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EL TERRRORISMO Y LOS DERECHOS HUMANOS

El terrorismo est lejos de ser un fenmeno nuevo; en efecto, podra inclusive


decirse que es anterior a la historia registrada. Su tratamiento como materia del
derecho internacional es de origen ms reciente. Entre los primeros empeos por
abordar el terrorismo como materia de preocupacin jurdica para la comunidad
internacional estuvo la redaccin por la Sociedad de las Naciones de la Convencin
de Ginebra de 1937 para prevenir y sancionar el terrorismo, redactada por la Liga de
Naciones, y que nunca entr en vigencia. La campaa de los Estados contra el
terrorismo, ya de larga data, ha dado pie a la configuracin de un conjunto de normas
internacionales encaminadas, concretamente, a la prevencin, supresin y
erradicacin de las distintas formas de violencia terrorista. Este sector de la
reglamentacin internacional es significativo por varias razones y brinda ejemplos de
los recaudos tomados por los Estados para proteger a sus ciudadanos frente a los
peligros del terrorismo.
El derecho internacional en materia de terrorismo ha asumido, en gran medida, la
forma de tratados multilaterales. Los principales instrumentos antiterroristas son el
Convenio Internacional contra la Toma de Rehenes, el Convenio para la Supresin de
Actos Ilcitos contra la Seguridad de la Aviacin Civil y el Convenio sobre la
Prevencin y el Castigo de Delitos contra Personas Internacionalmente Protegidas,
inclusive los Agentes Diplomticos, Adems de los tratados relativos a determinadas
manifestaciones de terrorismo, la comunidad internacional ha emprendido la
elaboracin de tratados que encaren el terrorismo con un carcter ms inclusivo. Esos
esfuerzos han incluido las negociaciones en el mbito de las Naciones Unidas con
objeto de desarrollar una amplia convencin internacional sobre terrorismo. Se ha
encomendado su redaccin al Comit Ad hoc sobre Terrorismo, de la Asamblea
General y a un grupo de trabajo de la Sexta Comisin de la Asamblea General. En el

plano regional se han tratado de elaborar convenciones de vasto alcance relativas al


terrorismo; Los Estados miembros, en sus respuestas a la invitacin de

la

Comisin para que presentaran informacin sobre este estudio, han destacado que
esos esfuerzos incluyeron la Convencin Interamericana contra el Terrorismo, que la
Asamblea General de la OEA aprob y abri a la firma el 3 de junio de 2002, con la
finalidad y propsito declarados de prevenir, castigar y eliminar el terrorismo, es por
esta razn que se mencionan los elementos del derecho internacional sobre terrorismo
por lo que se considerarn en forma ms detallada en el anlisis sustantivo de los
derechos y libertades, es por lo que Otros numerosos tratados han complementado y
ampliado los derechos contenidos en estos dos instrumentos principales y constituyen
obligaciones internacionales adicionales para los Estados miembros que han
ratificado los instrumentos o adherido a sus trminos.
Estos acuerdos incluyen, entre otros, la Convencin Interamericana para
prevenir y sancionar la tortura, as como menciona a la Convencin Interamericana
sobre Desaparicin Forzada de Personas, la Convencin Interamericana para
Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia Contra la Mujer que ha existido desde
hace mucho tiempo atrs, tambin se ha reconocido que las obligaciones de los
Estados en materia de derechos humanos difieren de otros compromisos
internacionales porque se entiende que, a travs de sus compromisos internacionales
de derechos humanos, los Estados se someten al orden jurdico dentro del cual
asumen diversas obligaciones, no en relacin con otros estados sino para con las
personas bajo su jurisdiccin.
Cabe destacar que al interpretar y aplicarse las disposiciones de los instrumentos
interamericanos de derechos humanos es apropiado y necesario tener en cuenta las
obligaciones de los Estados miembros en virtud de otros tratados de derechos
humanos y del derecho humanitario, que en su conjunto crean un rgimen
interrelacionado que se refuerza mutuamente de protecciones de los derechos
humanos; adems estos tratados junto con los instrumentos y la jurisprudencia de

otros sistemas internacionales de derechos humanos son reflejo y parte de la


evolucin del cuerpo del derecho internacional de los derechos humanos en trminos
ms amplios, que aquellos que se tienen debidamente en cuenta en la evaluacin de
las obligaciones de los estados en materia de derechos humanos en el sistema
interamericano. Como as lo ha dictaminado la Corte Interamericana, las
disposiciones de los instrumentos interamericanos deben ser interpretadas en el
contexto de la evolucin en el campo del derecho internacional de los derechos
humanos, dado que estos instrumentos fueron elaborados con la debida consideracin
de otras normas pertinentes del derecho internacional aplicable a los estados
miembros, puesto que tambin es pertinente observar que el contexto de derechos
humanos establecido por los Estados miembros de la OEA habla en general de las
obligaciones y responsabilidades de los estados, que estn obligados a abstenerse de
apoyar, tolerar o aceptar o de alguna otra manera admitir los actos u omisiones que no
se conformen con sus compromisos internacionales en materia de derechos humanos.
Sin embargo, esto no significa que el comportamiento de actores que no sean
Estados, incluyendo los terroristas y grupos terroristas, no tenga relevancia para la
evaluacin de las obligaciones de los Estados en materia de la proteccin de los
derechos humanos en el continente, adicionalmente a las normas que rigen la
suspensin de los derechos, es evidente que ciertos derechos protegidos por los
instrumentos interamericanos de derechos humanos pueden legtimamente ser objeto
de ciertas restricciones especficamente dispuestas en las disposiciones mismas que
protegen dichos derechos de acuerdo con la jurisprudencia interamericana, para
determinar la legitimidad de las restricciones de esta naturaleza y, por ende,
determinar si dichas disposiciones han sido violadas, es necesario decidir caso por
caso si los trminos especficos de las restricciones o limitaciones han sido
respetados, los requisitos sustantivos disponen que toda restriccin debe efectuarse en
aras de la seguridad de todos y de acuerdo con las exigencias justas de una sociedad
democrtica, y que su aplicacin debe ser proporcionada y adecuada con precisin al

objetivo legtimo que la determina, es por lo que la Corte Interamericana ha sugerido


a este respecto que el orden pblico y el bienestar general pueden debidamente ser
considerados al evaluar las limitaciones a los derechos de la naturaleza sealada.
Es as como se detallar que las protecciones de los derechos humanos del sistema
interamericano son pertinentes a las iniciativas de los Estados miembros para
responder al terrorismo en varios aspectos: constituyen obligaciones jurdicas
internacionales que son obligatorias para los Estados miembros en todo momento, sea
en tiempos de guerra o emergencia o en tiempos de paz; algunas situaciones de
terrorismo podran presumiblemente presentar condiciones en las cuales los Estados
miembros podran legtimamente restringir o derogar ciertos derechos; y ciertos
derechos, incluido el derecho a la vida, el derecho a un trato humano y los
componentes fundamentales del derecho al debido proceso y a un juicio justo, nunca
pueden ser legtimamente objeto de restriccin o derogacin, en circunstancia
alguna.
Los Estados miembros y los rganos de las organizaciones regionales
internacionales se han empeado anlogamente en abordar las manifestaciones del
terrorismo en sus respectivas jurisdicciones a travs de la negociacin de
convenciones multilaterales y de otras medidas, incluidos el Consejo de Europa, la
Unin Europea, la Organizacin para la Seguridad y la Cooperacin en Europa, la
Unin Africana y la Organizacin de los Estados Americanos. En el sistema
interamericano en particular, las iniciativas antiterroristas ms notables incluyen la
promulgacin en 1977 de la Convencin para prevenir y sancionar los actos de
terrorismo configurados en delitos contra las personas y la extorsin conexa
cuando estos tengan trascendencia internacional, la labor actual del Comit
Interamericano contra el Terrorismo y la Convencin Interamericana contra el
Terrorismo, recientemente adoptada.

La falta de acuerdo sobre una definicin precisa del terrorismo conforme al


derecho internacional sugiere, a su vez, que la caracterizacin de un acto o situacin
como terrorismo no puede, por s misma, servir como base para la definicin de las
obligaciones internacionales de los Estados.
Al mismo tiempo, el hecho de que el terrorismo no posea, per se, un
significado concreto dentro del derecho internacional no significa que constituya una
forma de violencia indescriptible o que los Estados no estn sometidos a
restricciones, en el marco del derecho internacional, en la configuracin de sus
respuestas a esa violencia. Al contrario, es posible enumerar varias caractersticas
frecuentemente asociadas con los incidentes terroristas que ofrecen parmetros
suficientes para que los Estados definan y evalen sus obligaciones internacionales a
la hora de responder a esa violencia. Por ejemplo, la Asamblea General de las
Naciones Unidas ha elaborado una definicin prctica del terrorismo a los efectos de
sus distintas resoluciones y declaraciones sobre medidas tendientes a la eliminacin
del terrorismo, a saber los actos criminales con fines polticos concebidos o planeados
para provocar un estado de terror en la poblacin en general, en un grupo de personas
o en personas determinadas que son injustificables en todas las circunstancias,
cualesquiera sean las consideraciones polticas, filosficas, ideolgicas, raciales,
tnicas, religiosas o de cualquier otra ndole que se hagan valer para
justificarlos. stas y otras autoridades sugieren que los incidentes terroristas pueden
describirse en trminos de a) la naturaleza e identidad de quienes perpetran el
terrorismo; b) la naturaleza e identidad de las vctimas del terrorismo; c) los objetivos
del terrorismo y d) los medios empleados para perpetrar la violencia del terror. Ms
especficamente:
a) Los perpetradores o instigadores de actos de terrorismo pueden incluir gobiernos
as como a particulares y grupos que pueden actuar en forma independiente o con la
direccin o el apoyo directo de Estados. El terrorismo de Estado tiene una notoria

historia en las Amricas, donde muchos gobiernos han cometido secuestros,


desapariciones forzosas y otras violaciones atroces de los derechos humanos de sus
ciudadanos, a menudo bajo la consigna de la lucha contra el terrorismo.
b) Los blancos de la violencia terrorista varan anlogamente e incluyen a personas,
instituciones y bienes, aunque, como algunos comentaristas lo han sealado, sus
vctimas siguen siendo predominantemente seres humanos debido en parte a que la
fuerza que procura el terrorismo deriva del valor intrnseco de la vida humana y del
dolor psicolgico y el temor que se crea cuando estn en peligro vidas
humanas. Anlogamente, el terrorismo ha demostrado tendencia a aprovechar las
virtudes de las comunidades democrticas, como lo son una sociedad abierta,
salvaguardias constitucionales y una civilizacin basada en la ciencia y la tecnologa,
como blancos vulnerables y como fuente de las propias armas que utiliza para atacar
a esas comunidades. El terrorismo como lo ha observado un comentarista- nunca ha
tenido posibilidades en una dictadura eficaz, pero casi ninguna sociedad democrtica
importante ha estado totalmente libre de l.
c) las motivaciones que impulsan a los perpetradores de actos terroristas tienden a ser
de naturaleza ideolgica o poltica.
d) con respecto a los medios de consumacin del terrorismo, la violencia terrorista
puede ocurrir a nivel nacional o transnacional y ha sido perpetrada ms
frecuentemente a travs del uso de armas convencionales, aunque el uso posible de
armas de destruccin masiva por parte de los terroristas es un motivo de creciente
preocupacin para la comunidad internacional. Adems, los incidentes terroristas,
perpetrados en forma sistemtica o espordica, son inevitablemente clandestinos e
imprevisibles; la explotacin del temor y el terror y la intimidacin y subversin del
orden pblico resultantes, as como la publicidad que genera el uso de estas tcnicas,
han constituido tradicionalmente un elemento central de la violencia terrorista. La

distincin de las caractersticas de la metodologa terrorista tambin ha incluido en


general una mayor voluntad de los perpetradores para asumir riesgos y sacrificios
personales por su causa que los delincuentes comunes.
Puede considerarse en principio que los esfuerzos de esta naturaleza coinciden
con el deber largamente reconocido de los Estados de adoptar las medidas necesarias
para evitar los actos de terrorismo y violencia y garantizar la seguridad de sus
poblaciones, que incluye la obligacin de investigar, procesar y sancionar los actos de
violencia o terrorismo. Al mismo tiempo, la Comisin no puede dejar de reiterar la
necesidad de que los Estados, al adoptar las medidas antiterroristas, deben cumplir
con sus obligaciones internacionales, incluyendo las del derecho internacional de los
derechos humanos y el derecho humanitario. Como lo ha sealado la Comisin con
anterioridad, el respeto irrestricto por los derechos humanos debe ser parte
fundamental de todas las estrategias antisubversivas cuando las mismas tengan que
ser implementadas, lo que conlleva el respeto del pleno alcance de los derechos
humanos o de los derechos que no hayan sido suspendidos legtimamente en estado
de emergencia. Este compromiso no slo est fundado en cuestiones de principios, a
saber, el respeto por los valores intrnsecos de la democracia y el estado de derecho
que los empeos antiterroristas procuran preservar, sino que tambin est impuesto
por los instrumentos internacionales a los que los Estados se han obligado legalmente,
incluida la Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, la
Convencin Americana sobre Derechos Humanos, la Declaracin Universal de
Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, y los
Convenios Ginebra de 1949, y sus Protocolos Adicionales de 1977 as como otros
instrumentos pertinentes del derecho humanitario internacional y las correspondientes
normas y principios del derecho consuetudinario. Estas obligaciones internacionales
no crean ninguna excepcin general para el terrorismo en su aplicacin, sino que
establecen un rgimen interrelacionado y mutuamente reforzado de protecciones de
los derechos humanos a los que se deben conformar las respuestas de los Estados al

terrorismo. A este respecto, la campaa contra el terrorismo y la proteccin de los


derechos humanos no deben ser consideradas responsabilidades antitticas; por el
contrario, la existencia de clusulas de derogacin en los instrumentos internacionales
de derechos humanos ilustran el reconocimiento de que algunas veces puede ser
necesario adoptar medidas excepcionales que impongan la suspensin transitoria de
algunos derechos para responder a amenazas precisamente con el propsito de
proteger a las instituciones democrticas y el rgimen de derecho y no para
debilitarlos y destruirlos. Este criterio doctrinario ha sido especialmente significativo
en las Amricas, donde los instigadores y perpetradores del terrorismo han tratado
con frecuencia de menoscabar los derechos humanos de la poblacin civil y, tambin,
los sistemas de gobierno democrticos de los cuales depende fundamentalmente la
proteccin de esos derechos.

La Comisin Interamericana anunci su decisin de emprender el presente estudio


sobre el terrorismo y los derechos humanos en una resolucin aprobada el 12 de
diciembre de 2001. Al declarar su intencin de examinar esta materia, la Comisin
ubic el problema urgente del terrorismo en el contexto de las obligaciones
correlativas de los Estados miembros de la OEA de protegerse y proteger a sus
ciudadanos contra la violencia de esta naturaleza y garantizar que sus esfuerzos en
este sentido se conformen con el derecho internacional. En consecuencia, el estudio
de la Comisin fue concebido como una oportunidad de asistir a los Estados en la
adopcin de medidas antiterroristas que concuerden con sus compromisos
internacionales en materia de derechos humanos. Con este fin, la Comisin ha
intentado abordar en su informe los requisitos mnimos del derecho internacional de
los derechos humanos y del derecho internacional humanitario respecto de varios
derechos humanos fundamentales y evaluar la manera en que estos requisitos pueden
incidir en las distintas prcticas antiterroristas.

En el curso de su estudio, la Comisin tom nota en particular de los proyectos de


convenciones sobre terrorismo preparados con los auspicios de las Naciones Unidas y
la Organizacin de los Estados Americanos, cuyas negociaciones coincidieron con la
iniciativa de la Comisin. Estas convenciones, la ltima de las cuales fue adoptada
por la Asamblea General de la OEA y abierta a la firma y ratificacin el 2 de junio de
2002, en el curso del trigsimo segundo perodo ordinario de sesiones y que se trata
con ms detalles en la Parte II(A), refleja la actitud cooperativa de numerosos Estados
para enfrentar el terrorismo. Estos instrumentos tambin ilustran varios de los
mtodos que probablemente tambin adopten los Estados en la consecucin de este
objetivo y que pueden tener implicaciones para la proteccin de los derechos
humanos. A este respecto, la Comisin observ con optimismo el papel
predominante que jug el reconocimiento del cumplimiento de los acuerdos sobre
derechos humanos y otros acuerdos internacionales vigentes por parte de los Estados
en la negociacin y el texto final de la Convencin de la OEA.
Como se indic antes, el artculo 15 de la Convencin Interamericana contra
el Terrorismo estipula, entre otras cosas, que las medidas adoptadas por los Estados
Parte de conformidad con esta Convencin se llevarn a cabo con pleno respeto al
estado de derecho, los derechos humanos y las libertades fundamentales y que nada
de lo dispuesto en la presente Convencin se interpretar en el sentido de que
menoscaba otros derechos y obligaciones de los Estados y de las personas conforme
al derecho internacional, en particular la Carta de las Naciones Unidas, la Carta de la
Organizacin de los Estados Americanos, el derecho internacional humanitario, el
derecho internacional de los derechos humanos y el derecho internacional de los
refugiados. Asimismo, como se ha sealado, el cumplimiento de los compromisos
internacionales existentes en materia de derechos humanos y derecho humanitario es
una cuestin de principios y de cumplimiento de los instrumentos internacionales a
los cuales estn legalmente vinculados los Estados.

Para evaluar la informacin recibida en el curso de este estudio, la Comisin


consider que una metodologa orientada por los derechos ofreca la estructura ms
eficaz para este anlisis. De acuerdo con este criterio, las implicaciones de las
iniciativas antiterroristas se examinan dentro del marco establecido de varios
derechos humanos internacionales bsicos, en particular el derecho a la vida, el
derecho a un trato humano, el derecho a la libertad y la seguridad personales, el
derecho a un juicio imparcial, el derecho a la libertad de expresin y el derecho a la
proteccin judicial, as como otra serie de libertades potencialmente significativas. A
la luz del hecho de que las circunstancias que rodean las instancias de terrorismo
pueden involucrar a una serie de perpetradores, vctimas, motivaciones y
metodologas, la Comisin consider necesario abordar el marco de estos derechos
bsicos de conformidad al derecho internacional de los derechos humanos y al
derecho internacional humanitario.

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