violacin de derechos humanos
y desintegracin familiar. Algunos funcionarios pblicos piensan que, si bien las
remesas estn conectadas con el desarrollo en la medida que aumentan los ingresos
disponibles, su impacto puede ser mejorado a travs de buenas polticas.
Las autoridades guatemaltecas ven la migracin como un hecho conectado a la
economa. Estiman que la relacin es evidente y que las remesas son el puente ms
claro entre estas dos dinmicas. Tambin consideran que el gobierno debe facilitar
y fortalecer el nexo entre migracin y desarrollo, an cuando manifestaron su preocupacin por los efectos de la migracin sobre familias y mujeres. La migracin
ofrece una oportunidad para muchos guatemaltecos que no tienen oportunidades
en el pas, donde las remesas traen ingresos muy necesarios para la alimentacin, la
educacin o la vivienda. Sin embargo, la migracin es muy difcil para las familias
268
que estn separadas. Agrega otro funcionario: Las mujeres [a veces] no reciben
directamente las remesas, por lo que se sienten controladas econmicamente por los
hombres de su comunidad.
En Costa Rica, las autoridades tienden a tener una visin unidireccional que excluye la emigracin de costarricenses hacia el extranjero. En general, valoran el
aporte de los inmigrantes a la diversidad cultural y la fuerza laboral del pas. Un
funcionario dijo que los inmigrantes permiten a los costarricenses trabajar en otros
empleos. Los que mejor lo saben son los empleadores. Sin embargo, a la hora de
revisar la cotidianidad de las instituciones, existen brechas importantes para la proteccin de estos trabajadores. El gobierno de Costa Rica ha tratado de aportar legislativamente a la regulacin de los trabajadores, sin embargo ha dejado de lado otros
elementos como el acceso a la seguridad jurdica o a la seguridad social. Una de las
ocupaciones desarrolladas por trabajadores migrantes es la de seguridad privada sin
embargo, los guardias de seguridad, debido a la portacin de armas propia de su
ocupacin y muchos en condiciones informales o irregulares, terminan enfrentndose a cargos penales sin ninguna responsabilidad del patrono. Otro ejemplo es el
caso de la agricultura donde al Estado le es imposible la tramitacin a tiempo de los
permisos de los trabajadores migrantes estacionales de la recoleccin de caf y como
consecuencia, se genera un alto flujo de trabajadores irregulares.
Los puntos de vista de las autoridades son tan dismiles como las percepciones en
el campo de la investigacin. Ambos casos estn condicionados por una reaccin
inmediata a los aspectos visibles de la migracin: dinero y movilidad de indocumentados.
Una falta de proporcionalidad

Se observa que no hay proporcionalidad en cuanto a la magnitud de las actividades
econmicas relacionadas con la migracin, la implementacin de polticas o las
ideas en torno a migracin y desarrollo. Por ejemplo, a pesar de que la migracin
internacional en Amrica Central no es un hecho nuevo, en los ltimos 15 aos
pocas instituciones gubernamentales han creado mecanismos para hacer frente a los
problemas econmicos o de desarrollo relacionados con el tema.
El inters gubernamental surgi en 2000 en El Salvador, pas que tiene un enfoque
ms proactivo en materia de la interseccin entre migracin y desarrollo. El diseo
e implementacin de polticas se ha limitado a unas pocas iniciativas relacionadas
269
con el alcance de migrantes y algunas iniciativas de proyectos de desarrollo. Sin

embargo, estas iniciativas no son plenamente conmensurables con la magnitud econmica del nexo migracin-desarrollo. En comparacin, en el 2008 en Guatemala
la produccin de caf se llev casi el 10 por ciento de los subsidios gubernamentales,
dentro de un presupuesto agrcola de $100 millones. El gobierno no hace ninguna
inversin en la transferencia de remesas.
Cuadro 10: Problemas de proporcionalidad, 2010
Guatemala
El Salvador
Honduras
Nicaragua
Valor de las
exportaciones de caf
$770.000.000
$240.000.000
$760.000.000
$370.000.000
Valor de las remesas
$4.127.000.000
$3.539.500.000
$2.527.000.000
$966.000.000
Valor de las exportaciones

destinadas a la dispora
$992.800.000
$667.250.000
$382.500.000
$382.500.000
*Fuente: Observatorio de la Complejidad Econmica (http://atlas.media.mit.edu/)

y bancos centrales de cada pas.
Es evidente que hay una desconexin entre las polticas, las percepciones y lo que
ocurre en terreno. Esta desconexin puede ser informada por lo que las autoridades
consideran los aspectos ms visibles de la migracin: las remesas y la migracin
indocumentada en condiciones inseguras. En su mayor parte, las polticas que conectan migracin y desarrollo se limitan tanto en alcance como en profundidad
en los pases anfitriones. Al no cubrir todos los niveles de compromiso con las
comunidades que viven en el extranjero, el nivel de esfuerzo financiero y humano
tambin es restringido.
Tratando de llenar este vaco, en la regin hay ms de 50 organizaciones no gubernamentales que trabajan en temas relacionados con la migracin. Sus actividades
son ms integrales y financieramente ms sustanciales que las gubernamentales. Un
anlisis de los trabajos realizados por las ONG de Amrica Central muestra que su
mayor inters est en la promocin, la investigacin y los servicios de apoyo a los
migrantes, tanto potenciales como retornados. Curiosamente, estas ONG generalmente soslayan los proyectos de desarrollo.
270
Guatemala
Honduras
Nicaragua
Total
20.0%
12.0%
21.4%
15.8%
4.8%
8.9%
16.0%
10.7%
11.8%
9.5%
11.1%
8.0%
14.3%
11.2%
9.1%
4.8%
11.1%
8.0%
3.6%
7.9%
Educacin general
6.1%
9.5%
4.4%
8.0%
7.1%
6.6%
Entrenamiento e
investigacin
3.0%
14.3%
22.3%
8.0%
7.2%
9.8%
Asistencia de emergencia
(refugio, etc.)
0.0%
4.8%
6.7%
8.0%
0.0%
3.9%
Salud y asesoramiento
psicolgico
6.1%
4.8%
0.0%
8.0%
0.0%
3.3%
Costa Rica
19.0%
Enfoque
El Salvador
Cuadro 11: ONG de Centroamrica y su enfoque en la migracin
Comunicacin y
promocin
6.1%
Derechos humanos
18.2%
Investigacin
12.1%
Apoyo legal
Re-insercin y retorno
0.0%
9.5%
2.2%
4.0%
3.6%
3.3%
Otros
39.3%
19.0%
13.3%
20.0%
32.10%
24.4%
Ao promedio de
fundacin
1988
1981
1990
1991
1994
1988
Nmero de ONG
14
40
Los porcentajes se refieren a la proporcin de ONG dedicadas a un tema determinado en cada pas.
Fuente: Conferencia Regional sobre Migraciones.
Aunque algunos programas e iniciativas son prometedores, el impacto general no

ha sido adecuado debido a los recursos limitados, la falta de comprensin y metas
insuficientemente ambiciosas.
Los gobiernos no estn necesariamente descuidando el nexo migracin-desarrollo,
pero s existe un problema de proporcionalidad respecto de la realidad, la percepcin y las iniciativas. La realidad indica que hay una sustancial movilidad laboral
internacional (no regulada) que genera intercambios econmicos importantes. Hay
una percepcin mixta de la importancia de estos intercambios, as como una visin
mixta de las implicaciones de la migracin, dadas las circunstancias difciles y las
deportaciones masivas. Las polticas para abordar estos problemas tienen un alcance
limitado y existe una brecha en la comprensin de la relacin entre migracin y
271
desarrollo y un obstculo a la hora de movilizar recursos.

La magnitud de la dinmica econmica requiere de mayor atencin por parte de
las autoridades.
4. Un asunto que importa: Migracin y economas

centroamericanas
A las tendencias mencionadas en la primera seccin se incluye la continuidad en el
envo de dinero. Para el ao 2013 los inmigrantes remitieron cerca de US$61,000
millones, una cantidad igual al 2012, y que refleja debilidades en la recuperacin
econmica de estas comunidades, tanto en Estados Unidos como en Espaa. Sin
embargo, este dinero sigue contribuyendo a la situacin econmica de ms de 20
millones de hogares Latinoamericanos, particularmente de Mxico, Centro Amrica y el Caribe.
272
-0.034
Ecuador (And)
2392
-0.024
Peru (And)
2727
-0.019
Brazil (S.Am)
1970*
-0.009
GDP
Growth (%)
-0.030
21687
R/GDP (%)
187
Mexico
Spain/Argentina
Uruguay (S.Am)
Demographic
growth
-0.061
Deportations
Growth
755
Trend
(US$,000,000)
Paraguay (S.Am)
1.73
10
13
4.5
Negative
Countries
Cuadro 12: Los flujos de remesas a Amrica Latina y el Caribe, 2013
241,493
1.23
1,616
1.6
1.25
2.5
1.5
5.2
3.8
2.0
3.2
2.4
2052
0.007
1,119
0.21
14.9
0.1
4107
0.008
1,429
1.32
4.0
D. Republic (Carb)
3228
0.022
2,462
1.26
3.0
El Salvador (C.Am)
3969
0.015
21,602
0.66
17
Panama (C.Am)
601
0.010
7.5
Costa Rica (C.Am)
608
0.050
4.5
Guatemala (C.Am)
5105
0.063
Honduras (C.Am)
3102
0.071
Nicaragua (C.Am)
1088
0.060
0.104
1,864
0.134
Argentina (S.Am)
991
Belize (C.Am)
112
Venezuela (And)
803
Suriname (Carb)
113
Cuba
1200
NA
Guyana (Carb)
405
T.&Tobago (Carb)
129
LAC
60403
-0.0146
Substantive
1208
Haiti (Carb)
47,769
2.52
11.4
37,049
2.03
2.15
1,383
1.46
1.7
3.5
3.0
5.0
1.65
5.5
20
No data available (2012 numbers

for LAC volume calculation)
Bolivia (And)
Modest
Jamaica (Carb)
Colombia (And)
4.0
0.7
1.2
3.9
3
24
4.8
1.6
2.6
Fuente: Central Bank of each country. *These figures highly underestimate the flows. The volume estimated is
circa 7 to 8 billion remitted by 1 million Brazilians worldwide, who send over US$7000 a year.
273
En Centroamrica, la interdependencia entre migracin y crecimiento econmico

se ha profundizado de manera sistemtica. Los ms de 4 millones de migrantes centroamericanos que trabajan en el extranjero han establecido una red de relaciones
econmicas que influye directamente en el crecimiento y la poltica en sus pases de
origen. Esta realidad no va a desaparecer; ms bien, es probable que crezca.
Cuadro 13: Distribucin geogrfica de los inmigrantes procedentes
de seis pases de Amrica Central, 2010
Pas de origen
Pases y regiones de destino

Estados Unidos
Costa Rica
(#)
(%)
(#)
Costa Rica
127.035
70
El Salvador
1.168.000
85
9.926
Guatemala
781.000
75
4.196
Honduras
447.000
72
7.179
Nicaragua
236.000
36
Panam
146.371
84
Resto de Centroamrica
(%)
Mundo
(#)
(%)
(#)
55.689
30
182.588
195.990
14
1.373.916
257.666
25
1.042.862
168.616
27
622.795
316.658
48
103.685
16
656.343
1.027
27.735
16
175.133
Fuente: Naciones Unidas, obtenida del Centro de Investigaciones para el Desarrollo sobre Migracin,
Globalizacin y Pobreza (Migration DRC).
Cabe sealar que el 10 por ciento de los migrantes centroamericanos se ha movido

dentro de la regin, principalmente hacia Costa Rica, Panam y El Salvador. De
particular importancia son los migrantes nicaragenses en Costa Rica, casi el 20
por ciento de los cuales son empleadas domsticas.109 La importancia de estos compromisos econmicos se ilustra los siguientes cuadros. Las remesas familiares se han
convertido en una importante fuente de ingresos para muchos de estos pases.
109 Vase Slooten, Beatriz. Trabajo Domstico, Normas y Representaciones Sociales, 2012.
Revista FLACSO
274
Cuadro 14: Indicadores clave en las economas centroamericanas
Exportaciones
de mercancas
(%)
Total
de
exportaciones
(%)
Inversin
extranjera
directa(%)
Turismo (%)
Ayuda
externa (%)
Cinco
indicadores
anteriores (%)
Remesas (%)
Indicadores principales, como porcentaje del PIB
Costa Rica
25
37
0.1
50
El Salvador
23
28
1.3
49
16
Guatemala
22
27
0.9
43
10
Honduras
41
48
3.8
78
16
Nicaragua
54
41
7.4
72
12
Panam
24
81
11
0.3
103
Fuente: Datos del Banco Mundial, disponible en el ao(s) ms reciente. 2011.
Las remesas reflejan la evolucin actual de la migracin y el crecimiento econmico

en Amrica Central y potencian el desplazamiento de las economas agroexportadoras. El volumen de remesas a esta regin es un subproducto de los lazos transnacionales formados entre las comunidades de la dispora centroamericana y sus
familiares en los pases de origen. Las remesas, la mayora de las cuales provienen de
Estados Unidos, han crecido significativamente desde los US$100 millones que se
reportaban en 1980 y al 2012 sobrepasaban los US$13.000 millones.
Sin embargo, cabe destacar que la magnitud y efectos de las remesas varan entre
pases. Por ejemplo, en poca reciente las remesas a El Salvador y Guatemala superaron los US$3 mil millones anuales en cada pas, mientras que en Panam y Costa
Rica fueron en promedio de US$500 millones.
275
Cuadro 15: Remesas a Amrica Central (US$)
1980
1990
2000
2010
2012
Costa Rica
$4.000.000
$47.703.000
$120.383.770
$509.000.000
$530.000.000
$3.650.000.000
El Salvador
$10.880.000
$322.105.088
$1.750.700.000
$3.539.500.000
Guatemala
$26.000.000
$106.600.000
$563.438.700
$4.127.000.000
$4.377.000.000
Honduras
$2.000.000
$50.000.000
$409.600.000
$2.527.000.000
$2.862.000.000
$1.053.000.000
Nicaragua
$11.000.000
$73.554.000
$320.000.000
$966.000.000
Panam
$65.000.000
$110.000.000
$160.000.000
$297.000.000
$592.000.000
Centroamrica
$118.880.000
$709.962.088
$3.351.911.619
$12.065.500.000
$13.064.000.000
Fuente: Bancos Centrales de cada pas.
Las remesas ayudan a mitigar la pobreza y abordar otras realidades socioeconmicas.

Un aporte muy importante es el papel de las remesas en el aumento de la renta disponible, lo que a su vez aumenta la capacidad de los hogares de ahorrar e invertir.
Sin embargo, no son la nica manera en que los migrantes se relacionan con sus
pases de origen. En investigaciones anteriores se ha demostrado que las llamadas
telefnicas, los mensajes de texto, las visitas al pas de origen y el consumo de alimentos importados, por ejemplo, se traducen en ingresos adicionales para el pas de
origen (Orozco 2013). A ello hay que agregar la construccin de activos a travs de
ahorros o de inversiones y las actividades filantrpicas de los migrantes.
Cuadro 16: Indicadores clave de impacto en el corredor Amrica Central Estados Unidos, 2012
Tendencia actual
Amrica
Central
Guatemala
El Salvador
Honduras
Migrantes centroamericanos en el
extranjero
4,054,000
1,043,000
1,374,000
623,000
Nmero de inmigrantes en Estados Unidos
2,912,000
785,000
1,168,000
450,000
ACTIVIDADES ECONMICAS DE LOS MIGRANTES

Remesas desde Estados Unidos
$8.254.551.000
$3.237.696.000
$2.373.840.000
$1.209.600.000
Valor de las importaciones destinadas a la dispora
$2.475.545.000
$992.800.000
$667.250.000
$382.500.000
Telecomunicaciones-minutos y
textos
$1.495.155.600
$448.512.000
$471.000.000
$270.000.000
Valor de las telecomunicaciones

internacionales
$163.744.734
$53.821.440
$42.390.000
$32.400.000
276
Proporcin de llamadas a los

EE.UU. desde Amrica Central
54%
94%
29%
72%
Turismo: visitas de migrantes a

pas de origen
$1.164.962.400
$467.200.000
$314.000.000
$180.000.000
Valor de transferencia de capital

(inversiones personales)
$658.851.500
$222.750.000
$127.000.000
$43.250.000
Valor de donaciones filantrpicas
$58.248.120
$23.360.000
$15.700.000
$9.000.000
ACTIVIDADES ECONMICAS DE LOS BENEFICIARIOS

Acumulacin de ahorro de los
hogares receptores
$840.960.000
$565.200.000
$324.000.000
127.000.000
222.750.000
43.250.000
$2.096.932.000
inversin en bienes races y

negocios
658.851.500
Dependencia de los ingresos de

remesas
0.55
Fuente: Datos elaborados por el autor.
Los hogares que reciben remesas son capaces de construir un ahorro significativo
en el tiempo. Las remesas tienen un efecto directo en el aumento de la renta disponible, lo
que se convierte tpicamente en una acumulacin de ahorros. Esto no significa que la gente
planifique destinar las remesas al ahorro, sino que, del ingreso total, incluyendo
remesas, se ahorra y acumula una parte. Los ahorros crecen a medida que aumenta
el ingreso disponible.
De las remesas a Guatemala, Honduras y Nicaragua, ms del 40 por ciento se ahorra. 110 Un nmero sustantivo de beneficiarios ahorran, sin importar su gnero, localizacin rural, edad o ingreso. El nmero de beneficiarios que ahorran es mayor
en Guatemala que en Nicaragua, an cuando en Guatemala la dependencia de las
remesas es mayor. La poblacin de dependientes de remesas en Nicaragua tiene
menores ingresos en general y, por lo tanto, existe mayor necesidad de cubrir el
consumo bsico, particularmente entre quienes reciben remesas desde Costa Rica.
(Estas remesas son de menor valor que las que se reciben desde Estados Unidos). En
todos los casos, las personas que ahorran estn entre los que reciben ms remesas.
110 Los datos provienen de dos fuentes: educacin financiera a receptores de remesas en Guatemala y
Nicaragua y encuesta de hogares en el 2009 a hondureos.
277
Cuadro 17: Recibir remesas y ahorros

Guatemala
Nicaragua
Honduras
No ahorra
Ahorra
No ahorra
Ahorra
No ahorra
Ahorra
Comportamiento
de ahorro
27.5%
72.5%
55.2%
44.8%
57%
43%
Promedio anual
recibido
Q28,332
Q39,964
C$49,125
C$69,594
US$2208
US$2928
Fuente: Orozco, Manuel. Proyectos de educacin financiera en Guatemala y Nicaragua, 2011.
No slo los que reciben ms remesas tienden a ahorrar ms, sino tambin el monto
ahorrado aumenta con el aumento en las remesas. En otras palabras, mientras ms
se recibe, ms se ahorra. El Cuadro 15 muestra que los ahorros varan en el caso de
Nicaragua, en parte en funcin del lugar de donde provienen las remesas.
Cuadro 18: Remesas recibidas y montos ahorrados
Stock de ahorro (US$)
Cantidad anual recibida ($)
Guatemaltecos
Nicaragenses de
EEUU
Nicaragenses de
Costa Rica
Menos de 1.500
268
510
311
386
1.500 a 2.500
336
730
420
1014
2.501 a 3.500
414
570
366
846
Ms de 3.500
788
1099
504
855
Hondureos
Fuente: Orozco, Manuel. Proyectos de educacin financiera en Guatemala y Nicaragua. Stock de ahorros es la
cantidad de dinero ahorrada como reserva para llegar a la meta financiera.
Estas cifras sugieren que los aumentos en las remesas -en cantidad o frecuenciaconllevan a aumentos en ahorros. Esta es una consideracin importante para las
autoridades que buscan aumentar el acceso financiero por medio de la movilizacin
de los ahorros.
Las tendencias identificadas aqu son parte de un conjunto ms amplio de la dinmica que resulta, en parte, de la movilidad de mano de obra extranjera. Estas dinmicas se producen durante el proceso de migracin y son de naturaleza econmica.
Otras tendencias que surgieron antes, durante y despus del proceso de migracin
tambin influyen en el desarrollo y la economa. El resultado global de estas dinmicas y relaciones se traduce en una fuerza que influencia y es influenciada por el
desarrollo y las polticas de desarrollo. Por ejemplo, la acumulacin de activos tiene
278
el efecto de reducir la pobreza entre los receptores de remesas. Del mismo modo,
la presencia o ausencia de polticas que aprovechen estas estrategias de creacin de
activos pueden mejorar an ms el crecimiento econmico de un pas.
Al comparar la dinmica de polticas existentes, la falta de proporcionalidad es ms
clara.
Propuestas de poltica
Amrica Latina y el Caribe social y econmicamente son naciones profundamente
transnacionalizadas en donde la influencia econmica que ejercen los vnculos con
la migracin no puede ser ignorada. Pueden considerar la adopcin de un enfoque
mltiple que incorpore una compresin ms informada de cmo interactan la
migracin y el desarrollo, busque replicar buenas prcticas existentes, aproveche
estrategias escalables para lograr un impacto en el desarrollo concreto y determine
necesidades y polticas prioritarias.
Ya sea por motivos de urgencia, de percepcin o supuestos, existe una desconexin
entre las oportunidades que surgen de la migracin y las decisiones polticas adoptadas en respuesta. Uno de los mecanismos para reducir la brecha es formar mejor
a las autoridades y al sector privado sobre las dimensiones ms amplias de la interseccin entre migracin y desarrollo, particularmente en cuanto se aplica a cada
pas. Este ejercicio puede hacerse de varias maneras: a travs de una investigacin
a fondo a cargo de los gobiernos, de talleres con expertos en la materia o mediante
la colaboracin con instituciones internacionales dedicadas al tema. Dado que el
desarrollo se ve afectado por y afecta a la migracin, los gobiernos deben considerar
la intervencin en todas sus etapas y la inversin del capital y los recursos necesarios
para integrar esta poltica a la poltica nacional.
Al considerar los proyectos de desarrollo, en primer lugar es importante alinear
objetivos y resultados esperados y establecer un conjunto medible de indicadores
para determinar si se logran los resultados deseados. Los resultados se pueden medir
de dos formas. La primera analiza la correspondencia entre resultados esperados y
producto real entregado, en tanto la segunda analiza el impacto sobre el desarrollo
local. Este ltimo punto es crucial: la entrega de un producto no garantiza un impacto positivo en el desarrollo local. Se puede pavimentar una calle o equipar una
escuela, pero el impacto depende de si el proyecto mejora la calidad de vida y las
circunstancias materiales de las personas en la comunidad.
279
280
ESTUDIO REGIONAL DE LAS POLTICAS PBLICAS

EN EL EJE DE GNERO
Susana Wappenstein111 y Virginia Villamediana112
1. La importancia del gnero en el anlisis de polticas sociales.

La propuesta para incluir la categora de gnero en el diseo, evaluacin y anlisis
de polticas sociales cuenta ya con una trayectoria significativa en Amrica Latina.
Entender la problemtica social, poltica, econmica y cultural desde una perspectiva de gnero ha contribuido a que se reconozcan persistentes desigualdades en
las relaciones sociales y se identifiquen reas de accin en todos estos mbitos en la
bsqueda de sociedades ms justas, igualitarias y democrticas. Sin embargo, y a
pesar de los esfuerzos impulsados desde movimientos de mujeres y feministas en la
regin, desde algunas iniciativas estatales a niveles local, nacional y/o regional, y
desde los pronunciamientos y adelantos a nivel mundial, las desigualdades de gnero persisten y continan siendo un tema que requiere, como mnimo, atencin
pblica y voluntad poltica.
Lo que el anlisis de gnero ofrece es un lente crtico para entender relaciones de
poder y sus desplazamientos en distintos aspectos de la experiencia social (Scott,
1997). Al hablar de relaciones sociales de poder, la categora gnero no puede ser
reducida a la experiencia nica de algunas mujeres. El gnero implica un anlisis
relacional y atravesado por otras categoras en las que estn implicadas diferencias y
jerarquas tales como raza, etnia, clase y sexualidad. Dado, entonces, que el gnero
no es una categora inmutable o un objeto nico experimentado a travs del tiempo
y el espacio de manera igual o constante, sino que se expresa en contextos situados
histrica, geogrfica y culturalmente especficos, requiere de una permanente actualizacin y sirve como un barmetro de muy variadas dinmicas sociales. Esto
implica que el anlisis de gnero propone entender tanto prcticas compartidas, en
cuanto a que el gnero en su diversidad atraviesa la experiencia humana, as como
las especificidades que se expresan tanto a nivel subjetivo como objetivo. De manera concreta, la perspectiva de gnero ha contribuido con anlisis y estudios que
permiten entender cmo formas diferenciadas en las prcticas sociales, polticas,
111 Profesora-investigadora en el Departamento de Sociologa y Estudios de Gnero en la Facultad
Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO-Ecuador).
112 Investigadora en el Departamento de Sociologa y Estudios de Gnero en FLACSO-Ecuador.
281
Susana Wappenstein y Virginia Villamediana
econmicas y culturales se traducen en desigualdades fundamentales. En polticas

pblicas, por ejemplo, el enfoque de gnero permite entender sesgos en el diseo y
la planificacin o efectos e impactos diferenciados en la ejecucin as como reclamar
este nivel de especificidad analtica cuando no se lo ha contemplado.
Debido a su carcter examinador de relaciones sociales de poder, el anlisis de gnero contiene un impulso crtico y reflexivo. Esto puede traducirse tanto en formas
innovadoras y transformadoras de abordar los problemas sociales como en manifestaciones complacientes con los conceptos mnimos de igualdad y participacin
y peor an, en expresiones reaccionarias que inclusive pueden llegar a erosionar
derechos ya adquiridos. Una agenda por los derechos de las mujeres y de minoras,
y hacia la equidad de gnero merece, por tanto, ser persistentemente atendida y
renovada.
Estado y gnero.
Las construcciones de gnero se expresan en todos los espacios sociales, desde la
intimidad y la cotidianidad hasta los mbitos pblicos. Si se entiende la categora
gnero, tal como lo plantea Joan Scott (1997), como una forma significativa en
la formacin de relaciones de poder, su mbito de relevancia no se reduce a las
experiencias identitarias y/o subjetivas, sino que es indispensable entender cmo
el gnero, junto con otras categoras indicadoras de relaciones sociales desiguales
tales como raza, etnia, sexualidad y clase, construye y se construye en los distintos
mbitos sociales. Uno de estos espacios es el Estado y sus prcticas, instituciones y
polticas entendidas tambin como mbitos dinmicos en los que se revelan y se
producen procesos y relaciones sociales.
Aunque algunos anlisis feministas consideran que el Estado ha servido principalmente para fortalecer una agenda excluyente y sesgada hacia intereses masculinos,
otros estudios sugieren que no se puede reducir a una sola forma en la que los Estados y las distintas instituciones, ideologas y actores que lo componen expresan
una tendencia hacia intereses particulares (Brown, 1995). Entender cmo el Estado
acta en la construccin de sujetos con gnero permite identificar las limitaciones
pero tambin potencialmente las oportunidades hacia la construccin y desarrollo
de proyectos ms incluyentes. Esto no garantiza que las inequidades y discriminaciones implicadas en las jerarquas estatales desaparezcan, sino que los mbitos en
los que el Estado acta tales como ciudadana, derechos, participacin poltica, desarrollo econmico, administracin de justicia, etc. requieren ser entendidos como
282
Estudio regional de las polticas pblicas en el eje de gnero
esferas en disputa que merecen la atencin de distintos sectores implicados en la

formulacin de agendas pblicas (Waylen, 1998).
Perspectivas de gnero en polticas pblicas.
Durante el proceso de formulacin de las polticas pblicas los diferentes actores
involucrados toman decisiones acerca de las causas, los responsables, cules son los
cambios que se deben lograr, y las posibles vas para lograr dichos cambios o posibles
soluciones al problema identificado como objeto de polticas pblicas. Adicionalmente las decisiones y acciones que se llevan a cabo, se ven influenciadas directamente por las percepciones, visiones e intereses de los actores pblicos y privados
concernidos (Guzmn y Montao, 2012: 21).
En el caso de las polticas pblicas relacionadas con las mujeres y la equidad de gnero, las percepciones dominantes acerca de cules son los problemas, y cules son
los cambios que deben lograrse a travs de polticas pblicas, han evolucionado a
travs del tiempo. En un primer momento, las luchas por superar las desigualdades
entre hombres y mujeres se concentraron en el logro de la no discriminacin. Ejemplo de ello es el instrumento resultante de la Convencin sobre la eliminacin de
todas las formas de discriminacin contra la mujer (CEDAW) de 1979, que aunque
enuncia la igualdad como principio, mantiene como concepto emblemtico la no
discriminacin (Garca Prince, 2008; 41). Posteriormente, se habla de la equidad113
y a travs de ella, de la igualdad como los objetivos que se pretenden lograr a travs polticas pblicas especficas. En la actualidad, los textos de las propuestas de
poltica pblica suelen utilizar uno o varios de estos trminos (igualdad, equidad,
no discriminacin, paridad, etc.) para describir el cambio que se quiere conseguir.
Dichos trminos suelen ser utilizados de manera intercambiable a pesar de que su
significado es distinto, y por tanto las polticas necesarias para lograr los cambios
deseados tambin deberan serlo. De igual manera, y dependiendo cules sean las
percepciones acerca del problema, sus causas y posibles soluciones, quienes formulan las polticas pblicas de gnero tienden a utilizar una o varias de tres estrategias
principales de accin: la igualdad de oportunidades, la accin positiva y la transversalidad (Astelarra, 2004: 12).
113 La diferencia entre igualdad y equidad consiste en que la equidad supone un trato diferente de
acuerdo a las necesidades e intereses de cada persona o grupo de personas, de modo que se favorezca a
quienes estn en desventaja. La equidad tiene como fin ayudar a alcanzar la igualdad real, superando
cualquier tipo de desigualdades basadas en diferencias de gnero, orientacin sexual, origen tnico,
edad, o cualquier otro factor que tenga efectos discriminatorios en cuanto a derechos, beneficios,
obligaciones y oportunidades(Garca Prince, 2008; 32).
283
Las polticas que utilizan la estrategia de igualdad de oportunidades se basan en el

principio liberal de que todos los individuos deben tener las mismas oportunidades,
sugiriendo que el foco de las intervenciones debe darse especialmente en el acceso a
las mujeres al mbito pblico y poltico, procurando que tengan las mismas oportunidades que los hombres de participar en estos espacios. Estas polticas tienen como
propsito, cambiar las identidades o roles que tradicionalmente se asocian con las
mujeres, especficamente los que la asocian con el mbito privado o domstico y
las excluyen o las consideran no tan aptas como los hombres para el mbito pblico
(Astelarra, 2004: 13).
Las polticas de accin positiva o afirmativa pretenden lograr por medio de intervenciones especficas corregir la desventaja inicial con la que parten las mujeres en los
mbitos donde tradicionalmente existe un dominio masculino, como la educacin,
la poltica, el trabajo remunerado, etc. Una de las lneas ms conocidas alrededor de
estas intervenciones es el sistema de cuotas en participacin poltica de las mujeres.
Las intervenciones de accin positiva surgen como respuesta al poco xito que en
la prctica pueden llegar a tener las intervenciones de igualdad de oportunidades,
ya que la garanta de derechos iguales plasmada en normas legales por s misma no
logra superar los obstculos culturales que impiden el acceso efectivo de las mujeres
a los espacios pblicos (Astelarra, 2004: 12).
Las polticas de transversalidad pretenden visibilizar obstculos culturales e institucionales para la equidad de gnero. Desde este enfoque se concibe al gnero
como una categora de anlisis que permite visibilizar desigualdades estructurales
y relaciones de poder asimtricas entre hombres y mujeres (Scott, 1997: 21), por
lo que se considera necesario aplicar un enfoque que contemple al gnero como
categora a tener en cuenta en la elaboracin de todas las polticas pblicas, conocido tambin como transversalizacin del enfoque de gnero o gendermainstreaming.
Con este enfoque se pretende hacer de las polticas pblicas en general, polticas
de igualdad con efecto efectivamente transformador en las relaciones de gnero
(Garca Prince, 2008; 41).
En la actualidad, la transversalizacin del enfoque de gnero, tambin llamada polticas genero sensitivas o gnero inclusivas, es la visin que se utiliza al menos de manera
formal en muchos de los pases de Amrica Latina y el Caribe para la elaboracin de
polticas pblicas. (Garca Prince, 2008; 40). Sin embargo, tal como se mencion al
principio de este apartado, las visiones e intereses particulares de quienes elaboran
284
las polticas pblicas suelen verse reflejadas en stas y, en la prctica, se mantiene un

abordaje ms conservador que el planteado por el enfoque de transversalizacin de
gnero. Muchas de las polticas pblicas consideradas de gnero en Latinoamrica
parecen considerar al gnero como sinnimo de mujer, y a las mujeres como sujetas
de proteccin cuyas principales funciones sociales son la maternidad y mantener
la cohesin familiar (Guzmn y Montao, 2012: 21). Persiste una tendencia a elaborar polticas pblicas alrededor de los temas que se consideran relevantes para las
mujeres, como la llamada violencia de gnero, domstica o intrafamiliar; y la salud
sexual y reproductiva (muchas veces reducida a polticas de planificacin familiar
o para la prevencin del embarazo adolescente y las enfermedades de transmisin
sexual). Por otro lado, la presin por cumplir con los acuerdos internacionales firmados, ha resultado en la creacin de mecanismos institucionales, y en la aprobacin de numerosas leyes, reformas y planes por parte de los estados de Amrica
Latina y el Caribe, que pretenden lograr la igualdad de derechos y oportunidades
entre mujeres y hombres (Htun, 2010: 191; Arroyo et al., 2011: 15). De estas leyes, reformas y planes las que con mayor frecuencia llegan a definirse en forma de
polticas pblicas concretas, son las relacionadas con la paridad en la educacin y la
participacin poltica de las mujeres. Por su parte, los mecanismos institucionales
de gnero (ministerios, comisiones, consejos, etc.) suelen elaborar polticas pblicas
que muchas veces refuerzan roles tradicionalmente asignados a las mujeres como
el de responsables del espacio domstico y del trabajo de cuidado y reproduccin
(Craske, 1998: 114).
Marcos legales e institucionales que direccionan una agenda de

equidad.
Los Objetivos del Milenio (ODM) surgen de la Cumbre del Milenio de las Naciones Unidas realizada en el ao 2000. En ella 189 pases firmaron la llamada Declaracin del Milenio, en la que se comprometieron a realizar los esfuerzos necesarios
para la consecucin de los objetivos y metas all planteadas. Dentro de las metas y
objetivos del milenio se renen las principales temticas de los compromisos firmados previamente en las conferencias de las Naciones Unidas llevadas a cabo durante
la dcada de 1990, resaltndose como ejes centrales la reduccin de la pobreza, el
desarrollo sostenible, la igualdad de gnero y el respeto a los derechos humanos.
Algunas de las conferencias previas en las que se enmarcan los Objetivos del Milenio son: la Convencin Internacional sobre la Eliminacin de todas las formas de
Discriminacin Racial 1965; el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, So-
285
ciales y Culturales 1966; la Convencin sobre la Eliminacin de todas las formas de

Discriminacin contra la mujer 1979; la Convencin contra la Tortura y otros tratos
o penas crueles, inhumanos o degradantes, 1984; la Convencin sobre los Derechos
del Nio, 1990; Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y
el Desarrollo; Cumbre de la Tierra, Ro de Janeiro 1992; la Conferencia Mundial
de Derechos Humanos, Viena, 1993; Conferencia Internacional sobre Poblacin y
Desarrollo, El Cairo, 1994; Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer, Beijing,
1995; Conferencia Iberoamericana Juventud, Pobreza y Desarrollo Social, 1994; y
la Conferencia Mundial contra el Racismo, la Discriminacin Racial, la Xenofobia
y las Formas Conexas de Intolerancia, 2001 (ONU, 2013).
De manera especfica, la igualdad de gnero y el empoderamiento de la mujer han
sido reconocidos en la Declaracin del Milenio como fines especficos y tambin
como requisitos fundamentales para alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Esto implicara que los esfuerzos relacionados con la igualdad de gnero
no deberan limitarse a uno solo de los ODM, sino ser incorporados de manera
transversal (Zapata, 2007: 9). Sin embargo, los indicadores para la medicin del
progreso en los ODM no consideran el enfoque de gnero de manera transversal, y
las propuestas de indicadores complementarios realizadas por entes como la CEPAL
(2012) parecen no haber sido tomados en cuenta, al menos en los informes oficiales
acerca de los avances alcanzados114.
El logro de la equidad de gnero, as como la erradicacin de la violencia contra
las mujeres son temas que los Estados de Amrica Latina y el Caribe han asumido
como compromiso en varios acuerdos internacionales como la Convencin sobre
la eliminacin de todas las formas de discriminacin contra la mujer (CEDAW) y
la Convencin Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia
contra la Mujer o Convencin de Belm do Par. A pesar de ello, pareciera que
algunos de los Estados de la regin, si bien reconocen la importancia de garantizar
los derechos de las mujeres, no ven como prioridad la adopcin de los instrumentos
que ayudaran a efectivizar esos derechos. Ejemplo de ello es que solo 17 de 33 pases de la regin han firmado y ratificado el Protocolo Facultativo de la Convencin
sobre la eliminacin de todas las formas de discriminacin contra la mujer (CEPAL,
2012: 36).
114 Ver: Objetivos de Desarrollo del Milenio: Tabla de progreso, 2013, en http://mdgs.un.org/unsd/
mdg/Resources/Static/Products/Progress2013/Progress_S.pdf
286
La firma de stos y otros acuerdos internacionales ha impulsado un importante

nmero de iniciativas llevadas a cabo por los pases de la Regin, tanto a nivel de
legislacin, como en poltica pblica e institucionalidad de gnero (CEPAL, 2012:
11). Las temticas en las que se han realizado una mayor cantidad de iniciativas en
este sentido parecen estar evolucionando, desde la tendencia a priorizar leyes y polticas relacionadas con temas como la disminucin de la violencia contra las mujeres
y la mayor participacin poltica femenina que marc la agenda regional durante la
dcada de los 90, hacia una concepcin ms enfocada en el logro de la autonoma
tanto fsica como econmica de las mujeres, por medio de polticas relacionadas con
cuestiones como la salud sexual y reproductiva y la garanta de acceso de las mujeres
a recursos econmicos y al mercado laboral en equidad de condiciones respecto a
los hombres (Guzmn y Montao, 2012: 31).
Desde la dcada de los 90 y con el objeto de cumplir con los acuerdos internacionales firmados, los estados de la regin de Latinoamrica y del Caribe han establecido
diversos mecanismos para la institucionalizacin de los temas de equidad de gnero
en el Estado. Actualmente 40 pases de la regin cuentan con algn mecanismo
para tratar temas de mujeres y gnero. En el siguiente cuadro se detalla el tipo de
mecanismo institucional, as como el nivel jerrquico que dichos mecanismos ocupan en el Estado.
Cuadro 1
Nivel jerrquico de los Mecanismos para el Adelanto de la Mujer (MAM)
# de pases
Alto
Ministerio o entidad cuyo titular tiene rango ministerial
11
27,5
Medio
Entidad adscrita a la Presidencia o Mecanismo cuyo titular es directamente
responsable ante la Presidencia (oficinas adscritas a la presidencia, secretaras, institutos nacionales y otras figuras)
15
Bajo
Entidades dependientes de un Ministerio (viceministerios, subsecretaras,
institutos, consejos y otras figuras)
23
57,5
Fuente: (CEPALSTAT, 2013d)
Como se puede observar, la mayora de los mecanismos de gnero y mujeres en la

regin se encuentran en un nivel jerrquico bajo dentro de los Estados. Al ubicarse
en posiciones subordinadas a otras entidades como los ministerios, estos mecanismos pierden autonoma para su gestin y es probable que cuenten con asignaciones
287
presupuestarias limitadas y poca o ninguna capacidad de ejecucin de polticas pblicas. La existencia de mecanismos de gnero y mujeres en casi todos los pases
de la regin es sin duda algo muy positivo, pero es necesario determinar si dichos
mecanismos han podido incidir significativamente en la gestin estatal o si son
oficinas constituidas principalmente para cumplir con los acuerdos internacionales
pero cuya gestin no ha tenido mayores resultados.
Las estadsticas, la medicin y el gnero.

En nuestra regin, la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) por medio de su Unidad de la Mujer y Desarrollo y ms recientemente de
su Observatorio de Igualdad de Gnero, junto con ONU Mujeres115, han sido los
organismos responsables de mejorar y poner a disposicin de los gobiernos de la
regin los indicadores para la medicin de la desigualdad de gnero y los avances
para el logro del Objetivo Tres (CEPAL, 2011). Gracias a los esfuerzos realizados
por estas instancias se ha logrado mejorar sustancialmente tanto la calidad como
la cantidad de estadsticas e indicadores disponibles, lo cual ha permitido a su vez
mejorar los anlisis sobre las brechas de gnero en el empleo, los salarios, la carga de
trabajo total de las mujeres, la pobreza, entre otros. No obstante, aun son escasos los
indicadores, las cifras y los anlisis de aspectos determinantes para el entendimiento
de las desigualdades de gnero y el logro de la equidad. Por ejemplo, salvo estudios
como el realizado por Deere y Contreras (2011), se ha prestado poca atencin a los
efectos que, tanto en la pobreza como en la violencia hacia las mujeres, pueden tener
las desigualdades de gnero en derechos de propiedad y acumulacin de activos. Las
marcadas desigualdades aun existentes en estos aspectos claramente perjudican a las
mujeres y las colocan en una posicin de desventaja tanto para la toma de decisiones
como para la negociacin dentro del hogar y la sociedad (Deere y Contreras, 2011:
8)
Son numerosos los documentos, informes y anlisis en los que se ha llamado la
atencin a la necesidad de incluir el enfoque de gnero de manera transversal en
los esfuerzos por combatir la pobreza, objetivo principal de entre los Objetivos de
Desarrollo del Milenio. Incluso se ha reconocido de manera formal la insuficiencia
de los indicadores del Objetivo Tres para el logro de la equidad de gnero (CEPAL,
2010; Grown et al., 2005; Deere y Contreras, 2011: 7). No obstante, al no reflejarse
en indicadores oficiales, tanto la medicin de los avances como las polticas pblicas
115 Anteriormente el Fondo de las Naciones Unidas para el Desarrollo de la Mujer (UNIFEM).
288
que se llevan a cabo en la regin, no reflejan esfuerzos serios por la transversalizacin del enfoque de gnero, enfocndose ms bien en temas puntuales como la
participacin poltica de las mujeres y la matrcula femenina en los diversos niveles
de educacin, tal como lo establecen los indicadores oficiales. Adicionalmente, se
observa la tendencia a reducir el enfoque de gnero a la diferenciacin por sexo en
todas las variables (pobreza, educacin, empleo, poltica, etc.), cumpliendo con
los requerimientos de los ndices de medicin de gnero pero dejando de lado el
anlisis minucioso y profundo de otras variables que inciden en las inequidades de
gnero.
La importancia del enfoque de gnero para el logro de todos los Objetivos de Desarrollo del Milenio, y en especial para la erradicacin de la pobreza, se ha venido
sealando desde hace ya varias dcadas (Naciones Unidas, 1995; CEPAL, 2004;
CEPAL, 2011). Desde el llamado `tercer mundo de han realizado varios anlisis
acerca de la relacin entre pobreza y gnero identificndose una serie de fenmenos
que afectan de formas especficas a las mujeres y comprobndose que la cantidad y
la agudeza de la pobreza era mayor para las mujeres en todo el mundo. Con ello se
ha puesto en evidencia la necesidad de reconocer que hombres y mujeres sufren la
pobreza de manera diferente, y que el gnero es un factor, como la edad, la etnia y
la ubicacin geogrfica, entre otros, que incide en la pobreza y aumenta la vulnerabilidad de las mujeres a padecerla, por lo que la probabilidad de ser pobre no
se distribuye al azar en la poblacin (Gita Sen, 1998 en CEPAL, 2004: 9-12). No
obstante en la actualidad la pobreza y el gnero continan tratndose como trminos bastante independientes (CEPAL, 2004: 9- 10), y como mencionamos antes,
parece bastar con presentar los datos desagregados por sexo para cumplir superficialmente con los requerimientos para los ndices de gnero.
La identificacin de los factores por los cuales hay una mayor incidencia de pobreza
entre las mujeres respecto a los hombres tampoco es nueva. En 1995 en la Plataforma de Accin resultado de la CEDAW se menciona la estrecha relacin de la
pobreza de las mujeres con la ausencia de oportunidades y autonoma econmica, la
falta de acceso a la educacin, a recursos econmicos y a la toma de decisiones (Naciones Unidas, 1995: 19). Un factor que determina la desigualdad entre hombres y
mujeres en todos los aspectos mencionados es la divisin del trabajo por sexo, que:
289
Asigna a las mujeres el espacio domstico, determina la

desigualdad en las oportunidades que ellas tienen como
gnero para acceder a los recursos materiales y sociales
(propiedad de capital productivo, trabajo remunerado,
educacin y capacitacin), as como a participar en la toma
de las principales decisiones polticas, econmicas y sociales (Bravo, 1998 p.63 en CEPAL, 2004: 13).
A pesar de haberse demostrado la relacin entre el gnero y la pobreza, y de haberse identificado sus causas, los indicadores oficiales para la medicin de la pobreza
mantienen una ceguera de gnero, al tiempo que los indicadores para la medicin
de la desigualdad de gnero ignoran factores como la divisin sexual del trabajo, la
brecha salarial, la autonoma fsica y econmica como determinantes para la medicin de los avances en esta materia.
Amrica Latina y el Caribe es una de las regiones en donde se ven los avances ms
significativos para el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, incluso en
materia de equidad de gnero. Los indicadores oficiales han permitido visibilizar
importantes mejoras en la regin en el tema del acceso a la educacin, la participacin poltica y la insercin laboral de las mujeres en sectores no-agrcolas (Naciones
Unidas, 2013a). Sin embargo, las cifras agregadas por regin pueden invisibilizar
la situacin particular de los pases que, por ejemplo, en materia de participacin
poltica de las mujeres ha visto algunos retrocesos recientes (La Nacin, 2013). Un
caso muy significativo en el que el promedio regional esconde las desigualdades entre pases es el de la mortalidad materna. Mientras que el promedio latinoamericano
ronda 74 muertes por cada 100.000 nacidos vivos, al mirar las cifras por pases la
variacin es desde 25 a 280 muertes en los pases con ms bajo y ms alto ndice de
mortalidad materna respectivamente (PNUD, 2013: 153).
La forma en la que se miden ciertas variables tiene directas consecuencias en las
acciones (o falta de ellas) llevadas a cabo por los gobiernos de la regin. El caso de
la violencia de gnero es un buen ejemplo de ello. Por un lado, no existen los datos
suficientes para elaborar promedios regionales ya que esta variable aun no es medida
en algunos pases. Por otro lado, las mediciones que se han llevado a cabo, a travs
de los registros de denuncias de violencia, o por medio de encuestas nacionales de
violencia, tampoco permiten hacer comparaciones entre pases ya que no existe
un consenso regional respecto a conceptos y variables que definan la violencia de
290
gnero (CEPAL, 2012: 14). Dado que las pocas mediciones que existen se enfocan
en el nmero de denuncias, las polticas que los pases elaboran tambin tienden a
enfocarse en mejorar o cambiar el sistema judicial y de denuncias. Sin embargo, no
se ha logrado determinar si un aumento en el nmero de denuncias responde a una
mayor incidencia de violencia o si a una mayor apertura por parte de las vctimas a
denunciar (CEPAL, 2012: 14). Todo lo anterior evidencia la necesidad de implementar nuevas formas de medicin de la violencia que no solo den cuenta del nmero de denuncias, sino que indaguen en la persistencia o no de patrones culturales
que incitan tanto a la violencia de gnero, como a evitar denunciarla por parte de las
vctimas. Adicionalmente es importante incluir mediciones de formas de violencia
que no suelen denunciarse como la violencia emocional, psicolgica y econmica.
Tanto para el ejemplo expuesto aqu de la violencia, como para todas las otras variables relacionadas con el logro de la equidad de gnero de manera transversal para
todos los Objetivos de Desarrollo del Milenio, se hace necesaria la implementacin
de formas de medicin que tomen en cuenta la complejidad de los fenmenos que se
pretenden medir, y que no se limiten a cuantificar la frecuencia de hombres y mujeres en las cifras de pobreza, educacin, o participacin poltica, etc. Los indicadores
complementarios para la medicin de los avances en los ODM 1 y 3 elaborados por
la CEPAL (CEPAL, 2010: 156), podran ser una herramienta til para el logro de
mediciones que permitan entender cules son los verdaderos avances y retos que en
materia de equidad de gnero enfrenta la regin latinoamericana.
2. Desglose de los Objetivos del Milenio con especificidad de

gnero.
Dentro de los ocho objetivos de Desarrollo del Milenio, sus 21 metas y 60 indicadores oficiales, los temas de gnero suelen estar relegados al tercer objetivo que de
forma directa apunta a promover la igualdad de gnero y el empoderamiento de
la mujer. Sin embargo, como lo ha sealado la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), incluso la meta y los tres indicadores oficiales
para el tercer objetivo son insuficientes para evaluar la situacin de las mujeres
y en especial de las mujeres de Amrica Latina y el Caribe (CEPAL, 2010: 155).
Adicionalmente se ha indicado que la igualdad de gnero tiene efectos en todos los
otros objetivos, siendo su logro especialmente fundamental para la reduccin de la
pobreza, mejorar la salud materna e infantil, as como la educacin de nios y nias
(Zapata, 2007: 15).
291
Desde que en el ao 2000 se establecieron los Objetivos del Milenio Declaracin

del Milenio, se han logrado identificar reas crticas no tomadas en cuenta en los
indicadores oficiales, plantendose indicadores adicionales o complementarios con
especificidad de gnero. Dichos indicadores complementarios pretenden evidenciar
los efectos de las desigualdades de gnero en los Objetivos del Milenio, especialmente en la pobreza mediante el acceso desigual a recursos monetarios y productivos (CEPAL, 2010: 155).
Para el primer objetivo, erradicar la pobreza extrema y el hambre se ha planteado
la necesidad de desagregar por sexo las cifras de la poblacin sin ingresos propios,
la proporcin de hogares con jefatura femenina que se encuentran en situacin de
pobreza, el ndice de feminidad de la pobreza, entre otros. En el informe anual de
la CEPAL (2005) se indica que la pobreza de algunos pases de la regin habra sido
considerablemente mayor sin el aporte econmico de las mujeres con trabajo remunerado, y, si ellas tuvieran obtuvieran el mismo pago por el mismo trabajo que los
hombres, y si tuvieran las mismas oportunidades laborales que estos, los ingresos
que aportaran a sus hogares ayudaran a reducir drsticamente los niveles de pobreza de la regin (Zapata, 2007: 11). Adicionalmente se ha evidenciado que el trabajo
no remunerado que realizan las mujeres en el espacio domstico representa una
forma de subsidio al consumo de bienes y servicios relacionados con el cuidado, el
aseo, la fabricacin de alimentos, etc., con gran peso econmico no evidenciado en
los presupuestos nacionales (CEPAL, 2010: 158).
En el segundo objetivo, lograr la enseanza primaria universal, no se especifican los efectos que el aumento del nivel educativo de las mujeres tendra para el
cumplimiento de otros objetivos y para el bienestar social general. Con una mayor
educacin, las mujeres tendran mejores oportunidades de emplearse formalmente y
de mejorar y mantener la salud y educacin de sus hijos (Zapata, 2007: 12).
El tercer objetivo, promover la igualdad de gnero y la autonoma de la mujer es
uno de los que paradjicamente presenta ms falencias. Los indicadores oficiales
relacionan la igualdad de gnero con la relacin entre nios y nias en la educacin,
la cantidad de mujeres con empleo remunerado en el sector no agrcola, y la proporcin de escaos legislativos ocupados por mujeres. La CEPAL (2010) considera que
dichos indicadores no toman en cuenta cuestiones como la remuneracin diferenciada por sexo, la cantidad de mujeres que an siendo educadas formalmente estn
desempleadas, en parte por discriminacin, pero tambin por la carga de trabajo no
292
remunerado y la responsabilidad en la reproduccin que socialmente se carga a las

mujeres, por lo que otro indicador que sugieren es la cantidad de horas que hombres
y mujeres dedican a las labores domsticas. Por otro lado, la proporcin de mujeres
en trabajo del sector no agrcola no toma en cuenta la cantidad de mujeres que son
empleadas en sectores de baja productividad y remuneracin, como el sector de
servicios o el de la educacin preescolar. Se incluye adems la sugerencia de indicadores complementarios que midan la demanda no satisfecha de servicios de salud
reproductiva y que establezca en cules de los pases de la regin existe y se cumple
una legislacin que garantice una cuota fija o paridad en la participacin poltica
femenina. Finalmente, la alta incidencia en la regin de violencia contra las mujeres,
apunta a la necesidad de medir el porcentaje de mujeres que sufren cualquier forma
de violencia, as como sus efectos econmicos, productivos y sociales (CEPAL,
2010: 156). Estos indicadores complementarios apuntan a evidenciar las relaciones
de poder inequitativas entre hombres y mujeres, as como la situacin real de las
mujeres en cuanto a su autonoma, tanto fsica como econmica (Zapata, 2007: 12).
Para el resto de los objetivos no se han planteado indicadores complementarios con
especificidad de gnero, sin embargo en el caso de los objetivos 4, 5 y 6 referentes a
reducir la mortalidad infantil, a mejorar la salud materna y a combatir el VIH/
SIDA, el paludismo y otras enfermedades, se ha evidenciado que los indicadores
oficiales no toman en cuenta las formas en que factores como el nivel de educacin
de las mujeres, sus niveles de ingresos, su autonoma econmica, sus conocimientos
y acceso a mtodos de planificacin familiar y proteccin contra enfermedades de
transmisin sexual, pueden incidir de forma contundente en su salud, mortalidad,
as como en la de nios y nias y ayudar de forma significativa a detener la propagacin de enfermedades (Zapata, 2007: 12).
Consideramos necesario que se realicen anlisis exhaustivos de los efectos diferenciales que el gnero puede tener para el logro del resto de los Objetivos. Por
ejemplo, los indicadores para el objetivo 7, garantizar la sostenibilidad del medio
ambiente, acentan la importancia de conocer la cantidad de recursos hdricos del
planeta y el porcentaje de personas con acceso al agua potable. Sin embargo, adems de conocer quin accede a los recursos, es importante saber quin maneja esos
recursos. En este caso, es importante conocer si existe una diferencia significativa
en la cantidad de hombres y mujeres que realizan actividades en las que se utilizan
cantidades importantes de agua, como el riego de cultivos, o el lavado de ropa y
alimentos. Al conocer estas cifras se pueden elaborar polticas pblicas con mayor
293
especificidad que favorezcan el logro efectivo de todos los Objetivos.
3. Diagnstico y anlisis de las reas contempladas en los

Objetivos del Milenio en clave de gnero
A continuacin se presenta el anlisis de aspectos cualitativos y cuantitativos de
los datos de la regin de Latinoamrica y el Caribe en cuanto a cuatro reas claves
contempladas en los Objetivos de Desarrollo del Milenio para el logro de la equidad
de gnero: lo econmico, la educacin, la salud, y la participacin poltica de las
mujeres.
a. Lo econmico
Pobreza y poblacin sin ingresos

Los datos que dan cuenta de los avances para la erradicacin de la pobreza y el hambre en la regin de Amrica Latina y el Caribe presentan importantes variaciones
entre pases. Se destacan Brasil, Chile y Per como los nicos pases que han logrado disminuir la pobreza a la mitad cumpliendo as con la meta 1 A. Sin embargo, se
considera poco factible la consecucin de dicha meta a nivel regional para el 2015
(Naciones Unidas, 2010: 23).
Para la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe, la superacin sostenida de la pobreza en la regin debe enfocarse en la reduccin de las brechas de
desigualdad en cuanto al acceso igualitario de la poblacin a educacin de calidad,
empleo productivo y trabajo decente, con especial nfasis en los grupos humanos
con mayor vulnerabilidad, entre los cuales estn las mujeres, los nios y las poblaciones indgenas (Naciones Unidas, 2010: 9).
Dentro de los esfuerzos para mejorar la medicin de la pobreza y de las brechas de
desigualdad con especificidad de gnero, se defini como indicador complementario la poblacin por sexo sin ingresos propios. A partir de ello se ha podido evidenciar
que aunque son las mujeres, en mayor nmero que los hombres, quienes no poseen
ingresos propios, esta brecha ha disminuido considerablemente desde la dcada de
1990 en la regin de Amrica Latina y el Caribe. El porcentaje de mujeres sin ingresos pas del 42.8% en el ao 1994 al 31.6% en 2008 (44% zonas rurales, 32% zonas
urbanas). En ese mismo ao, el 2008, el porcentaje de varones sin ingresos era de
10% en zonas urbanas y 14% en las rurales (Naciones Unidas, 2010: 159).
294
La medicin de estos indicadores con especificidad de gnero es especialmente

relevante para los Objetivos de Desarrollo del Milenio porque la ausencia de ingresos vuelve a las mujeres ms vulnerables frente a la pobreza, especialmente en
caso de divorcio o viudez, y en el caso de las mujeres en una relacin de pareja, la
dependencia econmica las hace ms vulnerables a la violencia (CEPAL 2012: 11).
Adicionalmente, la ausencia de ingresos propios se profundiza en la edad productiva
y reproductiva de la mujer, entre los 25 y los 44 aos (Naciones Unidas 2010: 158),
lo cual puede estar relacionado con la responsabilidad del trabajo de cuidado y reproduccin que socialmente recae en mayor medida en las mujeres.
Finalmente es importante destacar que en todos los tramos de edad, y tanto en la
zona rural como urbana, las mujeres presentan cifras por encima de los varones en
cuanto a la falta de ingresos propios. Las cifras ms bajas se ubican en Uruguay donde las mujeres sin ingresos al 2012 representan el 14.8% (CEPALSTAT, 2013a). Estas cifras revelan que, aun con importantes mejoras, persiste una mayor incidencia
de las mujeres como encargadas del trabajo de cuidado no remunerado, el cual para
ser superado requiere la implementacin de polticas especficas que promuevan
tanto la ampliacin y mejora de servicios pblicos y privados de cuidado, como una
mejor distribucin entre hombres y mujeres de la carga de dicho trabajo dentro del
hogar (Naciones Unidas, 2010: 159).
Empleo y desempleo
La tasa de participacin de la mujer en el empleo se ha mantenido en aumento en
la ltima dcada, mientras los hombres presentan una baja. La brecha entre ambos
en la tasa de ocupacin y desempleo se acort moderadamente en el 2013 (CEPAL,
2013: 15). La PEA masculina a 2008 alcanzo el 78%, la incorporacin de la mujer al
mercado laboral ha permitido que pase del 42% en 1990 al 52% en 2008 (CEPAL,
2010: 170).
295
Cuadro 2
PEA (urbana) Mujeres
1990
2008
42%
52%
PEA (urbana) 2008

Hombres
Mujeres
78%
52%
Fuente: Naciones Unidas, 2010: 170
La tasa de desempleo para la regin alcanz el 6.4% en 2012, en el caso de los hombres 5.8% y las mujeres 7.2%. Uno de los pases que presenta el mayor descenso es
Ecuador donde el desempleo urbano femenino paso de 16.2% en 2001 a 5.4% en
2012. El pas con mayor desempleo femenino para el 2012 es Colombia con 14.1%.
Entre los pases con menor desempleo se encuentra Mxico con 3.2% en 2012 (CEPALSTAT, 2013b).
A continuacin se presenta la evolucin de la tasa de desempleo por sexo entre 1990
y 2012, as como la relacin empleo- poblacin entre 1998 y el 2008.
Cuadro 3
TASA DE DESEMPLEO TOTAL AMRICA LATINA (%)
Mujeres
Hombres
1990
2012
1990
2012
6.5
7.2
4.7
5.8
Fuente: CEPAL, 2010: 80

Cuadro 4
RELACIN EMPLEO- POBLACIN AMRICA LATINA (%)
Mujeres
Hombres
1990
2008
1990
2008
36.3
45.6
75.5
75.4
Fuente: CEPALSTAT, 2013b
296
Las dificultades de las mujeres para acceder al mercado de trabajo estn relacionadas
con la divisin sexual del trabajo: los varones no asumen las tareas de cuidado, lo
cual sobrecarga a las mujeres y dificulta su acceso al mercado laboral, lo cual se ve
apoyado por la persistencia en el imaginario de las empresas que la prioridad de la
mujer son las labores de cuidado (Naciones Unidas, 2010: 173). Adicionalmente
existe una sobre-representacin de las mujeres en actividades de cuidado remuneradas y no remuneradas. Ellas predominan en el sector de servicios en alrededor del
65%, mientras que los hombres son mayora en sectores como el de la construccin
(97%), la minera (92%), el transporte (86%), la agricultura y la pesca (81%). As
mismo en los sectores industrial y financiero existe una segregacin vertical por
sexo, siendo mayora los hombres en puestos de mayor jerarqua (CEPAL, 2010:
172).
Ingresos y brechas salariales

Para el 2010, los ingresos de las mujeres constituan el 68% con respecto a los
ingresos de los varones, y de continuar las tendencias para el 2015 esta cifra se
incrementar solo al 73%. En el caso de los salarios, donde la brecha se acorta, las
mujeres ganan en promedio el 85% del salario masculino por el mismo trabajo
(Naciones Unidas, 2010: 167). El pas que presenta la mayor brecha es Per con
75% y la menor Venezuela con 98%, cifras de 2011 (CEPAL 2013: 46). El empleo
domstico, nicho de las mujeres, se ubica como el peor remunerado, con salarios
que alcanzan el 40% en relacin a mujeres empleadas en otra ocupacin (Naciones
Unidas, 2010: 169).
Segregacin laboral
Un rasgo que no muestra mayores alteraciones es el referido a la rama de actividad y
la divisin sexual del trabajo. Aun cuando es posible percibir porcentajes ms equitativos la variacin en la mayora de las ramas entre 1994 y 2008, a nivel regional,
es menor a los 5 puntos porcentuales, lo cual estadsticamente no es un cambio significativo. Es en los servicios sociales donde la presencia de mujeres ha aumentado
en mayor proporcin de 57% a 64% entre 1994 y 2008. Con relacin al trabajo
precario, si bien la informalidad afecta a la regin en su conjunto, las mujeres estn
ocupadas en mayor proporcin en empleos de baja productividad 51% versus un
43% de los varones en cifras de 2008 (Naciones Unidas, 2010: 172-173).
297
Trabajo de cuidados y distribucin del tiempo

La cantidad de tiempo que hombres y mujeres dedican a las labores domsticas, de
reproduccin y cuidado, es medido principalmente por las llamadas Encuestas de Uso
de Tiempo, encuestas que han sido elaboradas en alrededor de 20 pases de la regin
en los ltimos aos. Aunque estas encuestas han sido elaboradas con metodologas
diferentes en cada pas, por lo que la comparabilidad de los datos es reducida (Zapata, 2007: 37), se puede observar que en todos los pases de la regin las mujeres
tienen una carga significativamente mayor de trabajo no remunerado que los hombres, y que su tiempo de trabajo total tambin es mayor.
Cuadro 5
Promedio de la diferencia de tiempo destinado semanalmente por hombres y mujeres en trabajo no remunerado y remunerado en Amrica Latina y el Caribe 2010
No remunerado
Remunerado
Carga total de trabajo
Mujeres trabajan 16 horas ms que

los hombres
Hombres trabajan 9 horas ms que

las mujeres
Mujeres tienen una carga de

trabajo de 8 horas ms que los
hombres
Fuente: Aguirre y Ferrari, 2013: 91
Las brechas de gnero en la distribucin y uso del tiempo vuelven a apuntar a la

necesidad de mayores esfuerzos de los pases de la regin para lograr cambios en las
prcticas sociales que otorgan a las mujeres la responsabilidad sobre prcticamente
la totalidad de las actividades domsticas no remuneradas. La creciente insercin de
las mujeres en el mercado de trabajo remunerado no las ha eximido de ser las principales responsables de las labores domsticas; independientemente de la duracin
de la jornada laboral (Zapata, 2007: 38).
b. Educacin
Respecto al indicador 3.1, proporcin de nias y nios en la enseanza primaria, secundaria y superior, los resultados parecen ser especialmente alentadores para la regin.
La paridad en el acceso a la educacin primaria fue alcanzada en el 2005. La cifras
de matriculacin femenina en los niveles secundario y superior superan a las de
matriculacin masculina, y sin embargo estas cifras no se traducen en un mejor
desempeo futuro de las mujeres en insercin en el mercado laboral e ingresos
298
econmicos (CEPAL, 2010: 179- 180), lo que demuestra que alcanzar la paridad en
la educacin no necesariamente significa que existen condiciones que garantizan la
igualdad de gnero.
Cuadro 6
Poblacin con al menos educacin secundaria completa Latinoamrica y el Caribe (2013)
Mujeres
Hombres
49.8%
51.1%
Fuente: PNUD, 2013: 153
Organismos como la UNESCO reconocen que existe una importante diferencia

entre el concepto de paridad y el concepto de equidad. La paridad hace referencia
nicamente a la misma proporcin de nios y nias, con relacin a sus respectivos
grupos de edad, que ingresan al sistema escolar y participan de los ciclos de primaria y secundaria (Zapata, 2007: 31). Por otro lado la igualdad es un concepto de
mayor complejidad que a su vez implica mayores complicaciones para su medicin.
El logro de una igualdad real en la educacin significara que, ms all de las cifras,
nios y nias tienen las mismas oportunidades para ir a la escuela y que los mtodos de enseanza y los contenidos curriculares estn libres de estereotipos y de
sesgos de gnero (Zapata, 2007: 31). Por tanto, utilizar las cifras de matriculacin
en la educacin como indicador de la igualdad de gnero y empoderamiento de las
mujeres (ODM 3), es sin duda muy limitado.
Las cifras de uso de tiempo de nios y nias son prueba de lo anterior. El 26% de
las nias se dedica exclusivamente a estudiar frente al 35% de los nios. Ello es
indicador de que las nias suelen no tener igualdad de oportunidades con relacin
a sus pares varones, ya que deben combinar la educacin con el trabajo, lo cual
afecta la calidad de educacin que reciben. Otro factor que afecta las oportunidades
a futuro de las nias son los estereotipos en la enseanza, que favorecen el acceso
de las mujeres a ciertas carreras y empleos socialmente asignados a las mujeres. La
evidencia para algunos pases indica que los nios se concentran sobre todo en reas
ms cientficas, mientras que las nias se dedican sobre todo a las ciencias sociales
lo cual puede traducirse en importantes diferencias salariales en el futuro (Zapata,
2007: 31-32). Adicionalmente, las cifras de la CEPAL indican que para ocupaciones
semejantes las mujeres requieren de ms aos de escolaridad que los hombres (CEPAL, 2010: 179- 180).
299
c. Salud
Uno de los indicadores ms utilizados para la medicin de la salud reproductiva es
la mortalidad materna, la cual, junto a la mortalidad infantil, se asocia tanto a la pobreza como a la falta de atencin mdica de calidad. En los Objetivos de Desarrollo
del Milenio, se incluyen la disminucin de la mortalidad infantil y mejorar la salud
materna como el cuarto y quinto objetivo respectivamente. De forma particular se
pretende reducir, entre 1990 y 2015, la tasa de mortalidad materna en tres cuartas partes, y lograr
para, 2015, el acceso universal a la salud reproductiva (CEPAL, 2011: 15).
En la regin de Amrica Latina y el Caribe, la mortalidad materna no es de las ms
altas del mundo en desarrollo y en promedio regional ha mostrado un leve descenso
en los ltimos aos, desde 88 por cada 100.000 nacidos vivos en 2005 a 81 por cada
100.000 nacidos vivos en 2010 (CEPAL, 2011: 15). Sin embargo, la gran variacin
entre pases en la regin hace que los promedios regionales escondan la persistencia
de altas tasas en algunos pases, y con ello no se visibilicen las carencias en el acceso
a servicios de salud de calidad (CEPAL, 2011: 16).
Cuadro 7
Mortalidad infantil *
Muertes por cada 100.000 nacidos
vivos
Promedio Amrica Latina y el Caribe

*(No hay datos desagregados por sexo).
1990
2009
42.7
20.6
Fuente: CEPAL, 2010: 196
300
Cuadro 8
Mortalidad materna
Muertes por cada 100.000 nacidos vivos (2013)
Promedio Amrica Latina y el Caribe
74
Variacin en la regin
25- 280 (Chile- Guyana)
Fuente: PNUD, 2013: 153
De forma general, los pases de la regin se encuentran realizando esfuerzos para

mejorar tanto la salud materna como la calidad de los registros que permitan medir
los progresos al respecto (CEPAL, 2012: 17).
Un dato que preocupa a los gobiernos de la regin es el aumento de la maternidad
adolescente, incluso donde los ndices de maternidad tienden a disminuir en todos
los otros grupos de edad. El aumento de la maternidad adolescente se da de forma
similar en pases con diferentes niveles de desarrollo econmico, nivel educativo e
incidencia de la pobreza, lo cual revela que es un fenmeno complejo, probablemente ligado a la necesidad de cambios culturales y roles de gnero (CEPAL, 2011:
18).
Por otro lado, las cifras diferenciadas por gnero de la incidencia de VIH revelan un
aumento lento y sostenido de las cifras de mujeres infectadas, sin que ello signifique
una disminucin en la cantidad de hombres portadores.
Cuadro 9
Mujeres adultas (+15 aos) viviendo con VIH en Amrica Latina*
2001
2012
28%
31%
*De las personas viviendo con VIH
Fuente: ONUSIDA, 2014
301
La reduccin de la incidencia del VIH/SIDA depende del cumplimiento de los

otros objetivos y metas como la reduccin de la pobreza, la educacin, la igualdad
de gnero, la salud materna, y especialmente el acceso universal a la salud sexual y
reproductiva.
Los datos para la medicin de los indicadores de salud sexual y reproductiva como
la necesidad no satisfecha de planificacin familiar, la fecundidad adolescente, la
incidencia del VIH por sexo, e incluso la mortalidad materna e infantil no se encuentran disponibles para todos los pases de la regin, por lo que los promedios
regionales pueden ser sesgados. Dicho esto, y en base a los datos existentes se ha
podido determinar que an persiste una importante brecha entre la oferta y la creciente demanda por servicios de salud sexual y reproductiva en la regin. La fecundidad adolescente se mantiene en niveles preocupantemente altos y a diferencia de
otras regiones del mundo, no muestra una tendencia sistemtica a la baja (CEPAL,
2012: 17).
En cuanto a las respuestas gubernamentales antes las cifras sobre salud sexual y reproductiva, se puede constatar que en su mayora las polticas implementadas por
los gobiernos abordan la sexualidad enfocndose principalmente en la prevencin,
tanto del embarazo adolescente como de enfermedades de transmisin sexual. Varios pases de la regin han implementado programas de distribucin gratuita de
preservativo masculino, sin embargo, las cifras indican que estos programas parecen
no tener los resultados esperados (CEPAL, 2012: 17). Existe por tanto la necesidad
de implementacin de polticas que aborden la salud y educacin sexual de forma
integral cuyo enfoque principal sean los derechos reproductivos y, que incluyan
pero no se limiten, mejoras en el acceso a los mtodos de planificacin familiar,
de prevencin de enfermedades de transmisin sexual y de derechos en la toma de
decisiones sobre el cuerpo y el placer.
En los ltimos aos han surgido esfuerzos puntuales de polticas de salud sexual y
reproductiva que pretenden ampliar la visin de las polticas tradicionales. Un ejemplo de esto es la Estrategia Nacional Intersectorial de Planificacin Familiar y Prevencin del Embarazo en Adolescentes (ENIPLA), implementada por el gobierno
de Ecuador desde el ao 2011. El objetivo principal de esta estrategia la prevencin
del embarazo adolescente, sin embargo, incluye polticas como la llamada habla
serio, sexualidad sin misterios que pretenden romper con estereotipos tradicionales
acerca de la sexualidad a travs del dilogo entre las personas, la familia, la socie-
302
dad y el Estado, con el fin de naturalizar el dilogo sobre sexualidad, como una
manera efectiva de promover, y garantizar los derechos de las personas a la informacin, la salud sexual y salud reproductiva y la participacin (ENIPLA, 2013).
Al tener poco tiempo de implementacin, los resultados de estas polticas an no
han podido ser medidos.
Otro aspecto relacionado con la salud integral de las mujeres y cuya persistencia
impide la consecucin plena de los Objetivos de Desarrollo del Milenio es la violencia de gnero.
Al igual que en el caso de la salud sexual y reproductiva, e incluso en mayor medida,
los datos de violencia contra las mujeres en Amrica Latina y el Caribe son heterogneos y no se dispone de informacin para todos los pases. Adicionalmente, no se
ha podido llegar a un consenso en las definiciones de los indicadores, de los tipos
de violencia que constituyen violencia de gnero, y de conceptos como el feminicio
y el feminicidio, lo que dificulta la recoleccin de registros veraces y la implementacin de polticas sistemticas en base a una definicin clara y consensuada de la
problemtica (CEPAL, 2012: 14).
De forma general, las polticas contra la violencia de gnero en la regin suelen
dirigirse a la mejora del sistema de denuncias, sin embargo persiste discriminacin
sistemtica en instituciones de justicia, lo cual evidencia que la violencia de gnero
es un tema complejo que requiere de medidas dirigidas a la transformacin de las
relaciones sociales y de poder. Los datos acerca del nmero de denuncias de violencia con los que en la actualidad se cuenta no permiten conocer con certeza si el nmero de vctimas ha aumentado o si ha disminuido el miedo a denunciar(CEPAL,
2012: 14).Para superar esta dificultad en la interpretacin de los datos, tendrn que
realizarse esfuerzos a largo plazo dirigidos a la medicin de cambios en patrones
culturales, que se sumen a los datos provenientes de registros en el sistema judicial.
d. Participacin poltica
La paridad en la participacin poltica de las mujeres es uno de los temas en los
que existen mayores esfuerzos sistemticos de los pases en la regin a travs de la
implementacin de leyes y polticas especficas, especialmente en lo referente a la
particin de las mujeres en el poder legislativo. En promedio, la evolucin regional
en esta materia es claramente positiva.
303
Cuadro 10
Proporcin de escaos legislativos ocupados por mujeres
(Amrica Latina y el Caribe)
2002
2012
15.2%
25.6%
Fuente: (CEPAL, 2010: 183)
No obstante, en este tema existe una alta variabilidad entre pases de que se esconde en las cifras regionales. Solo 10 de los 33 pases superan el promedio regional,
todos con ley de cuotas. Las cifras oscilan desde del 8% en Brasil y Panam, frente
a cifras altas de alrededor de 38% en Argentina, Costa Rica o Ecuador (CEPAL,
2010: 183).
Las cifras de la participacin de las mujeres en cargos ministeriales y gobiernos locales revelan la necesidad de medidas adicionales a la ley de cuotas para garantizar
el logro de la meta de la paridad.
Cuadro 11
Proporcin de mujeres en cargos ministeriales (Amrica Latina y el Caribe)
2006
2011
26%
18%
Algunos casos por encima del promedio regional son Nicaragua (55.6% ) y Ecuador (39.1%)
La mayora de ministras se concentran en el rea social y de cultura (55%)
Fuente: CEPALSTAT, 2013c
Cuadro 12
Proporcin de mujeres al frente de gobiernos locales (Amrica Latina y el Caribe)
2009
2012
8.4%
10.2%
Fuente: CEPALSTAT, 2013c
304
Un caso que demuestra la insuficiencia de la ley de cuotas, es el de las elecciones

legislativas en Costa Rica en febrero de 2014. En este caso, el porcentaje de mujeres diputadas electas pas de 40.3% en el 2010 al 31.6% en el 2014, a pesar de
que en estos comicios los partidos estaban por primera vez obligados a presentar las
nminas intercalando hombres y mujeres (La Nacin, 2014). Estos resultados se
atribuyen a que el 77% de las listas estuvieron lideradas por hombres, dada la posibilidad de escoger quin encabezara las mismas. Ello es reflejo de que medidas de
accin afirmativa como las cuotas electorales o la paridad pueden no tener el efecto
deseado si no son acompaadas de polticas dirigidas al logro de cambios culturales
ms profundos.
4. Conclusiones
El anlisis que se ha elaborado en este estudio sobre polticas sociales en Amrica
Latina sugiere que la perspectiva de gnero ha sido incorporada de formas especficas en polticas pblicas de la regin en las ltimas dcadas y que algunos de los
Objetivos de Desarrollo del Milenio han mejorado parcialmente los indicadores
sobre desigualdad de gnero. Sin embargo, sugerimos que una agenda de equidad
y de ciudadana plena an se encuentra lejos de ser conseguida. Aunque hay logros
fragmentarios en los mbitos de educacin, empleo, salud y participacin poltica,
persisten formas estructurales de discriminacin, sexismo y exclusin de acuerdo
al gnero.
En parte estos resultados mixtos tienen que ver con la perspectiva de gnero que ha
prevalecido en el diseo, implementacin y ejecucin de polticas pblicas. Existe
una fuerte limitacin en la aplicacin de esta perspectiva que ha reducido el mbito de polticas sociales denominadas "de gnero" a sujetos mujeres. Esta miopa
impide avanzar hacia una agenda transformativa de relaciones desiguales de poder
que incluya un entendimiento de las diversas experiencias de mujeres y hombres
atravesados por sus mltiples condiciones.
La adopcin formal de ciertas medidas ha mejorado la situacin de algunas mujeres.
Sin embargo inclusive en las polticas que se pueden calificar como ms exitosas es
necesario que se reconozcan sus limitaciones: no basta con cumplir con indicadores generales, se requiere acceso a una educacin y empleos amplios, diversos y de
calidad. Es importante que se consideren de manera seria las brechas laborales y
salariales y los techos en el acceso a posiciones de toma de decisiones en los mbitos
polticos y econmicos. As mismo, es indispensable que se re-oriente el rea en
305
salud y en derechos sexuales donde no se enfatice singularmente las posibilidades

reproductivas de las mujeres.
Una mejor y ms sistemtica recoleccin de datos e informacin desagregada con
mayor especificidad sobre los efectos diferenciados de polticas pblicas con y sin
enfoque de gnero, tambin contribuira al desarrollo de una agenda de equidad.
La produccin de conocimiento y de instrumentos e insumos que informan la
agenda pblica es parte integral de este proceso.
Las polticas sociales han enfatizado la inclusin de mujeres en la esfera pblica pero
no han estado acompaadas de una re-estructuracin de la esfera privada. Esta es
una limitacin muy significativa en el desarrollo de una estrategia hacia la equidad
de gnero. Es imprescindible que se reconozca el mbito del cuidado y la desigual
distribucin de su carga. Un tema central que atraviesa todos los mbitos de desarrollo y que ha sido atendido de manera dbil y fragmentada es la violencia en sus
diversas, mltiples e insidiosas manifestaciones. Mientras no haya una aproximacin
integral en este tema difcilmente se lograrn avances en otros aspectos de una
agenda derechos y de ciudadana plena.
El anlisis desde una perspectiva de gnero implica una evaluacin crtica que pueda reconocer los logros y avances pero que tambin explore sus limitaciones ms
all de los indicadores y figuras. En este sentido, advertimos que es importante
considerar que en algunos aspectos no solo hay un estancamiento en el cambio
de condiciones sociales en la regin, sino, ms alarmante an, un retroceso en el
avance de los derechos de las mujeres, de minoras sexo-genricas, y de poblaciones
tnicas y raciales. En este escenario con resultados heterogneos es que se debe insistir no solo en la transversalizacin de los temas de gnero en las polticas sociales,
sino en una profundizacin y radicalizacin de una agenda de gnero, de derechos
y de ciudadana plena.
306
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309
310
REFLEXIONES ACERCA DE LAS POLTICAS SOCIALES

EN LA REGIN LATINOAMERICANA.
311
312
DIMENSIONES SOCIALES EN MXICO,

CENTROAMRICA Y CARIBE
Alexis Rodrguez Mojica116
Introduccin.
Las polticas sociales y sus formas de medicin y objetivacin de la eficiencia del
Estado han sido poco estudiadas en la regin. La relacin entre Estado, polticas pblicas sociales e inversin pblica permite objetivar la forma como est organizada
la sociedad. Igualmente tampoco la desigualdad ha sido estudiada en Centroamrica, an y cuando es una medida que expresa el avance o no de las polticas pblicas
en el rea social. Sin embargo los anlisis del comportamiento de la desigualdad a
travs de los ndices de concentracin son poco utilizados. La descomposicin de
la desigualdad y su elasticidad no son comunes en los anlisis de la distribucin y
redistribucin del ingreso y el bienestar. De hecho, con slo observar la dinmica
de la pobreza se puede inferir que la desigualdad se mantiene constante, pero pocas
veces se conoce su comportamiento real. No obstante, la pobreza y la exclusin son
ms conocidas y estudiadas que la desigualdad. Las mediciones de la pobreza por
consumo e ingreso son conocidas y utilizadas en la regin. De igual manera son
conocidas en la regin, las mediciones sobre las necesidades bsicas insatisfechas.
La reducida capacidad de intervencin y operacin de las polticas sociales en el
mejoramiento de las condiciones de la poblacin pobre y vulnerable ha contribuido
a la persistencia de altos niveles de desigualdad a pesar de la magnitud del gasto social. La poltica social del Estado, ms que tener problemas presupuestarios, parece
enfrentar problemas concretos de adecuacin y pertinencia para ofrecer servicios
y proteccin a los grupos de mayor marginalidad y vulnerabilidad social del pas.
Los altos niveles de pobreza y desigualdad social que enfrenta la regin, ocasionan
que grupos importantes de la poblacin no acumulen capital humano ni social,
as como tampoco desarrollen capacidades que les permitan generar los niveles de
ingreso requeridos para satisfacer sus necesidades bsicas. Esto ha generado un ciclo
de pobreza y miseria, que coloca en una situacin de vulnerabilidad y riesgo social
a un conjunto importante de ciudadanos que siempre se encuentran desconectados
en su mayora de las polticas pblicas.
116 Cientista Social. Coordinador de Investigacin del Programa FLACSO-Panam.
313
Alexis Rodrguez Mojica
De hecho, la poltica social en la regin se caracteriz por su intervencin universalista en la entrega de servicios sociales bsicos (salud, educacin, vivienda,
infraestructura) y las prestaciones no contributivas (subsidios de precios, programas
de alimentos no focalizados, entre otros). A esto se suma la proteccin social contributiva (seguro social), que cubre a los trabajadores insertos en el sector formal
de la economa. Sin embargo, la poltica social universalista alcanz, por un lado, a
proveer los servicios de salud y educacin de calidad; por el otro, las transferencias
y subsidios no llegaban finalmente a la poblacin objetivo. La distribucin de los
beneficios estatales se ejerce en funcin de la mayor capacidad poltica y de presin
de algunos grupos, entre los que no se encontraban los ms desposedos. Es decir, la
orientacin de la poltica social era universalista, pero los resultados no.
La consecuencia ms clara de esta lgica constitutiva de las polticas sociales es que
las acciones eran intrnsecamente genricas, a pesar de la diversidad de necesidades
y demandas de los distintos sectores sociales. Dicho de otra forma, lo universal de
las polticas sociales no era necesariamente su nivel, cobertura y la capacidad de
adecuarse a distintas realidades, sino lo genrico de sus diseos de intervencin.
En particular, los diseos de los planes y proyectos asociados a las polticas sociales,
que operaban desde la lgica de la oferta, no obtenan impactos considerables en
la satisfaccin de las necesidades especficas y reales de la poblacin en condiciones
de vulnerabilidad, como es el caso de los pobres extremos y los pueblos indgenas.
La redefinicin de las polticas sociales implic reorganizar el gasto social, mejorar
la focalizacin y reducir la pobreza. El cambio de enfoque permiti la creacin de
instrumentos de focalizacin y diseo de polticas de proteccin social para atender
objetivos como la acumulacin de capital humano. La redefinicin de las polticas
sociales implic la definicin de impactos, objetivos y metas en materia de combate
de la pobreza. Como primer paso en el proceso de reformulacin de las acciones del
Estado en el rea social, se definieron los nudos que evitaban el desarrollo de la focalizacin de las polticas sociales. Entre los nudos se encontraban la centralizacin
de las decisiones y del manejo de los recursos; la debilidad de las instituciones pblicas en la planificacin microregional; los complicados procesos administrativos; la
falta de indicadores de medicin y sistemas de evaluacin; y la falta de continuidad
en los proyectos.
314
Dimensiones sociales en Mxico,Centroamrica y Caribe
Pobreza y Polticas Sociales.

Plantear el problema de la pobreza como objetivo de la poltica social es plantear
tambin la forma de superar la misma y los aportes que se tienen que realizar desde los distintos mbitos de intervencin. Para ello es necesario identificar por un
lado, las relaciones que existen entre la economa, el gasto social y la generacin
de ingresos. Por el otro, la eficiencia misma de la poltica social. Si la pobreza es
multidimensional, tambin e igual de multidimensional tiene que ser su atencin.
La manera ms adecuada, y reconocida internacionalmente para evaluar los avances
en materia de combate y reduccin de la pobreza, est asociada al cumplimiento
de los objetivos del milenio. El primer objetivo del milenio, que especficamente
se encuentra asociado a la reduccin de la pobreza extrema, es quizs la accin ms
compleja que deben acometer los pases. Con instrumentos poco adecuados para el
diseo y evaluacin, ser muy compleja la reduccin de la pobreza y cada vez ms,
sern menos los pases que podrn cumplir con dicho objetivo, tal como lo muestran las investigaciones de PNUD y CEPAL para la regin. Para el ao 1999 segn
el PNUD, 18 pases podan reducir la pobreza y cumplir los objetivos del milenio.
Sin embargo, para el ao 2003 slo 7 pases podran reducir la pobreza y cumplir
con la meta del milenio. En el ao 2006 eran slo 4 pases que tena la posibilidad
de cumplir con la meta trazada.
Cabe sealar que el avance ms significativo en la reduccin de la pobreza en la
regin lo representa el impacto del incremento del ingreso y mejoramiento de los
puestos de trabajo en sectores emergentes como las telecomunicaciones. El aporte
ms significativo en la reduccin de la pobreza lo proporcion el crecimiento econmico. Sin embargo este avance no es suficiente porque el problema de la pobreza
es ms complejo que el problema del ingreso. El ingreso, su generacin y sostenibilidad es apenas una de las dimensiones de la pobreza. De hecho puede suceder
que un pas puede ser ms rico, pero al mismo tiempo contar mayor desigualdad y
menos equidad.
Crecimiento econmico y Desigualdad.

La dimensin de la desigualdad en la regin se observa en diversos informes elaborados por el PNUD, BM, BID, OPS, CEPAL, entre otros. Segn dichos informas,
apenas 70 centavos (menos de 1 %) van a las 300.000 personas ms pobres; mientras
que 44 dlares van a las 300.000 personas ms ricas. Comparando algunos pases
315
con polticas pblicas diferenciadas el coeficiente de Gini tiene valores similares. En

su orden, los pases ms desiguales de Amrica Latina son los siguientes: Guatemala
(0,599); Brasil (0,593), Paraguay (0,578), Colombia (0,576), Chile (0,571), Panam
(0,564).
El cumplimiento del objetivo 1 implica entonces una reduccin de la incidencia
(cantidad de pobres con relacin a los no pobres) y al mismo tiempo de la desigualdad (brecha, severidad, profundidad, entre otros). Con las polticas sociales en
proceso de ajuste y reordenamiento, sin una focalizacin plena, sin una articulacin
de polticas sociales, pobreza extrema, segn CEPAL, pas del 22 % en 1990 a 15%
en el 2005. Es decir, la pobreza extrema baj 7 puntos porcentuales.
Como se observa, en gran medida la reduccin de la pobreza se alcanz por un movimiento natural de la economa. Las acciones que de ahora en adelante se planteen
requieren de una intervencin del Estado, de manera que permita atender cada una
de las dimensiones de la pobreza y la pobreza extrema, tanto segn caractersticas
como reas y regiones.
Gasto Social.
La cuestin del gasto social, su adecuada focalizacin y racionalizacin como poltica de estado implica un conocimiento completo del flujo de la poltica social y
con ello, un sistema de asesora completo que implique identificar claramente lo
objetivos del gobierno, determinar los planes que deben ser orientados sectorialmente incluyendo las prioridades al interior de los mismos (esto implica capacitacin, conocimiento de los procedimientos, restricciones presupuestarias, monitoreo
y seguimiento), por ltimo definicin del plan de inversin semestral.
Los problemas para la focalizacin del gasto social son por lo menos 5: primero,
centralizacin de las decisiones y del manejo del recurso, debilidad de las instituciones pblicas en la planificacin microregional, complicados procesos administrativos, falta de indicadores e ndices de medicin y sistemas de evaluacin, falta de
continuidad en los proyectos.
Para el caso del gasto social, relacionar el diseo de la poltica social y el gasto social
con los resultados sera el primer paso para reorientar la poltica social, y tambin
el primer paso en la nocin de rectora. No existe rectora sin orientacin y reorientacin.
316
Estudio de caso: Mxico.

En la regin en anlisis, el caso de Mxico parece el ms avanzado. Tomando en
cuenta los conceptos de inclusin social, desigualdad, acceso y evaluacin, como
pas ha logrado establecer una propuesta para el fortalecimiento de las polticas
sociales.
En el caso mexicano las normas han jugado un papel relevante. Todo el proceso de
gestacin e implementacin de las polticas de proteccin se ha blindado a travs
de legislaciones con diversos grados de complejidad. Igualmente el proceso se ha
visto mejorado en su funcionamiento por la generacin de distintos instrumentos
de medicin de la efectividad de las intervenciones y sus objetivos.
Emergencia de las polticas compensatorias.

En Mxico, las polticas de proteccin social se han desarrollado desde los programas de proteccin social, hasta el sistema de proteccin social pasando por formas
creativas de redes de proteccin social. Todo ese proceso se ha desarrollado en torno a la ley de desarrollo social que facilit la emergencia del Consejo Nacional de
Evaluacin de la poltica de desarrollo social. Dicho Consejo tiene entre sus tareas
la medicin de la pobreza.
La innovacin en la metodologa de medicin consiste en una aplicacin de instrumentos que permiten captar la multidimensionalidad de la pobreza y a partir de
ello incrementar la cobertura. Es decir, se mide la pobreza y se cierra la brecha en la
medida que la oferta sectorial se fortalece. Con la medicin multidimensional de la
pobreza se han mejorado los indicadores y la definicin de las intervenciones, hasta
llegar a contar con una medida de cohesin social, que tiene como objetivo conocer
los avances macros de las polticas sociales y las polticas de proteccin social.
Para el Consejo es prioritario conocer cmo es la relacin entre poltica social y crecimiento econmico. Y qu relacin existe entre la informalidad y la desocupacin.
Estudio de caso: Centroamrica.

En el caso Centroamericano se parte de una premisa observada a lo largo del proceso de constitucin de la poltica social. Existe una debilidad de la estructura
gubernamental que favorece la emergencia de programas focalizados centrados en
problemas concretos que colateralmente cierran la brecha de algunos indicadores
317
bsicos como pobreza, agua y saneamiento y nutricin. Los programas focalizados

y por ello selectivos primero se centraron en la infraestructura, pero por los problemas de las fugas y su operacin tcnica, rpidamente fueron superados. En su lugar
emergieron programas focalizados por poblaciones objetivo e intervenciones.
En sntesis, el proceso de evolucin de las polticas pblicas en Centroamrica
muestra que puede existir ms democracia, ms programas sociales y al mismo
tiempo menos institucionalidad social. Todo ello aunque se mantengan como hecho constituyente la gestin eficiente y la planificacin.
Emergencia de las polticas focalizadas.

El diseo de las polticas sociales en Centroamrica ha recorrido tres grandes avenidas: universal, selectivo y compensatorio. La arquitectura universal de la poltica
social se observa claramente en los servicios bsicos de salud, educacin y proteccin social.
El proceso de evolucin de las polticas sociales permiti una interaccin entre
crecimiento y servicios en la medida que los indicadores econmicos mostraban un
crecimiento econmico alto y moderado. Sin embargo cuando el crecimiento econmico se hizo cada vez ms lento o se estanc, la reduccin de la pobreza tambin
se afect de manera directa. Este hecho plante un debate en la regin que implic
conocer las diferencias entre configurar polticas sociales con objetivos e intervenciones centradas en la pobreza e ingresos, versus una poltica centrada en pobreza de
ingresos y servicios. En el primer caso se trata de polticas de pobreza centradas en el
incremento del ingreso fundamentalmente. En el segundo caso son intervenciones
que tiene como poblacin objetivo pobre y pobre extrema, pero las intervenciones
van dirigidas hacia la reduccin de la brecha en los servicios bsicos de la poblacin.
Una vez resueltas las dudas sobre ste enfoque emergente se observ igualmente
que el impacto a travs de las polticas focalizadas en poblacin pobre con intervenciones centradas en los ingresos increment la inversin social, pero no redujo
sustantivamente las brechas en el uso de los servicios, que siguieron ofertando salud,
educacin, proteccin social y seguridad social, con pocos cambios sustantivos.
Por su parte las polticas sociales centradas en programas selectivos hicieron un
avance sustantivo en las coberturas en salud, educacin y seguridad social. Este
avance fue ms desde la identificacin del nivel de esfuerzo segn las demandas
puntuales de las poblaciones pobres y excluidas.
318
Estudio de caso: Caribe.

La poltica social en el Caribe es diversa. Sin embargo, existen casos relevantes que
muestran que los pilares centrados en los servicios bsicos y en proteccin social son
consistentes con los debates contemporneos. En el caso de la proteccin social, en
el Caribe se defini como central la Seguridad Social y la Red de Proteccin Social.
Es decir, la institucionalidad evolucion centralmente en torno a las polticas de
proteccin social. Esto se debe fundamentalmente porque existe una baja inversin
social y la misma debe ser focalizada, para incrementar la proteccin social pero
centrando los servicios en la poblacin que presenta brechas importantes en el uso
de los servicios.
Emergencia de las transferencias condicionadas.

A diferencia de Mxico y Centroamrica en donde existe mucha experiencia acumulada en el diseo de la poltica pblica y su institucionalidad. En el caso de Caribe el problema se centra en la atencin de la poblacin en brechas de servicios, de
territorio, de poblaciones. Ante esas brechas por los montos de las inversiones, los
estados han optado por la creacin de programas de transferencias condicionadas.
Los programas de transferencias condicionadas tienen costos de operacin bajos y
formas de impacto ms rpido que las polticas sociales centradas en acciones universales.
Igualmente los programas de transferencia condicionadas pueden mejorar las intervenciones segn brechas pre-existentes y que requieren acciones concretas y puntuales.
Cmo avanzar
Para continuar avanzando en la reduccin de la pobreza se tienen que establecer
acciones como ampliar el gasto social e incrementar su eficiencia y su efectividad.
Esta frmula utilizada por Brasil para reducir la pobreza y la desigualdad en los
ltimos aos. Las polticas utilizadas por los gobiernos brasileos en proteccin
social plantean la necesidad de pensar programas de pensiones mnimas en las reas
rurales y programas de proteccin social focalizados. La ltima de las medidas fue
implementada por el gobierno nacional en el ao 2006.
319
La desaceleracin de la reduccin de la pobreza plantea la urgente necesidad de

focalizar an ms las polticas sociales, an cuando la economa siga creciendo y
se reduzca el desempleo. Sin la focalizacin, el gasto social seguir dirigiendo a las
poblaciones pobres pero que se encuentran en los quintiles ms cercanos a la lnea
de pobreza y pobreza extrema, tal cual ha sucedido en los ltimos aos y sucede en
muchos casos con los programas de cobertura universal en reas urbana
320
DIMENSIONES SOCIALES EN PASES ANDINOS

Y CONO SUR
Guillaume Fontaine117
Introduccin
Las polticas sociales constituyen un conjunto de polticas pblicas (de educacin,
salud, hogar, empleo, etc.), que se dividen entre programas distributivos (tierras,
subsidios) y redistributivos (seguridad social, impuestos progresivos, transferencias
condicionadas) (Lowi, 2008). Semejante diversidad se suma con la complejidad
de unos espacios de polticas sectoriales que involucran generalmente a mltiples
agencias estatales y mltiples programas, al nivel nacional y local (Howlett et al.,
2006). A esta complejidad se aade una dificultad mayor para cualquier intento de
comparacin al nivel latino-americano, y es la gran heterogeneidad de situaciones
en las cuales se ubican los pases de la regin, que se puede explicar por factores
estructurales (tamao demogrfico, territorial y econmico del pas, trayectorias
histricas, matriz productiva) y coyunturales (ciclos electorales, movimientos sociales nacionales, relaciones entre los sectores pblico y privado).
En este sentido, no es de extraar que los tres textos elaborados por Carlos Larrea,
Fabin Repetto, Fernanda Potenza y Ligia Mori constituyan tres maneras distintas
de analizar las polticas sociales, ms que tres aplicaciones de la misma metodologa
a distintos casos. En el texto Polticas sociales y cambio social en Amrica Latina y
la regin andina: alcances y perspectivas, Carlos Larrea analiza las tendencias de la
economa en Amrica Latina, con un nfasis en Ecuador, Bolivia, Per y Colombia.
En el texto Estado del Arte de las Polticas Sociales en Amrica Latina Cono
Sur, Fabin Repetto y Fernanda Potenza analizan los principales desafos, el gasto
y la institucionalidad social en Bolivia, Chile, Argentina, Paraguay y Uruguay. En
el texto Nuevas dimensiones sociales e internacionales de Amrica Latina, Lgia
Mori presenta los avances en ocho sectores118 en Brasil, en el ltimo cuarto de siglo.
Ninguno de estos ambiciosos estudios proporciona un anlisis de polticas. Sin embargo, todos aportan elementos de reflexin para la toma de decisin y la definicin
117 Investigador y profesor de post-grado. Programa Asuntos Pblicos, Sede Facultad Latinoamericana
de Ciencias Sociales (FLACSO), Quito (Ecuador).
118 Se presentan sucesivamente las polticas de reduccin de pobreza, trabajo y empleo, salud,
educacin (seccin incompleta), gnero en salud, trabajo y violencia, edad, etnias y medio ambiente.
321
Guillaume Fontaine
de una agenda de inversin social al nivel regional. Presentar en primer lugar los
aportes al tratamiento de la equidad, la pobreza, las brechas de gnero y el desarrollo
sostenible. Luego presentar los aportes al tratamiento de la inversin de polticas
sociales y de las metas alcanzadas.
Tratamiento de la equidad, pobreza, brechas de gnero, etnia y

desarrollo sostenible
De manera general, los tres textos coinciden en identificar un cambio en las polticas pblicas y en la evolucin de la pobreza desde los aos 2000. El antecedente
histrico de este cambio, que consisti en la generalizacin de polticas econmicas
y sociales de ndole neo-liberal, encarnadas por la metfora del Consenso de Washington, culmin a finales de los aos 1990. Este ciclo se caracteriz por el crecimiento de las inequidades sociales y la precarizacin de los sectores ms vulnerables
de las sociedades latino-americanas (poblaciones rurales, indgenas y poblaciones
de origen africana, mujeres y nios). Por lo contrario, segn las cifras de CEPALSTAD citadas por Larrea, Repetto y Potenza, y las cifras oficiales de la administracin brasilea citadas por Madeira, el ciclo actual se caracteriza por una reduccin
sostenida del impacto de la pobreza y de la indigencia, que se explica en parte por la
elevacin del gasto social y el crecimiento econmico en la ltima dcada.
Al respecto, a partir de series de tiempo elaboradas para el perodo de 1982 a 2012,
Larrea considera que, en 2004, se produjo un cambio paradigmtico en la concepcin de las polticas sociales en la regin. Este cambio se caracteriza por el incremento del gasto social (especialmente en educacin y salud), de los salarios medios
reales y mnimos, de la cobertura y calidad de la proteccin social y de las transferencias condicionadas a los ms pobres.
Sin contestar esta tesis, me parece discutible la referencia al ao 2004 que, a lo mejor, materializa el efecto diferido de polticas sociales implementadas antes. Si cabe
el caso, este cambio paradigmtico se produjo en varias etapas, entre los aos 1990 y
2000, con las polticas llevadas a cabo por los gobiernos de Lula en Brasil y Chvez
en Venezuela, luego el giro electoral hacia gobiernos progresistas en Argentina (en
2003), luego en Chile, Ecuador, Uruguay, Paraguay (en 2006). A estos fenmenos
endgenos, se sumaron factores exgenos, como el incremento del precio de las
materias primas (en particular, el petrleo) como consecuencia de la poltica china
de apertura econmica desde el 1998, y la difusin de los Objetivos del Milenio
(ODM) a partir del 2000. De hecho, los tres textos presentados aqu, evidencian
322
Dimensiones sociales en Pases Andinos y Cono Sur
que los ODM se volvieron un referencial global y sectorial (Muller, 2008) para
las polticas sociales en Amrica Latina, lo que se materializ en unos esfuerzos
financieros, tcnicos e institucionales particulares en la reduccin de la tasa de pobreza y de extrema pobreza.
Los indicadores de pobreza proporcionados para 2012 por Larrea, Repetto y Potenza son consistentes para Argentina (4,7%) y Chile (11%), pero aparece una discrepancia en los datos de Bolivia (respectivamente 36,5% y 45%), que merece una
explicacin.
Para Brasil, el texto de Larrea proporciona cifras de pobreza para este ao (18,6%),
que no estn corroborados en el texto de Madeira. Por ltimo, un anlisis de la
tendencia entre 2004 y 2012 permitira explicar porqu Argentina presenta cifras
atpicas para la regin (con una tasa anual de reduccin de la pobreza del 22%, segn Larrea, mientras que esta cifra es inferior al 9% en los otros pases estudiados).
Tratamiento de la inversin de polticas sociales y metas

alcanzadas
El tratamiento de la inversin en polticas sociales remite al problema de la definicin de las variables independientes que afectan la pobreza, la desigualdad y la
sostenibilidad del desarrollo.
Entre las variables independientes que nos interesan, no solo est el gasto pblico,
sino tambin la tasa de analfabetismo, la dotacin de factores y la estructura del
PIB, el tamao del mercado interno y la integracin en los mercados globales (entre
otros).
Al respecto, el texto de Larrea es el nico en proponer una explicacin causal de
la evolucin de la pobreza en la regin. Segn el informe del Banco Mundial para
2014, citado por este autor, el impacto de las polticas sociales explica en menor
medida (32%) la tendencia entre 2003 y 2012, en lo esencial (68%) esta tendencia
se debera al efecto del crecimiento econmico.
Esta informacin merecera ser desagregada para cada pas. Los estudios de Brasil y
el Cono Sur producen cifras detalladas del gasto social, medido a travs de la participacin en el PIB, del gasto anual per cpita y de la participacin en el gasto pblico.
Sin embargo, no las relacionan con la evolucin del PIB de los pases estudiados,
323
Guillaume Fontaine
lo cual no permite dirimir el problema de colinearidad entre la evolucin del gasto

social y la evolucin del PIB.
Ms all de los resultados positivos de la lucha contra la pobreza y la indigencia, los
textos estudiados aqu destacan una serie de retos al nivel nacional (desigualdad,
brecha digital, estructura del PIB) y regional (dependencia hacia el exterior, driving
forces del comercio mundial, en particular la demanda china por materias primas).
Estos retos ya justificaron la implementacin de programas especficos en todos los
pases estudiados, sin embargo Brasil se destaca por la complejidad del sistema de
polticas sociales implementadas desde hace ms de dos dcadas.
Uruguay, Argentina y Chile presentan situaciones intermedias en tanto en estos
pases existen programas e instituciones formales especficos para atender parcialmente estas necesidades, pero menos desarrollados que en Brasil. En los otros casos,
los textos en mencin no presentan suficientes datos como para determinar en qu
medida y de qu manera los gobiernos actuales asumen estos retos como prioridades
de su agenda de polticas. Por otro lado, el nfasis en los resultados alentadores de
la lucha contra la pobreza y la indigencia tiende a minimizar los otros problemas
de polticas sociales. Sin pretender realizar un estudio pormenorizado de todos los
sectores involucrados, podra ser til desagregar el gasto social por sus principales
rubros - salud, educacin, empleo y proteccin social - e indicar su evolucin en
el mismo perodo. Asimismo, sera interesante contar con una presentacin de este
gasto y de los resultados de las polticas sociales dirigidas a los grupos vulnerables
(mujeres, nios, ancianos, indgenas y afrodecendientes). Los estudios de Madeira
sobre Brasil y Repetto y Potenza sobre el Cono Sur detallan mucho los programas
de accin, pero no presentan datos cuantificados que permitan medir el alcance de
las polticas sociales en estos mbitos (con la excepcin de los programas de transferencias condicionadas).
Por ltimo, la articulacin de las polticas sociales con otras polticas sectoriales
(como la ambiental o la de comunicacin) quedaron en un segundo plano en los
estudios en mencin. El estudio sobre Brasil es el nico en mencionarla y no proporciona informacin ni anlisis de resultados.
324
Dimensiones sociales en Pases Andinos y Cono Sur
Conclusin
Como lo seala Larrea, el cambio paradigmtico en la concepcin de las polticas
sociales se ha producido tanto en pases con gobiernos progresistas (Brasil, Argentina, Bolivia, Ecuador) y conservadores (Mxico, Colombia y Per). Ello relativiza
el rol de las ideas y de las alternancias partidarias en el gobierno, en la orientacin
de polticas sociales en las dos ltimas dcadas. En cambio, es notorio que el tiempo
y la continuidad del cambio son factores clave en la institucionalizacin de estas
prcticas.
Brasil, Argentina, Per y, en menor medida, Chile, Ecuador y Colombia ilustran la
importancia de amparar las polticas sociales en una combinacin de instrumentos
que permitan la consolidacin y la eficiencia de la organizacin, la calidad de la
informacin, la validez de las normas jurdicas y la sostenibilidad financiera. Esta
consistencia de los instrumentos con los objetivos de las polticas y entre s denota
de alto grado de integracin de las polticas y de un estilo de implementacin ptimo (Howlett y Rayner, 2007).
Varios factores afectan actualmente las perspectivas de crecimiento econmico, entre los cuales la crisis financiera del 2008 en Estados Unidos, la crisis griega y sus
consecuencias en la Unin Europea en el 2011 y la desaceleracin del crecimiento
de la China. Si se confirma la tesis segn la cual el principal causante de la reduccin de la pobreza es el crecimiento econmico, es probable que estos fenmenos
internacionales tengan un efecto indirecto negativo en los indicadores de pobreza e
indigencia en Amrica Latina.
Por lo tanto, la agenda de inversin social para financiar el desarrollo debera priorizar las polticas redistributivas ante las distributivas, y coadyuvar la consolidacin
de los sistemas de proteccin social. Ello es compatible con los lineamiento de la
Secretara de Desarrollo Social de la CAF, que valoran en particular las demandas
por servicios por parte de las clases medias urbanas, las necesidades de educacin y
empleo (en particular para los jvenes excluidos del sistema escolar y sin trabajo) y
la prevencin de la violencia (en particular en contra de las mujeres).
325
BIBLIOGRAFA
Howlett Michael, Jonathan Kim, Paul Weaver (2006), Assessing Instrument
Mixes through Program- and Agency-Level Data: Methdological Issues in
Contemporary Implementation Research. Review of Policy Research, 23
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Lowi Theodore (2008), Arenas of Power. Boulder, London: Paradigm, 353 p.
Muller Pierre (2008), Las polticas pblicas. Bogot: Universidad Externado de
Colombia, 180 p.
326
DIMENSIONES TRANSVERSALES
EN EL TEMA SOCIAL
Carmen Beramendi119
Es necesario comenzar con un comentario de carcter general sobre cmo ingresan
los temas del desarrollo en este debate.
Es preciso volver a reafirmar que para enfrentar los desafos que Amrica Latina
tiene para el desarrollo es imprescindible transitar los caminos que reducen la desigualdad en varios planos: econmico, productivo, laboral, territorial y social?
Si la respuesta es positiva, pasa a ser central el vnculo clave entre empleo y seguridad social.
Pensar en trminos de desarrollo humano requiere reconocer que los niveles y las
formas de desigualdad actuales de Amrica Latina son simplemente incompatibles
con un desarrollo humano cuyo prerrequisito sigue siendo el desarrollo econmico
al que debe acompaar siempre el reconocimiento de derechos.
De acuerdo con Filgueira. F (2007), este desarrollo humano no depende solamente
de cunto se invierte en polticas sociales sino de cmo se invierte en las mismas y
cmo dicha inversin afecta los aspectos distributivos presentes entre los gneros y
las generaciones.
Contamos con las metas del milenio, es cierto; ellas han sido para Amrica Latina
un punto de inflexin en su ruta de desarrollo. Pero slo lo sern certeramente si se
entiende que lo que se debe cambiar son las dinmicas profundas que producen los
valores que medimos; porque de nada sirve trabajar en forma burocrtica y procedimental para que los indicadores se ajusten a la meta. Lo que hay que modificar
es la economa poltica misma y no el quantum de nivel econmico o social: se trata
de cambiar la estructura latente, no el indicador manifiesto.
Resulta evidente que nuestra regin tiene una mejor situacin que en los aos
ochenta y noventa: los electores optaron por gobiernos que se hacen mayor cargo que antes de la deuda social, y los organismos internacionales han entendido
119 Directora de FLACSO Uruguay. Coordinadora Acadmica del Diplomado Superior en Gnero
y Polticas de Igualdad.
327
Guillaume Fontaine
algo mejor algunas cuestiones sobre la imposibilidad de desarrollo con desigualdad

extrema. Falta de todas maneras aprovechar mejor esta ventana de oportunidades
polticas para transformar al continente hacia uno que traiga desarrollo econmico,
democracia, cohesin, igualdad y justicia social.
Y qu otro sentido puede tener el desarrollo que el de garantizar el ejercicio de los
derechos humanos de todas las personas?
Y esto lleva al tema de qu sujetos sociales se construyen, desde dnde el diseo de
los modelos de desarrollo empiezan a dar cuenta de esto.
Pensando en las dimensiones transversales que suponen los temas sociales, es difcil
no recordar los aportes que ha realizado en este sentido la perspectiva interseccional,
heredera de los aportes que realizaron las feministas afroamericanas en los EEUU.
Como lo plantean diferentes autoras, esta perspectiva que trata de construir un modelo para entender cmo funcionan las discriminaciones mltiples es compleja y si
bien ha sido motivo de controversias en el mbito acadmico, desde su creacin en
1989, ha llegado a constituirse en una herramienta de utilidad terica, conceptual
y poltica.
Por qu decimos esto? Porque la interseccionalidad definida por Crenshaw habla
de: un sistema complejo de estructuras de opresin que son mltiples y simultneas. La subordinacin intersecciona aparece como efecto de un factor de discriminacin que interacta con otros mecanismos de opresin existentes, generando
una nueva dimensin de des empoderamiento, como dice la autora.
Entonces, desentraar cmo funcionan las opresiones entrelazadas tiene una dimensin analtica pero tambin una poltica. La pertenencia a una clase social, a
una etnia raza, a un gnero, provenir de una regin u otra en el planeta, ser del
sur o del norte, van a producir diversos puntos de interseccin que determinarn
la posicin relativa de las personas en los procesos sociales. Estos modelos analticos
fueron utilizados entre otros temas para pensar los problemas de la migracin, el
racismo, la violencia y tambin los procesos de empoderamiento.
Mi pregunta sera cmo hacer para integrar en la comprensin de los procesos y
la construccin de las polticas sociales perspectivas que incorporen las diferentes
dimensiones de los problemas? Entiendo que ste no es un camino fcil sino un
desafo permanente que tenemos por delante.
328
Dimensiones transversalesen el tema social
El trabajo: Migracin y desarrollo en Amrica Latina, el contexto actual de Manuel Orozco y Beatris Slooten, analiza el vnculo entre la migracin y el desarrollo en Amrica Central e identifica la percepcin y las polticas de
los gobiernos centroamericanos con relacin al tema. Los autores observan que si
bien la migracin es un factor importante para el crecimiento de la regin, las respuestas de los gobiernos son recientes y se presentan limitadas, notndose una suerte
de desproporcin entre tres componentes, la dimensin del fenmeno migratorio,
la inversin que se le asigna y las polticas implementadas.
La constatacin de la importancia creciente de la migracin de mujeres, con una
educacin terciaria que supera la media de los varones migrantes es una caracterstica compartida por las migraciones en Sudamrica. Este fenmeno transforma las
tendencias de hace unas dcadas y complejiza la mirada sobre los efectos que tendr
a mediano y largo plazo el fenmeno migratorio.
La migracin internacional es un problema relevante desde un punto de vista demogrfico, poltico, econmico, social y cultural, pero tambin es un tema de derechos y de oportunidades. Desde hace muchos aos se expresa el derecho que tiene
el capital de circular y atravesar fronteras nacionales, mientras que se restringe, se
limita o bien se intenta normalizar la circulacin de las personas.
Entendemos que describir el mapa de la migracin centroamericana en sus diferentes componentes, caractersticas y destinos, es un trabajo muy difcil. Ms an si se
intenta vincular con los procesos de desarrollo. El trabajo aporta sin duda a integrar
los temas de la equidad, la pobreza y las brechas de gnero.
Sobre el volumen importante que las remesas han adquirido en los ltimos 30 40
aos, los autores retoman un dato muy significativo que ha concitado la atencin de
gobiernos y organismos internacionales. El beneficio que implica para los hogares
receptores est fuera de duda, lo que no est demostrado es su impacto en trminos
de desarrollo sustentable y lo que supone ese esfuerzo en la condiciones de vida y
de trabajo de la poblacin migrante que no cuenta en la gran mayora de los casos
en los pases receptores con un estatus de reconocimiento ciudadano que le permita
ejercer y gozar del conjunto de los derechos (polticos, sociales, culturales).
Siempre es un riesgo de cualquier estudio migratorio derivar en una perspectiva
economicista y reduccionista, que piense la migracin como movilidad de mano
de obra extranjera. Entonces qu es la migracin para las polticas sociales? El
329
Guillaume Fontaine
ingreso millonario de divisas que no puede canalizarse en proyectos sustentables

a largo plazo Cul es el espacio que tiene en los proyectos las comunidades de
migrantes y sus organizaciones en los pases de destino? Qu rol podran cumplir
estas comunidades u organizaciones en el diseo de los propios programas? Cules
son sus expectativas y su necesidades? Contribuir al desarrollo de estas organizaciones puede ser una va para elaborar proyectos que contemplen una perspectiva
ciudadana en las comunidades migrantes.
Sobre el artculo: Desarrollo seguro, sostenibilidad y gestin del

riesgo de desastres de Alonso Brenes
Como seala el autor, el artculo busca razonar sobre interrogantes que persisten
en torno a varias de las formas concretas en que se entiende el desarrollo en la regin, sus niveles de sostenibilidad, sus procesos territoriales derivados y las formas
de intervenirlos siendo la gestin del riesgo de desastres uno de los retos y desafos
del desarrollo. El artculo resulta muy claro y consistente en la exposicin sobre
los retos que tiene Latinoamrica como regin, sus principales temas por resolver
(como los sistemas de redistribucin de la riqueza, el logro de la sostenibilidad en
sus ritmos de crecimiento, el blindaje ante los cambios abruptos de los mercados
globales).
El autor entiende que Amrica Latina es una de las regiones donde el debate sobre
riesgo de desastre y su gestin ha madurado de un modo ms integral en los ltimos
aos, lo cual se revela en los aspectos institucionales y sus polticas.
El artculo realiza una exposicin sobre los cambios en la aproximacin y percepcin del problema, desde respuestas orientadas a la atencin al desastre, pasando a
otro enfoque que considera los elementos que determinan la vulnerabilidad y la
exposicin de bienes y personas, hasta llegar a modelos que vinculan el riesgo con
el desarrollo, entendido como el conjunto de prcticas socioeconmicas y polticas
orientadas a alcanzar el bienestar y la prosperidad de la poblacin. La cuarta transformacin est identificada como el impacto que la relevancia del cambio climtico
ha tenido en la percepcin del riesgo de desastre.
En forma paralela a los cambios de aproximacin se describe una lnea que aborda
las repercusiones en la dimensin institucional que se han dado en algunos pases
latinoamericanos, lo que implic una ampliacin de sectores y se enfatiz una diversificacin de la presencia y diversidad territorial.
330
Nos ha parecido muy relevante del artculo un asunto que queremos anotar en
funcin del siguiente prrafo y de la oportunidad que suponen las perspectivas
transversales en las polticas pblicas:
Dice el artculo: Con el paso de los aos esta tendencia se reflej en instituciones
y sistemas mediante la creacin de redes locales, figuras subnacionales de gestin,
la modificacin en las figuras comunitarias de atencin a emergencias y el respaldo normativo que ha ido aumentando en los ltimos aos. Bajar a lo local ofrece
una oportunidad y un contexto en donde la existencia compleja de procesos e
influencias puede darse; all, riesgo de desastre y adaptacin al cambio climtico
podran ms fcilmente verse en sus relaciones con procesos locales de desarrollo y
fortalecimiento institucional. Es decir, lo local ofrecera una oportunidad mayor de
desectorializacin e impacto en lo holstico e integral.
La pregunta es qu pueden aportar las polticas transversales en estos procesos?
El segundo aspecto a resaltar de esta importante contribucin es la demarcacin de
dos lneas que en este momento histrico construyen una suerte de controversia sobre el tema, y que deberan ser un foco de atencin para las reas de financiacin y el
rol de la cooperacin internacional, en la medida que ambas siguen enfrentando un
reto mayor, que es articularse mejor con los procesos centrales del desarrollo. Como
se expresa a continuacin, expresa el autor: Esta evolucin ha visto poco ms de
20 aos de transformaciones polticas y cientficas, tanto a niveles globales como
nacionales, y en la actualidad ha dado como resultado dos comunidades tcnicas y
polticas al interior de los pases de la regin, la de gestin del riesgo y adaptacin
cambio climtico.
De la idea de los desastres que ocurran o se daban, se va a algo que pendularmente pasa a ser antropognico.
Parece importante entonces la idea de que la mitigacin de los efectos pase a una
superadora en la que la gestin del riesgo sea parte de la conceptualizacin del desarrollo.
En relacin a mitigar los efectos del cambio climtico se requiere pasar al principio
de responsabilidades comunes pero diferenciadas y que no sigan siendo los pobres
o los pases ms pobres los que pagan los mayores costos de este cambio.
331
Guillaume Fontaine
La presentacin de Diana Alarcn sobre Desarrollo sustentable y equidad en Amrica Latina. ODM y la implementacin de polticas pblicas
en Amrica Latina: enseanza para el debate sobre la agenda del desarrollo post 2015, nos desafa en relacin a la oportunidad que supone estar frente a
una cumbre de Naciones Unidas para el desarrollo en 2015 que de continuidad al
proceso participativo iniciado en 2102.
En la medida en que las agendas globales se construyen desde multiplicidad de actores, la superacin de los ODM requerir de mecanismos que al mismo tiempo que
se expresen en polticas pblicas superadoras de esa agenda simplificada, se orienten
a revertir las causas de la desigualdad y que contribuyan ,desde el propio diseo a
incorporar a nuevos sujetos sociales con su diversidad , capaces de generar nuevas
ofensivas modernizadoras con una fuerza similar a las que han actuado para frenar
estos procesos.
Para avanzar hacia un mayor grado de crecimiento con igualdad hay que hacerlo
con menos heterogeneidad estructural y ms desarrollo productivo.
El anlisis que hace de las polticas de superacin de la pobreza en la regin es
alentador. Reconoce el valor de las transferencias condicionadas de ingresos, de los
aumentos de los salarios mnimos y de las pensiones. Pero su mirada se complejiza
con el cuestionamiento de si con eso se ha logrado una mayor equidad; porque si
no se incrementan en mayor medida los ingresos de los ms pobres en relacin a
los de los ms ricos, si no existen mecanismos de redistribucin, no sern polticas
ms equitativas.
Y en esto, el papel del empleo formal pasa a ser sustantivo no solo porque puede
contribuir a mejorar las condiciones de trabajo, sino por lo que significa en trminos
de construccin de sujetos. La pregunta es si no sera importante entonces colocar
el indicador del grado de organizacin de las/os trabajadores, de la existencia o no
de espacios de negociacin colectiva como parte de los desafos pendientes. Ver si en
los pases donde esto existe ha sido o no determinante de mejoras en los ingresos.
Otro anlisis requiere el rezago de los ODM en relacin a la mortalidad materna
y las diferencias entre los pases; es importante el acceso a servicios de salud reproductiva, garantizar servicios de calidad que lleguen a las mujeres que estn en
mayor situacin de vulnerabilidad. Junto con eso, incluir los derechos sexuales y
los mecanismos de acceso a una mayor autonoma sobre los cuerpos de las mujeres;
332
esto supone encarar con otro nivel de frontalidad cuestiones como las posibilidades
de acceso a mtodos de interrupcin voluntaria del embarazo, y el derecho a vivir
una sexualidad sin violencia.
El nfasis que coloca la autora en relacin a los temas centrales que quedan pendientes para el desarrollo como el empleo productivo, la seguridad social sin separarse de
los desafos medioambientales, genera otra agenda de pendientes para la cual coloca
un punteo que bien poda ser la agenda que permita que el desarrollo y la sustentabilidad sean dos conceptos cada vez mas inseparables
Sobre la presentacin de Susana Wappensteinen el estudio

Regional de las polticas pblicas en el eje de gnero
La reflexin nos lleva a pensar que si la autonoma de las mujeres en la vida privada
y pblica es fundamental para garantizar el ejercicio de sus derechos humanos, es
ineludible la referencia a las dimensiones que siguen:
La capacidad para generar ingresos propios y controlar los activos y recursos (autonoma econmica), el control sobre el propio cuerpo (autonoma fsica) y la plena
participacin en las decisiones que afectan su vida y a su colectividad (autonoma
en la toma de decisiones) son los tres pilares de la igualdad de gnero y de una ciudadana paritaria y son Dimensiones relevadas por el Observatorio de Igualdad de
gnero de Amrica Latina y el Caribe/CEPAL.
Si el desarrollo es entonces un medio para que los derechos humanos sean posibles,
es necesario activar una serie de mecanismos para que en las prcticas a todos los
niveles la dignidad humana est garantizada.
Intervenir en cualquier dimensin del desarrollo requiere como punto de partida
garantizar los derechos humanos desde el enfoque de gnero.
La presentacin hace un recorrido fundamentando la importancia de la perspectiva
de gnero en el anlisis y evaluacin de la respuesta a los Objetivos del Milenio en
Amrica Latina.
Lo hace, entendiendo el gnero como categora de anlisis/entendiendo el anlisis
desde una perspectiva de gnero, en una conceptualizacin que supone la necesidad
de una retroalimentacin permanente. Analiza cmo se integran las perspectivas de
gnero en las polticas pblicas, reconociendo el valor que el encuadre normativo
333
Guillaume Fontaine
tiene para las mismas. Conocer los marcos legales e institucionales que direccionan
una agenda de equidad es un prerrequisito para una tarea de esta envergadura. Pero
al mismo tiempo, es preciso contar con mecanismos de medicin que permitan evaluar cules han sido los ejes centrales en la agenda regional desde esta perspectiva.
Por ltimo, nos invitan a desafos que interpelen desde la perspectiva de gnero la
agenda futura de desarrollo de la regin.
Como hacer entonces para que estas transversalidades ingresen como algo central en las polticas sociales. Coincidiendo con Rodrguez Gust, se trata de un
apasionante desafo poltico, social, tcnico y cultural que implica una profunda
transformacin en las esferas de: a) las actitudes y los comportamientos sociales, b)
la gestin y las herramientas de polticas pblicas, c) la vinculacin estado/sociedad,
d) la cultura organizacional, e) las agendas de trabajo.
Las llamadas nuevas transversalidades debern subir del escaln del diagnstico al
siguiente de las recomendaciones de polticas, tal como lo plantea CEPAL en Los
eslabones de la desigualdad.
Y, acortar la distancia entre los diagnsticos y las polticas pblicas diseadas en
estos campos por institucionalidades muy diferentes supone un esfuerzo mucho
mayor de dilogo entre las mismas a las que estos debates pueden alentar.
334
REFERENCIA AUTORES
335
336
Referencia Autores
DIANA ALARCN
Economista senior en el Departamento para Asuntos Econmicos y Sociales de
Naciones Unidas con sede en Nueva York. Desde distintas posiciones, ha estado
involucrada en la implementacin de la agenda de los Objetivos de Desarrollo del
Milenio desde el ao 2002. Recientemente coordin el trabajo analtico del Sistema de Naciones Unidas para la definicin de la agenda de desarrollo posterior al
2015. Tiene un doctorado en economa de la Universidad de California en Riverside con especialidad en desarrollo econmico; sus areas de investigacin incluyen
temas relacionados a pobreza, empleo, proteccin social y seguridad alimentaria.
En el pasado trabaj en el Banco Interamericano de Desarrollo, el Programa de
Naciones Unidas para el Desarrollo, la Organizacin Internacional del Trabajo y ha
sido profesora-investigadora en varias universidades en Mxico y Estados Unidos.
ISABEL LVAREZ
Coordinadora Regional de Cooperacin Internacional de la Secretara General de
FLACSO. Historiadora por la Universidad de Costa Rica. Se desempe como
investigadora de la Secretara General de Facultad Latinoamericana de Ciencias
Sociales, FLACSO, del 2011 a 2013. Forma parte del equipo de coordinacin de
los Proyectos con CAF acerca de la Construccin de una Agenda CELAC y las
Nuevas Dimensiones sociales e internacionales de Amrica Latina y el Caribe.
CARMEN BERAMENDI
Directora de FLACSO Uruguay. Coordinadora Acadmica del Diplomado Superior en Gnero y Polticas de Igualdad. Con formacin de Postgrado en Gnero,
Planificacin y Desarrollo, en Gnero y Violencia de Gnero y en Gnero, Sociedad y Polticas.
ADRIN BONILLA
Secretario General de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, profesor titular de su sede FLACSO-Ecuador. Fue director de FLACSO-Ecuador entre 2004
y 2012. Es Doctor en Estudios Internacionales de la Universidad de Miami y desde
hace veinte aos se dedica a las Relaciones Internacionales y a las Ciencias Polticas.
Se especializ en temas de Poltica Comparada en la Regin Andina y dinmicas
de construccin de seguridad en Amrica Latina. Public siete libros como autor
y editor. Tiene artculos en Europa, Estados Unidos, Asia y Amrica Latina. Sus
contribuciones lo llevaron a dictar ctedra en el sistema de FLACSO internacional,
adems de Brasil, Bolivia y Repblica Dominicana. Tambin ocup un sin nmero
337
Referencia Autores
de puestos relevantes en el mbito acadmico y como consultor.
MARA LILIA BRAVO RUIZ

Economista (ITAM) de la Salud (CIDE-INSP) especializada en Polticas Pblicas y Evaluacin de Polticas y Programas Sociales. Ha tenido participacin en
20 estudios y evaluaciones de programas, y se ha encargado del diseo, direccin
y coordinacin de 12 de estos estudios. Ha participado en diversas publicaciones
internacionales y nacionales, principalmente en los temas de evaluacin, tiempos de
espera, atencin ambulatoria, gasto en salud, nutricin y violencia. En los ltimos
aos se ha desempeado como consultora en diversas firmas y con la Universidad
Intercultural del Estado de Mxico en la evaluacin de programas como el Programa de Vivienda Rural y el Programa Tu Casa a cargo de FONHAPO, el Programa
de Abasto Social de Leche a cargo de LICONSA, entre otros.
ALONSO BRENES
Gegrafo costarricense de la Universidad de Costa Rica. Es investigador del Programa de Estudios Sociales en Desastres de la Secretara General de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales y consultor internacional en gestin del riesgo
de desastres y desarrollo territorial. Durante los ltimos diez aos ha estado involucrado en proyectos multidisciplinarios en Amrica Latina y el Caribe relacionados
con la gestin del riesgo de desastres, alternativas de adaptacin al cambio climtico
y cooperacin ambiental en espacios transfronterizos. Ha sido invitado a participar
en charlas, conferencias y talleres en ms de 20 pases en Amrica, Europa y Asia y
cuenta con ms de 10 publicaciones acadmicas.
GUILLAUME FONTAINE
Desde el 2001 es investigador y profesor de post-grado en la Facultad Latino-americana de Ciencias Sociales (FLACSO), en Quito (Ecuador). De 2006 a 2008 coordin el Programa de Estudios Socio-Ambientales, luego de 2008 a 2011 fue el
Coordinador de Investigacin de la Facultad, y desde 2012 coordin el Programa
de Polticas Pblicas y Gestin, recin reorganizado en el Departamento de Asuntos
Pblicos. Tiene un Doctorado en Sociologa por la Universidad de Pars 3-Sorbonne Nouvelle y una Habilitacin a Dirigir Investigaciones (post-doctorado) en
Ciencia Poltica por el Instituto de Estudios Polticos de Pars (Sciences-Po).
ENRIQUE GARCA
Presidente Ejecutivo de CAF Banco de Desarrollo de Amrica Latina desde diciembre de 1991. De nacionalidad boliviana, ha sido Ministro de Planeamiento
338
Referencia Autores
y Coordinacin de su pas, y Jefe del Gabinete Econmico y Social entre 1989 y

1991. En el mbito internacional, se ha desempeado como funcionario del Banco
Interamericano de Desarrollo (BID) durante 17 aos, en donde fue Tesorero de la
Institucin luego de haber ocupado otras altas posiciones directivas. Ha sido Gobernador por su pas en el Grupo del Banco Mundial, el BID y el Fondo Financiero
de la Cuenca del Plata, y miembro del Comit de Desarrollo del BIRF y del FMI.
Tiene una licenciatura y una maestra en Economa y Finanzas de St. Louis University y estudios doctorales en la American University.
CARLOS LARREA
Ha obtenido su Ph. D. en economa poltica en York University, Canad, y ha
realizado estudios de post-doctorado en la Universidad de Harvard. Realiz su
maestra en Ciencias Sociales en la Fundacin Bariloche, Argentina. Es actualmente profesor de la Universidad Andina Simn Bolvar, Sede Ecuador, y ha asesorado
recientemente la Iniciativa Yasun-ITT propuesta por el Ecuador. Ha sido consultor
de varios organismos internacionales como, PNUD, UNICEF, OPS, OIT, UICN,
Banco Mundial y BID. Sus publicaciones incluyen los libros Hacia una Historia
Ecolgica del Ecuador (2006), Pueblos Indgenas, Discriminacin y Capital Humano en el Ecuador (2007), Dolarizacin, Crisis y Pobreza en el Ecuador (2004),
Pobreza, Empleo y Equidad en el Ecuador: Perspectivas para el Desarrollo Humano
(2002), La Geografa de la Pobreza en el Ecuador (1996) y 75 artculos en revistas
especializadas. Sus temas de investigacin actual incluyen aspectos sociales y ambientales del desarrollo en el Ecuador y Amrica Latina.
ALLAN LAVELL
Ph.D. en Geografa Econmica de la London School of Economics and Political
Science, Londres. Ha sido profesor-investigador en la Universidad de Londres, el
Politcnico de Middlesex, El Colegio de Mxico, la Universidad Autnoma Metropolitana-Atzcapotzalco, la Universidad de Costa Rica, el Consejo Superior Universitario Centroamericano. Fue miembro fundador de la Red de Estudios Sociales en
Prevencin de Desastres en America Latina-LA RED. Actualmente es coordinador
del Programa de Investigacin sobre Riesgo y Desastres de la Secretaria General
de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales-FLACSO-, en San Jos Costa
Rica y coordina el proyecto sobre Gestin Local de Riesgo y Adaptacin al Cambio
Climtico financiado por la UICN.
339
Referencia Autores
LIGIA MORI WOOD

Profesora del Programa de Postgrado en Ciencias Polticas de la Universidad Federal de Rio Grande do Sul Jefe del Departamento de Ciencias Polticas (UFRGS).
Doctora en Sociologa (UFRGS). Coordinadora del GT Evaluacin de la Poltica
Pblica en el Centro de Estudios Internacionales de Gobierno CEGOV / UFRGS.
Miembro asociado de la RC 09 - Estudios Judiciales Comparados de la Internacional de Ciencia Poltica Asociacin / IPSA. Los principales temas de investigacin
son las polticas sociales y de desarrollo; instituciones jurdicas comparadas; la violencia, la delincuencia y las polticas de seguridad pblica.
MANUEL OROZCO
Tiene un Doctorado en Ciencias Polticas de la Universidad de Texas, y dos Maestras de la misma universidad, y un Bachillerato en Relaciones Internacionales de la
Universidad Nacional de Costa Rica. El Dr. Orozco es Asesor senior para el Fondo
Internacional para el Desarrollo de la Agricultura de Naciones Unidas, tambin
es asesor senior para el Programa de Remesas y Desarrollo para el Dilogo Inter-Americano en Washington DC. Es director de Centro Amrica y el Caribe en
el Instituto del Servicio Exterior del Departamento de Estado de Estados Unidos.
Es profesor en la Universidad de Georgetown y George Washington University
en Washington, DC. Manuel Orozco es autor de varios libros, entre ellos Migrant
Remittances and Development in the Global Economy, 2013, America Latina y el
Caribe: migracin, remesas y desarrollo, 2012, entre otros. Adems publica regularmente para varias instituciones y organizaciones internacionales.
RMULO PAES DE SOUSA

Posee MD, PhD en Epidemiologa Ambiental (Escuela de Londres de Higiene y
Medicina Tropical), es el Director del Centro de Ro + PNUD para el Desarrollo Sostenible. Se desempe como Viceministro de Desarrollo Social y Combate
al Hambre de Brasil (2009-2012). Anteriormente, ocup el cargo de Secretario
Nacional de Evaluacin y Gestin de la Informacin (2004-2007) en el mismo
Ministerio. Se desempeo como Internacional Senior Associate en el Instituto de
Estudios del Desarrollo de la Universidad de Sussex (Reino Unido). Tambin ha
trabajado como consultor internacional en polticas de salud y de proteccin social
en Brasil, Egipto, Sudfrica, Honduras y el Reino Unido. Sus reas de investigacin
de inters son: el desarrollo sostenible, las polticas de proteccin social, los indicadores de desigualdad social y las desigualdades en salud.
340
Referencia Autores
MARA FERNANDA POTENZA DAL MASETTO

Licenciada en Ciencia Poltica (Universidad del Salvador), especialista en Educacin
en Entornos Virtuales de Aprendizaje (Virtual Educa OEI) y Magster en Administracin y Polticas Pblicas (Universidad de San Andrs). Se desempea como
docente tutora en cursos virtuales del INDES (BID), FLACSO y de organizaciones
privadas. En modalidad presencial, es tutora del programa de Gobernabilidad y Gerencia Poltica de la Universidad de San Andrs (Argentina). Es autora de diferentes
artculos sobre polticas sociales. Su tesis de maestra sobre el funcionamiento de los
Consejos Federales de Educacin y Salud en Argentina gan el primer premio del
Concurso a la Innovacin y Mejoramiento de las Polticas Pblicas.
FABIAN REPETTO
Especialista en la dimensin institucional de la poltica pblica (en particular, la
poltica social). Doctor de Investigacin en Ciencias Sociales, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), Sede Mxico, en asociacin con la Universidad de Georgetown de Estados Unidos. Actualmente, se desempea como Director del Programa de Proteccin Social del Centro de Implementacin de Polticas
Pblicas para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC) en Argentina. Ha publicado
ms de 50 artculos en revistas y libros especializados. En sus actividades como consultor y profesor, ha trabajado en siguientes pases de la regin: Argentina, Bolivia,
Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras,
Mxico, Nicaragua, Paraguay, Per, Repblica Dominica, y Uruguay.
ALEXIS RODRGUEZ MOJICA

Cientista Social. Coordinador de Investigacin del Programa FLACSO-Panam.
STELLA SAENZ
Investigadora de la Secretara General de FLACSO. Es Mster en Estudios Latinoamericanos con nfasis en Cultura y Desarrollo. Forma parte del equipo de Coordinacin Regional de Cooperacin Internacional de FLACSO y ha participado en la
ejecucin de una serie de Proyectos con la FORD, AECID y CAF.
BEATRIZ SLOOTEN
Es analista y consultora para varias organizaciones internacionales. Ha sido investigadora para el Dilogo Inter-Americano, el Banco Inter-Americano de Desarrollo,
la Fundacin Open Society, y coordinadora para el Trust for the Americas adjunto
a la Organizacin de Estados Americanos. Ha trabajado en el mbito de derechos
laborales, migracin y desarrollo. Entre sus publicaciones est Recomendacin para
341
Referencia Autores
la Institucionalizacin del Consejo Presidencial de Competitividad e Innovacin

de Costa Rica. September 2013, Washington D.C. Inter-American Development
Bank. Beatriz Slooten ASTRADOMES: Sistematizacin Caso de Buenas Prcticas
en Incidencia y Migracin Laboral. January 2013, Washington D.C. Open Society
Institute, Beatriz Slooten, entre otras.
CARLOS SOJO
Tiene un doctorado (Ph.D.) en Ciencias Sociales por la Universidad de Utrecht
(Pases Bajos) y una Maestra (M.Sc.) en Sociologa por la Universidad de Costa
Rica. Con 25 aos de experiencia en investigacin social, actualmente es Investigador Asociado de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) Sede
Costa Rica y Presidente de la firma consultora Socioanlisis Amrica Latina. Entre
el ao 2000 y el 2008 el Dr. Sojo se desempe como Director General de la Sede
Costa Rica de la FLACSO. Ha publicado 28 libros sobre temas de su especialidad
y decenas de artculos en revistas especializadas y obras colectivas. Destacan sus
publicaciones sobre desigualdad, pobreza, exclusin y desarrollo social, as como sus
estudios sobre polticas pblicas y el papel del Estado en el desarrollo. Su ttulo ms
reciente, publicado por CEPAL, es El Estado bajo Escrutinio. Opinin pblica, estatalidad y desempeo gubernamental en Amrica Latina. Santiago, CEPAL. 2011.
JULIN VALDS
Es doctor en Filosofa por la Universidad Santo Toms de Aquino (Roma). Tiene
adems licenciaturas en Filosofa, Ciencias Religiosas y Antropologa por las universidades Pontifica Universidad Catlica Madre y Maestra (Santo Domingo) Pontificia Facultad Teresianum (Roma). Ha desarrollado y publicado investigaciones
sobre temas de asistencia social, alimentacin, pobreza, democracia, participacin
electoral, migracin, estructuralismo y poltica social. Es profesor de las escuelas
de Filosofa y Sociologa de la Universidad Autnoma de Santo Domingo, director
del Observatorio Poltico Dominicano e investigador asociado del Centro Cultural
Poveda.
SUSANA WAPPENSTEIN
Profesora-Investigadora en el Departamento de Sociologa y Estudios de Gnero
en FLACSO-Ecuador. Tiene un Doctorado en Sociologa de la Universidad de
California en Berkeley y una Maestra en Planificacin y Desarrollo de la Universidad de Cornell. Su trabajo acadmico se enfoca en nociones, luchas y ejercicios de
ciudadana particularmente en contextos lmite de donde surgen nuevas prcticas
342
Referencia Autores
polticas y culturales. Ha sido docente en universidades en Ecuador, Colombia y

Estados Unidos y presentado su trabajo en varios eventos y conferencias regionales
e internacionales. Fue Coordinadora durante tres aos de la Maestra en Gnero y
Desarrollo de FLACSO-Ecuador y actualmente es Directora de la Revista conos.
VIRGINIA VILLAMEDIANA
Investigadora en el Departamento de Sociologa y Estudios de Gnero en FLACSO Ecuador. Tiene una Maestra en Ciencias Sociales con mencin en Gnero y
Desarrollo de FLACSO- Ecuador. Su trabajo se ha enfocado en la construccin de
sujetos marcados por gnero a travs de discursos y polticas estatales. Ha participado como investigadora en proyectos relacionados con inclusin, equidad, brechas
de gnero y polticas pblicas. Actualmente se encuentra escribiendo el captulo
correspondiente a Ecuador de Womens Lives around the World: A Global Encyclopedia de la Oregon State University.
343
El libro Polticas sociales en Amrica latina y el Caribe: Escenarios

contemporneos, inversiones y necesidades, forma parte de los
trabajos realizados en el marco del Proyecto Nuevas Dimensiones
Sociales e Internacionales de Amrica Latina. Los estudios de caso
realizados presentan un estado de la cuestin, recopilando los
principales ejes de debate y vinculan el anlisis a la consecucin o
no de los Objetivos del Milenio. Dichos estudios fueron elaborados
por un grupo de acadmicos(as) destacados(as) de la regin, y se
presentan en casos de estudios subregionales correspondientes
a Centroamrica, Caribe, Pases Andinos, Cono Sur; y dos casos
nacionales por sus caractersticas propias en la regin como son
Mxico y Brasil. A los anlisis subregionales se aaden estudios
sobre temas trasversales: migracin, gnero, medio ambiente, y
desarrollo sostenible.
BANCO DE DESARROLLO
DE AMRICA LATINA

Políticas Sociales en América Latina y El Caribe

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Políticas Sociales en América Latina y El Caribe

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Polticas sociales en

Amrica Latina y el Caribe:

FLACSO Secretara General

Polticas sociales en Amrica Latina y el Caribe:

1.Amrica Latina Poltica social. 2. Caribe (regin) Poltica social. I.

Estado del arte de las polticas sociales

el apoyo brindado por CAF su sede en Panam y a su Directora Susana Pinilla as

Este libro es el resultado de un acuerdo de colaboracin entre FLACSO y CAF,

Isabel lvarez Echandi y Stella Senz Breckenridge

los mayores desafos en la regin. A parir de la dcada de 1990, la proporcin de la

Algunas precisiones metodolgicas

Las polticas sociales en Amrica Latina y el Caribe: Perspectivas y desafos

Isabel lvarez Echandi y Stella Senz Breckenridge

Las polticas sociales en Amrica Latina y el Caribe: Perspectivas y desafos

Isabel lvarez Echandi y Stella Senz Breckenridge

Estado de la regin 2013-2014: Desafos pendientes

Las polticas sociales en Amrica Latina y el Caribe: Perspectivas y desafos

Acceso a agua potable

Isabel lvarez Echandi y Stella Senz Breckenridge

Las polticas sociales en Amrica Latina y el Caribe: Perspectivas y desafos

CASOS NACIONALES Y SUBREGIONALES

NUEVAS DIMENSIONES SOCIALES E

Mara Lilia Bravo Ruiz

En el primer apartado de este documento se presenta la metodologa y fuentes de

Nuevas dimensiones sociales e internacionales de Amrica Latina. El caso de Mxico

2. Condiciones econmicas y sociales en Mxico

2.1. Evolucin de los principales indicadores econmicos en

Mara Lilia Bravo Ruiz

niveles alcanzados antes de la crisis, pero a partir de junio crecieron nuevamente a

2.2. Las condiciones de desarrollo social de la poblacin

2.2.1. Pobreza: Definicin, medicin y dimensiones

Nuevas dimensiones sociales e internacionales de Amrica Latina. El caso de Mxico

En Mxico, la poblacin en situacin de pobreza en 2010 representaba el 46.2 por

2.2.2. Indicadores de carencia social

Acceso a servicios de salud

Mara Lilia Bravo Ruiz

orientadas a las principales causas de morbilidad y demanda hospitalaria. El SMNG

Acceso a la seguridad social

Calidad y espacios en la vivienda

Servicios bsicos en la vivienda

Nuevas dimensiones sociales e internacionales de Amrica Latina. El caso de Mxico

Mara Lilia Bravo Ruiz

3. Polticas y programas sociales implementados en la ltima

Nuevas dimensiones sociales e internacionales de Amrica Latina. El caso de Mxico

3.1. Principales elementos de la Poltica Nacional de Desarrollo

Mara Lilia Bravo Ruiz

Nuevas dimensiones sociales e internacionales de Amrica Latina. El caso de Mxico

Desarrollo Social (CIDS) coordina a las instituciones del ejecutivo federal, y el

Mara Lilia Bravo Ruiz

4. Gobiernos Estatales y su participacin en la poltica social y en

4.2. Programas estatales de desarrollo social

Nuevas dimensiones sociales e internacionales de Amrica Latina. El caso de Mxico

5. Resultados de los programas de desarrollo social

5.1. Dimensin social

Mara Lilia Bravo Ruiz

5.2. Bienestar Econmico

Nuevas dimensiones sociales e internacionales de Amrica Latina. El caso de Mxico

variacin relativa ms pronunciada entre 2008 y 2011 y contribuy de manera ms

Mara Lilia Bravo Ruiz

Nuevas dimensiones sociales e internacionales de Amrica Latina. El caso de Mxico

Entre 2008 y 2010, la poblacin con carencia de acceso a los servicios de

Mara Lilia Bravo Ruiz

El porcentaje de personas con carencia en calidad y espacio de la vivienda,

Secretara de Desarrollo Social 2007. (SEDESOL, 2007). Programa Sectorial de