O TCU e o Controle Inter e Externo

REVISTA
DO
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO
REVISTA
DO
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO
R. TCU, Braslia, v. 33, n. 94, out/dez 2002
Responsabilidade Editorial
Instituto Serzedello Corra
Centro de Documentao - CEDOC
SAFS Quadra 4 - Lote 1 - Edifcio Sede - Sala 3
70042-900
Braslia-DF
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Fundador
Ministro Iber Gilson
Supervisor
Exerccio 2002 Ministro Valmir Campelo
Exercdio 2003 Ministro Adylson Motta
Conselho Editorial
Lincoln Magalhes da Rocha, Lucas Rocha Furtado, Luciano Carlos Batista,
Eugenio Lisboa Vilar de Melo e Salvatore Palumbo
Centro de Documentao
Evelise Quadrado de Moraes
Diagramao
Ismael Soares Miguel, Fernanda Gonalves Gesta, Humberto Sampaio Rey
Indexao
Andra Christina Gusmo Tavares de Oliveira
Capa
Marcello Augusto
Os conceitos e opinies emitidas em trabalhos doutrinrios assinados so de
inteira responsabilidade de seus autores
Revista do Tribunal de Contas da Unio -- v.1, n.1 (1970- ). -- Braslia:
TCU, 1970Trimestral
De 1970 a 1972, periodicidade anual; de 1973 a 1975, quadrimestral; de
1976 a 1988, semestral.
ISSN 0103-1090
1. Controle Externo - Peridicos - Brasil. I Tribunal de Contas da Unio.
CDU 351.9 (81) (05)
CDD 657.835.045
Tribunal de Contas da Unio

Ministros
Humberto Guimares Souto, Presidente
Valmir Campelo, Vice-Presidente
Marcos Vinicios Rodrigues Vilaa
Iram Saraiva
Adylson Motta
Walton Alencar Rodrigues
Guilherme Palmeira
Ubiratan Aguiar
Benjamin Zymler
Ministros-Substitutos
Lincoln Magalhes da Rocha
Augusto Sherman Cavalcanti
Marcos Bemquerer Costa
Ministrio Pblico
Lucas Rocha Furtado, Procurador-Geral
Jatir Batista da Cunha, Subprocurador-Geral
Paulo Soares Bugarin, Subprocurador-Geral
Ubaldo Alves Caldas, Subprocurador-Geral
Maria Alzira Ferreira, Procuradora
Marinus Eduardo de Vries Marsico, Procurador
Cristina Machado da Costa e Silva, Procuradora
SUMRIO
DOUTRINA
11
O TCU E OS CONTROLES ESTATAL E SOCIAL DA ADMINISTRAO PBLICA

Jair Lima Santos ................................................................................................ 13
O CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE DOS ATOS NORMATIVOS PELOS
TRIBUNAIS DE CONTAS
Vandr Augusto Brigo ..................................................................................... 48
CONTROLE EXTERNO SOBRE A DEFESA NACIONAL
Carlos Wellington Leite de Almeida ................................................................ 55
ACRDOS E DECISES DO TCU
79
TCU PROCEDIMENTOS PARA FISCALIZAO, APRECIAO E REGISTRO

DOS ATOS DE ADMISSO DE PESSOAL E DE CONCESSO DE
APOSENTADORIAS, REFORMAS E PENSES Administrativo
Ministro-Relator Augusto Sherman Cavalcanti ................................................. 81
PETROBRAS APURAO DE CAUSAS E RESPONSABILIDADES RELATIVAS
AO ACIDENTE COM PLATAFORMA DE EXPLORAO DE
PETRLEO P-36 Representao
Ministro-Relator Adylson Motta ...................................................................... 106
GVT ANLISE DA NECESSIDADE DE REALIZAO DE PROCEDIMENTO
LICITATRIO PELO PODER PBLICO PARA CONTRATAO DE SERVIO
MVEL CELULAR E DE SERVIO TELEFNICO FIXO COMUTADO
Embargos de Declarao
Ministro-Relator Iram Saraiva ......................................................................... 125
SUBDIRETORIA DE PAGAMENTO DE PESSOAL DO COMANDO DA
AERONUTICA NECESSIDADE DE RECURSO DO MINISTRIO PBLICO
PARA NOVA APRECIAO DE ATOS IRREGULARES RELATIVOS A
PERODO DE GESTO J JULGADO Tomada de Contas Especial
Ministro-Relator Ubiratan Aguiar .................................................................... 128
BANCO DO BRASIL S.A. MANUTENO DE CONTRATOS POR PRAZO
INDETERMINADO Recursos de Reconsiderao e de Reviso
Ministro-Relator Valmir Campelo ................................................................... 147
MINISTRIO DO PLANEJAMENTO, ORAMENTO E GESTO FORMA DE
REMUNERAO DO SERVIDOR AGREGADO Consulta
Ministro-Relator Benjamin Zymler .................................................................. 166
FUNDAO ASSISTENCIAL E CULTURAL DE BELO JARDIM RECURSO DE

REVISO CONTRA ACRDO QUE JULGOU CONTAS REGULARES COM
RESSALVAS SEM PRONUNCIAMENTO DO MINISTRIO PBLICO
Recurso de Reviso
Ministro-Relator Valmir Campelo ................................................................... 174
Ministro-Revisor Lincoln Magalhes da Rocha ............................................... 179
INSS AVALIAO NA REA DE CONTROLE DE GESTO DOS BENS
IMVEIS DA AUTARQUIA Relatrio de Auditoria
Ministro-Relator Guilherme Palmeira ............................................................ 185
ANTT E NOVADUTRA CORREO DOS VALORES UTILIZADOS NOS
FLUXOS DE CAIXA E FIXAO DAS ATUAIS TARIFAS DE PEDGIO
Relatrio de Inspeo
Ministro-Relator Walton Alencar Rodrigues ................................................... 228
TCU APROVAO DE PROJETO DE RESOLUO RELATIVO AO NOVO
REGIMENTO INTERNO Administrativo
Ministro-Relator Marcos Vinicios Rodrigues Vilaa ....................................... 279
DPRF LICITAO INTERNACIONAL PARA A AQUISIO DE
AERONAVES Representao
Ministro-Relator Marcos Bemquerer Costa ..................................................... 286
ATOS NORMATIVOS
303
DECISO NORMATIVA N 47, DE 4 DE DEZEMBRO DE 2002

Fixa limite para organizao, de forma simplificada, de processos de
tomada e prestao de contas relativos ao exerccio de 2002 ......................... 305
Fixa, para o exerccio de 2003, o valor a partir do qual a tomada de contas
especial deve ser imediatamente encaminhada ao Tribunal de Contas
da Unio, para julgamento ............................................................................... 306
Dispe sobre procedimentos a serem observados na organizao e na
apresentao de tomadas de contas de forma consolidada ............................ 307
INSTRUO NORMATIVA N 44, DE 2 DE OUTUBRO DE 2002
Dispe sobre envio e acesso a informaes necessrias a apreciao e
registro, pelo Tribunal de Contas da Unio, de atos de admisso
de pessoal e de concesso de aposentadoria, reforma e penso .................... 310
INSTRUO NORMATIVA N 45, DE 12 DE DEZEMBRO DE 2002

D nova redao ao Captulo VIII do Ttulo III e ao art. 27 da Instruo
Normativa n 12, de 24 de abril de 1996, para possibilitar a
apresentao de contas de forma consolidada ................................................ 315
RESOLUO TCU N 152, DE 2 DE OUTUBRO DE 2002
Estabelece procedimentos para exame, apreciao e registro dos atos de
admisso de pessoal e de concesso de aposentadoria, reforma e penso
pelo Tribunal de Contas da Unio ................................................................... 316
DESTAQUE
323
POSSE DOS NOVOS PRESIDENTE E VICE-PRESIDENTE DO TCU

SAUDAO AOS NOVOS PRESIDENTE E VICE-PRESIDENTE DO TCU
Ministro Ubiratan Aguiar ................................................................................. 325
DISCURSO DO PROCURADOR-GERAL DO MINISTRIO PBLICO JUNTO
AO TCU NA POSSE DOS NOVOS PRESIDENTE E VICE-PRESIDENTE DO
TRIBUNAL
Procurador-Geral Lucas Rocha Furtado ........................................................... 329
DISCURSO DE POSSE NO CARGO DE PRESIDENTE DO TCU
Ministro Valmir Campelo ................................................................................ 333
DISCURSO DO MINISTRO HUMBERTO SOUTO NA POSSE DOS NOVOS
PRESIDENTE E VICE-PRESIDENTE DO TCU .................................................... 339
PALESTRAS, DISCURSOS E PRONUNCIAMENTOS
O TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO E A DEFESA DO PATRIMNIO
PBLICO E SOCIAL
Ministro-Presidente Humberto Guimares Souto .......................................... 342
O CONTROLE DE OBRAS PBLICAS A SERVIO DA SOCIEDADE
Ministro-Presidente Humberto Guimares Souto .......................................... 357
AS FUNDAES DE APOIO S UNIVERSIDADES NO CONTEXTO DO
CONTROLE EXTERNO
Ministro Valmir Campelo ................................................................................ 363
APRESENTAO DO NOVO REGIMENTO INTERNO DO TCU
Ministro Marcos Vinicios Rodrigues Vilaa .................................................... 371
NDICE REMISSIVO
373
NDICE DE AUTOR
395
DOUTRINA
O TCU E OS CONTROLES ESTATAL E SOCIAL DA

ADMINISTRAO PBLICA1
Jair Lima Santos2
1.Introduo. 2.Controle e Estado Democrtico de Direito. 2.1.Critrios de classificao
do controle. 3.Tribunal de Contas da Unio. 3.1.Natureza jurdica. 3.2.Decises do TCU:
ttulo executivo judicial ou extrajudicial? 3.3.Legitimidade e efetividade do controle exercido
pelo TCU. 4.Controle social da Administrao Pblica. 4.1.Controle Social e participao
popular. 4.2.Princpio participativo. 4.3.Formas de Participao Popular. 4.3.1.Participao
na funo administrativa. 4.4.Mecanismos de controle social na funo administrativa.
4.4.1.Responsabilidade fiscal. 4.4.2.Terceiro setor. 4.4.3.Oramento participativo.
4.4.4.Audincias pblicas. 4.4.5.Denncias e representaes. 4.4.6.Conselhos gestores de
polticas pblicas. 4.5.Inovaes e perspectivas nos controles estatal e social. 4.5.1.Novas
atribuies do TCU em face da Lei de Responsabilidade Fiscal. 4.5.2.Integrao sistmica
entre os agentes controladores. 4.5.3.Atuao das ONGs e dos conselhos gestores de polticas
pblicas. 5. Concluso. 6. Bibliografia.
1. INTRODUO
A efetividade da atuao do TCU, no que tange ao cumprimento do seu papel
fiscalizador, converge para a ampliao do espectro de participao popular no
exerccio do controle. Com efeito, em razo das dimenses territoriais e da amplitude
de suas atribuies de controle, que supera o mero exame de adequao dos atos de
gesto ao princpio da legalidade, como se ver adiante, o Tribunal necessita apoiarse tanto no controle interno quanto no controle exercido pelo prprio cidado, direta
ou indiretamente por meio de associaes, conselhos de participao e outras
organizaes da sociedade civil.
necessria a existncia de controles sobre a Administrao Pblica? De que
forma se exerce o controle estatal? H efetividade no exerccio do controle estatal?
Quais os mecanismos de controle social? H ponto de contato entre o controle social
e o controle estatal? possvel aperfeioar os mecanismos de controle? H
necessidade de integrar os controles social e estatal? De que forma pode ocorrer tal
integrao? Qual a importncia do TCU para o controle social? Todos esses
questionamentos, por certo, so relevantes e pertinentes na anlise que ora se
empreende, entretanto no apresentam respostas bvias, em razo de tratar-se de
terreno rido no campo do Direito Administrativo. No obstante, pretende-se efetuar
1
Excertos da Dissertao de Mestrado em Direito defendida em 1.04.2002 na Universidade

Federal do Par - UFPa.
Analista de Controle Externo do Tribunal de Contas da Unio.
13
digresses a respeito, com vistas sistematizao do assunto e obteno de

respostas adequadas para as questes suscitadas.
2. CONTROLE E ESTADO DEMOCRTICO DE DIREITO
O Controle da Administrao Pblica vincula-se intimamente ao Estado
Democrtico de Direito e pode ser concebido como a fiscalizao exercida pelo Poder
Pblico (controle estatal) ou pelo cidado (controle social) quanto atuao dos
diversos rgos que compem a estrutura do Estado.3
Lcia Valle Figueiredo salienta que a sujeio lei insuficiente para caracterizar
adequadamente o Estado Democrtico de Direito, uma vez que h necessidade de
determinadas caractersticas essenciais, quais sejam a separao efetiva dos poderes
que assegure a existncia de freios e contrapesos, juiz natural, juiz imparcial e,
ainda, que o poder emane do povo. Conceber o Estado como conjunto de normas
estabelecidas pelo Legislativo, e no como Estado de legitimidade, significa reduzilo a mero Estado da legalidade e aceitar como vlidos quaisquer Estados, inclusive
aqueles que praticam atrocidades e desprezam a liberdade e a cidadania.4
2.1. Critrios de classificao do controle
No h uniformidade, na doutrina, no tocante tipologia dos controles, no
entanto, h pontos de convergncia que possibilitaro a sistematizao do assunto
neste trabalho. Em regra, os doutrinadores classificam o controle enfatizando o
binmio controle interno e controle externo, situando-se nesse ponto a
caracterstica fundamental da estruturao do conceito. Neste trabalho, sistematizouse o controle tambm conferindo a devida importncia a essa bipartio, enquadrandose o controle interno e externo como modalidades de classificao quanto ao rgo
controlador. O controle interno exercido por todos os rgos sobre suas respectivas
administraes, com o objetivo de assegurar a observncia do direito e a satisfao
das necessidades coletivas e dos interesses individuais. O controle externo
realizado por rgo diverso, no pertencente estrutura do responsvel pelo ato
controlado.
Apresento a seguinte estruturao, abrangendo todos os agentes
controladores, a qual permitir uma visualizao ampla do controle da Administrao
Pblica:
I controle pblico estatal
a) interno;
b) externo:
b.1.) jurisdicional (exercido pelo Poder Judicirio);
b.2.) parlamentar ou poltico (exercido pelo Congresso Nacional);
3
Fernando Rodrigues Martins, Controle do Patrimnio Pblico, 2000, p.112.
Controle jurisdicional da Administrao Pblica, Revista Interesse Pblico, 2001, p. 47-58.
14
b.2.1.) direto;
b.2.2.) indireto.
b.3.) controle exercido diretamente pelo Tribunal de Contas.
II controle pblico no-estatal
a) controle social.
Conforme delineado, constituem-se modalidades de controle pblico: a estatal
e a no-estatal, visto que o espao pblico mais amplo que o estatal.5 O controle
estatal externo subdivide-se em controle jurisdicional, controle parlamentar e controle
exercido pelas Cortes de Contas. Vale ressaltar que o controle social modalidade de
controle pblico no-estatal externo, pois o agente controlador est situado em
posio de exterioridade em relao Administrao Pblica.6
As notas caractersticas de cada uma das referidas modalidades so as
seguintes:
I controle pblico estatal
a) controle interno
Essa modalidade de controle, tambm denominada de controle administrativo,
controle intra-orgnico ou controle intra-administrativo, decorre do princpio da
autotutela e consubstancia-se na Smula 473 do STF,7 consistindo na fiscalizao
exercida pela administrao direta e indireta do Poder Executivo, pelos Poderes
Legislativo e Judicirio, pelo Ministrio Pblico e pelo Tribunal de Contas sobre
seus prprios atos, com o objetivo de verificar a regularidade dos atos praticados e
apoiar o controle externo, na forma do inciso IV do art. 74, da Constituio Federal.
Como formas de manifestao do controle interno, elenca-se: o exerccio da fiscalizao
hierrquica, os recursos administrativos na administrao direta e a superviso na
administrao indireta, conforme os arts. 19 a 26 do Decreto-Lei n 200/67.
Convm ressaltar que a Constituio de 1988, em seu art. 74, dispe que os
Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio mantero, de forma integrada, sistema de
controle interno, com a finalidade de: I - avaliar o cumprimento de metas previstas no
5
O espao pblico pode ser estatal e no-estatal: estatal aquele em que o Estado faz parte, ao
passo que no-estatal o espao em que atuam organizaes sem fins lucrativos, de direito
privado, voltadas para o interesse pblico e no para o lucro ou consumo privado.
Ouso divergir do entendimento expendido por Lcia Vale Figueiredo, Controle da Administrao
Pblica, 1991, p. 25-9, que enquadra como modalidade de controle interno a participao do
administrado, pois entendo que o cidado estar sempre em posio externa em relao
Administrao Pblica.
Smula STF n 473: A Administrao Pblica pode anular os seus prprios atos, quando
eivados de vcios que os tornem ilegais, porque deles no se originam direitos, ou revog-los
por motivo de convenincia ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos e ressalvada,
em todos os casos, a apreciao judicial.
15
Plano Plurianual, a execuo dos programas de governo e do oramento da Unio; II

- comprovar a legalidade e avaliar os resultados quanto eficcia e eficincia da
gesto oramentria, financeira e patrimonial dos rgos da administrao federal,
bem como da aplicao de recursos pblicos por entidades de direito privado; III exercer o controle das operaes de crdito, avais e garantias, bem como dos direitos
e haveres da Unio; IV - apoiar o controle externo no exerccio de sua misso
institucional.
O pargrafo primeiro desse dispositivo estipula que os responsveis pelo
controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade,
dela daro cincia ao TCU, sob pena de responsabilidade solidria. Entende-se como
irregularidades as faltas cometidas pelo gestor que sejam caracterizadas tanto pela
prtica de atos ilegais, quanto pelo cometimento de atos ilegtimos ou antieconmicos,
bem assim pela infrao a normas regulamentares.
b) controle externo
b.1.) controle jurisdicional
Tem fundamento no art. 5, XXXV, da Constituio da Repblica, sendo exercido
pelo Poder Judicirio sobre os atos do Poder Executivo e da administrao dos
demais rgos do Estado, bem como sobre os atos legislativos, em face da Constituio
Federal.
b.2.) controle parlamentar
Efetiva-se de duas maneiras: diretamente, quando exercitado pelo Congresso
Nacional, e indiretamente, quando efetivado pelo Legislativo com o auxlio do Tribunal
de Contas da Unio.
b.2.1.) controle parlamentar direto
Na Constituio de 1988, o controle parlamentar direto ou controle poltico
tem previso para se efetivar sobre os atos do Poder Executivo. De fato, o art. 49, X,
outorga ao Congresso Nacional competncia genrica para fiscalizar e controlar,
diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo, includos
os da administrao indireta.
Merece especial destaque as Comisses Parlamentares de Inqurito (CPIs),
pois se trata de forma de controle legislativo amplamente utilizada nos pases
democrticos, seguindo uma tradio inglesa que remonta ao sculo XIV, sendo
indubitvel que, no sculo XVII, as Comisses Parlamentares adquiriram corpo e se
cobriram de nova roupagem, havendo registro de que, em 1644, a Cmara dos Comuns
criou uma comisso para ouvir pessoas com o objetivo de obter informaes e lastrear
16
a elaborao de uma lei especfica disciplinadora da navegao de cabotagem no Rio

Wey.8
Ovdio Rocha Barros Sandoval afirma, entretanto, que a primeira CPI instituda
com o objetivo de averiguar fatos e estudar determinado caso ocorreu em 1689,
quando a Cmara dos Comuns nomeou comisso de tal natureza em que o indiciado
foi julgado por crime de traio. Anteriormente, ocorria a transformao da referida
Cmara para ouvir depoimentos e tomar informaes diretas, no se conhecia,
entretanto, a constituio de comisso especfica para esse fim (select commitees).9
No Brasil, as Comisses Parlamentares de Inqurito surgiram com a
Constituio de 1934, prevista expressamente no art. 36. No entanto, a Carta de 1937,
haja vista seu cunho ditatorial, sob a vigncia do Estado Novo, nada dispunha sobre
as referidas Comisses Parlamentares, as quais retornaram somente em 1946 como
parte do processo de redemocratizao iniciado um ano antes, passando a assumir
um papel importante na histria poltica dos vinte anos seguintes.
A Constituio de 1988 trata das CPIs no artigo 58, 3, atribuindo-lhe poderes
de investigao prprios das autoridades judiciais, e autorizando sua criao pela
Cmara dos Deputados e pelo Senado Federal, em conjunto ou separadamente,
mediante requerimento de um tero de seus membros, para a apurao de fato
determinado e por prazo certo, sendo suas concluses, se for o caso, encaminhadas
ao Ministrio Pblico, para que promova a responsabilidade civil ou criminal dos
infratores.
b.2.2.) controle parlamentar indireto
Tal modalidade de controle tem previso constitucional insculpida no art. 70,
caput, da Carta Magna e se efetiva com o auxlio do Tribunal de Contas. Em razo da
sua natureza de rgo poltico, o Parlamento necessita do auxlio tcnico do Tribunal
de Contas da Unio, que lhe d suporte necessrio para o exerccio da atividade de
controle externo.
A Carta Poltica prev o controle indireto atribudo ao Parlamento para julgar
as contas anuais dos Chefes do Executivo, aps parecer prvio do Tribunal de Contas
(art. 49, IX); solicitar ao Tribunal de Contas a realizao de auditorias e inspees
(art. 71, IV); sustar, aps comunicao do Tribunal de Contas, os contratos
administrativos eivados de irregularidades (art. 71, 1); sustar, por intermdio da
Comisso Mista permanente de oramento, prevista no art. 166, 1, despesa no
autorizada que possa causar dano irreparvel economia pblica, depois de ouvido
o Tribunal de Contas (art. 72). O Controle parlamentar indireto (bem assim aquele
realizado com exclusividade pelo prprio Tribunal de Contas) extrapola a mera
atividade financeira do Estado, englobando aspectos contbeis, financeiros,
Cf. Francisco Rodrigues da Silva, CPIs Federais, Estaduais e Municipais, p. 16.
CPI ao p da letra, p. 21.
17
oramentrios, operacionais e patrimoniais de todos os rgos da administrao

direta e entidades da administrao indireta.
b.3.) controle exercido pelo Tribunal de Contas
O controle contbil, financeiro, oramentrio, patrimonial e operacional da
Administrao Pblica pode se realizar pelo Congresso Nacional, diretamente ou
com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio, ou diretamente pelo prprio Tribunal,
que possui determinadas competncias que lhe so prprias e exclusivas.
Com efeito, embora os artigos 70 e 71 da Constituio Federal confiem ao
Legislativo a titularidade do controle externo, destacando que o exerccio de tal
funo se realizaria com o auxlio da Corte de Contas, o dispositivo retrocitado (art.
71) elenca competncias que so atribudas exclusivamente ao Tribunal de Contas da
Unio, de modo que diversos atos da Administrao Pblica submetem-se,
diretamente, ao controle dessa Corte.10
Em razo do destaque constitucional atribudo ao Tribunal de Contas da Unio,
e por ser o objeto principal do presente estudo, ser efetuada abordagem especfica,
adiante, acerca do controle que a Corte de Contas exerce, enfatizando-se aspectos
histricos, a anlise da insero da Corte de Contas no cenrio jurdico, a natureza
jurdica de suas decises e, ainda, o exame da efetividade de sua atuao, bem como
o entrelaamento de suas atribuies com a participao popular.
II controle pblico no-estatal
a) controle social
Este controle polariza-se em relao ao controle pblico estatal exercido das
diversas formas explicitadas nos itens anteriores. modalidade de controle externo
cujo agente controlador a sociedade civil organizada ou o cidado, quando este
age individualmente por meio de instrumentos jurdicos colocados sua disposio,
tais como as denncias ou representaes Corte de Contas. O controle social,
mecanismo de manifestao da cidadania ativa, exercido por meio da participao
popular soerguendo-se como forma de expresso da democracia direta, pois se trata
da participao direta do cidado. O controle exercido pela sociedade manifesta-se
por iniciativas individuais dos cidados, pela participao em audincias pblicas e
por meio de rgos colegiados, tais como os conselhos gestores de polticas pblicas
criados para a fiscalizao e acompanhamento de transferncias financeiras da Unio
para os Estados e Municpios.
10
18
Cf. PARDINI, Frederico. Tribunal de Contas: rgo de destaque constitucional. Tese de

doutoramento na UFMG, 1997. p. 99 apud Luciano de Arajo Ferraz, op. cit., p. 107-8.
3. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

3.1. Natureza jurdica
Remonta s origens do TCU a controvrsia acerca da sua natureza, uma vez
que na exposio de motivos do Decreto n 966-A, de 7 de novembro de 1890, Rui
Barbosa definiu o Tribunal de Contas como corpo de magistratura intermediria
administrao e legislatura, o qual seria inserido na estrutura do Estado brasileiro
em posio autnoma, com atribuies de reviso e julgamento, cercado de garantias
contra quaisquer ameaas, de modo que pudesse exercer as suas funes vitais no
organismo constitucional, sem risco de converter-se em instituio de ornato
aparatoso e difcil. Nessa concepo, a instituio guardaria certa semelhana com
os demais tribunais do Poder Judicirio. Entretanto, na primeira Constituio
Republicana, em 1891, a redao do artigo 89 enquadrava o Tribunal de Contas como
rgo administrativo auxiliar, cuja atribuio era liquidar as contas da receita e
despesa e verificar a sua legalidade, antes de serem prestadas ao Congresso.
Jos Cretella Jnior considera o Tribunal de Contas como preposto do Poder
Legislativo, encarregado de fiscalizao oramentria. Argumenta o referido jurista
que todas as atribuies de controle e fiscalizao so estranhas funo jurisdicional
que, no Brasil, privativa do Poder Judicirio, e conclui que todas as funes
desempenhadas pela Corte de Contas so de natureza administrativa.11 Eduardo
Lobo Botelho Gualazzi perfilha-se a esse entendimento, salientando que o Tribunal
de Contas possui, entre outros atributos, o perfil de corporao administrativa
autnoma, que verifica e julga, mas no exerce a jurisdio, privativa do Poder
Judicirio, negando-lhe de forma categrica a essncia de rgo judicante, cujas
decises produzam a coisa julgada com definitividade.12
De outro lado, h os que reconhecem ao Tribunal de Contas parcela de funo
judicante, j que a Constituio Federal no seu artigo 71, inciso II, atribuiu ao TCU a
funo de julgar as contas dos administradores e demais responsveis por dinheiros,
bens e valores pblicos da administrao direta e indireta, includas as fundaes e
sociedades institudas e mantidas pelo Poder Pblico Federal, e as contas daqueles
que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuzo ao
Errio.
Entendo que o Tribunal de Contas exerce funo judicante, pois, como ressalta
Fausto Lustosa Neto,13 tal exerccio no decorre do emprego da palavra julgamento
na Constituio, mas - sim - do sentido definitivo da manifestao da Corte, que sob
11
Natureza jurdica do Tribunal de Contas, Revista de Informao Legislativa, Braslia, a. 24, n.

94, abr./jun., 1987, p.183.
12
Regime Jurdico dos Tribunais de Contas, p.185-7
13
A natureza jurdica das decises do Tribunal de Contas, Revista do TCDF, Braslia, n 15, p.
15-27.
19
esse aspecto restrito, decide conclusivamente. Se a regularidade das contas pudesse

dar lugar a nova apreciao pelo Poder Judicirio, o pronunciamento do Tribunal de
Contas resultaria em mero e intil formalismo. Como averba Giuseppe Chiovenda,
citado por Fausto Lustosa Neto, a jurisdio, que inerente soberania do Estado,
una na sua essncia e fracionada no seu exerccio. 14
3.2. Decises do TCU: ttulo executivo judicial ou extrajudicial ?
A Constituio Federal estabeleceu em seu 3 do art. 71 que as decises do
TCU que imputem dbito ou multa tm eficcia de ttulo executivo, remanesce
entretanto a discusso acerca da natureza jurdica das suas decises.
Osvaldo Rodrigues de Souza, ao perscrutar o mago dessa questo, entende
que as decises emanadas da Corte de Contas constituem-se ttulos executivos
extrajudiciais, ante a taxatividade da enumerao dos ttulos executivos judiciais, no
art. 584 do Cdigo de Processo Civil.15
Com efeito o legislador foi taxativo ao relacionar como ttulos executivos
judiciais: I - a sentena condenatria proferida no processo civil; II - a sentena
penal condenatria transitada em julgado; III - a sentena homologatria de
conciliao ou de transao, ainda que verse matria no posta em juzo; IV - a
sentena estrangeira, homologada pelo Supremo Tribunal Federal; V - o formal e
a certido de partilha, VI a sentena arbitral,16 procedendo de modo diverso em
relao aos ttulos executivos extrajudiciais, ao possibilitar, no inciso VII do art. 585,
que a lei confira fora executiva aos demais ttulos no relacionados no referido
dispositivo.
Argumenta o retrocitado autor que o carter das deliberaes de um colegiado
de foro constitucional, composto de Ministros que gozam de direitos, garantias e
vencimentos de juzes do alto escalo da magistratura, poderia ser entendido como
judicial. Entretanto, a Carta Poltica no lhe atribuiu tal qualificao, no pargrafo 3
do artigo 71, o que torna foroso classific-lo de extrajudicial, ante a falta de sinalizao
nesse sentido e tendo em vista a natureza jurdica do TCU.17
Desse modo, em tese, o devedor poder reapresentar no mbito judicial, quando
da propositura da ao de execuo pela Advocacia Geral da Unio,18 as mesmas
alegaes apresentadas no processo de contas apreciado pelo TCU, ocorrendo assim
o total reexame da matria, em contraposio ao fato de ter o Supremo Tribunal
14
Fausto Lustosa Neto, op. cit., p. 16
15
Osvaldo Rodrigues de Souza, A fora das decises do Tribunal de Contas, 1998, p. 41-2.
16
Art. 584 com a redao determinada pela Lei n 10.358/2001.
17
Idem, ibidem, p. 14: O autor define a natureza jurdica do Tribunal de Contas como instncia
administrativa colegiada, autnoma, de foro constitucional, pertencente ao Legislativo.
18
A AGU representa a Unio judicial e extrajudicialmente, conforme art. 131 da Constituio

Federal e art. 1, da Lei Complementar n 73/93.
20
Federal j ter se manifestado que salvo nulidade decorrente de irregularidade

formal grave ou manifesta ilegalidade, do Tribunal a competncia exclusiva para
julgamento de contas dos responsveis por haveres pblicos.19
Carlos tila lvares da Silva equipara a deciso condenatria exarada pelo
TCU a mera pea exordial do processo de execuo, salientando que a ao judicial
de cobrana executiva no recebe qualquer prioridade ou preferncia em relao s
outras.20 Entretanto, tal viso simplista acerca da natureza do ttulo executivo pareceme injustificada, considerando que as questes decididas pela Corte de Contas
constituem matria prejudicial em relao cognio judiciria, podendo ser
classificadas em coisa julgada administrativa, quando gerarem situao jurdica
individual, semelhana das decises atingidas por prazo prescricional ou decadencial,
tornando-se insuscetvel de reapreciao em outras esferas do Poder.21
Lincoln Magalhes da Rocha, 22 que perfilha o entendimento da corrente
doutrinria que propugna pela implementao da mudana no texto constitucional,
salienta que a simples atribuio de efeito executivo s decises das Cortes de Contas
oferece percalos pertinentes ao juzo executivo, em face da amplitude da defesa
admitida, que pode inclusive ensejar discusses no aspecto meritrio dos ttulos.
Nesse vis, em sesso extraordinria realizada em 12/07/95 (Processo n 023.454/94-6),
o Plenrio do TCU acolheu a proposta do Ministro-Relator Fernando Gonalves e
autorizou o encaminhamento ao Congresso Nacional de sugesto no sentido de que
seja modificada a redao do 3 do art. 71 da Constituio Federal, de modo a ser
atribuda eficcia de ttulo executivo judicial s decises do TCU.23
inegvel que as decises prolatadas pelo TCU no possuem eficcia de
ttulo judicial, em razo da sua natureza jurdica, pois - embora a Corte de Contas
ocupe posio peculiar na estrutura dos Poderes - no se inclui entre os rgos do
Poder Judicirio, dispostos taxativamente no artigo 92 da Constituio Federal; apenas
exerce, no que couber, as atribuies elencadas no artigo 96. Tal circunstncia no
suficiente para conferir natureza judicial s decises proferidas pela Corte de Contas
que imputem dbito ou multa.
19
Recurso Extraordinrio (RE-55821/PR) julgado em 18/09/1967, Ministro-Relator Vctor Nunes,

publicado no Dirio de Justia de 24/11/67, p.3949.
20
Funes dos Tribunais de Contas, Fiscalizao de gastos pblicos no Brasil, p. 45.
21
Perfilham-se a esse entendimento Eduardo Lobo Botelho Gualazzi, op. cit., p. 204/205 e Bento
Jos Bugarin, Revista do TCU, v.25, n 62, p. 65.
22
Lincoln Magalhes da Rocha, eficcia das decises dos Tribunais de Contas, Revista do Tribunal
de Contas do Estado de Minas Gerais, 1995, p. 214.
23
A PEC n 535/97, de autoria do Dep. Paulo Rocha (Partido dos Trabalhadores) estabelece que
as decises do TCU de que resulte imputao de dbito ou multa tero eficcia de ttulo
executivo judicial, ficando o respectivo responsvel inelegvel e inabilitado para praticar atos de
natureza patrimonial, enquanto no comprovar perante aquele rgo o ressarcimento do dbito
e o pagamento da multa.
21
Por outro lado, sou favorvel adoo da proposta esposada por Lincoln
Magalhes da Rocha, no sentido de conferir eficcia judicial s decises do TCU, em
que pese o fato de ensejar controvrsias a atribuio de eficcia judicial a decises
de uma entidade que no pertence ao Poder Judicrio.24 Entendo que a medida de
atribuir cunho judicial s decises condenatrias do TCU reveste-se de extrema
razoabilidade, em face da garantia de liquidez, certeza e definitividade a essas
manifestaes, esvaziando de vez os argumentos que defendem a inexistncia do
exerccio de funo judicante pela Corte de Contas. bices nesse sentido ressoam
como misonesmo, uma vez que a modificao sugerida conferir maior eficcia s
decises proferidas, ensejando resultados profcuos para a sociedade, j que,
sinergeticamente, a medida aperfeioa a preveno, o controle e a represso das
condutas ilcitas provocadoras de leso ao Errio.
A converso das decises do TCU em ttulo judicial conduziria reduo do
uso de recursos meramente procrastinadores no processo de execuo, dando maior
efetividade s decises da Corte de Contas. De fato, na ao baseada em ttulo
executivo judicial o devedor somente poder se livrar da execuo forada mediante
a utilizao de embargos, nas restritas hipteses, atinentes forma, especificadas no
art. 741 do CPC, cuja enumerao taxativa,25 ao passo que, se o fundamento da
execuo for ttulo extrajudicial, o artigo 745 do referido diploma legal permite, em
embargos, a alegao de qualquer matria de defesa que seja lcito deduzir no processo
de conhecimento, alm das hipteses contempladas no citado art. 741.
3.3. Legitimidade e efetividade do controle exercido pelo TCU
O controle da legitimidade oferece novos contornos atuao do TCU, pois
lhe permitiu avaliar, inclusive, as polticas pblicas governamentais, sem limitar-se
apenas verificao da conformidade legal. A legitimidade, em nova perspectiva, no
se apia estritamente na norma ou no fato social, mas deve ser vista a partir do
equilbrio entre os valores e os princpios jurdicos.
24
Osvaldo Rodrigues de Souza, op. cit., p. 42-3: a tese de conferir executoriedade plena s
decises dos Tribunais de Contas foi acolhida no 18 Congresso dos Tribunais de Contas do
Brasil, porm o relator Carlos Pinna de Assis manifestou-se em contrrio, alegando que a
proposio levaria quebra da estrutura de competncias em que se funda a organizao do
Estado.
25
Cf. art. 741, do CPC, na execuo fundada em ttulo judicial, os embargos s podero versar
sobre: I - falta ou nulidade de citao no processo de conhecimento, se a ao lhe correu
revelia; II - inexigibilidade do ttulo; III - ilegitimidade das partes; IV - cumulao indevida de
execues; V - excesso da execuo, ou nulidade desta at a penhora;VI - qualquer causa
impeditiva, modificativa ou extintiva da obrigao, como pagamento, novao, compensao
com execuo aparelhada, transao ou prescrio, desde que supervenientes sentena; VII
- incompetncia do juzo da execuo, bem como suspeio ou impedimento do juiz.
22
Ricardo Lobo Torres averba que a legitimao popular para deflagrar o processo
de controle externo, por meio de denncia ou representaes, outorga legitimidade
poltica ao Tribunal de Contas. Com efeito, a legitimidade do Estado democrtico
depende do controle da legitimidade da sua ordem financeira, conforme se depreende
do art. 70 da Constituio Federal. A interpretao desse dispositivo deve ser efetuada
em conjunto com os seguintes: art.74, 2, da CF, que legitima qualquer cidado,
partido poltico, associao ou sindicato a denunciar irregularidades ou ilegalidades
ao TCU; e art.31, 3, da CF, que coloca disposio de qualquer contribuinte as
contas dos Municpios, durante sessenta dias, para exame, apreciao e
questionamentos quanto legitimidade.26 Tais dispositivos constituem garantias
processuais que asseguram a abertura do controle de contas sociedade civil.
O Tribunal de Contas uma das garantias institucionais da liberdade, pois
garante os direitos fundamentais, em razo de sua singularidade no quadro
institucional do pas. Ernst Rudolf Huber, citado pelo autor, atribuiu ao controle de
contas a caracterstica de garantia institucional da Constituio, por se basear em
trs princpios jurdicos: a) a legalidade, que o vincula exclusivamente lei; b)
independncia, que o separa do Executivo; c) ausncia de lacuna, que probe os
espaos livre de controle.27
Quanto efetividade, o objetivo precpuo do controle assegurar a
regularidade da gesto pblica, por meio do combate malversao e ao desperdcio
de dinheiro, bens e valores pblicos. No se evidencia razovel avaliar a eficcia da
atuao do controle estatal apenas com base nas condenaes aplicadas pelo Tribunal
e no montante do ressarcimento efetuado em decorrncia desses julgamentos. Entendo
que a metodologia de avaliao mais adequada a esse propsito deve considerar os
resultados globais obtidos, a produtividade do rgo controlador, bem como a
integrao com a sociedade, de modo a revelar a participao ativa dos cidados,
sobretudo por meio da proposio de denncias e de representaes acerca de
irregularidades de que tenham conhecimento.
Os processos de denncia recebidos, em 2000, pelo TCU totalizaram 177,
significando um acrscimo de 18 % (dezoito por cento), em relao a 1999, e um
decrscimo de 2% (dois por cento), em face a 1998. Quanto s representaes, foram
autuados 869 processos dessa natureza, verificando-se uma tendncia de crescimento
na quantidade de processos julgados, que, em 2000, atingiu 560, significando uma
elevao de 60% (sessenta por cento) em relao a 1998, ano em que o nmero de
julgados totalizou 348 processos; e de 33%, se comparado ao ano de 1999, quando
foram julgados 418 processos.28 Tais quantitativos permitem inferir que a integrao
entre os controles estatal e social ainda incipiente. O controle social efetuado por
26
Ricardo Lobo Torres, a legitimidade democrtica e o Tribunal de Contas, Cadernos de Direito

Constitucional e Cincia Poltica, RT, ano1, n.4, jul./set., 1993, P. 194.
27
Die Institutionelle Verfassungsgarantie der rechnungsprufung Festschrift fr Arthur Nikisch,

1958. p. 334 apud Ricardo Lobo torres, op. cit, p. 195.
28
Tribunal de Contas da Unio, Relatrio de atividades do TCU em 2000, p. 17.
23
meio de denncias e representaes revela-se modesto, entretanto, em face da

tendncia de elevao dos quantitativos, conforme anteriormente verificado, podese afirmar que a integrao entre o controle estatal e o controle social tende a se
tornar mais efetiva.
4. CONTROLE SOCIAL DA ADMINISTRAO PBLICA
O controle pblico pode ser estatal ou social. O controle estatal e o controle
social no se antagonizam; ao contrrio, complementam-se dentro do mesmo
fenmeno: o controle da administrao pblica. O primeiro (controle estatal) referese fiscalizao a cargo do Poder Pblico, exercido interna e externamente
Administrao Pblica, por diversos agentes controladores estatais, no mbito dos
Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio. De outro lado, o controle social exercido
pelo cidado diretamente ou pela sociedade civil organizada, e se enquadra como
modalidade de controle externo, ao lado do controle judicial, controle parlamentar ou
poltico e do controle exercido diretamente pelo Tribunal de Contas.
A noo de controle social decorre da ampliao da esfera pblica29 e do
enfraquecimento dos limites entre Estado e Sociedade. A discusso em torno do
controle social tem aumentado diante da certeza de que preciso no s que o
aparato do Estado (res pblica) se torne efetivamente acessvel sociedade, mas
tambm que o espao pblico no se submeta nica e exclusivamente ao controle do
Estado, com a total aniquilao da esfera pblica no-estatal, entendida esta como
um setor de servios no-exclusivos do Estado, em que este reduz sua participao
direta e passa a atuar indiretamente, por meio de instrumentos de fiscalizao,
regulao e controle.30 Nesse setor, a propriedade no estatal, pois no envolve o
Poder do Estado; nem tampouco privada, pelo fato de haver concesso de subsdios
governamentais.31
29
Maria da Glria Gohn, Conselhos gestores e participao scio-poltica, 2001, p.36: define a
esfera pblica no-estatal, com apoio em Habermas, como o espao diferenciado da esfera
estatal propriamente dita, cuja natureza essencialmente poltica argumentativa, no qual se
debatem problemas coletivos da sociedade, e que comporta interao entre grupos organizados.
30
Fernando Facury Scaff, Contratos de gesto, servios sociais autnomos e interveno do

Estado, Revista Interesse Pblico, 2001, p.72, ao examinar a natureza dos entes paraestatais do
denominado terceiro setor, cujo surgimento o autor associa ao processo de refluxo da interveno
estatal direta na economia, trazido baila a abordagem efetuada pelo MARE, em que se
propugna pela submisso do espao pblico no-estatal a um controle misto: estatal e social.
31
O pblico no-estatal, criado pela reforma do Estado brasileiro, em realidade, surgiu da

imposio governamental lastreada no neoliberalismo negligenciando a participao dos
cidados, dando margem a mltiplos questionamentos sobre a sua legalidade e legitimidade,
uma vez que, sob as vestes da socializao do espao pblico, o programa de publicizao
apresentado em muito se assemelha a um processo de privatizao.
24
Os mecanismos de participao so diretamente afetados por condicionantes

da cultura poltica, haja vista a tradio estatista, centralizadora e patrimonialista,
que ensejaram o surgimento de relaes clientelistas entre o Estado e o cidado,
entretanto, tais condicionantes no tm se constitudo em fatores impeditivos ao
surgimento de diversas formas de participao dos setores populares no controle da
gesto pblica. A participao pode assumir duas vertentes: a primeira a que pe a
sociedade em contato com o Estado, viabilizando o aparecimento de instrumentos de
integrao, sobretudo nos aspectos de gesto e controle; enquanto que a segunda
busca o desenvolvimento autnomo da sociedade, sem envolvimento do aparelho
estatal. Entretanto, convm salientar que para o enfoque ora adotado relevante o
alcance da democratizao do aparelho estatal, no que se refere sua publicizao,
logo a primeira forma de participao a que interessa discusso em tela.
Norberto Bobbio, ao perscrutar a distino entre sociedade civil e Estado,
afirma que a contraposio entre as duas dinmicas persiste na realidade, mas observa
que em face da estatizao da sociedade ocorreu um processo inverso de
socializao do Estado32 desencadeado pelo desenvolvimento de diversas formas
de participao dentro das opes polticas, bem como pelo crescimento das
organizaes de massa que exercem, direta ou indiretamente, algum poder poltico.
Por fim, averba que a expresso Estado Social pode ser entendida no s no sentido
de Estado que permeou a sociedade, mas tambm no sentido de Estado permeado
pela sociedade.33
A dimenso da cidadania est ancorada na participao na esfera pblica,
sendo que a possibilidade de participao direta no exerccio do poder poltico confirma
a soberania popular como elemento essencial da Democracia. A noo de cidadania
ativa, distinta da cidadania passiva outorgada pelo Estado com a idia moral de
favor ou tutela, est fortalecida na Constituio de 1988 e implica o reconhecimento
da complementaridade entre a representao poltica tradicional e a participao
popular diretamente exercida.
Afirma David Held que a democracia participativa o principal contra-modelo
da esquerda democracia legal da direita, a qual emergiu como resultado das
convulses polticas dos anos 60, dos debates internos da esquerda e da insatisfao
com a herana da teoria poltica liberal e marxista.34 Os princpios da democracia
participativa podem ser promovidos de forma mais realista pela participao e pelo
controle diretos sobre elementos locais imediatos, complementados por competio
entre partidos e grupos de interesses nos assuntos governamentais.35
32
O autor ressalta que os dois processos o Estado que se faz sociedade e a sociedade que se faz
Estado so contraditrios, pois o primeiro conduziria ao Estado totalitrio (sem sociedade), e
o segundo, extino do Estado.
33
Estado, Governo, Sociedade: para uma teoria geral da poltica, p. 51-52.
34
Modelos de Democracia, p.227-30.
35
Idem, ibidem, p.234
25
As formas de participao cidad baseiam-se principalmente na criao de

novos canais e mecanismos de articulao entre a sociedade civil e a esfera pblica.
Essa nova esfera pblica no-estatal que incide sobre o Estado resulta de uma
construo democrtica e participativa que abre o Estado a um conjunto de
organizaes sociais ao admitir a tenso como mtodo decisrio. um espao pblico
no s para debates, mas tambm para gesto ou fiscalizao da coisa pblica pela
sociedade civil.
4.1. Controle Social e participao popular
Conquanto tenha sido adotado neste trabalho critrio de abordagem
restringindo a amplitude do estudo da participao popular, visualizando-a sobretudo
sob o aspecto do controle social exercido pela sociedade civil sobre o Estado, revelase de grande interesse elucidar as diferenas terminolgicas entre as expresses
controle social e participao popular.36 A diferena entre tais institutos deve ser
valorizada pela praticidade que possa proporcionar, pois o que interessa para fins
metodolgicos e de delimitao do tema circundar os aspectos inerentes ao exerccio
do controle social.
Maria Ins Souza Bravo iguala os conceitos de participao popular e controle
social, afirmando que o sentido da expresso controle social, empregado na
Constituio Federal o da participao da populao na elaborao, implementao
e fiscalizao das polticas sociais.37 Salienta entretanto que, historicamente, a
categoria controle social foi entendida apenas como controle do Estado ou do
Empresariado sobre as massas, sendo tal acepo corrente na Sociologia, significando
o poder coercitivo exercido sobre a sociedade, que se assemelha ao conceito de fato
social.
A distino entre controle social e participao popular amplamente analisada
por Carlos Ayres Britto,38 que inicia sua anlise afirmando que a expresso controle
popular ou controle social do Poder aplica-se fiscalizao que nasce de fora para
dentro do Estado, atribuindo a titularidade dessa fiscalizao aos particulares e
instituies da sociedade civil. Ao enfatizar que controle direito e no poder, afirma
que o controle social do poder expresso de direito pblico subjetivo, no do poder
poltico, existindo semelhana entre a liberdade de locomoo, o respeito integridade
fsica e moral do preso, a inviolabilidade domiciliar e o controle social.
36
JeanJacques Rousseau, Do contrato social, 2000: a liberdade vincula-se noo de participao,

havendo para o autor estreita ligao entre participao e controle.
37
Gesto democrtica na sade: potencial dos conselhos in: Poltica Social e Democracia, 2001,
p.45.
38
Revista de Direito Administrativo, Distino entre controle social do poder e participao

popular. Rio de Janeiro: Renovar, 1992. 189: 114-22, jul. /set.
26
Fabiana de Menezes Soares, divergindo desse entendimento, afirma que o

controle popular exercido pelos cidados modo de expresso do poder poltico,
pois, no pudesse o direito positivo oferecer garantias efetivao da participao
popular, seria esvaziado o sentido da participao popular, em face do dever do
Estado de assegurar liberdade aos cidados. Conclui, por fim, que no existe
antagonismo em conceber a participao popular como poder poltico que emana do
povo e como direito fundamental positivado pela Constituio Federal.39
Juarez Freitas em resposta indagao auto-suscitada, particularizada no
conceito jurdico de controle social, pontifica que esta expresso corresponde ao
exerccio do direito de fiscalizao por intermdio da participao popular da atividade
pblica, quanto eficincia e observncia dos limites estabelecidos na Carta
Poltica.40 O controle social, nesse prisma, espcie do gnero participao popular,
pois esta pode manifestar, dentre outras formas, por meio do controle da sociedade
sobre a gesto pblica.41
Ao perfilhar-me ao entendimento esposado por Juarez de Freitas, saliento que
o contedo amplo e genrico caracterstico da participao poltica abarca o aspecto
fiscalizatrio identificador do controle social. Nesse enfoque, a Constituio de 1988
prev autnticas formas de expresso do controle social, ao legitimar qualquer
cidado, partido poltico, associao ou sindicato a efetuar denncias de
irregularidades ou ilegalidades ao Tribunal de Contas da Unio (art. 74, 2, CF) e,
por extenso, aos Tribunais e Conselhos de Contas (art. 75).
A participao poltica forma de exerccio do poder poltico, ao passo que o
controle social refere-se ao exerccio de um direito pblico subjetivo. Por meio do
controle social o Estado forado a acatar a conduta indicada pelo cidado diante de
um fato potencialmente lesivo ao patrimnio pblico.
4.2. Princpio Participativo
Celso Antnio Bandeira de Melo42 define princpio como o mandamento
nuclear de um sistema, verdadeiro alicerce dele, disposio fundamental que se
irradia sobre diferentes normas, compondo-lhes o esprito e servindo de critrio
para sua exata compreenso e inteligncia, exatamente por definir a lgica e a
racionalidade do sistema normativo, no que lhe confere a tnica e lhe d sentido
harmnico.
Os princpios possuem contedo normativo e constituem a prpria realidade
jurdica, sendo, na lio de Jsus Gonzles Peres, citado por Fabiana Menezes Soares,
39
Direito Administrativo de Participao, p. 77-8.
40
O controle social do oramento pblico, 2001, p. 14.
41
Fernando Herren Aguillar, op. cit, p. 292-3, diverge desse entendimento ao conceber a
participao popular como espcie do gnero controle social.
42
Curso de Direito Administrativo, p. 139.
27
a base do ordenamento jurdico, a parte cambiante mutvel, que determina a

evoluo jurdica, ou seja, so idias fundamentais e informadoras da organizao
jurdica da nao.43
Princpio democrtico o que assegura o exerccio do poder pelo povo e para
o povo, sendo duas as categorias de direitos: a primeira, consiste no direito de
elaborao legislativa; a segunda, constitui-se nos direitos participativos.44 O
conceito de democracia se assenta na soberania e na participao popular, ou seja,
no exerccio do poder de forma direta e indireta.45
O princpio participativo caracteriza-se pela participao direta e pessoal
da cidadania na formao dos atos de governo,46 e integra o conceito de democracia
social, ligando-se problemtica de democratizao da sociedade.
4.3. Formas de Participao Popular
A participao poltica classifica-se em participao administrativa, executiva
e judicial, resultante da aplicao do critrio funcional, que estrutura as funes do
Estado na funo de produzir a norma legal funo legislativa; na funo de gerir
o interesse pblico confiado ao Estado funo administrativa; e na funo de
dirimir conflitos de interesses pela aplicao da norma legal funo judicial.47
Os mecanismos legais e constitucionais existentes, em conformidade com o
critrio funcional, subdividem-se em mecanismos de participao administrativa,
legislativa e judicial. Entretanto, especialmente os aspectos pertinentes atividade
administrativa merecero destaque, pois na gesto pblica que se patenteia a
necessidade da ao fiscalizadora, possibilitando a convergncia entre o controle
estatal e o controle social.
4.3.1. Participao na funo administrativa
A participao administrativa a modalidade que apresenta as formas mais
diversificadas, podendo ocorrer em quaisquer dos campos da atividade administrativa
43
Direito Administrativo de Participao, p. 66.
44
Idem, ibidem, p. 67.
45
O conceito de democracia reveste-se de elementos histricos, pois revela o estgio de evoluo

jurdico-poltico de determinada sociedade. Sua caracterizao inicia-se com a formao da
burguesia, quando surge a democracia liberal, com a primazia do interesse privado. Esta,
posteriormente, cedeu lugar democracia social, associada aos movimentos trabalhistas e ao
modelo marxista centralizador e ideologicamente dogmtico. Aps, assinalou rumo a nova
direo, assimilando valores associados s camadas populares e ao pluralismo da sociedade.
46
Op. cit., p. 145.
47
Diogo Figueiredo Moreira Neto, op.cit., p. 73-6.
28
do Estado, o que tem aproximado o administrado da deciso executiva, tornando-a

mais legtima.
Os graus de intensidade participativa do administrado podem ser
esquematizados e estruturados nas seguintes modalidades: a) participao
informativa; b) participao na execuo; c) participao pela consulta e d) participao
na deciso.48
A participao informativa o grau mais reduzido de participao, constituindose o mnimo que o Estado deve garantir, seja pela publicidade de seus atos, pela
orientao franqueada ao administrado, ou pela publicidade dos debates e das razes
de decidir. A publicidade deve se dar em qualquer das atividades do Estado, mas se
reveste de especial relevncia quando se refere relao com os administrados.
A participao na execuo ocorre no momento da implementao das decises.
No ordenamento econmico, no social e, principalmente, no fomento pblico, a adeso
do administrado execuo dos planejamentos governamentais pode ser at o elemento
decisivo para o xito dos empreendimentos.
A participao pela consulta antecede o momento de deciso manifestandose por meio de audincias pblicas, debates pblicos, coleta de opinies e participao
institucional de administrados em rgos colegiados mistos. Essas modalidades
podem ser teoricamente introduzidas em quaisquer atividades da Administrao
Pblica servios pblicos, ordenamento econmico, ordenamento social e fomento
pblico.
A participao na deciso a modalidade por meio do qual a lei defere uma
parcela do poder decisrio do Estado ao administrado, atribuindo-lhe tambm uma
frao de responsabilidade nos resultados da deciso administrativa. Admite gradaes
no envolvimento do participante, podendo ocorrer desde a simples provocao da
Administrao para que adote uma postura at a co-deciso, pelo voto ou pelo veto,
mediante a participao em audincias pblicas, em colegiados deliberativos, dentre
outras.
4.4. Mecanismos de controle social na funo administrativa
Os mecanismos de controle social so amplos, merecendo, entretanto,
tratamento pormenorizado as inovaes trazidas pela Lei de Responsabilidade Fiscal
(Lei Complementar n 101/2000), especialmente no que se refere atuao do TCU e
ao controle direto pela sociedade, visto que traz consigo diversos instrumentos de
aperfeioamento da gesto fiscal. Convm examinar, tambm, alguns aspectos
inerentes s entidades do terceiro setor, enfatizando-se o papel das organizaes
no-governamentais. De igual modo, como valioso instrumento de ampliao da
efetividade do controle social, merece destaque o oramento participativo, que ainda
no realidade no mbito federal, mas j foi implantado por algumas administraes
municipais, com sucesso.
48
Idem, ibidem, p. 88.
29
As audincias pblicas, bem como os instrumentos colocados disposio

da sociedade para provocar a atuao do Tribunal de Contas da Unio, quais sejam,
as denncias e representaes, demandam enfoques especficos por se tratarem de
mecanismos que possibilitam a integrao entre o controle pblico estatal - na acepo
de que sua iniciativa tem acolhimento por parte de rgos do Estado - e o controle
social, que se origina na sociedade civil organizada.
Diogo Figueiredo Moreira Neto arrola como institutos de participao
administrativa a coleta de opinio, o debate pblico, a audincia pblica, o colegiado
pblico, a co-gesto paraestatal, a assessoria externa, a delegao atpica, a
provocao do inqurito civil, a denncia aos Tribunais ou Conselhos de Contas e a
reclamao relativa prestao de servios pblicos.49 Interessa, no entanto, ao
objetivo deste trabalho o instituto da audincia pblica; os colegiados pblicos ou
conselhos gestores de polticas pblicas;50 e a denncia ao Tribunal de Contas. O
instituto do inqurito civil est afeto s funes institucionais do Ministrio Pblico,
logo extrapola o escopo do presente estudo, que est adstrito aos vnculos entre os
institutos de participao e a atuao da Corte de Contas.
4.4.1. Responsabilidade fiscal
A transparncia na gesto pblica constitui um dos principais alicerces da Lei
de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n 101/2000) e fundamental para que
a sociedade acompanhe de que forma os gastos esto sendo utilizados e se os
eventuais desvios de recursos esto sendo recuperados. A responsabilidade na
gesto fiscal pressupe a ao planejada e transparente, em que se previnem riscos
e corrigem desvios capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas, mediante o
cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obedincia a
limites e condies, no que tange renncia de receita; gerao de despesas com
pessoal, da seguridade social e outras; dvidas consolidada e mobiliria; operaes
de crdito, inclusive por antecipao de receita; concesso de garantia e inscrio
em Restos a Pagar (1 do art. 1 da LRF).
A citada lei afirma que so instrumentos de transparncia da gesto fiscal,
aos quais ser dada ampla divulgao, inclusive em meios eletrnicos de acesso
pblico: os planos, oramentos e leis de diretrizes oramentrias; as prestaes de
contas e o respectivo parecer prvio; o Relatrio Resumido da Execuo Oramentria
e o Relatrio de Gesto Fiscal; bem como as verses simplificadas desses documentos
(art. 48, caput, da LRF). A transparncia ser assegurada tambm mediante incentivo
participao popular e realizao de audincias pblicas, durante os processos de
elaborao e de discusso dos planos, lei de diretrizes oramentrias e oramentos,
conforme disposto no pargrafo nico do art. 48, do referido diploma legal.
49
Op. cit., p. 125.
50
Terminologia adotada por Maria da Glria Gohn, na obra Conselhos gestores e participao
scio-poltica, 2001, p. 70-1.
30
Alm dos mecanismos institucionais de informao, existem organizaes nogovernamentais que se prestam a efetuar esse controle da transparncia da gesto.
Destaca-se a Transparncia Internacional que uma organizao nogovernamental, com sede em Berlim, na Alemanha, cujo objetivo aumentar a
accountability governamental e combater a corrupo nacional e internacional.
Accountability51 associa-se existncia de mecanismos institucionais efetivos que
permitam o controle sobre os que descumprem responsabilidades bsicas. A
accountability plena exige transformaes na sociedade e ampliao da cidadania,
de modo que possibilite efetivo engajamento do administrado na gesto da coisa
pblica, fornecendo-lhe o discernimento necessrio compreenso do vnculo
existente entre gesto regular de recursos pblicos e qualidade de vida.
4.4.2. Terceiro setor
Ainda que carea de definio precisa, convencionou-se chamar de terceiro
setor o segmento composto de organizaes privadas, sem fins lucrativos, que
possuem finalidades pblicas, mas so independentes do Estado e das empresas
privadas.52 Esse setor envolve, portanto, organizaes sem fins lucrativos, atividades
de filantropia e caridade, e Organizaes No-Governamentais (ONGs). Ceclia Zioni
averba que o Estado o primeiro setor, reunindo organismos pblicos; o mercado
o segundo, aglutinando as organizaes empresariais e privadas, origem da oferta de
servios; e o terceiro setor, independente do Estado e do mercado, o que d origem
aos bens pblicos, como segurana, cidadania e ambiente.53 Saliente-se que a
Constituio Federal reconhece nos artigos 194, 195 e 204 que o Estado no pode
isoladamente se encarregar das aes sociais e inclui a participao das entidades
filantrpicas na formulao das polticas pblicas e na concretizao de iniciativas
na rea de seguridade, abrangendo sade, previdncia e assistncia social, isentandoas da contribuio previdenciria.54
O terceiro setor significa o fortalecimento da sociedade civil em contraponto
iniciativa pblica de controle social, que compromete a participao popular ao
ditar as regras. caracterstico das organizaes do terceiro setor o estabelecimento
de nova relao de foras na sociedade, estimulando a cidadania e favorecendo o
51
Considera-se a responsabilidade pela prestao de contas como a acepo mais adequada para
o termo em ingls.
52
Fernando Facury Scaff, Contratos de gesto, servios sociais autnomos e interveno do

Estado, Revista Interesse Pblico, 2001, p. 73, alinha entre as entidades do terceiro setor, ao
lado das OS e das OSCIP, os Servios Sociais Autnomos, os quais compem o denominado
sistema S (SESI, SENAI, SENAC, SENAR e SENAT).
53
Problemas Brasileiros, n. 337, p.4-5, jan./fev., 2000.
54
Agitao, Grande soluo para grandes problemas, So Paulo, v. 6, n. 39, p. 33-37, mai./jun.,
2001.
31
surgimento e aperfeioamento de movimentos sociais de opinio e presso social. O

Poder Pblico, ao definir a composio dos colegiados pblicos mistos, favorece a
deciso governamental, gerando desequilbrios em desfavor da manifestao espontnea
da sociedade. As deficincias estruturais do controle social podero ser gradativamente
suprimidas em face da atuao crescente do terceiro setor no controle da gesto pblica,
pois h entidades desse segmento canalizando recursos para cursos de capacitao
destinados sociedade civil.55 A eficcia dos conselhos de acompanhamento e controle
social poder ser ampliada com a participao das entidades do terceiro setor,
especialmente no que se refere qualificao dos conselheiros.
O controle dessas organizaes exercido pelo Conselho Nacional de
Assistncia Social, o qual tambm concede registro e certificado s entidades
consideradas de fins filantrpicos. O Fundo Nacional de Assistncia Social FNAS
pode transferir recursos financeiros para o desenvolvimento de aes continuadas
de assistncia social diretamente s entidades privadas de assistncia social,
independentemente da celebrao de acordo, convnio, ajuste ou contrato, em carter
excepcional, quando o repasse no puder ser efetuado diretamente ao Estado, Distrito
Federal ou Municpio, em decorrncia de inadimplncia desses entes com o sistema
de seguridade social, na forma da Lei n 9.604/98, art.2-A.56
4.4.3. Oramento participativo
As experincias brasileiras, relativas participao popular na elaborao do
Oramento Municipal, tm demonstrado ser esta uma forma mais democrtica de
deciso e que d maior segurana ao Poder Pblico no tocante ao planejamento e
distribuio dos recursos em benefcio da maioria. O espectro da participao popular
amplo, iniciando-se com a elaborao oramentria, onde a despesa pblica recebe
os contornos iniciais, at a efetiva execuo das despesas aprovadas, de tal forma
que o controle social prvio assegure a plena efetividade dos gastos a serem efetuados.
A poltica de Oramento constitui-se incentivo direto e convincente para a
democratizao das associaes de bairro, contribuindo para ampliar a discusso
interna e mobilizar pessoas no sentido de buscarem melhoria para a comunidade
local. O efeito desta mobilizao a reduo das desigualdades organizacionais
entre os grupos participantes ao longo do tempo, resultado do exerccio da democracia
participativa. Decorre da o fortalecimento do poder de presso sobre os organismos
municipais, conduzindo abertura de informaes sobre aes de governo,
desmistificando as aparentemente inextricveis decises tcnicas, transformando-as
em informaes simples e acessveis maioria, possibilitando suprimir argumentos
falaciosos e desprovidos de razes tcnicas, usados para fundamentar a rejeio ou
a mudana das demandas votadas como prioritrias comunidade.
55
Ceclia Zioni, Problemas Brasileiros, p. 6, autora registra iniciativa nesse sentido por parte da
Associao Paulista de Magistrados.
56
BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Transferncias de recursos e a Lei de responsabilidade

fiscal: orientaes fundamentais., p. 46.
32
Em nvel federal, o oramento participativo sofre restries por parte dos

parlamentares, a exemplo da manifestao contida no voto do Senador Edison Lobo,
Relator da Proposta de Emenda Constituio n 04, de 12 de fevereiro de 1996, de
autoria do Senador Pedro Simon.57 A PEC consistia na incluso do inciso III, no 9,
do artigo 165, sugerindo que a regulamentao da forma de participao da
populao e de suas entidades no processo oramentrio se daria em nvel
infraconstitucional, por meio de Lei Complementar. Alm disso, atravs da incluso
do 10 ao artigo 165, atribua aos Poderes Executivo e Legislativo o dever de promover
a participao direta de cidados brasileiros ou de entidades civis legalmente
constitudas, no processo de elaborao, aprovao e controle da execuo do
plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e dos oramentos anuais.
Os argumentos utilizados para oferecer parecer contrrio proposio situamse na estimada complexidade do processo decisrio na rea federal e no suposto
conflito de interesses entre os participantes do processo, caso em que, conforme
afirma o Senador-Relator, resultaria em reduzido grau de participao. Ora, a teor da
proposta apresentada, a matria seria detalhada quando da regulamentao em lei
complementar, oportunidade em que se poderiam criar os instrumentos adequados a
viabilizar a participao popular e o controle social do oramento. Deste modo,
conquanto apresente base lgica a alegao pertinente complexidade do oramento
federal, o argumento que situa a pluralidade de opinies como bice adoo do
oramento participativo no pode ser acolhido como razovel, pois a participao
popular no pode ser limitada gesto pblica de baixa complexidade, em que estejam
envolvidos apenas recursos de pouca relevncia, nem tampouco deve sofrer restries
por motivo de diversidade de interesses entre os cidados.
Conclusivamente, pode ser afirmado que oramento participativo uma forma
primorosa de inserir grandes idias em um modelo de pequeno porte, barato e gil, no
qual pode ser identificado o efetivo exerccio da democracia direta, propugnada por
Jean-Jacques Rousseau. Nele, o povo atua no centro dos debates e participa at as
ltimas instncias da elaborao e execuo das leis oramentrias e de planejamento.
4.4.4. Audincias pblicas
A audincia pblica definida por Diogo de Figueiredo Moreira Neto como o
instituto de participao administrativa, na modalidade consultiva, facultada a
indivduos e a grupos sociais determinados, que legitimam a ao administrativa,
formalmente disciplinada em lei, por meio da qual se exerce o direito de expor
preferncias e opes que possam conduzir o Poder Pblico a uma deciso dotada de
maior aceitao consensual.58
57
Pedro Simon, PEC n 4, de 96, Disponvel em: <http://www.senado.gov.br/web/

senador/HPPadrao/homepadrao.cfm?codparl=68&ufparl=RS&partparl=PMD>.
Acesso em: 26 dez. 2001.
58
op. cit., p. 129.
33
Insere-se no rol dos mecanismos ou instrumentos de participao dos cidados

na esfera administrativa, ao lado da coleta de opinio, debates e consultas pblicas,
colegiado pblico e diversas formas de co-gesto. marcante seu carter pedaggico,
uma vez que estabelece um importante canal de acesso participao cidad,
emergindo ampla possibilidade de conscientizao e educao do administrado acerca
de polticas pblicas elaboradas e das diretrizes que nortearo sua execuo.
mediante a realizao dessas audincias que o cidado ouvido e pode
opinar, de modo eficaz, notadamente a respeito daqueles assuntos que interessam
coletividade, permitindo que sejam institucionalizados os mais diversos tipos de
processos administrativos envolvendo decises concernentes a servios pblicos e
ao ordenamento econmico e social. Sempre que houver envolvimento de interesses
coletivos e difusos possvel a utilizao de audincia pblica, uma vez que tal
instituto guarda estreita correlao com a participao popular, e mais restritamente
com o controle social.
Os pleitos, opinies e sugestes externados pelos cidados participantes,
aps a devida apreciao pblica, devem ser considerados pelo rgo administrativo
responsvel pela implementao das decises, tal postura legitima o mecanismo
cooperativo, pois torna til tudo aquilo que foi discutido em sede de audincia. O
consenso dos cidados acerca dos provimentos emitidos pelos centros
administrativos competentes acarretar uma maior eficcia das decises
administrativas, bem como uma maior legitimidade do poder estatal.
No processo administrativo a audincia pblica reveste-se da maior importncia
como instrumento de participao e controle social, pois alm de possibilitar aos
cidados maiores e melhores informaes acerca das diretrizes dos rgos
administrativos, assegura ampla publicidade e transparncia no que se refere aos
assuntos de interesse da coletividade, tornando a Administrao Pblica apta a
adotar um provimento mais adequado ao interesse pblico.
Tal mecanismo propicia aos cidados atuarem tanto na fase instrutria dos
processos administrativos quanto na fase decisria propriamente dita, evoluindo da
participao informativa e consultiva para a decisria. A primeira etapa, em regra, no
vincula os rgos pblicos ao que for proposto na audincia, j que se prioriza nessa
fase o acesso da populao s informaes, acolhendo-se ou no as sugestes que
enriquecero a fase de tomada de deciso. Na fase decisria, entretanto, o resultado
da audincia pblica vinculante.59 Desde que obrigatria, na forma da lei, a realizao
de audincia ser condio de validade do processo administrativo em que est
inserida, ao passo que, sendo mera faculdade promov-la, descabe a pena de
invalidade da deciso administrativa.
Na legislao brasileira encontra-se diversas referncias realizao de
audincias pblicas. No que se refere ao processo administrativo no mbito da
Administrao Pblica Federal, o artigo 31 da Lei n 9.784/99 faculta ao rgo
competente abrir perodo de consulta pblica para manifestao de terceiros, antes
59
34
Gustavo Henrique Justino de Oliveira, As audincias pblicas e o processo administrativo

brasileiro, p. 575.
da deciso do pedido, se no houver prejuzo para a parte interessada, quando a

matria do processo envolver assunto de interesse geral. O pargrafo 2 do mesmo
dispositivo confere aos que comparecerem audincia o direito de obter, da
Administrao, resposta fundamentada. O art. 32 possibilita, a juzo da autoridade,
diante da relevncia da questo, a realizao de audincia pblica para debates sobre
a matria do processo antes da tomada de deciso. Os resultados da consulta e
audincia pblica e de outros meios de participao de administrados devero ser
apresentados com a indicao do procedimento adotado, conforme o art. 34.
A Lei n 8.666/93 estabelece no seu artigo 39 a obrigatoriedade de iniciar o
processo licitatrio com uma audincia pblica, sempre que o valor estimado para
uma licitao ou para um conjunto de licitaes simultneas ou sucessivas for superior
a 100 (cem) vezes o limite previsto no art. 23, inciso I, alnea c do referido diploma
legal. A no realizao da referida audincia conduz nulidade da licitao.
A Lei Complementar n 101/2000, que estabelece normas de finanas pblicas
voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal, determina ao Poder Executivo no
4 do artigo 9 a realizao de audincia pblica at o final dos meses de maio,
setembro e fevereiro, para demonstrao e avaliao do cumprimento das metas
fiscais de cada quadrimestre, na comisso referida no 1 do art. 166 da Constituio
Federal ou equivalente nas Casas Legislativas estaduais e municipais.
A realizao de audincia pblica preceder ao processo decisrio que implicar
efetiva afetao de direitos dos agentes econmicos do setor eltrico ou dos
consumidores, a teor do 3 do art. 4 da Lei 9.427/96, que instituiu a Agncia Nacional
de Energia Eltrica Aneel e do art. 21 do Decreto n 2.335/97 que aprovou sua
Estrutura regimental. Os objetivos da audincia consistiro em: I - recolher subsdios
e informaes para o processo decisrio da Aneel; II - propiciar aos agentes e
consumidores a possibilidade de encaminhamento de seus pleitos, opinies e
sugestes; III - identificar, de forma mais ampla possvel, todos os aspectos relevantes
matria objeto da audincia pblica; IV - dar publicidade ao regulatria da
Aneel.
Tambm prev a realizao de audincias pblicas a Lei n 9.478/97 que instituiu
o Conselho Nacional de Poltica Energtica e a Agncia Nacional do Petrleo, dispondo
no seu art.19 que as iniciativas de projetos de lei ou de alterao de normas
administrativas que impliquem afetao de direito dos agentes econmicos ou de
consumidores e usurios de bens e servios da indstria do petrleo sero
precedidas de audincia pblica convocada e dirigida pela ANP.
Em nvel infralegal, as audincias pblicas esto referenciadas em vrios
normativos, a exemplo do artigo 9 do Decreto 1.651/95, que regulamenta o Sistema
Nacional de Auditoria no mbito do Sistema nico de Sade; dos artigos 32 e 33 do
Decreto n 3.029/99, que aprova o regulamento da Agncia Nacional de Vigilncia
Sanitria ANVISA; e do artigo 32 do Decreto 3.327/2000, que aprovou o regulamento
da Agncia Nacional de Sade Suplementar ANS.
Uma outra hiptese de realizao de audincias pblicas refere-se ao processo
de licenciamento ambiental, envolvendo a publicidade do estudo de impacto ambiental.
35
Tem amparo constitucional no art. 225 que considera o patrimnio ambiental como
bem de uso comum do povo, logo se torna necessrio possibilitar o acesso popular
aos instrumentos da poltica de preservao, melhoria e recuperao da qualidade do
meio ambiente. O art. 10, inciso V, da Resoluo CONAMA n 237, de 19/12/97, prev
como uma das etapas do licenciamento ambiental a realizao de audincia pblica,
quando couber.
A realizao de audincia pblica, nos termos do art. 2, caput, da Resoluo
CONAMA n 009/87, ocorrer quando houver solicitao de entidade civil, do
Ministrio Pblico, dos cidados (em nmero mnimo de cinqenta), ou ainda a juzo
do rgo Ambiental, sempre que este julgar necessrio. No caso de no realizao de
audincia pblica solicitada, a licena concedida no ter validade (art. 2, 2).
Realizada a audincia, a ata e o Relatrio de Impacto Ambiental (RIMA), serviro de
base para anlise e parecer final do rgo licenciador acerca da aprovao ou no do
projeto (art. 5).
A realizao de audincias pblicas nos processos administrativos vem ao
encontro do postulado de legitimidade do poder, inerente ao Estado de direito
democrtico, e est relacionada com a aplicao dos princpios previstos no art. 37,
caput, da Constituio da Repblica, possibilitando a real observncia do direito de
informao previsto no art. 5, inciso XXXIII da CF, bem como dos princpios do
contraditrio e da ampla defesa, assegurando assim a observncia do devido processo.
4.4.5. Denncias e representaes
Na participao administrativa, na modalidade fiscalizadora, merecem destaque
os mecanismos que provocam a atuao do Tribunal de Contas e estabelecem um
liame entre o controle estatal e o controle social, quais sejam: as denncias e
representaes.
O Tribunal de Contas, em sentido amplo, rgo auxiliar no apenas do
Congresso Nacional, mas de todas as esferas de Poder (Legislativo, Executivo e
Judicirio), bem como da sociedade civil organizada, pois presta auxlio ao Legislativo
no controle externo, fornecendo-lhe informaes, pareceres e relatrios; auxilia a
Administrao e o Judicirio na autotutela da legalidade e no controle interno,
orientando a sua ao e controlando os responsveis por bens e valores pblicos, e
est a disposio do cidado que pode acion-lo para apurar denncias e
representaes, na forma da lei.
A Constituio Federal, no 2 do art. 74, assegura a qualquer cidado, partido
poltico, associao ou sindicato o direito participativo de denunciar irregularidades
e ilegalidades perante o Tribunal de Contas da Unio. Tal pargrafo atribui
especialssima funo ao TCU ao facultar aos legitimados, de modo amplssimo, a
provocao da ao fiscalizatria autnoma, ficando sobremodo patenteado que a
ordem jurdica brasileira tem nos Tribunais de Contas um instrumento da cidadania
ativa, o que os torna, tambm por isso, indispensveis ao bom funcionamento do
regime democrtico
36
A denncia deve referir-se a administrador ou responsvel sujeito jurisdio

do TCU, devendo ser redigida em linguagem clara e objetiva, conter o nome legvel
do denunciante, sua qualificao e endereo, e estar acompanhada de indcio
concernente irregularidade ou ilegalidade denunciada, podendo ser dirigida ao
presidente do Tribunal ou a qualquer dos relatores. Sendo procedente a denncia,
devidamente autuada em processo, a ela sero aplicveis os procedimentos de
fiscalizao adequados com vistas apurao do fato. O processo instaurado somente
pode ser arquivado mediante despacho fundamentado do relator e aps a realizao
das diligncias cabveis. O quantitativo de denncias recebidas anualmente evidencia
que o cidado tem se engajado de forma crescente no processo de fiscalizao e
controle da Administrao Pblica.60
As Representaes so exposies acerca de irregularidades, ilegalidades ou
omisses verificadas em assuntos de competncia do TCU. Os expedientes
provenientes de senadores ou deputados federais, que comunicam a ocorrncia de
irregularidades, tambm so tratados como representao. De acordo com o art. 113,
1, da Lei n 8.666/93, qualquer licitante, contratado ou pessoa fsica ou jurdica
pode representar ao TCU contra irregularidades na aplicao da referida lei. Em outra
vertente, a Lei n 9.452, de 20.3.97, faculta s cmaras municipais representarem ao
Tribunal sobre irregularidades na liberao de recursos federais para os respectivos
municpios. O nmero mdio de representaes recebidas anualmente pela Corte de
Contas supera quatrocentos processos,61 o que demonstra intensa interao entre a
sociedade civil e o controle estatal a cargo do TCU.
4.4.6. Conselhos gestores de polticas pblicas
Os conselhos ou colegiados pblicos so rgos pluripessoais que
desempenham funes deliberativas ou de aconselhamento e tm sua composio
formada por agentes pblicos e membros da sociedade civil ou determinados
segmentos dela. Constituem-se instrumentos de expresso, representao e
participao da populao, de natureza interinstitucional, exercendo papel de
mediadores na relao sociedade/Estado. A origem desses institutos est associada
s lutas e demandas populares e a presses da sociedade civil pela redemocratizao
do pas. A participao se institucionaliza junto estrutura regular da Administrao
Pblica, correspondendo a uma funo permanente cometida a um representante no
eleito da sociedade ou a segmentos interessados na atuao do rgo colegiado.
60
O TCU recebeu 117, 169 e 177 denncias em 1998, 1999 e 2000, respectivamente, tendo
julgado ou apreciado 141, 116 e 138 processos, nos referidos perodos, conforme Relatrio
Anual de Atividades do TCU em 2000, p.17 e 22.
61
O TCU recebeu 421, 826 e 869 representaes em 1998, 1999 e 2000, respectivamente,
tendo julgado 348, 418 e 560 processos dessa natureza, nos anos mencionados, conforme
Relatrio de Atividades do TCU em 2000, p.17 e 22.
37
Jos Reinaldo Lopes associa a criao dos conselhos ao processo de

redemocratizao em que os movimentos sociais apresentaram-se como atores
polticos relevantes e conseguiram inserir no texto constitucional a idia de
participao popular no Estado, fazendo com que fossem includos tambm, em
determinados setores da Administrao Pblica a participao da sociedade civil
organizada.62
A atuao dos atuais conselhos gestores de polticas pblicas vincula-se
reordenao das polticas pblicas, diferenciando-se dos antigos conselhos
comunitrios, surgidos no final dos anos 70, criados pelo prprio Poder Pblico para
mediar suas relaes com os movimentos sociais e organizaes populares. No
guardam relao com os conselhos populares surgidos na dcada de 80, cujo ncleo
central de atuao era a reivindicao pela garantia de participao popular, pouco
expressiva na poca, nem tampouco com os fruns civis no-governamentais, visto
que estes se compem exclusivamente de representantes da sociedade civil e se
caracterizam pela fora de mobilizao e de presso, alm de que, usualmente no
possuem assento institucionalizado junto ao Poder Pblico. Por fim, deve-se ressaltar
que tambm no se assemelham com os conselhos de notveis, que so essencialmente
assessorias especializadas atuando em reas especficas do governo.
A concepo dos modernos conselhos gestores de polticas pblicas
deliberativos, de composio paritria, entre representantes do Poder Executivo e de
instituies da sociedade civil, advm do exerccio da cidadania, erigida
constitucionalmente como um dos fundamentos da Repblica Federativa do Brasil, e
constituem-se instrumentos concretos da democracia participativa. Possuem amplo
potencial de transformao poltica, podendo se efetivamente representativos
gerar nova formatao s polticas pblicas e produzir transformaes polticas, pois
sua atuao intrnseca ao processo de formao das polticas e das tomadas de
decises.
Travam-se, atualmente, debates acerca de qual seria o papel central dos
conselhos. Questiona-se se eles estariam limitados a atuar apenas no plano da consulta
ou se a atuao deles deve incidir efetivamente sobre a gesto descentralizada dos
recursos pblicos. A posio que outorga funo deliberativa aos conselhos, qual
me filio, implica o surgimento de governos que tenham como diretrizes as questes
da participao e da cidadania, aceitando os conflitos como parte da discusso das
estratgias de gesto pblica.63
A interface entre a atuao dos conselhos e a fiscalizao do TCU de grande
importncia, no apenas no tocante ao recebimento de denncias e representaes
acerca de irregularidades detectadas na gesto dos recursos repassados, mas tambm
no que se refere ao prprio funcionamento desses institutos de participao. Nas
fiscalizaes realizadas pelo Corte de Contas so identificadas, freqentemente,
62
Jos Reinaldo de Lima Lopes, Os conselhos de participao popular validade jurdica de

suas decises, Revista AMB, ano 1, n. 3, nov./dez, 1997, p. 36.
63
Maria da Glria Gohn, Conselhos gestores e participao sociopoltica, 2001, p. 90.
38
deficincias no desempenho dos conselhos, momento em que surge a oportunidade

para adoo de medidas de correo com vistas ao aperfeioamento do controle
social.
Entendo que reside nesse ponto um importante elo entre o controle social e o
controle estatal, possibilitando a convergncia dos controles, pois, constatadas as
falhas operacionais na atuao dos conselhos, o TCU poder exercer sua funo
pedaggica promovendo a orientao dos conselheiros, de modo a expurgar as
incorrees consignadas no funcionamento do rgo colegiado, o que conduzir,
por via oblqua, ao aperfeioamento do controle estatal exercido pela Corte de Contas,
j que sero reduzidas as irregularidades na proporo do aumento da efetividade do
controle desempenhado pelos conselhos.
Dentre as razes da ineficcia dos controles promovidos pelos conselhos,
podem ser mencionados os seguintes fatores: falta de definio precisa das
competncias e atribuies dos conselhos; ausncia de instrumentos jurdicos de
apoio s suas decises; falta de publicidade das informaes necessrias para efetivar
uma mobilizao social para acompanhamento e participao nesses conselhos;
reduzido nvel de conscincia poltica da grande massa da populao; e carncia
tcnico-educacional dos conselheiros para lidarem com informaes de natureza
jurdico-contbil.
Com efeito, a instituio dos conselhos tem revelado profunda interferncia
do Poder Pblico na sua estrutura e funcionamento, dando-lhe feies de controle
pblico estatal, relegando a segundo plano a funo primordial de proporcionar
sociedade civil mecanismos de exerccio do controle sobre a Administrao Pblica.
O problema que a maioria da populao no participa nem est representada nos
conselhos, nem mesmo mantm vnculos associativos.
As questes da paridade e da representatividade constituem problemas
cruciais no que tange eficcia dos conselhos gestores de polticas pblicas. A falta
de critrios tcnicos que garanta efetiva igualdade de condies entre os participantes
tem levado alguns doutrinadores a sugerir que a renovao do mandato dos
conselheiros seja parcial, para no coincidir com o mandato dos dirigentes e prefeitos
municipais. O acoplamento dos referidos mandatos propicia a ingerncia do Poder
Pblico na atuao dos conselhos, que passam a ter papel meramente figurativo.
Alm disso, conquanto possuam carter deliberativo, as decises dos conselhos
no so obrigatoriamente acatadas pelo Poder Executivo, sobretudo quando
contrariam interesses dos gestores pblicos, pois inexistem mecanismos legais nesse
sentido.
Esse mecanismo de participao popular depende, de forma direta, da
publicidade dos atos da Administrao Pblica, pois o acesso s informaes
fundamental para que se processe efetivamente o controle social, tornando possvel
a adoo de medidas reparadoras ou repressoras contra quem seja responsvel por
danos causados ao Errio. No basta a presena numrica das pessoas no conselho
gestor, necessrio franquear a seus componentes o acesso a informaes e dotlos de conhecimentos especficos sobre o funcionamento da estrutura estatal, sem,
39
no entanto, integr-lo ou incorpor-lo teia burocrtica. A decodificao das

informaes, que assegure a participao qualificada, exige o preparo tcnico dos
conselheiros. Tal qualificao imprescindvel ao aperfeioamento dos conselhos pode ser obtida por meio de cursos, seminrios, trocas de experincias, fruns, espaos
culturais e eventos.
A ausncia de financiamento que permita a qualificao dos conselheiros e o
aparelhamento dos conselhos, haja vista a necessidade de instalaes fsicas e
equipamentos adequados ao seu funcionamento, um dos fatores que dificultam o
aprimoramento do controle social praticado por esses institutos. A no remunerao
dos conselheiros advindos da sociedade civil, em contraposio queles que so
oriundos do governo, tambm se constitui como bloqueio apregoada paridade que
deve existir na composio do organismo colegiado.
Os representantes do Estado so membros que trabalham em atividades dos
conselhos durante seu perodo de expediente de trabalho normal, com a remunerao
do cargo que ocupa, tm acesso a dados e informaes, tm infraestrutura de suporte
administrativo e esto, em geral, habituados linguagem tecnocrtica, ao passo que
os representantes da sociedade civil no tm acesso a esses meios: no h
remunerao, estrutura administrativa, capacitao adequada ou parmetros que
fortaleam a interlocuo entre os representantes da sociedade civil com os
representantes do governo.
4.5. Inovaes e perspectivas nos controles estatal e social
A reforma do Estado iniciada em 1995 tem entre suas metas, alm da reduo
do tamanho da estrutura estatal, o aparelhamento da burocracia para oferecer servios
de melhor qualidade sociedade e viabilizar a integrao dos cidados no processo
de definio, implementao e avaliao da ao pblica.64
Contar ento com o auxlio da sociedade na fiscalizao desse novo universo
que se forma de maior alcance e com relaes internas muito mais complexas ,
ao mesmo tempo, a garantia de um reforo significativo aos controles oficiais j
existentes e a possibilidade de um novo marco no relacionamento Estado-cidado,
fundado desta vez na democratizao das informaes, na maior difuso do poder e
em princpios como o da eficincia e da moralidade pblica.
4.5.1. Novas atribuies do TCU em face da LRF
A Lei de Responsabilidade Fiscal inovou o ordenamento jurdico brasileiro e
ampliou o leque de competncias do TCU, ensejando a implementao de medidas
no mbito daquela Corte de Contas. Em razo disto, o TCU editou a Resoluo n 142,
de 30/05/2001, na qual dispe sobre as competncias atribudas ao Tribunal de Contas
64
40
BRASIL. Programa da qualidade e participao na administrao pblica. Cadernos MARE.

Braslia: Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado, 1997 (v. 4).
da Unio pela Lei Complementar n 101/2000, denominada Lei de Responsabilidade

Fiscal LRF.
Dentre outras atribuies, o mencionado ato normativo dispe no seu art. 1
que, nos termos do art. 59 da LRF, compete diretamente ao Tribunal de Contas da
Unio: verificar o clculo do limite da despesa total com pessoal na esfera federal
(art.1, inciso I); e alertar aos Poderes ou rgos federais, quando constatar uma das
seguintes situaes: a) a possibilidade de limitao de empenho e movimentao
financeira, prevista pelo art. 9 da LRF; b) realizao de gastos com pessoal superiores
a noventa por cento do limite do montante da despesa total; c) que os montantes das
dvidas consolidada e mobiliria, das operaes de crdito e da concesso de garantia
encontram-se acima de noventa por cento dos respectivos limites; d) que os gastos
com inativos e pensionistas encontram-se acima do limite definido em lei; e) a
ocorrncia de fatos que comprometam os custos ou os resultados dos programas ou
indcios de irregularidades na gesto oramentria (art 1, inciso II).
O mencionado normativo destaca ainda, no seu art. 2, que o TCU deve fiscalizar
o cumprimento das normas da Lei de responsabilidade Fiscal, com nfase no que se
refere a: a) alcance de metas fsicas e fiscais estabelecidas na LDO (inciso I); b)
limites e condies para a realizao das operaes de crdito (inciso II) e c) condies
para inscrio em restos a pagar (inciso III); e d) medidas para o retorno da despesa
total com pessoal ao respectivo limite, a teor dos arts. 22 e 23 da LRF (inciso IV).
Ademais, a citada Resoluo salienta que os limites da despesa total com pessoal
sero informados aos Poderes e rgos federais e divulgados no Dirio Oficial da
Unio e na sua homepage.65
4.5.2. Integrao sistmica entre os agentes controladores
A colaborao mais estreita entre os agentes controladores um dos aspectos
mais relevantes para que se assegure a gesto pblica trilhada nos princpios da
moralidade e da eficincia. Imprescindvel, portanto, seja incrementado o intercmbio
entre os rgos de fiscalizao, tanto na rea de treinamento de pessoal quanto em
aes de cooperao nas fiscalizaes, eliminando-se a atuao isolada e estanque
das instncias de controle.
A integrao dos agentes controladores com a sociedade civil organizada
permitiria a efetiva implementao do controle social, superando as barreiras oponveis
ao controle pblico estatal, que no podendo ser onipresente, fica impossibilitado de
tomar conhecimento de todas as irregularidades que ocorrem no mbito da
Administrao Pblica.
Um importante mecanismo de integrao dos controles estatal e social, criado
por iniciativa pblica, refere-se Lei 9.452, de 30/3/97, que trata da fiscalizao das
transferncias de recursos a prefeituras. O art. 1 desse diploma legal dispe que os
rgos e entidades da administrao federal direta e as autarquias, fundaes
pblicas, empresas pblicas e sociedades de economia mista federais notificaro
65
<http:\\www.tcu.gov.br>.
41
as respectivas Cmaras Municipais da liberao de recursos financeiros que tenham

efetuado, a qualquer ttulo, para os Municpios, no prazo de dois dias teis, contado
da data da liberao. Ao mesmo tempo obriga as prefeituras a notificarem os
partidos polticos, os sindicatos de trabalhadores e as entidades empresariais,
com sede no Municpio, da respectiva liberao, no prazo de dois dias teis, contado
da data de recebimento dos recursos. O art. 3 da mencionada lei prev a
representao das cmaras de vereadores ao TCU, caso alguma das notificaes
deixe de ocorrer.
4.5.3. Atuao das ONGs e dos conselhos gestores de polticas pblicas
A parceria das Organizaes No-Governamentais com a Administrao Pblica
tornou-se realidade com a implantao do Plano de Reforma do Estado, iniciado em
1995. No seu bojo, a Lei 9.790, de 23/3/1999, criou a figura jurdica da Organizao da
Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIP), com o objetivo de integrar esfera do
Estado as entidades do terceiro setor. As entidades privadas podem ser qualificadas
por um termo de parceria, a partir do qual podero gerenciar recursos pblicos,
assumindo obrigaes relativas ao cumprimento de metas, publicidade das atividades
desenvolvidas e abertura de suas finanas ao controle de um conselho fiscal.
Essas formas de cooperao privada e parceria com o Poder Pblico, de
importncia crescente na sociedade complexa atual, esto diretamente vinculadas
idia de participao popular, entretanto ainda incipiente a integrao das ONGs
com os instrumentos de controle social criados por iniciativa pblica. O
estabelecimento de uma conexo entre as ONGs e os conselhos de participao
popular, criados na rea de polticas pblicas da sade e da educao, a meu ver,
tende a evoluir no sentido do aperfeioamento do controle social das polticas
pblicas.
Os colegiados pblicos gestores, deliberativos ou consultivos tm
apresentado reduzida eficcia em suas aes de controle. Uma das razes da
deficincia de desempenho desses mecanismos de controle social a falta de
capacitao dos conselheiros. Alm disso, por se tratar de trabalho voluntrio no
remunerado, o exerccio desse mister depende da conscientizao do cidado quanto
importncia do controle que realiza. necessrio, portanto, assegurar a participao
ativa e consciente dos cidados nesses entes, possibilitando, de lege ferenda, que
as ONGs integrem efetivamente a sua composio, assegurando os meios que
financiem seu aparelhamento e garanta a capacitao dos conselheiros.
5. CONCLUSO
O controle pblico estatal, entendido no mbito deste trabalho como a
fiscalizao, a cargo do Poder Pblico, exercida sobre os Poderes Legislativo, Executivo
e Judicirio, por agentes controladores estatais situados interna e externamente
Administrao Pblica, acompanhando o compasso da transformao do Estado,
42
que se mostrou ineficiente ante as modernas demandas da sociedade, no tem

apresentado resultados que, por si s, excluam a necessidade de outros controles
advindos da esfera pblica no-estatal.
foroso convir que a efetividade do TCU limitada, pois no possui estrutura
suficiente para fiscalizar exaustivamente todas as entidades que esto submetidas
sua jurisdio, alm disso as dimenses territoriais do Brasil e as extensas atribuies
que lhe foram outorgadas pela Constituio Federal de 1988, do profundo respaldo
concluso de que, isoladamente, o controle pblico estatal no tem o condo de
combater a corrupo e produzir resultados na proporo desejada pela sociedade.
O controle social, cujo conceito neste trabalho recebeu a conformao de
exerccio do direito de fiscalizao da atividade pblica, por intermdio da participao
popular, quanto eficincia e observncia dos limites estabelecidos na Constituio
Federal, tambm no possui o condo de combater, isoladamente, de modo eficaz, os
desvios e desmandos na Administrao Pblica, pois a participao popular ainda
incipiente. O controle social apoiado na participao ativa e consciente ainda uma
utopia, como tem sido evidenciado em experincias ocorridas nos programas sociais
na rea de educao (FUNDEF e o PNAE), e de sade (SUS), para os quais so
destinados recursos financeiros transferidos pela Unio.
Os conselhos criados para assegurar a regularidade da gesto dos recursos
federais destinados implementao de polticas pblicas, constituem-se em
instrumentos de expresso, representao e participao da populao, pois possuem
carter interinstitucional e exercem papel de mediadores na relao sociedade/Estado.
Entretanto, tais colegiados nem sempre tm atingido sua finalidade, j que so
passveis de manipulao ou desprezo por parte de gestores descompromissados
com a efetividade social desses programas.
Desta sorte, do lado do controle pblico estatal, a atribuio de natureza
judicial s decises condenatrias prolatadas pelas Cortes de Contas revela-se medida
de forte impacto para o aperfeioamento das instituies oficiais de controle. Em
outra vertente, o aperfeioamento do controle social deve ser buscado a partir da
qualificao dos membros dos colegiados pblicos e da adoo de critrios tcnicos
para a escolha dos conselheiros. Deve, tambm, ser propiciado o intercmbio entre
as Organizaes No-Governamentais e os referidos conselhos, de modo que se
torne efetivamente possvel oferecer treinamento aos seus membros e ampliar o
controle por parte da sociedade, evitando que o controle social seja mero simulacro
de fiscalizao para legitimar manobras ilegtimas, com vistas prtica de atos ilcitos
na gesto dos recursos pblicos descentralizados.
O controle social e o controle estatal no possuem alicerces que os permitam
funcionar satisfatoriamente de forma isolada, como historicamente tem sido
demonstrado, logo a integrao sistmica entre os controles fundamental para o
seu aperfeioamento, exsurgindo o controle social como mecanismo proeminente
que permite dar maior amplitude fiscalizao da gesto pblica. Os problemas
enfrentados, tais como o reduzido nvel de participao da sociedade civil, a falta de
qualificao dos conselheiros em rgos de composio colegiada e a ausncia de
43
mecanismos legais adequados que confiram maior efetividade ao controle social so

aspectos conjunturais que devem ser superados, medida que se consolide a
cidadania ativa.
Nesse caminho de convergncia, que constitui o elo entre a esfera pblica e a
comunidade, o TCU deve ser inserido como um mecanismo disposio da sociedade
que deve desincumbir-se eficientemente do mister de apurar as denncias e
representaes levadas ao seu conhecimento, realizando auditorias e inspees com
vistas obteno da verdade real, por meio de averiguaes. Essa atuao do TCU
deve ser aperfeioada continuamente, assim como os demais mecanismos de controle
social, no entanto, devem ser escoimadas dos debates as propostas desprovidas de
fundamentao tcnica, coerncia e base lgica que propugnam pela mera extino
da Corte de Contas, sob a argumentao falaciosa de que o culpado pelos desvios de
recursos a prpria instituio controladora e no o gestor pblico mprobo.
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47
O CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE DOS ATOS

NORMATIVOS PELOS TRIBUNAIS DE CONTAS
Vandr Augusto Brigo1
1. Introduo
H certo tempo se discute acerca da possibilidade dos Tribunais de Contas
manifestarem-se sobre a (in) constitucionalidade de atos normativos2 , inclinando-se
tanto a doutrina quanto a jurisprudncia no sentido de atribuir a essas Cortes
Controladoras a faculdade de examinar a adequao dos textos legais ou atos da
administrao frente Constituio. O Supremo Tribunal Federal, por exemplo, chegou
a editar a Smula 347:
O Tribunal de Contas, no exerccio de suas atribuies, pode
apreciar a constitucionalidade das leis e dos atos do Poder Pblico
A propsito, tal debate recebeu tratamento especial por ocasio do XVII
Congresso dos Tribunais de Contas do Brasil, acontecido em setembro de 1993 na
cidade de So Luiz do Maranho, quando foram levadas aprovao trs teses: O
Controle de Constitucionalidade e os Tribunais de Contas, de autoria da Procuradora
do MP junto ao TC/DF, Dra. Cludia F. Pereira; As Leis Inconstitucionais e os
Tribunais de Contas, cujo autor foi o Dr. Joo dos Santos P. Braga, Procurador da
MP junto ao TCE/AM e A Inconstitucionalidade das Leis e Atos Normativos, de
autoria do Dr. Fernando Augusto Mello Guimares, ento Assessor Jurdico do TCE/
PR. Exsurgiu claro das exposies tanto dos examinandos quanto dos Conselheiros
debatedores, a competncia da Corte de Contas pronunciar-se sobre a
constitucionalidade dos atos do poder pblico, idia fundada nas seguintes premissas:
1) A apreciao sobre a constitucionalidade das leis no pode ser entendida
como um privilgio do Poder Judicirio; nesse sentido, podem os demais
Poderes do Estado, assim como o Tribunal de Contas, de maneira
adequadamente justificada, negar aplicabilidade aos atos normativos
inconstitucionais, sendo-lhes lcito, pois, deixar de cumprir o mandamento
inconstitucional sob o argumento de que este, por assim ser, representaria
verdadeiro cncer no ordenamento jurdico, poderia/deveria por todos
ser combatido, como asseverou o saudoso Jos Luiz de Anhaia Mello (exConselheiro do TCE/SP e ex-Professor de Direito Constitucional da USP):
1
Procurador da Fazenda Nacional, Ex-Analista de Controle Externo do TCE/SC (Consultor)
Signo sob o qual pode-se entender, Conforme Daniele R. F. Coutinho (in Cadernos de Direito
Constitucional e Cincia Poltica n 24/141) (...) todos aqueles [atos] que, embora no sejam
lei em sentido formal, tm contedo de lei.
48
Ao Tribunal [de Contas] compete o poder-dever de negar

cumprimento s leis inconstitucionais. De fato, se a lei
inconstitucional um abastema jurdico, como se no existe, no deve
um Tribunal trata-la como elemento hbil sob pena de dar efeitos
jurdicos a algo nulo e no simplesmente anulvel (grifou-se) 3 , 4
2) So as Cortes de Contas rgos verdadeiramente autnomos, e
portanto desvinculados de todos os Poderes do Estado (Legislativo,
Executivo e Judicirios) 5 , aos quais cabem tambm, por imperativo
funcional, a misso de dizer o direito ao aplicar a lei frente ao caso
concreto (no entender de alguns, em certos casos, inclusive com ares
de definitividade 6 ), conforme anota Roberto Rosas de forma muito
clara e sinttica ao justificar o enunciado sumular:
In Revista do tribunal de Contas do Estado de So Paulo n 73.
Para compreender melhor o entendimento segundo o qual podem os poderes do Estado

negarem cumprimento s normas que entederem inconstitucionais vide: Josaphat Marinho in:
Leis Inconstitucionais e o Poder Executivo in RDP n 71/50; Themstocles B. Cavalcanti in
Do Controle da Constitucionalidade. 1 ed. Forense: Rio de Janeiro, 1966. p. 177-180: RE n
85.787-SC: Relator Min. Soarez Munhoz (STF): A administrao Pblica pode negar-se a dar
cumprimento lei inconstitucional
A propsito interessante trazer a seguinte lio do Min. Octvio Galloti (STF) sobre os Tribunais
Controladores: Reconheo, a este ltimo [o Tribunal de Contas], como no poderia
deixar de faz-lo, uma faixa prpria de atuao que no pode ser concentrada no
Poder Legislativo. O Tribunal de Contas da Unio, padro obrigatrio das Cortes
estaduais correspondentes, composto de ministros investidos das mesmas
garantias da magistratura dotado da prerrogativa conferida aos Tribunais do
Poder judicirio, tem sua esfera prpria de atuao direta estabelecida na
Constituio. A despeito da ambigidade da expresso auxlio do Tribunal de
Contas, utilizada pela Constituio ao estabelecer o modo de exerccio do controle
externo, pelo Poder Legislativo, patente, no sistema, autonomia do Tribunal,
que no guarda vinculo de subordinao para o Congresso, nem deve ser entendido
como mera assessoria deste. ([...] incluiu-se) Apud Braga, Joo Santos. As Leis
Inconstitucionais e o Tribunal de Contas in Anais do XVII Congresso de Tribunais de Contas
do Brasil. 1993, So Luis. Maranho.
Entendendo no ser absoluto o princpio da inafastabilidade do Poder Judicirio (art. 5, XXXV

da CRFB/88) se posto em confronto com a atribuio de julgar concedida pela Constituio aos
Tribunais de Contas (art. 71, II da CRFB/88), pela irrevisibilidade das decises exaradas pelos
Tribunais de Contas em julgamento de contas dos administradores e daqueles que deram
causa a dano ao errio pblico, com consistncia de argumentos advoga Jorge Ulisses Jacoby
Fernandes in Tomada de Contas Especial. Braslia, DF: Braslia Jurdica, 1998, p. 25.
49
O art. 71 da Constituio prev o exerccio pelo Tribunal de Contas

da verificao da ilegalidade de qualquer despesa, inclusive as
decorrentes de contratos, etc.; e a legalidade das concesses iniciais
de aposentadoria, reformas e penses. Em face desses preceitos
basilares, cabe Corte de Contas o exame das exigncias legais
nos casos enunciados e em geral a ela submetidos, colocando o seu
exame em confronto com a Constituio, no procedendo o
argumento da privatividade da interpretao das leis pelo Poder
Judicirio. Se os atos submetidos ao Tribunal de Contas no esto
conforme a Constituio, logo so atos contra a lei, portanto
inconstitucionais. Lcio Bittencourt no foge deste ponto quando
afirma caber essa declarao a todos os tribunais ordinrios ou
especiais, apesar de pertencer a ltima palavra ao STF (O Controle...,
p. 34), encontrando a adeso de Carlos Maximiliano (Comentrios
Constituio, v. III/263) 7 .
Verificada a possibilidade de os Tribunais de Contas exercerem, de fato,
o controle de constitucionalidade, cabe investigar ento em quais circunstncias
tal exame poderia ser levado a cabo.
Nesse sentido, interessante primeiramente rever-se algumas questes
pertinentes ao prprio controle de constitucionalidade em si.
2. Breves noes acerca do Controle de Constitucionalidade
Prev a Constituio da Repblica Federativa do Brasil CRFB/88, duas
formas de controle: o difuso e o concentrado.
Pelo controle concentrado, o exame da constitucionalidade feito pela via
direta, atravs de ao prpria, declaratria de inconstitucionalidade ou de
constitucionalidade (art. 102, I, a) intentada com a finalidade especfica de
obter a declarao de (in) constitucionalidade 8 . Para tanto, unicamente
competente o Supremo Tribunal Federal (art. 102, I, a) 9 , que pode ser provocado
neste sentido, mediante o requerimento de uma gama restrita de legitimados
7
In Direito Sumular. 9 ed. So Paulo: Malheiros. 1998. p. 137.
A propsito vale destacar que o pronunciamento acerca da (in)constitucionalidade de dado ato

normativo tem dupla face. Se a Corte Suprema se pronuncia no sentido de julgar improcedente
a ao direta de inconstitucionalidade-ADIn que lhe foi dirigida porque entendeu pela
constitucionalidade do ato. Desse mesmo modo mas em reverso, se a Corte decidir pela
improcedncia da ao declaratria de constitucionalidade-ADC, porque entendeu
inconstitucional o dispositivo posto em discusso.
Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituio, cabendolhe: I processar e julgar, originariamente: a) a ao direta de inconstitucionalidade de lei
ou ato normativo federal ou estadual e a ao declaratria de constitucionalidade de lei ou
ato normativo federal;
50
(art.103daCRFB/88)10, cuja deciso tem o condo de gerar efeitos retroativos

data da edio do ato julgado inconstitucional (ex tunc), a no ser que por razes
de segurana jurdica ou de excepcional interesse social (art. 27 da Lei 9.868/99)
assim no entenda o Tribunal.
Por ser meio de ataque direto pois combate a norma em si ou pelo menos uma
parte dela em sua abstratatalidade o julgado atinge a todos indistintamente e no s
aqueles que participarem do processo de declarao de inconstitucionalidade (erga omnes).
Uma vez declarada pelo Pretrio Excelso a inconstitucionalidade, a norma
inquinada tida como automaticamente extirpada do ordenamento jurdico, no se
revestindo de condio sine qua non a comunicao a qualquer rgo ou Poder.
J no controle pela via difusa, tambm chamada de via de exceo, a
declarao ocorre incidentalmente, no curso de um processo, de ofcio11 ou mediante
a argio de uma das partes envolvidas na demanda, na defesa de seu interesse. A
competncia para declarar a inconstitucionalidade neste caso aberta, podendo
qualquer juiz, temporrio ou vitalcio, faz-lo12 .
Sendo o rgo julgador um Tribunal (e rgo pertencente ao Poder Judicirio),
a declarao imprescindir no entanto, dos votos da maioria absoluta dos membros
ou dos membros do respectivo rgo especial (art. 97 da CRFB/88)13 e surtir efeitos
retroativos (ex tunc) apenas entre as partes dos participantes do processo (inter partes).
A norma declarada inconstitucional no entanto continuar a ser aplicada a
todos. No caso do pronunciamento advir do Supremo Tribunal Federal (que
naturalmente pode conhecer da argio tambm pela via acidental julgando um
recurso extraordinrio, por exemplo), ato contnuo declarao proceder este alto
Tribunal a comunicao ao Senado Federal, a quem caber, mediante apreciao
discricionria, suspender a eficcia do ato normativo (art. 52, X)14 em relao a quem
do processo no foi parte, suspenso esta cujos efeitos no retroagiro no tempo (ex
10
Podem propor a ao de inconstitucionalidade: I o Presidente da Repblica; II a Mesa

do Senado Federal; III a Mesa da Cmara dos Deputados: IV a Mesa de Assemblia
Legislativa; V o Governador do Estado; IV o Procurador-Geral da Repblica; VII o
Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil ; VIII partido poltico com representao
no Congresso Nacional; IX confederao sindical ou entidade de classe de mbito nacional.
11
Neste sentido vide Gilmar Ferreira Mendes in Controle de Constitucionalidade:. So Paulo:

Saraiva, 1990, p.202.
12
Neste sentido vide Nelson Oscar de Souza: A Inconstitucionalidade in Cadernos de Direito

Constitucional e Cincia Poltica n 25/50: Gilmar Ferreira Mendes in ob. cit. p. 347.
13
Somente pelo voto da maioria absoluta de seus membros ou dos membros do respectivo
rgo especial podero os tribunais declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo
do Poder Pblico.
14
Compete privativamente ao Senado Federal: (...) X suspender a execuo, no todo ou em

parte, de lei declarada inconstitucional por deciso definitiva do Supremo Tribunal Federal:.
51
nunc), tendo ento por vlidos todos os atos at ento praticados com supedneo
no ato normativo suspenso.
Assim, pode-se bem concluir com as palavras de Daniele R. F. Coutinho,
sobre as diferentes finalidades de ambas as formas de controle:
Foi em razo destas consideraes que Meirelles Teixeira afirmou,
com base no observado por Crisafulli, que o controle da constitucionalidade
tinha dupla finalidade: primeira, a defesa da prpria Constituio, isto ,
no interesse objetivo da legalidade, da consonncia com as normas inferiores
com as normas hierrquicas superiores; segunda, a defesa ou proteo de
direitos subjetivos dos particulares, porventura lesados ou ameaados de
violao, direta ou indiretamente, pela norma ordinria inconstitucional,
podendo-se talvez, admitir, como faz aquele autor, que esta proteo das
situaes subjetivas se conceba como meio tcnico da legitimidade das leis
frente Constituio, isto , legalidade constitucional, objetivamente
considerada15 (grifou-se)
Refore-se apenas que a declarao de (in) constitucionalidade por excelncia,
pela via direta, atacando a lei ou o ato normativo in abstracto, compete somente o
Supremo Tribunal Federal faz-lo, pois assim expressamente a Constituio determinou
(art. 102, I, a)16 . Quando se diz porm, que podem os tribunais e os juzes declararem
a (in) constitucionalidade pela via incidental (controle difuso), como se depreende
do que foi exposto acima, corresponde esta afirmativa na verdade no a uma conduta
de declarao, mas sim a mero afastamento (da aplicabilidade frente a caso concreto)
da norma acoimada de inconstitucional, equivalendo, portanto, a uma negativa de
cumprimento: isto sob o argumento de que o ato, afrontando a Constituio deve ser
tido como inexistente, aplicando-se ento as demais normas do ordenamento jurdico,
simplesmente como se o ato inquinado sequer viesse a existir.
3. Exame da (in) constitucionalidade pelo Tribunal de Contas
Se consideradas em sentido estrito algumas das digresses anteriores, poder-seia apressadamente concluir outrossim, que em razo do fato da Constituio dar a entender
que apenas os tribunais pertencentes ao Poder Judicirio poderiam dizer incidentalmente
da constitucionalidade dos atos normativos, no poderiam faz-lo os Tribunais de Contas.
Tal assertiva, no entanto, no pode ser encarada como correta justamente em
razo do que j exposto no item n 1 deste estudo: ora, como s Cortes Controladoras
cabe a funo constitucional de dizer o direito (ainda que sem ares de definitividade)
sobre dado caso concreto (CRFB/88 art. 71, II, III, IV, VIII, IX e X, preponderantemente)
por bons motivos que a elas tambm seja dado operar o controle da adequao,
formal ou material, das leis em relao Constituio.
15
Controle Incidental da constitucionalidade das leis no Direito brasileiro. In Cadernos de

Direito Constitucional e Cincia Poltica n 24/137.
16
Cujos termos esto reproduzidos na nota de rodap n 08. retro.
52
Infere-se de todo modo, que se de um lado podem ditas Cortes pronunciarse sobre a (in)constitucionalidade dos atos normativos, vista da competncia
exclusiva da Suprema Corte (art. 102, I a da CRFB/88), assim podem faz-lo
somente pela via incidental e com efeitos restritos s partes envolvidas no processo
objeto do julgamento ou apreciao (inter partes)17 e desde que, em prol da
harmonia dos procedimentos, seja a deciso tambm acolhida por dois teros das
Cortes. Em consonncia com algumas dessas idias, pelo menos, a lio de
Themstocles Brando Cavalcanti, ainda muito atual em nossos dias:
A declarao de inconstitucionalidade , entretanto, prerrogativa
do Poder Judicirio, de que no pode se utilizar o Tribunal de Contas sem
invadir a esfera daquele Poder, mas ao apurar a sua prpria competncia
em face da Constituio e das Leis e ao apreciar os atos submetidos ao seu
julgamento nada impede que o Tribunal de Contas examine a validade e a
eficcia das leis e dos seus atos administrativos perante a Constituio,
deixe de aplic-los e reconhea o seu vigor quando manifesta a
inconstitucionalidade. 18 (grifou-se)
Nesse sentido, sendo-lhes lcito levar a cabo apenas o controle difuso,
podem os Tribunais de Contas meramente afastar a incidncia de norma
inconstitucional no caso concreto sob seu exame, tomando, pois, como vigente,
aquela(s) existentes ao tempo anterior edio da norma aoitada. A respeito,
merece ateno a ponderao feita por Daniele R.F. Coutinho apoiada na distino
de Celso Ribeiro Bastos:
Na verdade, aquele que obteve o pronunciamento da
inconstitucionalidade, consegue-se eximir do cumprimento da norma. Isto
no significa que a norma considerada inconstitucional ser retirada do
ordenamento jurdico e que todas as pessoas estaro autorizadas a cumprla. A norma incidentalmente declarada inconstitucional continua
incidindo e sendo aplicada nos demais casos, ressalvada a hiptese de ser
julgado o litgio, em grau de recurso pelo STF, com a conseqente
suspenso da eficcia da norma pelo Senado Federal. que fora desta
hiptese a declarao de inconstitucionalidade s produz efeitos para as
partes do processo onde foi argida e decidida. 19
vista dessas formulaes conclui-se que no cumprimento de suas
atribuies constitucionais os Tribunais Controladores podem, por exemplo:
- no cumprimento do art. 71, III da CRFB/88, negar registro de ato de
aposentadoria ou admisso de servidor com fundamento na
inconstitucionalidade de lei em que se apoiou o ato; ou em reverso...
17
Nada obstando que transformem em smula o resultado da apreciao, de forma a uniformizar

suas jurisprudncias e, a partir da, que assim decidam de forma reiterada.
18
In: Pareceres da Consultoria-Geral da Repblica apud ob. cit. p. 179.
19
Ob. cit. p. 136
53
registrar ato de aposentadoria praticado a partir do no atendimento a

dispositivo de lei entendida inconstitucional;
no cumprimento do art. 71, II da CRFB/88, julgar regular as contas do
administrador mesmo a despeito do descumprimento de norma, uma vez
verificada a inconstitucionalidade desta;20
no cumprimento do art. 71, IX e/ou X da CRFB/88 declarar a invalidade de
contrato celebrado com supedneo em lei inconstitucional, solicitando a
anulao ou sustao;
no cumprimento do art. 71, II c/c VIII da CRFB/88, determinar o
ressarcimento de valores percebidos por agentes pblicos com base em
ato normativo declarado inconstitucional;21 ou em reverso...
deixar de aplicar multa por descumprimento de norma legal ou regulamentar
em razo de entend-la inconstitucional.
4. Concluso
Ante o exposto, conclui-se que aos Tribunais de Contas, no cumprimento s
atribuies elencadas pela Constituio da Repblica, lcito pronunciarem-se sobre
a constitucionalidade dos atos normativos, negando, se for o caso, cumprimento
queles que entender incompatveis formal ou materialmente com a Lei Maior.
20
Importante advertir neste particular que o inverso, ou seja, julgar irregular por observncia
de norma inconstitucional dificilmente poderia ocorrer justamente porque ao administrador
cabe precipuamente o cumprimento da lei e no questionamento amplo acerca de sua
legitimidade/validade formal ou material. Alm disso, justamente em razo da presuno de
constitucionalidade de que gozam os atos normativos, somente nos casos em que a
inconstitucionalidade fosse absolutamente flagrante e houvesse comprovado o dolo ou culpa
grave por parte do administrador em cumpri-la, poder-se-ia atribuir responsabilidade (caso
haja dano ou errio).
21
Como, a propsito, decidiram: o TCU no Processo n TC 600.086/93-3, cujo Relator foi o Min.
Iram Saraiva em deciso publicada no DOU de 20/11/96: e o STJ no Recurso em Mandado de
Segurana n 5.990. Relator Min. Assis Toledo, em deciso publicada no DJU de 11/03/1996,
cuja emenda a seguinte: Mandado de Segurana. Ato do Tribunal de Contas do Estado.
Reajuste de Remunerao de Vice-Prefeito e Vereadores, concedido para vigorar na mesma
legislatura. Inconstitucionalidade, ante o que dispe o art. 29, V, da Constituio Federal.
Deciso do Tribunal de Contas determinando a responsabilidade dos beneficiados, bem
como a restituio das importncias recebidas aos cofres municipais. Legalidade desta
deciso, que no ultrapassa os limites de competncia do Tribunal de Contas (Smula 347
STF). Deciso do Tribunal de Justia considerando correta a orientao do Tribunal de
Contas do Estado, negando a segurana em favor do vice-prefeito e dos vereadores. Recurso
em mandado de segurana a que se nega provimento.
54
CONTROLE EXTERNO SOBRE A DEFESA NACIONAL1

Carlos Wellington Leite de Almeida2
Introduo
O Controle Externo exercido sobre a Defesa Nacional tem por fim garantir a
boa gesto dos recursos pblicos disponibilizados a essa fundamental funo
governamental. Opera-se a partir da aplicao dos princpios e conceitos relativos
eficcia, eficincia, economicidade, legitimidade e legalidade, de forma a que se
mantenha a necessria aderncia manifestao legtima dos interesses nacionais. A
Defesa, muitas vezes um tema de pouca proximidade em relao ao cidado comum,
exige que as entidades de fiscalizao assumam quase todo o papel controlador, o
que aumenta sua responsabilidade perante a sociedade civil.
O aperfeioamento de sua atuao e a concentrao em aes mais substantivas
do que meramente formais representam uma importante iniciativa no sentido de garantir
a melhor Defesa para o pas. Noes de eficcia e eficincia ganham fora e passam a
requerer do Controle Externo uma ao mais decisiva na defesa dos interesses da
sociedade. Ao lado da tradicional legalidade, essas noes devero conformar o
ambiente em que se desenvolve o controle externo sobre as armas nacionais.
Ao longo deste texto, so tratados diferentes aspectos que afetam a ao do
Controle Externo sobre a Defesa do pas. Primeiramente, discute-se a
multidisciplinariedade da guerra moderna e sua relao com o exerccio de um efetivo
controle civil sobre as foras armadas. A seguir, deslocando-se o enfoque para o caso
brasileiro, so tratados os aspectos normativos, com nfase para a identificao de
diplomas aplicveis ao exerccio do controle sobre a Defesa Nacional. Seguem anlises
relativas ao propsito do Controle Externo sobre a Defesa e ao carter fundamental do
controle oramentrio. Analisadas as questes de ordem oramentria, so discutidos
os temas relativos transparncia e ao sigilo em assuntos de Defesa, com destaque
para a necessidade de se equilibrar as duas exigncias. Eficcia, eficincia e legalidade
so debatidas em seguida, de maneira a conformar o ambiente no qual sero
desenvolvidas as aes do Controle Externo sobre a Defesa Nacional. Por fim, a
concluso procura resumir as discusses contidas no texto e apresentar, de maneira
clara e consistente, as exigncias que devero nortear a superviso a ser exercida.
1
Texto produzido a partir dos conhecimentos adquiridos no Curso Defense Planning and Resource
Management, realizado em 2002 na National Defense University, Washington, D.C., EUA.
Analista de Controle Externo do TCU, oficial da reserva da Marinha do Brasil. Possui mestrado
em Cincia Poltica pela Universidade de Braslia e ps-graduao em Hidrografia pela Diretoria
de Hidrografia e Navegao. Concluiu os cursos Financial Analysis and Programming pelo
International Monetary Fund Institute, Defense Planning and Resource Management e Defense
Economics and Budgeting pela National Defense University. Bacharel em Cincias Navais pela
Escola Naval.
55
Defesa sob enfoque multidisciplinar e controle civil

A evoluo recente das sociedades traz como uma de suas mais evidentes
caractersticas a superao dos campos de conhecimentos isolados. Esse fenmeno,
conhecido como multidisciplinariedade, deu incio a mudanas radicais de postura
nas diferentes reas de atuao governamental, dentre as quais inclui-se a Defesa.
Esta deixou de ser um conhecimento restrito ao soldado e passou a migrar, cada vez
mais rumo ao cidado comum. Hoje, as discusses relativas Defesa de um pas
superam temas restritos ao adestramento militar e desguam em temas muito mais
exigentes, como a capacidade nacional de manter a linha de produo e o ciclo de
fornecimento das peas sobressalentes necessrias ao funcionamento dos sistemas
de armas. A Defesa moderna tornou-se um tema complexo, que envolve discusses
relativas Estratgia, Economia, ao Direito, Sociologia, Psicologia e a muitos
outros campos do conhecimento.
As caractersticas da guerra moderna no mais permitem que o planejamento
e as aes militares se faam dissociadas do restante do contexto nacional. O campo
de batalha da atualidade extrapola o local restrito do choque entre as unidades militares
e abrange o todo dos pases envolvidos. As armas modernas, como o avio, o
submarino e o mssil balstico e, em especial, as armas nucleares, bacteriolgicas e
qumicas, trouxeram ao mundo a expectativa da autodestruio, pelo que passaram a
merecer a ateno generalizada das sociedades. Georges Clemenceau, ministro francs
do incio do sculo XX, haveria dito, por ocasio das negociaes de Versalhes, que
a guerra um assunto srio demais para ficar nas mos dos militares. Com isso, no
quis o ministro apenas criticar os comandantes e soldados de pas, o que seria pouco
razovel diante do fato de que estes acabavam de vencer a Grande Guerra de 1914-1918.
A inteno de Clemenceau parece ser, com maior empenho, criticar a sociedade civil
pela falta de engajamento em assunto vital para a sua prpria existncia. Comeava a
surgir a noo contempornea do controle civil sobre as armas nacionais, uma idia
que, na verdade, tem suas razes histricas na Inglaterra da segunda metade do sculo
XVII, poca em que o Parlamento Britnico, por meio do Bill of Rights (1689), passou a
dispor sobre a composio e a mobilizao do exrcito nacional em tempo de paz.
Mais recentemente, a globalizao e a generalizao da informao a ela
relacionada acentuaram dramaticamente a questo da multidisciplinariedade da guerra.
Os benefcios esperados no foram objeto de uma distribuio igualitria, nem mesmo
razoavelmente equilibrada, o que gera ressentimentos entre os povos e produz
desentendimentos polticos com possveis reflexos armados 3 . Novos tipos de
conflitos armados desafiam a capacidade de adaptao, planejamento e formulao
3
56
Thomas L. Friedman reala a necessidade de harmonizao e contemporizao dos efeitos

diversos da globalizao. Para o autor, o verdadeiro desafio do atual processo, tanto para os
pases quanto para as pessoas, encontrar um equilbrio saudvel entre a preservao dos
valores tradicionais e as mudanas necessrias para que se possa sobreviver no mundo globalizado
(Friedman, 1999).
doutrinria dos pases, impondo novas demandas s instituies internacionais e

nacionais. Alguns exemplos importantes so os seguintes:
a) a crise financeira asitica de 1997-1998 intensificou as tenses e
instabilidades tnicas na Indonsia, catalisando os movimentos de independncia
do Timor Leste e ameaando a integridade territorial de todo o resto do pas;
b) durante a luta no Kosovo e aps o seu trmino, kosovares de origem
albanesa lanaram mo da internet para levantar substancial financiamento destinado
ao Exrcito de Libertao do Kosovo, enquanto, na Srvia, reformistas usaram o
mesmo recurso para escapar censura governamental e levantar oposio ao regime
do lder Slobodan Milosevic;
c) em Serra Leoa, grupos criminosos tiveram seus atos insurrecionais
financiados por meio da venda de diamantes no mercado internacional.
Os conflitos mais recentes por que passou a humanidade e as discusses
acerca dos comandos unificados tambm emprestaram sua contribuio idia do
controle civil. Partindo-se das mesmas observaes relativas multidisciplinariedade
da guerra moderna, gradualmente surgiu o consenso de que as foras singulares no
mais poderiam planejar-se e operar independentemente umas das outras. Com isso, a
questo da integrao dos esforos ganhou relevncia at ento inexistente a noo
de que um rgo central de coordenao, neutro em relao aos choques de interesses
entre as foras, deveria existir.
Antes mesmo do fenmeno globalizante, outro fator que impulsionou o
controle civil sobre os militares, de ordem essencialmente poltica, foi a ocorrncia
dos regimes totalitaristas da primeira metade do sculo XX, juntamente com a sucesso
de golpes militares na Amrica Latina. O Nazi-Fascismo, de Adolf Hitler e Benito
Mussolini, o Totalitarismo comunista de Josef Stalin, o Totalitarismo ibrico, de Franco
e Salazar, e o desenvolvimentismo forado dos regimes militares latino-americanos,
devidamente ponderadas as particularidades de cada um, tiveram caractersticas
comuns: a ilegitimidade da mudana de poder e o apoio das armas nacionais. Ainda
que os totalitarismos se hajam legitimado ao longo do exerccio do poder, a anlise
histrica os condena inexoravelmente. As armas nacionais, ainda que hajam, em
alguns casos, resistido ao assdio, acabaram por conferir suporte ditaduras que se
instalavam. E foram essenciais conquista e manuteno do poder. realidade inegvel
que as Foras Armadas constituem um grupo de presso eficaz sobre os rgos
governamentais. Por isso necessrio estabelecer mecanismos que assegurem sua
subordinao autoridade poltica legitimamente constituda (Santa Mara, 2002).
Generalizou-se o temor de que as armas nacionais, associadas a um lder carismtico,
pudessem, endemicamente, subverter a ordem constitucional.
Hoje, praticamente, no h contestao necessidade de um controle civil
sobre as Foras Armadas. Seja pela compreenso efetiva do carter multidiscplinar
da guerra moderna, seja pelo temor das ditaduras militares, seja pela necessidade de
integrao dos esforos das foras singulares, tanto civis quanto militares tendem a
concordar com a real necessidade de se manter o aparelho militar atrelado ao interesse
57
nacional por meio do controle civil sobre as armas. No obstante, discusses intensas
so travadas a respeito da operacionalizao desse controle4 .
O alicerce que primeiro buscam erigir os pases na conformao do controle
civil sobre as armas o estabelecimento de um Ministrio da Defesa. rgo de
concepo recente, destinado a garantir a ligao entre o interesse militar e o interesse
nacional, o Ministrio da Defesa impe-se como um cone do pensamento polticoorganizacional contemporneo. A ele compete a integrao dos esforos das foras
singulares, na busca da sintonia das atividades desempenhadas. Algumas das idias
aplicveis a esse posicionamento so: integrao do planejamento, economicidade,
coordenao de esforos, gradualidade evolutiva, objetividade, unidade de comando,
modernidade, racionalidade e minimizao de custos.
As Foras Armadas Brasileiras, organizadas em Ministrios independentes
desde sua criao, j tiveram essa estrutura dividida contestada antes mesmo do
surgimento do Ministrio da Defesa. Alguma autoridades, como o Presidente Castelo
Branco, j pugnavam por estabelecer um rgo desse tipo. A criao do EstadoMaior das Foras Armadas, em 1946, antes mesmo do governo desse Marechal, j
representava uma resposta necessidade de integrao operacional das trs Foras
Armadas, mantendo-se as peculiaridades de cada Fora singular (Potengy, 1998).
Depois da Constituinte de 1988, o tema da criao de um Ministrio da Defesa
ganhou vigor. O Presidente Fernando Henrique Cardoso, em vrias oportunidades,
declarou ser sua inteno criar o rgo. Alguns argumentos para a criao do novo
rgo eram de ordem operacional, como a necessidade de coordenao superior dos
esforos das trs Foras e a imperiosidade de se estabelecer uma adequada
coordenao oramentria. Outros argumentos diziam respeito insero poltica do
Brasil no cenrio internacional: no que dizia respeito Poltica de Defesa, o Brasil
constitua-se no nico pas do Continente Americano e em um dos poucos do mundo
a no ter um Ministrio semelhante. Sob o enfoque estrutural, a misso das Foras
Armadas, preconizada na Constituio Federal, conduz a um mesmo conjunto de
funes, pelo que razovel supor que a responsabilidade deva ser concentrada em
um nico Ministrio, com o intuito de evitar a disperso de meios. De fato, a
organizao triministerial antecedente j registrava algumas superposies de
esforos, geradoras de desperdcio (Potengy, 1998).
Com a efetiva implantao do Ministrio da Defesa, o que se deu por meio da
Emenda Constitucional n 23, de 02 de setembro de 1999, a noo do controle civil
sobre as Foras Armadas v-se, definitivamente, introduzida no Brasil. A Lei
Complementar n 97/99 define que as Foras Armadas esto sob a autoridade suprema
do Presidente da Repblica, mas so objeto da direo superior do Ministro da
Defesa. Com isso, estabelece-se uma instncia poltica intermediria entre os
comandantes militares da Marinha, do Exrcito e da Aeronutica e o Presidente da
Repblica. O que se espera dessa nova estrutura, basicamente, a efetiva aderncia
4
58
Para Samuel Huntington (Huntington, 1995) o imperativo funcional das instituies militares
dever estar inserto na Constituio. Cabe Lei Maior a definio das atribuies militares.
das armas nacionais aos princpios do Estado democrtico e um ganho em eficincia

e eficcia, vislumbrado a partir da possibilidade de maior coordenao dos esforos
das Foras singulares, no cumprimento das suas atribuies.
A Lei Complementar n 97/99, ao tempo em que outorga ao Presidente da
Repblica a posio de Comandante Supremo das Foras Armadas, estabelece rgos
de assessoramento presidencial. Nos termos da Lei Complementar, o Comandante
Supremo assessorado pelo Conselho Militar de Defesa, quanto ao emprego dos
meios militares e pelo Ministro de Estado da Defesa no que se refere aos demais
assuntos da rea militar. O Conselho Militar de Defesa formado pelos trs
Comandantes de Foras e pelo Chefe do Estado-Maior de Defesa, sob a presidncia
do prprio Ministro.
O Ministro da Defesa, por sua vez, exerce a direo superior das Foras
Armadas, assessorado pelo Conselho Militar de Defesa, pelo Estado-Maior de Defesa,
pelas Secretarias e demais unidades. Ao Estado-Maior de Defesa compete elaborar o
planejamento do emprego combinado das Foras, assessorar o Ministro na conduo
dos exerccios combinados e quanto atuao de foras brasileiras em operaes de
paz, alm de outras atribuies. s Secretarias e demais rgos competem o
assessoramento diuturno nos assuntos relativos Defesa Nacional, na forma
internamente definida pelo Ministrio.
Resta evidente que h um redirecionamento das funes decisrias da Defesa
da instncia puramente militar para a instncia poltica civil. Isso demanda alteraes,
tambm, na postura do Controle Externo exercido sobre a Defesa, pois dever orientarse, cada vez mais, para o exerccio de sua jurisdio sobre as autoridades civis e
militares que compem o quadro do Ministrio e no sobre os Comandos de Foras.
Isso no quer dizer, entretanto, que o Controle Externo ficar afastado das avaliaes
relativas Marinha, ao Exrcito e Aeronutica. Muito pelo contrrio, o Controle
Externo agora tem instncias claras de atuao e poder concentrar sua ao sobre
as Foras Armadas, propriamente ditas, no que toca ao preparo e ao emprego dos
meios militares.
Aspectos normativos do Controle Externo sobre a Defesa no Brasil
Fundamental para qualquer rgo de Controle Externo a definio clara da
sua competncia para agir, erigida a partir de bases normativas. No que respeita
Defesa, a competncia fiscalizatria do Tribunal de Contas da Unio (TCU) deriva,
em primeiro lugar, da Constituio Federal. Esta define, em seu artigo 21, inciso III, a
competncia da Unio para assegurar a Defesa Nacional, logo, compete o Controle
Externo respectivo ao Congresso Nacional e Corte de Contas Federal, nos termos
da mesma Lei Maior e da Lei n 8.443, de 16 de julho de 1992 (Lei Orgnica do TCU).
A Carta Magna do Brasil, em seus artigos 70 e 71 define que o Controle
Externo, a ser exercido pelo Congresso Nacional, com o auxlio do TCU, consistir na
fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial de todas as
entidades da administrao direta e indireta da Unio, o que inclui a Defesa Nacional.
59
A Lei Complementar n 97/99 atribui ao Ministrio da Defesa a responsabilidade

pela consolidao das propostas oramentrias das Foras singulares. Esse oramento
consolidado dever contemplar, obrigatoriamente, as prioridades da Poltica de Defesa
Nacional, explicitadas na Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO). O Oramento de
Defesa consignar dotaes prprias para a Marinha, para o Exrcito e para a
Aeronutica, cabendo a responsabilidade pela gesto dos recursos aos respectivos
Comandos Militares, de forma individualizada.
A partir das definies legais acima descritas, percebe-se uma segmentao
no ciclo oramentrio da Defesa. Enquanto que, nos demais Ministrios, os
processos de elaborao oramentria e sua execuo competem ao mesmo rgo,
no caso da Defesa, a elaborao compete aos Comandos singulares, a
consolidao compete ao Ministrio da Defesa e a execuo retorna esfera de
competncia dos Comandos. A definio de prioridades deve competir, portanto,
ao Ministrio da Defesa, o qual dever atuar sobre as propostas consolidadas
das Foras, pelo que poder dispor de viso ampla das necessidades militares e
exercer o seu papel central de mediador e articulador. J a execuo do oramento
compete a cada uma das Foras Armadas, individualmente. O Controle Externo
dever estar atento a essa segmentao do ciclo oramentrio da Defesa porque,
dependendo do tipo de anlise a ser realizada, os questionamentos quanto
legalidade, economicidade, eficincia, eficcia e legitimidade dos atos de
gesto podero recair sobre diferentes atores institucionais.
A Poltica de Defesa Nacional, ainda que no constitua, verdadeiramente,
um normativo, dever servir de base s avaliaes do Controle Externo. Isso
porque o conhecimento de seu contedo essencial para o estabelecimento de
indicadores de performance globais e para a correo das avaliaes que sero
realizadas sob o ponto de vista da eficincia e da eficcia. Um corolrio lgico da
idia de que no adianta seguir adiante se no se sabe qual caminho deve ser
seguido.
Alm desses normativos, especificamente relacionados gesto dos recursos
de Defesa, os normativos gerais da gesto oramentria so igualmente aplicveis.
Destacam-se a Lei n 4.320/64, instituidora das normas gerais de Direito Financeiro
para elaborao e controle dos oramentos e balanos do Poder Pblico, o DecretoLei n 200/67, que estabelece a organizao bsica da Administrao Federal e a Lei
n 8.666/93, que regula as licitaes e contratos administrativos. Todos esses
normativos, em suas especificidades, contribuem para definir a esfera de atuao e as
competncias do Controle Externo sobre a Defesa Nacional.
Propsitos do Controle Externo sobre a Defesa
O propsito do Controle Externo, no somente em relao Defesa, mas em
relao a qualquer rea de atuao da Poltica Nacional, o de garantir a boa gesto
dos recursos pblicos, a partir da aplicao dos princpios e conceitos relativos
eficcia, eficincia, economicidade, legitimidade e legalidade, de forma a que se
60
mantenha a necessria aderncia manifestao legtima dos interesses nacionais.

Em suma, cabe-lhe a garantia da transparncia, da accountability 5 . O Controle
Externo, devidamente apoiado pelo Controle Interno, deve agir como guardio do
interesse pblico em relao s aes executadas com recursos governamentais.
No que se refere, particularmente, Defesa, na maioria das vezes um tema de
pouca proximidade em relao ao cidado comum, as entidades de fiscalizao
praticamente assumem a totalidade do papel controlador, o que redobra sua
responsabilidade perante a sociedade civil. Para tanto, a existncia nos rgos de
controle de setores especializados no assunto, bem como de tcnicos qualificados,
representa uma importante iniciativa no sentido de garantir a melhor defesa possvel
para o pas.
Deve o Controle Externo agir como meio integrador dos interesses e dos
diversos rgos envolvidos, com vistas ao desenvolvimento, no seio da Defesa
Nacional, de uma efetiva mentalidade de controle: eficaz, eficiente, desprovida de
preconceitos e visando, exclusivamente, ao bem do pas. Os rgos de controle
esto em posio privilegiada para promover tal integrao, tendo em vista a sua
condio de neutralidade em relao aos diferentes setores da Administrao Pblica.
Os interesses nacionais, quase sempre difusos, so muitos e de variadas espcies. O
atendimento a todos igualmente virtualmente impossvel, pelo que a integrao dos
esforos dos diferentes setores e a definio clara de metas e objetivos que no se
sobreponham deve constituir-se em preocupao permanente6 .
Embora no se possa descuidar da questo da legalidade, especialmente em
temas de Defesa7 , o Controle Externo deve priorizar a anlise dos pontos de vista da
eficcia, da eficincia, da economicidade e da efetividade na alocao dos recursos,
medidas de muito mais difcil verificao do que a relativa aderncia s normas
vigentes. Deve ser elemento capaz de mostrar ao cidado o que se faz, efetivamente,
com os recursos pblicos. No que se refere ao setor Defesa, em regime
verdadeiramente democrtico, o cidado comum tem o direito de saber se as lideranas
5
O General Accounting Office, rgo de Controle Externo dos Estados Unidos da Amrica, em
suas normas de auditoria, define como inerente ao processo de governo, a obrigao de
prestar contas (GAO, 1994). Por accountability, o rgo entende a transparncia, por meio do
Poder Legislativo e voltado para a sociedade estadunidense, quanto aos programas, polticas e
atividades desenvolvidas no meio governamental (GAO, 2002).
Douglas Band, da Universidade de Kingston, Canad, ressalta a importncia da cooperao

entre as universidades e os rgos da Defesa Nacional naquele pas desde a Segunda Guerra
Mundial at meados da dcada de 1960. Da mesma forma, reala os resultados negativos
decorrentes de um posterior afastamento entre os setores acadmico e militar e os esforos
atuais pela reaproximao (Band, 2001).
As instituies componentes da Defesa representam a instncia mxima de defesa da integridade

e das instituies nacionais, na forma da lei. Admitir que elas possam fugir legalidade
representaria um contra-senso sua prpria razo de existncia.
61
polticas decidiram corretamente a alocao de recursos na Defesa Nacional,

especialmente em termos comparativos com as demais alocaes: sade, educao,
transportes, etc (Hayes apud Quintana). Da mesma forma, tem o direito informao
clara e correta quanto a haverem sido os recursos da Defesa alocados da maneira
mais eficaz e eficiente possvel.
De um ponto de vista mais poltico, impende ressaltar a importncia do Controle
Externo em tempos de transio democrtica ou de redefinio institucional, como o
do surgimento de um Ministrio de Defesa. Nesses momentos o Controle Externo
sobre a Defesa assume o papel fundamental de mediador e de realizador da desejada
transparncia para a sociedade. A importncia de sua atuao decorre de seu carter
exterior ao planejamento e execuo, o que favorece a respeitabilidade e a
imparcialidade de suas avaliaes, e de sua atitude predominantemente tcnica, capaz
de conferir suporte deciso poltica, sem assumir a poltica para si. Nesse papel de
mediador poltico-social, o Controle Externo no somente garante a aderncia do
comportamento militar ao interesse nacional, mas, em sentido inverso, leva sociedade
as expectativas do setor de Defesa. Da mesma forma que a sociedade civil necessita
do servio especializado de um rgo capaz de informar-lhe, em linguagem clara, o
que se passa no mbito da Defesa Nacional, os integrantes desta necessitam locutores
institucionais confiveis, capazes de interpretar suas necessidades e suas inquietudes
profissionais e lev-las s lideranas polticas constitudas.
Oramento da Defesa: instrumento fundamental do Controle Externo
A principal ferramenta de exerccio do Controle Externo, no somente sobre a
Defesa Nacional, mas tambm sobre os demais setores governamentais o oramento.
O oramento o instrumento por excelncia de concretizao da atividade
governamental. Na prtica, toda proposta poltica consiste apenas em discurso at o
momento em que esteja includa na pauta oramentria, o que abrange as propostas
voltadas para a Defesa Nacional (Petrei, 2001). Muito da adequada definio do perfil
da Defesa depende de sua apropriada insero no contexto do oramento nacional.
A superviso oramentria exercida pelo Controle Externo capaz de produzir,
como nenhuma outra forma de ao fiscalizatria, a transparncia para a sociedade. O
controle do oramento, juntamente com as anlises econmico-financeiras que o
acompanham, permite o estabelecimento de indicadores operacionais seguros e
imparciais, o levantamento das necessidades do setor Defesa, seus ncleos de
eficincia e ineficincia e a avaliao contnua das atividades efetivamente
desempenhadas8 . Constitui fundamento para o exerccio da atividade de controle a
avaliao quanto observncia dos princpios que regem o oramento.
8
62
John Keegan ressalta que, quando dos esforos britnicos pelo estabelecimento e pela afirmao
de seu Poder Naval, ao longo do sculo XIX, poca de verdadeira revoluo dos meios navais,
somente quando as esquadras comearam a representar um peso considervel para o oramento
nacional que as discusses sobre a composio da Marinha Real assumiram carter pblico
(Keegan, 1993).
A garantia da observncia dos princpios oramentrios est na base da atuao

do Controle Externo. Ressalvadas algumas distines especficas, naturais a qualquer
rea de atuao governamental, as quais podem exigir alguma adaptao conceitual,
o oramento da Defesa passvel de avaliao a partir dos princpios e conceitos
oramentrios gerais. Todos os princpios oramentrios, da Unidade, da
Universalidade, da Anualidade ou Periodicidade, da Discriminao ou
Especializao, da Exclusividade, do Equilbrio, emprestam seu valor anlise da
Defesa.
Outros princpios consagrados na doutrina tambm devem ser aplicados
questo do oramento da Defesa: clareza, publicidade, exatido, programao, etc.
Um princpio oramentrio, entretanto, vem ganhando especial fora na literatura
corrente: o da legitimidade. O Princpio da Legitimidade diz respeito relao que
deve existir entre o oramento aprovado e executado e a sua gerao de forma legtima,
ou seja, em consonncia com os interesses nacionais e com a idia socialmente
consagrada do que seja correto. A principal virtude da aplicao do Princpio da
Legitimidade ao tema da Defesa reside em sua tendncia a impulsionar o controle
social sobre um tema normalmente alheio ao conhecimento do cidado comum. O
controle social dos resultados obtidos pela ao governamental tem sido
repetidamente enfatizado pelas instituies superiores de fiscalizao e por estudos
acadmicos como instrumento de consolidao da democracia e da eficincia no uso
dos recursos pblicos (Petrei, 1997).
Sobressai o tema da plurianualidade do oramento da Defesa. Cada
investimento realizado traz em si a projeo dos custos com atualizao, manuteno,
soldos, treinamento e outros itens por sucessivos perodos oramentrios. No que
se refere crtica questo dos sobressalentes e da munio, por exemplo, h que ser
sempre questionado se um armamento novo incorporado ao arsenal do pas no
corre o risco de ter seu emprego inviabilizado por uma falta de partes essenciais ao
seu funcionamento. Ainda, por mais que um equipamento haja sido adquirido a custo
favorvel, faz-se sempre pertinente o questionamento quanto aos custos envolvidos
com sua posterior utilizao e manuteno, os quais, muitas vezes, podero inverter
desfavoravelmente um fiel de balana que antes apontava para um investimento
promissor.
A anlise das questes de Defesa segundo a tica oramentria tende a
aproximar o assunto dos demais interesses nacionais. Em especial no que se refere s
questes da legitimidade e do controle, a integrao da tica essencialmente militar
tica oramentria, ao impulsionar o controle cidado sobre a Defesa, acena para um
importante passo na redefinio bem-sucedida das relaes entre a sociedade civil e
seus soldados.
A redemocratizao dos pases da Amrica Latina suscita importantes
discusses a respeito dos controles sobre os gastos pblicos. Na regio, em geral, a
discusso oramentria ocorre no mbito do Poder Executivo e a harmonizao de
polticas parece menos estruturada do que o desejvel. A realidade polticoinstitucional instvel e as presses de curto prazo tm impedido o surgimento de um
63
consenso nas discusses acerca do oramento. Em muitos casos, prevalece a

discusso bilateral entre o chefe do Poder Executivo e o respectivo ministro da rea
de atuao governamental, com participao apenas secundria do Poder Legislativo
ou, ainda, a discusso pouco transparente entre o chefe do Poder Executivo e foras
polticas de diferentes naturezas. Os gastos com a defesa no constituem exceo
regra (Petrei 2002).
O gasto militar concorrente em relao aos demais gastos do governo. No
entanto, indispensvel para criao de um ambiente de segurana para o Pas. Se
faltarem condies mnimas de garantia da paz e da convivncia cidad, pode haver
uma tendncia ao no-desenvolvimento nacional. De acordo com clculos do
Executive Intelligence Review, em 1990, os recursos financeiros da guerrilha do
Sendero Luminoso montavam a US$ 720 milhes, quase todos provenientes do
narcotrfico, ao passo que o governo do Peru destinava s suas Foras Armadas
cerca de US$ 423 milhes. O quadro abaixo apresenta, em termos de percentual do
oramento fiscal e da seguridade social, no mbito do governo federal brasileiro, a
evoluo dos gastos registrados na rubrica oramentria defesa nacional e segurana
pblica, comparativamente aos das rubricas educao e cultura e sade e
saneamento. Pode-se perceber que, em 2000 e 2001, o governo federal despendeu
mais recursos em defesa e segurana pblica do que em educao e cultura.
([HFXomRRUoDPHQWiULDIHGHUDOQR%UDVLO
DVLWXDomRGD'HIHVD1DFLRQDO GRRUoDPHQWR
5
Sade e Saneamento
4
3
Educao e Cultura
2
Defesa Nacional e
Segurana Pblica
1
0
1997
1998
1999
2000
2001
Fonte: Tribunal de Contas da Unio, Relatrio e parecer prvio sobre as

contas do Governo da Repblica, Exerccios 1997 a 2001.
O oramento de Defesa deve estar correlacionado s diversas ameaas
que se apresentem, sejam reais ou potenciais e deve buscar uma relao de
equilbrio e harmonia entre a quantidade de recursos destinados Defesa e a
capacidade econmica do Pas (Colmbia, 2000). Admite-se, geralmente, que os
gastos militares sejam limitados por fatores econmicos, estratgicos e polticos.
Entre os fatores econmicos capazes de afetar o gasto militar de um Pas
esto o nvel de desenvolvimento econmico, a dvida pblica, a ajuda financeira
e a inrcia oramentria. Em relao ao nvel de desenvolvimento econmico,
estudos recentes demonstram que os gastos em Defesa tendem a aumentar
64
proporcionalmente ao Produto Interno Bruto (PIB). A dvida pblica exige, para

seu servio, que recursos sejam retirados dos demais setores da ao
governamental, o que inclui a Defesa. A ajuda financeira estabelece uma delicada
discusso pois, ainda que a quase totalidade dos recursos de ajuda destinados
aos pases em desenvolvimento voltem-se para atividades produtivas, existe a
possibilidade de que haja destinaes a motivos militares ou que haja desvios
indevidos de finalidade no uso das verbas. Finalmente, registra-se a inrcia
oramentria, segundo a qual, em muitos pases, o oramento de Defesa limitase a repetir as prioridades definidas em perodos anteriores, sem estudos de
redefinio.
Entre os fatores estratgicos que afetam os investimentos em Defesa
incluem-se as ameaas internas e externas e o desenvolvimento tecnolgico. As
ameaas internas, como o narcotrfico e o terrorismo e as ameaas externas,
consubstanciadas pela ameaa de conflito com outro Pas, implicam em uma
situao de instabilidade, capaz de forar a elevao do gasto militar. No que
toca ao desenvolvimento tecnolgico, registra-se que cerca de um tero do gasto
militar dos Pases destina-se s aquisies de equipamentos e que estes, medida
que incorporam novas tecnologias, tornam-se mais caros, demandando maior
esforo do oramento nacional.
Por fim, entre os fatores polticos que afetam o oramento de Defesa,
esto o regime poltico e as presses burocrticas. Esses dois fatores podem
influenciar o gasto militar tanto para maiores quanto para menores nmeros,
conforme a inclinao da vontade da nao comporte ou no a expectativa de um
comportamento mais atuante de seus soldados. Muitos pases fazem de suas
Foras Armadas efetivos instrumentos de projeo poltica. De um ponto de
vista poltico-corporativo, deve-se registrar que o setor militar, como os demais
setores da vida nacional, tambm no est disposto a ver seus recursos
oramentrios reduzidos e tende, quase que naturalmente, a pugnar por seu
incremento. A capacidade de presso poltica das armas nacionais varia,
dependendo de sua autonomia, dos recursos disponveis e do apoio militar que
requeira o governo constitudo.
Limitaes de ordem oramentria afetam o planejamento da Defesa mesmo
nos pases desenvolvidos. Ainda que se tratem de oramentos nacionais
grandiosos, a premissa bsica da economia, segundo a qual as demandas so
infinitas e os recursos so escassos, continua vlida, o que pode forar o Pas a
um contigenciamento ou a uma redefinio do oramento de Defesa. Desde a
dcada de 1990, nos Estados Unidos, as foras anfbias, destinadas a projetar
sobre terra o Poder Naval estadunidense em qualquer ponto costeiro do globo,
passaram a constituir-se em elementos oramentrios privilegiados, justamente
porque a escassez de dinheiro pblico levou ao fechamento de muitas bases
norte-americanas alm-mar. A limitao de recursos forou aquele Pas a redefinir
seu conceito estratgico e a reestruturar o oramento militar (Mundy Jr., 2001).
65
Transparncia e sigilo em questes de Defesa

A obteno da transparncia na definio das prioridades uma das chaves
para a superao do crculo vicioso de ineficcia e ineficincia na utilizao de recursos
pblicos. A Defesa Nacional no constitui exceo. essencial que se aumente a
participao cidad nas discusses oramentrias, de forma a possibilitar a insero
de fundamental elemento de controle e garantir a existncia de uma retroalimentao
das preferncias sociais, a serem expressadas, sobretudo, pelas prprias eleies. De
incio, ressalta-se a importncia da participao do Poder Legislativo na discusso
oramentria, o que permite aperfeioar a exposio das linhas gerais do oramento
opinio pblica. Um outro aspecto relevante diz respeito ao esforo para
disponibilizar informaes em linguagem compatvel com o entendimento mdio do
cidado sobre o oramento pblico. Pode-se considerar uma tendncia moderna
relativamente aos rgos de Controle Externo a elaborao de relatrios mais sucintos,
menos detalhados em relao s cifras envolvidas e muito mais explcitos com respeito
ao impacto que se espera sobre a economia e os demais setores nacionais, em especial
com a utilizao de indicadores de desempenho.
Os indicadores de desempenho contribuem, sobremaneira, para a transparncia
da gesto. Deve ser registrado que uma diferena notvel entre os pases centrais e
os pases perifricos, em termos da avaliao dos oramentos, consiste no
desenvolvimento e no uso dos indicadores de desempenho. Tudo com o propsito
de garantir transparncia relativamente ao oramento. Os pases centrais despenderam
um considervel esforo para desenvolver esses indicadores e os usam para a
discusso do oramento e para os exerccios de avaliao. H diferenas em relao
nfase adotada: na Nova Zelndia enfatiza-se os indicadores de produo, no
Canad e na Austrlia, por sua vez, h uma preocupao em captar o impacto dos
programas governamentais (Petrei, 2002). Em qualquer caso, os indicadores passam
a constituir ferramenta valiosa para a avaliao de gesto.
Em termos da Defesa Nacional, a questo da transparncia esbarra, muitas
vezes, na exigncia do sigilo e, nesse sentido, o problema coloca-se como uma questo
de grau. Salvador Raza, professor de estratgia da National Defense University,
compara a questo a um pndulo que oscila entre a necessidade de preservar
informaes sensveis do domnio pblico e as exigncias do ambiente democrtico,
que demanda transparncia nas decises relativas Defesa. O pndulo mostra-se
viciado em relao ao sigilo, o que traz, como conseqncia, a falta de critrios
claramente definidos e de procedimentos orientados para a integrao multidisciplinar.
O corolrio, de acordo com o Professor Raza, o descompasso entre a definio dos
projetos que interessam Defesa e a sua efetiva contemplao pelo oramento
nacional, levando as foras de Defesa busca de mais recursos oramentrios,
destinados ao atendimento de seus interesses, quando, na verdade, vive-se um
ambiente orientado para a reduo desses recursos.
A transparncia tambm se presta obteno de confiana entre parceiros
internacionais, com isso reduzindo as possibilidades de conflito. Recentemente, com
66
a intervenincia da Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (CEPAL,

2001), Argentina e Chile estabeleceram uma metodologia padronizada para a medio
de seus gastos com Defesa. A metodologia comum visa a contribuir para o
estabelecimento da confiana mtua e para o fortalecimento da paz. Destacam, ambos
os pases, o nvel elevado de cooperao entre os governos e as foras armadas
respectivas. Os estudos realizados determinaram por estabelecer, to-somente,
medidas de confiana mtua, sem estabelecer limites para os gastos militares, pelo
que se pode concluir que o incremento em transparncia no chegou a representar
uma interferncia indevida nas decises soberanas de cada um dos pases envolvidos,
nem uma reduo no nvel de segurana. Muito ao contrrio, contribuiu decisivamente
para a consolidao de relaes amistosas entre eles, o que significa, em ltima
anlise, um reforo paz na regio (Delgado, 2002).
Eficcia em situao de crise, singularidade do produto e projeto de fora
De acordo com as Tcnicas de Auditoria, do TCU, a anlise em dimenso de
eficcia diz respeito ao grau de alcance das metas programadas, em um determinado
perodo de tempo, independentemente dos custos implicados (TCU, 2000). Eficcia
, portanto, a medida de consecuo do propsito almejado, podendo este ser atingido
com um custo maior ou menor. Eficcia a primeira pedra de toque para a anlise
concreta da boa ou m utilizao dos recursos pblicos.
No campo da Defesa Nacional, a eficcia assume contornos de especial relevo.
Essa importcia decorre de uma caracterstica particular dos investimentos realizados
na Defesa: o imperativo de atingimento dos propsitos pretendidos em situaes
crticas. Como no esperado que os recursos tpicos da Defesa Nacional sejam
mobilizados em situaes rotineiras, a ineficcia tende a resultar em prejuzos
irreparveis para o pas, para a fora armada e, em especial, para o soldado engajado
na ao. dito corrente entre militares que no existe segundo lugar, pois o resultado
do confronto armado, quase sempre, que apenas o primeiro colocado reste vivo.
No meio naval, comum os marinheiros dizerem que o prmio do segundo colocado
o fundo do mar. Frases simples como estas, formuladas por homens simples,
chamam a ateno para o carter essencial da eficcia em Defesa Nacional.
Por regra, as foras armadas so chamadas a agir quanto esto em jogo os
interesses e os valores mais importantes da Nao, como a sua prpria existncia ou
a de suas instituies. Nessas circunstncias, ser inaceitvel um resultado ineficaz,
pois a mobilizao do aparato militar j significa, a priori, que o pas procura defender
um valor ou interesse do qual no pretende abrir mo. Mesmo que os militares no
estejam sendo chamados ao cumprimento do seu dever tpico de defesa do territrio
nacional contra agresses externas, ainda assim, as misses para os quais so
comumente mobilizados, tais como as operaes de paz das Naes Unidas ou o
auxlio a populaes atingidas por catstrofes, no comportam a possibilidade de
uma eficcia limitada, haja vista o iminente risco de vidas humanas e o carter quase
sempre emergencial da atuao.
67
O grande obstculo para a anlise de eficcia (e de eficincia, como veremos

a seguir) dos investimentos realizados reside na dificuldade em se estabelecer um
indicador capaz de medir o resultado obtido. O produto ofertado pelos rgos
encarregados da Defesa extremamente singular e de difcil mensurao. Os inputs
de Defesa so, basicamente, o pessoal envolvido e os custos a ele referentes (soldos,
instruo, treinamento), o equipamento militar e sua manuteno e os demais custos
para funcionamento da mquina administrativa, alm daqueles relacionados com a
gerao e aquisio de tecnologia. So elementos que podem ser, com relativa
facilidade, identificados e medidos em termos financeiros. J o output, o resultado da
Defesa, no acena ao analista com a mesma facilidade de entendimento (Hartley e
Sandler, 1995). Nessa noo reside a singularidade do produto oferecido pela
Defesa. A resposta depender da capacidade de integrao de informaes
provenientes de diversas reas do conhecimento e da percepo apurada dos
interesses, das potencialidades e das limitaes nacionais, mas sobretudo, do real
conhecimento dos resultados pretendidos e dos meios disponveis para atingi-los, o
que faz surgir a discusso relativa ao projeto de fora.
A sistemtica de projeto de fora conforma um sistema de conceitos que
permitem identificar e relacionar as variveis requeridas para a concepo do conjunto
de capacidades antecipadas para o provimento da Defesa e uma metodologia
associada sobre a utilizao desses conceitos. Essa definio antecipada de
capacidades e requisitos para as foras combatentes constitui tarefa necessariamente
difcil, haja vista a prpria natureza complexa da estratgia. Toda estratgia de difcil
implementao porque diz respeito a um cenrio futuro, de incerta concretizao e
porque sua execuo estar sempre sujeita a mltiplas e diferentes fontes de frico
(Gray, 1999). No entanto, os custos de no se proceder a esse exerccio de previso
de cenrios so imensurveis, o que, por si s, justifica o empenho na definio
precisa do projeto.
O projeto de fora interessa com especial relevncia ao Controle Externo. Uma
de suas funes tpicas , justamente, assegurar o controle civil sobre a Defesa no
processo de concepo, desenvolvimento, implantao e avaliao das alternativas,
compatibilizando os determinantes da prtica profissional militar com os requisitos
polticos que regulam o uso da fora. O projeto de fora permite que se realize a
insero da questo militar no bojo do oramento nacional a partir de uma perspectiva
realmente voltada para os resultados que se deseja obter. As abordagens atuais do
planejamento militar tm falhado em articular adequadamente as demandas de
capacidades militares com as possibilidades oramentrias, visando ao atendimento
de objetivos politicamente determinados (Raza, 2002).
A medida de eficcia depende, fundamentalmente, da definio e do
conhecimento das capacidades militares. Capacidades militares, em um projeto de
fora, so definidas como a habilidade potencial dos arranjos combinados de meios
materiais, humanos, de informao e de organizao executarem tarefas de Defesa,
segundo condies previamente especificadas, com uma determinada expectativa de
68
sucesso. Garantir que essas capacidades sejam efetivamente obtidas com os recursos
disponveis significa garantir a eficcia.
Eficincia no uso dos recursos pblicos em Defesa
De acordo com as j citadas Tcnicas de Auditoria do TCU, a eficincia pode
ser definida como a relao entre os produtos (bens e servios) gerados por uma
atividade e os custos dos insumos empregados para tanto em um determinado perodo
de tempo. a medida do esforo do processo de transformao de insumos em produtos.
Conceitos intimamente relacionados so os de economicidade e efetividade. O
primeiro diz respeito minimizao dos custos dos recursos utilizados na consecuo
de uma atividade, sem comprometimento dos padres de qualidade. O segundo remete
relao entre os resultados alcanados e os objetivos que motivaram a atuao
institucional, entre o impacto previsto e o impacto real de uma atividade.
As oportunidades e os desafios relacionados com a reduo de custos de
defesa, com vistas liberao de recursos para aplicao em outras reas, encontra
lugar de destaque entre as preocupaes econmicas de muitos pases. Isto porque os
setores militares podem demandar inputs financeiros, de capital humano, de
equipamentos, terras e infraestrutura cuja ausncia em outros setores da vida econmica
da nao se mostre crtica. Entretanto, o impulso para se reduzir custos com Defesa
deve ser sempre contrabalanado pelas necessidades mnimas de defesa, no permitindo
contingenciar os investimentos militares a um nvel em que no mais seja possvel
garantir a paz e a estabilidade necessrias ao desenvolvimento continuado da nao.
Muito da resposta adequada a essa questo pode depender da preferncia, sempre
que possvel, a investimentos que sirvam tanto aos propsitos militares quanto civis9 .
O Internationales Konversionszentrum Bonn, na Alemanha, tem-se dedicado a
estabelecer uma tipologia dos chamados ativos militares (military assets) de forma a
enquadrar os equipamentos, os terrenos, as instalaes, o pessoal envolvido em
atividades militares e o prprio oramento militar segundo uma matriz lgica e coerente
de anlise. O principal critrio de classificao utilizado o da fungibilidade, definida
como o grau de mobilidade de um ativo qualquer do mbito militar para o setor civil.
Segundo este ponto de vista, os ativos militares podem ser analisados segundo uma
tica de aproveitamento e suas potencialidades para usos civis. A idia de que se
possa extrair o mximo possvel de benefcios gerais dos gastos militares, de forma a
estabelecer uma relao positiva entre o investimento militar e a induo ao crescimento
econmico do pas.
9
De acordo com a Lei Complementar n 97/99, cabe s Foras Armadas Brasileiras, como
atribuio subsidiria geral, cooperar com o desenvolvimento nacional e a defesa civil. H
atribuies subsidirias particulares para a Marinha (Comandante da Marinha = Autoridade
Martima) e para a Aeronutica (Comandante da Aeronutica = Autoridade Aeronutica).
Podem as Foras, ainda, atuar subsidiariamente na garantia da lei e da ordem, aps esgotados
os recursos para preservao da ordem pblica e da incolumidade das pessoas e do patrimnio
relacionados no art. 144 da Constituio.
69
Intimamente ligado aos conceitos de eficincia e eficcia da ao militar est o

conceito de interoperabilidade. As foras armadas, na guerra moderna, operam quase
sempre em conjunto, dificilmente agindo em teatros de operao puramente martimos
ou terrestres. H que se garantir que elas possam operar em conjunto, garantia essa
que diz respeito aos armamentos empregados, aos equipamentos de comunicao e
doutrina. No que se refere aos equipamentos de comunicao, por exemplo,
informaes da National Defense University permitem avaliar que quando as foras
militares americanas invadiram granadas, as caractersticas dos equipamentos de
comunicao dificultaram o carter conjunto do assalto anfbio. As foras de Fuzileiros
Navais (Marines) no conseguiam estabelecer contato com as unidades do Exrcito,
que por sua vez no se comunicavam eficazmente com os navios da Marinha e assim
por diante. A preocupao com a interoperabilidade no necessariamente deve
conduzir estandarizao ou padronizao dos equipamentos, mas fundamental
que eles possam contribuir positivamente para a ao conjunta das foras.
Legalidade
notrio que, cada vez mais, ganham nfase as questes da eficcia e da
eficincia, ou seja, do atingimento efetivo dos propsitos almejados, ao menor custo
possvel. Em termos da Defesa, tais questes ganham especial realce, haja vista a sua
absoluta imprescindibilidade. A paz e a estabilidade obtidas por uma defesa eficaz e
eficiente constituem condio sine qua non para o progresso e, portanto, diretamente
ligadas misso constitucionalmente atribuda ao Controle Externo. Entretanto, no
se pode esquecer que a garantia da lei e da ordem constitucional incluem-se entre os
princpios da ao da armas nacionais e, de certo modo, constituem sua razo de ser.
O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, adotado no Brasil desde
meados da dcada de 1990, estabelece que as funes tpicas de Estado, o que inclui
a Defesa Nacional, constituem o chamado Ncleo Estratgico do Estado. Nesse, fica
definido que o elemento de garantia de consecuo dos propsitos e de avaliao de
resultados a capacidade de ver obedecidas e implementadas com segurana as
decises tomadas. H, portanto, um especial destaque para a questo da legalidade,
juntamente com as questes de eficcia e de eficincia.
A anlise da legalidade dos atos continua a ser de fundamental importncia
para a garantia de regularidade na utilizao de recursos. No se mostra procedente
a comum alegao de que os rgos de controle dos pases centrais relegam a anlise
de legalidade a um segundo plano. As normas de auditoria do General Accounting
Office, em seu item 1.11, definem claramente a importncia da anlise do ponto de
vista das leis e dos regulamentos aplicveis.
Concluso
A multidisciplinariedade caracterstica das sociedades contemporneas desafia
a formulao e o entendimento dos conceitos e fenmenos sociais. As mudanas na
70
forma de entendimento e na forma de ver os fatos atingiram a todos os setores da

atividade humana, entre eles, o setor da Defesa Nacional. Diante da globalizao,
marca definitiva dos ltimos tempos, at mesmo o entendimento do que seja
efetivamente nacional desafia os formuladores de idias. As discusses relativas
Defesa superam aspectos puramente militares e exigem a integrao de diversas
formas de conhecimento.
Por constituir-se em setor tpico de Estado, com sua finalidade indissocivel
dos fins prprios do ordenamento estatal, a Defesa Nacional aproxima-se, mais ainda,
dos limites da alada dos rgos de controle. Os rgos de controle so responsveis
por garantir a boa e regular utilizao dos recursos pblicos e, mediante isso, a
aderncia dos propsitos que norteiam a Defesa Nacional aos propsitos maiores do
Estado. Terminam por constituir-se, dessa forma, em vigilantes a servio da sociedade.
Os rgos integrantes do Controle Externo, em particular, ocupam posio
privilegiada. Por encontrarem-se fora do mbito estritamente administrativo, podem
estabelecer padres de ordem predominantemente tcnica, capazes de conferir suporte
ou servir de crtica s aes polticas, sem necessariamente atrair a poltica para si.
No uso dessa prerrogativa e dessa vantagem institucional, podem gozar de bom
nvel de imparcialidade e contribuir, decisivamente, para a integrao das polticas
pblicas conduzidas pelos rgos singulares, com isso servindo de verdadeiro
instrumento de harmonizao.
No que se refere Defesa Nacional, o Controle Externo deve servir como
instrumento de garantia de sua aderncia aos propsitos nacionais e zelar para que
os recursos que lhe so destinados sejam utilizados da maneira mais transparente,
eficaz e eficiente possvel. Inaceitvel permitir que recursos, sabidamente escassos,
sejam mal empregados ou utilizados em nveis inferiores queles que podem atingir.
Quando de sua atuao na rea da Defesa Nacional, o Controle Externo deve estar
atento a algumas exigncias, conforme discutimos a seguir.
Contribuir para o efetivo controle civil: a contribuio dos rgos de Controle
Externo para o exerccio do controle civil sobre as armas nacionais pode e deve ser
decisiva. E isso no significa, em hiptese alguma, a reduo de importncia do
cidado-soldado diante do cidado civil. Muito ao contrrio, significa o envolvimento
definitivo da sociedade em um domnio da qual mantinha-se afastada sem compreender,
muitas vezes, que esse domnio de conhecimentos, idias e aes est na base de sua
prpria existncia. Dada sua posio de imparcialidade e sua atuao predominante
mente tcnica, pode o Controle Externo contribuir para o exerccio, na melhor medida,
do que Samuel Huntington define como controle objetivo10 sobre as armas nacionais,
um controle que garante a manuteno da iniciativa do soldado no cumprimento de seu
dever ao mesmo tempo em que aproxima o cidado dos assuntos da Defesa. Sua ao
10
Ainda que Samuel Huntington no esclarea como operacionalizar o controle objetivo sobre as
foras armadas, explcito em sua caracterizao de que este deve ser um controle que permita
sociedade saber o que se passa no mbito das questes militares, sem interferir com as
tradies, usos, costumes e caratersticas tcnico-operativas das foras armadas.
71
coordenada com os rgos integrantes do Sistema de Defesa, em particular com o

recm-criado Ministrio da Defesa fundamental para que se garanta o trilhar de um
caminho de sucesso na redefinio das relaes entre o cidado e o soldado.
Contribuir para o desenvolvimento de adequada mentalidade de controle: o
exerccio eficiente do controle pressupe a colaborao entre as diferentes instncias
de superviso e destas com as de planejamento e execuo. O que se costuma chamar
de mentalidade de controle corresponde a uma atitude psicolgica, individual e
coletiva, predisposta a receber a ao do controle no como imposio indevida, mas
como instrumento a servio da transparncia que deseja, merece e tem direito o
contribuinte, financiador e destinatrio dos investimentos pblicos. Destaca-se, nesse
nterim, a necessidade de cooperao entre os Controles Externo e Interno, sem a
qual a superviso v-se francamente debilitada. O exerccio do controle no decorre
de outro fato seno do dever de prestar contas que atine a todo e qualquer
administrador pblico, na vigncia do Estado democrtico de Direito.
Contribuir para o bom desempenho das atividades essenciais da Defesa: o
estabelecimento do controle civil sobre as foras armadas, corporificado no Ministrio
da Defesa, no reduz a importncia dos Comandos Militares nem da fiscalizao que
sobre eles deve ser exercida. Muito ao contrrio, definida claramente a instncia
poltica da atuao da Defesa, o Controle Externo poder concentrar-se, em relao
s Foras Armadas, no preparo e no emprego dos meios militares em sua atividade fim.
Garantir a transparncia no uso dos recursos pblicos: o Controle Externo,
devidamente apoiado pelo Controle Interno, deve agir como guardio do interesse
pblico e, com esse propsito, pugnar pela transparncia no uso dos recursos
entregues Defesa. Existe uma natural tenso entre a obrigatoriedade de
transparncia, resultante do dever que tem todo administrador pblico de prestar
contas de seus atos, e a necessidade de sigilo, caracterstica dos assuntos militares,
que, algumas vezes, no podem ou no devem ser de domnio pblico. Ao Controle
Externo cabe harmonizar esse conflito.
Harmonizao das polticas pblicas conduzidas por rgos singulares: o
Controle Externo deve agir como instrumento de integrao entre as aes
desenvolvidas nos rgos componentes do Sistema de Defesa e as polticas
conduzidas nas demais instncias governamentais. Os rgos de controle esto em
posio privilegiada para promover tal integrao, tendo em vista a sua condio de
neutralidade em relao aos diferentes setores da Administrao Pblica. Os
interesses nacionais so muitos e o atendimento a todos igualmente constitui tarefa
inexeqvel. A integrao dos esforos dos diferentes setores e a definio clara de
metas e objetivos essencial para que se garanta o bem-estar da sociedade, nica
beneficiria legtima dos resultados obtidos com o uso do dinheiro pblico.
Garantir a observncia dos princpios oramentrios: a superviso
oramentria exercida pelo Controle Externo capaz de produzir, como nenhuma
outra forma de ao fiscalizatria, a transparncia para a sociedade. O controle do
oramento liga-se exigncia de sejam efetivamente observados princpios
oramentrios. Deve ficar claro que, ressalvadas algumas distines especficas,
72
naturais a qualquer rea de atuao governamental, o oramento da Defesa passvel

de avaliao a partir dos princpios e conceitos oramentrios gerais.
Garantir a observncia da legalidade no uso dos recursos: ainda que ganhem
nfase as questes da eficcia e da eficincia, sobretudo em termos da Defesa no se
pode esquecer que a garantia da lei e da ordem constitucional incluem-se entre os
princpios da ao da armas nacionais e, de certo modo, constituem sua razo de ser.
As instituies componentes da Defesa representam a instncia mxima de defesa da
integridade e das instituies nacionais, na forma da lei. Admitir que elas possam
fugir legalidade representaria um contra-senso sua prpria razo de existncia.
Contribuir para a eficcia no uso dos recursos disponveis: no que se refere
Defesa Nacional, a eficcia assume especial importncia em razo do imperativo de
atingimento de propsitos em situaes crticas. Normalmente, as foras armadas
so chamadas a agir quanto esto em jogo interesses e valores dos quais o pas no
pretende abrir mo. Por isso, as aes de Defesa no comportam a possibilidade de
uma eficcia limitada. Para medir a eficcia, deve o Controle Externo debruar-se nos
esforos voltados para estabelecer indicadores de resultados. A resposta depender
da capacidade de integrao de informaes provenientes de diversas reas do
conhecimento e da percepo apurada dos interesses, das potencialidades e das
limitaes nacionais, mas sobretudo, do real conhecimento dos resultados pretendidos
e dos meios disponveis para atingi-los. Nesse sentido, ganha relevo a discusso
quanto ao projeto de fora, sistemtica que permite identificar e relacionar as variveis
requeridas para a concepo do conjunto de capacidades para o provimento da
Defesa.
Contribuir para a eficincia no uso dos recursos disponveis: a eficincia diz
respeito relao como a relao entre os produtos (bens e servios) gerados por
uma atividade e os custos dos insumos empregados para tanto em um determinado
perodo de tempo. a medida do esforo do processo de transformao de insumos
em produtos. A Defesa Nacional deve ser provida de forma eficiente, ao menor custo
possvel. Um corolrio razoavelmente bvio diante da natural tenso econmica
resultante da oposio entre demandas infinitas e recursos limitados. A questo
assume excepcional importncia diante da realidade da reduo relativa dos recursos
pblicos disponveis, diante do crescimento vertiginoso das demandas da sociedade.
Contribuir para a interoperabilidade das foras armadas: na guerra moderna,
as foras armadas operam quase sempre em conjunto, pelo que h que se garantir
essa possibilidade. A interoperabilidade, conceito que rene as caractersticas relativas
possibilidade de operar conjuntamente, diz respeito aos armamentos empregados,
aos equipamentos de comunicao e doutrina. O Controle Externo, como rgo de
fiscalizao do uso dos recursos pblicos, deve contribuir para que as foras possam
operar de maneira conjunta e coordenada, de forma a garantir ao pas a Defesa mais
eficaz e eficiente possvel.
O propsito do Controle Externo, em relao a qualquer rea de atuao da
Poltica Nacional, o de garantir a boa gesto dos recursos pblicos, a partir da
aplicao dos princpios e conceitos relativos eficcia, eficincia, economicidade,
73
legitimidade e legalidade, de forma a que se mantenha a necessria aderncia

manifestao legtima dos interesses nacionais. Cabe-lhe a garantia da transparncia,
da accountability, para o que deve agir como guardio do interesse pblico em
relao s aes executadas com recursos governamentais. No que se refere Defesa,
na maioria das vezes um tema de pouca proximidade em relao ao cidado comum, as
entidades de fiscalizao praticamente assumem a totalidade do papel controlador, o
que redobra sua responsabilidade perante a sociedade civil. O aperfeioamento de
sua atuao e a concentrao em aes mais substantivas do que meramente formais
representam uma importante iniciativa no sentido de garantir a melhor Defesa para o pas.
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77
ACRDOS E DECISES DO TCU
TCU PROCEDIMENTOS PARA FISCALIZAO, APRECIAO

E REGISTRO DOS ATOS DE ADMISSO DE PESSOAL E DE
CONCESSO DE APOSENTADORIAS, REFORMAS E PENSES
Administrativo
Ministro-Relator Augusto Sherman Cavalcanti
Grupo II - Classe VII - Plenrio
TC-011.559/1999-3
Natureza: Administrativo (Projetos de Instruo Normativa e de Resoluo)
rgo: Tribunal de Contas da Unio
Unidade: Secretaria-Geral de Controle Externo - Segecex
Ementa: Resoluo que estabelece procedimentos para fiscalizao,
apreciao e registro dos atos de admisso de pessoal e de concesso de
aposentadorias, reformas e penses pelo Tribunal de Contas da Unio.
Instruo Normativa que dispe sobre o envio de informaes relativas aos
atos de admisso de pessoal e de concesso de aposentadorias, reformas e
penses ao Tribunal de Contas da Unio para fins de apreciao e registro.
Aprovao com alteraes. Consideraes sobre o fundamento legal do ato
concessrio de aposentadoria, reforma ou penso.
RELATRIO
O presente processo originou-se de requerimento formulado pelo Eminente
Ministro Walton Alencar Rodrigues na Sesso Plenria de 01/09/1999, versando
sobre a necessidade de se alterar a sistemtica de fiscalizao dos atos de admisso
e concesso atualmente adotada por esta Corte.
2. Conforme preocupao externada pelo Sr. Ministro, o disciplinamento da
matria hoje vigente, consubstanciado na IN n 16/97, permite que um ato considerado
ilegal pelo controle interno subsista por um perodo de dez a quinze anos, com seus
efeitos financeiros, antes de ser apreciado pelo Tribunal.
3. Essa situao decorre do fato de estar estabelecido na referida norma que
os processos de admisso e concesso devem ser enviados ao TCU por meio
magntico e ficar arquivados at que a unidade tcnica competente realize auditoria
nos rgos e entidades pblicas, a fim de verificar a legalidade dos atos praticados.
Somente aps essa auditoria, na qual so examinados todos os atos de admisso e
concesso relativos a um determinado rgo, que os respectivos processos so
submetidos ao julgamento do Tribunal, que ordena ou nega o registro.
4. Em vista dessas razes, o Plenrio aprovou a adoo das seguintes medidas:
81
1) determinao antiga Seinf no sentido de que:

a) fosse desenvolvido aplicativo no Sistema de Apreciao e Registro de
Atos de Admisso e Concesses - Sisac capaz de efetuar a identificao automtica
dos atos de admisso e concesso com parecer pela ilegalidade emitido pelo controle
interno, bem como a indicao de acumulao ilegal de cargos ou empregos, e que,
aps essa etapa, fosse providenciada a imediata autuao e disponibilizao para a
unidade tcnica competente;
b) envidasse esforos para integrar o Sisac com bancos de dados da
administrao federal, estadual e municipal, a fim de aprimorar o controle sobre a
acumulao ilegal de cargos e empregos;
2) determinao ento 2 Secex e s demais unidades tcnicas que instruem
processos de admisso e concesses no sentido de que seja dada prioridade
instruo dos processos com proposta de ilegalidade;
3) fixao de prazo de 60 (sessenta) dias para que a 2 Secex apresentasse
proposta de alterao da IN n 16/97, contemplando os aspectos ento tratados e
outros voltados para o aperfeioamento da sistemtica.
5. Como resultado dos trabalhos desenvolvidos em conjunto pelas unidades
tcnicas, a antiga 2 Secex elaborou minucioso relatrio tratando dos principais
pontos objeto das determinaes acima referidas, a saber, a autuao automtica de
atos com parecer do controle interno pela ilegalidade, a deteco de atos com
acumulao ilcita de vantagens ou cargos e a alterao da IN n 16/97.
6. Quanto ao primeiro aspecto, isto , a pronta autuao de atos com parecer
pela ilegalidade, informou a unidade tcnica que o respectivo aplicativo foi concludo,
ficando o Servio de Protocolo e Expedio responsvel pelo capeamento e tramitao
dos processos 2 Secex. De sua vez, ficou o Servio de Administrao da 2 Secex
encarregado do controle da remessa dos processos s unidades tcnicas conforme a
clientela.
7. J no tocante verificao de acumulao ilegal, entendeu a unidade tcnica
que o aplicativo voltado para a tarefa deveria ser implementado em fase posterior
aprovao da norma proposta, visto que este envolveria no s a efetivao de
melhorias no Sisac, mas tambm o desenvolvimento de outras ferramentas de
fiscalizao. No obstante esse particular, foi ressaltado que a 2 Secex j vinha
utilizando um sistema de anlise prvia dos atos de admisso, apelidado de
sisaquinho, o qual dever ser tambm incorporado ao novo Sisac.
8. Finalmente, com respeito alterao da IN n 16/97, a unidade tcnica
entendeu cabvel formular projeto de instruo normativa, incluindo, entre outros
aspectos, modificaes na terminologia tcnico-jurdica atualmente adotada, definio
formal do objeto das fiscalizaes e implantao da anlise informatizada de atos.
9. Nesse contexto, a principal inovao introduzida pelo projeto foi o
estabelecimento da distino entre os atos de alterao do fundamento legal da
concesso e as alteraes referentes a vantagens, a fim de que os primeiros fiquem
sujeitos a registro e os demais submetidos fiscalizao a partir do acesso ao Siape
ou a sistemas de folha de pagamento.
82
10. A distino acima referida estaria baseada na definio do que viria a ser o
fundamento legal do ato concessrio, conforme manifestao da Sra. Assessora da
ento 2 Secex, vazada nos seguintes termos (grifo no original):
22. (...) prossigo com o raciocnio de que tais atos so formados a
partir do preenchimento prvio de requisitos objetivos e subjetivos, para ao
final, pretender o convencimento de que pode o Tribunal delimitar, na norma
em questo, quais atos devam ser enviados para fins de registro e quais atos
sero submetidos fiscalizao.
23. Para que o servidor ou pensionista possam usufruir do direito
aposentadoria ou penso, respectivamente, devero comprovar que
preenchem os requisitos exigidos em lei. Estes requisitos so os constantes
do regime institucional vigente poca da concesso.
24. A faculdade de exercer ou no este direito est prevista na prpria
lei. exceo da aposentadoria por invalidez e a compulsria, as quais
independem da vontade do beneficirio, os regimes institucionais sob os
quais se fundam o direito aposentadoria e penso apontam, numerus clausus
quais as opes de direito.
25. Podemos considerar, sem prejuzo da legislao especial, que
vigoraram no pas os seguintes regimes institucionais regulando o direito de
aposentadoria do servidor pblico federal:
O regime institucional do Decreto-Lei n 1.713/39;
O regime institucional da Lei 1.711/52;
O regime institucional da Lei n 8.112/90;
26. A partir de 16.12.1998, o regime institucional da Emenda
Constitucional n 20/98 altera substancialmente os fundamentos legais para
aposentadoria, mantendo-se a Lei n 8.112/90 intacta no que no seja conflitante
com o texto da Emenda.
27. Nos quatro regimes institucionais citados para usufruir o direito de
aposentadoria o servidor deveria preencher requisitos pr-definidos, NEM
MAIS, NEM MENOS. A lei taxativa, pois que se rege, tambm, pelo regime
de direito estrito.
28. Relativamente ao fato de possuir o servidor, ou no, outros direitos,
paralelos, acessrios, em nada afetaria o seu direito principal de aposentadoria.
29. Chamo aqui de direitos paralelos e acessrios os direitos a
vantagens estatutrias, pecunirias, de carter individual, dos quais o servidor
viria a usufruir se passasse para a inatividade, v.g.: art. 184, da Lei n 1711/52
ou 192, da Lei n 8.112/90.
30. Estes direitos acessrios so inscritos nos atos de aposentadoria
para fins de caracterizar os parmetros de clculo dos proventos. No podem
ser confundidos com o direito principal e, por isso mesmo, no so direitos
que impedem ou acionam o direito a aposentadoria.
31. A proposta de que o Tribunal reveja seu entendimento acerca do
conceito de fundamento legal das concesses passa longe da dispensa do
83
exame das respectivas alteraes, relativas s modificaes de vantagens

estatutrias de carter individual. A meu ver, a tica com que so tratados os
atos de alterao que precisa ser modificada, no sentido de que sejam tratados
como atos geradores de despesa a serem examinados atravs de procedimento
especfico de fiscalizao.
32. Temos, ento, que dizer, em carter normativo, que o objeto da
fiscalizao continua o mesmo: legalidade das despesas com concesses. Mas
dizer, tambm, que o trato das informaes encaminhadas ao Tribunal ser
diferenciado.
11. Outras modificaes foram tambm sugeridas, como se segue:
a) indicao da Tabela de Cdigos de Fundamentos Legais do Sisac como
referencial dos atos sujeitos a registro;
b) regulamentao dos meios de coleta de dados do Sisac para se admitir a
utilizao de transmisso eletrnica e meio magntico;
c) autorizao ao controle interno para que delegue competncia a servidores
das unidades de pessoal dos rgos e entidades jurisdicionados para executar tarefas
de sua alada relativas aos atos de desligamento de servidores;
d) incluso de dispositivo tratando da responsabilidade pelo uso indevido
do sistema;
e) definio dos parmetros financeiros que devero constar do relatrio
semestral a ser encaminhado pelo controle interno e pelas unidade de pessoal;
f) alterao na forma de contagem dos prazos para cadastramento de
admisses, fazendo-se essa contagem a partir da data de efetivo exerccio, ao invs
da data da posse do interessado;
g) definio da competncia das unidades do Tribunal envolvidas na rea;
h) autuao automtica e exame individualizado dos atos que contenham
indcios de irregularidades;
i) implantao de mecanismos de fiscalizao informatizada;
j) anlise simplificada dos processos constitudos antes da vigncia da IN
TCU n 16/97;
k) destaque dos atos integrantes de processo consolidado a partir de
proposta do Ministrio Pblico ou determinao do Relator;
l) oitiva do Ministrio Pblico nos casos de diligncia e audincia;
m) registro no Sisac dos resultados das fiscalizaes de atos no sujeitos a
registro e de inspees, bem como dos casos de imputao de multa aos responsveis;
n) possibilidade de se encaminhar processo convencional para complementar
a anlise dos atos autuados automaticamente.
12. Ao finalizar a proposta, a unidade tcnica deixou registrado que a aprovao
da nova norma implicar o aperfeioamento do Sisac, prevendo-se os seguintes
ganhos, entre outros, quanto eficcia tcnico-operacional e do controle:
a) acesso rpido e eficiente ao Sisac pelos usurios externos;
84
b) acesso a mais informaes do Sisac pelos usurios internos mediante

extratores, incluindo aqueles voltados para detectar falhas ou irregularidades nos
atos inseridos no sistema;
c) integrao com outros rgos da administrao por meio do acesso ao
Siape e aos sistemas de folha de pagamento;
d) aumento no nmero de fiscalizaes a partir dos dados obtidos com
extratores do Sisac para detectar falhas ou irregularidades em atos sujeitos a registro;
e) rapidez na deteco de irregularidades via anlise informatizada de atos;
f)
priorizao da anlise dos atos com falhas ou irregularidades por
intermdio do exame de per si.
13. Aps a anlise da matria no mbito da 2 Secex, o estudo resultante foi
enviado para a Secretaria-Geral de Controle Externo - Segecex. Entretanto, em vista
da edio da Resoluo n 140/2000, que modificou a estrutura e as competncias
das unidades tcnicas do Tribunal, o titular daquela Secretaria-Geral considerou
necessrio remeter o trabalho para a Secretaria de Fiscalizao de Pessoal - Sefip,
unidade sucessora da antiga 2 Secex em suas atribuies, com a finalidade de se
efetuar as adaptaes pertinentes.
14. Em despacho datado de maro de 2001, o Sr. Secretrio da Sefip registrou
ter efetuado alteraes no texto original, entre as quais :
a) separao do texto em trs normativos, de acordo com a matria:
instruo normativa, abrangendo a matria de interesse externo, em especial a
normatizao da atuao do controle interno e das unidades de pessoal;
resoluo, disciplinando a apreciao, fiscalizao e registro dos atos de
admisso e concesso no mbito do Tribunal;
portaria, contendo o disciplinamento referente distribuio das atividades
resultantes da apreciao, fiscalizao e registro dos atos de admisso e concesso
pelas secretarias do Tribunal;
b) insero de dispositivos:
- na instruo normativa, artigo que:
- trata das matrias que no sero apreciadas pelo Tribunal, aproveitando-se
o texto da Resoluo n 187/77 (revogada);
- revoga expressamente a IN n 16/97;
- na resoluo, artigo que:
- revoga as Resolues ns 221, de 13/06/85 e 243, de 23/05/90;
- dispe quando o Tribunal denegar o registro dos atos de admisso e
concesso;
- estabelece as matrias que sero fiscalizadas pelo Tribunal;
c) alterao da ementa da instruo normativa.
15. No mbito da Secretaria Adjunta de Fiscalizao - Adfis, a nova proposta
elaborada pela Sefip foi cotejada com a anterior, tendo sido objeto de instruo, que
recebeu o endosso do Sr. Secretrio Adjunto.
85
16. Transcrevo, a seguir, parte do exame realizado pela Adfis, por abranger os
principais aspectos normativos tratados nos projetos de resoluo e de instruo
normativa:
8. Redefinio do conceito de alterao do fundamento legal da
concesso Minuta de Resoluo, art. 8, 2
8.1 Uma das principais alteraes apresentadas por esta proposta
consiste na redefinio do conceito de alterao do fundamento legal da
concesso, questo crucial para a validade das demais disposies constantes
dos normativos.
8.2. O inciso III do art. 71 da Constituio Federal estabelece como
competncia do Controle Externo, exercido pelo Congresso Nacional, com o
auxlio do Tribunal de Contas da Unio:
III apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admisso
de pessoal, a qualquer ttulo, na administrao direta e indireta, includas as
fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico, excetuadas as
nomeaes para cargo de provimento em comisso, bem como a das
concesses de aposentadorias, reformas e penses, ressalvadas as melhorias
posteriores que no alterem o fundamento legal do ato concessrio.
8.3 A IN 16/97, diante da dificuldade interpretativa permitida pelo
genrico texto constitucional, traduziu a norma de forma ampliativa e tratou da
mesma maneira as alteraes do direito em que se funda a concesso e as
alteraes pecunirias. Ou seja, todas as alteraes do ato concessrio tm
condo de modificar o fundamento legal da concesso. Assim, s foram
considerados como no alterao do fundamento legal do ato concessrio os
reajustes gerais de vencimentos, seno veja:
Art. 3 - Pargrafo nico. O acrscimo aos proventos de novas parcelas,
gratificaes ou outras vantagens de qualquer natureza, ou a introduo de
novos critrios ou bases de clculo dos componentes do benefcio, no
previstos no ato concessrio originalmente submetido apreciao do
Tribunal, ou por este j apreciado e registrado, constituem alterao de seu
fundamento legal, quando se caracterizarem como vantagem pessoal e
individual, do servidor pblico civil ou militar de que resulte, necessariamente,
alterao do ato concessrio.
8.4 Essa conceituao, apresentada quando da redao do texto da IN
16/97, traduziu o receio dos Ministros poca, quanto possibilidade de no
se sujeitarem ao controle do Tribunal as alteraes de natureza pecuniria que
constitussem vantagem individual. As justificativas dos Ministros foram
transcritas s fls. 35 a 38.
8.5 A presente proposta pretende devolver disposio constitucional
seu real sentido, eximindo do registro, mas no do controle, as alteraes de
vantagens individuais, conforme ficou estabelecido no 2 do art. 8 do Projeto
de Resoluo:
86
No so autuados os atos que tratem de acrscimo de novas parcelas,

gratificaes ou outras vantagens de qualquer natureza, da introduo de
novos critrios ou base de clculo dos componentes do benefcio, no
previstos no ato concessrio inicial, que se caracterizarem como vantagem
pessoal e individual, do servidor pblico civil ou militar, que j se encontrem
na base de dados do Sisac e submetidos fiscalizao informatizada.
8.6 Ora, ainda que as alteraes pecunirias no se sujeitem a novo
registro, no se eximem do controle, uma vez que o TCU tem a competncia
constitucional de fiscalizar quaisquer recursos federais (art. 70. pargrafo nico
da Constituio Federal).
8.7 Com a sistemtica apresentada nesta proposta de que a fiscalizao
da rea de pessoal, a includos os atos sujeitos a registro e quaisquer despesas
com pessoal, ser realizada principalmente de forma informatizada (ver item 9),
no h como temer que tais alteraes fiquem isentas de controle. Ao contrrio,
este poder ser ainda mais eficaz, na medida em que qualquer aumento de
gastos com pessoal pode ser detectado no SISAC, SIAPE ou banco de dados
de folha de pagamento (que deve ser enviada ao Tribunal em meio magntico,
nos termos do art. 14 do Projeto de IN). Veja, ento, em suma, a explicao da
assessoria da antiga 2 Secex (fls. 39):
A delimitao clara e concisa dos fundamentos legais de atos iniciais
e de alterao sujeitos a registro pelo Tribunal significar segurana e
confiabilidade do sistema e da prpria fiscalizao a cargo do Tribunal. Alm
disso, (...) as informaes referentes aos atos de alterao que digam respeito
a incluso/excluso de vantagens esto disponveis no Banco de Dados do
SIAPE e nas Folhas de Pagamento que, acessadas pelo Tribunal, podero ser
fiscalizadas com muito mais eficincia e eficcia.
8.8 Alm disso, h previso no Projeto de Resoluo (art. 12) para que
as despesas decorrentes de vantagens que no alteraram o fundamento legal
dos atos concessrios, segundo o conceito aqui proposto, previsto no 2
do art.8, possam constituir, tambm, objeto de auditoria in loco quando as
fiscalizaes informatizadas no forem suficientes.
9. Fiscalizao informatizada
9.1 A nova sistemtica adota como principal forma de fiscalizao o
aproveitamento dos recursos de informtica que permitam tratar os dados
inseridos nos sistemas. Assim justifica a assessoria da antiga 2 Secex (fls.
45):
A redao original da IN 16/97 elege as auditorias como o
procedimento mestre da fiscalizao do Tribunal da rea de admisses e
concesses. Na prtica tal procedimento no demonstrou ser suficientemente
apto a cobrir todo o universo de atos sujeitos a fiscalizao. A partir de tal
constatao e, ainda, verificando-se a necessidade de serem institudos
mecanismos mais geis de fiscalizao, que na presente proposta destacamos
como principal procedimento de fiscalizao o meio informatizado, ficando as
87
auditorias e inpees como procedimentos complementares do controle a

cargo do Tribunal
9.2 Todas as informaes necessrias fiscalizao dos atos de
admisso e concesso esto inseridas nos sistemas do Tribunal; basta que
desenvolvamos as ferramentas adequadas para extra-las e para comparar os
dados remetidos via SISAC com os dados do SIAPE e das Folhas de
Pagamento, atuando de forma muito mais eficaz na fiscalizao da rea de
pessoal.
(...)
10. Crticas automticas do SISAC Minuta de Instruo
Normativa, art. 8 e Minuta de Resoluo, art. 7
10.1 Assim determina o 3 do art. 8 do Projeto de IN, in verbis:
As informaes transmitidas ao Tribunal de Contas da Unio por
meio eletrnico ou magntico devem ser criticadas pelo Sisac quanto
conformidade com o manual de instruo.
10.2 Essas crticas de conformidade iro identificar incompatibilidades
entre cdigos e campos preenchidos inadequadamente, e os atos
correspondentes sero encaminhados aos rgos de controle interno para o
saneamento das falhas.
10.3 Alm disso, haver crticas de legalidade com base em parmetros
previamente definidos para o sistema, que separaro os atos por tipo e por
rgo, agrupando-os em grupos, conforme previsto no art. 7 do Projeto de
Resoluo:
(...) I grupo I: atos sem indcios de irregularidade;
II grupo II: atos com parecer do controle interno pela ilegalidade;
III grupo III: atos com indcios de acumulao indevida de cargos ou
de vantagens;
IV grupo IV: atos de admisso com inconsistncia de dados;
V grupo V: atos de concesso com inconsistncia de dados (...).
10.4 Essa distino em grupos determina se o ato ser submetido a
procedimentos minuciosos de fiscalizao e autuao imediata para anlise
preferencial por parte da unidade tcnica (ver item 11), ou se ser examinado
de forma simplificada, uma vez que no apresenta indcios de irregularidade.
(...)
11. Trato dos atos com parecer do controle interno pela ilegalidade
ou que apontem para acumulao ilcita Minuta de Resoluo, art. 7 e
art. 8, 2
11.1 Em cumprimento ao item 3 da determinao plenria que deferiu a
requisio do Exmo. Ministro WALTON ALENCAR RODRIGUES (Ata n 39
de 01/09/1999, fls. 1/3), esto contemplados no projeto de Resoluo (art. 7 e
art. 8, 2) dispositivos que prevem a identificao automtica dos atos com
parecer do controle interno pela ilegalidade e dos atos com indcios de
acumulao indevidas de cargos ou de vantagens. Esses atos sero autuados
88
automaticamente e disponibilizados para exame imediato por parte da SEFIP,

de forma que a atuao do Tribunal estar dando prioridade anlise dos atos
com indcios de irregularidades e prevenindo que tais atos perdurem durante
anos causando prejuzo ao errio, como vem acontecendo na sistemtica atual.
12. Do exame individualizado de atos Minuta de Resoluo, art. 9
e art. 10
12.1 A presente proposta vem ampliar os casos em que os atos podem
ou devem ser analisados de per si. hiptese singular prevista na IN 16/97
(caput do art. 32), processos constitudos nos moldes convencionais ou de
acordo com a Res. TCU n 255/91, em que o relator poderia requisitar o exame
individualizado, foram acrescidas outras cinco hipteses de atos que podem
ser analisados de per si, a critrio do relator ou por proposta da unidade
tcnica (Resoluo, art. 9):
(...) I com parecer do controle interno pela ilegalidade;
II nos quais o sistema aponte indcios de acumulao indevida de
cargos ou vantagens;
III que sejam objeto de denncia ou representao;
IV concedidos com grave violao a dispositivo legal;
V cuja demora na instruo possa acarretar grave prejuzo ao errio.
(...)
12.2 Alm disso, o Ministrio Pblico pode requerer, tambm, o destaque
para exame individualizado de quaisquer atos sujeitos a registro (art. 10),
quando no concordar com a proposta da unidade tcnica. Ou seja, a presente
proposta permite que Ministro-Relator, Ministrio Pblico ou a prpria unidade
tcnica faam o destaque de ato do processo j constitudo para anlise
minuciosa ou para saneamento de falhas, enquanto os demais atos ficam
liberados para julgamento.
17. Em adio aos pontos abordados acima, o parecer da Adfis trouxe a lume
outros ajustes propostos pela Sefip na sistemtica de fiscalizao, conforme idealizado
pelos projetos:
a) exame mais clere dos atos constitudos nos moldes convencionais e da
Resoluo n 255/91 por meio de anlise de per si e submetidos a procedimento de
fiscalizao simplificada, preferencialmente informatizada (minuta de resoluo, arts.
19 a 22);
b) realizao de diligncias quando forem constatadas falhas ou
irregularidades de menor gravidade (minuta de resoluo, arts. 26 e 28);
c) alterao da forma de contagem do prazo para incluso dos atos de
admisso, passando a unidade de pessoal a ter sessenta dias para fazer o
cadastramento do ato a partir do efetivo exerccio (minuta da instruo normativa,
art. 9, inciso II);
d) autorizao para que o controle interno prorrogue o prazo de resposta
de suas diligncias dirigidas s unidades de pessoal (minuta de instruo normativa
art. 12, 4);
89
e) autorizao para que a unidade de pessoal envie diretamente ao Tribunal

os atos de desligamento, desde que autorizada pelo respectivo controle interno
(minuta de instruo normativa, art. 9 c/c art. 7);
f)
eliminao do relatrio semestral de despesas de pessoal referido na
alnea e do item 11 retro, tendo em vista que os respectivos dados passam a ser
disponibilizados via acesso direto do Tribunal aos sistemas de pessoal e de folha de
pagamento das unidades jurisdicionadas;
g) desnecessidade de oitiva obrigatria do Ministrio Pblico nos casos
de diligncia e audincia.
18. O presente processo foi, em seguida, encaminhado ao Secretrio-Geral de
Controle Externo, que o enviou Presidncia do Tribunal para sorteio de relator.
19. Efetuado o sorteio, a relatoria coube ao Ministro Benjamin Zymler, o qual
agora sucedo.
20. Finalmente, ressalto que, submetidos os projetos aos Senhores Ministros,
no foram apresentadas emendas ou sugestes.
o relatrio.
PARECER
Conforme destacado nos pareceres acostados aos autos, atualmente tramitam
no Tribunal processos de exame de admisses e concesses formalizados sob trs
sistemticas distintas.
2. Em primeiro lugar, h os processos ditos convencionais, ou seja, aqueles
processos constitudos at 1991, contendo os autos originais do processo
administrativo e cuja anlise vem sendo realizada da forma tradicional.
3. Com a edio da Resoluo n 255/91 e da IN n 02/93, foi implantada a
primeira verso do Sistema Sisac, que instituiu formulrios padronizando as
informaes referentes a concesses e admisses, enviadas a esta Corte pelos rgos
e entidades jurisdicionados. Em que pese a simplificao na documentao integrante
do processo, nenhuma modificao foi introduzida na maneira de se examinar os
referidos atos.
4. A partir de 1997, editou-se a IN n 16/97, que passou a condicionar a anlise
dos atos de admisso e concesso realizao prvia de auditoria nas respectivas
unidades jurisdicionadas. Assim, anlise dos processos j autuados vieram se
somar as tarefas que deveriam ser executadas sob a gide desse novo enfoque, agora
auxiliadas por uma segunda verso do Sisac.
5. Os efeitos da coexistncia dessa multiplicidade de sistemticas foram bem
destacados nas manifestaes trazidas aos presentes autos: o acmulo de estoque
de processos e a demora na apreciao dos atos de concesso e admisso, acarretando
a continuidade de situaes ilegais e o retardamento na adoo das medidas
necessrias para se fazer estancar a realizao de gastos indevidos pela Administrao
Pblica.
90
6. Inicio, pois, discutindo o primeiro aspecto levantado pela proposta ora

apresentada, isto , a definio dos atos que devem estar sujeitos a registro.
7. Como se sabe, o art. 71, inciso III, da Constituio Federal determina que
sejam registrados os atos de admisso e de concesso de aposentadoria, reforma e
penso, bem como as eventuais alteraes procedidas no fundamento legal do ato
inicial. Temos, portanto, que a definio de quais atos devem estar sujeitos a registro
depende da delimitao precisa do que vem a ser fundamento legal do ato
concessrio.
8. Conforme a proposta da Sefip, o fundamento legal do ato concessrio
vincula-se a um nico direito, ou seja, o direito de passar inatividade ou de receber
a penso. Desse modo, quaisquer parcelas ou vantagens de carter individual
constituir-se-iam em direitos acessrios balizadores do clculo dos proventos ou
das penses.
9. Nessa perspectiva, a competncia do Tribunal seria exercida em duas frentes:
o registro do direito principal e a fiscalizao dos direitos acessrios como atos
geradores de despesa.
10. Esse tratamento dispensado matria teria o objetivo de agilizar o exame
da legalidade dos atos de concesso para fins de registro e estaria expresso no texto
original dos projetos de instruo normativa e de resoluo, nos termos dos artigos
3 e 8, 2, respectivamente:
Art. 3 Os atos de alterao que tratem de acrscimo de novas parcelas,
gratificaes ou outras vantagens de qualquer natureza, da introduo de
novos critrios ou base de clculo dos componentes do benefcio, no
previstos no ato concessrio inicial, quando se caracterizarem como vantagem
pessoal e individual, do servidor pblico civil ou militar, devem ser
disponibilizados ao Tribunal, para fins de fiscalizao, pelos rgos
jurisdicionados por meio do Sistema Integrado de Administrao de Recursos
Humanos-Siape ou folha de pagamento.
Art. 8....................................................................................................................
1........................................................................................................................
2 No so autuados os atos que tratem de acrscimo de novas
parcelas, gratificaes ou outras vantagens de qualquer natureza, da
introduo de novos critrios ou base de clculo dos componentes do
benefcio, no previstos no ato concessrio inicial, que se caracterizarem
como vantagem pessoal e individual, do servidor pblico civil ou militar, que
j se encontrem na base de dados do Sisac e submetidos fiscalizao
informatizada.
11. Devo, entretanto, discordar da Sefip.
12. De Plcido e Silva conceitua fundamento legal como a razo de ser das
coisas ou o motivo justificativo das aes, quando estes encontram apoio ou decorrem
de princpio institudo em lei1. Estendendo essa definio para os atos concessrios
1
In Vocabulrio Jurdico. Rio de Janeiro: ed. Forense, 20 ed., 2000
91
de aposentadoria, reforma e penso, observo que, para o beneficirio, o fundamento

legal da concesso o dispositivo da lei no qual se funda seu direito, enquanto que,
para a Administrao, a regra jurdica que autoriza a prtica do ato administrativo de
concesso.
13. Assim, entendo que, no caso das aposentadorias e reformas, o fundamento
legal do ato concessrio reflete mais do que o simples direito de o servidor passar
inatividade, quando preenchidos determinados requisitos estabelecidos em lei; na
verdade, o fundamento legal espelha o direito do servidor de receber proventos sem
que haja a respectiva contraprestao laboral contempornea, desde que cumpridas
as exigncias legais para tanto.
14. Tenho, ento, como indissociveis o direito inatividade e o direito aos
proventos, posto que esses dois direitos so simultaneamente incorporados ao
patrimnio jurdico do servidor inativo. Tal noo bem expressa nas palavras de
Marcello Caetano, que conceitua a aposentadoria, conforme se segue:
Chama-se aposentao (ou reforma, para os militares) ao ato pelo
qual o funcionrio dispensado definitivamente do exerccio de funes
pblicas mediante a atribuio de uma penso vitalcia cuja importncia
proporcional ao nmero de anos de servio prestado ou correspondente a
sacrifcios extraordinrios feitos pelo interesse geral.2 (Grifei.)
15. A percepo acima se torna mais clara ao colacionarmos os dizeres de
Francisco Campos, que analisa o tema da seguinte maneira:
O direito aposentadoria e, por conseguinte, o direito aos proventos
da inatividade, se adquire no momento em que se integram os elementos exigidos
por lei para que o funcionrio faa jus sua concesso. Decorrido o lapso de
tempo de exerccio no cargo, verificada a invalidez do funcionrio ou outra
qualquer condio a que esteja sujeito o benefcio da aposentadoria, o
funcionrio adquire o direito sua concesso nos termos e com as vantagens
constantes da lei ento em vigor. O direito aposentadoria e, em conseqncia,
o direito s vantagens ou aos proventos dela decorrentes, transita do estado
eventual, ou de expectativa de direito, a direito atual ou adquirido.
No momento em que o funcionrio rene os requisitos exigidos pela lei
para que ele possa desfrutar do benefcio da inatividade remunerada,
estabelece-se entre ele e o Estado uma relao jurdica, de contedo concreto
e definido, ou se origina em seu favor um direito de crdito contra o Estado, ou
o de haver deste, sem o correspectivo da prestao do servio, a continuao
do pagamento das vantagens da atividade, se a lei em vigor naquele momento
no estipula inatividade vantagens inferiores da atividade.
(...)O direito aposentadoria nasce, portanto, no momento em que se
verificam todos os elementos de que a lei faz depender a sua concesso.
Nesse momento, o funcionrio adquire um direito contra o Estado, ou o direito
2
92
Apud OLIVEIRA, J. E. Abreu de. Aposentadoria no Servio Pblico. Rio de Janeiro: Ed. Livraria
Freitas Bastos, 1970, p. 5.
de ser colocado na inatividade com as vantagens asseguradas na legislao

em vigor ao tempo em que o direito foi adquirido.3 (Grifei.)
16. Deflui do exposto que o direito inatividade e o direito aos proventos so
interdependentes: um no sobrevive sem o outro. Assim, no h aposentao sem
proventos, nem proventos sem aposentao. Logo, no h lgica alguma em se
dissociar a inativao do servidor dos efeitos financeiros dela advindos, uma vez
que a ampliao da esfera jurdica do beneficirio pretendida pelo ato concessivo de
aposentadoria ou reforma exatamente essa: o recebimento de proventos sem a
concomitante prestao laboral.
17. No que toca Administrao, deve ser ressaltado que a prtica do ato
administrativo de concesso de aposentadoria ou reforma realiza no mundo dos
fatos tanto o direito inatividade, como o direito percepo dos proventos.
Conseqentemente, os dois elementos - inativao e proventos- fazem parte da
essncia do ato. Preleciona nesse sentido J. E. de Abreu Oliveira, para quem:
Na aposentao, o objeto lcito e possvel, o contedo do ato
administrativo duplo: o afastamento do servio e a penso vitalcia. A
obrigao, que o Estado assume, de continuar a prover a subsistncia do
funcionrio, desligando-o do servio, corresponde ao resultado prtico
perseguido, a causa, a conseqncia, o efeito jurdico, o contedo mesmo, do
ato.
Com efeito, poder o legislador atribuir a competncia do ato a
autoridades outras que no as atualmente designadas; nada obsta a que se
prescreva uma forma diferente; os motivos ou pressupostos da concesso
so modificveis. E at a, s elementos naturais, no a essncia mesma do
ato, estariam atingidos. Todavia, j no ser aposentadoria se no h provento
ou penso, isto , a remunerao por servios prestados, a par da cessao
do exerccio do cargo.4 (Grifei.)
18. No caso das penses, a correlao dos direitos mais evidente do que no
tocante s aposentadorias, visto que a incorporao simultnea do direito de ser
beneficirio e do direito aos valores da penso faz parte da prpria substncia do
instituto. Ocorrendo a morte do servidor, no basta a seus dependentes verem
reconhecida a sua qualidade de beneficirios; tal reconhecimento h de vir
acompanhado da garantia de recebimento de uma quantia correspondente
remunerao ou ao provento recebido pelo instituidor nos termos do art. 215 da Lei
n 8.112/90 e do art. 71 da Lei n 6.880/80. Em conseqncia, negar o entrelaamento
dos direitos envolvidos ignorar o fim ltimo ao qual se dirige essa modalidade de
concesso, ou seja, amparar os dependentes do servidor falecido.
19. Portanto, a viabilizao dos direitos envolvidos e da prtica do respectivo
ato pela Administrao exige que o fundamento legal do ato concessrio seja
abrangente, devendo necessariamente incluir os dispositivos que autorizam o servidor
3
Apud op. cit. p. 302.
Op. cit. p. 09.
93
a se afastar do servio, ou o beneficirio a receber a penso, e aqueles que estruturam

os respectivos estipndios ou benefcios pensionais.
20. Nesse contexto, observo que a tese supra se coaduna com diversos
julgados proferidos pelo Supremo Tribunal Federal, consoante exponho a seguir.
21. Em se tratando de aposentadorias, indicativo dessa diretriz o entendimento
manifestado pelo STF de que no cabe ao TCU incluir ou retirar parcelas das
concesses submetidas ao exame de legalidade para fins de registro, uma vez que tal
procedimento equivale a alterar o ato concessrio. A esse respeito, fao referncia ao
contedo de alguns dos inmeros julgados daquela Corte (MS-21.466, RMS-14.424,
CJ-6983, MS-11180, entre outros), sintetizados nas ementas que reproduzo abaixo:
- RMS-14615
Aposentadoria. A deciso do Tribunal de Contas concedeu a
vantagem, que no constava do ato administrativo levado a efeito pelo registro.
Inovao do ato administrativo. Recurso desprovido.
- CC-6987
Conflito de jurisdio ou de atribuio inexistente: dissdio entre TRT
e TCU acerca da composio dos proventos de Juiz classista: no
conhecimento. A divergncia sobre a legalidade da incluso de determinada
verba nos proventos de juiz classista - negada pelo ato do TRT, que o aposentou,
mas considerada devida pelo Tribunal de Contas da Uniao -, no substantiva
conflito de jurisdio, dado que nem o TRT, nico rgo judicirio envolvido,
pretende exercer jurisdio no procedimento administrativo de aposentadoria
de quo; nem conflito de atribuies, como demonstrou o parecer, eis que
diversas e inconfundveis as reas de atuao nele do TRT, que age como
rgo de administrao ativa, e do TCU, como rgo de controle de legalidade,
sem poder, contudo, para alterar o ato controlado. A inexistncia do conflito
de atribuies dispensa o exame da questo suscitada da competncia implcita
do STF para julg-lo, quando, existente, nele se envolva o TCU, rgo sujeito
diretamente a sua jurisdio.
- RCL-382
Reclamao. Deciso do STF, em mandado de segurana, que afirmou
a competncia do Tribunal de Contas da Unio para dizer da legalidade ou no
da aposentadoria, sem que lhe seja possvel promover alteraes, no ato
respectivo, conta de aplicar o acervo normativo superveniente. Ressalvada
ficou a Administrao, entretanto, a possibilidade de reexaminar a matria, se
assim entendesse. No desrespeita ao acrdo do STF a deciso do TCU que
determina a restituio do processo a repartio de origem, em diligncia, para
que a Administrao se manifeste sobre a aplicabilidade, no caso, de orientao
firmada pela Seplan. Reclamao improcedente.
22. A partir do exposto, de se deduzir que, como a incluso ou a retirada de
parcelas dos proventos altera o ato de concesso, ento a outorga dessas fraes
pecunirias tambm integra o ato. Por via reflexa, o suporte legal relativo s parcelas
faz parte do fundamento legal do ato concessivo.
94
23. Ademais, o raciocnio de que o fundamento legal do ato de aposentadoria

refere-se no s inativao em si, mas tambm ao clculo dos proventos, matria
j pacificada no mbito do Pretrio Excelso, conforme se depreende de excertos de
vrios votos proferidos naquela Casa, como se segue (grifo nosso):
- Voto do Ministro Eloy da Rocha no RE-69.835:
(...) os atos julgados ilegais no configuravam simples melhorias
posteriores, seno importavam novaes, retificaes ou reformulaes,
refazimentos dos atos de aposentadoria, com a incluso de novas parcelas
nos proventos dos aposentados, participando da natureza das concesses
iniciais.
- Voto do Ministro Octavio Gallotti, no MS-21.625:
Ao Tribunal de Contas da Unio, compete apreciar a legalidade das
concesses de aposentadoria (art. 71, III, da Constituio). Estava, portanto,
livre para determinar-lhe o registro (como efetivamente resolveu, no caso dos
autos) ou recus-lo pelo suposto fundamento de que os proventos, segundo
a lei aplicvel, no se deveriam limitar ao padro DAS-5, mas sim elevar-se ao
DAS-6, como pretende o impetrante.
(...)
Objetiva, pois, o impetrante, impugnar esse ttulo de proventos, que
integra a concesso de aposentadoria e serve precisamente de objeto ao
registro ordenado pelo Tribunal de Contas. E assim age, o Impetrante, no
claro e declarado propsito de alcanar a elevao da base de clculo dos
proventos, do padro DAS-5, para o DAS-6.
- Voto do Ministro Moreira Alves, exarado no MS-21.462, impetrado por
Procurador da Repblica contra deciso do TCU, que negou ao servidor, no processo
de concesso de sua aposentadoria, o direito de receber proventos correspondentes
ao cargo de Subprocurador-Geral da Repblica, com o acrscimo do percentual de
20%, que lhe vinha sendo pago com base no art. 184, inciso II, da Lei n 1.711/52:
No caso presente, trata-se de alterao de fundamento legal da
concesso de aposentadoria, alterao essa que est sujeita ao mesmo
julgamento de legalidade a que est submetido o ato originrio de
aposentadoria, razo por que a ele se aplicam as consideraes do voto acima
transcrito no concernente converso desse julgamento em diligncia.
- Voto do Ministro Ilmar Galvo no RE-197.227:
Em tais condies, no cabia censura ao ato pelo qual o Tribunal de
Contas recusou o registro ao ato de concesso do benefcio, objeto do mandado
de segurana, j que agiu no estrito cumprimento de suas atribuies
constitucionais (art. 71, III, c/c art. 75, da CF), ao propor ao Tribunal de Justia
a excluso, dos proventos da recorrida, da gratificao em tela, face a ausncia
de previso legal para seu pagamento a serventurios da espcie.
- Voto do Ministro Marco Aurlio no CA-40:
Proferindo parecer como Consultor-Geral da Repblica em 30.03.37,
Francisco Campos j considerava a hiptese de ilegalidade por ausncia de
95
insero de vantagem, advertindo que no podia o Tribunal coagir o poder

competente alterao do ato inicial.
24. A anlise da questo sob a tica do texto constitucional leva mesma
concluso de que no possvel apartar, do fundamento legal do ato concessrio, os
dispositivos relativos ao ato em si daqueles referentes aos clculos dos proventos
ou penso.
25. Como j mencionado nos itens precedentes, o art. 71, inciso III, da CF/88,
dispe que o Tribunal deve apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de:
a) admisso de pessoal, a qualquer ttulo, na administrao direta e indireta,
includas as fundaes institudas e mantidas pelo poder pblico, excetuadas as
nomeaes para cargo de provimento em comisso; e
b) concesso de aposentadoria, reformas e penses, ressalvadas as
melhorias posteriores que no alterem o fundamento legal do respectivo ato
concessrio.
26. Logo, esto afastadas do exame de legalidade para fins de registro somente
as melhorias posteriores operadas em atos de aposentadoria, reforma e penso, que
no alterem seu fundamento legal. Cabe ento perguntar: quais so as melhorias
posteriores que no alteram o fundamento legal dos atos concessrios em foco?
27. Para Manoel Gonalves Ferreira Filho5, tais melhorias correspondem a
meros reajustes gerais, conforme se verifica abaixo:
Em dois pontos o preceito segue a Constituio anterior com a Emenda
n 7/77. Dispensar de apreciao do tribunal as melhorias posteriores aliviandoo do peso opressivo de examinar, a cada majorao ditada pela correo dos
desajustes inflacionrios, todas as aposentadorias reformas e penses.
(Grifei.)
28. No ensejo da referncia feita pelo autor, lembro que o art. 71, inciso III, da
CF/88 correlaciona-se ao art. 72, 7, da EC n 07/77 (alterando a EC n 01/69), que
assim preceituava:
7 O Tribunal de Contas da Unio julgar da legalidade das
concesses iniciais de aposentadorias, reformas e penses independendo de
sua deciso as melhorias posteriores. (Grifei.)
29. primeira vista, a regra acima atribua a esta Corte de Contas competncia
para apreciar unicamente a legalidade dos atos concessrios iniciais. No entanto, a
interpretao firmada poca entendia que a expresso melhorias posteriores
referia-se exclusivamente a melhoramentos automticos gerais, devendo qualquer
outra alterao ser submetida ao crivo do TCU. Nesse sentido, cabe citar o
posicionamento adotado pelo STF no MS-20.691, conforme se percebe:
(...) ainda quando se entende - e esse o entendimento correto - que
a parte final do 7 do art. 72 da Constituio diz respeito apenas a melhorias
automticas (...).
5
96
In Comentrios Constituio Brasileira de 1988. So Paulo: ed. Saraiva, 2 ed., 1997, v. 1, p.

401.
30. Seguindo a mesma linha, assim se pronunciou o ento Procurador-Geral

do TCU, Octavio Gallotti:
Nessa ordem de idias, impe-se a concluso de que as variaes de
proventos que impliquem a modificao do fundamento do ato concessrio
inicial no podem ser tidas como simples melhorias.
Por modificao do fundamento, entendemos no apenas, e obviamente,
as retificaes que digam respeito s condies anteriores ou contemporneas
ao ato inicial (direito reconhecido com atraso), como, por fora de compreenso,
as alteraes decorrentes de leis posteriores que no se limitem a simples
reajustes, mas atinjam o cerne da concesso, importando, por exemplo, na
modificao do posto, graduao, cargo, smbolo, padro, classe ou nvel de
base da aposentadoria.
Em suma, consideramos melhoria, para fins de definio da competncia
do Tribunal, aquela variao que seja complemento, atualizao ou
desdobramento, em termos quantitativos, do ato inicial, e no aquela outra
que infrinja ou altere em substncia o mesmo ato.6 (Grifei.)
31. Igualmente, J. E. Abreu de Oliveira anotou, ao citar as concluses do V
Congresso de Tribunais de Contas do Brasil:
a) concesses iniciais so, alm dos atos originrios da inatividade
remunerada e das penses, todos aqueles que, embora mediante simples
apostilas, modifiquem a fundamentao legal ou a base do clculo,
anteriormente adotadas, bem como os atos designativos de beneficirio
secundrio de penso;
b) intitulam-se melhorias posteriores, exclusivamente, os acrscimos
puramente quantitativos de provento ou de penso (concedidos por motivo
de alterao do poder aquisitivo da moeda).7 (Grifei.)
32. Ora, se a norma constitucional anterior, cuja redao era extremamente
genrica, recebia uma interpretao restritiva, de modo a se ressalvar da apreciao
do Tribunal apenas as melhorias automticas nos proventos e penses, razovel
admitir que essa mesma exegese tenha sido transposta e explicitada na redao do
art. 71, III, da CF/88. Portanto, quando o atual dispositivo constitucional desobriga
de serem apreciadas as melhorias no-modificadoras do fundamento legal da
concesso, est, na verdade, isentando do exame de legalidade, para fins de registro,
aquelas melhorias de carter geral, outorgadas a todos os servidores pblicos ou a
uma determinada categoria.
33. Por conseguinte, os demais melhoramentos, de carter individual (e.g. a
modificao da base de clculo, a incluso de parcelas, gratificaes ou vantagens,
etc.) so alteraes do fundamento legal do ato concessrio, o que vem a demonstrar
a tese inicialmente defendida, de que a base legal dos atos concessivos de
6
Apud OLIVEIRA, J. E. Abreu de. Aposentadoria no Servio Pblico.. Rio de Janeiro, Ed. Livraria
Freitas Bastos, 1970, p. 325.
Op. cit. p. 324.
97
aposentadoria, reforma e penso abarca tanto os dispositivos que autorizam o servidor

a se afastar do servio ou o beneficirio a receber a penso, como aqueles que
estruturam os respectivos benefcios.
34. Observo que, a prosperar a proposta original da Unidade Tcnica, o TCU
passaria a apreciar e registrar to-somente aspectos limitados do histrico do servidor
inativo ou do instituidor do benefcio pensional, entre estes, a contagem do tempo de
servio, a comprovao da invalidez, o implemento de idade e a designao de
beneficirio de penso. Como resultado, seriam subtrados do exame de legalidade,
para fins de registro, outros eventos que originam componentes de carter individual
dos proventos e das penses como, por exemplo, a posterior apurao de
pressupostos para a concesso de provento com vantagens e a promoo pstuma,
entre outros.
35. Ainda que se argumente que tais eventos continuariam a ser objeto de
fiscalizao por meio de auditorias e inspees, tenho para mim que examinar, para
fins de registro, a conformidade de apenas parte dos componentes do fundamento
legal dos atos concessrios aqui tratados significa exercer parcialmente a competncia
prevista no art. 71, inciso III, da CF.
36. Por outro lado, no se pode negar que indispensvel adotar medidas
para agilizar o trabalho de exame dos atos concessrios efetuado pela Sefip, que, com
uma lotao de 41 Analistas e 11 Tcnicos, detm a responsabilidade por um estoque
de 66.480 atos de admisso, 65.494 atos de aposentadoria, 10.797 atos de reforma,
17.871 atos de concesso de penso civil e 8.437 atos de penso militar, conforme
dados de 30/06/2002.
37. Com essa preocupao em mente, solicitei a colaborao da Secretaria
Geral de Controle Externo com vistas a proceder reformulao dos projetos originais
de instruo normativa e de resoluo de modo a adapt-los noo de fundamento
legal dos atos concessrios acima articulada e necessidade de se imprimir maior
tempestividade ao exame desses atos pelo Tribunal.
38. Passo, agora, a expor o resultado do trabalho que, sob minha superviso,
foi desenvolvido pelos Titulares da Secretaria Adjunta de Contas, da Secretaria
Adjunta de Fiscalizao e da Secretaria de Fiscalizao de Pessoal em conjunto com
meu Gabinete.
39. Preliminarmente, saliento que fiz anexar a este Parecer quadros comparativos
entre as propostas originais e aquelas fruto da reformulao ora tratada, a fim de que
se possa estabelecer o nexo com as referncias feitas no relatrio retro, em especial
as constantes dos itens 16 e 17. Adianto que, em linhas gerais, foram mantidos os
principais aspectos objeto do exame inicial das unidades tcnicas envolvidas, tendose excludo a meno tabela de fundamentos legais do Sisac, que consta de manual
aprovado por portaria, bem como foram eliminados alguns dispositivos referentes a
inspees e auditorias, que devero ser abordados em norma especfica. As demais
alteraes encontram-se discutidas nos itens que se seguem.
40. O primeiro aspecto introduzido nos projetos reformulados consiste na
definio do que vem a ser alterao do fundamento legal do ato concessrio, que
98
essencial para se estabelecer o tratamento a ser dado s diferentes melhorias

posteriores das concesses - se novo exame de legalidade para fins de registro ou
fiscalizao como ato gerador de despesa. Para tanto, considerei adequado resgatar
e ajustar as disposies constantes da IN/TCU n 16/97 sobre a matria, incorporandoas proposta do seguinte modo:
- no projeto de instruo normativa:
Art. 3 As melhorias posteriores data da concesso que no alterem
o fundamento legal do ato concessrio no sero submetidas ao Tribunal
para fins de novo registro, observado o disposto nos 1 e 2 deste artigo.
1 Constituem alterao do fundamento legal do ato concessrio as
melhorias posteriores decorrentes de acrscimos aos proventos de novas
parcelas, gratificaes ou vantagens de qualquer natureza, bem como a
introduo de novos critrios ou bases de clculo dos componentes do
benefcio, quando tais melhorias se caracterizarem como vantagem pessoal
do servidor pblico civil ou militar e no houverem sido previstas no ato
concessrio originalmente submetido apreciao do Tribunal ou por este j
apreciado e registrado.
2 Independentemente de no serem objeto de apreciao e registro,
os atos de que trata o caput deste artigo devero ser lanados no Sisac para
fins de fiscalizao.
- no projeto de resoluo:
Art. 6.................................................................................................................
1.................................................................................................................
2 Constituem alterao do fundamento legal do ato concessrio as
melhorias posteriores decorrentes de acrscimos aos proventos de novas
parcelas, gratificaes ou vantagens de qualquer natureza, bem como a
introduo de novos critrios ou bases de clculo dos componentes do
benefcio, quando tais melhorias se caracterizarem como vantagem pessoal
do servidor pblico civil ou militar e no houverem sido previstas no ato
concessrio originalmente submetido apreciao do Tribunal ou por este j
apreciado e registrado.
41. Como principais inovaes, foram tambm includas no projeto de instruo
normativa as seguintes disposies:
- identificao dos usurios do Sisac lotados no controle interno e nos rgos
de pessoal por meio de senha individual, com a finalidade de propiciar a
responsabilizao pela utilizao irregular do sistema (arts. 6, pargrafo nico, e
art. 7);
- readequao dos prazos de cadastramento e de envio ao TCU das informaes
relativas aos atos de admisso e concesso (arts. 8; 10, 1; 11, 2 e 3);
- possibilidade de aplicao das sanes previstas na Lei n 8.443/92 por
descumprimento injustificado dos prazos de cadastramento e de encaminhamento ao
Tribunal das informaes referentes a atos de admisso e concesso (arts. 8, 2, e
10, 3);
99
- acesso do Tribunal aos sistemas de pessoal e de folha de pagamento dos

rgos e entidades que no utilizam o Sistema Integrado de Administrao de Recursos
Humanos Siape, visando tornar mais abrangente e tempestiva a fiscalizao realizada
pelo Tribunal nessas unidades (art. 9, 1 e 2).
42. A partir da tendncia observada em diversos julgados desta Corte,
considerei tambm cabvel incluir no projeto de instruo normativa dispositivo
determinando ao rgo de origem que aplique, a todos os casos anlogos existentes
em seu quadro de pessoal, o entendimento manifestado na deciso do TCU que
negar registro ao ato de admisso ou de concesso. Note-se que tal providncia tem
carter preventivo, pois informa claramente ao gestor o posicionamento do Tribunal
a respeito de um determinado caso e atribui a este responsvel a obrigao de corrigir
distores semelhantes, sujeitando-o s sanes da Lei n 8.443/92 na hiptese de
descumprimento. Chamo ateno tambm para o fato que o Tribunal dever fixar o
prazo de abrangncia e de efetivao da medida. Essas alteraes constam do art. 16
do projeto de instruo normativa conforme se segue:
Art. 16 O rgo de origem dever aplicar a todos os casos anlogos
existentes em seu quadro de pessoal, no prazo fixado pelo Tribunal, o
entendimento manifestado nas decises de carter normativo, bem como
naquelas que negarem registro a ato de admisso ou de concesso, sob pena
de responsabilidade solidria da autoridade administrativa e de aplicao das
sanes previstas na Lei n 8.443/92.
43. Com relao ao projeto de resoluo, a inovao mais importante refere-se
reformulao na maneira de se fiscalizar concesses e admisses, desta feita
integrando sistemtica a aplicao intensiva da tecnologia da informao.
44. Nesse contexto, saliento que a informatizao ir possibilitar ganhos
atividade do Tribunal em dois momentos. No primeiro momento, haver o incremento
da qualidade e da agilidade no exame de atos de concesso e admisso, gerando no
s a reduo nos estoques de atos existentes na Unidade Tcnica responsvel, mas
principalmente a interrupo no desperdcio de recursos pblicos com o pagamento
de concesses ilegais por longo tempo antes do pronunciamento definitivo do TCU.
Alm disso, prev-se o aprimoramento da fiscalizao na folha de pagamento de
ativos, propiciando a deteco tempestiva de irregularidades que, do contrrio, s
viriam a se tornar manifestas por ocasio da subida ao Tribunal do ato concessivo de
aposentadoria, reforma ou penso.
45. Assim, o projeto de resoluo incorporou os seguintes aspectos:
- anlise informatizada de atos de admisso e concesso por meio do sistema
Sisac a partir de parmetros previamente definidos com base na legislao e na
jurisprudncia (art. 4);
- realizao de diligncia por intermdio do Sisac com vistas a obter
esclarecimentos sobre os atos rejeitados pela crtica do sistema (art. 4, 4);
- separao e agrupamento para autuao dos atos sem indcios de ilegalidade
e daqueles que apresentam tais indcios, bem como inconsistncia de dados (art. 5);
100
- exame individualizado dos atos que contenham indcios de ilegalidade, ou

sejam objeto de denncia, ou outros considerados necessrios (art. 7);
- autuao dos atos de admisso e concesso em processos especficos,
quando esses atos forem examinados no curso de inspeo e auditoria (art. 11).
46. Tambm considerei adequado explicitar os passos seguidos pelo Tribunal
quando da apreciao dos atos de admisso e concesso, com a finalidade de deixar
consolidadas as providncias que j vm sendo preceituadas em outras normas e na
jurisprudncia dominante nesta Casa. Em conseqncia, temos os seguintes
dispositivos:
Art. 17 Ao apreciar os atos sujeitos a registro, o Tribunal poder:
I considerar o ato legal e ordenar o seu registro;
II considerar o ato ilegal e negar o seu registro.
1 Verificada falta ou impropriedade de carter formal, o Tribunal
poder considerar o ato legal e determinar ao rgo ou entidade de origem a
adoo das medidas corretivas.
2 Considerado o ato ilegal, o Tribunal:
I fixar prazo de 15 (quinze) dias, contados da cincia, para que o
rgo ou entidade de origem adote as medidas saneadoras cabveis, fazendo
cessar todo e qualquer pagamento decorrente do ato impugnado, bem como
comunique ao Tribunal no mesmo prazo as medidas adotadas, sob pena de
solidariedade da autoridade administrativa na obrigao de ressarcimento
das quantias pagas aps essa data, sem prejuzo das sanes previstas na Lei
n 8.443/92;
II poder fixar prazo para que o rgo ou entidade de origem aplique
a todos os casos anlogos existentes em seu quadro de pessoal o
entendimento contido na deciso, sob pena de responsabilidade solidria da
autoridade administrativa e de aplicao das sanes previstas na Lei n 8.443/
92.
3 Na hiptese do inciso I do 2, o prazo fixado poder ser prorrogado
pelo Tribunal ou pelo Relator a pedido justificado do rgo ou entidade de
origem.
Art. 18 O Tribunal poder determinar a instaurao de tomada de contas
especial, nos casos em que houver negativa de registro de atos de admisso
ou de concesso, quando:
I no for suspenso o pagamento no prazo fixado na deciso;
II houver indcios de procedimento culposo ou doloso na prtica do
ato examinado;
III no for aplicado a casos anlogos, no prazo fixado, o entendimento
firmado na deciso.
47. Outra preocupao presente ao longo dos trabalhos diz respeito
necessidade de se estabelecer mecanismos que possibilitem a responsabilizao do
gestor pela emisso de atos ilegais ou pelo descumprimento de determinaes do
Tribunal relativas a esses atos, bem como a repercusso das respectivas constataes
101
nas contas. Assim, alm de prever a obrigao de ser feito o acompanhamento rotineiro
junto unidades jurisdicionadas, entendi cabvel incluir dispositivos que autorizem
a formalizao de representao, tanto no momento da proposta de mrito dos atos,
como posteriormente por meio da consolidao das informaes referentes s
ilegalidades apuradas em uma determinada unidade da clientela. O resultado desse
esforo transcrevo abaixo:
Art. 16 Verificada ilegalidade no saneada durante a anlise do
processo, a unidade tcnica responsvel pelo exame de atos sujeitos a registro
propor ao Relator a ilegalidade do ato e negativa de registro, feita a oitiva do
Ministrio Pblico, e poder:
I representar ao Tribunal com vistas apurao dos fatos irregulares
e responsabilizao do administrador faltoso;
(...)
Art. 21 Encerrado processo de tomada de contas especial, relatrio de
auditoria ou de representao que imputar ao gestor responsabilidade por
ilegalidade em ato sujeito a registro ou por descumprimento de normas sobre
a matria, ser determinada sua juntada s contas da respectiva unidade
jurisdicionada.
(...)
Art. 22 A unidade tcnica responsvel pelo exame de atos sujeitos a
registro acompanhar a implementao das medidas saneadoras referidas no
2 do art. 17, bem como o cumprimento das determinaes consignadas em
decises relativas a admisso de pessoal e de concesso, e representar ao
Tribunal quando constatar irregularidades.
Art. 23 A unidade tcnica responsvel pelo exame de atos sujeitos a
registro poder consolidar informaes sobre atos de admisso e de concesso
de uma mesma unidade jurisdicionada considerados ilegais ou com indcios
de ilegalidade, e representar ao Tribunal para fins de responsabilizao dos
gestores.
Pargrafo nico. O processo de representao de que trata este artigo
dever ser juntado, aps apreciao pelo Tribunal, s respectivas contas da
unidade jurisdicionada para exame em conjunto.
48. O carter inovador da sistemtica aqui apresentada requer tambm que se
estabelea um mecanismo de controle de qualidade do exame dos atos sujeitos a
registro. Com esse mecanismo, espera-se aumentar a confiabilidade dos resultados
obtidos na anlise informatizada de atos, visto que ser criado um instrumento
institucional voltado para a deteco e a correo de falhas nos procedimentos e
crticas do Sisac. O referido sistema encontra-se inserido no art. 25 da resoluo, in
verbis:
Art. 25 O controle de qualidade do exame de atos de pessoal ser
realizado mediante sistema informatizado, que registrar as falhas encontradas
no programa e em procedimentos do Sisac, bem como as respectivas medidas
corretivas adotadas.
102
1 O sistema informatizado de controle de qualidade ser alimentado

por comunicaes de falhas provenientes das unidades do Tribunal ou do
Ministrio Pblico.
2 Cabe unidade tcnica incumbida do exame de atos de pessoal
implementar e Secretaria Geral de Controle Externo acompanhar a correo
das falhas comunicadas.
3 Nos primeiros 2 (dois) anos de vigncia desta Resoluo, o
acompanhamento referido no 2 ser realizado por meio de relatrios
trimestrais elaborados pela unidade tcnica incumbida do exame de atos
sujeitos a registro.
4 Findo o prazo referido no 3 e atingido o nvel de falhas aceitvel a ser
definido pela Secretaria Geral de Controle Externo, o acompanhamento
referido no 2 ser realizado por meio de relatrios semestrais.
49. Quanto ao projeto de portaria formulado com vistas a organizar as
competncias e as atividades das unidades do Tribunal na implantao das normas
propostas, avalio ser mais prudente que, antes de remet-lo Presidncia deste
Tribunal, seja este novamente enviado Segecex para que sejam promovidos estudos
com vistas adequao desse projeto s modificaes ora propostas e aos requisitos
necessrios para a implementao das referidas normas.
50. Por fim, destaco que os projetos hoje trazidos considerao deste Plenrio
respondem de modo adequado quelas preocupaes inicialmente manifestadas pelo
Ministro Walton Alencar Rodrigues na Sesso Plenria de 01/09/1999 (itens 1/4 do
relatrio supra).
51. Como se sabe, a sistemtica atualmente vigente ocasiona a demora na
apreciao dos atos de concesso e admisso, possibilitando a subsistncia de atos
ilegais por um perodo de dez a quinze anos e o retardamento na adoo das medidas
necessrias para se evitar o desperdcio de recursos pblicos.
52. Os projetos ora apresentados se propem a solucionar essas questes por
intermdio dos seguintes instrumentos:
a)
identificao e autuao automtica dos atos com parecer pela
ilegalidade emitido pelo controle interno e com indcios de acumulao
ilcita de cargos;
b)
exame informatizado de atos sujeitos a registro, incluindo crtica
automtica realizada a partir de parmetros definidos com base na
legislao e na jurisprudncia;
c)
exame individualizado dos atos que contenham indcios de
irregularidades;
d)
realizao de diligncia por intermdio do Sistema Sisac com vistas a
obter esclarecimentos sobre os atos rejeitados pela crtica informatizada;
e)
acesso direto do Tribunal aos sistemas de dados cadastrais e de folha
de pagamento dos servidores ativos, inativos e pensionistas das
entidades e dos rgos jurisdicionados;
103
f)
responsabilizao do gestor pela emisso de atos ilegais ou pelo

descumprimento de determinaes do Tribunal relativas a esses atos;
g)
obrigatoriedade de o rgo de origem aplicar, a todos os casos anlogos
existentes em seu quadro de pessoal, o entendimento manifestado na
deciso do TCU que negar registro ao ato de admisso ou de concesso;
h)
realizao de acompanhamento do cumprimento das decises do
Tribunal pela unidade responsvel pelo exame dos atos de concesso
e admisso.
53. Sero muitas as vantagens resultantes dos novos procedimentos agora
apresentados, valendo citar:
a)
a rapidez na deteco de atos ilegais;
b)
a priorizao da anlise dos atos com falhas ou irregularidades;
c)
aprimoramento da fiscalizao a partir da possibilidade de efetuar-se o
cruzamento de informaes oriundas de diversas bases de dados;
d)
a disponibilizao de ampla gama de informaes para subsidiar o
planejamento de auditorias e inspees;
e)
a integrao direta com as unidades jurisdicionadas por meio dos
sistemas informatizados;
f)
saneamento mais tempestivo de irregularidades, seja mediante a
realizao de diligncias na fase de exame dos atos, seja mediante a
aplicao, pelo gestor, do entendimento manifestado pelo Tribunal
aos casos anlogos existentes no rgo;
g)
a repercusso das irregularidades constatadas no exame dos atos
sujeitos a registro nas contas do administrador.
54. Em resumo, o que se espera o incremento na eficcia e na tempestividade
do controle externo exercido pelo Tribunal.
So estes, Senhores, os aspectos mais relevantes da proposio ora
apresentada e, com essa exposio, submeto os projetos de resoluo e de instruo
normativa deliberao deste Colegiado.
DECISO N 1.321/2002-TCU-PLENRIO 8
1. Processo n TC-011.559/1999-3
2. Classe de Assunto: VII - Administrativo
3. Interessado: Tribunal de Contas da Unio
4. Unidade: Tribunal de Contas da Unio
5. Relator: Auditor Augusto Sherman Cavalcanti
6. Representante do Ministrio Pblico: no atuou
7. Unidade Instrutiva: Segecex
8. Deciso: Os Ministros do Tribunal de Contas da Unio, reunidos em Sesso
Plenria, ante as razes expostas pelo Relator, DECIDEM:
8.1. aprovar o projeto de instruo normativa em anexo;
8
104
Publicada no BTCU n 50, de 14/10/2002.

8.2. aprovar o projeto de resoluo em anexo;

8.3. encaminhar este processo Secretaria Geral de Controle Externo para que
esta promova estudos com vistas adequao do projeto de portaria proposto nestes
autos s normas ora aprovadas e aos requisitos necessrios para sua implementao,
a fim de encaminhar posteriormente os autos Presidncia deste Tribunal para que
esta aprecie a oportunidade e a convenincia de editar a referida portaria.
9. Ata n 35/2002 Plenrio
10. Data da Sesso: 02/10/2002 Extraordinria de Carter Reservado
11. Especificao do quorum:
11.1. Ministros presentes: Humberto Guimares Souto (Presidente), Iram
Saraiva, Valmir Campelo, Adylson Motta, Walton Alencar Rodrigues, Benjamin Zymler
e os Ministros-Substitutos Lincoln Magalhes da Rocha e Marcos Bemquerer Costa.
11.2. Auditor presente: Augusto Sherman Cavalcanti (Relator).
HUMBERTO GUIMARES
Presidente
AUGUSTO SHERMAN CAVALCANTI
Ministro-Relator
105
PETROBRAS APURAO DE CAUSAS E

RESPONSABILIDADES RELATIVAS AO ACIDENTE COM
PLATAFORMA DE EXPLORAO DE PETRLEO P-36
Representao
Ministro-Relator Adylson Motta
Grupo II Classe VII Plenrio
TC-003.007/2001-3, c/ 06 volumes
Natureza: Representao
Entidade: Petrleo Brasileiro S/A Petrobras
Interessado: Tribunal de Contas da Unio Secex/GO
Ementa: Representao oferecida pela Secretaria de Controle
Externo de Gois Secex/GO. Apurao de causas e responsabilidades
relativas ao acidente com Plataforma de Explorao de Petrleo P-36 da
Petrobras. Procedncia Parcial. Determinaes. Cincia s Comisses de
Fiscalizao e Controle e de Minas e Energia da Cmara dos Deputados.
RELATRIO
Adoto como Relatrio a instruo da 1 Secretaria de Controle Externo, s
fls.165-174, in verbis:
Trata-se de representao oriunda da Secex/GO, para apurar as causas e
responsabilidades relativas ao acidente com a plataforma de explorao de petrleo
P-36, da Petrobras, encaminhada 1. Secex por Despacho do ento Ministro Jos
Antnio Barreto de Macedo (fl.13).
DA ADMISSIBILIDADE
1. A representao preenche os requisitos de admissibilidade previstos no art.
213 do Regimento Interno c/c o art. 69, 1, da Resoluo TCU n136/2000, devendo
ser conhecida por esta Corte.
2. Em resposta a diligncias promovidas por esta Secretaria, por meio dos
Ofcios n295/2001 e 296/2001 s fls.16 a 18, ambos datados de 24/05/2001, a Petrobras
e a ANP apresentaram as informaes que se encontram s fls. 31 a 114 do volume
principal e mais o volume 1. Uma vez que ainda restaram dvidas, foi realizada inspeo
na Petrobras, realizada consoante Portaria de Fiscalizao/1Secex/TCU n81, de 17/
02/2002.
106
Alm da Petrobras, durante a inspeo, foram visitados o Tribunal Martimo e

a Justia Federal em Campos dos Goytacazes RJ, onde havia processos relativos ao
acidente.
Utilizamos, ainda, como fonte de informaes, os relatrios, principal e
substituto, da CPI da Assemblia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro ALERJ e
o relatrio do CREA-RJ.
BREVE HISTRICO DA PLATAFORMA
3. A plataforma Petrobras-36 (P-36) foi construda entre 1986 e 1994, com o
nome de Spirit of Columbus (SOC), em Gnova e Palermo, Itlia, pelo Estaleiro
Fincantieri, sob encomenda da SANA SpA, subsidiria da Midland and Scottish
Resources (MSR), para operao no Campo de Emmerald, no Mar do Norte. Com a
mudana dos planos da MSR para o campo de Emmerald, a SOC ficou sem uso at
1997, quando a Petrobras arrendou-a, junto SANA, mudando a sua denominao
para P-36.
A negociao para aquisio da plataforma foi feita atravs da Brasoil, tendo
como intermediria a empresa Martima Navegao e Engenharia LTDA, e inclua no
preo do arrendamento a converso da plataforma para operao no Campo de Marlim
Sul, na Bacia de Campos. A plataforma seria convertida, em linhas gerais, de perfurao
e produo, com capacidade para processar 100 mil barris/dia (bpd), para apenas
produo, com capacidade para 150 mil bpd. Com a mudana do local de instalao,
de Marlim Sul para o Campo de Roncador, a plataforma acabou sendo convertida
para 180 mil bpd e 7,2 milhes m/dia de gs natural.
Com a finalidade de manter subsdios concedidos pelo Governo Italiano, foi
mantida a bandeira italiana para a plataforma, ou seja, ela continuou sendo uma
embarcao italiana, sujeita a alguns regulamentos daquele pas. Isto acarretou a
manuteno da torre de perfurao na plataforma, a exigncia de empresa certificadora
italiana e a permanncia de tripulao italiana a bordo, entre outras exigncias.
Ao fim do arrendamento, a Brasoil teria a opo de compra da plataforma, pelo
valor de U$1,00, junto Petro-Deep Inc., empresa constituda pela Martima somente
para a operao de arrendamento junto SANA e subarrendamento Brasoil. Durante
todo o contrato, a plataforma estaria afretada, pela Brasoil, Petrobras.
Para a converso, tambm chamada de upgrade, a Martima constituiu a empresa
Petromec Inc., que subcontratou as seguintes empresas:
a) Noble Denton empresa inglesa responsvel pelo projeto da parte naval da
plataforma, adequando-a ao peso dos novos equipamentos e lmina dgua de
Roncador, 1360 m;
b) Amec empresa inglesa responsvel pelo projeto da nova planta de produo
de leo e gs;
c) Davies Industries estaleiro localizado no Canad, responsvel pelos
servios de construo e montagem da parte naval e da planta de produo;
107
d) RINA empresa de certificao italiana, responsvel pela verificao da

conformidade do projeto e equipamentos s normas aplicveis. Essa empresa foi
contratada por exigncia das normas italianas, devido bandeira da plataforma;
e) ABS empresa de certificao americana, responsvel pela verificao da
conformidade do projeto e equipamentos relativos s alteraes da planta de
produo. Essa empresa foi contratada pelo fato de a Petrobras estar mais familiarizada
com a mesma, conforme depoimento do Engenheiro Hendio (f. 208, v. 5).
A plataforma P-36 entrou em operao no campo de Roncador em 16/05/2000.
Apesar de localizada na Bacia de Campos, era ligada Unidade de Negcios Rio de
Janeiro UN-RIO. A plataforma contava com uma base de apoio em Maca, onde se
encontrava o Gerente da plataforma, e, a bordo, tinha um coordenador (COPLAT), ao
qual se reportavam um supervisor de produo (SUPROD) e um supervisor de
facilidades (SUFAC).
Em maro de 2001, quando ocorreu o acidente que culminou no seu naufrgio,
a plataforma produzia 84 mil bpd e 1,3 milho m/dia de gs.
ANLISE DO ACIDENTE
4. Quanto seqncia de eventos e s causas diretas do acidente, consideramos
as investigaes e os estudos realizados pela Petrobras, ANP/DPC, CREA-RJ e
Tribunal Martimo, uma vez que esses rgos no divergem quanto a esses aspectos.
Uma vez que no foi possvel fazer uma vistoria in loco, as concluses a que estas
entidades chegaram foram, essencialmente, baseadas nas anlises feitas pela
Petrobras, que, a partir de diversas hipteses, realizou simulaes em computador e
outros estudos para encontrar as causas mais provveis para o acidente. Foram
gerados os seguintes documentos:
a) Relatrio Final da Comisso de Sindicncia da Petrobras (f. 28 a 57, v. 1);
b) Relatrio da Agncia Nacional do PetrleoANP / Diretoria de Portos e
CostasDPC (f. 79 a 114);
c) Relatrio do CREA-RJ (f. 118 a 121).
d) Laudo de Exame Pericial Documental Marinha do Brasil / Diretoria de
Portos e Costas (f. 224 a 231, v.5);
e) Relatrio de Inqurito Processo n19.489/2001 Tribunal Martimo (f. 107
a 136).
A seguir faremos uma transcrio do resumo executivo do acidente, elaborado
pela Comisso de Investigao da ANP/DPC.
5. A anlise das causas mais provveis do acidente permitiu identificar o
evento crtico como sendo a operao de esgotamento de gua do tanque de drenagem
de emergncia da coluna de popa bombordo, iniciada na noite do dia 14 de maro de
2001. A gua contaminada com resduos oleosos presente no tanque seria bombeada
para o manifolde (header) de produo da plataforma que recebe o fluxo de petrleo
e gs natural proveniente dos poos produtores. Da, juntamente com produo de
hidrocarbonetos, escoaria para a planta de processo. Entretanto, dificuldades
108
operacionais para a partida da bomba de esgotamento desse tanque permitiram que

houvesse fluxo reverso de leo e gs pelas linhas de escoamento dos tanques e sua
entrada no outro tanque (popa boreste) atravs de vlvula presumivelmente danificada
ou parcialmente aberta. A partida da bomba aps 54 minutos fez diminuir o fluxo
reverso de hidrocarbonetos e a gua bombeada passou a entrar no tanque de popa
boreste. A pressurizao contnua deste tanque levou a seu rompimento mecnico
cerca de duas horas aps o incio da operao de esgotamento do outro tanque,
caracterizando o evento relatado como sendo a primeira exploso (destacamos),
ocorrido s 0 h 22 min do dia 15 de maro de 2001.
Os fluidos do tanque rompido e de linhas e demais equipamentos tambm
danificados passaram a ocupar o compartimento do quarto nvel da coluna. Houve
escapamento de gs para os conveses superiores atravs de aberturas nesse
compartimento e por linhas de suspiro e ventilao rompidas. Cerca de 20 minutos
aps o rompimento do tanque, houve a exploso do gs que atingira a rea do
convs do tank top. e segundo convs junto coluna. Estava, assim, caracterizado
o evento relatado como a ocorrncia da segunda exploso (destacamos), quando
foram vitimadas onze pessoas da brigada de incndio da plataforma.
O colapso mecnico do tanque de drenagem de emergncia de popa boreste,
seguido imediatamente pelo rompimento da linha de recalque de gua salgada que
passava pelo quarto nvel, iniciou o alagamento da coluna. A migrao de gua para
a parte inferior da coluna se deu quando a gua no compartimento do quarto nvel
atingiu os dampers do sistema de ventilao que deveriam fechar automaticamente;
porm, devido a falha no funcionamento de seus atuadores, permitiram a passagem
de fluidos.
A quantidade de lquido no interior da coluna e em parte do flutuador provocou
o adernamento da plataforma que foi intensificado com a progresso da gua para o
tanque de lastro da coluna de popa boreste e para a caixa de estabilidade contgua.
Esses espaos foram inundados porque as elipses de acesso aos mesmos haviam
sido deixadas abertas desde o dia anterior ao acidente para possibilitar a inspeo do
reparo de trinca verificada na caixa de estabilidade.
Para compensar a inclinao da plataforma ocasionada pela entrada de gua
na coluna avariada, passou-se a admitir gua no tanque de lastro situado no lado
diametralmente oposto. Essa medida acelerou o aumento indesejvel do calado da
plataforma.
A submerso contnua foi intensificada pelo alagamento da coluna avariada,
da inundao do tanque de lastro de popa boreste, da caixa de estabilidade contgua
e da admisso deliberada de gua de lastro nos tanques de proa bombordo.
A evacuao de 138 pessoas consideradas no essenciais s operaes de
emergncia foi iniciada 1 h 44 min de 15 de maro e durou cerca de 2 h 30 min, tendo
sido utilizados guindaste e cesta de transferncia para tal finalidade. s 6 h 03 min do
mesmo dia, aps esgotadas as possibilidades de manter a plataforma nivelada, a
equipe que permanecera a bordo para operaes de emergncia abandonou a unidade.
109
6. No Relatrio Final da Comisso de Sindicncia da Petrobras (f. 28 a 57, v. 1)

e na fita VHS com o filme Simulao do Acidente da P-36 (anexo 1) encontra-se
descrio mais detalhada do evento. A seguir realizaremos uma anlise da gesto da
empresa, nos aspectos relacionados ao acidente, por cada rea de atuao.
PROJETO, CONSTRUO/MONTAGEM E COMISSIONAMENTO
7. Um dos fatores fundamentais do acidente, que possibilitou a seqncia de
eventos descrita acima e levou ao afundamento da plataforma, foi a localizao do
tanque de drenagem de emergncia (TDE) em uma das colunas da plataforma. Como
visto, o rompimento de tubulaes, causado pela exploso do TDE de boreste (primeira
exploso), fez com que houvesse um grande vazamento de gua, que escoou para
compartimentos inferiores da plataforma.
O TDE foi instalado por razes de segurana, atendendo a especificao tcnica
da Petrobras (f. 209, v. 5). O fato de sua instalao s ter sido definida em um estgio
avanado da obra fez com que fosse necessria uma soluo alternativa para sua
locao, pois j no havia rea disponvel no convs. A soluo encontrada foi a
adaptao de um tanque existente, originalmente previsto para trabalhar com fluidos
utilizados nos trabalhos de perfurao.
No foi encontrada qualquer norma que proibisse a instalao desse
equipamento na coluna e a Petrobras indicou a existncia de equipamentos de
processo (leo e gs) no interior de colunas de outras plataformas (f. 140). Por meio
dos desenhos enviados (f. 170 e 171, v. 2) podemos observar que, ao contrrio da P36, a rea em torno do vaso instalado na plataforma P-18 classificada como zona 1,
ou seja, as instalaes e equipamentos nela instalados devem ser apropriados para
operar em um ambiente em que pode haver gs. Os desenhos enviados da P-19 no
indicam se a rea ou no classificada .
O relatrio da Petrobras recomendou (f. 54) que fosse tomada a deciso
gerencial de no utilizar, nos projetos futuros, tanques ou vasos no interior de colunas
ou submarinos, quando interligados ao processo, e reavaliar, quanto ao risco
operacional, o projeto das unidades atuais que operem nesta condio.
8. O Laudo de Exame Pericial da Marinha indica, nos seus itens 11 e 12 (f. 227,
vol. 5), que houve falhas na classificao da rea de instalao do TDE, a saber:
a) foram indicadas, como aplicveis, normas que so conflitantes;
b) um dos documentos de classificao de reas, o Hazardous rea Schedule
(LI-3010.38-5400-947-AMK-603), indica de forma errada a localizao do TDE e
considera esta rea como classificada;
c) o desenho da rea de instalao do TDE (DE-3010.38-5400-947-AMK-120)
mostra esta rea como no classificada, em desacordo com a classificao adotada
no Hazardous rea Schedule.
O item 3 do mesmo laudo (f. 226, vol. 5) indica que a ABS revisou parcialmente
o desenho DE-3010.38-5400-947-AMK-120, no examinando a parte relativa aos
equipamentos instalados na elevao 28956, onde se localizava o TDE. Esta informao
110
corroborada pelo depoimento do vistoriador da ABS, que afirma que a rea

mencionada no era do escopo de trabalho desta empresa. Ora, se a ABS era
responsvel pela certificao da planta de processo (f. 61 e 208, v. 5) e na rea
mencionada havia equipamento da planta, deduz-se que houve falha da fiscalizao
da Petrobras, que no exigiu desta rea.
A Petrobras informa (f. 142) que a rea ao redor do TDE era classificada,
conforme Hazardous rea Schedule, no entanto, devido ao enquadramento dado no
desenho DE-3010.38-5400-947-AMK-120, ela sempre foi considerada como no
classificada, como se pode ver nos depoimentos do Operador Carlos Azeredo (f. 77,
v. 4), do Coplat Marcos Lauria (f. 84, v. 4) e do Coplat Paulo Viana (f. 83, v. 6), entre
outros. A no classificao da rea do TDE foi fator que contribuiu fundamentalmente
para o acidente, uma vez que no determinou a instalao de sensores de fogo e gs
e de equipamentos apropriados para atmosferas explosivas, alm de outras medidas
de proteo. A instalao desses equipamentos indicaria a presena de gs no interior
da coluna e, provavelmente, evitaria a segunda exploso, uma vez que no permitiria
a propagao do gs para outras reas.
A responsabilidade pelo projeto e pela classificao de reas era das empresas
contratadas para tal, porm a Petrobras, atravs de suas equipes designadas, tinha a
obrigao de, no mnimo, exigir que as contratadas executassem o projeto em todas
as suas etapas. Aceitar desenhos divergentes e no exigir da ABS a execuo de
reviso dos desenhos referentes ao TDE constituem falhas de fiscalizao, no entanto
no h evidncias de que tenha havido responsabilidade do gerente da rea.
O relatrio da Petrobras citou como rea indicada para melhoria a reavaliao
dos requisitos de projeto, de modo a contemplar classificao de reas mais rigorosa.
9. Um ponto que tambm deve ser mencionado, ainda que no tenha
influenciado diretamente os fatos ocorridos no acidente, a existncia de sistemas
incompletos ou entregues com atraso. O caisson de produo, por exemplo, ainda
estava em fase de teste e comissionamento, obrigando a equipe a executar operaes
em desacordo com o manual de operaes, conforme se v no item 13. O Coordenador
de Plataforma (Coplat) Paulo Roberto Viana menciona (f. 154) que o sistema de deteco
de fogo e gs foi um dos ltimos sistemas a serem entregues, sendo que deveria ser
um dos primeiros, o que atrapalhou o perfeito aprendizado da sua operao.
necessrio que haja critrios para que o cronograma de qualquer empreendimento
considere o treinamento mnimo em cada sistema como tarefa necessariamente
precedente ao incio da operao da unidade, de modo a adequar o prazo de entrega
de cada equipamento. Paralelamente, o setor responsvel pela construo e montagem
deve ficar responsvel pela elaborao, com o apoio da unidade operadora, de estudos
que analisem a viabilidade de operar a unidade sem equipamentos cuja falta implique
a operao de sistemas fora do previsto nos manuais.
111
MANUTENO
10. A Petrobras informa que se perderam no naufrgio o livro de controle de
manuteno, onde estava registrada toda a manuteno da P-36, e todos os registros
de testes de equipamentos realizados. Informa tambm que o software utilizado para
gerenciamento de manuteno na Bacia de Campos o RAST, que ainda estava em
implantao na P-36 no dia do acidente. Consideramos inadmissvel que, aps mais
de quatro anos do incio da adaptao da plataforma, ou mais de dez meses do incio
da operao, a plataforma ainda no possusse um plano de manuteno, mesmo
considerando a grande quantidade de equipamentos e informaes a serem
cadastradas. No h, entretanto, devido falta de informaes e documentos, como
relacionar esta falha a qualquer das causas do acidente.
11. A perda dos documentos citados no item anterior e a ausncia de um plano
de manuteno no nos permitiram verificar se a manuteno preventiva dos
equipamentos envolvidos no acidente estava em dia. De qualquer forma, a Petrobras
reconhece que havia manuteno preventiva em atraso quando, no seu relatrio (f.
55, v. 1), recomenda que sejam tomadas aes para garantir o cumprimento dos
programas de manuteno preventiva.
OPERAO PRODUO
12. Na rea de operao de produo, ou seja, operao dos equipamentos e
sistemas da planta de leo e gs, foram realizadas diversas atividades irregulares,
entre elas:
a) raqueteamento da linha de vent atmosfrico sem isolar por completo todas
as entradas e sadas do tanque (f.89);
b) execuo do esgotamento do TDE de bombordo para o manifolde de
produo, em vez do caisson, contrariando o manual de operao da plataforma (f.
90);
c) no-acompanhamento da operao citada acima pelo supervisor de produo
ou pelo Coplat (f. 90 e f. 153, v. 2);
d) demora na partida da bomba de esgotamento do TDE de bombordo, estando
as vlvulas de alinhamento ao manifolde de produo j abertas (f.89).
A operao de esgotamento do TDE de bombordo, que levou primeira
exploso, conforme item 5, est descrita em detalhes nas f. 45 e 46 do v. 1 (Petrobras)
e 89 a 91 (ANP/DPC).
13. Perguntada pela equipe sobre as razes que levaram execuo do
esgotamento do TDE de bombordo para o manifolde de produo, a empresa respondeu
(f. 152) que foi opo da equipe, ou seja, no apresentou qualquer justificativa tcnica.
Os depoimentos dos supervisores Hlio Galvo (f. 152, v. 2) e Sebastio Filho (f. 155,
v. 2) esclarecem que o caisson estava, ainda, em fase de teste e comissionamento, por
isso no poderia ser utilizado. Apesar de haver a opo de drenagem para o manifolde
de produo, o TDE s poderia ser interligado ao processo em situaes de emergncia
ou em manuteno, com os poos fechados e a planta despressurizada (f. 185 e 186,
112
v. 5). J que era necessria a drenagem do vaso e altamente custosa a paralisao da

produo, deveria ter sido analisada a viabilidade da operao com a planta em
operao e tomados todos os cuidados, uma vez que se tratava de uma operao em
condies anormais.
14. A operao citada acima era vivel, tanto que foi feita em outras ocasies,
mas um dos principais cuidados no foi tomado: o acompanhamento da superviso.
Se a operao devia ser feita com a planta despressurizada, fora dessa condio a
superviso seria imprescindvel, no entanto o Suprod no tinha sequer conhecimento
de que a operao estava em andamento (f. 155, v. 2). No h como afirmarmos que o
acidente teria sido evitado, caso esta exigncia houvesse sido cumprida, porm
entendemos que a empresa deve adotar providncias com vistas a evitar novas
ocorrncias do gnero. A falta de acompanhamento da superviso chegou ao ponto
em que as senhas privativas do Suprod e do Coplat estavam disponveis para todos
os operadores (f. 153 e 155, v. 2). Isto mostra certo desprezo pelos cuidados solicitados
pelo projeto, que determinou, no manual de operao, o acompanhamento ou, no
mnimo, a autorizao pessoal dos supervisores para certas operaes, atravs do
uso de senha (f. 155, v. 2 e 28, v. 6). Uma das aes necessrias para a eliminao
deste problema j foi identificada pela prpria Petrobras: a diminuio das tarefas
burocrticas do supervisor, liberando-o para as atividades operacionais. Alm disto,
faz-se necessrio revisar os procedimentos para dispensar o acompanhamento do
supervisor onde, notadamente, isto seja desnecessrio, e exigir, por outro lado, a sua
efetiva atuao onde determinado.
15. De uma forma geral, verifica-se a falta de atendimento aos procedimentos
operacionais, evidenciando que a gerncia responsvel no agia de forma a fazer
conhecer e exigir o cumprimento deles. Isto fica claro em alguns depoimentos, como
o do operador Evanildo (f. 148, v. 2), que executou a operao de drenagem do tanque
e declarou no se lembrar se existia procedimento especfico para o TDE. O mesmo
operador afirma que nunca teve acesso ao manual de operao do sistema e que
desconhecia que a bomba s poderia ser operada localmente. O operador Carlos (f.
151, v. 2) refora nossa concluso de que houve falha da gerncia, quando afirma que
no teve acesso a manuais do sistema em lngua portuguesa.
16. O treinamento dos operadores da rea de produo tambm mostrou-se
inadequado, embora a Petrobras afirme o contrrio. As declaraes do operador
Evanildo, citadas anteriormente, mostram que alguns funcionrios no conheciam o
sistema de drenagem em detalhes. O operador Carlos afirma no ter sido treinado na
operao do TDE, tampouco para operar na sala de controle. Do supervisor Hlio
Galvo vem a informao (f. 152, v. 2) de que os operadores no receberam curso
especfico sobre o painel de controle, mas apenas uma orientao especial, e de
que eles foram adquirindo experincia com a progressiva entrada dos poos em
operao. O COPLAT Viana tambm menciona, em seu depoimento (f. 154, v. 2), que
as equipes de operao no conheciam profundamente o sistema de deteco de
fogo e gs.
113
O relatrio da Petrobras citou como rea indicada para melhoria a reviso do

dimensionamento e o aprimoramento da capacitao da equipe prpria, de modo a
atender a complexidade das instalaes e das operaes envolvidas. Alm disto,
necessrio que se garanta o treinamento prvio da equipe, evitando ao mximo o
treinamento durante o trabalho, como estava ocorrendo na P-36.
OPERAO FACILIDADES
17. A rea de facilidades abrange, em linhas gerais, todos os sistemas no
envolvidos diretamente com a produo de leo e gs, tais como: gerao de energia
eltrica, captao de gua do mar para refrigerao e combate a incndio e, os que
mais nos interessam, ventilao e ar condicionado (VAC) e controle de lastro e
estabilidade da embarcao.
18. A abertura do tanque 26s e do void 61s para execuo de inspeo, por um
longo perodo e sem procedimento que estabelecesse medidas contingenciais, alterou
as condies de estanqueidade e compartimentagem da embarcao, aumentando o
volume alagvel, conforme informaes da ANP/DPC (f. 94 e 95) e da Petrobras (f. 53,
v. 1), que consideraram esta situao como uma das causas diretas do acidente. A
ANP/DPC (f. 95 e 97) considerou que houve descumprimento do manual de operao
MA-3010.38-1320-915-NBD-909-01 nos itens de Estabilidade em Avaria e Casco e
Estrutura Estanqueidade gua.
19. A inoperncia de duas bombas sea water, tambm sem medidas
contingenciais, reduziu a margem de manobras de emergncia do sistema de lastro e
tambm foi apontada pela Petrobras como causa do acidente (f. 54, v. 1).
20. A falha dos dampers dos dutos de ventilao foi o que permitiu que a gua
que vazava nos terceiro e quarto nveis da coluna inundasse os compartimentos
inferiores, atravs dos dutos de ventilao. A Petrobras informa (f. 144) que os
atuadores desses dampers apresentavam falhas eventuais, que j havia sido decidida
a substituio de grande parte deles e que os representantes dos fornecedores dos
novos atuadores estavam a bordo, no dia do acidente, planejando a substituio. O
depoimento do Sr. Eduardo Rodrigues da Costa, Tcnico de Manuteno da Petrobras,
Capitania dos Portos (f. 151/152, vol. 4), confirma a substituio citada e mostra,
tambm, que o problema havia sido detectado ainda no Canad, ou seja, no mnimo
15 meses antes, j que a plataforma chegou no Brasil em novembro de 1999. A data
exata em que esses equipamentos foram testados no pde ser verificada, uma vez
que os registros se perderam com o naufrgio (f. 143). Considerando que se tratava
de equipamento com potencial de causar impacto significativo segurana da
embarcao, e sistema classificado como item crtico para manuteno (f. 141),
inadmissvel que a Petrobras operasse a plataforma por quase um ano com falhas
eventuais nos mesmos. Ressalte-se, ainda, que a Companhia teve, no mnimo, cinco
meses, antes que a plataforma entrasse em produo, para reparar ou substituir os
atuadores defeituosos.
114
21. Os mesmos comentrios feitos para os atuadores dos dampers tambm

so vlidos para os atuadores das vlvulas, especialmente as das caixas de mar de
lastro, outro equipamento crtico que apresentava falhas (f. 166, v. 2)
22. Nos itens 17 a 20, verificamos que se admitiu o risco de operar a plataforma
com problemas em equipamentos crticos para a sua segurana, sem mensurar o risco
envolvido e sem a adoo de medidas contingenciais. necessrio que a Petrobras
providencie e efetivamente utilize mecanismos de controle da operacionalidade destes
equipamentos, de anlise de riscos de operao sem eles e de estudo e implementao
de medidas contingenciais na sua falha ou falta.
23. O relatrio da ANP/DPC e o relatrio da prpria Petrobras concluem que
foram deficientes os procedimentos e o treinamento de pessoal nas aes de controle
de estabilidade em emergncia. Durante a inspeo realizada, verificamos alguns
pontos relevantes, os quais listaremos a seguir.
a) O supervisor de facilidades, ao qual se reportavam os operadores de lastro,
no possua qualquer treinamento em controle de lastro e manuteno da estabilidade
de plataformas semi-submersveis. O Sufac Luiz Mrio afirma (f. 194, v. 5) que, entre
outras, sua funo era o gerenciamento administrativo do pessoal do sistema de
lastro.
b) O tcnico de estabilidade Cludio Marinho possua curso de formao em
operao de sistemas de lastro, concludo em 1989, sem reciclagem posterior, e curso
bsico do sistema de estabilidade da P-36, com vinte horas-aula (f. 95 a 99, v.2).
c) O operador de lastro Juarez Vasconcelos, que estava em servio no momento
do acidente (turno da noite) possua curso de formao em operao de sistemas de
lastro, concludo em 1993, tambm sem reciclagem posterior, e curso bsico do sistema
de estabilidade da P-36 (f. 126 a 128, v.2).
d) O operador de lastro Jos Antnio da Costa, do turno do dia, possua curso
de formao, tambm sem reciclagem posterior, mas no possua o curso bsico da P36 (f. 109 a 111, v.2).
e) Nenhum dos operadores de lastro, nem o tcnico de estabilidade, possua
treinamento para situaes de emergncia na rea de lastro (f. 157, v. 2).
f) A coordenao das operaes aps as exploses ficou a cargo do tcnico
de estabilidade, porm esta funo no est relacionada no Grupo de Controle da
Emergncia (f. 158 a 159), mas, sim, o Sufac, que, entretanto, no possua treinamento
na rea, como j visto no item a, acima.
g) As aes adotadas durante a emergncia no seguiram um procedimento,
de acordo com as normas, sendo escolhidas como conseqncia da deciso do
momento, conforme depoimento do tcnico de estabilidade (f. 58, v. 4).
h) No havia verso em portugus do manual de operao do sistema de
lastro (f. 157, v. 2).
i) O Plano de Contingncia Setorial da Unidade Martima P-36 no cita o
Manual de Operao como documento aplicvel, embora este possua um volume
especfico (Vol. 6 Emergency Safety Procedures).
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j) O Plano de Emergncia 11 Procedimentos em Caso de Alagamento no faz

referncia s aes recomendadas no volume 6 do Manual de Operao, remetendo
a ao para o Plano de Emergncia 1 Procedimentos para Situao de Emergncia,
que um plano genrico, sem aes definidas aplicveis a esse tipo de ocorrncia.
k) O padro E&P-PP-27-0281-J Certificao para a Carreira de Operao,
documento complementar ao manual E&P-MT-37-0279-A Programa de Treinamento
para Equipes das Novas UEPs, prev treinamento em estabilidade de embarcaes
no currculo mnimo dos operadores dessa rea, porm no h qualquer meno a
reciclagem ou a treinamento especfico na unidade.
l) O Plano de Gerenciamento de Simulados da E&P-BC PG-27-0056 prev
realizao anual de simulados de Adernamento da Unidade Martima e de
Alagamento da Unidade Martima (f. 258, v. 1). A empresa informa (f. 154) que estes
simulados no foram feitos e que a plataforma ainda no tinha um ano de operao.
Esta justificativa inaceitvel, uma vez que parece bvio, ainda que no explcito no
plano, que o primeiro simulado deve ser feito antes do incio da operao.
24. Os subitens a a e do item 23 mostram que, de fato, o treinamento no
era adequado. O relatrio da Petrobras indica como rea para melhoria o investimento
na capacitao tcnica da atividade de controle de estabilidade e lastro, promovendo
treinamentos de reciclagem, de controle de emergncia e especficos para cada
unidade. Faz-se necessrio, em complemento, que os padres mencionados no item
23-k sejam revisados e garantido o seu atendimento.
25. Os subitens a, f e g do item 23 mostram algumas deficincias da
superviso e coordenao das aes nessa rea. Na verdade, no havia uma
superviso efetiva das atividades operacionais na rea de controle de lastro, mas,
sim, um controle administrativo. O relatrio da comisso de sindicncia da Petrobras
sugere melhorar a definio de responsabilidades no que tange a operao,
manuteno e superviso das reas de produo, utilidades e controle de
estabilidade. Entendemos ser imprescindvel o atendimento a esta sugesto e
enfatizamos a necessidade de implementao de uma superviso atuante na rea de
lastro e estabilidade, no s pela definio de responsabilidades, como sugerido,
mas pela capacitao da superviso e pelo estabelecimento e efetivo cumprimento de
procedimentos operacionais que envolvam a atuao dos supervisores.
26. Alm de haver problemas nos procedimentos existentes, como vimos nos
subitens i a l do item 23, fica evidente, mais uma vez, a falta de ao da gerncia
da plataforma em prol do cumprimento destes padres operacionais. Exemplo claro
disto a declarao do Coplat Viana de que desconhece se os manuais de operao
da rea de lastro e facilidades eram efetivamente utilizados no dia-a-dia (f. 168, v.2).
Os subitens g e h do item 23 nos mostram que os manuais no eram sempre
utilizados.
27. Uma das no-conformidades constatadas pela ANPDPC (f. 96 e 97) foi a
ineficcia das aes para conter o alagamento na coluna avariada, efetuar o seu
desalagamento ou promover a movimentao de gua de lastro entre colunas no
avariadas. De acordo com o tcnico de estabilidade (f. 160, v.2), as bombas de
116
esgoto no estavam em automtico e no foram acionadas, pois a concentrao das

aes foi em determinar a causa do alagamento. Relembrando que no foi feito o
simulado de alagamento e adernamento (item 23-l) e, segundo o prprio tcnico (item
23-g), as aes no seguiram um procedimento, podemos deduzir que esta noconformidade conseqncia direta das falhas de treinamento, superviso e
procedimento.
SEGURANA
28. Analisando o curriculum vitae de cada membro da brigada de incndio,
observa-se que dos dezessete componentes, quatorze fizeram o ltimo curso de
reciclagem em julho de 1998, dois anos e oito meses antes do acidente, desrespeitando
a NBR-12678 que, no seu item 5.1 (f. 87, v.2), estabelece o prazo mximo de dois anos
para reciclagem do treinamento.
Verifica-se tambm que quatro membros da brigada fizeram curso de reciclagem,
com uma carga horria de oito horas, sem ter feito qualquer curso anterior na atividade
de combate a incndio. O procedimento E&P-PE-37-2835-0 Treinamento para
Brigadas de Incndio (f. 1 a 5, v.2) no define a carga horria do treinamento, de
modo que no h como se averiguar se as oito horas do curso de reciclagem atenderiam
ao procedimento. De qualquer forma, presume-se que um treinamento bsico mais
completo que um curso de reciclagem, no sendo admissvel que este substitua
aquele. O Anexo 1 mostra a situao de treinamento na atividade de combate a
incndio dos membros da brigada.
29. Quanto coordenao das atividades durante a emergncia, verificamos,
conforme informao do Coplat Viana, que havia conflito de competncia entre o
Capito, pertencente equipe italiana, e o Coplat (f. 168 e 169, v.2). A equipe italiana
ainda teria poderes para assumir o plano de contingncia, caso discordasse das
atitudes do Coplat. Embora no tenha havido problemas na conduo das aes
durante a emergncia na P-36, uma possvel discordncia entre os dois poderia trazer
srias conseqncias, pela perda de comando sobre as equipes.
ATUAO DA AGNCIA NACIONAL DO PETRLEO ANP
30. De acordo com a legislao em vigor (art. 8, VII, da Lei n8478/97 e art. 27,
V, da Lei n9966/2000), a ANP tem por incumbncia a fiscalizao das atividades da
indstria do petrleo, incluindo as plataformas.
31. A ANP apresenta como uma das competncias da sua Superintendncia de
Desenvolvimento e Produo fazer cumprir, pelos concessionrios, as melhores
prticas relativas segurana das operaes, preservao dos reservatrios e de
outros recursos naturais e preservao ambiental das reas onde sero realizadas
as atividades de desenvolvimento e produo. Questionada quanto a fiscalizaes
que pudesse ter feito na P-36, a agncia informa (f. 77 e 78) que ainda est estabelecendo
regulamentos e procedimentos para o controle das atividades integrantes da indstria
117
do petrleo e planejando estudos para o estabelecimento de sistemas de inspeo de

instalaes, visando segurana operacional das mesmas.
32. O Tribunal, por meio da Deciso Plenria n1052/2001, adotada no
TC001.362/2000-4, relativo a Auditoria Operacional na rea Ambiental da Petrobras,
recomendou ANP implantar uma assessoria ambiental, hierarquicamente ligada
Diretoria Geral, com as seguintes incumbncias:
a) elaborar diretrizes para as Superintendncias, com vistas a uma atuao
mais ampla na rea de segurana operacional, bem como nas questes ambientais;
b) centralizar o tratamento das informaes de segurana operacional e meio
ambiente, em banco de dados corporativo a ser implementado;
c) aumentar a articulao e o intercmbio de informaes entre as
Superintendncias;
d) garantir uma avaliao sistmica das questes ambientais na indstria do
petrleo.
33. Entendemos que se faz necessrio determinar ANP que informe, na sua
prxima prestao de contas, o atendimento recomendao do Tribunal ou a adoo
de soluo alternativa, bem como o planejamento das suas superintendncias,
especialmente a de desenvolvimento e produo, para o cumprimento das diretrizes
estabelecidas.
CONSIDERAES FINAIS E CONCLUSO
34. Nos itens anteriores, destacamos falhas nas reas de projeto, construo
e montagem, manuteno, treinamento e operao. Tanto a Comisso de Sindicncia
da Petrobras, quanto a ANP, em conjunto com a DPC, constataram diversas destas
falhas e fizeram vrias recomendaes, as quais esto sendo objeto de anlise pela
Petrobras, no mbito do Programa de Excelncia Operacional nas Unidades Martimas
PEO , cuja implantao teve incio em outubro de 2001, com trmino previsto para
dezembro de 2002.
35. Apesar das falhas apontadas, algumas diretamente relacionadas aos fatos
ocorridos, no h como atribuir a qualquer gestor a responsabilidade direta pelo
acidente, visto que ele decorreu de uma sucesso de eventos e condies que,
isoladamente, no teriam levado ao afundamento da plataforma e estas falhas no
foram causas diretas do acidente, mas, sim, fatores contribuintes.
36. Por outro lado, fica evidente que algumas destas falhas podem ser atribudas
inadequao ou ao descumprimento de normas, manuais e procedimentos
operacionais, sendo necessrio que a empresa revise alguns procedimentos e
estabelea alguns mecanismos de controle, de modo a evitar a sua recorrncia.
37. Os pontos a seguir j foram ou esto sendo considerados pela Petrobras,
sendo necessrio apenas acompanhar as aes deles decorrentes.
a) No-utilizao, nos projetos futuros, de tanques ou vasos no interior de
colunas ou submarinos, quando interligados ao processo, e reanlise, quanto ao
118
risco operacional, dos projetos das unidades atuais que operem nesta condio
item 7 desta instruo.
b) Reavaliao dos requisitos de projeto, de modo a contemplar classificao
de reas mais rigorosa item 8.
c) Aes para garantir o cumprimento dos programas de manuteno preventiva
item 9.
d) Diminuio das tarefas burocrticas do supervisor, liberando-o para as
atividades operacionais item 10.
e) Investimento na capacitao tcnica da atividade de controle de estabilidade
e lastro, promovendo treinamentos de reciclagem, de controle de emergncia e
especficos para cada unidade item 24.
f) Melhora na definio de responsabilidades no que tange a operao,
manuteno e superviso das reas de produo, utilidades e controle de estabilidade
item 25.
38. As determinaes Petrobras que julgamos necessrias, objeto da proposta
de mrito, complementam as que j esto em anlise, ou reiteram-nas, e tm por foco
a gesto das reas mencionadas, devendo ser contempladas no PEO, onde aplicvel.
PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
Pelo exposto acima, submetemos os autos considerao superior propondo:
39. que seja conhecida a presente representao, com fulcro no art. 213 do
Regimento Interno c/c o art. 69, VI, e 1, da Resoluo TCU n136/2000, para, no
mrito, consider-la improcedente, sem prejuzo das determinaes listadas abaixo;
40. que sejam feitas as determinaes listadas a seguir, nos termos do art. 43,
inciso I, da Lei n.o 8.443/92 c/c o art. 194, inciso II, do Regimento Interno/TCU.
40.1. Ao Presidente da Petrobras:
a) estabelecer critrios, mediante normas ou procedimentos, para que o
cronograma de qualquer empreendimento considere o treinamento mnimo em cada
sistema como tarefa necessariamente precedente ao incio da operao da unidade;
b) incumbir o setor responsvel pela construo e montagem da elaborao,
com o apoio da unidade operadora, de estudos que analisem a viabilidade e o risco de
iniciar a operao da unidade sem equipamentos cuja falta implique a operao de
sistemas fora do previsto nos manuais, indicando os procedimentos alternativos a
serem seguidos;
c) elaborar relao de equipamentos cujo plano de manuteno deve ser
necessariamente implementado antes do incio da operao da unidade;
d) revisar os procedimentos operacionais, discriminando as operaes em
que seja recomendvel o acompanhamento do supervisor daquelas em que isto seja
necessrio, proibindo a delegao de tarefas neste ltimo caso e estabelecendo
responsabilidade do supervisor pelas atividades operacionais, e no apenas pelas
atividades administrativas;
119
e) implantar sistema de gesto que garanta o atendimento de leis, normas,

padres e procedimentos operacionais, no nvel das plataformas, Ativos de Produo
e Unidades de Negcio, atribuindo responsabilidades, em cada nvel, pelo atendimento
destes dispositivos regulamentares;
f) providenciar e efetivamente utilizar mecanismos de controle da
operacionalidade dos equipamentos crticos para a segurana da unidade, elaborando,
entre outras medidas, procedimento que imponha a realizao de anlise de riscos e
de estudo e implementao de medidas contingenciais, na falta ou funcionamento
irregular de qualquer destes equipamentos;
g) revisar os padres E&P-PP-27-0281-J Certificao para a Carreira de
Operao e E&P-MT-37-0279-A Programa de Treinamento para Equipes das Novas
UEPs , estabelecendo o prazo mximo para reciclagem e a exigncia de treinamento
especfico na unidade;
h) revisar os planos de contingncias das plataformas de produo, incluindo
as referncias necessrias aos manuais de operao, ou absorvendo suas informaes,
e reavaliando a atribuio de responsabilidades, de modo a eliminar possveis conflitos
de competncia;
i) informar, na sua prxima prestao de contas, as medidas adotadas com
vistas ao cumprimento das determinaes constantes dos itens a a h, acima, e
das recomendaes emanadas pelas comisses de investigao do acidente, da
Petrobras, do CREA-RJ e da ANP/DPC, especialmente as seguintes:
? no-utilizao, nos projetos futuros, de tanques ou vasos no interior de
colunas ou submarinos, quando interligados ao processo, e reanlise, quanto ao
risco operacional, dos projetos das unidades atuais que operem nesta condio;
? reavaliao dos requisitos de projeto, de modo a contemplar classificao
de reas mais rigorosa;
? aes para garantir o cumprimento dos programas de manuteno
preventiva;
? diminuio das tarefas burocrticas do supervisor, liberando-o para as
atividades operacionais;
? investimento na capacitao tcnica da atividade de controle de estabilidade
e lastro, promovendo treinamentos de reciclagem, de controle de emergncia e
especficos para cada unidade;
? melhora na definio de responsabilidades no que tange a operao,
manuteno e superviso das reas de produo, utilidades e controle de estabilidade.
40.2. Ao Diretor-Geral da Agncia Nacional do Petrleo ANP , que informe,
na sua prxima prestao de contas:
a) o atendimento recomendao feita pelo TCU, por meio da Deciso n1052/
2001, referente implantao de assessoria ambiental, hierarquicamente ligada
Diretoria-Geral, ou a adoo de soluo alternativa;
b) o planejamento das suas superintendncias, especialmente a de
desenvolvimento e produo, quanto ao cumprimento das diretrizes estabelecidas
pela assessoria ambiental mencionada no item a, acima.
120
41. que o presente processo seja apensado s contas da Petrleo Brasileiro

S.A. Petrobras, nos termos do art. 194, inciso II, do Regimento Interno/TCU.
O Ministrio Pblico apresentou Parecer da lavra do Nobre Procurador Dr.
Ubaldo Alves Caldas, concordando no essencial com a proposio da Unidade
Tcnica, considerando, no entanto, como parcialmente procedente a Representao
ora analisada.
o Relatrio.
VOTO
Inicialmente entendo que a presente Representao deva ser conhecida, com
fulcro no art. 213 do Regimento Interno desta Corte c/c o art. 69, inciso VI, e 1 da
Resoluo TCU n 136/2000.
Conforme amplamente discutido nos autos, alguns fatos devem ser destacados
como pontos que merecem uma especial ateno da Petrobrs, a fim de que se evitem
acidentes como o que ora se analisa, lamentvel sob todos os aspectos, mxime no
que concerne s perdas de vidas ocorridas quando das exploses que culminaram
com o afundamento da Plataforma P-36, exploradora de petrleo no Campo de Campos,
Estado do Rio de Janeiro.
Apesar dos imensos danos materiais, lamentveis sob todos os aspectos,
mas recuperveis, ainda que com muito sacrifcio, estes podem ser colocados em
segundo plano, enquanto as perdas humanas irrecuperveis maculam para sempre a
grande histria da Petrleo Brasileiro S A
Vale destacar, portanto, e de forma bastante resumida, alguns fatos que so de
fundamental importncia no mbito deste processo:
a) o reconhecimento, por parte da Petrobrs, de que havia manuteno
preventiva em atraso;
b) no-cumprimento de diversos procedimentos operacionais, consoante
relacionado no Relatrio de Inspeo s fls. 169, itens 12 a 15;
c) deficincias no treinamento de operadores de produo, conforme
evidenciaram alguns depoimentos;
d) deficincias no treinamento de pessoal de segurana;
e) falhas operacionais ligadas diretamente ao acidente; e
f) descumprimento reiterado de padres operacionais;
Alm disso, ficou evidenciado erro de projeto da Plataforma, principalmente,
pela definio, em estgio avanado da obra, de instalao de tanque de drenagem
de emergncia, conhecido com TDE, em uma das colunas da P-36, uma vez que, como
apontado no Relatrio de Inspeo, no havia rea disponvel no convs da Plataforma,
fato condenado no prprio Relatrio Final da Comisso de Sindicncia que analisou
o acidente, conforme recomendao s fls. 68 destes autos.
Creio ser oportuno, mais uma vez, lembrar s autoridades competentes sobre
a necessria ateno que deve ser dada ao desenvolvimento de projetos de engenharia,
principalmente para estruturas do porte e da complexidade da plataforma acidentada,
121
dispensando-se, portanto, maiores explicaes, vez que de amplo conhecimento de

todos.
A Petrobrs tem dado grande exemplo para o Brasil de sua capacidade tcnica,
principalmente no que concerne explorao de petrleo em guas profundas, sendo
hoje a empresa com a tecnologia mais avanada no mundo neste mister, estando
prestes a atingir as metas estratgicas da Companhia visando autonomia brasileira
na produo de petrleo, fato extremamente auspicioso para a Nao Brasileira.
Por derradeiro, deve-se lembrar que uma sucesso de acontecimentos implicou
na ocorrncia do acidente com a Plataforma P-36, fatos que podem ser melhor
monitorados e gerenciados pela Petrobrs, no sentido de se evitarem novos sinistros
da magnitude do ocorrido, no tendo sido possvel, destarte, atribuir responsabilidade
a qualquer gestor especificamente.
Dessa forma, Voto por que o Tribunal adote a deliberao que ora submeto
considerao deste Colegiado.
DECISO N 1.394/2002 TCU PLENRIO 1
1.Processo TC-003.007/2001-3
2.Classe de Assunto: VII Representao
3.Entidade: Petrleo Brasileiro S A Petrobras 4.Interessado: Secretaria de Controle Externo no Estado de Gois Secex/GO
5.Relator: Ministro Adylson Motta

6.Representante do Ministrio Pblico: Dr. Ubaldo Alves Caldas
7.Unidade Tcnica: 1a Secex
8.Deciso: O Plenrio, diante das razes expostas pelo Relator, e com fulcro no
art. 43, inciso I, da Lei n 8.443/92 c/c o art. 194, inciso II, do Regimento Interno/TCU,
DECIDE:
8.1 determinar Petrobras que:
8.1.1 estabelea critrios, mediante normas ou procedimentos, para que o
cronograma de qualquer empreendimento considere o treinamento mnimo em cada
sistema como tarefa necessariamente precedente ao incio da operao da unidade;
8.1.2 incumba, ao setor responsvel pela construo e montagem, da
elaborao, com o apoio da unidade operadora, de estudos que analisem a viabilidade
e o risco de se iniciar a operao sem equipamentos, cuja falta implique a ativao de
sistemas fora do previsto nos manuais, indicando os procedimentos alternativos a
serem seguidos;
8.1.3 elabore relao de equipamentos cujo plano de manuteno deva ser
necessariamente implementado antes do incio da operao da unidade;
8.1.4 revise os procedimentos operacionais, discriminando as operaes em
que seja recomendvel o acompanhamento do supervisor, naquelas em que haja
necessidade, proibindo a delegao de tarefas neste ltimo caso e estabelecendo
122
Publicada no DOU de 25/10/2002.

responsabilidade do supervisor pelas atividades operacionais, e no apenas pelas

atividades administrativas;
8.1.5 implantar sistema de gesto que garanta o atendimento a leis, normas,
padres e procedimentos operacionais, no que concerne s Plataformas, Ativos de
Produo e Unidades de Negcio, atribuindo responsabilidades pelo atendimento
destes dispositivos regulamentares em cada um dos nveis mencionados;
8.1.6 providencie, e efetivamente utilize, mecanismos de controle da
operacionalidade dos equipamentos crticos para a segurana da unidade, elaborando,
entre outras medidas, procedimento que imponha a realizao de anlise de riscos e
de estudo e implementao de medidas contingenciais, na falta ou funcionamento
irregular de qualquer destes equipamentos;
8.1.7 revise os padres E&P-PP-27-0281-J Certificao para a Carreira de
Operao e E&P-MT-37-0279-A Programa de Treinamento para Equipes das Novas
UEPs , estabelecendo o prazo mximo para reciclagem e a exigncia de treinamento
especfico na unidade;
8.1.8 revise os planos de contingncias das plataformas de produo, incluindo
as referncias necessrias aos manuais de operao, ou absorvendo suas informaes,
e reavaliando a atribuio de responsabilidades, de modo a eliminar possveis conflitos
de competncia;
8.1.9 informe, na sua prxima prestao de contas, as medidas adotadas com
vistas ao cumprimento das determinaes constantes dos itens 8.1.1 a 8.1.8,
acima, e das recomendaes emanadas pelas comisses de investigao do acidente,
da Petrobras, do CREA-RJ e da ANP/DPC, especialmente as seguintes:
8.1.9.1 no-utilizao, nos projetos futuros, de tanques ou vasos no interior
de colunas ou submarinos, quando interligados ao processo, e reanlise, quanto ao
risco operacional, dos projetos das unidades atuais que operem nesta condio;
8.1.9.2 reavaliao dos requisitos de projeto, de modo a contemplar
classificao de reas mais rigorosa;
8.1.9.3 aes para garantir o cumprimento dos programas de manuteno
preventiva;
8.1.9.4 diminuio das tarefas burocrticas do supervisor, liberando-o para as
atividades operacionais;
8.1.9.5 investimento na capacitao tcnica da atividade de controle de
estabilidade e lastro, promovendo treinamentos de reciclagem, de controle de
emergncia e especficos para cada unidade;
8.1.9.6 melhora na definio de responsabilidades no que tange a operao,
manuteno e superviso das reas de produo, utilidades e controle de estabilidade.
8.2 determinar Agncia Nacional do Petrleo ANP que informe, na sua
prxima prestao de contas sobre:
8.2.1 o atendimento recomendao feita pelo TCU, por meio da Deciso
n1052/2001, referente implantao de assessoria ambiental, hierarquicamente ligada
Diretoria-Geral, ou a adoo de soluo alternativa;
123
8.2.2 o planejamento das suas superintendncias, especialmente a de

desenvolvimento e produo, quanto ao cumprimento das diretrizes estabelecidas
pela assessoria ambiental mencionada no item a, acima.
8.3 ser o presente processo apensado s contas da Petrleo Brasileiro S.A.
Petrobras, nos termos do art. 194, inciso II, do Regimento Interno/TCU.
8.4 dar cincia da presente deliberao s Comisses de Minas e Energia,
Fiscalizao Financeira e Controle da Cmara dos Deputados e Comisso de
Fiscalizao e Controle do Senado Federal.
09.Ata n 38/2002 Plenrio
10.Data da Sesso: 16/10/2002 Ordinria
11.Especificao de quorum:
11.1. Ministros presentes: Valmir Campelo (Vice-Presidente, no exerccio da
Presidncia), Marcos Vinicios Vilaa, Iram Saraiva, Adylson Motta (Relator), Walton
Alencar Rodrigues, Guilherme Palmeira, Benjamin Zymler e o Ministro-Substituto
Lincoln Magalhes da Rocha.
11.2. Auditor presente: Marcos Bemquerer Costa.
VALMIR CAMPELO
Vice-Presidente,
no exerccio da Presidncia
ADYLSON MOTTA
Ministro-Relator
124
GVT ANLISE DA NECESSIDADE DE REALIZAO DE

PROCEDIMENTO LICITATRIO PELO PODER PBLICO PARA
CONTRATAO DE SERVIO MVEL CELULAR E DE SERVIO
TELEFNICO FIXO COMUTADO
Embargos de Declarao
Ministro-Relator Iram Saraiva
Grupo I - Classe I Plenrio
TC-011.955/2001-4 9 (com 01 volume)
Natureza: Embargos de Declarao
Interessada: Global Village Telecom Ltda - GVT
Ementa: Embargos de Declarao. Conhecimento. No provimento,
ante a inexistncia de obscuridade, omisso ou contradio da deciso
recorrida. Cincia empresa interessada.
RELATRIO
Tratam-se os presentes autos de Embargos de Declarao interpostos pela
Global Village Telecom Ltda em face da Deciso n 1.230/2002 - TCU - Plenrio vazada
nos seguintes termos:
8.1 - conhecer da presente representao, nos termos do art. 69, inciso VI, da
Resoluo TCU n 136/2000, para, no mrito, consider-la procedente;
8.2 - ampliar o entendimento firmado na Deciso n 196/2001TCU-Plenrio
para incluir a necessidade de realizao de procedimento licitatrio pelo Poder Pblico
para contratao no s de Servio Mvel Celular - SMC mas tambm de Servio
Telefnico Fixo Comutado - STFC, exceo de situaes excepcionais de dispensa
ou inexigibilidade, previstas nos arts. 24 e 25 da Lei n 8.666/93, desde que devidamente
fundamentadas e instrudas nos termos do art. 26, da mesma Lei;
8.3 - recomendar Agncia Nacional de Telecomunicaes - Anatel que,
vista da competncia fixada no inciso XIX do art. 19 da Lei n 9.472/97, atue no
sentido de impedir o abuso de poder econmico por meio da oferta, por
concessionrias de telefonia, de servios de telecomunicaes incompatveis com
os preos dos insumos, prtica condenada pela Lei n 8.666/93, art. 44, 3, e garantir
o ambiente competitivo entre as operadoras, de acordo com a Lei n 9.491/97, art. 1,
inc. IV;
8.4 - encaminhar cpia desta Deciso, bem como do Relatrio e Voto que a
fundamentam:
125
8.4.1 - aos chefes dos sistemas de controle interno dos Poderes Executivo,
Legislativo e Judicirio;
8.4.2 - ao Ministrio Pblico da Unio;
8.4.3 - Anatel e GVT; 8.5 - arquivar o presente processo.
A interessada, aps evidenciar trecho contido no Relatrio que antecedeu a
referida deliberao, aponta flagrante contradio e obscuridade no julgado.
Cita o art. 15 da Lei n 8.666/93, in verbis:
Art . 15: As compras, sempre que possvel, devero:
................................................................................................
V- ser subdivididas em tantas parcelas quantas necessrias para aproveitar as
peculiaridades do mercado, visando economicidade.
Destaca, por outro lado, a deliberao desta Corte no sentido de que
obrigatria a admisso, nas licitaes para a contratao de obras, servios e compras,
e para alienaes, onde o objeto for de natureza divisvel, sem prejuzo do conjunto
ou complexo, a adjudicao por itens e no pelo preo global, com vistas a propiciar
a ampla participao dos licitantes que, embora no dispondo de capacidade para a
execuo, fornecimento ou aquisio da totalidade do objeto, possam, contudo,
faz-lo com referncia a itens ou unidades autnomas, devendo as exigncias
habilitao adequar-se a essa divisibilidade (Decises nos 393/94 e 243/95 Plenrio).
o Relatrio.
VOTO
Nos termos do art. 34 da Lei n 8.443/92, cabem Embargos de Declarao para
corrigir obscuridade, omisso ou contradio da deciso recorrida. Devem ser
interpostos pelo responsvel ou interessado, ou pelo Ministrio Pblico, no prazo
de 10 dias, contados na forma prevista no art. 30 da referida Lei.
Verifica-se, pois, que os presentes Embargos preenchem os requisitos legais
aplicados espcie. Devem, portanto, ser conhecidos.
Por outro lado, no h qualquer obscuridade, omisso ou contradio na
deliberao embargada.
Diante do exposto, VOTO no sentido de que o Tribunal adote a Deciso que
ora submeto apreciao deste Plenrio.
DECISO N 1.411/2002 - TCU - PLENRIO 1
e MPU
1
126
1. Processo n 011.955/2001-4 ( com 01 volume)

2. Classe de Assunto: I Embargos de Declarao
3. Interessada: Global Village Telecom Ltda - GVT
4. Unidades: rgos e entidades dos Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio
5. Relator: Ministro Iram Saraiva.

6. Representante do Ministrio Pblico: No atuou

7. Unidade Tcnica: SEFID
8. Deciso: O Tribunal Pleno, diante das razes expostas pelo Relator, DECIDE:
8.1. conhecer dos presentes Embargos de Declarao, por atender aos
requisitos de admissibilidade previstos no art. 34 da Lei n 8.443/92, para, no mrito,
negar-lhe provimento;
8.2. dar cincia desta deliberao interessada.
10. Data da Sesso: 23/10/2002 Ordinria
11. Especificao de quorum:
Presidncia), Marcos Vinicios Vilaa, Iram Saraiva (Relator), Adylson Motta, Walton
Alencar Rodrigues, Guilherme Palmeira, Benjamin Zymler e o Ministro-Substituto
11.2. Auditores presentes: Augusto Sherman Cavalcanti e Marcos Bemquerer
Costa.
VALMIR CAMPELO
Vice-Presidente,
IRAM SARAIVA
Ministro-Relator
127
SUBDIRETORIA DE PAGAMENTO DE PESSOAL DO COMANDO

DA AERONUTICA NECESSIDADE DE RECURSO DO
MINISTRIO PBLICO PARA NOVA APRECIAO DE ATOS
IRREGULARES RELATIVOS A PERODO DE GESTO J
JULGADO
Tomada de Contas Especial
Ministro-Relator Ubiratan Aguiar
Grupo I - Classe IV - Plenrio
TC-000.078/2000-3 (com 02 volumes)
Natureza: Tomada de Contas Especial
Unidade: Subdiretoria de Pagamento de Pessoal do Comando da Aeronutica
Responsvel: Jayro Jos da Silva (gestor de finanas)
Ementa: Processual. Tomada de Contas Especial. Discusses acerca
da necessidade da existncia de recurso interposto pelo Ministrio Pblico
para que seja possvel a apreciao de atos irregulares de gestores pblicos,
detectados em relao a perodo de gesto j julgado. Procedimentos
relativos tramitao de processos em que so interpostos recursos pelo
Ministrio Pblico. Insubsistncia do entendimento firmado na Sesso
Plenria de 08.08.2001, consignado no item 8.7 do Acrdo n 187/2001 Plenrio. Fixao de novo entendimento.
RELATRIO
Trata-se de Tomada de Contas Especial instaurada em nome do Sr. Jayro Jos
da Silva, gestor de finanas da Subdiretoria de Pagamento de Pessoal do Comando
da Aeronutica, por desvios ocorridos na folha de pagamentos de pessoal relativa ao
ms de dezembro de 1994.
2. Aps a anlise das alegaes de defesa por ele apresentadas, a Unidade
Tcnica, ao tempo em que manifestou sua convico acerca da responsabilidade
pessoal daquele gestor, ressaltou que a 1 Cmara j havia deliberado acerca das
contas da Unidade relativas ao exerccio de 1994 (TC-007.550/1995-2), oportunidade
em que foram julgadas regulares com ressalvas. Destarte, manifestou-se pela remessa
dos autos ao Ministrio Pblico junto ao Tribunal para que avaliasse a convenincia
de interpor recurso de reviso, nos termos do art. 35, inciso III, da Lei n 8.443/92,
providncia que foi efetivada em 14.03.2001.
3. Juntados os presentes autos ao TC-007.550/95-2, foram remetidos Secretaria
de Recursos - SERUR, que props:
128
a) o sobrestamento do julgamento de mrito do presente recurso de reviso,

at que seja prolatada a deciso definitiva do TC n 000.078/2000-3;
b) seja desapensado o TC n 000.078/2000-3 dos presentes autos, devendo
retornar ao respectivo Ministro-Relator para que sejam adotadas as medidas
necessrias ao prosseguimento do feito
4.Os autos foram, ento, remetidos ao Relator do Recurso, Exmo. Sr. Ministro
Adylson Motta, que se manifestou de acordo com a proposta da SERUR, tendo sido
procedido o desapensamento sugerido e remetido o TC-000.078/2000-3 ao meu
Gabinete, por se tratar de processo de minha Relatoria.
o Relatrio.
VOTO
Trago o presente processo apreciao do egrgio Plenrio exclusivamente
com o fito de discutir questo preliminar, de natureza processual, envolvendo aspectos
relacionados tramitao dos presentes autos e da Tomada de Contas Especial que
levou interposio do recurso de reviso pelo Ministrio Pblico junto a este
Tribunal nos autos do TC-007.550/1995-2.
2.De incio, registro que concebo como perfeito o entendimento da 3 SECEX,
que ao analisar a questo percebeu que o julgamento das contas constitua em fato
impeditivo para a apreciao de questes ocorridas no exerccio j julgado. Assim,
somente a interposio de recurso, pelo Ministrio Pblico junto a este Tribunal, nas
respectivas contas ordinrias, possibilitaria a apreciao dos novos fatos, trazidos
ao conhecimento deste Tribunal em outro processo.
3.Estou ciente de que a questo no pacfica no mbito desta Casa, existindo
corrente que defende que a apreciao dos novos fatos independe da reabertura das
contas. Entendo que a questo, por sua relevncia, precisa ser melhor analisada,
sobretudo quanto s implicaes jurdicas da apreciao de novos fatos, e qui
normatizada no mbito desta Casa. Frise-se, alis, que j no ano de 1998 essa
necessidade havia sido suscitada pelo Exmo. Sr. Ministro Bento Jos Bugarin, nos
autos do TC-008.974/97-7. Tal providncia, contudo, no foi adotada. Assim, ante a
lacuna at hoje existente, permito-me tecer as consideraes que se seguem.
4.Encontram-se em meu Gabinete dois outros processos que igualmente tratam
da interposio de recursos de reviso pelo Ministrio Pblico, ambos originados da
Tomada de Contas Especial que constitui o TC-525.052/1996-8, de relatoria do Exmo.
Sr. Ministro Marcos Vilaa. Naqueles autos, Sua Excelncia defendeu que a apreciao
de novos fatos, sem que houvesse a reabertura das contas, estaria atentando contra
o princpio da segurana jurdica. Por entender pertinente, permito-me transcrever as
palavras ento proferidas pelo Ministro Marcos Vilaa:
2. Como os fatos apurados nesta tomada de contas especial podem ter
reflexo sobre as contas ordinrias daqueles exerccios, o julgamento de mrito
sobre os atos praticados s seria vlido se as contas ordinrias estivessem abertas.
129
Alm de ser um imperativo legal, a jurisprudncia do Tribunal pacfica sobre o

assunto.
...
5.Aquele Relator tambm abordou o tema no mbito do TC-014.059/1992-4
(Deciso n 146/99 - Plenrio), em que registrou:
O presente processo aborda situao recorrente neste Tribunal, qual seja,
o surgimento tona, posteriormente ao julgamento das contas de determinado
gestor, de atos de gesto supostamente irregulares, praticados no perodo abrangido
pelo julgado, que podero alterar o posicionamento desta Corte acerca das mesmas
contas.
2. O encaminhamento de situaes como essa ope dois princpios de direito
aplicveis ao Tribunal: de um lado a segurana jurdica e seu corolrio, o respeito
coisa julgada, ainda que administrativa; e de outro a busca da verdade material.
3. A legislao regedora do TCU tem como remdio processual para esse
dilema o recurso de reviso de que trata o art. 35 da Lei n 8.443/92, procedimento
sem efeito suspensivo e no-impedidor do trnsito em julgado da deciso atacada
e que tem natureza jurdica assemelhada de ao rescisria no processo civil e de
reviso criminal no processo penal. Nesse sentido o Tribunal tem decidido
reiteradamente, cristalizando-se esse entendimento no acolhimento do Relatrio e
Voto do Ministro Valmir Campelo na Deciso n 94/99 - Plenrio, de 17.03.1999
(TC-004.907/98-1).
...
7. Parto do entendimento de que a sede adequada para a discusso de
supostas irregularidades apontadas posteriormente ao julgamento das contas de
determinado administrador seja o prprio processo de tomada ou prestao de
contas, uma vez que, tendo sido as contas do gestor julgadas regulares, com ou sem
ressalvas, presumem-se regulares, ainda que com ressalvas, todos os atos por ele
praticados no perodo abrangido pelo julgado.
8. O fato de as contas do gestor j haverem sido julgadas torna imprescindvel,
portanto, que qualquer juzo por parte do TCU sobre atos ou fatos ocorridos no
perodo abrangido pela deciso seja precedido da interposio de recurso de
reviso pelo Ministrio Pblico, cujo conhecimento, por parte do Tribunal, ser
suficiente para afastar a decadncia qinqenal de que trata o art. 35 da Lei n
8.443/92.
9. Nosso ordenamento jurdico prev que apenas nos casos de error in
procedendo possvel a interposio de recurso com efeito meramente rescindente,
ou seja, com o fito de rescindir ou eliminar a deciso atacada, o que implicar a
desconstituio de todos os atos processuais a ela posteriores. Nos casos de error
in judicando, situaes s quais se destina o recurso de reviso, deve haver,
necessariamente, alm do efeito rescindente (jus rescindens), o efeito substitutivo
da deciso atacada (jus rescisorium), ou seja, o novo julgamento sobre as questes
fticas tratadas.
130
10. Esse entendimento reforado pela inteligncia do pargrafo nico do

artigo 35 da Lei n 8.443/92, segundo o qual a deciso que der provimento a
recurso de reviso ensejar a correo de todo e qualquer erro ou engano apurado.
11. Destarte, no pode o recurso de reviso interposto pelo Ministrio Pblico
destinar-se to-somente reabertura de contas j julgadas, devendo o Relator
desse recurso, por fora do disposto no citado dispositivo legal, apreciar, no mrito,
os fatos, anteriormente ocultos, trazidos tona, e que daro ensejo procedncia
ou no do apelo e, no primeiro caso, implicar a expedio de nova deciso de
mrito pelo Tribunal.
12. Como conseqncia desse raciocnio, depreende-se que o julgamento
da admissibilidade e da procedncia dos fatos narrados em processo superveniente
apreciao das contas anuais, devam ser tratados no mbito da reviso dessas
mesmas contas e, tambm, que as citaes e demais providncias devero ficar a
cargo do Relator que vier a ser sorteado para o recurso de reviso, que presidir
aquele processo.
...
6.No mesmo sentido foi a manifestao do Procurador-Geral, Dr. Lucas Rocha
Furtado, nos autos do TC-275.055/1996-5:
Verifica-se, de pronto, que os responsveis por estas contas especiais so
tambm responsveis por contas anuais da UFC, apresentadas a esta Casa no
perodo de 1991 a 1995, de modo que o julgamento pela irregularidade destas
contas especiais, como pretende a Secex/CE, traria necessariamente reflexos para
as aludidas contas ordinrias e ensejaria, portanto, a reabertura daquelas j
julgadas.
que a gesto una e, por isso, seu julgamento, nas contas ordinrias, deve
abranger todo o universo de atos de gesto especficos praticados, sem nenhuma
excluso.
Em razo desse carter unitrio da gesto, no se poderia julgar atos da
mesma gesto em processos de contas distintos.
Da mesma forma, pensamos que no poderia o Tribunal apreciar em outras
contas ato especfico de uma gesto j julgada, uma vez que estaria reapreciando
toda a gesto - em face do seu carter unitrio - ex officio e em detrimento da coisa
julgada administrativa.
Como aduziu o eminente Ministro Lincoln Magalhes da Rocha, no voto
complementar que acompanha a Deciso n 402/93-Plenrio (Ata n 43/93), a
possibilidade de ser examinado, em processo especial, ato de gesto de responsvel
principal traria, se empregada sistematicamente pela Corte, srios transtornos
harmonizao dos julgados, vez que seria possvel supor a hiptese de determinado
agente ter suas contas especiais julgadas irregulares, enquanto suas contas
ordinrias, referentes a toda a gesto, serem consideradas regulares, sem levar em
conta aquela falha especfica.
Mirando-se novamente a Tomada de Contas Especial ora em anlise, teramos
o seguinte raciocnio.
131
Se se considerar que as falhas anotadas nos autos so de natureza grave e

justificam a irregularidade da gesto em que ocorreram, o procedimento correto, a
nosso ver, seria a apreciao delas nas contas ordinrias relativas ao perodo
correspondente, mediante a juntada desta TCE s respectivas contas ordinrias.
Na hiptese de as contas ordinrias j terem sido julgadas, tal situao somente
seria possvel se se procedesse reabertura delas mediante o recurso de reviso
interposto por este Ministrio Pblico, haja vista o Tribunal no pode rever ex
officio suas prprias decises.
De outro lado, se se entender que tais falhas so apenas de carter formal,
bastaria o arquivamento dos autos, juntando-os s contas ordinrias
correspondentes.
Isso porque, segundo o entendimento que sustentamos, no se poderia
proferir julgamento nesta TCE, nem mesmo no sentido da regularidade das contas,
vez que a gesto una e deve ser integralmente apreciada nas contas ordinrias
do responsvel.
7.De forma mais enftica, assinalou o mesmo representante do Ministrio
Pblico, nos autos do TC-649.039/94-7:
Portanto, v-se que os processos de fiscalizao em rgos ou entidades
submetidos tomada ou prestao de contas possuem dependncia inafastvel
das contas principais.
8.Outras manifestaes no mesmo sentido j foram registradas e acolhidas
pelo Tribunal, no sendo necessrio transcrev-las neste Voto, por repetitivas.
9.Na mesma linha dos precedentes retrocitados, no vejo como possa este
Tribunal, sem ofender coisa julgada e segurana jurdica, apreciar, em processos
de fiscalizao ou tomadas de contas especiais, fatos ocorridos em exerccios cujas
contas ordinrias j tenham sido julgadas, sem que haja o necessrio recurso de
reviso interposto pelo Ministrio Pblico. Esclarea-se, por necessrio, que em
minha linha de entendimento esta Corte pode, quando das fiscalizaes, auditar atos
praticados em exerccios cujas respectivas contas j tenham sido julgadas. Ocorre,
nessas situaes, que se da auditoria resultar a deteco de atos irregulares, far-se necessria a atuao do Ministrio Pblico, mediante a interposio do recurso
apropriado, para possibilitar a aplicao de punies.
10.Com as vnias daqueles que defendem posio diversa, no vejo como se
possa defender o argumento de que as contas submetidas a julgamento do TCU
trariam apenas uma amostragem e que, por isso, existiriam atos e fatos administrativos
que ainda estariam sujeitos apreciao. Nesse sentido, permito-me reproduzir o art.
7 da Lei n 8.443/92:
Art. 7. As contas dos administradores e responsveis a que se refere o
artigo anterior sero anualmente submetidas a julgamento do Tribunal, sob forma
de tomada ou de prestao de contas, organizadas de acordo com normas
estabelecidas em instruo normativa.
132
Pargrafo nico. Nas tomadas ou prestaes de contas a que alude este

artigo devem ser includos todos os recursos, oramentrios e extraoramentrios,
geridos ou no pela unidade ou entidade.
11.A leitura do aludido dispositivo no deixa dvidas de que o Tribunal, ao
julgar tomadas e prestaes de contas ordinrias, emite juzo de valor a respeito de
toda a gesto dos responsveis, englobando a integralidade dos recursos
movimentados. Em tese, portanto, todos os atos administrativos praticados em
determinado perodo de gesto teriam sido julgados pelo Tribunal.
12.Mais ainda, rezam os arts. 17 e 18 da mesma Lei:
Art. 17. Quando julgar as contas regulares, o Tribunal dar quitao plena
ao responsvel.
Art. 18. Quando julgar as contas regulares com ressalva, o Tribunal dar
quitao ao responsvel e lhe determinar (...).
13.Em relao aos mencionados artigos 17 e 18, pergunta-se: o Tribunal d
quitao aos responsveis em relao a qu? Por bvio que a interpretao sistmica
da norma aponta para a totalidade dos recursos, j que essa foi expressamente referida
no artigo 7, como mencionamos. Assim, o TCU, ao julgar regulares ou regulares com
ressalvas determinadas contas, d ao responsvel quitao em relao totalidade
dos recursos por ele geridos naquele exerccio. Em outras palavras, considera que o
responsvel nada deve em relao aos recursos que geriu. Ora, se o TCU admitir, no
entanto, que pode a qualquer tempo, de ofcio, cobrar valores geridos naquele
exerccio, de nada ter valido a quitao anteriormente dada ao responsvel. dizer,
o TCU, nesse caso, tornar letra morta a disposio contida nos arts. 17 e 18 da Lei n
8.443/92.
14.Ademais, procedendo daquela forma estar o Tribunal eliminando a
segurana jurdica, por meio da violao coisa julgada.
15.O legislador no descuidou da hiptese que se trata: supervenincia de
fatos novos, desconhecidos poca do julgamento das contas. Prevendo a
possibilidade de serem detectados, em momento posterior, fatos irregulares, inseriu,
no art. 35 da Lei n 8.443/92, o remdio jurdico adequado, qual seja, a faculdade de
interposio, pelo Ministrio Pblico, do recurso de reviso competente.
16Por pertinente, gostaria de transcrever as palavras trazidas pelo Exmo. Sr.
Ministro Lincoln Magalhes da Rocha, nos autos do TC-010.592/1989-0:
A propsito, tem sido defendido por alguns autores que o verdadeiro
fundamento da prescrio residiria na ordem social, na segurana das relaes
jurdicas. No dizer de Clvis Bevilacqua, a prescrio uma regra de ordem de
harmonia e paz, imposta pela necessidade de certeza das relaes jurdicas. O
interesse do titular do direito, que ele foi o primeiro a desprezar, no pode prevalecer
contra o interesse mais forte da paz social. Desta forma, no pensamento respeitvel
de Clvis Bevilacqua, o grande fundamento da prescrio o interesse pblico, a
estabilidade das relaes jurdicas... (Novssimo Dicionrio Jurdico - Acquaviva,
Marcus Cludio; Brasiliense Colees LivrosLtda).
133
17.No obstante esse entendimento, que hoje considero o mais adequado

soluo dos processos da espcie, o Tribunal, na Sesso de 08.08.2001, ao julgar o
TC-004.923/1995-2 (Acrdo n 187/2001 - Plenrio), dentre outras providncias,
decidiu:
8.7. firmar o entendimento de que o julgamento das contas no impede a
posterior apreciao de atos irregulares ocorridos na gesto j julgada, inclusive
a aplicao de multa, exigindo recurso do Ministrio Pblico to-somente a
alterao do juzo de valor incidente sobre as contas j julgadas, no caso de
reflexos dos novos fatos apurados sobre o seu mrito.
18.Na oportunidade, votaram contrariamente quele entendimento apenas os
Ministros Jos Antnio Barreto de Macedo (Relator) e Iram Saraiva.
19.Entretanto, apenas dois meses depois, na Sesso Plenria de 10.10.2001, o
Tribunal acenou para a necessidade da interposio dos referidos recursos, como se
vislumbra do Parecer do representante do Ministrio Pblico, Dr. Lucas Rocha Furtado,
no TC-002.750/96-1, acolhido pelo Relator:
No tocante ao mrito, embora tenha-se constatada a prtica de ato
irregular na gesto do Sr. Danilo de Almeida Lobo, referente contratao de
empresa no exerccio de 1994, conforme comprovante de fl. 223b, sem o devido
processo de licitao, bem como sem a elaborao de instrumento contratual, o
que normalmente ensejaria a reabertura das Contas da Entidade mediante
interposio de recurso, este Ministrio Pblico entende que, ante o princpio da
segurana jurdica, no cabe no presente caso a modificao da deciso j tomada
na prestao de contas da CMB relativa ao exerccio em referncia (1994), uma
vez j transcorridos 5 (cinco) anos desde a data da Sesso da Primeira Cmara, de
04/06/1996, em que foram, as mesmas, julgadas originariamente.
20.Na mesma Sesso de 10.10.2001, o Plenrio novamente concordou com a
tese da necessidade da interposio do recurso, apresentada pelo representante do
Ministrio Pblico, Dr. Paulo Soares Bugarin, como meio de serem apreciados atos
ocorridos em perodos cujas contas j se encontravam julgadas, como se verifica no
TC-928.803/98-8, que teve por Relator o Ministro Lincoln Magalhes da Rocha.
21.Outros processos poderiam ser mencionados no mesmo sentido. Creio,
contudo, serem desnecessrias maiores delongas, uma vez que os referidos exemplos
j se prestam a demonstrar que o entendimento firmado no item 8.7 do Acrdo n
187/2001 - Plenrio no trouxe a pretendida uniformizao dos procedimentos e
pacificao da jurisprudncia. Dessa constatao, alvitro duas possibilidades: a) os
Ministros que integram o Colegiado no se aperceberam de que foi firmado o referido
entendimento e por essa razo o tem ignorado; b) os Ministros que integram o
Colegiado, em momento posterior, divergiram do referido entendimento e por essa
razo o tem contrariado.
22.De minha parte, admito agora que votei favoravelmente ao entendimento
em tela sob a motivao exclusiva do objetivo pretendido pela declarao de voto
ento apresentada, que era o de possibilitar a apenao dos responsveis, sempre.
No calor das discusses e sem haver disposto de tempo bastante para maiores
134
reflexes sobre o assunto, me pareceu salutar a idia de que os atos irregulares no

pudessem, sob qualquer circunstncia, passar impunes. Me olvidei de analisar,
contudo, as conseqncias desse entendimento. Agora vejo claramente que o preo
a ser pago, a continuar prevalecendo tal orientao, ser o da quebra de um dos
principais pilares que sustentam os estados democrticos de direito, qual seja o
respeito coisa julgada.
23.Passo, agora, a discutir os argumentos que sustentaram o voto vencedor.
24.Na oportunidade, aduziu o Ministro Walton Alencar Rodrigues que o
Tribunal de Contas da Unio rgo de estatura constitucional, com competncias
e procedimentos de atuao estabelecidos na Constituio e nas leis do Pas. Sua
atividade de controle externo no pode ser obstada pelo s fato de j ter ocorrido o
julgamento das contas, referentes ao exerccio em que o ato irregular, posteriormente
apurado, foi praticado. Tal raciocnio, com a devida escusa, no pode prosperar.
Como argumento contrrio, veja-se que o respeito coisa julgada tambm constituise em preceito de estatura constitucional, figurando, alis, dentre as clusulas ptreas.
A propsito, indaga-se: o Supremo Tribunal Federal, rgo que igualmente ostenta
estatura constitucional, condena responsveis no julgamento de crimes prescritos?
Respondo que no, que julga os processos determinando seus arquivamentos. Rev,
de ofcio, sentena transitada em julgado?
25.Tambm afirmou o voto vencedor ser plenamente desnecessria a exigncia
de prvia interposio de Recurso de Reviso pelo Ministrio Pblico, com todas as
delongas inerentes a essa especfica espcie processual, para avaliar irregularidades
apuradas no curso de auditoria. Sobre engessar sobremaneira a atuao do Tribunal
de Contas, duplica a tramitao processual, necessria ao exame da gesto dos
responsveis. Ora, o fato de caracterizar procedimento adicional, mais oneroso e
demorado, no constitui motivo suficiente para que se viole a segurana jurdica
conferida pelo Acrdo do Tribunal que julgou regulares ou regulares com ressalvas
as contas do responsvel e lhe deu quitao. V-se que tal argumento mostra-se
desprovido de juridicidade.
26.Defendeu que no julgamento das contas, aprecia-se a gesto da entidade
como um todo e no atos em espcie. O Tribunal profere um juzo de valor sobre toda
a gesto: regular, regular com ressalvas ou irregular, com amplas conseqncias
jurdico-polticas. Este julgamento no implica, absolutamente, a afirmao da
regularidade ou da legalidade de todos os atos praticados na gesto daquele ano,
razo por que, posteriormente identificado ato ilegal, pode e deve o Tribunal,
incontinenti, examinar sua materialidade, para a invalidao, se caso for, e aplicao
das devidas sanes. Equivoca-se o nobre Ministro: conforme j demonstramos
nesse Voto, o Pargrafo nico do art. 7 da Lei n 8.443/92 expressamente consigna
que as tomadas e prestaes de contas remetidas ao Tribunal englobam todos os
recursos geridos no exerccio. Por conseguinte, englobam tambm, como pressuposto
lgico, todos os atos geradores de dbitos e crditos.
27.Disse, alm disso: A quitao que se outorga ao responsvel consiste em
mera presuno de regularidade da gesto. Ela opera presuno juris tantum, sempre
135
passvel de prova em contrrio, e no de jure, de regularidade da gesto. No pairam

dvidas de que de fato a quitao consiste em presuno de regularidade da gesto
e sempre passvel de prova em contrrio. No obstante, tal prova em contrrio
dever ser apresentada ao tempo certo e conforme o rito previsto no art. 35 da Lei n
8.443/92, qual seja a interposio de recurso de reviso. Como j comentamos nesse
Voto, o entendimento trazido pelo Ministro Walton Alencar Rodrigues torna letra
morta a quitao conferida pelos arts. 17 e 18 da referida Lei, uma vez que nenhuma
segurana trar aos jurisdicionados. Novamente, permito-me fazer uma indagao:
de que adianta a um responsvel receber a quitao ali prevista se sobre ele pairar
eternamente o receio de que o Tribunal, em qualquer tempo - ainda que distante venha a apreciar ato que considere como irregular e, de ofcio, simplesmente o
condene? No se pode perpetuar a insegurana jurdica vivida pelos administradores
pblicos. O Estado move-se sob os princpios da prescrio e da decadncia. Imaginese como se sentiriam os cidados comuns se a Receita Federal pudesse, a qualquer
tempo, questionar dbitos relacionados a exerccios pretritos? Imagine-se, agora, a
dificuldade em se obter, dado o transcurso do tempo, os documentos que poderiam
provar a inocncia daqueles que foram acusados.
28.Por todos esses motivos, considero que o entendimento contido no item
8.7 do Acrdo n 187/2001 - Plenrio revela-se flagrantemente contrrio Lei n
8.443/92 e Constituio, motivo pelo qual entendo deva ser fulminado, imprindo-se,
doravante, nova orientao aos casos da espcie.
II
29.Uma vez discutido acerca da necessidade de interposio de recursos de
reviso para que se possam apreciar atos ocorridos em perodos cujas respectivas
contas j tenham sido julgadas por este Tribunal, resta nova questo a ser enfrentada:
como devem tramitar tais recursos.
30.A SERUR, em sua interveno nos autos do TC-007.550/95-2, props que
fosse conhecido do recurso interposto pelo Ministrio Pblico e sobrestada a
tramitao daquele processo, at a deciso de mrito deste TC-000.078/2000-3, que
deveria novamente ser encaminhado ao relator a quo (no caso, este Ministro). Tal
proposta recebeu o aval do Exmo. Sr. Ministro Adylson Motta, Relator daqueles
autos.
31.Como se percebe, a questo de grande complexidade e no se mostra
uniforme quanto aos procedimentos adotados pelos diversos integrantes deste
Colegiado: trazendo o exemplo dos processos presentes em meu Gabinete, vejo que
o Exmo. Sr. Ministro Marcos Vilaa entende que todos os assuntos devem ser
discutidos exclusivamente nos autos do recurso (conforme assinalado nos TCs549.037/92-6 e 549.018/93-0), encerrando-se a TCE, ao passo que o Exmo. Sr. Ministro
Adylson Motta considera mais oportuno que os autos do recurso sejam sobrestados,
discutindo-se as questes de fato e de direito nos autos da TCE.
136
32.Com a devida vnia, manifesto-me contrrio ao entendimento manifestado

pelo Ministro Adylson Motta. H que se entender que quando o ento relator deste
TC-000.078/2000-3 (Ministro Jos Antnio Barreto de Macedo) encaminhou os autos
ao Ministrio Pblico junto ao Tribunal para que examinasse se os fatos nele
constantes justificariam a interposio de recurso de reviso, conforme dispe o art.
35, inciso III, da Lei n 8.443/92, assim o fez por haver detectado a existncia de
questo prejudicial, qual seja, a impossibilidade da reapreciao de atos ocorridos
em perodos cujas respectivas contas j tenham sido julgadas (questo discutida
nos itens 02 a 28 deste Voto). Procedendo desta forma, determinou, ainda que
implicitamente, o arquivamento desta Tomada de Contas Especial. Em outras palavras,
os autos teriam de ser arquivados ante a impossibilidade de seu desenvolvimento
vlido e regular, incidindo sobre eles a hiptese prevista no art. 163 do Regimento
Interno.
33.Quando chegados ao Ministrio Pblico, os autos j no ostentavam
qualquer possibilidade de tramitao independente, exatamente em virtude dessa
impossibilidade de seu desenvolvimento vlido e regular. Repita-se: ainda que o
sistema processus no o registrasse, estes autos j se encontravam, de fato,
encerrados. O Ministrio Pblico ento, ao interpor o recurso de reviso, ainda que
tambm no o tenha explicitado, nada mais fez que solicitar que este processo de
Tomada de Contas Especial, j encerrado, fosse entranhado s contas da Secretaria
de Economia e Finanas da Aeronutica relativas ao exerccio de 1994, constituindo
novos volumes daquele, capeados como recurso daquele parquet.
34.No h, portanto, que se pretender, agora, ressuscitar a tramitao
independente deste TC-000.078/2000-3, porque este j no mais existe como processo
autnomo. As questes que nele estavam sendo tratadas foram transferidas, agora,
ao TC-007.550/1995-2, sob a forma de recurso interposto pelo Ministrio Pblico.
35.Veja-se que a adoo de soluo diferente, como a sugerida nos pareceres
e acolhida pelo Exmo. Sr. Ministro Adylson Motta, criar situao no mnimo
indesejada, qual seja a existncia de uma mesma matria sendo tratada em dois
processos distintos (o recurso e a TCE), examinados por relatores tambm distintos.
Na prevalncia dessa hiptese, poderemos conviver com duas situaes igualmente
no almejadas:
a) a matria ser avaliada por ambos os relatores (da TCE e do recurso), que
podero chegar a concluses diferentes. Assim, a TCE poder condenar o responsvel
e ainda assim o recurso ser improvido (em face de juzos diferentes firmados pelos
respectivos relatores), ou, ao contrrio, a TCE poder absolver o responsvel e o
recurso receber provimento, sendo as contas julgadas irregulares;
b) pode-se admitir que o juzo proferido no mbito da TCE vincular a deciso
do recurso. Tal hiptese, contudo, nos parece absurda, uma vez que nesse caso o
relator do recurso no poder apreciar o mrito da questo, restringindo seu juzo
admissibilidade. Ocorre que cabe ao relator do recurso o nus de examinar os fatos
descritos e as provas que o arrimam. Admitir que a questo deve ser discutida
137
exclusivamente no mbito da TCE equivale a aceitar que o relator do recurso transfira

a outro Ministro o nus de tal apreciao.
36.Mais ainda: em se tratando de recurso, as provas devem ser analisadas
necessariamente por relator sorteado. A anlise das provas pelo relator da TCE
subverte o princpio do sorteio. Acrescente-se a isso um novo problema: o relator da
TCE poderia, por hiptese, ser o mesmo relator do julgamento original das contas.
Assim, teramos argumentos recursais sendo analisados pelo mesmo Relator que
proferiu a deciso recorrida.
III
37.Por derradeiro, registro que na Sesso de 03 de abril de 2002 submeti
apreciao deste Colegiado os presentes autos. Ainda na fase de discusso, o Exmo.
Ministro Adylson Motta solicitou vista dos autos. Recentemente sua Excelncia
restituiu o processo ao meu Gabinete acompanhado de sua Declarao de Voto, com
a qual peo vnias por discordar.
38.Gostaria apenas de destacar do Voto de sua Excelncia que jamais defendi
que aps o julgamento das contas, esta Corte no pudesse realizar os trabalhos de
auditoria ou apreciar denncias ou representaes formuladas a este Tribunal.
39.Na verdade, defendo apenas que, realizados os levantamentos necessrios
com vistas a firmar a convico sobre os novos fatos apresentados, deve a matria
ser submetida ao Ministrio Pblico para que, entendendo pertinente, ingresse com
o respectivo recurso, mesmo assim, no prazo mximo de 5 (cinco) anos como previsto
no recurso de reviso. No se trata aqui de se submeter iniciativa do Ministrio
Pblico o exerccio pelo Tribunal de suas competncias constitucionais e legais,
muito menos se trata de renncia das competncias desta Corte, mas de se respeitar
o devido processo legal de que trata o art. 5, inciso LV, da Constituio,
regulamentado, no mbito desta Corte, pela Lei n 8.443/92.
40.Finalizando, concordo com a afirmao do Revisor quando defende que
existe total diferena entre processos de contas e processos de fiscalizao. No
entanto, compreendo que o rito processual apresentado por sua Excelncia, a no ser
por uma interpretao literal do art. 47 da Lei n 8.443/92, no encontra amparo legal.
Citado dispositivo, em momento algum autoriza a converso de processo de
fiscalizao em tomada de contas especial aps o processo de contas ter sido julgado
no mrito. Aquela norma apenas admite a tramitao em separado do processo de
contas ordinrias dos demais a ele conexos.
41.Alerto, inclusive, para o fato de que, caso tramitem em separado, ao final
devem ser juntados para apreciao em confronto e conjunto, de forma a se evitar
decises contraditrias. Esse procedimento de tramitar os processos de contas em
separado dos demais tem como objetivo atender ao princpio da economia processual.
Explico, como as contas ordinrias s so apresentadas aps o encerramento de
cada exerccio, no existisse essa autorizao da tramitao em separado, os fatos
apurados durante um determinado exerccio s seriam examinados aps as contas
138
ordinrias serem apresentadas ao Tribunal. O pressuposto, portanto, de que os

processos de fiscalizao devem ser apreciados antes das contas ordinrias, e
serviro, inclusive, de fundamento para o julgamento final destas.
42.S tem sentido, portanto, o exame em separado de tomada de contas especial
e de processo de fiscalizao instaurados com vistas a apurar irregularidades
atribudas a gestor principal, das respectivas contas ordinrias, caso estas ainda no
se encontrem nesta Corte.
43.Diante do exposto entendo de todo relevante que se elabore norma expressa
proibindo o julgamento de contas ordinrias enquanto estiverem tramitando
processos conexos, tais como, auditorias, denncias, representaes.
Por todo o exposto, submeto ao Colegiado proposta no sentido de que o
Tribunal uniformize o procedimento a ser adotado em relao s questes tratadas
em recursos de reviso interpostos pelo Ministrio Pblico, nos termos da deliberao
que ora lhe submeto.
DECLARAO DE VOTO
Ministro Walton Alencar Rodrigues
Lamento, com a mxima vnia, discordar da tese ora apresentada pelo E. Ministro
Ubiratan Aguiar, trazida nestes autos, como questo preliminar, de natureza
processual, porque contm limitar, sobremaneira, a atuao fiscalizatria do Tribunal
de Contas da Unio, mediante mera deciso proferida em tomada de contas especial.
Segundo a doutrina constitucional, exposta pelo mestre Gomes Canotilho e
por vrios outros luminares, a Constituio deve sempre ser interpretada da forma
que empreste a mxima efetividade s suas normas. princpio fundamental de
interpretao constitucional que, quando a Constituio atribui a um rgo estatal
determinado fim, ela lhe garante todos os meios adequados ao cumprimento da misso
com a mxima efetividade possvel. No se admite, portanto, a atribuio constitucional
de fins sem os meios necessrios para exerc-los.
Nessa linha de princpio, esta Corte deve sempre esposar as teses jurdicas
que do a mxima efetividade ao controle externo e ao exerccio de todas as suas
competncias constitucionais e legais, em vista da defesa do Errio, contra a ao de
administradores pouco escrupulosos. Esta Corte no deve, segundo entendo, com
espeque em princpios outros, buscar a todo o tempo limitar as suas competncias
constitucionais, impossibilitando, por interpretaes processuais esparsas, a
realizao de sua funo primordial de fazer justia, no exerccio do controle externo,
dando a cada um o que seu
Se, dentro de uma ao razovel desta Corte, alguma limitao h de vir, deve
vir de fora do Tribunal, pela legislao ou pelo Supremo Tribunal Federal, e no de
dentro, com fundamento em teses jurdicas limitativas, absolutamente no explicitadas
na lei, cujo efeito maior a restrio do controle e a no verificao de fatos
aparentemente lesivos ao Errio.
139
O julgamento das contas pela regularidade, ou pela regularidade com ressalvas,

estabelece a presuno juris tantum, relativa, de regularidade das contas de dado
exerccio, e no um atestado inexpugnvel, de absoluta e universal valia, da correo
da gesto do administrador ou da validade de todos os atos praticados em sua
gesto, hbil a repudiar toda e qualquer prova, cabal e contundente, de desvios de
recursos pblicos. O julgamento do TCU no protege o administrador improbo.
A quitao outorgada ao administrador representa apenas que, no julgamento
das contas anuais, no foi identificado dbito. O administrador que acintosamente
desviou recursos pblicos e, condenado pelo Tribunal, os recolhe, tambm faz jus
quitao. Nem por isso, suas contas transmutam-se em regulares.
A quitao no significa, em nenhum momento, que todos os atos de gesto
do administrador tenham sido examinados e, decorrido o prazo para o recurso de
reviso, ele j no possa ser chamado a responder, patrimonialmente, pelos recursos
que desviou, ou pelos danos causados ao Errio, que s em virtude de denncia ou
posterior auditoria tenham vindo tona.
O julgamento das contas anuais pelo Tribunal visa a concretizar o princpio
bsico do regime republicano da prestao de contas por parte de todo o administrador
de recursos pblicos; tem como destinatrio o cidado, a sociedade, a quem interessa
a lisura da gesto da coisa pblica. Para tal fim, foi institudo um rgo autnomo e
independente para examinar a gesto e declarar sociedade o resultado de seu
exame.
Se, por via reflexa, o julgamento da contas interessa ao gestor, no ele seu
primordial destinatrio, nem a razo de ser do Tribunal de Contas da Unio. O
julgamento anual das contas pblicas no tem por objetivo ou efeito constituir ttulo
jurdico de incolumidade do gestor contra a descoberta posterior de danos causados
ao Errio e de recursos desviados.
Portanto, ainda que j tenham sido as contas julgadas, o Tribunal de Contas
da Unio sempre poder apreciar novos fatos, tidos por irregulares, embasados em
novos documentos, decorrentes da denncia de desvios ou de m gesto, ou advindos
de auditorias e inspees, resultantes de seu poder de iniciativa ou solicitadas pelo
Congresso Nacional.
inadmissvel, diante de solicitao de auditoria do Congresso Nacional,
possa o TCU simplesmente responder que as contas j foram julgadas regulares h
mais de cinco anos, e, assim, recusar a solicitao de realizao da inspeo ou
auditoria, ou esta ficar condicionada ao juzo de convenincia e oportunidade do
Ministrio Pblico, para interpor ou no o recurso de reviso, ainda que escabrosos
os fatos.
A argio de princpios - como o do direito adquirido, da segurana jurdica,
ou da coisa julgada no serve de escudo para patrocinar no s a imutabilidade de
um juzo, muita vez equivocado e lacunoso, de regularidade das contas, mas tambm
o exame de atos ilcitos especficos, causadores de gravosos danos ao Errio, mesmo
em se tratando de fatos l no apreciados. Isto pode levar a concluses que, pela sua
140
grassa gravidade, gerariam situao de grande prejuzo para a coisa pblica e

descrdito para o Controle Externo.
Por exemplo: os fatos relacionados tramitao do processo do TRT de So
Paulo. O artigo 14 da Lei 8.443/92 determina que esta Corte julgue as tomadas e
prestaes de contas at o trmino do exerccio seguinte quele em que estas lhe
tiverem sido apresentadas. A tese ora defendida pelo insigne Relator poderia levar
a concluso de que o Tribunal de Contas da Unio no poderia reavaliar o julgamento
pela regularidade dos processos do TRT de SP e de outros de igual naipe.
Explico: De acordo com a lei, as contas deste TRT de 1992, 1993 e 1994 deveriam
ter sido julgadas por esta Corte em 1994, 1995 e 1996, respectivamente. Julgadas
regulares com ressalvas - como efetivamente o foram - haveria o prazo de cinco anos,
para que o Ministrio Pblico interpusesse o recurso de reviso. Se denncias e a
cabal comprovao de ilcitos de todos os tipos houvesse apenas no ano de 2001,
esta Corte teria de lavar as mos com relao a todos os fatos ocorridos em 1992,
dizendo que, pela interpretao das normas processuais internas, fundamentada no
princpio da segurana jurdica, o TCU j nada poderia fazer, pois j transcorreram
mais de cinco anos e estaria o juiz Nicolau indene de ataques no TCU, vestido sob o
manto do julgamento pela regularidade.
Considero esta interpretao inadequada, porquanto conducente a um
resultado desastroso, no que diz com a efetividade e eficcia do controle.
A prescrio de dvidas com a Fazenda ocorre, por determinao
jurisprudencial, no prazo maior de vinte e cinco anos, e a tomada de contas especial
nada mais que o instrumental, posto disposio do Estado, nos casos de omisso,
da no-comprovao da aplicao dos recursos, da ocorrncia de desvios ou
desfalques, para a quantificao dos danos e deslanche de sua cobrana judicial.
Se o julgamento das contas no produz ttulo de incolumidade contra o Controle
Externo, se no confere imunidade contra o dever de reparar o dano causado ao
Errio, no se estaria a afetar a segurana jurdica pelo exame de fatos posteriormente
descobertos. Assim, a apreciao de novos fatos, sem a reabertura das contas, no
atenta contra o princpio da segurana jurdica.
No existe, nem pode existir, o princpio da segurana jurdica, como ttulo de
eliso de responsabilidade patrimonial contra o Errio e de imunidade contra o
Controle Externo, sobretudo ante fatos relacionados ao desvio de recursos pblicos.
A propsito, considero fundamental que os princpios jamais sejam
interpretados de forma que projetem sobre os fatos uma concluso absurda ou de
absoluta iniqidade, sobretudo quando se trata de ilcitos revestidos dos mais
gravosos agravantes, como so os atos de corrupo estatal.
Se as contas j foram julgadas regulares e h denncia sobre os fatos ocorridos
naquele exerccio, o Tribunal pode e deve determinar a instaurao de procedimento
de auditoria ou de inspeo, sobretudo quando h, neste sentido, solicitao do
Congresso Nacional (art. 38, I, da Lei 8.443/92).
E estes devem sempre transformar-se em tomadas de contas especiais, quando
verificados os seus requisitos, devendo os responsveis por desvios e enriquecimento
141
ilcito serem condenados, ainda que as contas do exerccio tenham sido julgadas
regulares e o prazo de cinco anos, para o recurso de reviso, j tenha transcorrido.
Repito que a legislao em vigor em nenhum momento probe tal procedimento, de
evidente interesse pblico.
O Ministrio Pblico, na hiptese de o prazo ainda no haver se esgotado,
pode e deve interpor o recurso competente, para apurar os reflexos das apuraes
nas contas ordinrias anuais dos exerccios julgados. Porm a interposio deste
recurso depende exclusivamente do juzo de convenincia e oportunidade que o
Parquet realiza com absoluta independncia. Esse juzo no tolhe o Tribunal no
exerccio de seu dever constitucional de examinar o mrito dos atos praticados. Tal
exame vlido e necessrio, ainda que no reabertas as contas ordinrias. Este um
imperativo de ordem constitucional, legal e de bom senso, para evitar que desvios de
recursos pblicos escapem da ao do TCU.
Acredito que alguns julgamentos anteriores, citados pelo Relator, no levaram
em considerao os argumentos ora definidos, havendo indefinio sobre o tema,
pelo menos at o advento do Acrdo 187/2001 Plenrio, de 8.8.01.
Discordo de que a sede adequada para a discusso de supostas irregularidades,
descobertas posteriormente ao julgamento das contas do administrador, seja o prprio
processo de tomada ou prestao de contas. At mesmo porque grande parte das
auditorias e denncias no revelam maiores irregularidades e no demandariam, via
de regra, a reabertura das contas, para a emisso de novo juzo de mrito sobre a
gesto. Melhor aproveita sociedade e ao Tribunal examinar os fatos irregulares e,
posteriormente, se for o caso, submet-los ao juzo do Ministrio Pblico, para fins
de interposio de recurso de reviso, tomando todas as medidas cabveis j na
auditoria ou na TCE.
Se possvel, as contas do administrador, julgadas regulares, podero ser
merecedoras de recurso de reviso, tendente sua reabertura, para avaliar os reflexos
dos fatos irregulares, posteriormente apurados ou em apurao. Isso, contudo,
providncia que depende da iniciativa exclusiva do Ministrio Pblico. O exerccio
do Controle Externo, a cargo do Tribunal, pressupe sempre seu poder de iniciativa
na apurao de irregularidades danosas ao patrimnio pblico.
O fato de a gesto ser una e de o seu julgamento abranger todo o universo de
atos nela ocorridos no quer dizer que o Tribunal examina e declara a validade da
cada ato administrativo praticado pelo gestor. Isso, todos sabem, impossvel. A
unidade da gesto significa que, ao proferir o juzo de valor correspondente ao
mrito das contas anuais, o Tribunal leva em conta todos os atos apurados no
processo, sopesando-os luz das contingncias de fato em que ocorreram.
Assim, um processo de contas pode, por exemplo, registrar um ato irregular,
feito contra a letra da lei, e o Tribunal, considerando toda a amplitude da gesto, as
circunstncias em que cometido o ato ilegal, a existncia ou no de dolo e o montante
gerido, julgar as contas regulares com ressalva, com determinao para correo
imediata do ato, ou julgar as contas irregulares e aplicar multa ao gestor, a depender
142
da gravidade do ato e do rol de circunstncias envolvidas. Esse o significado da

unidade da gesto. Por isso se diz que a gesto una.
Isto no impede que, surgidos elementos razoveis de convico, sejam os
fatos apreciados ou reapreciados, a qualquer tempo, em fase posterior ao julgamento
anual. As contas, se possvel, devem ser reabertas, mas os ilcitos podem ser objeto
de denncia, inspeo, auditoria, tomada de contas especial, ainda que as contas
ainda no tenham sido objeto de recurso pelo Ministrio Pblico.
No vejo a razo da impossibilidade do julgamento de atos de gesto em
processo distinto do de tomada ou prestao anual de contas. Pior do que a ausncia
da harmonizao de julgados, seria um administrador do naipe do ex-Presidente do
TRT de SP escapar, impune, da ao do TCU, ao argumento de que j tivera as contas
julgadas regulares e o prazo de cinco anos j transcorrera.
Alm disso, o juzo proferido na tomada ou prestao de contas anual ocorre
em consonncia com os fatos l apresentados. Se novos fatos exsurgem, evidente
que podem merecer o juzo prprio.
Lamento, Sr. Presidente, mas no poderia concordar com o argumento de que
as contas submetidas a julgamento do TCU trariam uma anlise to minuciosa dos
atos de gesto que prescindiriam de qualquer anlise ulterior. Isso no corresponde
realidade. O Direito, como sabemos, destina-se a regular o mundo dos fatos, no o
mundo das hipteses. O Direito e sua prtica, da ao legislativa sua aplicao
pelos Tribunais, nutre-se dos fatos, da realidade. A ordem jurdica que instituiu e
instrumentalizou o Tribunal de Contas da Unio tem em conta a realidade dos
fenmenos da administrao pblica.
As contas anuais foram julgadas, mas se surgir qualquer comprovao de
ilcito de que resulte dbito, em denncias ou auditorias, o processo dever ser
convertido em TCE e o administrador condenado, devendo, se possvel, as contas
serem reabertas e os reflexos reavaliados.
E nisso no vejo nenhum problema, pois, antes do julgamento anual das
contas, um fato pode ser objeto de denncia; a denncia convertida em TCE; a TCE
julgada irregular e anexada aos autos das contas anuais e, posteriormente, no
julgamento anual, j no havendo dbito, quando o Tribunal aprecia no o fato
isolado, mas a gesto do responsvel, considerada como uma realidade complexa, as
contas anuais serem julgadas regulares com ressalvas e determinaes.
A determinao legal do art. 7 da Lei 8.443/92 - de que nas tomadas ou
prestaes de contas anuais devem ser includos todos os recursos, oramentrios e
extraoramentrios, geridos ou no pela unidade ou entidade - destina-se a que o
gestor preste contas da totalidade dos recursos sob sua responsabilidade. No
significa que o Tribunal examina, um a um, os atos administrativos praticados durante
a gesto, nem elide o fato de que muitas comprovaes de irregularidades, com
verbas pblicas, apenas ocorrem posteriormente, por denncias ou em auditorias.
Considero equivocado o argumento de que, aps cinco anos do julgamento
das contas, o administrador estaria, com a quitao, liberado da restituio dos valores
que desviou. Se o ilcito, do ponto de vista criminal, est ou no prescrito, no
143
competncia do TCU avaliar. Mas considero inarredvel o dever de o administrador

reparar os danos, objeto de desvio de recursos pblicos, quantificados na TCE.
A prescrio das dvidas para com o Errio, notadamente quando decorrente
de atos ilcitos, muitas vezes criminosos, questo controvertida. A interpretao do
art. 37, 5o, conduz concluso de que as aes de ressarcimento em favor do Errio
so imprescritveis.
Com efeito, dispe o referido dispositivo constitucional:
A lei estabelecer os prazos de prescrio para ilcitos praticados por qualquer
agente, servidor ou no, que causem prejuzos ao errio, ressalvadas as respectivas
aes de ressarcimento (grifou-se).
Vale dizer: a Constituio admite, corretamente, a fixao, por lei, de prazos de
prescrio, no tocante ao direito do Estado de punir, penal ou administrativamente, o
agente do ato ilcito. Mas a ao de ressarcimento em favor do Errio imprescritvel,
segundo o que se depreende do referido dispositivo constitucional. Friso, pois, que
se a prpria Constituio estabelece a imprescritibilidade das aes de ressarcimento,
no h como admitir que elas estejam prescritas em cinco anos.
Essa imprescritibilidade patrimonial em favor do Estado est em consonncia
com o princpio, tambm constitucional, da impossibilidade de usucapio de bens
pblicos (CF, art. 191, pargrafo nico).
No obstante, admite a doutrina, em concesso segurana das relaes
jurdicas e paz social, que deva haver prazo de prescrio tambm para aes de
ressarcimento em favor do Errio. Mas neste caso, o prazo h de ser o maior, previsto
na legislao civil, aplicvel por analogia.
Em razo precisamente da estabilidade das relaes jurdica, que a prescrio
para as dvidas com o Errio de vinte e cinco anos e no os cinco anos do recurso
de reviso. E no cabvel na hiptese, dar ainda maior extenso ao princpio da
segurana jurdica, em manifesta oposio ao disposto do art. 37, 5 da CF, em vista
da interpretao ora defendida pelo Relator, que lhe est a dar a excessiva amplitude.
No posso concordar com interpretaes que limitem o espectro de ao do
controle, constitucionalmente desempenhada pelo TCU, evitando a punio dos
administradores responsveis por ilcitos e a recomposio do Errio.
Entendo que a correo de uma interpretao se comprova pelo resultado que
oferta sociedade. No caso, o resultado obtido pela tese em discusso apenas
beneficia os responsveis por atos ilcitos.
invlido o argumento da analogia com a Receita Federal, pois, neste caso, a
prescrio dos dbitos tributrios decorre diretamente da lei, de forma explcita e
inequvoca, com todo o procedimento e requisitos previamente definidos. Da mesma
forma, no caso da prescrio de direito penal. No caso do TCU, de discutvel
interpretao de prazos processuais; intenta-se que decorra a prescrio de mera
interpretao favorvel ao jurisdicionado.
Assim, divirjo do relator e proponho a manuteno da anterior deliberao
desta Corte.
144
DECISO NO ACOLHIDA
DECISO N /2002 -TCU - PLENRIO
1. Processo TC-000.078/2000-3
2. Classe de Assunto: IV - Tomada de Contas Especial
3. Responsvel: Jayro Jos da Silva (gestor de finanas)
4. Unidade: Subdiretoria de Pagamento de Pessoal da Aeronutica
5. Relator: Ministro Ubiratan Aguiar
Redator: Ministro Walton Alencar Rodrigues
6. Representante do Ministrio Pblico: Dra. Maria Alzira Ferreira
7. Unidade Tcnica: 3 SECEX e SERUR
8. Deciso: O Tribunal Pleno, diante das razes expostas pelo Relator, DECIDE
manter a ntegra do entendimento firmado na Sesso Plenria de 8.8.2001, consignado
no item 8.7 do Acrdo 187/2001 Plenrio.
11.1. Ministros presentes:
WALTON ALENCAR RODRIGUES
Ministro-Redator
DECISO N 1.505/2002 -TCU - PLENRIO
1. Processo TC n 000.078/2000-3 (com 02 volumes)

2. Classe de Assunto: IV - Tomada de Contas Especial
3. Responsvel: Jayro Jos da Silva (gestor de finanas)
4. Unidade: Subdiretoria de Pagamento de Pessoal da Aeronutica
5. Relator: Ministro Ubiratan Aguiar
Revisor: Ministro Adylson Motta
6. Representante do Ministrio Pblico: Dra. Maria Alzira Ferreira
7. Unidade Tcnica: 3 SECEX e SERUR
8.1. tornar insubsistente o entendimento firmado na Sesso Plenria de
08.08.2001, consignado no item 8.7 do Acrdo n 187/2001 - Plenrio;
8.2. firmar o entendimento de que:
8.2.1. o julgamento das contas constitui fato prejudicial punio pela pratica
de atos irregulares ocorridos na gesto j julgada, posteriormente detectados, somente
sendo possvel tal hiptese mediante o conhecimento de eventual recurso interposto
pelo Ministrio Pblico junto a este Tribunal;
145
8.2.2. as Unidades Tcnicas do Tribunal, quando detectarem irregularidades

ocorridas em perodos cujas contas j se encontrem julgadas, devero obrigatoriamente
fazer meno expressa sobre a existncia da questo prejudicial aplicao de
sanes, devendo propor o seu encaminhamento ao Ministrio Pblico junto ao
Tribunal, para que seja verificada a convenincia, tempestividade e oportunidade da
interposio de recurso;
8.2.3. caso seja interposto o recurso pelo Ministrio Pblico, os autos de
fiscalizao ou de tomada de contas especial j encerrados que houverem motivado
a interposio do recurso devero ser capeados como volume das contas a cujo
recurso se destine e encaminhados ao novo relator sorteado, que nele atuar
examinando as questes de fato e de direito at o julgamento definitivo do mrito
recursal;
8.3 sugerir ao Relator da proposta de alterao do Regimento Interno,
Excelentssimo Sr. Ministro Marcos Vilaa, que avalie a convenincia de incluir naquela
norma dispositivos que visem a regulamentar a matria que ora se examina, conforme
entendimento adotado nesta Sesso;
8.4. remeter, em razo do entendimento firmado no item 8.2.3 supra, os presentes
autos ao Gabinete do Exmo. Sr. Ministro Adylson Motta, relator do TC-007.550/19952 - recurso de reviso interposto pelo Ministrio Pblico nas contas da Subdiretoria
de Pagamento de Pessoal da Aeronutica relativas ao exerccio de 1994.
Presidncia), Marcos Vinicios Vilaa, Iram Saraiva, Adylson Motta (Revisor), Walton
Alencar Rodrigues, Guilherme Palmeira, Ubiratan Aguiar (Relator), Benjamin Zymler.
11.2. Ministros com voto vencido: Adylson Motta e Walton Alencar Rodrigues.
11.3. Auditores presentes: Lincoln Magalhes da Rocha e Marcos Bemquerer
Costa.
VALMIR CAMPELO
Vice-Presidente,
UBIRATAN AGUIAR
Ministro-Relator
146
BANCO DO BRASIL S.A. MANUTENO DE CONTRATOS

POR PRAZO INDETERMINADO
Recursos de Reconsiderao e de Reviso
Ministro-Relator Valmir Campelo
Grupo II - Classe I - Plenrio
TC-023.824/1992-1 (com 3 volumes)
Natureza: Recursos de Reconsiderao e de Reviso
Entidade: Banco do Brasil S.A.
Responsveis/Recorrentes: Lafaiete Coutinho Torres (ex-Presidente), Maurcio
Teixeira da Costa (ex-Diretor) e Ministrio Pblico junto ao Tribunal
Apensos: TC-013.383/1991-4 (com 24 volumes) - Relatrio de Inspeo
Extraordinria na rea internacional do Banco do Brasil S.A.
TC-010.062/1992-1 - Nota Tcnica do Departamento de Assuntos
Sucroalcooleiros da ento Secretaria de Desenvolvimento Regional
da Presidncia da Repblica, relativa atividade canavieira.
TC-029.041/1991-0 (com 1 volume) - Inspeo Ordinria realizada
na rea de pessoal do Banco do Brasil S.A.
Ementa: Recursos de Reconsiderao interpostos pelos responsveis
contra o Acrdo n 89/97-TCU-Plenrio, com a alterao promovida pelo
Acrdo n 154/97, e Recurso de Reviso interposto pelo Ministrio contra
o mesmo Acrdo. No conhecer do Recurso de Reviso interposto pelo
Ministrio Pblico por deixar de preencher os requisitos de admissibilidade.
Conhecer dos Recursos de Reconsiderao interpostos para, no mrito, dar
provimento ao do Sr. Maurcio Teixeira da Costa, e em conseqncia julgar
regulares com ressalva as suas contas, e dar provimento parcial ao do Sr.
Lafaiete Coutinho Torres, mantendo a irregularidade de suas contas. Cincia
aos recorrentes do inteiro teor das deliberaes do Tribunal, bem como do
Relatrio e Voto que as fundamentam.
RELATRIO
Trata-se de Recursos de Reconsiderao interpostos pelos Srs. Lafaiete
Coutinho Torres (ex-Presidente do Banco do Brasil S.A.) e Maurcio Teixeira da Costa
(ex-Diretor do Banco do Brasil S.A.) contra o Acrdo n 89/97-TCU-Plenrio, de 7 de
maio de 1997, que deliberou pela irregularidade das contas dos referidos gestores, e
pela regularidade com ressalvas das dos demais responsveis.
2. Instruindo a presente Prestao de Contas do Banco do Brasil S.A., relativa
ao exerccio de 1991, a 2 Secex esclareceu que:
147
2. Em Despacho exarado em 20.4.1999 (v. fl. 633), o Ministro Lincoln Magalhes

da Rocha (Substituto do Relator - Portaria TCU/GP n 172/99) determinou o
sobrestamento destes autos at a deliberao sobre os recursos inerentes ao TC016.287/1993-2 (auditoria nos contratos da TV Manchete), o qual foi juntado s
presentes contas, para exame em conjunto e em confronto, por determinao do
Acrdo n 63/1997-TCU-Plenrio, o qual rejeitou as razes de justificativa dos Srs.
Jorge Rangel Dantas Brasil, Antonio Abraho Chalita e Lafiete Coutinho Torres e
imps-lhes uma multa de R$ 1.120,00.
3. Com o julgamento dos recursos interpostos pelos Srs. Jorge Rangel Dantas
Brasil, Antnio Abraho Chalita e Lafaiete Coutinho Torres (Acrdos n 155/97,
110/97, 173/97 e 206/2002, todos do Plenrio), o sobrestamento deste processo deixou
de ser necessrio, at porque, nos citados Acrdos, o Tribunal decidiu to-somente
pela rejeio, no mrito, dos mencionados recursos e pela manuteno da penalidade
(multa) imposta aos responsveis. No houve, portanto, modificao no mrito das
contas, j julgadas desde 1997.
4. Frise-se, em adio, que os dois primeiros responsveis nem mesmo faziam
parte da administrao do Banco no exerccio de 1991, e o ltimo j havia tido suas
contas julgadas irregulares pelo Acrdo n 89/1997.
5. Quanto ao desfecho do TC-016.287/1993-2, foi proposto na instruo s fls.
296/7 que o Tribunal expedisse a devida quitao ao Sr. Jorge Rangel Dantas Brasil
pelo recolhimento da multa de R$ 1.120,00 e autorizasse a inscrio dos nomes dos
Srs. Antnio Abraho Chalita e Lafaiete Coutinho Torres no Cadastro Informativo
dos Crditos no Quitados de rgos e Entidades Federais (CADIN), pela falta de
recolhimento da dvida. O arquivamento do processo, por economia processual, foi
outro item da proposta.
6. Com relao presente prestao de contas, destacamos que os Srs. Maurcio
Teixeira da Costa e Lafaiete Coutinho Torres impetraram Recursos de Reconsiderao
contra o julgamento pela irregularidade, os quais encontram-se acostados aos autos
s fls. 1/19 e 36/46 do vol. III, respectivamente.
7. Os mencionados Recursos foram protocolados nesta Casa em 28.7.1997 e
8.8.1997, respectivamente, mas ainda no foram apreciados, embora j tenham sido
devidamente analisados pela Unidade Tcnica (instruo de fls. 48/54, vol III, e
Pareceres do Diretor e Secretrio fls. 55/6 e 57/8, vol. III, respectivamente).
8. E, por fim, o Douto Ministrio Pblico junto ao TCU, no uso da competncia
conferida pelo art. 81, IV, c/c o art. 35, III, da Lei n 8.443/92, interps, contra o
Acrdo n 89/97, Recurso de Reviso, datado 30.3.1998, e tambm ainda no julgado
pelo Tribunal (v. fls. 63/4, vol. III).
9. Diante dos fatos acima expostos, entendemos que os presentes autos devem
ser elevados apreciao:
a) do Exmo. Ministro-relator do Acrdo n 89/97-TCU-Plenrio para que
determine o levantamento do sobrestamento da presente prestao de contas do
Banco do Brasil S.A. relativa ao exerccio de 1991; e
148
b) do Exmo. Ministro Valmir Campelo para que decida sobre o mrito dos
Recursos de Reconsiderao impetrados pelos Srs. Maurcio Teixeira da Costa e
Lafaiete Coutinho Torres contra o Acrdo n 89/97-TCU-Plenrio, e, por dependncia,
conforme proposto pelo Ministrio Pblico junto ao TCU fl. 63 do vol. III, do
recurso de Reviso por ele interposto contra o mesmo Acrdo.
3. Os recursos foram instrudos pela ento 10 Secretaria de Controle Externo,
atual Secretaria de Recursos (Serur), que emitiu parecer nos seguintes termos:
HISTRICO
Em 7.5.97, por meio do Acrdo n 89/97-TCU-Plenrio (fls. 592 e 593, Vol.
Principal), o Plenrio desta Corte resolveu a) julgar as presentes contas irregulares
no que concerne gesto dos Srs. Lafaiete Coutinho Torres e Maurcio Teixeira da
Costa, e b) aplicar ao Sr. Maurcio Teixeira da Costa a multa prevista no art. 58,
I, da Lei 8.443/92 (...), por terem permitido a manuteno de contratos por prazo
indeterminado, contrariando disposies da Constituio e do Decreto-Lei 2.300/86,
ento vigente, o que configurou reincidncia em vista de o Banco do Brasil j ter sido
oficiado por esta Corte no sentido de que regularizasse os contratos.
2. Esse Acrdo foi objeto de Embargos de Declarao (fls. 611 a 620, Vol.
Principal), vez que, em seu quarto consideranda, imputou a responsabilidade por
tais atos aos ex-dirigentes da instituio que atuavam no primeiro trimestre do ano,
quando ocorreram os fatos inquinados, trimestre esse no qual os ento Embargantes
ainda no se encontravam nomeados para cargos de direo no Banco do Brasil.
Pretendiam, portanto, fossem isentados de responsabilidade por atos praticados por
diretoria que lhes precedeu.
3. Entretanto, reconhecendo o equvoco quanto redao do item do Acrdo,
o Plenrio aprovou retificao diferente da pretendida por meio do Acrdo n 154/
97-TCU-Plenrio, de 16.7.97 (fl. 624, Vol. Principal), passando a constar referncia aos
ex-dirigentes que atuavam no ltimo trimestre do ano, quando ocorreram os fatos
inquinados, mantendo-se a responsabilidade dos Embargantes.
4. Irresignados com esse resultado, os Responsveis em epgrafe ingressaram
com Recursos de Reconsiderao (fls. 1 a 32, e 35 a 47, deste), os quais nos cabe
agora analisar.
ADMISSIBILIDADE
5. O Sr. Maurcio Teixeira da Costa foi notificado da primeira deciso em 2.6.97
(fls. 602, Vol. Principal). Considerando que seus Embargos ingressaram nesta Corte
em 12.6.97 (fl. 611, deste), suspendendo o prazo, restou resduo til de cinco dias
para apresentao de eventual recurso de reconsiderao. Inexistindo nos autos
elemento que contradiga a informao prestada pelo Recorrente, de que recebeu
notcia da apreciao dos embargos em 22.7.97, de se considerar o recurso ora
impetrado como tempestivo. Vez que atende aos demais requisitos estabelecidos
pela Lei 8.443/92, deve ser conhecido.
6. Quanto ao Recurso de Reconsiderao apresentado em 8.8.97 pelo Sr.
Lafaiete Coutinho Torres, inexiste nos autos referncia data em que teria recebido
notcia da apreciao dos embargos, no havendo, portanto, como consider-lo
149
intempestivo. Vez que preenche os demais requisitos estabelecidos para o tipo recursal,
de ser conhecido.
MRITO
7. Apesar de ambos os Recursos apresentados atacarem mesma questo,
alguns dos argumentos trazidos, especialmente pelo Sr. Maurcio Teixeira da Costa,
referem-se situao individual de cada Recorrente, pelo que devero ser analisados
separadamente, e em ordem de chegada a esta Corte.
Recurso de Reconsiderao do Sr. Maurcio Teixeira da Costa
8. O Recorrente alega, em sntese:
I - preliminarmente:
a) que o Acrdo 154/97 padece de nulidade, pois inaceitvel que a modificao
realizada em decorrncia dos Embargos de Declarao possa ser considerada como
simples correo de erro de redao - realizvel ex oficio -, sendo antes uma correo
na essncia do julgamento - e, portanto, extra petita, porque alm do que solicitou o
Embargante (fls. 4 a 6, itens 3.a.1 a 3.a.3, e 3.a.7 e 3.a.8, deste);
b) que, ademais, e conforme resultou do novo texto do Acrdo, dois atos
idnticos - contratao de empresa de vigilncia, sem licitao, por prazo
indeterminado -, porm praticados por diretorias diferentes, passaram a ter julgamentos
diferenciados, em ofensa ao princpio constitucional da isonomia (fls. 5 a 8, itens
3.a.4 a 3.a.6, e 3.a.9 s seg., deste);
c) que o Recorrente no poderia ser responsabilizado pelo ato inquinado, por
jamais ter tomado conhecimento do mesmo, ou intervindo em sua realizao, pelo
que estaria ocorrendo ilegitimidade passiva (fls. 8 a 12, itens 3.b.1 a 3.b.15, deste);
II - quanto ao mrito:
a) que - repetindo, em essncia a ltima preliminar -, o Recorrente no teve
conhecimento nem participou da realizao do ato ora inquinado como irregular (fls.
13 a 18, itens 4.1 a 4.17, deste).
9. Quanto primeira preliminar, razo no assiste ao Recorrente. verdade
que em seus Embargos (fls. 611 a 614, Vol. Principal) foi claramente solicitada a
modificao da deciso porque as irregularidades referiam-se ao primeiro trimestre
do ano, enquanto a gesto do Recorrente ocorreu a partir do terceiro trimestre. Claro,
portanto, que havia erro de referncia no texto do Acrdo.
10. Ocorreu que o Plenrio considerou errada, no a referncia ao gestor
responsvel, mas sim irregularidade que fundamentou a deciso, que era, em verdade,
a ocorrida no ltimo trimestre do ano, e, portanto, no perodo de gesto do Recorrente.
Tratando-se de erro material, a correo pode ser realizada de ofcio - no ficando
restrita, portanto, ao que solicitou o Embargante. Se a correo no atendeu aos
interesses da parte, risco que ela resolveu correr ao devolver a questo apreciao
da Corte, risco, alis, pequeno, pois limitado pelo princpio que veda a reformatio in
pejus - o que, ressalte-se, no ocorreu no caso.
11.Quanto segunda preliminar, item 8-I-b, acima, melhor sorte merece o
Recorrente. Durante o exerccio abrangido pela prestao de contas sob enfoque
ocorreram, conforme consignado nos autos, duas contrataes quase idnticas - a
150
diferenci-las apenas a empresa contratada e a diretoria contratante. Inexistindo no

Relatrio e Voto que fundamentaram as decises sob comento individualizao de
elemento diferenciador entre uma e outra, deveriam ambas ter recebido o mesmo
julgamento, quer seja pela irregularidade - por representarem sria ilegalidade -, quer
seja pela regularidade - por representarem ilegalidade leve ou simplesmente falha
formal.
12.O elemento diferenciador poderia ter sido o fato de esta Corte j ter expedido,
em exerccio anterior, determinaes a respeito de contrataes por prazo
indeterminado ao Banco do Brasil. Entretanto, o agravante do descumprimento de
determinao deve incidir ou com mesma fora sobre as administraes que lhe
forem posteriores, ou, se houver diferenciao, de forma mais forte sobre os gestores
que a receberam, e apenas de forma mais fraca sobre os gestores subseqentes, os
quais no se pode ter certeza tenham tido notcias dessas determinaes. Porque
inversa a situao dos autos, no pode ter sido esse o elemento diferenciador.
13.Assim, ideal que os dois atos tivessem recebido tratamento isonmico,
julgando-se irregulares as gestes de ambas as diretorias. Entretanto, como em etapa
recursal no se pode ampliar a deciso recorrida, de forma a abranger outros
responsveis at o momento no includos, a nica forma de gerar a desejada isonomia,
no caso, encontrada na reforma do Acrdo no sentido de considerar-se o ato
praticado no ltimo trimestre tambm como incapaz de gerar a irregularidade das
contas ou de levar aplicao de multa. Em conseqncia, e ainda que por razo
meramente processual, deve ser dada razo ao Recorrente quanto a esse ponto.
14.A ltima preliminar, item 8-I-c, retro, confunde-se com a questo de mrito
trazida, item 8-II-a, devendo ambas serem tratadas conjuntamente no mrito, vez
que a concluso sobre a alegada ilegitimidade passiva prende-se, no caso, e conforme
argumentado, anlise de o Recorrente ter ou no responsabilidade, por ao ou
omisso, pelo ato inquinado, envolvendo, portanto, questes fticas e provas.
15.Adentrando a questo de mrito, e tendo sido Diretor da rea responsvel
pela celebrao de contratos do tipo do que ora se trata, o Recorrente deveria ter
tomado conhecimento da contratao inquinada - vez que no demonstrou no caber
sua diretoria a celebrao do contrato. Assim, se teve conhecimento, e no adotou
providncias a respeito, foi responsvel, por omisso, pela ocorrncia da
irregularidade. Se deveria ter tido conhecimento, mas, por falha operacional, ou por
delegao, no teve, tambm responsvel. De se destacar que a delegao no
exime o delegante da responsabilidade por ato irregular praticado pelo delegado salvo se este tiver extrapolado os poderes delegados, caso em que responder sozinho
-, e que, por falha operacional, responde o gestor da rea em que ocorrida.
16.Ademais, o Recorrente foi apenado por falha ocorrida na sua gesto, e no
por ter pessoalmente praticado o ato. No necessrio que tenha, por exemplo,
aprovado pessoalmente o ato ilegal ou assinado o contrato irregular. Como a gesto
que encontra-se sob anlise, a ocorrncia de irregularidade na entidade, rgo, rea,
ou mesmo diretoria, sob a direo de determinado administrador suficiente para que
151
suas contas sejam julgadas irregulares e, eventualmente, para que lhe seja aplicada
multa. Razo no assiste ao Recorrente, portanto, quanto a esse ponto.
17.Apesar de vencido em vrios de seus argumentos, o Recorrente conseguiu
demonstrar defeito nos termos do Acrdo recorrido suficiente a recomendar sua
modificao (itens 11 a 13, retro), pelo que proporemos o provimento de seu recurso,
e a modificao do Acrdo n 89/97-TCU-Plenrio, de 7.5.97.
Recurso de Reconsiderao do Sr. Lafaiete Coutinho Torres
18.O Recorrente alega:
I - preliminarmente:
a) que o Acrdo recorrido inconstitucional e nulo, pelas mesmas razes j
resumidas nos itens 8-I-a e b, acima (fls. 37 a 40, deste);
II - quanto ao mrito:
a) que a efetivao da contratao sob anlise foi precedida de parecer jurdico,
que opinou pela legalidade da mesma (fl. 41, itens 3.1 e 3.2, deste);
b) que, poca, inexistia posio pacfica a respeito, tendo o prprio TCU
editado instrues diferentes a respeito da ilegalidade da contratao de servios
sem prazo determinado (fls. 41 e 42, itens 3.3 a 3.8, deste);
c) que as determinaes dirigidas por esta Corte ao BB, recomendando a
regularizao dos contratos, foram recebidas pela Diretoria predecessora (fl. 42, item
3.9);
d) que, contrariamente ao afirmado nos autos, existem fatores objetivos a
demonstrar o manifesto interesse pblico na contratao conforme realizada, quais
sejam a recuperao de bilhes de cruzeiros, em decorrncia do estabelecimento de
clusula de responsabilizao pecuniria, e economia nos custos (fls. 42 a 44, itens
3.10 a 3.14, deste).
19.Relativamente questo preliminar suscitada pelo Recorrente, item 18-Ia, acima, de se lhe conceder razo, conforme j analisado, com relao aos mesmos
argumentos, nos itens 11 a 13, retro.
20.Quanto s questes de mrito, observa-se que as trazidas pelos itens 18-IIa e b, acima, seriam suficientes apenas para afastar a m-f por parte do
administrador, desde que, claro, a interpretao dada norma legal tenha sido
razovel. O parecer de uma consultoria jurdica , conforme seu nome indica, apenas
uma opinio acerca de determinada matria, opinio essa que subsidiar a deciso do
administrador, mas que no detm qualquer poder vinculante. A deciso de inteira
responsabilidade do administrador, que dela no pode se escusar alegando ter
seguido orientao traada em pareceres jurdicos ou tcnicos.
21.No caso dos autos, nada foi imputado ao ora Recorrente a ttulo de m-f
ou dolo, mas sim pela ocorrncia de irregularidade, considerada grave, durante sua
gesto. A existncia de parecer jurdico, ou de dvida acerca da correta interpretao
da norma, no tem o condo de extinguir a ilegalidade. Fosse assim, ilegalidade seria
apenas a violao grosseira e frontal norma, e desde que no estivesse escudada
por parecer jurdico ou por discusso doutrinria. Assim, razo no assiste ao
Recorrente quanto a esse ponto.
152
22.Quanto ao argumento de que o Recorrente no tomou conhecimento das

determinaes anteriormente encaminhadas por esta Corte, recebidas que foram por
administrao anterior, observa-se, inicialmente, que as determinaes so dirigidas
s Entidades ou rgos, as quais, pressupe-se com base no princpio da continuidade
administrativa, detenham memria, ou seja, sistemas administrativos, de auditoria,
de consultoria jurdica e de comunicaes que mantenham vivas, ao longo do tempo,
normas e determinaes advindas de rgos externos, hierarquicamente superiores
ou no. No fosse assim, a cada nova gesto de determinado ente pblico, os
Ministrios supervisores, por exemplo, se veriam na obrigao de renovar todas as
determinaes anteriormente encaminhadas. Objetivamente, portanto, as
organizaes encontram-se obrigadas, ao longo do tempo, a continuar cumprindo as
determinaes que lhes foram feitas.
23.Quanto ao aspecto subjetivo, entendemos deva ser dada razo parcial ao
Recorrente. O caput do art. 58, e seu inciso VII, da Lei 8.443/92, estabelecem que o
TCU poder aplicar multa aos responsveis por reincidncia no descumprimento
de determinao do Tribunal (grifo nosso), o que parece exigir, no o descumprimento
de determinao, por administrador, pela segunda vez, e, portanto, a prtica do ato
pela terceira vez - conforme a jurisprudncia desta Casa j deixou claro (por exemplo,
o Voto condutor do Acrdo 153/95-TCU-Plenrio, de 22.11.95, Relator Ministro
Homero Santos) -, mas sim que o administrador deva ter praticado, ele prprio, pela
segunda vez, um ato j condenado por esta Corte quando da primeira ocorrncia. Ou
seja, o dispositivo parece exigir - com as devidas vnias em relao jurisprudncia
desta Casa que aponte em sentido diferente - a prtica de dois atos pelo mesmo
administrador, o que no o caso dos autos.
24.No obstante, o ato praticado em descumprimento a determinao realizada
em exerccio anterior, mesmo se encaminhada a outro gestor, pode ser enquadrada no
1 do retro citado art. 58, que trata apenas do descumprimento genrico de deciso
do TCU - novamente com as devidas vnias em relao jurisprudncia desta Corte
que conclua diferentemente (citado Acrdo 153/95-TCU-Plenrio, por exemplo) -, o
que manteria a eficcia do controle, e estaria respaldado no princpio da continuidade
administrativa (item 22, acima).
25.Assim, e realando que a deciso j se encontra de acordo com grande
parte da jurisprudncia desta Casa, o que poderia ser modificado apenas o
fundamento legal que agravou a irregularidade - vez que no foi aplicada multa, a
esse Recorrente, em virtude da irregularidade sob comento. Esse resultado, entretanto,
e conforme proposto, j estaria atingido pela preliminar suscitada.
26.Quanto ao ltimo argumento, fcil observar que os benefcios advindos
do contrato realizado tambm poderiam ter sido insertos em contrato precedido de
licitao e com prazo determinado, pelo que no configura razo suficiente a modificar
o julgamento realizado.
Consideraes finais
27.Mesmo se dado provimento ao recurso interposto pelo Sr. Lafaiete Coutinho
Torres, pelas razes processuais acima analisadas (item 19, retro), o julgamento pela
153
irregularidade de suas contas no deve ser modificado, vez que ainda subsistem
fundamentos inafastados pelo provimento do recurso - quinto consideranda do
Acrdo n 89/97-TCU-Plenrio, de 7.5.97 (fls. 592 e 593, Vol. Principal).
CONCLUSO
28.Em vista do exposto, elevamos o assunto considerao superior, propondo:
a) seja o Recurso de Reconsiderao interposto pelo Sr. Maurcio Teixeira da
Costa conhecido, e, no mrito, provido, modificando-se o Acrdo n 89/97-TCUPlenrio, de 7.5.97, de forma a considerar regular, com ressalva, sua gesto, e retirandose a multa ento aplicada, e, ainda, dando-se-lhe quitao;
b) seja o Recurso de Reconsiderao interposto pelo Sr. Lafaiete Coutinho
Torres conhecido, e, no mrito, parcialmente provido, modificando-se se o Acrdo
n 89/97-TCU-Plenrio, de 7.5.97, apenas no sentido de afastar os fundamentos trazidos
pelos primeiros quatro consideranda;
c) sejam os Recorrentes comunicados da deciso tomada por essa Corte.
4. O Sr. Diretor da 1 Diretoria Tcnica da ento 10 Secex, em parecer de fls. 55/
56, examinou as questes objeto dos recursos e concluiu opinando no sentido de
que:
Nessa linha de raciocnio, parece-me que melhor atende pretendida
equanimidade a hiptese de o Ministrio Pblico junto a este Tribunal, ao ter presentes
estes autos, verificar a convenincia em interpor recurso de reviso do Acrdo n
89/97-Plenrio, no intuito de alterar-se o julgamento das contas dos membros da
diretoria do Banco do Brasil, que antecedeu a gesto do Sr. Lafaiete Coutinho Torres,
em 1991. Estar-se-ia, dessa maneira, ensejando a possibilidade em alterar-se aquele
julgado e ter-se por irregulares as contas dos dirigentes que incorreram na mesma
ilegalidade (celebrao de contrato por prazo indeterminado), dos ora recorrentes.
No entanto, se diversamente entender o Parquet especializado, perfilho-me
ao entendimento do Sr. Analista, no sentido de que seja dado provimento ao recurso
em exame, alterando o mrito das contas desse recorrente para a regularidade com
ressalvas, em similitude ao decidido para a diretoria predecessora.
No que concerne ao recurso do Sr. Lafaiete Coutinho Torres, endosso os
termos em que se pronunciou o Sr. Analista, entendendo que, mantida a irregularidade
de suas contas, relativas ao exerccio de 1991, as razes trazidas no recurso podem,
quando muito, ensejar a alterao da sua fundamentao na forma sugerida.
5. A Sr Secretria da 10 Secex manifestou a sua concordncia com o
posicionamento do Sr. Analista, entendendo que deva ser considerada falha formal
a prorrogao do contrato por prazo indeterminado junto CONFEDERAL, a exemplo
do sucedido acerca do contrato com a MANCHESTER, implicando a reforma dos
Acrdos recorridos, na forma proposta pelo Sr. Analista (...).
6. O Ministrio Pblico junto ao Tribunal, por intermdio de seu SubprocuradorGeral Dr. Walton Alencar Rodrigues, pronunciou-se, no essencial, in verbis:
Estando presentes os requisitos de admissibilidade estabelecidos no art. 32
da Lei n 8.443/92, o Ministrio Pblico manifesta-se pelo conhecimento de ambos os
recursos.
154
II
As peas recursais coincidem somente quanto aos argumentos aduzidos em
preliminar, razo por que, nesse ponto, a anlise ser conjunta.
Como bem sintetizou a instruo tcnica (fl. 49), os recorrentes sustentam,
preliminarmente:
a) que o Acrdo n 154/97 padece de nulidade, pois inaceitvel que a
modificao realizada em decorrncia dos Embargos de Declarao possa ser
considerada como simples correo de erro de redao - realizvel ex officio -,
sendo antes uma correo na essncia do julgamento - e, portanto, extra petita,
porque alm do que solicitou o Embargante;
b) que, ademais, e conforme resultou do novo texto do Acrdo, dois atos
idnticos - contratao de empresa de vigilncia, sem licitao, por prazo
indeterminado -, porm praticados por diretorias diferentes, passaram a ter
julgamentos diferenciados, em ofensa ao princpio constitucional da isonomia.
No pertinente ao primeiro ponto, no ostenta fundamento jurdico a alegao
de julgamento extra petita, pois se limitou o Tribunal a reconhecer a existncia de
contradio na deciso e corrigir a inexatido presente, a fim de suprimi-la.
Com efeito, o objeto dos embargos de declarao limita-se aclarao da
deciso proferida, expungindo a obscuridade, contradio ou omisso acaso existente.
No se presta a satisfazer pretenso subjetiva dos opoentes de ver modificada a
deciso condenatria. Vale ressaltar, ainda, que o procedimento adotado no acarretou
alterao na situao jurdica dos recorrentes.
Quanto afirmativa de que o Tribunal tratou diferentemente duas situaes
jurdicas similares, consistentes na contratao, sem licitao e por prazo
indeterminado, de firma prestadora de servios de natureza contnua, a despeito da
determinao em contrrio desta Corte, detm razo os recorrentes.
Esta irregularidade determinou o julgamento pela irregularidade das contas
do Sr. Maurcio Teixeira da Costa e corroborou o juzo de mrito das contas do Sr.
Lafaiete Coutinho Torres, tendo tambm ocorrido durante a gesto de outros
responsveis nesse mesmo exerccio.
No entanto, esse fato, pela sua prpria compostura, no suficiente para
transmudar a ilegalidade cometida ou afastar a responsabilidade dos gestores
permitindo julgar regulares as contas.
Ademais, a eventual aplicao do princpio constitucional da isonomia no
pode ter como paradigma situao ilegal, sob pena de subverter o princpio da
legalidade que norteia a atividade administrativa.
A isonomia a que aludem os recorrentes no ampara a pretenso de modificar
o julgamento para considerar suas contas regulares, pois permanecem inclumes
tanto a irregularidade quanto a responsabilidade pessoal dos dirigentes.
Na hiptese, o princpio da isonomia somente pode influir no sentido de que
esta Corte revise as contas dos demais gestores que discreparam do padro de
legalidade exigido e efetuaram as contrataes ilegais, julgadas regulares.
155
Vale ressaltar que as duas contrataes irregulares ensejaram a audincia dos

respectivos responsveis (fls. 462/98 do volume principal) e, conforme anlise da
instruo tcnica (fls. 564/83) e do Ministrio Pblico (fls. 584/86), as justificativas
apresentadas no foram consideradas suficientes para ilidir a irregularidade.
Ademais, do voto do eminente Ministro Adhemar Paladini Ghisi, relator do
Acrdo recorrido, depreende-se que esse tambm foi seu entendimento, conforme
se verifica do seguinte excerto:
5. A questo, que aos olhos menos atentos pode parecer irrelevante em face
da magnitude dos recursos geridos pelo Banco do Brasil, reveste-se de extrema
gravidade, porquanto no se discute apenas o cometimento de uma ilegalidade,
mas tambm, e principalmente, a contumcia espontnea no descumprimento s
leis, no obstante os reiterados alertas desta Corte. Estou convicto de que este
Tribunal no pode permanecer passivo ante o deliberado descumprimento de suas
decises. Ao contrrio, entendo que o Estado de Direito mantm-se a partir da
observncia coletiva de regras, normas de conduta e hierarquizao. Se os rgos
e entidades jurisdicionados a esta Casa no concordam com as deliberaes por
Ela proferidas - e com as eventuais conseqentes determinaes que lhes so
dirigidas - devem utilizar-se dos caminhos legalmente institudos para a reverso
dessas deliberaes, mediante a interposio dos recursos apropriados. No se
pode, contudo, permitir a simples negao do princpio da autoridade, o que
conduz anarquia.
Entende, portanto, o Ministrio Pblico, o julgamento citado evidencia um
lapso que merece corrigenda. Com este intuito, vem de interpor Recurso de Reviso
para modificar o mrito das contas dos dirigentes responsveis pela contratao
ocorrida em 18.2.91, juntado em anexo.
III
Quanto ao mrito da deciso, os recorrentes apresentam defesas distintas.
O Sr. Maurcio Teixeira da Costa alega que no teve conhecimento nem
participou da realizao do ato inquinado como irregular, no podendo, portanto, ser
responsabilizado.
Data venia, a alegao no merece acolhida. Apesar de no ter pessoalmente
assinado o contrato impugnado, cabia ao responsvel, como autoridade mxima
incumbida dos negcios pertinentes a sua diretoria, definir a sistemtica adotada em
contratos da espcie. O responsvel desconsiderou expressa determinao do
Tribunal de Contas da Unio e definiu a orientao praticada no sentido contrrio, no
sentido da no realizao de licitaes com contratos por prazo indeterminado.
Por sua vez o Sr. Lafaiete Coutinho Torres alinha os seguintes argumentos,
conforme sintetizado pela instruo tcnica (fls. 51/2):
a) que a efetivao da contratao sob anlise foi precedida de parecer
jurdico, que opinou pela legalidade da mesma;
156
b) que, poca, inexistia posio pacfica a respeito, tendo o prprio TCU

editado instrues diferentes a respeito da ilegalidade da contratao de servios
sem prazo determinado;
c) que as determinaes dirigidas por esta Corte ao BB, recomendando a
regularizao dos contratos, foram recebidas pela Diretoria predecessora;
d) que, contrariamente ao afirmado nos autos, existem fatores objetivos a
demonstrar o manifesto interesse pblico na contratao conforme realizada, quais
sejam a recuperao de bilhes de cruzeiros, em decorrncia do estabelecimento
de clusula de responsabilizao pecuniria, e economia nos custos.
No tocante ao item a, importante observar que o parecer jurdico referenciado
foi emitido em 24.4.89 (vide fl. 31 do volume I), anteriormente s decises do Tribunal
de Contas da Unio que estipularam orientao em contrrio. Assim, no pode ser
considerado como amparo aos atos do administrador.
Quanto ao item b, refuta-se por completo a assertiva de inexistncia de posio
pacfica. J haviam sido efetuadas duas determinaes anteriores entidade para
que realizasse licitao destinada prestao de servios dessa natureza e
estabelecesse prazo determinado para os respectivos contratos. Alm disso, a deciso
publicada em 1995 em nenhum momento admitiu a possibilidade de contratos com
prazo indeterminado. Ao contrrio, expressamente repeliu tal orientao, como
reconhece o prprio recorrente (item 3.6, fl. 42).
No que tange ao item c, o fato de as determinaes terem sido recebidas pela
Diretoria pretrita juridicamente irrelevante. No exime o dirigente atual da
responsabilidade pela prtica do ato irregular. Sobretudo quando j emitidas
determinaes do Tribunal de Contas da Unio em sentido contrrio, tendo como
destinatrios os exercentes da direo do rgo ou entidade ou os que venham a
exerc-la, em consonncia com o princpio da continuidade administrativa.
Alis, a imposio de carter pessoal s determinaes corretivas implicaria
inviabilizar o controle, pois exigiria que a cada substituio de administrador ou
responsvel fossem refeitas todas as determinaes anteriormente expendidas,
servindo de escusas, para o no cumprimento, a troca de administradores.
Quanto alegada economia proporcionada pela contratao (item d), no h
elementos que permitam aferir essa reduo de custos. O principal argumento trazido
diz respeito incluso de clusula de responsabilizao pecuniria que teria
proporcionado a recuperao de valores roubados. Ocorre que no haveria bice a
que essa clusula figurasse em contrato decorrente de regular licitao e com prazo
determinado.
V-se, portanto, que no merecem prosperar os recursos interpostos pelos
Srs. Maurcio Teixeira da Costa e Lafaiete Coutinho Torres, pois no apresentaram
elementos suficientes para descaracterizar a ilegalidade cometida ou, ao menos, afastar
suas responsabilidades.
Por fim, diverge o Ministrio Pblico da opinio exarada pela Sra. Secretria de
Controle Externo, no sentido de que as irregularidades seriam de carter formal, pois
dispensar ou inexigibilidade de licitao fora das hipteses previstas em lei e a
157
prorrogao de contrato sem autorizao legal so atos definidos como crime (arts.
89 e 92 da Lei n 8.666/93). Ademais, a ilegalidade agravada pelo fato de o Tribunal
ter formulado, anteriormente, especficas determinaes ao Banco do Brasil para que
no celebrasse contratos com prazo indeterminado ou prorrogasse sucessivamente
os j existentes.
IV
Ante o exposto, o Ministrio Pblico manifesta-se pelo conhecimento de ambos
os recursos, para, no mrito, negar-lhes provimento, mantendo-se inalterado o
julgamento proferido.
7. Com base no exposto, o ilustre Subprocurador-Geral interps Recurso de
Reviso nos seguintes termos:
O Ministrio Pblico junto ao Tribunal d Contas da Unio, nos autos do
processo em epgrafe, vem, no uso da competncia conferida pelo art. 81, inciso IV, c/
c o art. 35, inciso III, da Lei n 8.443/92, interpor
RECURSO DE REVISO
Contra o Acrdo n 89/97-Plenrio, com a alterao promovida pelo Acrdo
n 154/97, em virtude dos fatos e fundamentos apresentados a seguir.
I - Preliminarmente
1. Em face da conexo existente entre este recurso e aqueles interpostos pelos
Srs. Maurcio Teixeira da Costa e Lafaiete Coutinho Torres, requer o Ministrio Pblico,
preliminarmente, sua distribuio, por dependncia, ao mesmo Relator, eminente
Ministro Valmir Campelo.
II - Dos fatos
2. Mediante o Acrdo n 89/97-Plenrio, este Tribunal julgou irregulares as
contas dos Srs. Maurcio Teixeira da Costa e Lafaiete Coutinho Torres, aplicando ao
primeiro responsvel multa e considerando regulares com ressalva as contas dos
demais dirigentes.
3. Verifica-se, da anlise de tal julgado, que a irregularidade determinante para
o julgamento pela irregularidade das contas do Sr. Maurcio Teixeira da Costa consistiu
na contratao, sem licitao e por prazo indeterminado, de firma prestadora de
servios de natureza contnua, a despeito de expressa determinao em contrrio
desta Corte. Este fato corroborou o juzo de mrito negativo das contas do Sr. Lafaiete
Coutinho Torres e tambm ocorreu durante a gesto de outros responsveis nesse
mesmo exerccio.
4. A propsito, 18.2.91, foi contratada a firma Manchester - Empresa de Servios
Gerais Ltda., sem licitao e com vigncia indeterminada.
158
5. Seguindo orientao idntica a do eminente Relator do Acrdo ora recorrido,

Ministro Adhemar Paladini Ghisi, no sentido de serem responsveis por atos dessa
espcie somente o Presidente e a Diretoria de Recursos Tecnolgicos e Materiais
respectivamente.
6. Vale ressaltar que as duas contrataes irregulares ensejaram a audincia
dos respectivos responsveis (fls. 462/98 do volume principal) e, conforme anlise
da instruo tcnica (fls. 564/83) e do Ministrio Pblico (fls. 584/86), as justificativas
apresentadas no foram consideradas suficientes para ilidir a irregularidade.
7. Da anlise do voto do eminente Ministro Adhemar Paladini Ghisi, relator do
Acrdo recorrido, depreende-se que esse tambm foi seu entendimento, conforme se
verifica do seguinte excerto:
5. A questo, que aos olhos menos atentos pode parecer irrelevante em face
da magnitude dos recursos geridos pelo Banco do Brasil, reveste-se de extrema
gravidade, porquanto no se discute apenas o cometimento de uma ilegalidade, mas
tambm, e principalmente, a contumcia espontnea no descumprimento s leis, no
obstante os reiterados alertas desta Corte. Estou convicto de que este Tribunal no
pode permanecer passivo ante o deliberado descumprimento de suas decises. Ao
contrrio, entendo que o Estado de Direito mantm-se a partir da observncia coletiva
de regras, normas de conduta e hierarquizao. Se os rgos e entidades
jurisdicionados a esta Casa no concordam com as deliberaes por Ela proferidas
- e com as eventuais conseqentes determinaes que lhes so dirigidas - devem
utilizar-se dos caminhos legalmente institudos para a reverso dessas deliberaes,
mediante a interposio dos recursos apropriados. No se pode, contudo, permitir a
simples negao do princpio da autoridade, o que conduz anarquia.
8. Assim, segundo entende o Ministrio Pblico, o julgamento pela irregularidade
das contas somente dos Srs. Maurcio Teixeira da Costa e Lafaiete Coutinho Torres
evidencia equvoco merecedor de corrigenda, por meio da reviso das contas dos Srs.
Alberto Policaro e Jos Laforga.
9. Impe-se, pois, a reviso das contas desses responsveis, por inequvoca a
irregularidade da contratao empreendida, a despeito de expressas determinaes em
contrrio desta Corte, e, tambm, para restaurar a isonomia no julgamento dos vrios
responsveis. O no provimento deste Recurso implicar tratar diferentemente duas
situaes jurdicas similares.
III - Concluso
10. Ante o exposto, o Ministrio Pblico requer o conhecimento do presente
Recurso de Reviso e seu provimento, a fim de que sejam revistas as contas dos Srs.
Alberto Policaro e Jos Laforga, julgando-as irregulares e aplicando-lhes a multa
prevista no art. 58, I, da Lei n 8.443/92.
11. Requer, ainda, em ateno aos princpios constitucionais do contraditrio
e da ampla defesa, sejam os responsveis intimados para, querendo, contra-arrazoar.
o Relatrio.
159
VOTO
8. O acima relatado e do teor dos autos mostram que o Tribunal, ao analisar
a Prestao de Contas do Banco do Brasil S.A., relativa ao exerccio de 1991,
deliberou, em duas oportunidades, no sentido de:
I - por meio do Acrdo n 89/97-TCU-Plenrio, de 4 de maio de 1997:
a) julgar as presentes contas irregulares no que concerne gesto dos Srs.
Lafaiete Coutinho Torres e Maurcio Teixeira da Costa;
b) aplicar ao Sr. Maurcio Teixeira da Costa a multa prevista no art. 58, I, da
Lei n 8.443/92, arbitrando-se o valor de R$ 1.120,00 (um mil, cento e vinte reais),
observado o limite permitido pelo Decreto-lei n 199/67, vigente poca dos fatos,
fixando-se-lhe o prazo de 15 (quinze) dias a contar da notificao, para que comprove,
perante o Tribunal, seu recolhimento aos cofres do Tesouro Nacional;
c) julgar regulares com ressalvas as contas dos demais responsveis
apontados no item 3 deste Acrdo, dando-se-lhes quitao;
d) autorizar, desde logo, o arquivamento do processo por economia
processual, com fulcro no art. 93 da Lei n 8.443/92, condicionando-se a quitao
do responsvel apontado na alnea b supra ao efetivo recolhimento da dvida;
II - por meio do Acrdo n 154/97-TCU-Plenrio, de 16 de julho de 1997:
a) conhecer dos presentes embargos de declarao para, no mrito, darlhes provimento parcial e reconhecer a existncia de erro na redao do terceiro
Consideranda, in fine, aposto no Acrdo n 89/97-TCU-Plenrio, alterando-se a
redao da expresso ... mas apenas aos ex-dirigentes da Instituio (Presidente e
membros da Diretoria) que atuavam no primeiro trimestre do ano, quando ocorreram
os fatos inquinados para ... mas apenas aos ex-dirigentes da Instituio (Presidente
e Diretor de Recursos Tecnolgicos e Materiais) que atuavam no ltimo trimestre
do ano, quando ocorreram os fatos inquinados;
b) manter os demais termos do Acrdo embargado;
c) dar conhecimento desta deliberao aos embargantes.
9. Irresignados, os responsveis interpuseram Recursos de Reconsiderao
e o Ministrio Pblico Recurso de Reviso contra o Acrdo n 89/97-TCU-Plenrio,
com a alterao promovida pelo Acrdo n 154/97-TCU-Plenrio.
10. Ao examinar o Recurso de Reviso interposto pelo Ministrio Pblico,
verifico que a inicial se fundamentou no uso da competncia conferida pelo art.
81, inciso IV, c/c o art. 35, inciso III, da Lei n 8.443/92, que dispe, in verbis;
Art. 35. De deciso definitiva caber recurso de reviso ao Plenrio, sem
efeito suspensivo, interposto por escrito, uma s vez, pelo responsvel, seus
sucessores, ou pelo Ministrio Pblico junto ao Tribunal, dentro do prazo de cinco
anos, contados na forma prevista no inciso III do art. 30 desta Lei, e fundar-se-:
(...)
III - na supervenincia de documentos novos com eficcia sobre a prova
produzida (...).
160
11. Observo tambm que a pea do Ministrio Pblico no apresenta nenhum

documento novo com eficcia sobre as provas at ento produzidas, mas o
entendimento do representante do Parquet especializado acerca assunto. Como se
v, o recurso no preenche os requisitos de admissibilidade previstos no referido
dispositivo da Lei n 8.443/92, em conseqncia, no deve ser conhecido pelo
Tribunal.
12. Quanto aos Recursos de Reconsiderao interpostos pelos responsveis,
constato, no que tange admissibilidade:
a) a legitimidade dos recorrentes, consoante o estabelecido no art. 33 da
Lei n 8.443/92 c/c o art. 233 do Regimento Interno do Tribunal;
b) a adequao, visto que as peas recursais foram apresentadas em
conformidade com o disposto no art. 32, inciso III, da Lei n 8.443/92 c/c o art. 229
do Regimento Interno do Tribunal;
c) a tempestividade, ante o que estabelece o art. 33 da Lei n 8.443/92.
13. Preenchidos os requisitos de admissibilidade, os Recursos de
Reconsiderao interpostos pelos responsveis devem ser conhecidos pelo
Tribunal.
14. Vencida a etapa, passo anlise do provimento dos recursos no que
tange ao mrito, aduzindo, acerca do Acrdo n 89/97-TCU-Plenrio, como razes
de decidir, o que segue.
15. O Tribunal, por meio do subitem 8.c do referido Acrdo, deliberou no
sentido de julgar regulares com ressalva as contas dos demais responsveis,
includos os Srs. Alberto Policaro e Jos Laforga, dirigentes que atuaram no primeiro
trimestre do ano, dando-se-lhes quitao. Portanto, em relao a esses gestores,
entendeu a Corte que a manuteno dos contratos por prazo indeterminado e o
descumprimento de suas recomendaes, e no determinaes, evidenciaram
impropriedade de natureza formal de que no resultou dano ao Errio.
16. Como no houve no prazo legal nenhum recurso acerca do subitem 8.c
acima citado, restou caracterizada a coisa julgada com relao ao seu teor.
17. Todavia, ao examinar naquela assentada a mesma matria, manuteno
dos contratos por prazo indeterminado e o descumprimento de suas recomendaes,
e no determinaes, o Tribunal, com relao ao ltimo trimestre do ano, perodo
de responsabilidade dos Srs. Maurcio Teixeira da Costa e Lafaiete Coutinho Torres,
julgou que a prtica desses atos configurava infrao norma legal, e props
cominao de multa a um dos responsveis.
18. O Acrdo n 89/97-TCU-Plenrio deixou de observar o princpio
constitucional da igualdade, visto que, perante a lei, tratou iguais de forma desigual,
ou seja, tratou diferentemente duas situaes jurdicas similares.
19.Alm disso, o Tribunal no constatou a existncia de dbito no ltimo
trimestre do ano, mas apenas cominou a multa de R$ 1.120,00 (um mil, cento e vinte
reais) a um dos responsveis.
161
20. Quanto aos demais argumentos apresentados pelos recorrentes, acolho

os pareceres da Unidade Tcnica e do Ministrio Pblico no sentido de que no
procedem.
21. Finalmente, registro que o recurso interposto pelo Sr. Lafaiete Coutinho
Torres no afasta os fundamentos das irregularidades concernentes ao patrocnio
concedido pelo Banco do Brasil S.A. novela Amaznia, produzida pela TV
Manchete, devidamente apuradas no TC-016.287/1993-2, apreciado pelo Tribunal
na Sesso de 9 de abril de 1997.
22.Por todo o acima exposto e considerado, entendo que o Tribunal deva
conhecer dos Recursos de Reconsiderao interpostos pelos Srs. Maurcio Teixeira
da Costa e Lafaiete Coutinho Torres, para, no mrito, dar-lhes provimento.
Assim, VOTO no sentido de que o Tribunal adote as deliberaes que ora
submeto a este Colegiado.
ACRDO N 403/2002 - TCU - PLENRIO 1

1. Processo n TC-023.824/1992-1 (com 3 volumes)
Extraordinria na rea internacional do Banco do Brasil S.A.; TC-010.062/1992-1 Nota Tcnica do Departamento de Assuntos Sucroalcooleiros da ento Secretaria
de Desenvolvimento Regional da Presidncia da Repblica, relativa atividade
canavieira; e TC-029.041/1991-0 (com 1 volume) - Inspeo Ordinria realizada na
rea de pessoal do Banco do Brasil S.A.
2. Classe de Assunto: ( I ) - Recursos de Reconsiderao
3. Responsveis/Recorrentes: Lafaiete Coutinho Torres (ex-Presidente) e
Maurcio Teixeira da Costa (ex-Diretor)
4. Entidade: Banco do Brasil S.A.
5. Relator: Ministro Valmir Campelo
6. Representante do Ministrio Pblico: Subprocurador-Geral Dr. Walton
Alencar Rodrigues
7. Unidade Tcnica: 10 Secex, atual Secretaria de Recursos (Serur)
8. Acrdo:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Recursos de Reconsiderao
interpostos pelos Srs. Lafaiete Coutinho Torres (ex-Presidente do Banco do Brasil)
e Maurcio Teixeira da Costa (ex-Diretor do Banco do Brasil), contra o Acrdo n
89/97-TCU-Plenrio (fls. 609/610 do vol. Principal), que julgou irregulares as contas
dos referidos gestores, com base nos arts. 1, inciso I, 16, inciso III, alneab, 19,
pargrafo nico, e 23 da Lei n 8.443/92, e aplicou ao Sr. Maurcio Teixeira da
Costa a multa prevista no art. 58, inciso I, da Lei n 8.4423/92, no valor de R$
1.120,00 (um mil, cento e vinte reais),
Considerando que os presentes recursos preenchem os requisitos de
admissibilidade estabelecidos nos arts. 32 e 33 da Lei n 8.443/92;
1
162
Publicado no DOU de 26/11/2002.

Considerando que os Srs. Alberto Policaro e Jos Laforga, dirigentes que

atuaram no primeiro trimestre do ano, mantiveram contratos por prazo
indeterminado e descumpriram recomendaes, e no determinaes, do Tribunal
formalizadas antes da Lei n 8.443/92;
Considerando que o Tribunal, por meio do Acrdo recorrido, deliberou
no sentido de julgar regulares com ressalva as contas dos referidos gestores,
dando-se-lhes quitao, e, em conseqncia, entendendo que esses atos
evidenciaram impropriedade de natureza formal de que no resultou dano ao
Errio;
Considerando que, no prazo legal, no foi interposto nenhum recurso acerca
do julgamento acima referido, o que caracteriza coisa julgada com relao ao seu
teor;
Considerando a inexistncia de dbito devidamente configurado nos autos;
Considerando que os argumentos apresentados pelos recorrentes
demonstram, com muita clareza, que o Acrdo n 89/97-TCU-Plenrio deixou de
observar o princpio constitucional da igualdade, visto que, perante a lei, tratou
diferentemente duas situaes jurdicas similares,
Considerando que foram detectadas, no exerccio de 1991, irregularidades
concernentes ao patrocnio concedido pelo Banco do Brasil novela Amaznia,
produzida pela TV Manchete, devidamente apuradas no processo TC-016.287/
1993-2, apreciado pelo Tribunal na Sesso de 9 de abril de 1997, oportunidade em
que foi responsabilizado o Sr. Lafaiete Coutinho Torres;
Considerando o teor do parecer da Unidade Tcnica,
ACRDAM os Ministros do Tribunal de Contas da Unio, reunidos em
Sesso do Plenrio, em:
8.1 - com fundamento nos arts. 32, inciso I, e 33 da Lei n 8.443/92, conhecer
dos presentes Recursos de Reconsiderao para, no mrito:
a) dar provimento ao interposto pelo Sr. Maurcio Teixeira da Costa, e em
conseqncia, modificar o Acrdo n 89/97-TCU-Plenrio, de forma a julgar
regulares com ressalva as contas desse gestor, retirar a multa que lhe foi cominada
e dar-lhe quitao;
b) dar provimento parcial ao interposto pelo Sr. Lafaiete Coutinho Torres,
e em conseqncia, modificar o Acrdo n 89/97-TCU-Plenrio, de forma a afastar
os fundamentos trazidos pelos primeiros quatro consideranda e manter o
quinto;
8.2 - manter os demais termos do Acrdo recorrido;
8.3 - levar ao conhecimento dos recorrentes o inteiro teor deste Acrdo,
bem como do Relatrio e Voto que o fundamentam.
163

11.1. Ministros presentes: Humberto Guimares Souto (Presidente), Valmir
Campelo (Relator), Adylson Motta, Walton Alencar Rodrigues, Guilherme Palmeira,
Ubiratan Aguiar, Benjamin Zymler e o Ministro-Substituto Lincoln Magalhes da
Rocha.
11.2. Ministro que alegou suspeio: Adylson Motta.
11.3. Ministro que alegou impedimento: Walton Alencar Rodrigues.
Costa.
HUMBERTO GUIMARES SOUTO
Presidente
VALMIR CAMPELO
Ministro-Relator
Fui presente:
LUCAS ROCHA FURTADO
Procurador-Geral

1. Processo n TC-023.824/1992-1 (com 3 volumes)
Extraordinria na rea internacional do Banco do Brasil S.A.; TC-010.062/1992-1 Nota Tcnica do Departamento de Assuntos Sucroalcooleiros da ento Secretaria de
Desenvolvimento Regional da Presidncia da Repblica, relativa atividade canavieira;
e TC-029.041/1991-0 (com 1 volume) - Inspeo Ordinria realizada na rea de pessoal
do Banco do Brasil S.A.
2. Classe de Assunto: ( I ) - Reviso
3. Recorrente: Ministrio Pblico junto ao Tribunal
4. Entidade: Banco do Brasil S.A.
5. Relator: Ministro Valmir Campelo
6. Representante do Ministrio Pblico: Subprocurador-Geral Dr. Walton
Alencar Rodrigues
7. Unidade Tcnica: 10 Secex, atual Secretaria de Recursos (Serur)
8.1 - no conhecer do Recurso de Reviso interposto pelo Ministrio Pblico
junto ao Tribunal por deixar de preencher os requisitos de admissibilidade
estabelecidos no inciso III do art. 35 da Lei n 8.443/92;
2
164

8.2 - levar ao conhecimento dos recorrentes o inteiro teor desta Deciso, bem
como do Relatrio e Voto que a fundamentam.
Campelo (Relator), Adylson Motta, Walton Alencar Rodrigues, Guilherme Palmeira,
Ubiratan Aguiar, Benjamin Zymler e o Ministro-Substituto Lincoln Magalhes da
Rocha.
11.2. Ministro que alegou suspeio: Adylson Motta.
11.3. Ministro que alegou impedimento: Walton Alencar Rodrigues.
Costa.
Presidente
VALMIR CAMPELO
Ministro-Relator
165
MINISTRIO DO PLANEJAMENTO, ORAMENTO E GESTO

FORMA DE REMUNERAO DO SERVIDOR AGREGADO
Consulta
Ministro-Relator Benjamin Zymler
Grupo II - Classe III Plenrio
TC-005.360/2001-6
Natureza: Consulta.
rgo: Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
Interessado: Ministro do Planejamento, Oramento e Gesto
Ementa: Consulta. Forma de remunerao do servidor agregado.
Conhecimento. Consideraes sobre a matria. Esclarecimentos
autoridade consulente.
RELATRIO
Versam os autos sobre consulta formulada pelo ento Ministro de Estado do
Planejamento, Oramento e Gesto, Interino, Guilherme Gomes Dias sobre a legalidade
da composio remuneratria, constante do Ofcio-Circular n 31/2000 (fls. 2/3), dos
denominados agregados, bem como quanto ao pagamento de Vantagem Pessoal
Nominalmente Identificada, na hiptese de reduo de proventos e penses
decorrentes da aplicao do referido Ofcio, em relao ao valor efetivamente recebido.
O mencionado Ofcio reporta ao Parecer/MP/CONJUR/IC/N 2109/2000, cuja
concluso a seguinte:
... que a composio remuneratria do inativo na condio de agregado,
no obstante os casos peculiares de agregao e observada a base de clculo para
as vantagens que tanto pode ser o vencimento do cargo comissionado como o do
cargo efetivo, conforme a opo, compreende as seguintes parcelas:
A)Opo de Agregao ao Cargo Comissionado:
Valor da retribuio do cargo comissionado;
adicional por tempo de servio;
a vantagem do art. 184 da Lei n 1.711, de 1952, caso tenha havido

a implementao do tempo de servio para inativar-se com proventos integrais.
B)Opo Cargo Efetivo:
Vencimento bsico do cargo efetivo fixado em Lei;
GAE, para aqueles que exerceram o direito de opo, nos termos do

art. 5 da Lei n 6.703, de 1979, cuja Categoria funcional a que pertencia como
detentor de cargo efetivo a percebe presentemente; e
quintos incorporados;
166

a vantagem do art. 184 da Lei n 1.711, de 1952, caso tenha havido
a implementao do tempo de servio para inativar-se com proventos integrais;
adicional por tempo de servio;
Valor da opo do DAS. Para DAS 4, 5 e 6, opo do percentual de

25% da Lei n 9.030, de 1995 e para DAS 1, 2 e 3, opo do percentual de 60% da
Medida Provisria n 2.048 de 2000.
Posteriormente, a Associao dos Funcionrios Aposentados da Previdncia
Social (AFAPAS) encaminhou os documentos de fls. 5/44, nos quais manifestam seu
entendimento sobre inteira aplicabilidade da Lei n 9.030 situao dos agregados.
A SEFIP, em instruo de fls. 45/49, entendeu correta a composio de parcelas
da remunerao e proventos do agregado optante pelo cargo em comisso. Todavia,
em relao ao agregado que optou por receber remunerao com base no cargo
efetivo, entendeu a Unidade Tcnica indevida a acumulao da vantagem prevista
no art. 184 da Lei n 1.711/52 com a vantagem denominada quintos, de que trata a
Lei n 6.732/79.
Em concluso, foi proposto que:
a) o Tribunal conhecesse da presente Consulta, por atender aos requisitos do
inciso II do art. 216 do Regimento Interno doTCU;
b) seja informado autoridade consulente que:
b.1) a composio remuneratria dos servidores aposentados e pensionistas,
na condio de agregados, constante do Ofcio-Circular n 31, de 14.12.2000 est
correta, no que respeita aos optantes pela agregao ao cargo em comisso;
b.2) expressamente vedada na legislao a percepo cumulativa de quintos
com a remunerao da funo comissionada percebida poca da aposentao,
devendo ser excluda uma das parcelas, respeitando-se o direito de opo do
interessado;
b.3) quanto ao pagamento de Vantagem Pessoal Nominalmente Identificada
VPNI, na hiptese de reduo de proventos e penses decorrentes da aplicao
do referido ofcio, em relao ao valor efetivamente recebido, caber ao rgo
responsvel explicitar a cada interessado a possvel reduo dos proventos e das
penses, dando-lhe oportunidade de optar pela situao mais vantajosa;
c) determine ao rgo de origem que proceda reviso dos processos de
servidores aposentados e pensionistas, na condio de agregados, objetivando corrigir
a irregularidade detectada na opo pelo cargo efetivo constante do Ofcio-Circular
n 31/SRH-MP, de 14.12.2000, no que se refere incluso de duas parcelas
incompatveis;
d) determine o arquivamento do processo.
Estando os autos conclusos ao Ministrio Pblico, foram acostados novos
documentos pela AFAPAS, denominados de recurso.
Em despacho de fl. 51, indeferi a juntada desses documentos, tendo em vista
a impossibilidade jurdica de interposio de recurso contra manifestao de Unidade
Tcnica e de habilitao de interessados em processo de consulta.
167
O Ministrio Pblico, em parecer de lavra do douto Subprocurador-Geral Jatir

Batista da Cunha, manifestou-se nos seguintes termos:
A primeira questo a ser enfrentada sobre a remunerao devida aos
agregados aps o advento da Lei n 9.030/96. A Lei n 7.923/89 veio alterar o regime
remuneratrio eliminando gratificaes anteriormente recebidas pelos servidores,
integrando-as ao valor do vencimento. As suas tabelas, no entanto, no trataram dos
detentores de cargos DAS, levando o Tribunal de Contas da Unio a entender que os
agregados poderiam continuar percebendo as gratificaes extintas pela Lei n 7.923/
89, o que ocorreu at a edio da Lei n 9.030/96.
A multicitada Lei n 9.030/96 tratou a questo de forma diferente,
abrangendo em suas tabelas a remunerao integral das funes ali elencadas. O
valor da retribuio do cargo comissionado passou a ser nico, integral,
absorvendo toda e qualquer parcela paga anteriormente. Dito de outra forma, a
nova forma de remunerao do cargo comissionado passou a ser uma nica parcela
de valor elevado, sem perda financeira para os servidores.
Retorna-se, na presente consulta, tentativa de caracterizar o direito
adquirido a regime jurdico, j de longa data rechaado pelo Supremo Tribunal
Federal (RE 88.305-CE, Min. Moreira Alves). Um olhar atento demonstra que os
servidores no tiveram qualquer prejuzo ou reduo de proventos com a Lei n
9.030/96. Portanto, a soluo do Ofcio Circular questionado no merece qualquer
reprimenda. O servidor agregado receber o valor do cargo comissionado ao qual
estiver vinculado, adicional de tempo de servio e, se tiver tempo suficiente, a
vantagem do art. 184, III, da Lei n 1.711/52. Em que pese os servios prestados e a
idade avanada dos interessados, a outra soluo propugnada significaria, na
verdade, apropriar-se o servidor do que vantajoso em dois regimes diversos para
auferir vantagens indevidas.
Quanto possibilidade de opo, permanece vlida a previso do art. 5, 2
da Lei n 6.703/79.
Em concluso, o Ministrio Pblico propugnou pelo conhecimento da presente
Consulta para responder ao interessado que:
a) com o advento da Lei n 9.030/96, o regime remuneratrio dos cargos
comissionados foi modificado, integrando-se as gratificaes anteriores no valor da
retribuio do cargo comissionado, sem prejuzo aos servidores, estando correta a
soluo adotada no Ofcio-Circular n 31/SRH-M.P., letra a), para os servidores
agregados;
b) o servidor agregado pode fazer opo pela remunerao do cargo efetivo,
conforme a previso do art. 5, 2, da Lei n 6.703/79. Neste caso, ter direito ao
vencimento do cargo efetivo, gratificao inerente ao cargo, adicional por tempo de
servio, quintos incorporados e valor da opo do DAS respectivo.
c) deve ser excluda da letra b do Ofcio-Circular, relativamente ao
servidor optante por receber com base no cargo efetivo, a possibilidade do
pagamento da vantagem do art. 184 da Lei n 1.711/52 com quintos, por serem
incompatveis.
168
o Relatrio.
VOTO
A figura do servidor agregado surgiu a partir da Lei n 1.741/52, que assegurava
ao ocupante de cargo de carter permanente, que tivesse exercido cargo de provimento
em comisso por mais de dez anos ininterruptos, o direito de perceber os vencimentos
desse cargo, quando dele afastado. Ou seja, o direito de permanecer agregado
remunerao do cargo em comisso. Como se v, o instituto da agregao no foi
nada mais que uma medida para assegurar a estabilidade econmica do servidor aps
seu afastamento do cargo em comisso. Posteriormente, outras normas asseguram
estabilidade financeira aos ocupantes dos cargos ou funes de confiana, como,
por exemplo, a Lei n 6.732/79 ou a Lei n 8.911/94.
guisa de clareza, fao breve retrospecto da evoluo da legislao que rege
os servidores agregados.
A Lei n 3.780/60, em seu art. 60, enquadrava os servidores agregados nos
novos smbolos correspondentes denominao dos cargos aos quais estavam
agregados e tornou vagos, automaticamente, os cargos efetivos de que eram titulares.
A Lei n 4.242/63, em seu art. 25, extinguiu os cargos isolados, mas manteve a
situao dos agregados.
O art. 109 do Decreto-lei n 200/67 revogou toda a legislao que permitia a
agregao em cargos em comisso e em funes gratificadas, mas manteve os direitos
daqueles que, na data da lei, haviam implementado as condies estipuladas para a
agregao e no manifestassem expressamente o desejo de retornar aos cargos de
origem.
O Decreto n 70.320/72 estabeleceu normas essenciais implementao do
sistema de classificao de cargos criado pela Lei n 5.645/70 e permitiu, no art. 18,
que o agregado fosse includo no novo sistema. Naturalmente que, nessa hiptese,
o servidor deixaria de ser agregado e passaria a ser novamente ocupante de cargo
efetivo.
Posteriormente, o art. 10 da Lei n 5.843/72 desvinculou os servidores agregados
dos novos valores fixados para os cargos em comisso. Ou seja, no estendeu aos
agregados a elevao da remunerao. Tal situao somente veio a ser alterada com
o advento da Lei n 6.703/79, que estendeu aos servidores aposentados as vantagens
financeiras decorrentes da aplicao do Plano de Classificao de Cargos institudo
pela Lei n 5.645/70. Em seu art. 5, a Lei n 6.703/79 restabeleceu a vinculao dos
proventos do servidor agregado aos valores do cargo em comisso ou da gratificao
da funo de confiana. O 2 desse artigo assegurou ao agregado o direito de optar
por perceber seus proventos calculados com base na remunerao da categoria
funcional de atribuies correlatas ao do cargo de provimento efetivo ocupado
imediatamente antes da agregao.
A anlise dessa evoluo permite as seguintes concluses:
169
a) o instituto da agregao visou assegurar estabilidade econmica aos

detentores de cargo efetivo que tivessem ocupado cargos em comisso por mais de
dez anos;
b) idntico benefcio foi estendido ao ocupante de cargo em comisso, sem
vnculo com a Administrao, desde que preenchidos os mesmos requisitos;
c) ao servidor agregado, foi facultado optar pela percepo da retribuio do
cargo em comisso ou pela remunerao do cargo efetivo nesta hiptese, no h
mais falar em servidor agregado, pois sua remunerao desvincula-se,
definitivamente, da do cargo em comisso ao qual fora anteriormente agregado;
d) o antigo agregado que opta pelo cargo efetivo deve ser remunerado da
mesma forma que servidor efetivo em situao equivalente.
Dessarte, data venia da instruo da Unidade Tcnica, no vislumbro
possibilidade jurdica de conceder ao servidor agregado a vantagem denominada
quintos, relativa ao tempo em que ocupou o cargo em comisso ou funo de
confiana. Tal vantagem, alm de ser exclusiva do servidor ocupante de cargo efetivo,
s paga quele que percebe sua remunerao com base no cargo efetivo, e nunca
quele que percebe a remunerao do cargo em comisso.
Nesse sentido, a Lei n 6.732/79 previa:
Art. 2. O funcionrio que contar seis (6) anos completos, consecutivos ou
no, de exerccio em cargos ou funes enumerados nesta Lei, far jus a ter
adicionada ao vencimento do respectivo cargo efetivo, como vantagem pessoal, a
importncia equivalente frao de um quinto (1/5):
...................................................................................................
3. Enquanto exercer cargo em comisso, funo de confiana ou cargo de
natureza especial, o funcionrio no perceber a parcela a cuja adio fez jus, salvo
no caso de opo pelo vencimento do cargo efetivo, na forma prevista no art. 3, 2,
do Decreto-lei n 1.445, de 13 de fevereiro de 1976.
Por sua vez, a Lei n 8.112/90 estabelecia:
Art. 193. O servidor que tiver exercido funo de direo, chefia,
assessoramento, assistncia ou cargo em comisso, por perodo de 5 (cinco) anos
consecutivos, ou 10 (dez) interpolados, poder aposentar-se com a gratificao
da funo ou remunerao do cargo em comisso, de maior valor, desde que
exercido por um perodo mnimo de 2 (dois) anos.
...................................................................................................
2. A aplicao do disposto neste artigo exclui as vantagens previstas no
art. 192, bem como a incorporao de que trata o art. 62, ressalvado o direito de
opo.
O art. 62 do novo Estatuto do Servidor, contudo, s veio a ser implantado
quando do advento da Lei n 8.911/94, que, a par de dispor sobre a forma de
incorporao da parcela denominada quintos, estabeleceu:
Art. 4. Enquanto exercer cargo em comisso, funo de direo, chefia e
assessoramento, o servidor no perceber a parcela a cuja adio fez jus, salvo no
170
caso de opo pelo vencimento do cargo efetivo, na forma prevista no art. 2 desta
lei.
Por ser a agregao um instituto que visou assegurar a estabilidade econmica
do servidor que havia exercido cargo em comisso por 10 anos, ao equipar sua
remunerao do servidor comissionado, destituda de razoabilidade a interpretao
que visa conferir ao servidor agregado vantagem vedada ao paradigma, salvo se os
diplomas legais contiverem previso expressa, o que no ocorre na espcie.
Assim, acompanho o entendimento do douto Subprocurador-Geral Jatir Batista
da Cunha, no sentido de que o servidor agregado faz jus integralidade da
remunerao do cargo em comisso, seja ele DAS 1, 2, 3, 4 , 5 ou 6 ou outros. Tambm
faz jus gratificao adicional por tempo de servio, uma vez que tal vantagem foi
deferida aos demais servidores que ocupam cargo em comisso, quando detentores
de cargo efetivo.
Quanto vantagem do inciso III do art. 184 da Lei n 1.711/52, a
possibilidade de o agregado carre-la para seus proventos foi intensamente
discutida quando da Deciso n 905/97 Plenrio, razo pela qual abstenho-me
de tecer consideraes adicionais.
Sob a gide da Lei n 9.030/95, nenhuma outra gratificao poderia ser
paga ao servidor agregado que seja remunerado com base nos DAS 101.4, 101.5,
101.6, 102.4, 102.5 e 102.6, uma vez que o art. 1 dessa norma disps sobre a
remunerao total desses cargos.
Inclusive, foi com base nesse entendimento que o Tribunal firmou
jurisprudncia pacfica quanto impossibilidade de os servidores do Poder
Judicirio cumularem a retribuio do cargo em comisso, paga com base nessa
lei, com as Gratificaes Judiciria e Extraordinria. Entendeu-se, por ocasio da
Deciso n 250/99, de relatoria do eminente Ministro Adhemar Paladini Ghisi, que
no seria lcito utilizar a Lei n 9.030/95 apenas no que favorece o servidor. O
mesmo ocorre no caso presente. A norma no pode ser aplicada em relao ao
servidor agregado apenas naquilo que o beneficia, ou seja, para elevar o valor da
retribuio do cargo em comisso. Para que seja possvel a percepo dos valores
contidos nas tabelas anexas Lei, devem cessar os pagamentos das demais
gratificaes, em estrita observncia ao contedo da norma.
Naturalmente que deve ser observada a vedao constitucional reduo
de remunerao, nsita no inciso XV do art. 37. Se configurada essa hiptese, a
diferena entre os valores anteriormente percebidos poder ser paga a ttulo de
vantagem pessoal, a ser corrigida exclusivamente pelos ndices gerais aplicados
aos servidores pblicos.
Os demais servidores agregados, que percebiam sua remunerao com base
na retribuio dos DAS nveis 1 a 3, mantiveram o direito de perceber as demais
gratificaes s quais eventualmente faziam jus, da mesma forma que os demais
servidores, consoante entendimento firmado pela Deciso n 250/99.
Finalmente, vale lembrar que a Lei n 10.470/2002 alterou mais uma vez os
valores das retribuies dos cargos em comisso e a forma de pagamento da vantagem
171
comumente denominada opo. Na nova situao, o servidor que opta por perceber
a retribuio do cargo em comisso - seja ele ocupante de qualquer nvel de DAS - faz
jus, alm dessa retribuio, apenas gratificao adicional de tempo de servio, ou
anunios:
Art. 1 As remuneraes dos Cargos em Comisso de Natureza Especial e
do Grupo-direo e Assessoramento Superiores DAS, e dos Cargos de direo
CD das Instituies Federais de Ensino, constitudas de parcela nica, passam a
ser as constantes do Anexo a esta Lei.
1 O servidor ocupante de cargo efetivo ou emprego permanente na
Administrao Pblica Federal direta ou indireta, investido nos cargos a que se
refere o caput deste artigo, poder optar por uma das remuneraes a seguir
discriminadas, obedecidos os limites fixados pela Lei n 8.852, de 4 de fevereiro de
1994:
I a remunerao do Cargo em Comisso, acrescida dos anunios; (grifei).
Logo, igual critrio deve ser observado quando do pagamento da remunerao
dos servidores agregados , ressalvado o pagamento de VPNI, com o fito exclusivo de
evitar reduo de remunerao ou de proventos, e a vantagem do inciso III do art. 184
da Lei n 1.711/52, quando configurada a hiptese.
Ante o exposto, com as vnias de estilo por discordar parcialmente da
Secretaria de Fiscalizao de Pessoal, VOTO no sentido de que seja adotada a Deciso
que ora submeto a este Plenrio.
Cunha
1. Processo TC-005.360/2001-6
2. Classe de Assunto: III Consulta
3. Interessado: Ministro do Planejamento, Oramento e Gesto
4. rgo: Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
5. Relator: Ministro Benjamin Zymler.
6. Representante do Ministrio Pblico: Subprocurador-Geral Jatir Batista da
7. Unidade Tcnica: Secretaria de Fiscalizao de Pessoal.

8. Deciso: O Plenrio, diante das razes expostas pelo Relator, DECIDE, com
fulcro no inciso XVII do art. 1 da Lei n 8.443/92:
8.1. conhecer da presente Consulta, por atender aos requisitos de
admissibilidade previstos no art. 216 do Regimento Interno;
8.2. responder autoridade consulente que:
8.2.1. com o advento da Lei n 9.030/95, o regime remuneratrio dos cargos
comissionados DAS nveis 4 a 6 foi modificado, com integrao das gratificaes
anteriores ao valor da retribuio do cargo comissionado, que deve ser acrescida
172

apenas da gratificao adicional por tempo de servio e da vantagem prevista no

inciso III do art. 184 da Lei n 1.711/52, caso o servidor tenha observado os requisitos
para aposentao integral na vigncia do antigo estatuto ou do art. 250 da Lei n
8.112/90;
8.2.2. em relao as servidores agregados que percebem remunerao com
base nos DAS nveis 1 a 3, a Lei n 9.030/95 manteve a antiga estrutura remuneratria;
8.2.3. a partir da Lei n 10.470/2002, todos os servidores agregados cuja
remunerao ou provento equiparado aos DAS nveis 1 a 6, passaram a fazer jus
parcela nica, estipulada pela Lei, acrescida da gratificao adicional de tempo de
servio e da vantagem prevista no inciso III do art. 184 da Lei n 1.711/52, caso o
servidor tenha observado os requisitos para aposentao integral na vigncia do
antigo estatuto ou do art. 250 da Lei n 8.112/90;
8.2.4. eventuais diferenas a menor apuradas na nova forma de remunerao
prevista pela Lei n 9.030/95 e pela Lei n 10.470/2002, em face das legislaes
anteriores, devem ser pagas a ttulo de vantagem pessoal, a ser corrigida
exclusivamente pelos ndices gerais de aumento dos servidores pblicos federais;
8.2.5. no h falar em servidor agregado quando ocorre a opo prevista no
2 do art. 5 da Lei n 6.703/79, pois, nessa hiptese, o servidor passa a receber sua
remunerao da mesma forma que o ocupante de cargo efetivo;
8.2.6. o instituto da agregao incompatvel com o pagamento da vantagem
denominada quintos, uma vez que essa vantagem devida exclusivamente aos
servidores remunerados com base no cargo efetivo;
8.3. determinar o arquivamento do presente processo.
8.4. encaminhar cpia desta Deciso e do Relatrio e Voto que a fundamentam
ao Ministro do Planejamento, Oramento e Gesto.
Campelo, Adylson Motta, Walton Alencar Rodrigues, Guilherme Palmeira, Ubiratan
Aguiar, Benjamin Zymler (Relator) e o Ministro-Substituto Lincoln Magalhes da
Rocha.
Costa.
Presidente
BENJAMIN ZYMLER
Ministro-Relator
173
FUNDAO ASSISTENCIAL E CULTURAL DE BELO JARDIM

RECURSO DE REVISO CONTRA ACRDO QUE JULGOU
CONTAS REGULARES COM RESSALVAS SEM
PRONUNCIAMENTO DO MINISTRIO PBLICO
Recurso de Reviso
Grupo I - Classe I - Plenrio
TC-003.255/2000-3 (com 1 volume)
Junto: TC-524.071/1994-2; TC-524.066/1994-9, TC-500.023/1994-8 (anexo: TC500.102/1997-0)
Natureza: Recurso de Reviso
Entidade: Fundao Assistencial e Cultural de Belo Jardim
Responsveis: Luciene Gomes Ferreira da Silva e Jos Dagoberto Chaves
Ementa: Recurso de Reviso interposto pelo Ministrio Pblico contra
o Acrdo n 69/98-TCU-2 Cmara, que julgou regulares com ressalvas as
contas dos responsveis, sem o indispensvel pronunciamento do Ministrio
Pblico. Conhecimento do recurso para, dando-lhe provimento, tornar
insubsistente o Acrdo n 69/98. Cpias Superintendncia Regional da
Polcia Federal em Pernambuco. Restituir os autos ao Relator a quo.
RELATRIO E VOTO
Trata-se de Recurso de Reviso interposto pelo Ministrio Pblico contra o
Acrdo n 69/98-TCU-2 Cmara, que julgou regulares com ressalvas as contas dos
responsveis, sem a indispensvel oitiva do Parquet Especializado.
2.
Para melhor elucidao do feito, adoto como parte do Relatrio,
pronunciamento da zelosa SERUR, tratando da admissibilidade e do mrito da pea
recursal em exame:
Em exame Recurso de Reviso interposto pelo Ministrio Pblico junto a
este Tribunal contra a deliberao exarada pela 2 Cmara, mediante o Acrdo n
069/98 - 2 Cmara, em Sesso Extraordinria de 02.03.98 (fls. 345 do TC 524.071/94-2),
no julgamento dos processos TC 524.066/94-9 e TC 524.071/94-2, concernentes a
Tomadas de Contas Especiais instauradas pelo Ministrio do Bem-Estar Social MBES, [de] responsabilidade da Sra. Luciene Gomes Ferreira da Silva e Sr. Jos
Dagoberto Chaves, respectivamente, Presidente e Tesoureiro da Fundao
Assistencial e Cultural de Belo Jardim - FAECBJ, em Pernambuco.
174
2. As mencionadas Tomadas de Contas Especiais foram organizadas pelo

Controle Interno do MBES em cumprimento determinao constante do item 8.2 da
Deciso n 253/94 - Plenrio (fls. 49 do TC 500.023/94-8), adotada por este Tribunal
em Sesso de 27.04.1994, ao apreciar Relatrio de Auditoria levada a efeito na citada
Fundao, em virtude de solicitao da Comisso Mista de Inqurito do Congresso
Nacional - CPMI, instalada para averiguar denncias de irregularidades envolvendo
o Oramento da Unio.
3. A fiscalizao exercida por este Tribunal, em atendimento CPMI, revelou
indcios de irregularidades na aplicao de verbas federais repassadas FAECBJ, no
exerccio de 1992. No citado exerccio, foram efetuadas duas transferncias FAECBJ,
uma decorrente de subveno social, no valor de Cr$ 80.000.000,00, com vistas a
aquisio de bens e prestao de servios comunidade, e outra decorrente de
Termo de Convnio, no valor de Cr$ 115.000.000,00, que visava aquisio de
equipamento para fabricao de leite de soja.
4. Em decorrncia da determinao exarada por este Tribunal constante do
item 8.2 da Deciso n 253/94 - Plenrio (fls. 49 do TC 500.023/94-8), vieram a exame as
Tomadas de Contas Especiais dos responsveis citados, processadas mediante os
TCs nos 524.066/94-9 e TC - 524.071/94-2.
5. Por conseguinte, em Sesso Extraordinria de 02 de maro de 1998, a Segunda
Cmara deste Tribunal, acatando a Proposta de Deciso do Relator, Ministro Lincoln
Magalhes da Rocha, ao deliberar sobre as citadas Tomadas de Contas Especiais,
mediante o Acrdo n 69/98 - 2 Cmara (fls. 345 do TC 524.071/94-2), resolveu
consider-las regulares com ressalvas, dando-se quitao aos responsveis, Sra.
Luciene Gomes Ferreira da Silva e Sr. Jos Dagoberto Chaves.
6. Consignou o Relator em sua Proposta de Deciso que, in verbis:
Acompanho as propostas formuladas pela Unidade Tcnica relacionadas ao
Convnio 605/92 - TC n 524.071/94-2. Porm quanto ao mrito relativo Subveno
Social (TC n 524.066/94-9), discordo parcialmente da Secretaria Tcnica, no que
tange sugesto de rejeitar a defesa dos responsveis e fixar prazo para recolhimento
do valor envolvido, uma vez que novos elementos foram apresentados pelos
indigitados posteriormente entrada dos presentes processos em meu gabinete, os
quais comprovam a boa e regular aplicao dos recursos recebidos do extinto
Ministrio da Ao Social. (grifamos)
7. Posteriormente, deu entrada neste Tribunal o Ofcio n 11/2000-SD/COR/
SR/PE, de 11 de fevereiro de 2000 (fls. 02/22 do TC 003.255/2000-3), da lavra da Sra.
Maria de Ftima C. Rolim, Delegada de Polcia Federal, encaminhando a este Tribunal
a Promoo Ministerial n 933/98, do Procurador da Repblica Antnio Carlos de V.
Coelho Barreto Campello (fls. 23/26), e solicitando o pronunciamento conclusivo
deste Tribunal sobre os fatos relatados na citada manifestao do Ministrio Pblico.
8. O expediente citado foi protocolizado sob o TC - 003.255/2000-3, e classificado
como Solicitao de Informaes. Examinado na SECEX/PE, suscitou o Parecer de
fls. 30/35, exarado pelo Diretor da 1 DT Fernando Falco Feraz Filho. Nesse exame a
SECEX/PE registrou que a Promoo n 933/98, da lavra do referido Procurador da
175
Repblica, se ressentia de que o Acrdo n 69/98 - 2 Cmara consubstanciava

deciso em desacordo com os pareceres emitidos pela Unidade Tcnica, sem que
tenha fundamentado tal discordncia. Registrou ainda, o Parecer de fls. 30/35, que o
Representante do MPF reclama que a deciso deste TCU invocara elementos de
defesa apresentados pelos Responsveis, que no foram indicados na deliberao
deste Tribunal, e tampouco constavam dos autos do Inqurito Policial n 97.356-6.
Com esses argumentos, solicitara o Representante do Ministrio Pblico Federal ao
Juiz da 2 Vara em Pernambuco que baixasse os autos do Inqurito Policial ao
Departamento de Polcia Federal para que aquele rgo aprofundasse as
investigaes.
9. Diante dessa situao, a instruo de fls. 30/35 registrou que, para enfrentar
tal omisso, constatada no Acrdo n 69/98 - 2 Cmara, o remdio adequado seria o
Recurso de Reviso, com fundamento no artigo 35, inciso II, da Lei 8.443/92, uma vez
que os prazos para as outras espcies recursais (embargos de declarao, recurso de
reconsiderao) j haviam se escoado in albis.
10. Assim, propugnou o Sr. Diretor fosse enviada ao MP/TCU a proposio de
que esse rgo examinasse a possibilidade de interposio de Recurso de Reviso,
considerando a questo colocada pelo Representante do MPF, em Pernambuco, na
Promoo n 933/98, e ainda, fosse submetida Presidncia deste Tribunal a proposta
de envio de cpias integrais dos autos das Tomadas de Contas Especiais (TC 524.066/
94-9 e TC 524.071/94-2) Sr Maria de Ftima C. Rolim, Delegada de Polcia Federal,
acompanhada de informaes pertinentes possibilidade de interposio de Recurso
de Reviso pelo MP/TCU contra o Acrdo n 69/98 - 2 Cmara.
11. Mediante o Parecer de fls. 49/50, a Titular da Unidade Tcnica (SECEX/PE)
anuiu, no essencial, proposio constante do Parecer de fls. 30/35, encaminhando
os autos Presidncia. Por meio do Despacho de fls. 53, o ento Presidente desta
Corte, Ministro Iram Saraiva, determinou a adoo das medidas alvitradas.
12. Aps o cumprimento das providncias determinadas (fls. 54/55), a Unidade
Tcnica comunicou ao Relator do feito, Ministro Lincoln Magalhes da Rocha, que
mediante o Despacho de fls. 57, determinou fossem encaminhados os autos ao
Ministrio Pblico junto ao TCU, para o exame da medida propugnada no Parecer de
fls. 30/35, no que concerne ao Recurso de Reviso.
13. m face disso, mediante a pea recursal de fls. 01/02 do Volume I, o
Subprocurador - Geral Ubaldo Alves Caldas interpe Recurso Inominado, com
fundamento no artigo 35, inciso III da Lei n 8.443/92, contra o Acrdo n 69/98 - 2
Cmara, que passamos a examinar.
II - Admissibilidade
14. Na SECEX/PE, a pea recursal mereceu o exame de admissibilidade de fls.
3 e 4 do Volume I, que concluiu pelo conhecimento do recurso na modalidade de
Recurso Inominado, com fundamentos, analgica e subsidiariamente, nos artigos
485, inciso V, e 487, inciso III, alnea a, do Cdigo de Processo Civil.
176
15. Ponderou o Analista sobre a adequao do recurso indicado pelo

Recorrente que, in verbis:
O Acrdo n 69/98 - 2 Cmara foi proferido em desacordo com as
disposies do art. 81, inciso II, da Lei n 8.443/92 e do art. 118, inciso III, do
Regimento Interno TCU. Poder-se-ia aventar a possibilidade de impetrao de
recurso de reviso, com fulcro no art. 35 da Lei Orgnica. Todavia, no se configura
nenhuma das hipteses previstas nos incisos I a III do citado artigo.
O fato do recurso no se adequar a nenhuma das espcies recursais prevista
na Lei n 8.443/92 e no Regimento Interno TCU no afasta a competncia do
Ministrio Pblico de apresentar o recurso em exame, posto que o inciso IV do art.
118 do Regimento Interno TCU prev que compete ao Ministrio Pblico interpor
recursos previstos em lei ou previstos neste Regimento.
No presente caso, o Acrdo proferido, sem a audincia do Ministrio
Pblico, pode ser rescindida com base no art. 485, inciso V, do Cdigo de Processo
Civil, (...)
16. Sorteado relator, o Ministro Valmir Campelo, pelo Despacho de fls. 06 do
Volume I, determinou Secretaria de Recursos a instruo dos autos, consignando
que admite o recurso, uma vez que esto satisfeitas os requisitos regimentais postos
no artigo 35 da Lei 8.443/92.
17. Anuindo proposta de admissibilidade da pea recursal, na modalidade
aventada pelo Ministro Relator Valmir Campelo - em seu Despacho de fls. 06 - ou seja,
Recurso de Reviso, analisaremos o mrito do recurso, cotejando as alegaes da
Recorrente com as informaes constantes dos autos.
18. Antes, porm, sobre a admissibilidade da pea recursal, por oportuno,
colacionamos trechos do Voto do Ministro Bento Bugarin, exarado no julgamento do
TC 574.334/1993-2 (Sesso Plenria de 05.08.99, Acrdo n 122/99), que versava
sobre Recurso de Reviso interposto pelo MP/TCU, trazendo questo idntica a que
ora se aprecia, ou seja, nulidade de deliberao deste TCU em virtude do ausncia de
pronunciamento do Parquet Especializado:
O presente recurso merece ser conhecido, no obstante a ausncia de previso
expressa quanto possibilidade de alegao de nulidades nesta sede recursal,
porquanto acredito que tal omisso decorreu de descuido do legislador, j que a
natureza do Recurso de Reviso, assim como, em regra, de todos os recursos, no se
harmoniza com a impossibilidade de alegao de nulidade absoluta, hiptese que, se
no absurda, seria, no mnimo de pobre inspirao jurdica. Lembro que, a rigor, a
nulidade absoluta sequer depende da via recursal para ser alegada, pois mera petio
nos autos, merece acolhida, assim como, data vnia do nobre representante do
Ministrio Pblico, sua declarao pode se dar de ofcio, em qualquer fase processual,
e, no direito administrativo, a qualquer tempo, no se aplicando na espcie o princpio
da convalidao do ftico, eis que cede lugar ao princpio da verdade real. (grifamos)
177
III - Exame de Mrito

19. O Representante do Ministrio Pblico junto a este Tribunal, Dr. Ubaldo
Alves Caldas, traz reviso deste Tribunal o Acrdo n 69/98 - 2 Cmara, aduzindo
em sntese que:
- A 2 Cmara deste E. Tribunal, mediante o acrdo recorrido, acatando
proposio do Ministro-Relator Lincoln Magalhes da Rocha, julgou regulares com
ressalvas e quitao aos responsveis arrolados nos autos, as Tomadas de Contas
Especiais constantes dos processos TC 524.066/1994-9 e TC 524.071/1994-2, em
dissonncia com o parecer da Unidade Tcnica e com a proposio do Ministrio
Pblico, baseando-se em elementos novos apresentados pelos Responsveis [...],
aps a entrada dos autos no Gabinete do Relator.
- os novos elementos juntados pelos responsveis no mereceram exame da
Unidade Tcnica responsvel e tampouco do Ministrio pblico junto a este Tribunal.
- considerando o teor da norma nsita no artigo 81, inciso II, da Lei 8.443/92,
que estabelece a obrigatoriedade da audincia do MP/TCU nos processos de tomada
ou prestao de contas, dentre outros, impe-se a cassao do Acrdo recorrido,
por nulidade absoluta.
Anlise
20. Assiste razo ao Representante do Ministrio Pblico. A deliberao
recorrida no seguiu o rito processual aplicado espcie, estabelecido na Lei Orgnica
desta Casa, artigo 81, inciso II, merecendo, portanto, ser tornado insubsistente.
21. Inquestionvel, a nosso ver, a necessidade de se rescindir o Acrdo
atacado em virtude da imprescindvel oitiva do Ministrio Pblico junto a este Tribunal,
nos processos enumerados na norma citada, para que se cumpra o devido processo
legal.
22. Quanto ao exame dos novos elementos apresentados pela Recorrente (fls.
263/340 do TC 524.071/94-2), por parte da Unidade Tcnica, pensamos que a Instruo
de fls. 30/35 do TC 003.255/2000-3, Volume Principal, j consigna esse exame, portanto,
a nosso ver, dispensvel remeter novamente os autos Unidade Tcnica.
23. Faz-se imperioso, tambm, que se expea comunicao Delegada de
Polcia Federal Maria de Ftima C. Rolim, dando-lhe cincia da deliberao que vier a
ser adotada nestes autos, em virtude do interesse manifestado por meio do Ofcio n
011/2000-SD/COR/SR/PE, reiterado pelo de n 104/2000-SD/COR/SR/PE, s fls. 02 e
fls. 44 do TC 003.255/2000-3, Volume Principal, para instruo de Inqurito Policial
que tramita na Polcia Federal, sob o n IPL 1253/96-SR/PE.
IV - Concluso
Em face do exposto, levamos considerao superior, proposio no seguinte
sentido:
178
- seja conhecido o presente Recurso de Reviso, posto que atendidos os

requisitos regimentais aplicados espcie, dando-lhe provimento, de modo a declarar
a nulidade do Acrdo n 69/98 - 2 Cmara (fls. 345 do TC 524.071/94-2), que julgou
regulares com ressalvas as contas, constantes dos processos TC 524066/1994-9 e TC
524071/1994-2, com quitao aos responsveis, Sr Luciene Gomes Ferreira da Silva e
Jos Dagoberto Chaves.
- seja dado conhecimento Delegada de Polcia Federal Maria de Ftima C.
Rolim, da deliberao que vier a ser adotada nestes autos;
- sejam os autos restitudos ao Relator do Acrdo recorrido, Exmo. Sr. Ministro
3.
Por sua participao regimental fl. 16 do volume 1, o douto
representante do Ministrio Pblico pe-se de acordo com a Secretaria de Recursos.
Assim, acolhendo os pareceres coincidentes, da SERUR e do Ministrio
Pblico, VOTO no sentido de que o Tribunal adote o Acrdo que ora submeto
deliberao deste Colegiado.
VOTO REVISOR
Ministro-Revisor Lincoln Magalhes da Rocha
Apesar de entender a preocupao trazida lume pelo eminente ministro Valmir
Campelo, com as vnias de estilo, discordo das alegaes apresentadas em seu voto
original pelos motivos que passo a seguir expor.
2.A prtica de juntada de novos elementos aos processos desta Corte est
positivada nos seguintes diplomas: Regimento Interno artigo 226; Resoluo 136/
2000 artigo 55 e Res. 036/95 artigo 12. Por considerar similares as trs redaes,
para melhor elucidao do tema, transcrevo apenas o preconizado na Res. 36/95:
Art. 12 Em qualquer etapa do processo, desde sua constituio at o
momento da incluso em pauta, facultada ao responsvel ou interessado a
apresentao de documentos, comprovantes de fato novo superveniente, que afetem
o mrito do processo, mediante expediente escrito e dirigido ao Relator.
Pargrafo nico. Ao tomar conhecimento dos novos documentos, o Relator
poder determinar o reexame da matria. (grifei).
3.Assim sendo, com fulcro nos artigos supra, faz-se constante nesta Corte a
continuada interposio de peas em todas as fases do processo, sendo inclusive
peculiar a retirada do processo de pauta, contrariando aqueles dispositivos, quando
fica patente que os fatos novos apresentados so necessrios para se atingir a
verdade material, princpio norteador das deliberaes desta Casa.
4.Devido a essa facilidade prevista em nosso Regimento, no so raras as
vezes em que, com o intuito de protelar a deciso, as partes ingressam com novos
documentos, fazendo com que o processo se arraste por longo tempo at ser julgado.
H casos em que o Tribunal s vem a se manifestar aps a extino do rgo ou a
morte do gestor, o que torna a atuao da Corte completamente incua.
179
5.Ademais, no podemos olvidar o longo trajeto percorrido pelo processo at

chegar ao Gabinete do relator, demandando lapso temporal considervel. Nos casos
de contas, aps a chegada do processo Secretaria Tcnica responsvel pela instruo,
faz-se sua distribuio para o analista responsvel, que o encaminhar para nova
anlise pelo diretor da rea antes de pass-lo para as consideraes do Secretrio. S
aps a manifestao do titular da unidade tcnica, o referido processo segue para o
Ministrio Pblico a fim de proferir seu parecer. Da, ento, remetido ao relator.
6.Um processo de mdia complexidade no leva menos de seis meses para
percorrer todo esse caminho. Dessa maneira, muitas vezes, aps o processo j estar
pronto para entrar em pauta, ou seja, j ter percorrido todos esses caminhos acima
mencionados, acrescentando o percuciente trato da matria a que o relator deve
proceder, aparecem novos elementos para anlise. Com efeito, a remessa de todos os
autos origem para serem mais uma vez analisados, alm de retardar demasiadamente
as decises desta Casa, abriria possibilidade de se retardar ad infinitum os
julgamentos desta Corte.
7.A ttulo de exemplo, houve certa feita em que a utilizao desse subterfgio
de protelao fez com que um nico processo se arrastasse em meu Gabinete por
mais de trs anos, ou seja, trinta e seis meses.
8.Quanto ao alegado pelo nobre Representante do Ministrio Pblico, Dr.
Ubaldo Alves Caldas, com relao obrigatoriedade da audincia do Ministrio
Pblico junto ao Tribunal nos processos de tomada de contas e nos concernentes
aos atos de admisso de pessoal e de concesso de aposentadoria, entendo que, no
caso em tela, a referida audincia no ficou prejudicada, haja vista ter havido a
possibilidade de o Parquet se manifestar, conforme demonstrado pelo parecer exarado
s folhas 262 do volume principal do TC 524.071/1994-2, na forma regimental, pelo
eminente subprocurador Jatir Batista da Cunha.
9.Ademais, o parecer da Procuradoria permitiu a este relator melhor
compreenso da matria, medida em que esclareceu, ao acompanhar a proposta
sugerida pelo unidade tcnica, quais os tpicos que maculavam as contas dos
gestores. Dessa forma, quando os novos documentos apresentados elucidaram o
que fora levantado pelo Parquet, considerei, seguindo o princpio do livre
convencimento do juiz, a matria sanada, motivo pelo qual propus que as contas
fossem julgadas regulares com ressalvas.
10.Cumpre ainda destacar que a deciso ora atacada foi levada a julgamento
por meio do colegiado da 2 Cmara, oportunidade em que a matria teve a possibilidade
de ser largamente debatida, ocasio em que era facultado o pedido de vista dos
nobres pares, alm do representante do Ministrio Pblico presente Sesso.
11.Ressalte-se que o artigo 81 de nossa Lei Orgnica, conforme alvitrado pelo
nobre representante do Ministrio Pblico, coloca de forma cogente que nos
processos de contas, a Procuradoria especializada deve-se manifestar
obrigatoriamente. O rito desta Casa determina que esta oitiva acontea aps os autos
sarem da Secretaria Tcnica e antes de chegarem ao Gabinete do Relator. Dessa
forma, nos processos de contas, o Parquet, tem a possibilidade de interferir duas
180
vezes: uma quando da vista obrigatria, outra quando em atuao no Colegiado.

Acrescente-se que a presena do representante do Ministrio Pblico faz-se necessria
para que ocorra a segurana jurdica das deliberaes do Tribunal. No caso em
questo, percebe-se que, por meio do recurso inominado impetrado, o Ministrio
Pblico, contrariando o preconizado nos dispositivos que normatizam o rito
processualstico desta Casa, est querendo mais uma oportunidade para manifestarse.
12.Acrescente-se, conforme bem mencionado pelo artigo 11 da Lei 8.443/92,
que o relator quem preside a instruo do processo, competindo a ele decidir se a
audincia do Ministrio Pblico, alm do que est positivado na lei, faz-se necessria
ou no, pois, caso assim no fosse, as decises desta Casa estariam adstritas aos
pareceres do Ministrio Pblico.
13.Assim, no vislumbro qualquer irregularidade no rito seguido por este
processo, pois, conforme ficou demonstrado, o Ministrio Pblico pde manifestarse nas duas vezes em que teve a oportunidade, se no o fez em atuao no Colegiado,
no cabe agora querer faz-lo. Ademais, a possibilidade de nulidade de deciso por
falta de manifestao da Procuradoria, quando ela teve oportunidade de o fazer,
colocaria por terra a segurana jurdica de nossas decises. Alm disso, no mais
seria necessrio lhe reservar assento Tribuna, pois de seus prprios gabinetes os
procuradores poderiam manifestar-se no futuro.
14.Cumpre ainda destacar que, conforme transcrito no incio deste voto, o
pargrafo nico do artigo 12 da Resoluo 36/95 no impe a obrigatoriedade de
retorno dos autos unidade tcnica ou ao Parquet especializado, pois aquela redao
expe que o Relator poder determinar o reexame da matria. (grifei). Assim, se a
orientao fosse para que o Relator encaminhasse, peremptoriamente, os autos para
nova anlise, a redao no iria utilizar um verbo com a idia de faculdade e sim de
impositividade.
15.Com intuito de resolver problemas desta natureza, a proposta do novo
Regimento Interno, que est sob a competente relatoria do Ministro Marcos Vilaa,
disciplina a matria de forma que os novos elementos s podero ser apresentados
at o momento imediatamente anterior ao da sada dos autos da unidade tcnica, o
que, sem dvida, resolver questes como a ora levantada.
16.Destarte, no vislumbro a possibilidade de as peas apresentadas aps a
deliberao da 2 Cmara se enquadrarem em qualquer dos incisos do artigo 35 da Lei
Orgnica desta Corte de Contas, motivo pelo qual entendo no merecer provimento
o recurso de reviso interposto pelo Ministrio Pblico.
Ante todo o exposto, voto no sentido de que o Tribunal adote o Acrdo que
ora submeto deliberao deste Colegiado.
181
DECLARAO DE VOTO
Ministro Benjamin Zymler
O Ministrio Pblico junto a este Tribunal, por meio do Dr. Ubaldo Alves
Caldas, interps recurso de reviso contra o Acrdo n 69/98 - 2 Cmara. Asseverou,
em sntese, que a 2 Cmara deste E. Tribunal ao acatar proposio do MinistroRelator Lincoln Magalhes da Rocha, julgou regulares com ressalvas e deu quitao
aos responsveis arrolados nos autos de Tomadas de Contas Especiais (TC 524.066/
1994-9 e TC 524.071/1994-2).
Tal deliberao foi prolatada em desacordo com o parecer da Unidade Tcnica
e com a proposio do Ministrio Pblico, baseando-se em elementos novos
apresentados pelos responsveis diretamente ao Relator a quo do feito. Anotou, na
pea recursal, ainda, que os novos elementos juntados pelos responsveis no
mereceram exame da Unidade Tcnica competente e tampouco do Ministrio pblico
junto a este Tribunal, o que configuraria violao norma contida no artigo 81, inciso
II, da Lei 8.443/92.
Ressalto, de pronto, em relao ao mrito do presente recurso, minha
aquiescncia tese advogada pelo Ministrio Pblico.
Observo que o inciso II do art. 81 da Lei n 8.443/92 estabelece que:
Art. 81. Competem ao procurador-geral junto ao Tribunal de Contas da
Unio, em sua misso de guarda da lei e fiscal de sua execuo, alm de outras
estabelecidas no Regimento Interno, as seguintes atribuies:
(...)
II - comparecer s sesses do Tribunal e dizer de direito, verbalmente ou por
escrito, em todos os assuntos sujeitos deciso do Tribunal, sendo obrigatria sua
audincia nos processos de tomada ou prestao de contas e nos concernentes aos
atos de admisso de pessoal e de concesso de aposentadorias, reformas e penses;
Com as devidas vnias do entendimento uniforme dos Ministros Relator e
Revisor, entendo que a interpretao desse dispositivo deva ser enfocada sob a
perspectiva material. Considero que a referida norma pretendeu permitir ao Ministrio
Pblico a oportunidade de examinar e ponderar todos os elementos fticos relevantes
e aspectos jurdicos concernentes circunstncia concreta avaliada. Conceber a
tese de que bastaria uma nica manifestao do Ministrio Pblico anteriormente ao
julgamento do feito seria esvaziar o contedo do dispositivo legal em destaque e
privilegiar interpretao, no meu entender, formalista.
Observo, a propsito, que a alegao de que a necessidade do Ministrio
Pblico em situaes semelhantes que ora se examina no implicaria,
necessariamente, delongas excessivas. Exatamente porque compete ao Relator
autorizar ou no a juntada de novos documentos aos autos. Havendo inteno
deliberada de partes em protelar o julgamento do feito, caberia ao Relator deixar de
autorizar a juntada dos respectivos documentos, conforme autoriza o 3 do art. 8 da
182
Res. 36/95. Caso, entretanto, admitisse a juntada de novas peas, far-se-ia necessria
a nova manifestao tanto da Unidade Tcnica, quanto do Ministrio Pblico.
Assim sendo, com as devidas vnias aos Ministros Relator e Revisor, Voto no
sentido de que seja o presente recurso conhecido e, no mrito, provido.
VOTO COMPLEMENTAR
Tendo o Ministro Lincoln Magalhes da Rocha formulado pedido de vista
dos presentes autos, apresenta agora VOTO REVISOR, oferecendo valiosos
esclarecimentos quanto matria em questo.
2.Sua Excelncia, ao discorrer sobre a matria, faz aluso a atos normativos
pertinentes no mbito desta Corte de Contas para, ao final, propor o no provimento
do Recurso de Reviso interposto pelo douto representante do Ministrio Pblico.
Desta forma, acolho a sugesto do eminente Ministro e sua proposta de
Deciso.
ACRDO N 416/2002 - TCU - PLENRIO 1

1. Processo TC 003.255/2000-3 (com um volume)
Anexos: TC-524.071/1994-2; TC-524.066/1994-9; TC-500.023/1994-8 (anexo: TC500.102/1997-0)
2. Classe: I Assunto: Recurso de Reviso.
3. Responsveis: Luciene Gomes Ferreira da Silva e Jos Dagoberto Chaves.
4. Entidade: Fundao Assistencial e Cultural de Belo Jardim.
5. Relator: Ministro Valmir Campelo.
Revisor: Ministro-Substituto Lincoln Magalhes da Rocha.
6. Representante do Ministrio Pblico: Dr. Paulo Soares Bugarim.
7. Unidade Tcnica: Serur.
8. Acrdo:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Recurso de Reviso interposto
pelo Ministrio Pblico contra o Acrdo 69/98-TCU-2 Cmara.
Considerando que o Ministrio Pblico teve a oportunidade de se pronunciar
nas duas vezes em que lhe foram facultadas, ficando silente quando de sua atuao
na Sesso de 02.03.98 Extraordinria de 2 Cmara;
Considerando que o artigo 11 da Lei 8.443/92 dispe sobre a competncia do
Relator em tomar as providncias necessrias ao saneamento dos autos;
Considerando que, conforme o disposto no artigo 12 da Resoluo 36/95,
facultado ao Relator enviar ou no o processo para reexame da matria, aps a chegada
de novos elementos;
1
Publicado no DOU de 29/11/2002.
183
Considerando que no houve qualquer irregularidade no rito seguido pelos

processos anexos a estes autos, constantes do item 1 supra; e
Considerando que o princpio da segurana jurdica e que a tempestividade
da atuao do Tribunal norteiam as deliberaes desta Corte.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da Unio, reunidos em Sesso
Plenria, diante das razes expostas pelo Relator, com fundamento no artigo 35 da Lei
8.443/92 c/c o artigo32, inciso II, da Resoluo 136/2000, em:
8.1 - conhecer do Recurso de Reviso interposto pelo Ministrio Pblico,
para, no mrito negar-lhe provimento;
8.2 dar conhecimento do inteiro teor da presente deliberao, inclusive
Relatrio e Voto condutores, Superintendncia Regional da Polcia Federal em
Pernambuco; e
8.3 arquivar o presente processo.
Saraiva, Valmir Campelo (Relator), Adylson Motta, Walton Alencar Rodrigues,
Guilherme Palmeira, Ubiratan Aguiar, Benjamin Zymler e o Ministro-Substituto Lincoln
Magalhes da Rocha (Revisor).
11.2. Ministro com voto vencido: Benjamin Zymler.
Costa.
Presidente
VALMIR CAMPELO
Ministro-Relator
LINCOLN MAGALHES DA ROCHA
Ministro-Revisor
Fui presente:
LUCAS ROCHA FURTADO
Procurador-Geral
184
INSS AVALIAO NA REA DE CONTROLE DE GESTO DOS

BENS IMVEIS DA AUTARQUIA
Relatrio de Auditoria
Ministro-Relator Guilherme Palmeira
Grupo II - Classe V - Plenrio
TC-010.498/1997-4 (com 12 volumes e os seguintes anexos: TC nos 500.287/
1997-0, 650.254/1997-0, 930.318/1998-6 (com 01 volume), 225.254/1997-2,
350.314/1997-7, 450.268/1997-7, 930.320/1998-0, 476.243/1997-1, 375.409/19971, 250.581/1997-3, 775.133/1997-3, 930.324/1998-6, 930.321/1998-7, 600.302/19970, 675.219/1997-3, 325.362/1997-1, 930.325/1998-2, 200.205/1997-8, 930.322/
1998-3, 525.199/1997-7 e 930.323/1998-0)
Natureza: Relatrio de Auditoria
Entidade: Instituto Nacional do Seguro Social - INSS
Responsveis: Cesar Eugnio Gasparin, Crsio de Matos Rolim (expresidentes), Luciano Jorge Peixoto, Cristiano Roberto Tatsch, Luiz Carlos de
Almeida Capello, Mnica Messenberg Guimares Jabour Costa, Ivan Dantas
Costa, e Gilberto Leonel de Almeida Velloso
Ementa: Relatrio consolidado de auditoria realizada no INSS com
o objetivo de avaliar a rea de controle de gesto dos bens imveis da
referida autarquia. Constatao de vrias irregularidades na administrao
dos mencionados imveis. Audincia de diversos responsveis. Propostas
de aplicao de multa envolvendo atos praticados em exerccios j julgados
pelo Tribunal. Necessidade de ajuste do trmite processual ao novo
entendimento firmado por meio da Deciso n 1505/2002 Plenrio (Ata n
41). Determinaes. Remessa dos autos ao Ministrio Pblico junto ao
Tribunal e posterior juntada s contas da entidade relativas ao exerccio de
1993. Remessa de cpia do volume principal dos autos 4 SECEX para
exame dos atos relativos a 1997 em conjunto com as contas do INSS atinentes
quele exerccio. Envio de cpia da deliberao ao Ministro de Estado da
Previdncia e Assistncia Social, Presidncia do INSS e Secretaria
Federal de Controle Interno.
RELATRIO
Cuidam os autos de relatrio consolidado de auditoria realizada no Instituto
Nacional do Seguro Social - INSS, sob a coordenao da ento 7 SECEX, unidade
tcnica anteriormente responsvel pelo exame das contas da referida autarquia,
competncia atualmente atribuda 4 SECEX. Os trabalhos foram efetuados com a
185
finalidade de acompanhar a gesto dos bens imveis daquele Instituto em todo o

territrio nacional, em obedincia Deciso Plenria n 264/97 (Ata n 17).
Para cumprimento da referida deciso, foram realizadas auditorias em todos os
Estados da Federao e tambm no Distrito Federal, tendo sido os trabalhos
direcionados para os seguintes itens de verificao:
a) alienaes;
b) locaes de imveis de propriedade do INSS a terceiros;
c) locaes de imveis de terceiros;
d) incorporaes de imveis ao patrimnio da autarquia;
e) cesses a terceiros;
f) critrios para estipulao de reserva tcnica de imveis;
g) controle sobre o estado de conservao dos imveis e sobre a regularizao
jurdica dos mesmos;
h) concesses de imveis funcionais;
i) reformas e manutenes;
j) controle sobre as receitas apuradas com bens imveis.
Os relatrios produzidos pelas Secretarias de Controle Externo constam dos
volumes e anexos que tramitam junto a este.
O relatrio elaborado pela SECEX/AL (TC 200.205/1997-8), encaminhado
separadamente ao Relator, j foi apreciado pela 1 Cmara deste Tribunal, na Sesso
de 18.11.97, Relao n 48/97 do Gabinete do Ministro Iram Saraiva, inserida na Ata n
41/97, ocasio em que foram feitas as seguintes determinaes autarquia em tela:
a) agilizar a regularizao dos imveis constantes dos terrenos localizados
na avenida Edgar de Ges Monteiro, quadra F, lotes 3, 4, 5 e 6; rua Tamandar,
quadra b, lotes 9 e 10; prolongamento da rua Manaus, quadra A, lotes 1, 2 e 3,
quadra B, lotes 7 e 8, todos no bairro do Prado Macei/AL, com processos na
Justia Federal de Alagoas arquivados;
b) regularizar a ocupao de sala no edifcio-sede, pela Telecomunicaes
de Alagoas S.A. TELASA;
c) regularizar junto SPU os imveis da entidade, de acordo com o previsto
no Decreto n 99.672, de 26.11.91; IN/DPU n 12, de 26.11.91; e Norma de Execuo
Conjunta DPU/DTN n 22, de 22.11.91; e
d) agilizar o remembramento dos lotes onde j foram construdos os Postos de
Benefcio Jatica I e Jatica II/Ncleo de Reabilitao Profissional, junto Prefeitura
Municipal de Macei, bem como a casa do Loteamento Caiara e, posteriormente, no
Cartrio e na SPU.
Por sua vez, a SECEX-CE, aps realizar as audincias dos responsveis sobre
as ocorrncias verificadas, encaminhou o processo diretamente ao Relator, tendo
sido os autos apreciados pela Primeira Cmara na Sesso de 27.04.99 (Relao n 15/
99, Ata n 23/99), oportunidade em que, entre outras medidas, foi determinada a
juntada do processo s contas do INSS relativas ao exerccio de 1997.
No tocante s demais auditorias realizadas, as principais irregularidades
detectadas durante a execuo dos referidos trabalhos fiscalizatrios foram motivo
186
de audincia dos responsveis envolvidos, autorizada pelo ento Relator, conforme

despacho fl. 106 do volume principal, sendo que as Secretarias de Controle Externo
Estaduais promoveram as audincias relativas s respectivas representaes do INSS
e a ento 7 SECEX procedeu s medidas saneadoras relativas ao Distrito Federal,
nos termos a seguir transcritos do mencionado relatrio consolidado.
I - Ocorrncias relativas ao Distrito Federal, as quais ensejaram as audincias
dos responsveis a seguir indicados, pelas irregularidades apontadas:
3.a) Sr. Cesar Eugnio Gasparin, ex-Presidente do INSS, em virtude de a
Resoluo INSS n 171, de 30.08.93, de sua lavra, ter previsto no modelo de edital
padronizado para a alienao de bens imveis institudo pelo artigo 16, contido
em seu anexo, que os preos mnimos de venda dos imveis permaneceriam
constantes, em cruzeiros reais, no perodo compreendido entre o ms da avaliao
e o da abertura da licitao, causando prejuzos aos cofres do Instituto em diversas
alienaes e contrariando o item 04 da IN/SPU n 01/09, de 28.02.93;
3.b) Sr. Cesar Eugnio Gasparin, em virtude de a Resoluo INSS n 171/93
ter admitido que as propostas vencedoras das compras de imveis do INSS ficassem
congeladas, inexistindo a previso de atualizao dos seus valores at as datas
das lavraturas das escrituras, em um ato antieconmico para o INSS e
desrespeitando os incisos XXI do artigo 37 da Constituio Federal e XI do artigo
40 da Lei n 8.666/93;
3.c) Sr. de Matos Rolim, ex-Presidente do INSS, por ter estabelecido, por
meio da Resoluo INSS/PR n 370, de 19.06.96, no item 7.2.1 do Anexo II Edital
de Alienao de imveis, que, na ausncia de licitantes, os imveis poderiam ser
alienados diretamente aos seus ocupantes, sem a necessidade de se comprovar o
prejuzo em repetir o processo, contrariando o inciso V do artigo 24 da Lei n
8.666/93 e a Deciso Plenria TCU n 517/92, Sesso de 04.11.92, Ata n 50/92,
fato este que tambm poderia ensejar a aplicao da multa prevista no inciso VII
do art. 220 do Regimento Interno;
3.d) Sr. Crsio de Matos Rolim, Presidente do INSS, por ter estabelecido, na
Resoluo INSS/PR n 370/96, que no existiria clusula de atualizao dos valores
das propostas vencedoras at lavrarem-se as escrituras, em desacordo com os
incisos XXI do artigo 37 da Constituio Federal e XI do artigo 40 da Lei n 8.666/
93;
3.e) Sr. Chefe do Ncleo Executivo de Administrao Patrimonial no Distrito
Federal - NEAP, Arnaldo Nogueira de Lima, em virtude de no se ter efetuado a
reviso das taxas de ocupao em 23.01.95, data em que foi feito o reajuste geral
dos servidores pblicos, descumprindo-se o artigo 16 da Lei n 8.025/90;
3.f) Chefes do NEAP no perodo de 1994 a 1997, Srs. Vainer Cosme Augusto
de Oliveira e Arnaldo Nogueira de Lima, em virtude da execuo de despesas de
condomnio relativas a imveis residenciais do INSS, localizados no Bloco D da
SQN 310 e no Condomnio Napoleo de Queiroz da AOS 04, que estavam ocupados,
em desrespeito alnea c do inciso I do artigo 15 da Lei n 8.025/90;
187
3.g) Sr. Arnaldo Nogueira de Lima, Chefe do NEAP, em virtude do INSS no

ter cessado as permisses, para o uso de imveis residenciais, dos inadimplentes
nas taxas de ocupao, descumprindo-se o inciso X do artigo 16 do Decreto n
980/93;
3.h) Srs. Luciano Jorge Peixoto, Cristiano Roberto Tatsch, Luiz Carlos de A.
Capella, Mnica Messenberg Guimares Jabour Costa, Ivan Dantas Costa e
Gilberto Leonel de Almeida Velloso, Diretores de Administrao Financeira nos
exerccios de 1992 at julho de 1997, sobre a falta de contabilizao diria, mensal
ou at mesmo semestral dos valores referentes s vendas de imveis de propriedade
do INSS;
3.i) Srs. Crsio de Matos Rolim e Raul Christiano de Sanson Portella,
Presidente e Diretor de Administrao Patrimonial do INSS, respectivamente, pela
ausncia de mecanismos de controle que permitissem, ao Instituto, conciliar os
repasses efetuados pela Caixa Econmica Federal com o que vinha sendo
arrecadado por aquele agente, a fim de que se assegurasse o fiel cumprimento do
Contrato INSS/SEP n 04/93, tendo em vista o pronunciamento oriundo da
Coordenao-Geral de Engenharia e Patrimnio no Ofcio INSS/DAP/CGEP n
278, de 02 de outubro de 1997;
3.j) Sr. Raul Christiano de Sanson Portella, Diretor de Administrao
Patrimonial do INSS, a respeito da cobrana de taxas de ocupao inferiores a
dois milsimos dos valores de avaliao dos imveis, em desconformidade com o
caput do artigo 14 do Decreto n 980/93.
Analisando as razes de justificativa apresentadas, o Analista da ento 7
SECEX consignou o seguinte:
4. O Sr. Raul Portella, no intuito de apresentar suas justificativas acerca
das ocorrncias relatadas nos itens 3.i e 3.j, enviou a documentao em destaque
nas fls. 155 a 164. As explicaes do Sr. Crsio Rolim acerca do item 3.i foram as
mesmas (fls. 189 e 190).
4.1. No que se refere ao item 3.i, consideramos que as informaes prestadas
foram satisfatrias, tendo os gestores conseguido esclarecer as medidas que foram
adotadas na tentativa de se implementar mecanismos de controle adequados.
4.2. A respeito do item 3.j, o Sr. Raul Portella tenta argumentar que a
cobrana est dentro da legislao vigente, expondo a interpretao jurdica no
sentido da existncia, no caso das autarquias, apenas de um limite mnimo de um
milsimo do valor do imvel para a cobrana da taxa de ocupao.
4.2.1. Entendemos que o poder do INSS de gerir seu patrimnio, descrito no
artigo 4 do Decreto n 980/93, e que por sinal faz parte da prpria definio da
natureza jurdica das autarquias, no significa que exista autonomia para a fixao
de percentual diferente do estabelecido naquele mesmo texto legal, a ser cobrado
dos ocupantes de imveis residenciais pertencentes Unio. Essa questo, inclusive,
j foi considerada sob esse aspecto no item II.10.1.2 do Relatrio. O responsvel
em destaque, portanto, no trouxe nenhum elemento novo aos autos.
188
4.2.2. Julgamos, contudo, que seria por demais rigoroso a aplicao de

multa em virtude de tal fato, visto que ele decorre da orientao requisitada junto
SAF. Essa apreciao, por outro lado, no invalida a determinao j sugerida
no item B.5.5 do Relatrio de Auditoria, fl. 92.
5. O Sr. Arnaldo Nogueira de Lima, respondendo aos questionamentos
listados nos itens 3.e, 3.f e 3.g, encaminhou o Ofcio juntado s fls. 169,
juntamente com a cpia de documentao anexada s fls. 170 a 185.
5.1. No que se refere falta de reviso dos valores das taxas de ocupao
dos imveis, citada no item 3.e, o Sr. Arnaldo Lima aponta, de maneira correta, os
seguintes dados:
a) a competncia para a fixao dos valores das taxas de ocupao dos
imveis era da Diretoria de Administrao Patrimonial, inexistindo, portanto,
responsabilidade de sua parte;
b) em 11.05.95, o Ncleo de Administrao Patrimonial havia formalizado
processo (35000.003945/95-57), buscando providenciar, junto ao setor de
engenharia daquele Instituto, a necessria reviso dos valores das taxas de
ocupao.
5.1.1. Ante o exposto, julgamos que o Sr. Arnaldo Lima no deve ser
responsabilizado pela irregularidade em exame. Todavia, a existncia dela no foi
contestada, comprovando-se apenas ser de autoria dos Diretores de Administrao
em exerccio desde 24.01.95. Assim sendo, sugerimos que seja solicitado o
pronunciamento dos mesmos acerca da questo, bem como cpia do processo
citado no item 5.1.b desta instruo, com a finalidade de se detectarem as razes
de at 20.01.99, data das informaes do prprio Sr. Arnaldo Lima, no ter sido
efetuada a reviso exigida legalmente.
5.2. A respeito do apontado no item 3.f, o Sr. Arnaldo limita-se a descrever
as situaes em que o INSS arca com despesas de condomnios referentes a bens
imveis de sua propriedade ocupados por terceiros (pendncia judicial ou despesas
extraordinrias de reformas, benfeitorias, etc.), mas, contudo, sem apresentar
qualquer documento que comprove a ocorrncia de tais fatos geradores.
5.2.1. O item II.10.1.4. do Relatrio, fls. 54 e 55, atesta as realizaes dessas
despesas indevidas, autorizadas pelo Sr. Arnaldo Lima, cabendo,
conseqentemente, a rejeio de seu pronunciamento.
5.2.2. Nas fls. 280 e 281, constata-se a realizao da audincia do Sr. Vainer
Oliveira, relativa a mesma ocorrncia, por meio de Edital publicado em 31.01.2000,
visto que aquele ex-gestor no havia sido localizado. Decorrido o prazo concedido,
o mesmo no se manifestou nos autos. Nessa situao, deve ser considerado revel
por este Tribunal, atendendo-se ao preceituado no 3 do artigo 12 da Lei
Orgnica, alm de co-responsvel pelo registrado anteriormente no item 3.f.
5.3. Com referncia ao relatado no item 3.g, alegou-se que teriam
acontecido atrasos, nas consignaes, por parte dos rgos onde os ocupantes
estavam em exerccio. O Sr. Arnaldo no traz nenhum documento relativo ao perodo
(1997) em que foram verificadas as inadimplncias, listadas no item II.10.1.1 do
189
Relatrio (fls. 51 a 53). Tambm no exibe nenhum elemento demonstrando que as

consignaes nos salrios dos ocupantes de imveis, no total de quatorze,
praticadas em dezembro de 1998, tenham alguma relao com os bens ocupados
por inadimplentes (no total de vinte), listados na fl. 52. Continuou sem comprovar,
ainda, os pagamentos das taxas de ocupao dos vinte imveis, o que j havia sido
solicitado desde a poca dos trabalhos de auditoria.
5.3.1. Assim sendo, as peas processuais existentes nestes autos tornam
evidente a responsabilidade do Sr. Arnaldo Lima, de acordo com o registrado no
item 3.g desta instruo.
6. O Sr. Crsio Rolim, por meio do Ofcio INSS/PR n 39/99, fls. 186 a 192,
respondeu a sua audincia. J tendo o item 3.i sido analisado nos itens 4. e 4.1
desta instruo, resta o exame do mencionado nos itens 3.d e 3.c.
6.1. No que diz respeito ao fato mencionado no item 3.d, o Sr. Crsio Rolim
faz as seguintes explicaes:
a) na poca em que a referida Resoluo foi editada (junho de 1996), o pas
apresentava estabilidade monetria, e os valores dos imveis que estavam sendo
alienados no sofriam oscilaes, tornando as atualizaes desnecessrias;
b) em face da retrao do mercado imobilirio no perodo examinado, as
atualizaes tornavam-se inviveis, pois afastariam possveis compradores;
c) de acordo com o artigo 19 da Resoluo n 370/96, o valor da avaliao
inicial podia, quando o mercado permitisse, sofrer atualizao at a data da
escritura.
6.1.1. Quanto ao ltimo argumento, embora verdadeiro, nada acrescenta
ao assunto, visto que o referido artigo 19 trata da atualizao do valor da avaliao
do imvel, ao passo que a audincia questiona a falta de correo do valor da
proposta vencedora at a data da lavratura da escritura do negcio. O Sr. Crsio
Rolim, por conseguinte, no demonstra que a norma editada respeita os incisos
XXI do artigo 37 da Constituio Federal e XI do artigo 40 da Lei n 8.666/93.
6.1.2. Tambm discordamos da segunda explicao. A atualizao da oferta
vencedora, alm de prevista legalmente, apenas mantm o valor efetivo da proposta
vencedora, logo, s afasta os compradores dispostos a adquirir unicamente imveis
que estivessem com preos subavaliados. Tambm no apresenta nenhum dado que
possa atestar a situao aventada sobre o mercado imobilirio.
6.1.3. Reconhecemos que a primeira justificativa, do ponto de vista da
racionalidade econmica, razovel. Realmente, no contexto inflacionrio do
perodo em questo, iniciado em junho de 1996, se as escrituras no demorassem
tempo excessivo para serem feitas, as propostas conseguiriam manter, sem maiores
prejuzos, seus valores reais. Ocorrendo essa hiptese, o que nem sempre acontece,
a ilegalidade poderia, eventualmente, ser considerada de menor gravidade.
6.1.4. Em vista do que foi analisado nos itens 6.1 a 6.1.3, todavia, acreditamos
que o Sr. Crsio Rolim deve ser responsabilizado pela ocorrncia descrita no item
3.d.
190
6.2. No tocante ao item 3.c, o Sr. Crsio Rolim demonstra que, alm do
prembulo do modelo de Edital mencionar a obedincia aos procedimentos da Lei
n 8.666/93, o artigo 31 da Resoluo n 370/96 estipula que sejam seguidos os
atos e condies previstos no inciso V do artigo 24 da Lei n 8.666/93. Assim sendo,
as justificativas devem ser acatadas nesse caso especfico, tendo em vista a norma
editada estar de acordo com o Estatuto Licitatrio.
6.2.1. Por outro lado, como se constata no item II.1.1.2. do Relatrio (fls. 17
a 19), resta a pendncia de no ter sido seguido o inciso V do artigo 24 da Lei n
8.666/93, em alguns processos de alienaes. O Sr. Crsio Rolim conseguiu
patentear que isso no ocorreu em decorrncia da norma de sua autoria.
6.2.2. Na realidade, ao assinar o Edital da venda dos imveis, o NEAP
limitou-se a transcrever os termos do modelo contido na Resoluo, esquecendo-se
de harmoniz-los com o restante do texto daquela norma interna do INSS.
6.2.3. Afigura-nos excessivamente rigoroso buscar a manifestao do Chefe
do NEAP, Sr. Aurlio Lima, a respeito do fato em destaque. Trata-se, claramente, de
uma falha compreensvel de ocorrer naquele mbito, visto ser, poca, um modelo
estipulado pela prpria Presidncia do Instituto, o que gerou a presuno de
tratar-se de uma orientao interna completa, contendo todos os elementos legais
exigveis.
7. Com relao ao item 3.h, o Sr. Gilberto Velloso fez pronunciamento por
meio da documentao apensada s fls. 193 a 195.
7.1. O Sr. Gilberto Velloso, aps uma descrio da forma de arrecadao e
contabilizao da receita proveniente da alienao de imveis, argumenta que os
atrasos foram por causa de erros da Caixa Econmica Federal (CEF), e tambm da
Dataprev. Lembra ainda que, no exerccio de 1992, os lanamentos foram
prejudicados porque somente naquele ano o INSS foi integrado ao SIAFI.
7.1.1. No podemos aceitar essas alegaes. No que se refere a erros de
outras entidades, no se ofertou nenhuma novidade aos autos, visto que essa
alegao j foi sobejamente analisada e recusada no item II.12.3 do Relatrio (fls.
64 a 77), inexistindo razes para a no-contabilizao, ainda que mensal, das
receitas.
7.1.2 Quanto ao problema da integrao com o SIAFI em 1992, tambm no
podemos acatar as justificativas. Independentemente do sistema contbil adotado
naquela oportunidade, evidentemente j existia a obrigao legal de se fazerem os
lanamentos devidos.
7.1.3. O Sr. Luciano Jorge Peixoto, por seu turno, menciona os mesmos
motivos que o Sr. Gilberto Velloso, fls. 203 a 205, portanto tambm devem ser
rejeitados os seus esclarecimentos. O mesmo ocorre, ainda, com o Sr. Ivan Costa,
como se pode verificar nas fls. 244 a 247.
7.2. A Sra. Mnica Guimares e o Sr. Luiz Carlos Capella, ao atenderem a
audincia, forneceram informaes idnticas, anexadas s fls. 221/230 e 231/240,
respectivamente.
191
7.2.1 Aps descreverem o funcionamento da arrecadao de receitas com a

alienao de imveis, argumentam inicialmente que, no perodo em que estiveram
chefiando a Diretoria de Administrao Financeira do INSS, entre maio de 1993 e
maro de 1995, no houve o recebimento de tais receitas, e, em conseqncia, no
poderia ter havido qualquer tipo de contabilizao.
7.2.1.1. A afirmao inverdica e, como sugesto para poupar o trabalho
de se confirmar isso nos dados registrados exaustivamente no Relatrio de Auditoria,
basta ver as planilhas de arrecadao, enviadas pelos outros responsveis, que da
mesma forma exerceram a titularidade daquela Diretoria, fls.195, 205 e 247.
7.2.2. Posteriormente, tentaram culpar a CEF pela ausncia de
contabilizao. Conforme mencionado no item 7.1.1, essa hiptese foi estudada e
recusada no Relatrio, permanecendo rejeitado esse pretexto, visto que no
consegue legitimar a situao contbil catica descrita nas fls. 64 a 84.
7.3. Esgotando a discusso acerca dessa situao irregular, o Sr. Cristiano
Taschi, aps solicitar prorrogao de prazo (fls. 149 a 154), no que foi atendido,
no fez qualquer alegao de defesa. Portanto deve ser considerado revel, nos
termos do 3 do artigo 12 da Lei Orgnica desta Corte de Contas.
8. O Sr. Cesar Eugnio Gasparin, com o intuito de responder aos
questionamentos apontados nos itens 3.a e 3.b desta instruo, remeteu os
esclarecimentos contidos nas fls. 261 a 269, alm dos anexos das fls. 270 a 276.
8.1. No que se refere ao item 3.a, o Sr. Cesar Gasparin faz as seguintes
colocaes:
a) a Resoluo INSS n 171/93 possibilitava, por intermdio do seu item 20,
a critrio da Administrao, atualizar os valores das avaliaes, e orientava que
cabia Diretoria de Administrao Patrimonial regulamentar os dispositivos
daquela norma;
b) por ter sido assessorado, na edio da Resoluo em destaque, pela
Diretoria de Administrao, pela Coordenao Geral de Engenharia e Patrimnio
e pela Diviso de Engenharia de Avaliaes e Estudos Especiais, requer que os
responsveis poca por essas unidades tambm sejam ouvidos subsidiariamente;
c) o item 8 daquela Resoluo definia que nova avaliao, que s poderia
ser feita antes da publicao do edital, seria imprescindvel sempre que surgissem
novos valores no mercado imobilirio;
d) o item 8.3 da IN/SPU n 01/93 dava carter apenas facultativo ao uso de
indicadores para a expresso do valor dos imveis;
e) os valores, a serem buscados por meio da citada Instruo Normativa,
eram os que fossem os mais prximos possveis dos praticados no mercado, sendo
que, na poca, existia um mercado recessivo, o que prejudicava o uso de indexadores;
f) as Superintendncias estaduais poderiam modificar o Edital-Padro,
desde que submetendo-o apreciao da Direo-Geral, segundo o item 17 da
Resoluo n 171/93;
g) cabia aos dirigentes estaduais aprovarem os valores das avaliaes
definidos nos editais, de acordo com os itens 12 e 19 da mesma Resoluo;
192
h) o item 20 da Resoluo facultava, e somente nos casos recessivos, a noutilizao de indexador;

i) o item 22.2 da Resoluo definia que os representantes da classe dos
beneficirios deveriam se manifestar sobre cada avaliao.
8.1.1 Entendemos que tais explicaes no elidem a responsabilidade pelas
alienaes danosas aos cofres do INSS. As justificativas contidas em algumas alneas
do subitem anterior at mesmo corroboram o carter irregular da Resoluo em
exame, no caso das letras a, c e h. Afirmamos isso porque a IN/SPU n 01/93
exige (itens 4.1 a 4.3) a atualizao dos valores obtidos pelas avaliaes, ao passo
que os itens 8 e 20 daquela Resoluo do INSS criam excepcionalidades no
previstas na orientao da SPU.
8..1.2. No caso do item 8.3 da citada IN, lembrado na letra d, claramente
trata-se apenas de uma orientao, de natureza formal, a respeito da forma de
exibio dos valores, estando portanto em perfeita harmonia jurdica com o captulo
4 do mesmo texto;
8.1.3. A respeito de um eventual mercado recessivo afastar interessados,
quando adotados valores indexados, lembramos que esse tipo de desculpa j foi
rejeitado no item 6.1.2. desta instruo. Alm disso, uma inverdade que na poca
o mercado estava retrado, ao contrrio, estava se recuperando da recesso
provocada pelo denominado Plano Collor. Isso pode ser verificado pelas
variaes da Unidade Padro de Financiamento que aconteceram naquela fase
das alienaes, citadas nos itens II.1.1.1, II.1.2.1, II.1.3.1, II.1.4.1, II.1.5.1, II.1.7.1,
II.1.8.1, II.1.9.1, II.1.10.1, II.1.11.1, II.1.12.1, II.1.14.1, II.1.15.1, II.1.16.1, II.1.18.1 e
II.1.19.1, fls. 14 a 17 e 20 a 27, visto que o prprio responsvel, por meio do item 8
da Resoluo de sua autoria, reconheceu a adequabilidade daquele indicador
como indexador do valor dos bens imveis.
8.1.4 Nas letras g e i esto contidas questes sem nenhuma importncia
para a anlise da irregularidade, j que no se est discutindo os valores iniciais
das avaliaes, mas a falta da obrigatria atualizao.
8.1.5. Por fim, como se constata nas letras b e f, o Sr. Cesar Gasparin tenta
dividir a responsabilidade pelas vendas por valores indevidos com outros
responsveis. Discordamos desse posicionamento. Se considerarmos que, das 27
Unidades executoras das vendas, em 16 foram detectadas negociaes danosas ao
seguirem as regras da Resoluo 171/93, alm de outros Estados em que,
eventualmente, isso tambm aconteceu mas acabou no sendo descoberto nos
trabalhos de auditagem, fica cristalino que aquela norma, cuja responsabilidade
pela existncia no mundo jurdico unicamente daquele ex-gestor, efetivamente fez
com que as vendas fossem conduzidas com preos subavaliados.
8.2. Com relao ocorrncia do item 3.b, so feitos os seguintes
comentrios, em que so repetidas algumas das alegaes tratadas nos itens 8.1 a
8.1.5 desta instruo:
a) o item 20 da Resoluo INSS n 171/93 possibilitava, a critrio da
Administrao, atualizar o valor da avaliao at a lavratura da escritura, e a
193
Diretoria de Administrao Patrimonial regulamentaria os dispositivos daquela

norma;
b) requer que, por ter sido assessorado, com a finalidade de se fazer a
edio da Resoluo em destaque, pela Diretoria de Administrao, pela
Coordenao Geral de Engenharia e Patrimnio e pela Diviso de Engenharia de
Avaliaes e Estudos Especiais, os responsveis poca por essas unidades tambm
sejam ouvidos subsidiariamente;
c) o item 8.3 da IN/SPU n 01/93 dava carter apenas facultativo ao uso de
indicadores para expressar o valor dos imveis;
d) os valores a serem buscados por meio da supracitada Instruo Normativa
so os mais provveis do mercado, por meio da oferta e procura, e na poca existia
um mercado recessivo, o que prejudicava o uso de indexadores.
8.2.1. Pelas mesmas razes comentadas nos subitens 8.1.1 a 8.1.3 e 8.1.5,
entendemos que devem ser recusadas as justificativas tambm neste caso. A nica
diferena que, se antes se estava examinando a desobedincia Instruo
Normativa da SPU, agora se verifica o desrespeito da exigncia feita pelos incisos
XXI do artigo 37 da Constituio Federal e XI do artigo 40 da Lei n 8.666/93, de
se atualizarem os valores das propostas vencedoras at as assinaturas das escrituras,
provocando a Resoluo em destaque novos resultados antieconmicos.
II - Ocorrncias relativas aos Estados da Federao, as quais ensejaram as
audincias dos gestores a seguir indicados, pelas irregularidades apontadas:
10.1) Sr. Jos Pascoal, Superintendente do INSS no Rio Grande do Norte,
a respeito do desaparecimento de oito processos de alienaes (3523200/8436/
93; 8437/93; 8654/93; 6438/93; 8661/93-36; 8667/93-11; 8668/93-84 e 843/93),
realizadas naquele Estado (item II.1.3.1, fls. 20 e 21);
10.2) Sr. Carlos Augusto Guimares de Lima, Superintendente do INSS no
Mato Grosso do Sul, sobre as renovaes dos Contratos de Locao nos 012/96 e
010/96 para R$ 8.960,02 e R$ 3.295,20, respectivamente, com valores superiores
aos das avaliaes, fixadas respectivamente em R$ 4.525,92 e R$ 2.196,00 (item
II.3.2.2, fl. 34);
10.3) Sr Georgett Motta Cavalcante, Superintendente do INSS no Amap,
para o fato de que todos os imveis do INSS nesse Estado estavam pendentes de
regularizao jurdica (item II.7.1.1, fls. 44);
10.4) Sr. Lenidas Bezerra Sobrinho, Superintendente do INSS no Cear,
referente ao pagamento de aluguel de imvel situado na Av. Francisco S, n 2063,
Fortaleza, que estaria invadido e deteriorado (item II.3.4.1, fl. 34);
10.5) Sr. Lenidas Bezerra Sobrinho, Superintendente do INSS no Cear,
quanto no-edificao dos prdios nos 11 (onze) terrenos doados pelas prefeituras
interioranas para a construo de Postos de Arrecadao e Benefcio da
Previdncia;
10.6) Sr. Mrio Csar Martins Fernandez, Superintendente do INSS no Rio
Grande do Sul, a respeito da locao, sem licitao e sem avaliao, do imvel
194
situado na Rua Candiota n 29, Porto Alegre/RS, para particular, descumprindose o caput do artigo 2 da Lei n 8.666/93 (itens II.4.1.1 e II.4.1.2, fl. 40);
10.7) Sr. Mrio Csar Martins Fernandez, Superintendente do INSS no Rio
Grande do Sul, sobre a locao de imveis em pssimo estado de conservao na
cidade de Canoas, embora existissem trs imveis de propriedade do INSS em
estado regular de conservao cedidos para terceiros naquela localidade, e tambm
no Municpio de Vacaria (itens II.3.5.2 e II.3.5.3, fl. 35);
10.8) Sr Snia Regina Carzino Barbosa, Superintendente do INSS no
Paran, a respeito da cesso a ttulo gratuito, de uma rea de 20.000,00 m2,
situada no bairro Jardim Botnico, para a Associao dos Servidores da Previdncia
Social, em desacordo com o inciso III do art. 1 do Decreto n 99.509, de 05.09.90
(item II.2.6.1, fl. 31);
10.9) Sr. Isaac Ramiro Bentes, ex-Superintendente do INSS no Par, devido
renovao do contrato de locao do imvel situado na Praa Magalhes, 211Reduto, em Belm, com dispensa indevidamente baseada no inciso X do art. 24 da
Lei n 8.666/93 (item II.3.6.2, fl. 36);
10.10) Sr. Jackson Luiz Santos Vasconcelos, Superintendente do INSS no
Estado do Rio de Janeiro, acerca da no-entrega do Processo n 35301.58290/89,
referente alienao de imvel anulada, que havia sido solicitado pela Equipe de
Auditoria da SECEX/RJ, sob pena de sofrer a sano prevista no inciso VI do
artigo 58 da Lei n 8.443/92 (item II.1.13.3, fl. 25);
10.11) Srs. Benedito Cerqueira Seba, ex-Superintendente do INSS no Mato
Grosso, e Evaristo Roberto Vieira, atual Superintendente, pela locao de imvel
de terceiros em Barra do Garas por valor superior ao da avaliao (item II.3.9.1,
fl.37);
10.12) Sr Ftima Clementina de Lara Pinto, Superintendente-Substituta
do INSS no Mato Grosso, pela renovao de locao de imvel, localizado em
Barra do Garas, com dispensa de licitao e sem avaliao prvia, em desacordo
com o inciso X do art. 24 da Lei n 8.666/93 (item II.3.9.2, fl.37);
10.13) Sr. Afonso Ligrio de Faria, Superintendente do INSS em Minas
Gerais, a respeito da manuteno, na cidade de Bom Despacho/MG, de dois imveis
diferentes alugados com a mesma finalidade (item II.3.11.2, fl. 38);
10.14) Sr. Afonso Ligrio de Faria, sobre a locao de imvel de terceiros
em Caratinga/MG, por meio do Processo n 35097.014857/95-12, que permaneceu
desocupado entre 01.06.96 e 12.01.97 (item II.3.11.3, fl. 38);
10.15) Sr. Afonso Ligrio de Faria, sobre os motivos de no serem promovidas,
por parte do INSS, as aes de reintegrao de posse da grande quantidade de
imveis, de propriedade do Instituto no Estado de Minas Gerais, que estavam
invadidos (item II.7.4.1, fl. 45);
10.16) Sr. Afonso Ligrio de Faria, pelo fato de os seguintes imveis que, ou
no eram utilizados pelo INSS, ou no possuam justificativa para serem mantidos
como reserva tcnica, no terem sido colocados venda como determina a Lei n
7.787/89 (item II.1.16.2, fl. 26):
195
a) terreno-gleba em Ipatinga;
b) terreno na Rua Padre Eustquio, em Belo Horizonte;
c) terreno na Av. Getlio Vargas, em Joo Monlevade;
d) imveis em So Joo Del Rei e Joo Pinheiro indevidamente mantidos na
Reserva Tcnica.
10.17) Sr. Francisco Oliveira Ramos, Superintendente do INSS no
Maranho, a respeito do pagamento superior ao servio executado, em desacordo
com a Lei n 8.666/93, em favor da Construtora Presidente Ltda., em virtude da
reforma do edifcio Joo Goulart, localizado na Av. Dom Pedro II, uma vez que a
empresa tinha executado 80,14% da obra e recebido 88,14% do montante de
recursos contratado (item II.6.1.1, fl. 44);
10.18) Sr. Francisco Oliveira Ramos, Superintendente do INSS no
Maranho, acerca da ausncia dos comprovantes de pagamento dos aluguis,
desde 1996, relativos aos imveis de propriedade do INSS locados a terceiros,
constantes dos processos n os 35078.001078/94-12, 35078.018170/93-59,
35078.000362/96-42 e 35078.000176/94-04 (item II.4.2.1, fl. 40);
10.19) Sr. Laerte Horta, Superintendente do INSS em So Paulo, a respeito
da compra de 09 (nove) imveis no exerccio de 1997, localizados na Rua
Bartolomeu, n 99, na Cidade de Santos, estando 4 (quatro) vagos e 5 (cinco)
invadidos, em desrespeito Lei n 7.787/89 (item II.5.3.1, fl. 42);
10.20) Sr. Laerte Horta, Superintendente do INSS em So Paulo, a propsito
da locao de imvel situado na Rua Prudente de Morais, n 512 - Bebedouro - So
Paulo, sem avaliao prvia, em desrespeito ao inciso X do art. 24 da Lei n 8.666/
93 (item II.3.12.3, fl. 39);
10.21) Sr. Laerte Horta, Superintendente do INSS em So Paulo, sobre a
locao de imvel de terceiros (processo n 353661002082/95-61), por prazo
indeterminado, infringindo o artigo 57 da Lei n 8.666/93 (item II.3.12.2, fl. 39);
10.22) Sr. Jos Ferreira Marinho, Presidente da Comisso de
Desimobilizao de Imveis no Amazonas, a respeito da incluso da Sra. Martha
Machado Campos como adquirente do imvel localizado na Rua Cerejo Cruz, 09,
Mecejana, por intermdio do Processo n 35011.011.616/93-16, uma vez que no
havia proposta registrada para este imvel na Ata de Abertura das Propostas, e
tambm que no Despacho de Homologao no constava qualquer meno sobre
essa venda (item II.1.19.2, fls. 27 e 28);
10.23) Sr Maria Fernanda Brito do Amaral, Superintendente do INSS no
Piau, acerca dos seguintes pontos:
a- descumprimento da Lei n 7.787/89, em seu 2 do artigo 17, por existir
grande quantidade de imveis no alienados pela falta de regularizao da situao
dominial. Destaque-se que, de 01/01/91 at 30/06/9, o INSS/PI s vendeu dois
imveis nos seus diferentes planos de desimobilizao (item II.7.6.1, fl. 46);
b- inexistncia, no processo, dos comprovantes dos pagamentos referentes
ao rateio de despesas com gua, luz, vigilncia, limpeza, etc., relativos a imveis
locados pela Prefeitura Municipal de Teresina/PI;
196
c- relatrio sobre o estado de conservao dos imveis pertencentes ao

INSS/PI desatualizado e incompleto, com todos os bens caracterizados como em
estado de conservao ruim, o que no era condizente com a realidade;
10.24) Sr Maria do Perptuo Socorro Oliveira Santos, Superintendente do
INSS no Acre, em virtude da locao de imvel em 01.02.96 com dispensa de
licitao, situado na Rua Desembargador Tvora n 22 - Cruzeiro do Sul/AC, sem
que tivesse ocorrido a prvia avaliao, em desrespeito ao inciso X do art. 24 da
Lei n 8.666/93 (item II.3.7.1, fl. 36);
10.25) Sr. Jackson Luiz Santos Vasconcelos, Superintendente do INSS no
Rio de Janeiro, sobre a cesso do imvel, situado na Rua Feliciano Sodr, 154, em
So Gonalo, para o SINDSPREV, embora, naquela localidade, o INSS locasse
imveis de terceiros para servir de arquivo geral, ocasionando nus ao Instituto
(item II.3.8.1, fls. 36 e 37).
Os responsveis ofereceram razes de justificativa, as quais receberam a anlise
das respectivas SECEX, tenda a unidade que efetuou a consolidao apresentado os
seguintes comentrios:
11. Com referncia ao apontado no item 10.1 desta instruo, a Secex/RN
conseguiu esclarecer a situao, identificando as posies dos processos que
estariam desaparecidos, fazendo os exames cabveis e propondo as medidas
saneadoras para as situaes encontradas.
12. Como se constata nas fls. 416 a 421 do TC 930.323/1998-0, a Secex/MS
realizou audincia sobre o fato descrito no item 10.2, tendo acatado as justificativas
apresentadas, com o que concordamos.
13. Aps a realizao da audincia mencionada no item 10.3, e tambm de
diversas diligncias, a Secex/AP emitiu o parecer contido nas fls. 250 a 258 do TC
775.133/1997-3, em que acata as justificativas da Sra. Georgett Cavalcante, alm
de propor adequadas determinaes na concluso (fls. 257 e 258) daquele
processo.
14. A Secex/CE realizou as audincias sobre as ocorrncias relacionadas
nos itens 10.4 e 10.5. Contrariando o Despacho proferido nas fls. 106 pelo Exm
Ministro-Relator destes autos, no encaminhou diretamente o TC 275.328/97-0
para esta 7 SECEX, processo esse j julgado pela Primeira Cmara deste Tribunal
(Relao n 15/99, Ata n 13/99, Sesso de 27/04/99), que determinou, entre outros
pontos, a juntada do mesmo s contas de 1997 do INSS. Diante disso, no se
apresentar determinao, nestes autos, ao INSS no Cear.
15. Em relao ao descrito nos itens 10.6 e 10.7, a Secex/RS procedeu
anlise das justificativas e emitiu os pareceres contidos nas fls. 197 a 201 do TC
930.324/1998-6. Aceitou os esclarecimentos sobre o item 10.6 e, tambm, no caso
do item 10.7, quanto ao imvel situado no municpio de Vacaria/RS. A respeito do
imvel localizado em Canoas/RS, a nica pendncia que restou foi a do estado de
conservao ruim do referido bem, sendo, ento, apresentada a determinao
sugerida nas fls. 199 e 200 daquele processo, na qual no vislumbramos nenhum
bice.
197
16. A Secex/PR analisou a audincia objeto do item 10.8, como se verifica

nas fls. 35 a 37 do TC 930.322/1998-3, em que se sugere ao Tribunal a adoo das
seguintes providncias (item 7 da fl. 37):
- determinao, para a Superintendncia do Instituto Nacional do Seguro
Social no Paran, no sentido de que adote providncias para adequar, aos preceitos
do Decreto n 99.509/90, a cesso do imvel em posse da Associao dos Servidores
da Previdncia Social, reexaminando a convenincia de ser mantida a referida
cesso, sendo indispensvel que, para tanto, se obtenha autorizao legal;
- fixe prazo para que a Superintendncia do INSS no Paran transmita a
este Tribunal, o teor das medidas que adotar.
16.1 Manifestamos anuncia com esse encaminhamento oferecido pela Secex/
PR.
17. Nas fls. 333 e 334 do TC 450.268/1997-7 consta o parecer originado da
Secex/PA, relativo s justificativas para o apontado no item 10.9, tendo sido
acatadas por aquela Secretaria, que elaborou no item 7 da fl. 334 daquele processo,
adicionalmente, determinao a ser efetuada ao rgo auditado, para a qual no
temos nenhuma objeo.
18. Em relao audincia relatada nos itens 10.10 e 10.25, a Secex/RJ
registra, nas fls. 611 e 612 do TC 930.325/1998-2, a aceitao das justificativas
apresentadas, alm de fazer proposta de determinao no item 3.3 da fl. 611 daqueles
autos. Consideramos corretos esses entendimentos.
19. A respeito das ocorrncias em destaque nos itens 10.11 e 10.12, a Secex/
MT acatou as justificativas trazidas aos autos, porque concluiu, acertadamente,
serem as falhas unicamente de natureza formal, conforme fls. 536 a 539 do TC
930.318/1998-6.
20. A Secex/MG, por sua vez, efetuou o exame dos questionamentos listados
nos itens 10.13 a 10.16, contido nas fls. 352 a 356 do TC 375.409/1997-1. Embora
a Unidade Tcnica tenha anudo s razes expostas pelo responsvel, foram
propostas determinaes, as quais acolhemos e para as quais apresentaremos
determinaes na proposta final.
21. Tendo analisado a manifestao sobre o descrito nos itens 10.17 e 10.18,
a Secex/MA fez os pareceres das fls. 621 a 624 do TC 350.314/1997-7, por meio dos
quais foram acatadas as justificativas referentes ao item 10.17, mas, no tocante ao
item 10.18, os entendimentos foram divergentes. Consideramos que o mais adequado,
nesse caso, seguir o entendimento do titular daquela Unidade Tcnica, juntado
fl. 624 daquele processo, no sentido de se acolher parcialmente as razes de
justificativas, e determinar prazo para a adoo de medidas cabveis.
22. A Secex/SP procedeu audincia do Sr. Laerte Horta, em virtude do
registrado nos itens 10.19 a 10.21. Entendeu (fls.342 e 343 do TC 930.321/19987) que as explicaes mereciam ser acatadas, com o que estamos de acordo.
23. Com relao ocorrncia registrada no item 10.22, a Secex/AM
adequadamente relatou, como consta nas fls. 263 e 264 do TC 225.254/1997-2,
que inexistiu qualquer tipo de irregularidade no caso em destaque.
198
24. Coube a Secex/PI fazer audincia relativa aos fatos arrolados no item
10.23. Os Pareceres lavrados por aquela Secretaria, fls. 72 a 77 do TC 525.199/
1997-7, concluram pela realizao das determinaes do item 10 da fl. 76 daqueles
autos.
24.1. Registramos nossa aquiescncia com o que consta na letra a (que
seja agilizada a negociao da proposta de compra das 133 casas residenciais
situadas no Conjunto Broder Ville, em Parnaba-PI, com a Prefeitura Municipal de
Parnaba), ressaltando que a proposta sugerida na letra b (que o Servio de
Engenharia e Patrimnio do INSS-PI adote providncias no sentido de
regularizao do relatrio sobre o estado de conservao dos eus imveis) j est
englobada neste Relatrio Consolidado.
25. Finalizando, a Secex/AC examinou o pronunciamento do responsvel
quanto ao relatado no item 10.24, por meio dos pareceres das fls. 123 a 128 do TC
930.320/1998-0, e acatou as explicaes fornecidas, contudo formulou proposta
(fl. 125 daqueles autos), no sentido de que se ...determine Superintendncia do
INSS no Acre, nos termos do art. 31, inciso II, da IN n 09/95-TCU, que observe, em
futuros contratos de locao de imveis, a exigncia de realizao de avaliao
prvia, conforme dispe o art. 24, inciso X, da Lei n 8.666/93. No temos nada a
opor em relao a esse encaminhamento.
Diante de todas as ocorrncias verificadas no curso dos trabalhos realizados
pelas Secretarias de Controle Externo localizadas nos Estados, analisadas em
confronto com as razes de justificativa apresentadas pelos diversos gestores j
identificados e, ainda, tendo em vista as irregularidades verificadas no INSS em
Braslia, o Analista encarregado da consolidao dos fatos props a seguinte proposta
geral de encaminhamento:
A) realizar, nos termos do inciso II do artigo 43 da Lei n 8.443/92, a
audincia dos responsveis abaixo indicados, a fim de que apresentem suas razes
de justificativa acerca da ocorrncia descrita, para efeitos da sano prevista no
inciso III do artigo 58 da Lei n 8.443/92:
- Srs. Diretores de Administrao Patrimonial do INSS a partir de 24/01/95,
em virtude de no se ter efetuado a reviso das taxas de ocupao em 23/01/95,
data do reajuste geral dos servidores pblicos, descumprindo-se o artigo 16 da Lei
n 8.025/90 (itens 5.1 e 5.1.1 desta instruo).
B) diligenciar o Presidente do INSS, com base no artigo 140 do Regimento
Interno deste Tribunal, para que, no prazo de 5 (cinco) dias teis, encaminhe cpia
do processo 35000.003945/95-57, considerado desaparecido.
C) aplicar, individualmente, a sano prevista no inciso III do artigo 58 da
Lei n 8.443/92, aos responsveis indicados, fixando-lhes o prazo de 15 (quinze)
dias, a contar da notificao para que comprovem perante o Tribunal (art. 165,
inciso III, alnea a do Regimento Interno), o recolhimento da dvida aos cofres do
Tesouro Nacional, atualizada monetariamente a partir do dia seguinte ao trmino
do prazo ora estabelecido at a data do efetivo recolhimento:
199
C.1. Sr. Cesar Eugnio Gasparin, ex-presidente do INSS, em virtude das

seguintes irregularidades:
C.1.1. a Resoluo INSS n 171, de 30.08.93, de sua lavra, previa no modelo
de edital padronizado para a alienao de bens imveis institudo pelo artigo 16,
contido em seu anexo, que os preos mnimos de venda dos imveis permaneceriam
constantes, em cruzeiros reais, no perodo compreendido entre o ms da avaliao
e o da abertura da licitao, causando prejuzos aos cofres do Instituto em diversas
alienaes e contrariando o item 04 da IN/SPU n 01/09, de 28.02.93 (itens 8.1 a
8.1.5 desta instruo);
C.1.2. a Resoluo INSS n 171/93 admitia que as propostas vencedoras
das compras de imveis do INSS ficassem congeladas, inexistindo a previso das
atualizaes dos seus valores at as datas das lavraturas das escrituras, em um ato
antieconmico para o INSS e desrespeitando os incisos XXI do artigo 37 da
Constituio Federal e XI do artigo 40 da Lei n 8.666/93 (itens 8.2 e 8.2.1 desta
instruo).
2. Sr. Crsio de Matos Rolim, Presidente do INSS, por ter estabelecido, na
Resoluo INSS/PR n 370/96, que no existiria clusula de atualizao dos valores
das propostas vencedoras at as lavraturas das escrituras, em desacordo com os
incisos XXI do artigo 37 da Constituio Federal e XI do artigo 40 da Lei n 8.666/
93 (itens 6.1 a 6.1.4 desta instruo).
3. Senhores Vainer Cosme Augusto de Oliveira e Arnaldo Nogueira de Lima,
chefes do NEAP no perodo de 1994 a 1997, em virtude da execuo de despesas de
condomnio relativas a imveis residenciais do INSS, localizados no Bloco D da SQN
310 e no Condomnio Napoleo de Queiroz da AOS 04, que estavam ocupados, em
desrespeito alnea c do inciso I do artigo 15 da Lei n 8.025/90 (itens 5.2 a 5.2.2
desta instruo).
4. Sr. Arnaldo Nogueira de Lima, Chefe do NEAP, em virtude do INSS no
ter cessado as permisses, para o uso de imveis residenciais, dos inadimplentes
nas taxas de ocupao, descumprindo-se o inciso X do artigo 16 do Decreto n
980/93 (itens 5.3 e 5.3.1 desta instruo).
5. Srs. Luciano Jorge Peixoto, Cristiano Roberto Tatsch, Luiz Carlos de A.
Capello, Mnica Messenberg Guimares Jabour Costa, Ivan Dantas Costa e
Gilberto Leonel de Almeida Velloso, Diretores de Administrao Financeira nos
exerccios de 1992 at julho de 1997 em razo da falta de contabilizao diria,
mensal ou at mesmo semestral dos valores referentes s vendas de imveis de
propriedade do INSS (itens 7 a 7.3 desta instruo).
D) autorizar, desde logo, nos termos do art. 28, inciso II, da Lei n 8.443/92,
a cobrana judicial das dvidas, caso no atendida a notificao.
E) determinar, em conformidade com o inciso II do artigo 31 da IN/TCU n 09/
95, ao Presidente do INSS, que adote providncias junto a cada unidade da estrutura
do Instituto abaixo indicada, no mbito de suas competncias, de acordo com a
Portaria n 458, de 24.09.92 GM/MPS (fls. 89 a 101 destes autos):
E.1) Auditoria - Geral:
200
- assegure nas informaes contbeis, referentes ao patrimnio imobilirio,

sua exatido e confiabilidade, pois: a) os servios de contabilidade do Instituto
no vm proporcionando o conhecimento da verdadeira composio patrimonial
(Bens Imveis), no tendo sido possvel obter, com preciso e clareza, dados relativos
ao seu patrimnio imobilirio, seja em termos de conhecimento da sua composio,
como da sua situao (art. 85 da Lei n 4.320/64 - itens 02 e 03, letra f da IN/STN
n 08/93); e b)o SIAFI no vem sendo fonte segura e tempestiva de informaes
gerenciais referentes ao aludido patrimnio (IN/DTN n 05/92).
E.2) Diretoria de Administrao Patrimonial:
E.2.1) implemente com eficincia a superviso das aes voltadas para a
qualidade de sua rea de atuao, a fim de que as atividades relacionadas ao
patrimnio imobilirio do INSS usufruam de controle e gerenciamento ativos, de
modo que os registros desse patrimnio e de suas mutaes sejam feitos na extenso
correta, no colocando em risco a sua fidedignidade;
E.2.2) atualize a informatizao dos sistemas de gerenciamento na rea do
patrimnio imobilirio, a fim de que sejam espelhados com preciso as transaes
e os eventos a que se referem;
E.2.3) aperfeioe rotinas e procedimentos a serem observados pelo sistema
de cadastro de imveis, a fim de que as informaes geradas atendam
satisfatoriamente s necessidades do Instituto, possibilitando que os servios de
contabilidade do INSS proporcionem registros da verdadeira composio
patrimonial e da situao de seus bens imveis;
E.2.4) implemente a fiscalizao do patrimnio imobilirio;
E.2.5) atente, nos contratos relativos administrao patrimonial, para o
fato de que tais instrumentos devem ser executados fielmente pelas partes, de acordo
com as clusulas avenadas, a fim de que no exista a necessidade de se ter que
responder pelas conseqncias de sua inexecuo total ou parcial (art. 66, Lei n
8.666/93).
E.3) Diretoria de Administrao Financeira:
E.3.1) faa cumprir as normas legais e regulamentares visando ao
gerenciamento do sistema contbil, observando-se que o SIAFI no vem sendo
fonte segura e tempestiva de informaes gerenciais referentes ao patrimnio
imobilirio do INSS e s suas alienaes (IN/DTN n 05/92);
E.3.2) atente para a consistncia dos dados contbeis dos eventos relativos
ao patrimnio imobilirio do Instituto, procurando analisar tal consistncia em
seus balancetes, a fim de que os servios de contabilidade proporcionem, com
preciso e clareza, o conhecimento da verdadeira composio patrimonial (art.
85, Lei n 4.320/64; itens 2 e 03, letra f da IN/STN n 08/93; art. 6 da Resoluo
CFC n 750/93);
E.3.3) acompanhe e controle de forma efetiva a elaborao do inventrio
de bens imveis, procedendo-se, inclusive, devida conferncia desse inventrio
com a escriturao contbil (art. 96, Lei n 4.320/64);
201
E.3.4) efetive, de imediato, para a Conta nica, as transferncias dos crditos

financeiros recebidos em decorrncia da alienao de bens imveis (item 03, NE/
DTN n 24/91; subitem 3.10.1.3 da IN/STN n 05/96);
E.3.5) atualize o Relatrio Contbil do INSS, incluindo todas as
incorporaes ainda pendentes de lanamento em nvel nacional, evitando, assim,
os acontecimentos que vm ocorrendo em Minas Gerais e Rondnia.
E.4) Superintendncia Estadual do INSS no Esprito Santo:
E.4.1) instaure tomada de contas especial a fim de que sejam apurados os
fatos, identificados os responsveis e quantificado o prejuzo decorrente do no
ingresso aos cofres da Autarquia da importncia de CR$ 27.377,22 (vinte e sete
mil, trezentos e setenta e sete cruzeiros reais e vinte e dois centavos), correspondente
a recolhimento de 5% como sinal e princpio de pagamento dos Lotes 03, 04 e 05
da Rua Rio Verde, s/n - Morro do Atalaia, Bairro Paul, Vila Velha/ES, conforme
Ordem de Recebimento n 014/93, emitida em 23/12/93 pela Superintendncia
Estadual do INSS/ES;
E.4.2) adote as medidas cabveis, inclusive, se for o caso, instaure tomada
de contas especial, para que se defina a responsabilidade pelo recebimento, como
dao em pagamento, de terreno povoado por um bairro inteiro, no Municpio de
Cariacica, denominado Piracema;
E.4.3) providencie o pagamento, por parte dos ocupantes de imveis cedidos
pelo INSS no Esprito Santo, das despesas de manuteno.
E.5) Ncleo Executivo de Administrao Patrimonial no DF:
E.5.1) apure a responsabilidade pelos juros e multas relativas aos atrasos
nos pagamentos das cotas de condomnios, observada no Processo n 35000.15258/
91-51;
E.5.2) providencie autorizao, por meio do Presidente da Repblica, para
os imveis cedidos em Braslia para a AFIP, SINDISAC e ANASPS, nos termos do
3 do artigo 18 da Medida Provisria n 1567, de 14.02.97, e de suas reedies
posteriores, convertida na Lei n 9.636, de 15.05.98, ou suste imediatamente as
cesses dos mesmos, visto que atualmente esto irregulares;
E.5.3) consulte sempre a SPU antes de efetuar a locao de imveis de
terceiros, com a finalidade de se verificar a eventual disponibilidade de imveis da
Unio que sejam compatveis s suas necessidades, conforme determina o 5 do
artigo 4 do Decreto-lei n 1184, de 12.08.71;
E.5.4) efetue levantamento de todos os ocupantes de imveis residenciais
no Distrito Federal que esto inadimplentes em relao aos pagamentos das taxas
de ocupao e efetue as revogaes das permisses de uso desses imveis, em
obedincia ao inciso X do artigo 16 do Decreto n 980/93;
E.5.5) providencie as medidas necessrias no sentido de que as taxas de
ocupao dos imveis residenciais do INSS sejam equivalentes a dois milsimos
dos valores de avaliao dos imveis, conforme determine o artigo 14 do Decreto
n 980/93;
202
E.5.6) providencie os ressarcimentos dos valores que, indevidamente, no

foram cobrados a ttulo de taxa de ocupao, em virtude da orientao da SAF de
que fossem cobradas taxas equivalentes a um milsimo do valor do imvel, em
desacordo com o artigo 14 do Decreto n 980/93;
E.5.7) suste imediatamente as cesses de imveis residenciais para todas as
pessoas que foram aposentadas ou dispensadas/exoneradas dos cargos em
comisso/funo de confiana na administrao pblica, em obedincia aos incisos
I e V do artigo 16 do Decreto n 980/93.
E.6) Superintendncia Estadual do INSS no Rio Grande do Norte:
E.6.1) adote providncias para melhorar o estado de conservao do prdio
situado Rua Benjamim Constante R84/90 - Macau/RN;
E.6.2) regularize as cesses feitas dos imveis pertencentes ao INSS, de
modo a sustar as que permanecem informais;
E.6.3) viabilize alternativa para o imvel situado Av. Salgado Filho, 1789,
considerando-se que o mesmo, como conseqncia de Deciso Judicial, est sendo
locado por valor superior ao de avaliao.
E.7) Superintendncia do INSS em Tocantins a fim de que vistorie
periodicamente os imveis, com a finalidade de se acompanhar o estado de
conservao dos mesmos.
E.8) Superintendncia do INSS no Mato Grosso do Sul:
E.8.1) consulte previamente SPU antes de locar ou comprar imveis, com
a finalidade de se verificar a possvel existncia de imvel similar pertencente
Unio, conforme determina o Decreto-lei n 1184, de 12.08.71, no 5 do seu
artigo 4;
E.8.2) conserve adequadamente o prdio localizado Rua Manoel Cavassa
nos 343 e 352, no Municpio de Corumb, se porventura o mesmo ainda no tiver
sido alienado;
E.8.3) observe os procedimentos para a operacionalizao de cesses de
uso de imvel ou espaos fsicos de propriedade do INSS a terceiros e de propriedade
de terceiros ao INSS, constantes da Resoluo INSS/PR n 463, de 23.06.97, em
especial no caso da cesso do imvel Rua Sete de Setembro, 940, no Municpio
de Aquidauana, ao servidor Carlos de Oliveira Jnior, atualmente exercendo a
funo de Chefe da Unidade de Administrao Local naquele municpio.
E.9) Superintendncia do INSS na Bahia:
E.9.1) providencie, junto ao Banco do Brasil, o pagamento das despesas de
manuteno do imvel cedido a esse Banco pelo INSS no Municpio de Jequi;
E.9.2) modifique o contrato de locao n 10/96, de forma a adequar o seu
prazo de durao ao que permitido pelo inciso II do artigo 57 da Lei n 8.666/93;
E.9.3) providencie a documentao comprobatria exigida no art. 3, 3
da Portaria MPAS n 2835, de 04.12.95, do reembolso das despesas efetuadas com
o rateio dos tributos e condomnio (gua, luz, telefone, etc.) na proporo da rea
cedida pelo INSS DATAPREV, desde a sua efetiva ocupao do 5 e 6 andares, do
203
Edifcio Octaclio Gualberto, Praa da S, Salvador/BA, conforme Termo de Cesso,

de 16.08.96 (processo 35013.006064/95-21.
E.10) Superintendncia do INSS no Amap, a fim de que conste sempre nos
processos licitatrios os comprovantes das publicaes feitas acerca dos certames,
em cumprimento ao inciso II do artigo 38 da Lei n 8.666/93.
E.11) Superintendncia do INSS no Rio Grande do Sul:
E.11.1) providencie judicialmente a retirada dos ocupantes dos imveis
objeto do Processo n 35239.001617/96-59, nos casos em que permanecerem nos
imveis sem base contratual e sem pagar aluguel, alienando-os posteriormente,
caso sejam prescindveis ao INSS;
E.11.2) processe modificao no valor do aluguel de imvel alugado em
Mara, objeto do Processo n 35239.012170/91, de modo a torn-lo compatvel
com a avaliao;
E.11.3) formalize os termos de cesses nos casos em que existirem imveis
cedidos a terceiros, de modo a evitar informalidades e pendncias de regularizao;
E.11.4) adote as aes judiciais cabveis, com a finalidade de se obter a
desocupao do imvel cedido por meio do Processo n 35239.005464/95-19,
visto que no vem conseguindo o seu intento pela via administrativa;
E.11.5) providencie a venda ou a reforma do imvel situado em Caxias do
Sul, Rua Visconde de Pelotas, n 2260, visto que est em pssimo estado, sem uso e
que naquela cidade o INSS tem tido necessidade de alugar imvel de terceiros;
E.11.6) implemente o rateio das despesas, junto aos ocupantes , do imvel
cedido no Municpio de Estrela, Rua Rio Branco, n 553;
E.11.7) adote aes judiciais com a finalidade de desocupar o imvel situado
no nmero 1603 da Rua General Cmara, em Santana do Livramento, visto que
est invadido;
E.11.8) inclua os imveis incorporados ao patrimnio do INSS, nos
Municpios de Santo Antnio das Misses, de Cruz Alta e de Rolante, em registros
no Inventrio e no SIAFI.
E.12) Superintendncia do INSS na Paraba, que adote medidas judiciais
com a finalidade de desocupar os invasores dos lotes nos 20, 21 e 22 da Quadra B
da Travessia Solon de Lucena, em Cabedelo.
E.13) Superintendncia do INSS em Sergipe, a fim de que promova a
formalizao da cesso do imvel sito Praa Abelardo do Rosrio, s/n, Centro,
em Tobias Barreto/SE, caso o mesmo ainda no tenha sido alienado;
E.14) Superintendncia do INSS em Santa Catarina:
E.14.1) providencie o pagamento das despesas de manuteno de imveis
cedidos por parte dos cessionrios, ou ento a desocupao dos mesmos nos casos
em que esses se recusarem a fazer os desembolsos previstos na Portaria MPAS n
2835/95;
E.14.2) busque solucionar a pendncia que est impossibilitando a
concretizao da escritura de venda da Sala 14 do nmero 1.500 da Avenida
Atlntica, em Balnerio Cambori, utilizando as vias judiciais se necessrio for;
204
E.14.3) reforme ou aliene os imveis de propriedade do INSS, nesse Estado,

que estejam vagos e em estado ruim de conservao;
E.14.4) adote todas as medidas necessrias, inclusive as de natureza judicial,
para reaver o imvel ocupado pela Secretaria Estadual de Sade/SC, localizado
no Centro de Florianpolis.
E.15) Superintendncia do INSS em Roraima, a fim de que cuide da
manuteno do imvel situado na Av. Zanny, s/n, Caracara.
E.16) Superintendncia do INSS no Par:
E.16.1) providencie a alienao do terreno situado Rodovia Dionsio
Bentes, s/n, Municpio de Tom-Au, em obedincia Lei n 7.787/89;
E.16.2) consulte previamente SPU antes de efetuar a locao de imveis
de terceiros, em obedincia ao Decreto-lei n 1.184/71;
E.16.3) agilize o trmite dos processos relativos a imveis desse Estado
pendentes de regularizao;
E.16.4) estude a viabilidade de locar os imveis utilizados como reservas
tcnicas, de forma a assegurar sua vigilncia permanente e a receber receitas
patrimoniais.
E.17) Superintendncia do INSS no Rio de Janeiro:
E.17.1) adote as providncias cabveis junto aos muturios que esto
inadimplentes em relao s prestaes das vendas a prazo de imveis do INSS no
Estado do Rio de Janeiro;
E.17.2) formalize os processos de alienaes de imveis de acordo com a Lei
n 8.666/93, mantendo a ordem cronolgica dos atos praticados, e fazendo a
incluso tempestiva de todos os documentos comprobatrios desses atos.
E.18) Superintendncia do INSS no Mato Grosso:
E.18.1) se porventura no for localizado o volume I do Processo n
35087.027441/96-76, instaure processo administrativo com a finalidade de se
apurar as responsabilidades;
E.18.2) registre todas as transaes com bens imveis em processos
administrativos;
E.18.3) promova o acerto dos registros contbeis no SIAFI e no inventrio
de bens imveis;
E.18.4) utilize corretamente o Plano de Contas, de forma a contemplar os
lanamentos contbeis nas contas 14131.00.00 Bens Imveis no destinados a
uso, 14211.97.00 Bens Imveis a alienar e 14211.94.00 imveis em poder de
terceiros, bem como especificar cada uma das obras quando do uso da conta
14211.91.00 obras em andamento.
E.19) Superintendncia do INSS em Pernambuco:
E.19.1) adote as medidas pertinentes, inclusive judiciais, no sentido de
solucionar a questo da adjudicao em 1972, pelo INSS, de lotes inexistentes em
Jaboato (Processo n 324/70);
205
E.19.2) tome as providncias cabveis no sentido de praticar os atos

necessrios regularizao dos demais imveis, cujos atos dependam apenas do
INSS;
E.19.3) providencie melhoria no edifcio-sede do INSS em Recife, de forma a
no colocar em risco a segurana das pessoas e o patrimnio pblico.
E.20) Superintendncia do INSS em Minas Gerais:
E.20.1) planeje corretamente as locaes de imveis de terceiros, efetuandose: consulta SPU a cada renovao contratual; empenho global e prvio da
despesa; submisso dos procedimentos Procuradoria Jurdica; demonstrao
dos clculos dos reajustamentos dos contratos; no ocupao de imvel sem
contrato formal; clculo do valor de locao com base em mdia na qual se utilize
preos de aluguis de imveis cujas reas sejam compatveis a que se pretenda
locar;
E.20.2) instaure tomada de contas especial com a finalidade de apurar
responsabilidade e de se obter ressarcimento aos cofres pblicos, em vista dos
prejuzos verificados na locao de imvel de terceiros por preo superior ao de
avaliao, ocorrida em Betim/MG, Processo n 35097.010317/94-42;
E.20.3) formalize as cesses de imveis e providencie o ressarcimento das
respectivas despesas de manuteno;
E.20.4) providencie a incluso de todos os imveis do INSS nesse Estado em
registros no inventrio e no SIAFI.
E.21) Superintendncia do INSS no Maranho, a fim de que regularize a
cesso do prdio da Avenida Alexandre de Moura, Bairro do Apicum, So Lus.
E.22) Superintendncia do INSS em Gois, que implemente as aes cabveis,
judiciais se necessrias, junto aos compradores dos seus imveis que esto
inadimplentes.
E.23) Superintendncia do INSS em So Paulo:
E.23.1) consulte a SPU antes de locar imveis de terceiros;
E.23.2) atualize o inventrio dos bens imveis do INSS nesse Estado,
juntamente com os respectivos registros no SIAFI.
E.24) Superintendncia do INSS no Piau:
E.24.1) processe a juntada e formalize, por meio de processos, toda a
documentao relativa administrao dos imveis do INSS nesse Estado;
E.24.2) priorize soluo para o terreno localizado na Rua Riachuelo, em
Teresina/PI, adquirido junta a pessoa que no era o verdadeiro proprietrio,
implementando aes judiciais se necessrias, com a finalidade de se ter a posse do
imvel ou de se ressarcir de eventuais prejuzos provocados por estelionato;
E.24.3) implemente medidas com a finalidade de regularizar a situao
jurdica dos imveis do INSS nesse Estado.
E.25) Superintendncia do INSS no Amazonas:
E.25.1) adote as aes cabveis, judiciais se necessrias, para solucionar as
pendncias relativas a imveis do INSS em Manaus que esto invadidos;
206
E.25.2) providencie o pagamento, corrigido monetariamente, do valor que

deixou de ser pago pelo Sr. Jos Jernimo da Silva quando adquiriu o imvel
situado na Rua Frei Jos dos Inocentes, Casa 01 do Conjunto Mecena, Boa Vista/
RR (CR$ 38.718,60, em 30.12.93);
E.25.3) inclua nos processos licitatrios de alienaes de imveis, que vierem
a ocorrer nesse Estado, os imveis locados para terceiros que no tiverem previso
de uso futuro, em cumprimento Lei n 7.787/89;
E.25.4) rateie corretamente as despesas de manuteno dos imveis locados
ou cedidos a terceiros, especialmente no que se refere aos localizados no edifciosede do INSS, Av. Sete de Setembro n 280 - Centro;
E.25.5) observe os ditames da Lei n 8.666/93 quando realizar a alienao
de imveis, em especial os arts. 38, caput e inciso I, e 43, 2;
E.25.6) publique, no Dirio Oficial da Unio, as snteses das lavraturas das
escrituras dos imveis, conforme exige o artigo 37 da Resoluo INSS/PR n 370/
96;
E.25.7) instaure processo administrativo com a finalidade de apurar
responsabilidades pela penhora do terreno recebido em 1989 da Estaleiros
Amaznia S/A ESTANAVE, ocorrida em virtude de no ter sido adotado o
tempestivo registro, no cartrio competente, da dao em pagamento do imvel.
E.26) Superintendncia do INSS em Rondnia:
E.26.1) providencie os registros, nos cartrios competentes, dos imveis
incorporados ao patrimnio do INSS em Rondnia;
E.26.2) resolva, em definitivo, a situao que se arrasta por mais de 6 (seis)
anos com relao propriedade ao lote situado Avenida Rogrio Creser, esquina
com Avenida Rio Branco, s/n, Porto Velho (n RIP 10004-26-00000-7), observando,
para tanto, a legislao que rege a matria.
F) Determinar, ainda, ao Presidente do INSS, com base no inciso II do art.
31 da IN/TCU n 09/95, que implemente as medidas necessrias a fim de que:
F.1) nos editais de venda de imveis do INSS, seja sempre includa clusula
de atualizao dos valores das propostas, em obedincia ao inciso XXI do artigo
37 da Constituio Federal e XI do artigo 40 da Lei n 8.666/93;
F.2) estabelea norma definindo procedimentos a serem adotados nos casos
em que existirem imveis pendentes de regularizao jurdica;
F.3) os imveis utilizados como reserva tcnica, nos casos em que a previso
de uso seja apenas a mdio ou longo prazo, no fiquem desocupados, de forma a
serem recebidas receitas patrimoniais pelas suas ocupaes e impedir possveis
invases;
F.4) busque, preferencialmente, desocupar previamente os imveis que forem
postos venda, de forma a no afastar possveis interessados;
F.5) toda e qualquer cesso de imveis do INSS, para instituies no
pertencentes Administrao Pblica, atualmente existente ou que vier a ser
firmada, seja autorizada mediante ato do Presidente da Repblica, tendo em vista
o teor do 3 do art. 18 da MP n 1.567/97, em suas diversas reedies, convertida
207
na Lei n 9.636, de 15.05.98, c/c a Lei n 7.787/89, sustando todas aquelas cesses
que no receberem a autorizao (alternativamente, dever-se-ia determinar a
sustao dessas cesses por ferirem o princpio constitucional da legalidade, se
porventura essas normas supracitadas forem consideradas como no sendo
aplicveis);
F.6) a Caixa Econmica Federal apresente, semestralmente, a prestao de
contas dos recursos arrecadados com a venda de imveis residenciais do Instituto,
conforme estipula o Convnio firmado em 09.05.91 entre as partes, adotando as
providncias legais cabveis em caso contrrio.
G) Determinar ao Superintendente do INSS no Amap que:
G.1) G.1) proceda regularizao dos seguintes imveis, to logo sejam as
providncias solucionadas:
- imvel situado na Quadra 01, Lote 01, Distrito de So Joaquim do Pacu,
Municpio de Macap; Rua Ferreira Gomes, Quadra 24, Setor 16, Municpio de
Ferreira Gomes; Rua Presidente Kennedy, Quadra 13, Lote 20, Municpio de
Oiapoque;
- imvel situado na Rua Rio Jari, n 1183 Lote 440, Quadra 05, Setor 05;
- imvel situado na Rua Cnego Domingos Maltez, s/n, Municpio de
Caloene; e
- imvel situado na Rua Jovino Dino, n 1044, Municpio de Macap;
G.2) envide esforos no sentido de conjuntamente Procuradoria Estadual
do INSS no Par, utilizem os meios e instrumentos, necessrios com vistas
regularizao da situao dominial do imvel situado na Rua Hermgenes de
Matos, n 321, Quadra 14, Lote 399, Setor 04, Municpio de Mazago, alienado ao
Sr. Fran Soares Nascimento Jnior.
H) Determinar ao Superintendente do INSS no Rio Grande do Sul a adoo
das medidas judiciais cabveis para soluo das infiltraes de gua existentes
nas lojas 01 e 02 da Avenida Getlio Vargas, 5501 Canoas/RS, visto que tal
problema compromete o estado de conservao do imvel, tornando-o insalubre,
e, principalmente, a prestao dos servios comunidade (item 7, fls. 199 e 200,
TC-930.324/98-6).
I) Determinar ao Superintendente do INSS no Paran que adote providncias
para adequar, aos preceitos do Decreto n 99.509/90, a cesso do imvel em posse
da Associao dos Servidores da Previdncia Social, reexaminando a convenincia
de ser mantida a referida cesso, sendo indispensvel que, para tanto, se obtenha
autorizao legal (item 1, fl. 37, TC-930.322/98-3).
J) Determinar ao Superintendente do INSS no Par que reavalie, se ainda
no o fez, o contrato de locao do imvel localizado na Praa Magalhes, 211,
Reduto, em Belm, a fim de compatibilizar o aluguel pago pelo rgo com os atuais
preos de mercado (item 7, fl. 334, TC-450.268/97-7).
L) Determinar ao Superintendente do INSS no Rio de Janeiro que, caso
ainda no efetivada a devoluo ou regularizao dos espaos irregularmente
ocupados situados na Rua Feliciano Sodr, n 154, So Gonalo/RJ, sejam tomados
208
os procedimentos administrativos e judiciais cabveis (item 3.3, fl. 611, TC-930.325/

98-2).
M) Determinar ao Superintendente do INSS em Minas Gerais que adote
providncias para a alienao ou retomada dos seguintes imveis invadidos, os
quais esto com situao Pendente de Regularizao (letra c, fl. 356, TC-375.409/
97-1):
4 lotes no Bairro Vera Cruz, em Belo Horizonte:
Cdigos SGPI 10053-11-00000-5 e 10054-11-00000-4; 10073-11-00000-5
e 10074-11-00000-4.
26 lotes no Bairro Gameleira, em Belo Horizonte:
Cdigos SGPI 10587-11-00000-6 a 10612-11-00000-2.
1 caixa dgua na Favela Prado Lopes, em Belo Horizonte:
Cdigo SGPI 10165-11-0000-4.
1 gleba na Rua Cndido de Souza, Bairro Nova Cintra, em Belo Horizonte:
Cdigo SGPI 10165-11-00000-4.
4 lotes na Av. Macap x Rua Nova Frigurgo, em Ipatinga:
Cdigos SGPI 10517-11-00000-6 a 10520-11-00000-3.
N) Determinar ao Superintendente do INSS no Maranho que (fl. 624, TC350.314/97-7):
N.1) adote, caso ainda no tenha feito, as medidas judiciais cabveis com
vistas cobrana dos aluguis em atraso;
N.2) abstenha-se de renovar os contratos de locao com as prefeituras
inadimplentes, adotando, se for o caso, as medidas necessrias para reaver a posse
dos respectivos imveis; e
N.3) adote as providncias necessrias objetivando a regularizao das
pendncias relacionadas obra de reforma do Edifcio Joo Goulart.
O) Determinar ao Superintendente do INSS no Piau que agilize a
negociao da proposta de compra das casas residenciais, no Conjunto Broder
Ville, em Parnaba-PI (total de 133 casas), com a Prefeitura Municipal de Parnaba
do processo enviado Direo Geral do INSS-PI Diretoria de Engenharia e
Patrimnio que atualmente encontra-se em fase final de negociao (letra a, fl.
76, TC-525.199/97-7).
P) Determinar ao Superintendente do INSS no Acre que observe, em futuros
contratos de locao de imveis, a exigncia de realizao de avaliao prvia,
conforme dispe o art. 24, inciso X, da Lei n 8.666/93 (item III, fl. 125, TC-930.320/
98-0).
Q) Determinar, ainda, ao Presidente do INSS, que adote medidas imediatas
objetivando a apurao dos prejuzos causados ao instituto em virtude das
irregularidades descritas anteriormente nos itens 1.1, 1.2, 2 e 3 da letra c desta
concluso, bem como o ressarcimento junto a cada um dos responsveis dos valores
apurados, atualizados monetariamente e acrescidos dos juros de mora devidos,
instaurando, se for o caso, as respectivas tomadas de contas especiais.
209
R) Comunicar ao Ministrio Pblico Federal no Rio Grande do Norte, o

desaparecimento dos processos n os 3523200/8436/93; 3523200/8437/93 e
3523200/8654/94, relativos venda de imveis no mbito da Superintendncia
do INSS naquele Estado, assim como os de nos 6438/93, 8661/93-36, 8667/93-11,
8668/93-84 e 843/93, para a adoo das medidas de sua alada.
S) Encaminhar cpias do presente relatrio, bem como do Relatrio, Voto e
Deciso que vierem a ser proferidos nestes autos ao Ministro da Previdncia e
Assistncia Social, ao Presidente do INSS e ao Secretrio Federal de Controle.
T) Ddeterminar Diretoria de Auditoria de Programas da rea Social da
Secretaria Federal de Controle, que informe nas prximas contas do Instituto
Nacional do Seguro Social INSS, a adoo das medidas implementadas, bem
como dos resultados alcanados, para o saneamento das questes especificadas
anteriormente nos itens E a Q desta Concluso, bem como informe a situao
patrimonial dos seguintes imveis localizados no Estado de Minas Gerais:
T.1) imveis com situao Regularizado para Alienao:
Cdigos SGPI 10001-11 000007 a 10050-11 00000-8; 10052-11-000006; 10055-11-00000-3 a 10072-11-00000-6; 10075-11-00000-3 a 10079-11-000007.
1 gleba na Rua Avelino Foscolo e outras, V. Magnesita, em Belo Horizonte:
Cdigo SGPI 10446-11-00000-6
1 casa na Rua Exp. Joo Batista Rotelo, Bairro So Geraldo, em Belo
Horizonte:
Cdigo SGPI 10302-11-00000-9
2 apartamentos Rua Jos Bonifcio, 240, em Belo Horizonte:
Cdigos SGPI 10484-11-10482-8 e 10485-11-10482-7
1 apartamento Av. Antonio Carlos, 1197, em Belo Horizonte:
Cdigo SGPI 10516-00000-7.
T.2) imveis que so passveis de alienao:
terreno-gleba em Ipatinga:
Cdigo SGPI 10521-11-00000-2.
terreno na Rua Padre Eustquio, em Belo Horizonte:
Cdigo SGPI 10252-11-00000-8
terreno-gleba em So Joo Del Rey:
Cdigo SGPI 10154-11-00000-5.
U) Remeter o presente processo, bem como todos os processos referentes s
auditorias realizadas pelas SECEXs Regionais, 4 Secretaria de Controle Externo,
para a implementao das medidas alvitradas anteriormente, haja vista pertencer
o INSS sua clientela, de conformidade com os termos da Portaria n 61-GP, de
29.01.99.
O Secretrio-Substituto, acolheu o encaminhamento sugerido pelo Analista,
exceto em relao s letras A e B, sugerindo, em vez da realizao de nova audincia
e diligncia para o saneamento dos autos, que fosse includa na letra Q da concluso
210
determinao para apurao dos possveis prejuzos causados ao INSS, bem assim o
ressarcimento dos mesmos.
Presentes os autos neste Gabinete, solicitei o pronunciamento do Ministrio
Pblico, o qual, em parecer da lavra do Procurador Marinus Eduardo De Vries Marsico,
manifestou-se nestes termos:
(...)
Em decorrncia da dimenso do presente trabalho, que resultou na extensa
concluso de fls. 294/309, optaremos pelo exame das propostas ali registradas na
ordem em que aparecem, deixando desde j assente nossa anuncia quelas sobre
as quais deixarmos de tecer comentrios.
No que se refere s propostas contidas nas alneas A e B (fl. 294), no
sentido de se promover diligncia saneadora e audincia dos Diretores de
Administrao Patrimonial do INSS a partir de 24/01/95, em virtude de no se ter
efetuado a reviso das taxas de ocupao de imveis na data do reajuste geral dos
servidores pblicos (23/01/95), entendemos adequado o encaminhamento
alternativo sugerido pelo Sr. Secretrio-Substituto fl. 310. Com efeito, parecenos de maior eficincia determinar ao INSS que adote medidas com vistas
apurao dos possveis prejuzos causados Entidade e ao ressarcimento do dbito
porventura observado, proposta esta que poder ser includa na alnea Q da
Concluso de fl. 308.
Na alnea C.1 (fl. 295), proposta a apenao do Sr. Cesar Eugnio
Gasparin, em razo de, ao baixar a Resoluo INSS n 171, de 30/08/93, no ter
previsto a correo dos preos mnimos de alienao de imveis no perodo
compreendido entre o ms da avaliao e o da abertura da licitao, bem como a
no atualizao das propostas vencedoras at a data da lavratura das escrituras.
Sobre essa questo, pacfico que o citado normativo, ao assim dispor,
violou os dispositivos constitucionais e legais apontados no ofcio de audincia.
Alm disso, estamos convencidos de que, em decorrncia dele, inmeros imveis
pertencentes Entidade foram alienados a preos inferiores aos que, de outra
forma, poderiam ter sido obtidos. O procedimento criado estabeleceu, na prtica,
uma injustificvel reduo nos valores de avaliao definidos, o que privou a
Entidade de obter preos melhores, alm de uma igualmente inexplicvel renncia
de receita, tanto maior quanto mais tempo se levasse para lavrar a escritura.
Pertinente, portanto, a aplicao da multa sugerida pela Unidade Tcnica.
Cremos, contudo, que a apurao precisa dos prejuzos causados , nesse
momento, invivel. Tal fato decorre da dificuldade em se definir o preo mximo
que o mercado estaria disposto a pagar pelos imveis alienados, caso os valores
de avaliao fossem outros, significativamente maiores em razo da sua atualizao.
Nesse sentido, entendemos que no se pode simplesmente considerar como dbito
a diferena entre o preo de avaliao corrigido e o valor efetivamente pago, j
que, com a atualizao do preo de avaliao, o negcio poderia deixar de interessar
ao mercado. Desse modo, no h garantias de que a Entidade tenha deixado de
arrecadar a receita assim calculada. Tal raciocnio se aplica igualmente aos
211
prejuzos decorrentes da no atualizao do valor das propostas vencedoras at a

data da lavratura da escritura, j que os compradores, sabendo a priori que as
propostas permaneceriam fixas, seguramente balizavam os valores ofertados com
base nessa realidade.
No que se refere proposta contida na alnea C.2, que trata da aplicao
de multa ao Sr. Crsio de Matos Rolim em razo de ter baixado a Resoluo INSS/
PR n 370/96, que no previa a atualizao do valor das propostas vencedoras at
a data da lavratura da escritura, entendemos que possa ser dado encaminhamento
diverso, embora a irregularidade seja a mesma de uma das atribudas ao responsvel
anterior. No que tenhamos mudado de opinio quanto infringncia a dispositivos
constitucionais e legais, j que a irregularidade aqui tambm ocorreu. Entretanto,
no se pode ignorar que as circunstncias em que cada uma das normas foram
baixadas eram outras, absolutamente distintas. Se, no caso anterior, o Pas estava
submetido a um processo inflacionrio que fazia com todos buscassem mecanismos
de proteo contra os seus efeitos - sendo inimaginvel que algum deixasse de
faz-lo -, no caso presente j se vivia em um ambiente bem mais estvel, onde se
promovia a desindexao da economia, estimulada, principalmente, pelo prprio
Executivo Federal. Alm do que, em razo da estabilidade dos preos, os prejuzos
que porventura foram causados Entidade em razo do dispositivo inquinado so
de pequena monta e, igualmente, de difcil mensurao. Nessas condies, e sendo
o Sr. Crsio o gestor principal da Entidade poca, entendemos de extremo rigor
a sano sugerida, at porque macularia, desde j, toda a sua gesto. Dessa forma,
dissentindo da Unidade Tcnica, entendemos que, mesmo tendo ocorrido a falha,
possa ser dispensada a aplicao de multa ao responsvel.
Passemos agora sugesto contida na alnea Q (fl. 308), na qual prope
a Unidade Tcnica que seja determinado ao Presidente do INSS a adoo de
medidas imediatas com o objetivo de apurar os prejuzos causados ao Instituto em
virtude das irregularidades descritas nas alneas C.1, C.2 e C.3 (fl. 295). Acerca
dessa proposta, entendemos que a mesma parcialmente pertinente, j que, pelos
motivos j comentados no presente parecer, a medida no se aplica s ocorrncias
descritas nas alneas C.1 e C.2. Alm do que, renovamos a necessidade de que se
inclua na determinao a apurao dos prejuzos causados Entidade em virtude
de no se ter efetuado a reviso das taxas de ocupao de imveis na data do
reajuste geral dos servidores pblicos (23/01/95), igualmente comentada
anteriormente.
No que tange proposta contida na alnea R (fl. 308), no sentido de
comunicar ao Ministrio Pblico Federal no Rio Grande do Norte acerca do
desaparecimento de oito processos que supostamente constavam na carga da
Superintendncia do INSS naquele Estado, entendemos que a medida dispensvel,
ante os elucidativos esclarecimentos apresentados pelo Superintendente Estadual
(fl. 133 do TC n 600.302/1997-0), adequadamente examinados pela Unidade
Tcnica fl. 135 do TC n 600.302/1997-0).
212
Quanto s demais sugestes apresentadas pela Unidade Tcnica (fls. 294/

309), manifestamo-nos com elas de acordo, conforme j comentado.
Por fim, vale comentar que alguns dos responsveis a quem ora se prope a
aplicao de multa tiveram suas contas julgadas pelo Tribunal em assentadas
anteriores. Nesse sentido, citamos o Sr. Cesar Eugnio Gasparin, ex-presidente da
Entidade, presentemente responsabilizado pela existncia de irregularidades na
Resoluo INSS n 171, de 30/08/93, cujas contas relativas ao exerccio de 1993
(TC n 012.754/1994-3) foram julgadas regulares com ressalva em 13/05/97. H
que se registrar, contudo, que esse fato no impede a apenao ora proposta,
independentemente da no reabertura das contas, haja vista o entendimento
recentemente firmado de que o julgamento das contas no impede a posterior
apreciao de atos irregulares ocorridos na gesto j julgada, inclusive a aplicao
de multa, exigindo recurso do Ministrio Pblico to-somente a alterao do juzo
de valor incidente sobre as contas j julgadas, no caso de reflexos dos novos fatos
apurados sobre o seu mrito (subitem 8.7 do Acrdo n 187/2001 Plenrio, Ata
n 32/2001, prolatado em Sesso de 08/08/2001).
A respeito da possvel reabertura das contas do INSS relativa ao exerccio
de 1993, registramos que estaremos interpondo recurso de reviso para este fim,
em documento parte, com pedido de sobrestamento do mesmo at o julgamento
da presente auditoria. Essa basicamente uma medida de cautela, haja vista que
se est prximo de atingir o prazo limite de cinco anos para a reviso das referidas
contas (13/05/2002) e se discute nos autos a existncia de prejuzos que poderiam
ser caracterizados como dbito, hiptese que, embora sobre ela j tenhamos nos
manifestado em contrrio, poder vir a ser abraada pelo Colegiado. Quanto a
outros exerccios, entendemos desnecessria a interposio de novos recursos,
uma vez que as demais irregularidades ou no envolvem dbito ou so atribudas
a servidores no arrolados como responsveis nas contas.
o Relatrio.
VOTO
Inicialmente registro que o presente trabalho o resultado de determinao
contida na Deciso n 264/97 Plenrio (Ata n 17). Naquela assentada, o Exm Sr.
Ministro-Relator, Iram Saraiva, expressou em seu Voto as seguintes consideraes,
as quais nortearam a auditoria em apreo:
Um exame inicial efetuado pela 7 SECEX no Inventrio de Bens Imveis
do Instituto Nacional do Seguro Social INSS referente ao exerccio de 1996, em
confronto com as informaes registradas no SIAFI, detectou vrias e expressivas
inconsistncias, que alcanam valores da ordem de R$ 21 milhes, consoante
observado na conta contbil 14211.00.00.
Essas constataes, por si s, j devem ensejar da parte do Tribunal uma
avaliao mais ampla e aprofundada na rea especfica de bens imveis da
autarquia, ainda mais se considerarmos que, conforme assinalado no relatrio
213
precedente, os bens imveis pertencentes ao INSS e contabilmente registrados ao

final de 1996 ultrapassam o expressivo montante de R$ 2 bilhes.
Embora movimente anualmente um grande volume de recursos - somente no
ano de 1996, geriu a impressionante soma de mais de R$ 46 bilhes, consoante
dados extrados do SIAFI e a mim fornecidos pela Unidade Tcnica - o INSS foi
objeto de apenas uma auditoria do Tribunal nos ltimos trs anos ...
Nesse sentido, o minudente trabalho realizado pelas Secretarias de Controle
Externo nos Estados da Federao e pela antiga 7 SECEX, unidade esta qual coube
a tarefa de consolidar os trabalhos individuais e promover uma proposta de
encaminhamento nica, conforme exposto no Relatrio precedente, apresenta, na
linha de comando da deliberao acima mencionada, um importante diagnstico da
situao dos imveis administrados pelo Instituto Nacional do Seguro Social INSS.
Restou assente a ocorrncia de diversas falhas graves na administrao dos
bens imveis sob a responsabilidade da autarquia em tela, merecendo destaque as
seguintes situaes:
a) no mbito da administrao central:
- divergncia de informaes quanto contabilizao dos valores referentes
s vendas dos imveis;
- ausncia de reviso das taxas de ocupao dos imveis, na data em que foi
feito o reajuste geral dos servidores pblicos, descumprindo-se o art. 16 da Lei n
8.025/90;
- execuo de despesas de condomnio relativas a imveis residenciais
ocupados, em desrespeito alnea c do inciso I do artigo 15 da Lei n 8.025/90;
- no-cessao das permisses de uso de imveis residenciais em casos de
comprovada inadimplncia no pagamento das taxas de ocupao;
- cobrana de taxas de ocupao em nmeros inferiores a dois milsimos dos
valores de avaliao dos imveis, em desconformidade com o caput do artigo 14 do
Decreto n 980/93;
- ocupao irregular de imveis, por pessoas dispensadas ou exoneradas de
cargos em comisso ou funo de confiana na Administrao Pblica;
b) no mbito das representaes estaduais:
- recebimento de terreno povoado por um bairro inteiro (como dao em
pagamento) Municpio de Cariacica-ES;
- registro de ocupao, por invaso, do imveis situados em Santana do
Livramento-RS, Manaus-AM e Cabedelo-PB;
- ocupao irregular de imvel do INSS pela Secretaria Estadual de Sade de
Santa Catarina;
- inadimplncia de muturios em relao s prestaes das vendas a prazo de
imveis do INSS no Estado do Rio de Janeiro;
- adjudicao, pelo INSS, de lotes inexistentes em Jaboato-PE;
- locao de imveis de terceiros por preo superior ao de avaliao em BetimMG;
214
- penhora de terreno recebido da Estanave Estaleiros Amaznia S/A, em

virtude de atraso do registro, no cartrio competente, da dao em pagamento.
Alm dessas ocorrncias, foram verificadas outras tantas situaes que
igualmente trazem preocupao a esta Corte. Para ilustrar, cito a pssima conservao
de vrios imveis administrados pela autarquia, o que compromete o patrimnio da
Unio, a falta de atualizao dos inventrios de bens imveis, bem como a ausncia
dos respectivos registros no SIAFI.
Como se pode observar, a gravidade da situao reclama aes enrgicas da
autarquia em tela, ante a iminncia de prejuzos que defluiro das ocorrncias
apontadas se providncias pertinentes no foram adotadas no mais curto espao de
tempo, haja vista a poca, j distante, em se deram os fatos.
No se pode ignorar que o INSS um alvo constante de crticas da mdia e da
sociedade em geral, seja pela precariedade do atendimento que dispensa aos
beneficirios, seja pelas constantes fraudes no sistema de pagamento de benefcios,
seja pela falta de controle do patrimnio imobilirio. No so raras as matrias
jornalsticas que abordam esses pontos. Este Tribunal mesmo tem demonstrado
preocupao com a atuao da entidade em apreo.
O presente trabalho, portanto, no constitui novidade, mas nem por isso deixa
de ser importante, por demarcar o incio de um acompanhamento pontual das
irregularidades detectadas.
Quanto ao encaminhamento alvitrado pela Unidade Tcnica, acolhido em quase
sua totalidade pelo Ministrio Pblico, gostaria de, preliminarmente, tecer algumas
consideraes na forma a seguir exposta.
Primeiro, refiro-me s propostas de multa, confrontadas com o recente
entendimento firmado pelo Tribunal, por meio da Deciso n 1505/2002 Plenrio
(Ata n 41), considerando que o presente trabalho abrange atos praticados no perodo
de 1992 a 1997.
Como se sabe, por meio da mencionada deliberao, o Tribunal tornou
insubsistente o entendimento firmado na Sesso Plenria de 08.08.2001,
consubstanciado no item 8.7 do Acrdo n 187/2001, Ata n 32.
A novel orientao, por sua vez, firmou-se nos seguintes termos:
8.2.1. o julgamento das contas constitui fato prejudicial punio pela
prtica de atos irregulares ocorridos na gesto j julgada, posteriormente
detectados, somente sendo possvel tal hiptese mediante o conhecimento de
eventual recurso interposto pelo Ministrio Pblico junto a este Tribunal;
8.2.2. as Unidades Tcnicas do Tribunal, quando detectarem irregularidades
ocorridas em perodos cujas contas j se encontram julgadas, devero
obrigatoriamente fazer meno expressa sobre a existncia da questo prejudicial
aplicao de sanes, devendo propor o encerramento dos respectivos autos de
fiscalizao ou tomada de contas especial e seu encaminhamento ao Ministrio
Pblico junto ao Tribunal, para que seja verificada a convenincia e a oportunidade
da interposio de recurso;
215
8.2.3. caso seja interposto o recurso pelo Ministrio Pblico, os autos de

fiscalizao ou de tomada de contas especial j encerrados que houverem motivado
a interposio do recurso devero ser capeados como volume das contas a cujo
recurso se destine e encaminhados ao novo relator sorteado, que nele atuar
examinando as questes de fato e de direito at o julgamento definitivo do mrito
recursal.
No caso concreto, como as contas do INSS relativas aos exerccios de 1992 a
1996 j se encontram julgadas, tem-se que as proposies de multa atinentes a atos
praticados naqueles exerccios somente podero ser examinadas em sede de recursos
de reviso interpostos pelo Ministrio Pblico junto ao Tribunal.
Entretanto, conforme consta do parecer de fls. 315/317 do volume principal, o
referido parquet, ao examinar estes autos, somente entendeu necessrio reabrir as
contas relativas ao exerccio de 1993, concluindo ser desnecessria a interposio
de novos recursos, uma vez que as demais irregularidades ou no envolvem dbito
ou so atribudas a servidores no arrolados como responsveis nas contas,
inclusive no tocante s contas do ex-Presidente Crsio de Matos Rolim, relativas ao
exerccio de 1996, por entender ser de extremo rigor a sano sugerida, nas
circunstncias em que se deu a ocorrncia a ele atribuda.
Devo consignar, porm, com relao proposta de multa aos ex-diretores de
Administrao Financeira do INSS, no perodo de 1992 a 1996, que os mesmos figuraram
como responsveis em exerccios j julgados, parecendo-me, portanto, ser o caso de
o Ministrio Pblico pronunciar-se especificamente sobre a convenincia de interpor
recursos de reviso a respeito dos atos que esto ensejando a referida proposta de
multa.
No que diz respeito aos Srs. Vainer Cosme Augusto e Arnaldo Nogueira, no
arrolados como responsveis, entendo que a sugesto apresentada pela Unidade
Tcnica, nos sentido de ser-lhes aplicada multa, poder ser substituda pela
determinao de aprofundamento das apuraes das ocorrncias a eles atribudas,
inclusive com a instaurao de Tomada de Contas Especial, se for o caso, na forma
apresentada na deciso adiante proposta.
Quanto aos fatos referentes ao exerccio de 1997, ainda no julgado, entendo,
na linha do novo entendimento firmado pelo Tribunal, que devem ser examinados em
conjunto com as contas da entidade , tambm de minha relatoria e que se encontram
sobrestadas, com vistas formulao de uma proposta de mrito que abranja os dois
processos.
Dessa forma, para que a matria ora em exame ajuste-se recente orientao
desta Corte, h pouco mencionado, creio que devem ser adotadas as seguintes
providncias:
- remessa dos autos ao Ministrio Pblico junto ao Tribunal para que analise
a convenincia de interpor recursos de reviso quanto aos atos praticados pelos exdiretores de Administrao Financeira do INSS, no perodo de 1992 a 1996, cujas
contas j se encontram julgadas;
216
- juntada dos presentes autos ao processo n TC012.754/1994-3), referente

ao exerccio de 1993, que se encontra em fase de recurso de reviso;
- remessa de cpia do volume principal 4 SECEX para que examine, em
conjunto com as contas relativas ao exerccio de 1997, tambm de minha relatoria, as
questes especficas quele exerccio.
Quero consignar, por ltimo, que a abrangncia do trabalho ora apreciado,
ante as medidas sugeridas pelas Unidades Tcnicas, na forma consolidada pela
antiga 7 SECEX, possibilitar a adoo de medidas corretivas e/ou de apurao,
como a instaurao de tomadas de contas especiais, tambm no mbito das
Superintendncias Estaduais, cujo resultado final, estou convicto disso, ser o
aperfeioamento da gerncia e do controle dos bens imobilirios do INSS. Nesses
termos, endosso as medidas saneadoras apresentadas no presente trabalho.
Nesse contexto, VOTO no sentido de que o Tribunal adote a Deciso que ora
submeto a este Colegiado.

1. Processo TC-010.498/1997-4 (com 12 volumes e os seguintes anexos: TC nos
500.287/1997-0, 650.254/1997-0, 930.318/1998-6 (com 01 volume), 225.254/1997-2,
350.314/1997-7, 450.268/1997-7, 930.320/1998-0, 476.243/1997-1, 375.409/1997-1,
250.581/1997-3, 775.133/1997-3, 930.324/1998-6, 930.321/1998-7, 600.302/1997-0,
675.219/1997-3, 325.362/1997-1, 930.325/1998-2, 200.205/1997-8, 930.322/1998-3,
525.199/1997-7 e 930.323/1998-0)
2. Classe de Assunto: V Relatrio de Auditoria
3. Responsveis: Cesar Eugnio Gasparin, Crsio de Matos Rolim (expresidentes), Luciano Jorge Peixoto, Cristiano Roberto Tatsch, Luiz Carlos de Almeida
Capello, Mnica Messenberg Guimares Jabour Costa, Ivan Dantas Costa, e Gilberto
Leonel de Almeida Velloso
4. Entidade: Instituto Nacional do Seguro Social - INSS
5. Relator: Ministro Guilherme Palmeira
6. Representante do Ministrio Pblico: Dr. Marinus Eduardo De Vries Marsico
7. Unidades Tcnicas: antiga 7 SECEX e 4 SECEX
8. Deciso: O Plenrio, ante as razes expostas pelo Relator, DECIDE:
8.1. determinar Presidncia do INSS que adote, junto a cada unidade da
estrutura da autarquia abaixo indicada, as medidas a seguir elencadas, se j no
foram implementadas:
8.1.1 Auditoria-Geral:
8.1.1.1. estabelea mecanismos de controle contbil que permitam a visualizao
da composio patrimonial (Bens Imveis) do INSS, com preciso e clareza, em ateno
ao art. 85 da Lei n 4.320/64 e aos itens 02 e 03, letra f, da IN/STN n 08/93;
217
8.1.1.2. alimente tempestivamente o Sistema SIAFI com as informaes

gerenciais referentes ao aludido patrimnio (IN/DTN n 05/92);
8.1.2 Diretoria de Administrao Patrimonial:
8.1.2.1. proceda superviso das atividades relacionadas ao patrimnio
imobilirio, evitando a ocorrncia de falhas nos registros do patrimnio e de suas
mutaes;
8.1.2.2. atualize os sistemas de gerenciamento na rea de patrimnio, buscando
a preciso das transaes e dos eventos pertinentes;
8.1.2.3. atualize o sistema de cadastro de imveis, demonstrando a verdadeira
composio patrimonial e a situao dos imveis sob a administrao da autarquia;
8.1.2.4. crie ou aperfeioe rotinas de fiscalizao do patrimnio imobilirio;
8.1.2.5. execute adequadamente os contratos relativos administrao
patrimonial, em obedincia ao disposto no art. 66 da Lei n 8.666/93;
8.1.3. Diretoria de Administrao Financeira:
8.1.3.1. faa cumprir as normas legais e regulamentares visando ao
gerenciamento do sistema contbil, uma vez que o SIAFI no vem sendo fonte segura
e tempestiva de informaes gerenciais referentes ao patrimnio imobilirio do INSS
e s suas alienaes (IN/DTN n 05/92);
8.1.3.2. atente para a consistncia dos dados contbeis dos eventos relativos
ao patrimnio imobilirio do Instituto, procurando analisar tal consistncia em seus
balancetes, a fim de que os servios de contabilidade proporcionem, com preciso e
clareza, o conhecimento da composio patrimonial (art. 85, Lei n 4.320/64; itens 2 e
03, letra f, da IN/STN n 08/93; art. 6 da Resoluo CFC n 750/93);
8.1.3.3. acompanhe e controle de forma efetiva a elaborao do inventrio de
bens imveis, procedendo, inclusive, devida conferncia desse inventrio com a
escriturao contbil (art. 96 da Lei n 4.320/64);
8.1.3.4. efetue, de imediato, para a Conta nica, as transferncias dos crditos
financeiros recebidos em decorrncia da alienao de bens imveis (item 03, NE/DTN
n 24/91; subitem 3.10.1.3 da IN/STN n 05/96);
8.1.3.5. atualize o Relatrio Contbil do INSS, incluindo todas as incorporaes
ainda pendentes de lanamento em nvel nacional;
8.l.4. Ncleo Executivo de Administrao Patrimonial no DF:
8.1.4.1 apure a responsabilidade pelos juros e multas relativas aos atrasos nos
pagamentos das cotas de condomnios, ocorrncia verificada no Processo n
35000.15258/91-51;
8.1.4.2. providencie autorizao, na forma da legislao em vigor, para as
cesses de imveis aos seguintes rgos: AFIP, SINDISAC e ANASPS, ou suste
imediatamente as cesses dos mesmos, visto que atualmente esto irregulares;
8.1.4.3. consulte sempre a SPU antes de efetuar a locao de imveis de terceiros,
com a finalidade de se verificar a eventual disponibilidade de imveis da Unio que
sejam compatveis s suas necessidades, conforme determina o 5 do artigo 4 do
Decreto-lei n 1184, de 12/08/71;
218
8.1.4.4. efetue levantamento de todos os ocupantes de imveis residenciais

no Distrito Federal que esto inadimplentes em relao aos pagamentos das taxas de
ocupao e efetue as revogaes das permisses de uso desses imveis, em
obedincia ao inciso X do artigo 16 do Decreto n 980/93;
8.1.4.5. providencie as medidas necessrias no sentido de que as taxas de
ocupao dos imveis residenciais do INSS sejam equivalentes a dois milsimos dos
valores de avaliao dos imveis, conforme determina o artigo 14 do Decreto n 980/
93;
8.1.4.6. providencie os ressarcimentos dos valores que, indevidamente, no
foram cobrados a ttulo de taxa de ocupao, em virtude da orientao da SAF de que
fossem cobradas taxas equivalentes a um milsimo do valor do imvel, em desacordo
com o artigo 14 do Decreto n 980/93;
8.1.4.7. suste imediatamente as cesses de imveis residenciais para todas as
pessoas que foram aposentadas ou dispensadas/exoneradas dos cargos em comisso/
funo de confiana na administrao pblica, em obedincia aos incisos V e I,
respectivamente, do artigo 16 do Decreto n 980/93;
8.2. determinar Superintendncia Estadual do INSS no Esprito Santo que:
8.2.1. instaure tomada de contas especial a fim de que sejam apurados os
fatos, identificados os responsveis e quantificado o prejuzo decorrente do no
ingresso aos cofres da Autarquia da importncia de CR$ 27.377,22 (vinte e sete mil,
trezentos e setenta e sete cruzeiros reais e vinte e dois centavos), correspondente ao
recolhimento de 5%, referente a sinal e princpio de pagamento dos Lotes 03, 04 e 05
da Rua Rio Verde, s/n - Morro do Atalaia, Bairro Paul, Vila Velha/ES, conforme Ordem
de Recebimento n 014/93, emitida em 23/12/93 pela Superintendncia Estadual do
INSS/ES;
8.2.2. adote as medidas cabveis, inclusive, se for o caso, instaure tomada de
contas especial, para que se defina a responsabilidade pelo recebimento, como dao
em pagamento, de terreno povoado por um bairro inteiro, no Municpio de Cariacica,
denominado Piracema;
8.2.3. providencie o pagamento, por parte dos ocupantes de imveis cedidos
pelo INSS no Esprito Santo, das despesas de manuteno;
8.3. determinar Superintendncia Estadual do INSS no Rio Grande do Norte
que:
8.3.1. adote providncias para melhorar o estado de conservao do prdio
situado na Rua Benjamim Constante R84/90 - Macau/RN;
8.3.2. regularize as cesses feitas dos imveis pertencentes ao INSS, de modo
a sustar as que permanecem informais;
8.3.3. viabilize alternativa para o imvel situado na Av. Salgado Filho, 1789,
considerando que o mesmo, como conseqncia de Deciso Judicial, est sendo
locado por valor superior ao de avaliao;
8.4. determinar Superintendncia do INSS em Tocantins que vistorie
periodicamente os imveis, com a finalidade de acompanhar o estado de conservao
dos mesmos;
219
8.5. determinar Superintendncia do INSS no Mato Grosso do Sul que:

8.5.1. consulte previamente SPU antes de locar ou comprar imveis, com a
finalidade de verificar a possvel existncia de imvel similar pertencente Unio,
conforme determina o Decreto-lei n 1184, de 12.08.71, no 5 do seu artigo 4;
8.5.2. conserve adequadamente o prdio localizado na Rua Manoel Cavassa
nos 343 e 352, no Municpio de Corumb, caso o mesmo ainda no tenha sido alienado;
8.5.3 observe os procedimentos legais para a operacionalizao de cesses de
uso de imvel ou espaos fsicos de propriedade do INSS a terceiros e de propriedade
de terceiros ao INSS, constantes da Resoluo INSS/PR n 463, de 23.06.97, em
especial no caso da cesso do imvel situado na Rua Sete de Setembro, 940, no
Municpio de Aquidauana, ao servidor Carlos de Oliveira Jnior;
8.6. determinar Superintendncia do INSS na Bahia que:
8.6.1. providencie, junto ao Banco do Brasil, o pagamento das despesas de
manuteno do imvel cedido a esse Banco pelo INSS no Municpio de Jequi;
8.6.2. observe o prazo de durao dos contratos, conforme o disposto no
dispe o artigo 57 da Lei n 8.666/93;
8.6.3. providencie a documentao comprobatria exigida no art. 3, 3, da
Portaria MPAS n 2835, de 04.12.95, do reembolso das despesas efetuadas com o
rateio dos tributos e condomnio (gua, luz, telefone, etc.), na proporo da rea
cedida pelo INSS DATAPREV, desde a sua efetiva ocupao do 5 e 6 andares, do
Edifcio Octaclio Gualberto, Praa da S, Salvador/BA, conforme Termo de Cesso,
de 16/08/96 (processo 35013.006064/95-21);
8.7. determinar Superintendncia do INSS no Amap que:
8.7.1. faa constar, sempre, nos processos licitatrios os comprovantes das
publicaes feitas acerca dos certames, em cumprimento ao inciso II do artigo 38 da
Lei n 8.666/93;
8.7.2. proceda regularizao dos imveis localizados nos seguintes endereos:
Quadra 01, Lote 01, Distrito de So Joaquim do Pacu, Municpio de Macap; Rua
Ferreira Gomes, Quadra 24, Setor 16, Municpio de Ferreira Gomes; Rua Presidente
Kennedy, Quadra 13, Lote 20, Municpio de Oiapoque;
Rua Rio Jari, n 1183 Lote 440, Quadra 05, Setor 05; Rua Cnego Domingos
Maltez, s/n, Municpio de Caloene; e Rua Jovino Dino, n 1044, Municpio de
Macap;
8.7.3. envide esforos no sentido de conjuntamente com a Procuradoria
Estadual do INSS no Par, utilizem os meios e instrumentos, necessrios
regularizao da situao dominial do imvel situado na Rua Hermgenes de Matos,
n 321, Quadra 14, Lote 399, Setor 04, Municpio de Mazago, alienado ao Sr. Francisco
Soares Nascimento Jnior;
8.8. determinar Superintendncia do INSS no Rio Grande do Sul que:
8.8.1. providencie judicialmente a retirada dos ocupantes dos imveis objeto
do Processo n 35239.001617/96-59, nos casos em que permanecerem nos imveis
sem base contratual e sem pagar aluguel, alienando-os posteriormente, caso sejam
prescindveis ao INSS;
220
8.8.2 processe modificao no valor do aluguel de imvel alugado em Mara,

objeto do Processo n 35239.012170/91, de modo a torn-lo compatvel com a avaliao;
8.8.3. formalize os termos de cesses nos casos em que existirem imveis
cedidos a terceiros, de modo a evitar informalidades e pendncias de regularizao;
8.8.4 adote as aes judiciais cabveis, com a finalidade de se obter a
desocupao do imvel cedido por meio do Processo n 35239.005464/95-19, que no
foi obtido xito pela via administrativa;
8.8.5. providencie a venda ou a reforma do imvel situado em Caxias do Sul,
Rua Visconde de Pelotas, n 2260, que est em pssimo estado, sem uso e que,
naquela cidade, o INSS tem tido necessidade de alugar imvel de terceiros;
8.8.6. implemente o rateio das despesas, junto aos ocupantes , do imvel
cedido no Municpio de Estrela, Rua Rio Branco, n 553;
8.8.7. adote aes judiciais com a finalidade de desocupar o imvel situado no
nmero 1603 da Rua General Cmara, em Santana do Livramento, visto que est
invadido;
8.8.8. inclua os imveis incorporados ao patrimnio do INSS, nos Municpios
de Santo Antnio das Misses, de Cruz Alta e de Rolante, em registros no Inventrio
e no SIAFI;
8.8.9. promova as medidas judiciais cabveis para a soluo das infiltraes de
gua existentes nas lojas 01 e 02 da Avenida Getlio Vargas, 5501 Canoas/RS, vez
que tal problema compromete o estado de conservao do imvel, tornando-o
insalubre, bem assim a prestao dos servios comunidade;
8.9. determinar Superintendncia do INSS na Paraba que adote medidas
judiciais com a finalidade de desocupar os invasores dos lotes nos 20, 21 e 22 da
Quadra B da Travessia Solon de Lucena, em Cabedelo.
8.10. determinar Superintendncia do INSS em Sergipe que promova a
formalizao da cesso do imvel sito Praa Abelardo do Rosrio, s/n, Centro, em
Tobias Barreto/SE, caso o mesmo ainda no tenha sido alienado;
8.11. determinar Superintendncia do INSS em Santa Catarina que:
8.11.1. providencie o pagamento das despesas de manuteno de imveis
cedidos por parte dos cessionrios, ou ento a desocupao dos mesmos nos casos
em que esses se recusarem a fazer os desembolsos previstos na Portaria MPAS n
2835/95;
8.11.2. proceda escritura de venda da Sala 14 do nmero 1.500 da Avenida
Atlntica, em Balnerio Cambori, utilizando, se necessrio, as vias judiciais;
8.11.3. reforme ou aliene os imveis de propriedade do INSS, nesse Estado,
que estejam vagos e em estado ruim de conservao;
8.11.4. adote todas as medidas necessrias, inclusive as de natureza judicial,
para reaver o imvel ocupado pela Secretaria Estadual de Sade/SC, localizado no
Centro de Florianpolis;
8.11.5. Superintendncia do INSS em Roraima, execute a manuteno do imvel
situado na Av. Zanny, s/n, Caracara;
8.12. determinar Superintendncia do INSS no Par que:
221
8.12.1. providencie a alienao do terreno situado na Rodovia Dionsio Bentes,

s/n, Municpio de Tom-Au, em obedincia Lei n 7.787/89;
8.12.2. consulte previamente a SPU antes de efetuar a locao de imveis de
terceiros, em obedincia ao Decreto-lei n 1.184/71;
8.12.3. agilize o trmite dos processos relativos a imveis desse Estado
pendentes de regularizao;
8.12.4. estude a viabilidade de locar os imveis utilizados como reserva tcnica,
de forma a assegurar sua vigilncia permanente e a receber receitas patrimoniais;
8.12.5. reavalie, se ainda no o fez, o contrato de locao do imvel localizado
na Praa Magalhes, 211, Reduto, em Belm, a fim de compatibilizar o aluguel pago
pelo rgo com os preos de mercado (item 7, fl. 334, TC-450.268/97-7);
8.13. determinar Superintendncia do INSS no Rio de Janeiro que:
8.13.1. adote as providncias cabveis junto aos muturios que esto
inadimplentes com as prestaes dos imveis vendidos a prazo no Estado do Rio de
Janeiro;
8.13.2. formalize os processos de alienao de imveis de acordo com a Lei n
8.666/93, mantendo a ordem cronolgica dos atos praticados e fazendo a incluso
tempestiva de todos os documentos comprobatrios desses atos;
8.13.3. caso ainda no efetivada a devoluo ou regularizao dos espaos
irregularmente ocupados situados na Rua Feliciano Sodr, n 154, So Gonalo/RJ,
sejam tomados os procedimentos administrativos e judiciais cabveis;
8.14. determinar Superintendncia do INSS no Mato Grosso que:
8.14.1. caso ainda localizado o volume I do Processo n 35087.027441/96-76,
instaure processo administrativo com a finalidade de apurar as responsabilidades;
8.14.2. registre todas as transaes com bens imveis em processos
administrativos;
8.14.3. promova o acerto dos registros contbeis no SIAFI e no inventrio de
bens imveis;
8.14.4. utilize corretamente o Plano de Contas, de forma a contemplar os
lanamentos contbeis nas contas 14131.00.00 Bens Imveis no destinados a
uso, 14211.97.00 Bens Imveis a alienar e 14211.94.00 imveis em poder de
terceiros, bem como especificar cada uma das obras quando do uso da conta
14211.91.00 obras em andamento.
8.15. determinar Superintendncia do INSS em Pernambuco que:
8.15.1. adote as medidas pertinentes, inclusive judiciais, no sentido de
solucionar a questo da adjudicao ocorrida em 1972, pelo INSS, de lotes inexistentes
em Jaboato (Processo n 324/70);
8.15.2. proceda aos regularizao dos demais imveis cujos atos dependam
apenas do INSS;
8.15.3. providencie, se ainda no o fez, melhorias no edifcio-sede do INSS em
Recife, de forma a no colocar em risco a segurana das pessoas e o patrimnio
pblico;
8.16. determinar Superintendncia do INSS em Minas Gerais que:
222
8.16.1. planeje corretamente as locaes de imveis de terceiros, efetuando:

consulta SPU a cada renovao contratual; empenho global e prvio da despesa;
submisso dos procedimentos Procuradoria Jurdica; demonstrao dos clculos
dos reajustamentos dos contratos; ocupao de imvel somente com contrato formal;
clculo do valor de locao com base em mdia na qual se utilize preos de aluguis
de imveis cujas reas sejam compatveis a que se pretenda locar;
8.16.2. instaure tomada de contas especial com a finalidade de apurar
responsabilidade e de obter ressarcimento aos cofres pblicos no caso dos prejuzos
verificados na locao de imvel de terceiros por preo superior ao de avaliao,
situao ocorrida em Betim/MG, Processo n 35097.010317/94-42;
8.16.3. formalize as cesses de imveis e providencie o ressarcimento das
respectivas despesas de manuteno;
8.16.4. providencie a incluso de todos os imveis do INSS no Estado no
inventrio de bens imveis e no SIAFI;
8.16.5. se j no tiver feito, proceda alienao ou retomada dos seguintes
imveis invadidos, os quais encontravam-se em situao Pendente de Regularizao
(letra c, fl. 356, TC-375.409/97-1):
Cdigos SGPI 10053-11-00000-5 e 10054-11-00000-4; 10073-11-00000-5 e 1007411-00000-4.
26 lotes no Bairro Gameleira, em Belo Horizonte:
Cdigos SGPI 10587-11-00000-6 a 10612-11-00000-2.
1 caixa dgua na Favela Prado Lopes, em Belo Horizonte:
Cdigo SGPI 10165-11-0000-4.
1 gleba na Rua Cndido de Souza, Bairro Nova Cintra, em Belo Horizonte:
Cdigo SGPI 10165-11-00000-4.
4 lotes na Av. Macap x Rua Nova Frigurgo, em Ipatinga:
Cdigos SGPI 10517-11-00000-6 a 10520-11-00000-3;
8.17. determinar Superintendncia do INSS no Maranho que:
8.17.1. regularize a cesso do prdio da Avenida Alexandre de Moura, Bairro
do Apicum, So Lus;
8.17.2. adote, caso ainda no tenha feito, as medidas judiciais cabveis com
vistas cobrana dos aluguis em atraso;
8.17.3. abstenha-se de renovar os contratos de locao com as prefeituras
inadimplentes, adotando, se for o caso, as medidas necessrias para reaver a posse
dos respectivos imveis; e
8.17.4. regularize as pendncias relacionadas obra de reforma do Edifcio
Joo Goulart;
8.18. determinar Superintendncia do INSS em Gois que implemente as
aes cabveis, judiciais se necessrias, junto aos compradores dos seus imveis
que esto inadimplentes;
8.19. determinar Superintendncia do INSS em So Paulo que:
8.19.1. consulte a SPU antes de locar imveis de terceiros;
223
8.19.2. atualize o inventrio dos bens imveis do INSS nesse Estado,

juntamente com os respectivos registros no SIAFI;
8.20. determinar Superintendncia do INSS no Piau que:
8.20.1. processe a juntada e formalize, por meio de processos, toda a
documentao relativa administrao dos imveis do INSS nesse Estado;
8.20.2. priorize soluo para o terreno localizado na Rua Riachuelo, em Teresina/
PI, adquirido junto a pessoa que no era o verdadeiro proprietrio, implementando
aes judiciais se necessrias, com a finalidade de obter a posse do imvel ou de se
ressarcir de eventuais prejuzos provocados por estelionato;
8.20.3. regularize a situao jurdica dos imveis do INSS no Estado;
8.20.4. agilize a negociao da proposta de compra das casas residenciais,
situadas no Conjunto Broder Ville, em Parnaba-PI (total de 133 casas), com a Prefeitura
Municipal de Parnaba do processo enviado Direo Geral do INSS-PI Diretoria
de Engenharia e Patrimnio que, poca da auditoria, encontrava-se em fase final de
negociao;
8.21. determinar Superintendncia do INSS no Amazonas que:
8.21.1. adote as aes cabveis, judiciais se necessrias, para solucionar as
pendncias relativas a imveis do INSS em Manaus que esto invadidos;
8.21.2. providencie o pagamento, corrigido monetariamente, do valor que deixou
de ser pago pelo Sr. Jos Jernimo da Silva quando adquiriu o imvel situado na Rua
Frei Jos dos Inocentes, Casa 01 do Conjunto Mecena, Boa Vista/RR (CR$ 38.718,60,
em 30.12.93);
8.21.3. inclua nos processos licitatrios de alienaes de imveis, que vierem
a ocorrer nesse Estado, os imveis locados para terceiros que no tiverem previso
de uso futuro, em cumprimento Lei n 7.787/89;
8.21.4. rateie corretamente as despesas de manuteno dos imveis locados
ou cedidos a terceiros, especialmente no que se refere aos localizados no edifciosede do INSS, Av. Sete de Setembro n 280 - Centro;
8.21.5. observe os ditames da Lei n 8.666/93 quando realizar a alienao de
imveis, em especial os arts. 38, caput, e inciso I, e 43, 2;
8.21.6 publique, no Dirio Oficial da Unio, as snteses das lavraturas das
escrituras dos imveis, conforme exige o artigo 37 da Resoluo INSS/PR n 370/96;
8.21.7 instaure processo administrativo com a finalidade de apurar
responsabilidades pela penhora do terreno recebido em 1989 da Estaleiros Amaznia
S/A ESTANAVE, ocorrida em virtude de no ter sido adotado o tempestivo registro,
no cartrio competente, da dao em pagamento do imvel;
8.22. Superintendncia do INSS em Rondnia:
8.22.1. providencie os registros, nos cartrios competentes, dos imveis
incorporados ao patrimnio do INSS em Rondnia;
8.22.2 resolva, em definitivo, a situao que se arrasta por mais de 6 (seis)
anos com relao propriedade do lote situado na Avenida Rogrio Creser, esquina
com Avenida Rio Branco, s/n, Porto Velho (n RIP 10004-26-00000-7), observando,
para tanto, a legislao que rege a matria;
224
8.23. determinar Superintendncia do INSS no Paran que adote providncias

para adequar aos preceitos do Decreto n 99.509/90 a cesso do imvel em posse da
Associao dos Servidores da Previdncia Social, reexaminando a convenincia de
ser mantida a referida cesso, sendo indispensvel que, para tanto, seja obtida
autorizao legal;
8.24. determinar Superintendncia do INSS no Acre que observe, em futuros
contratos de locao de imveis, a exigncia de realizao de avaliao prvia,
conforme dispe o art. 24, inciso X, da Lei n 8.666/93;
8.25. determinar, ainda, Presidncia do INSS, que adote providncias com
vistas implementao das seguintes medidas pela administrao central da autarquia
e/ou por seus rgos subordinados:
8.25.1. nos editais de venda de imveis do INSS, incluso de clusula de
atualizao dos valores das propostas, observando sempre o valor de mercado dos
imveis alienados;
8.25.2. edio de norma definindo procedimentos a serem adotados nos casos
em que existirem imveis pendentes de regularizao jurdica;
8.25.3. no caso dos imveis utilizados como reserva tcnica, quando a previso
de uso for a mdio ou longo prazo, ocupao dos referidos bens, quando houver
essa possibilidade, de forma a aumentar as receitas patrimoniais e impedir possveis
invases;
8.25.4. sempre que possvel, desocupao prvia dos imveis que forem postos
venda, de forma a no afastar possveis interessados;
8.25.5. para toda e qualquer cesso de imveis do INSS, destinada a instituies
no pertencentes Administrao Pblica, exigncia de prvia autorizao mediante
ato do Presidente da Repblica, tendo em vista o teor do 3 do art. 18 da MP n
1.567/97, em suas diversas reedies, convertida na Lei n 9.636, de 15.05.98, c/c a Lei
n 7.787/89;
8.25.6. exigncia junto Caixa Econmica Federal de apresentao semestral
da prestao de contas dos recursos arrecadados com a venda de imveis residenciais
do Instituto, adotando as providncias legais cabveis em caso de no-atendimento
da exigncia;
8.25.7. apurao dos prejuzos causados ao INSS em virtude das seguintes
irregularidades, bem como o ressarcimento junto a cada um dos responsveis dos
valores apurados, atualizados monetariamente e acrescidos dos juros de mora devidos,
instaurando, se for o caso, as respectivas tomadas de contas especiais:
8.25.7.1. execuo de despesas de condomnio relativas a imveis residenciais
do INSS localizados no Bloco D da SQN 310 e no Condomnio Napoleo de Queiroz,
sito na OAS 04, em Braslia-DF, uma vez que os mesmos encontravam-se ocupados,
no cabendo despesa autarquia, de acordo com a alnea c do inciso I do artigo 15
da Lei n 8.025/90;
8.25.7.2. no-reviso das taxas de ocupao dos imveis administrados pelo
INSS, em 23/01/95, data do reajuste geral dos servidores pblicos, de acordo com o
estatudo no artigo 16 da Lei n 8.025/90;
225
8.25.7.3. no-cessao das permisses de uso de imveis residenciais quando

os ocupantes estiveram inadimplentes no pagamento das taxas de ocupao,
descumprindo-se o inciso X do art. 16 do Decreto n 980/93;
8.25.7.4. remessa a este Tribunal de informaes atualizadas acerca do processo
n 35000.003945/95-57, que, poca da auditoria, se encontrava desaparecido,
devendo ser informadas as providncias porventura tomadas para ressarcir a autarquia
de eventual prejuzo decorrente desse desaparecimento;
8.26. determinar Diretoria de Auditoria de Programas da rea Social da
Secretaria Federal de Controle Interno da Controladoria-Geral da Unio que informe
nas prximas contas do Instituto Nacional do Seguro Social INSS, a adoo das
medidas implementadas, bem como dos resultados alcanados, para o saneamento
das determinaes constantes desta deliberao, e, ainda, que informe a situao
patrimonial dos seguintes imveis localizados no Estado de Minas Gerais:
8.26.1. imveis com situao Regularizado para Alienao:
Cdigos SGPI 10001-11 000007 a 10050-11 00000-8; 10052-11-00000-6; 1005511-00000-3 a 10072-11-00000-6; 10075-11-00000-3 a 10079-11-00000-7.
1 gleba na Rua Avelino Foscolo e outras, V. Magnesita, em Belo Horizonte:
Cdigo SGPI 10446-11-00000-6
1 casa na Rua Exp. Joo Batista Rotelo, Bairro So Geraldo, em Belo Horizonte:
Cdigo SGPI 10302-11-00000-9
2 apartamentos Rua Jos Bonifcio, 240, em Belo Horizonte:
Cdigos SGPI 10484-11-10482-8 e 10485-11-10482-7
1 apartamento Av. Antonio Carlos, 1197, em Belo Horizonte:
Cdigo SGPI 10516-00000-7;
8.26.2. imveis que so passveis de alienao:
terreno-gleba em Ipatinga:
Cdigo SGPI 10521-11-00000-2
terreno na Rua Padre Eustquio, em Belo Horizonte:
Cdigo SGPI 10252-11-00000-8
terreno-gleba em So Joo Del Rey:
Cdigo SGPI 10154-11-00000-5;
8.27. fixar o prazo de 60 (sessenta dias), a contar da cincia da presente
deliberao, para que a Presidncia do INSS informe ao Tribunal, por meio da 4
Secretaria de Controle Externo, o resultado das medidas ora determinadas;
8.28. remeter os autos ao Ministrio Pblico junto ao TCU para que examine a
convenincia de interpor recursos de reviso em relao aos atos praticados pelos
ex-diretores de Administrao Financeira do INSS, no perodo de 1992 a 1996, cujas
contas j se encontram julgadas;
8.29. determinar, posteriormene, a juntada destes autos ao processo n TC012.754/1994-3, referente s contas do INSS relativas ao exerccio de 1993, que se
encontram reabertas em virtude de recurso de reviso provido pelo Tribunal (Acrdo
n 253/2002 Plenrio, Ata n 25);
226
8.30. determinar a remessa de cpia do volume principal deste processo 4

SECEX para que examine, em confronto com as contas relativas a 1997 (TC-004.260/
1998-8), as questes atinentes quele exerccio;
8.31. encaminhar cpia desta deliberao, bem como do Relatrio e Voto que a
fundamentam, ao Ministro da Previdncia e Assistncia Social, Presidente do INSS
e Secretaria Federal de Controle Interno da Controladoria-Geral da Unio.
Saraiva, Valmir Campelo, Adylson Motta, Walton Alencar Rodrigues, Guilherme
Palmeira (Relator), Ubiratan Aguiar, Benjamin Zymler e o Ministro-Substituto Lincoln
Magalhes da Rocha.
Costa.
Presidente
GUILHERME PALMEIRA
Ministro-Relator
227
ANTT E NOVADUTRA CORREO DOS VALORES

UTILIZADOS NOS FLUXOS DE CAIXA E FIXAO DAS ATUAIS
TARIFAS DE PEDGIO
Relatrio de Inspeo
Ministro-Relator Walton Alencar Rodrigues
Grupo I Classe V Plenrio
TC-014.824/2000-8 (com 54 anexos)
Apenso: TC-019.343/1996-5 (com 6 anexos)
Natureza: Relatrio de Inspeo (originrio de representao)
Entidades: Agncia Nacional de Transportes Terrestres ANTT e
Concessionria da Rodovia Presidente Dutra S.A. Novadutra
Interessado: Ministrio Pblico Federal Procuradoria da Repblica em So
Jos dos Campos/SP
Ementa: Inspeo. Correo dos valores utilizados nos fluxos de caixa
que embasaram as revises do contrato de concesso e a fixao das atuais
tarifas de pedgio. Comprovao da existncia de ganho pelas
concessionrias, no revertido para os usurios, representado pelo
adicional de trfego, gerado na praa original de Parate, em razo do
deslocamento da praa de Parate Norte e do desmembramento que originou
a praa de Jacare. Necessidade de preservao do equilbrio econmicofinanceiro do contrato, em favor dos usurios, com a apropriao desses
valores no fluxo de caixa, a fim de propiciar a reduo das tarifas, de forma
diretamente proporcional ao valor agregado. Fixao de prazo para que a
ANTT desenvolva metodologia prpria disciplinando a questo e, aps o
estabelecimento das normas, promova reviso no contrato de concesso,
firmado com a Novadutra, a fim de incorporar ao fluxo de caixa o adicional
de trfego apurado. Determinaes ANTT. Cincia ao Ministrio Pblico
Federal e a outros interessados.
RELATRIO
Trata-se de inspeo realizada em cumprimento ao subitem 8.3 da Deciso
337/2001 Plenrio, a fim de certificar que o benefcio oferecido aos usurios, na
forma de reduo do pedgio, em razo da instalao de nova praa em Jacare/
SP, foi calculado na justa medida para manter inalterado o equilbrio financeiro
do contrato, sem proporcionar ganhos injustificados concessionria, bem como
verificar se as adequaes e revises efetuadas no contrato, desde o seu incio,
preservaram o equilbrio financeiro original e a modicidade das tarifas.
228
Nessa deliberao, o Tribunal proferiu deciso preliminar, considerando que a

implantao da nova praa de pedgio em Jacare/SP estava de acordo com as Leis
8.987/95 e 8.666/93 e com o contrato de concesso.
No entanto, naquela oportunidade, deixou assente que a deciso definitiva
sobre a correo dos valores utilizados no fluxo de caixa, que embasaram as
revises do contrato de concesso e a fixao das atuais tarifas de pedgio, sobre
os parmetros utilizados para estimar o trfego nessa nova praa de pedgio, bem
como sobre os custos das obras associadas s alteraes, seria proferida somente
aps a realizao dessa inspeo (subitem 8.2).
Assim, a deciso definitiva a respeito da correo dos valores de pedgio,
vigentes em razo da implantao da nova praa de pedgio em Jacare/SP, estar
sendo adotada nesta oportunidade, com base em dados tcnicos coligidos na inspeo
realizada pelos servidores Jos Augusto Maciel Vidigal, Adalberto Santos de
Vasconcelos, Cludio Riyudi Tanno e Paulo Henrique Nogueira, transcorrida no
perodo de 8.10 a 14.11.01, a englobado o planejamento e a execuo em campo.
Nesse trabalho, a equipe verificou as seguintes alteraes no Programa de
Explorao da Rodovia at janeiro de 2001:
Nomenclatura Aprovao Alterao da tarifa

Escopo
atual
Reviso 01
Ago 1997 Sim R$ 2,67608 incremento e antecipao de investimentos obras de
(+ 11,97%)
segurana: barreiras rgidas e metlicas, sinalizao,
passarelas, dispositivos, etc...
Adequao 01 Mar 1998
No
provisionamento de ISS at dez 97
investimentos: barreiras, passarelas e dispositivos de
segurana.
Adequao 02 Ago 1998
No
provisionamento de ISS de Jan98 a Jun98
investimentos: desmembramento da praa de Parate,
melhoramentos Aruj e 3 faixa.
Adequao 03 Nov 1998
No
cabines de bloqueio em Viva Graa sentido RJ-SP.
Adequao 04 Jul 1999
No
prov. ISS de Jul98 a Dez98 investimentos: viaduto
de transposio Guar e Pindamonhangaba e
prolongamento marginal viadutos CTA/Embraer.
CPMF de Jan97 a Dez98.
receitas alternativas at dez 98.
Antecipao Serra das Araras.
Reviso 02
Ago 1999 Sim R$ 2,5322 Excluso do ISS a partir de 1999.
(- 5%)
reduo da tarifa a partir de 18/08/1999.
Reviso 03
Dez 1999 Sim R$ 2,55752 aumento da alquota da Confins a partir de 18/08/1999.
(+ 1%)
Reviso 04
Dez 1999 Sim R$ 2,69819 reincluso do ISS a partir de 2000.
(+ 5,5%)
Reviso 05
Jul 2000 Sim R$ 2,6645 incluso do ISS referente ao exerccio de 2000.
(-1,04%)
retirada da CPMF de Jan 97 a 31 dez 98.
229
Adequao 05
Ago 2000
Reviso 06
Jan 2001
Adequao 06
No
saldo FAP at 31Dez99,

CPMF de Jan99 a Dez99,
receitas alternativas Jan a Dez99,
receitas com Fibra tica em 2000,
diferena devido congelamento da tarifa,
ajuste de trfego adicional Parate norte,
ajuste receita adicional cabines de bloqueio Viva
Graa,
desmenbramento praa de pedgio Parate/Jacare.
Sim R$ 2,6832 Incluso do ISS de novo municpios aptos ao
recebimento do imposto.
No
saldo do Fap de 01/01/00 a 31/12/00
receitas alternativas auferidas em 2000
receitas alternativas previstas: 01/2001 a 02/2002
passagem livre de caminhes (04/05/00 a 11/05/00 e
compensaes correspondentes (verba de fiscalizao
e receitas alternativas)
ajuste do trfego adicional Parate Norte
ajuste receita adicional cabines de bloqueio viva
graa
alterao da data de incio da operao da praa de
pedgio Parate/Jacare incio previsto para Set/2001
ajuste de custo operacionais/investimentos
Todas essas revises e adequaes foram conferidas e analisadas pela equipe

de inspeo (vide fls. 591/616 do volume 54), tendo sido verificado que elas observaram
as disposies legais e contratuais e mantiveram inalterada a taxa interna de retorno
original do empreendimento.
Ressalta a mesma equipe que as nicas incorrees observadas ocorreram
nas adequaes 4 e 6 e na reviso 6, as quais foram sanadas nas revises e adequaes
posteriores.
Tambm foi avaliada a atuao do DNER no acompanhamento do contrato de
concesso, tendo sido verificado que todas as medies de trfego ao longo da
rodovia so de responsabilidade da concessionria e o rgo no possui
controles prprios que possam aferir a correo das medies, impossibilitando
maior transparncia na coleta de dados que, por sua vez, repercutem nos valores
da tarifa e, conseqentemente, na aplicao da legislao fiscal e tributria.
De acordo com a equipe, isso demonstra a enorme fragilidade da fiscalizao,
pois o trfego efetivo da rodovia constitui-se em risco de trfego da concessionria,
ou seja, se o trfego real estiver abaixo do trfego projetado no fluxo de caixa, a
concessionria deve arcar com esse nus. Entretanto, caso o trfego efetivo total
da rodovia esteja acima da projeo total de trfego, esse plus no trfego dever
ser repassado para o usurio na forma de melhorias adicionais, alm disso, todo o
trfego pedagiado na praa de Jacare e o adicional de Parate Norte so lanados
no fluxo de caixa pelos valores reais pedagiados.
Assim, a equipe de auditoria assinala que imprescindvel ao poder
concedente possuir meios prprios de aferio do trfego efetivo na rodovia, ou
contrat-los eventualmente, confrontando essas medies com as efetuadas pela
Concessionria NovaDutra.
230
As questes atinentes alterao da praa de pedgio de Parate foram objeto

de avaliao especfica, englobando os desmembramentos que deram origem s praas
de Parate Norte e Jacare (fls. 617/42 do volume 54).
Nesse exame, a equipe de inspeo detectou que as modificaes na
NovaDutra decorrentes do desmembramento da praa de pedgio de Parate e da
criao da nova praa de Jacare causaram diminuio do risco de trfego assumido
pela concessionria em sua proposta poca da licitao, superiores
contrapartida oferecida aos usurios da rodovia na forma do atual desconto de
7,2% nas tarifas originais do complexo de Parate. Dessa forma, h indcios de que
concessionria est obtendo ganhos financeiros indevidos com a reduo do risco
de trfego original: 4,16% com o desmembramento de Parate e 10,62% com a
criao de Jacare (total de 13,33%). Corrigindo-se a matriz de trfego assumido
pela concessionria na praa de Parate (original), foi constatado que o desconto
ofertado no complexo Parate/Jacare poderia ser superior ao concedido: em vez
de se reduzir o pedgio de R$4,50 para R$4,20 (desconto de 7,2%), poder-se-ia
implementar uma reduo para, no mnimo, R$3,90 (desconto de 13,5%).
Entendemos que, a menos que a concessionria apresente estudos mais completos
(detalhado de forma mais precisa a questo da diminuio do risco de trfego),
deve ser feita a correo da matriz de trfego na forma proposta neste relatrio.
Para melhor compreender como se chegou a tal concluso, faz-se necessrio
transcrever o trecho do relatrio no qual apresentada a metodologia de clculo
empregada, in verbis (fls. 617/56, volume 54):
5. Alteraes na praa de pedgio de Parate
135.A Praa de Pedgio de Parate, localizada no municpio de Aruj (km
180,8 da rodovia), apresentava em sua configurao original cobrana
bidirecional. Em agosto de 1998, ante a necessidade de ampliao de capacidade,
foi autorizado o desmembramento em duas praas de cobrana unidirecional:
Parate Sul, na localizao original, para cobrana no sentido So Paulo
(denominado sentido sul) e Parate Norte, a ser construda no km 204,7 da rodovia,
para cobrana no sentido Rio de Janeiro (denominado sentido norte).
136.Com o intuito de se captar adicional de trfego pedagiado, a fim de
possibilitar descontos nas tarifas praticadas, foi autorizado, pelo DNER, em julho
de 2000 (fl. 49), a construo da Praa de Pedgio de Jacare (km 165). Essa nova
praa foi tratada como integrante do complexo Parate, de modo que o somatrio
das tarifas cobradas na Praas de Parate Norte, Parate Sul e Jacare no deveriam
ultrapassar as tarifas praticadas nas outras trs praas de pedgio. Nesses termos,
em valores poca da auditoria, eram cobradas as tarifas, no sentido Sul, de R$
2,20 em Parate Norte e de R$ 2,00 em Jacare. No outro sentido, so R$ 2,00 em
Jacare e R$ 2,20 em Parate Sul. Dessa forma, h uma reduo de R$ 0,30 nas
tarifas por sentido para usurios que trafegam pelo complexo Parate, uma vez que
as demais praas mantm a tarifa de R$ 4,50 por sentido. A figura a seguir retrata
a situao final do complexo denominado Parate.
231
)LJXUD6LVWHPDGHSHGDJLDPHQWRGR&RPSOH[R3DUDWHt
3DUDWHt6XORULJLQDO
63
-DFDUHt
5-
3DUDWHt1RUWH
5.1. O desmembramento da praa de Parate em norte e sul

5.1.1.Justificativas para o desmembramento
137.Conforme justificado pela concessionria em entrevistas com a equipe
de auditoria, argumentao corroborada pelo DNER nos presentes autos (fls.96/
98), logo nos primeiros anos da concesso, a Praa de Pedgio de Parate mostrouse subdimensionada com suas onze (11) cabines de cobrana, vindo a ocasionar
congestionamentos no local, o que justificava a necessidade de ampliao a fim de
eliminar os congestionamentos nos horrios de pico e nos feriados prolongados.
Os estudos apresentados mostravam uma necessidade imediata de 13 cabines, a
qual se ampliava gradativamente para 14 cabines no perodo de 1999 a 2001, 15
cabines de 2002 a 2004, 16 cabines de 2005 a 2007 e 17 cabines a partir dessa
data.
138.Essa necessidade decorreu tambm da superao de expectativas de
trfego previstas para os dois anos iniciais de explorao. No primeiro ano completo
de operao (1997), o trfego realizado (19.770 mil veculos equivalentes) superou
em 26,1% o trfego projetado na proposta comercial (15.680 mil veculos
equivalentes).
139. poca, quando das discusses das alteraes na Praa de Parate, a
concessionria justificou a impossibilidade de alargamento da praa ante a
presena do Rio Parate prximo Pista Sul (sentido So Paulo) e a existncia de
talude junto Pista Norte (sentido Rio de Janeiro), formado por material instvel
do ponto de vista geotcnico, alm de loteamento urbano em seu topo, dificultando
a execuo de novo corte (fl. 110). Todavia, a equipe de auditoria, contando com
a participao de um ACE da SECEX/GO, especialista em obras rodovirias, quando
das verificaes in loco, constatou que no se mostrou caracterizado no local a
impossibilidade de corte no perfil existente, o que poderia ampliar a capacidade
da praa junto Pista Norte.
Figura 4: Desmembramento da Praa de Pedgio de Parate em Parate
Norte e Parate Sul
232
3UDoD3DUDWHt
1RUWH
.P
3UDoD3DUDWHt
6XO
.P
% Trfego Medido,
por meio de sensores
instalados na Pista Norte
da Praa Parate Sul
63
5-
$ Trfego
Pedagiado na Praa
Parate Norte
Sentido de Cobrana
5.1.2.O trfego adicional captado em Parate Norte

)LJXUD'HVPHPEUDPHQWRGD3UDoDGH3DUDWHt
3DUDWHt6XO
.P
3DUDWHt1RUWH
.P
R$4,50
pista sul
63
57F
pista norte
71
R$4,50
Trfego para Aruj, Santa

Isabel, Mogi e regio
7S0RJLR
sensores para
medir o trfego
140.A nova localizao da cobrana de pedgio no sentido Norte passou a

agregar trfego de usurios que deixavam a rodovia antes da Praa de Parate em
direo a Santa Isabel, Aruj, Mogi das Cruzes e regio. Assim, como condio
para que a alterao pudesse ser processada, todo o acrscimo de trfego em
Parate Norte em relao Praa de Parate (sentido sul), na Pista Norte, deveria
ser revertido para o fluxo de caixa.
/HJHQGD7F WUiIHJRSULQFLSDOFRPXPjVGXDVSUDoDV
71 WUiIHJRSHGDJLDGRHP3DUDWHt1RUWH
7S0RJLR WUiIHJRSDUD$UXMi6DQWD,VDEHO0RJLHUHJLmR
141.Quando da elaborao da adequao, foi estimado o acrscimo de

trfego de aproximadamente 7,32% do trfego total da concesso inicialmente
projetado, o que representa um acrscimo 174.850 mil veculos equivalentes de um
total de 2.388.006 mil veculos. No entanto, bastaria um acrscimo de trfego de
233
4,94% (117.968 mil veculos) para equilibrar o fluxo de caixa do empreendimento,

de modo a custear os investimentos adicionais e o acrscimo de custo operacional
com a nova praa desmembrada, sem provocar acrscimo de tarifas. A Adequao
02, de agosto de 1998, contemplou as alteraes propostas, incorporando ao fluxo
de caixa um trfego adicional de Parate Norte, estimado em 4,94% do trfego
total inicialmente previsto, com projeo de crescimento ao longo da concesso
igual ao adotado nas outras praas de pedgio.
142.Em termos de trfego na Praa de Parate (original), inicialmente
projetado em 564.764 mil veculos equivalentes, os acrscimos estimados de 7,32%
e 4,94% do trfego total, representam um incremento, respectivamente, de 30,96%
e 20,89% de trfego na praa.
143.Previu-se que as projees de trfego adicional em Parate Norte seriam
anualmente ajustados com as medies efetivas de trfego (trfego real), mantendose nos anos subseqentes a previso constante da Adequao 02 (trfego
incrementado em 4,94% do trfego total com crescimento anual igual ao proposto
pela concessionria na licitao). Dessa forma, havia a expectativa de que, alm
de custear os novos investimentos, o desmembramento poderia proporcionar
descontos no valor das tarifas praticadas no complexo Parate. Verifica-se, aps
trs anos completos de medio, que o trfego est aqum das expectativas iniciais
em 55,8%, em relao ao acrscimo de 7,32%, e de 34,5%, em relao ao valor
lanado no fluxo de caixa, que previa um acrscimo de 4,94%.
Tabela 6: Expectativas de acrscimo de trfego em Parate Norte em confronto
com o trfego realizado e ajustado ao ano calendrio

$FUpVFLPRGHWUiIHJR
(UURGHHVWLPDWLYD
3UHYLVmRLQLFLDO

1HFHVVLGDGH

7UiIHJRUHDOL]DGR

Fonte: NovaDutra - Adequao 02 e posteriores
144.Como essa frustrao de trfego apresentou efeito apenas nos trs

primeiros anos de alterao, o impacto na elevao de tarifa no se mostrou visvel,
uma vez que nos demais anos so mantidas as projees iniciais de acrscimo.
Entretanto, persistindo essa diferena entre o realizado e o vislumbrado do estudo
realizado pela NovaDutra, a tarifa de pedgio dever subir, ou seja, o usurio
alm de no obter um desconto na praa, arcaria com parte dos custos das obras
realizadas pela concessionria e no previstas no PER.
5.1.3.A medio do trfego adicional pedagiado em Parate Norte
145.O edital de licitao da concesso previa a cobrana de pedgio em
quatro praas, em locais previamente definidos, constituindo-se em risco da
concessionria o trfego total assumido por ela em sua proposta comercial,
confirmando-se ou no ao longo da execuo da concesso, conforme se observa
dos seguintes trechos do edital de licitao e do PER, respectivamente:
38.Quando da elaborao da sua Proposta de Tarifa, a Licitante deve
considerar que o volume mximo de trfego a ser estimado para todo o prazo da
234
concesso (vinte e cinco anos) no pode ultrapassar o limite de 2.388.700.000

(dois bilhes, trezentos e oitenta e oito milhes e setecentos mil) veculos
equivalentes aos veculos da Categoria 1 (definidos no item 113) e que as estimativas
anuais ou a estimativa global de trfego para o prazo da concesso previstas na
Premissa Bsicas da Proposta de Tarifa e no Plano Econmico-financeiro a que
se referem o item 27 constituem meros indicadores que objetivam propiciar
Comisso o exame das Propostas de Tarifa para os fins previstos nas letras a a c
do item 28, e que caso estas estimativas no ocorram seja para mais ou para
menos da no decorrer qualquer reviso da Tarifa Bsica de Pedgio, visto
que concessionria caber, integralmente, o risco geral de trnsito, conforme
estabelecido no item 85 (grifamos). (Seo IV Da Elaborao da Proposta de
Tarifa, item 38, volume 12 dos presentes autos).
(...) Por outro lado, constatada em qualquer poca ao longo da Concesso,
a ocorrncia de um volume total mximo de trfego (somatrio total do nmero de
veculos equivalentes pedagiados) superior a 2.388.700.000 veculos equivalentes,
tal fato implicar na compulsria realizao pela Concessionria da implantao
de melhoramentos na Rodovia, adicionais aos previstos neste Programa, nas
condies previstas no Edital (Fase III) Captulo III seo I subseo V.
(PER Programa de Explorao da Rodovia, Tomo- II, Atualizao, Julho/2000,
fl. 137 do volume 9 dos presentes autos)
146.A adequao, que contemplou o desmembramento, buscou manter o
risco inicialmente assumido na Praa de Parate e no atribuir riscos adicionais
com o acrscimo de trfego pedagiado na nova Praa de Parate Norte. Portanto,
no h risco na projeo de trfego adicional de 4,94% constante do fluxo de
caixa, inicialmente estimado em 7,32%. Justifica-se esse tratamento pelo fato de o
novo trfego projetado no fazer parte da proposta oferecida pela concessionria
na poca da licitao, o que, a princpio, impossibilita atribuir a ela outros riscos
que no aqueles assumidos desde o incio. Assim, premissa da modificao que a
concessionria no tenha ganhos nem perdas com o novo fluxo de trfego
pedagiado.
147.O fluxo de caixa mantm a matriz de trfego assumida nas quatro praas
originais de pedgio. Na Praa original de Parate foi assumido um trfego total,
nos dois sentidos, de 564.764 mil veculos equivalentes ao longo da concesso.
Com o desmembramento da praa, a concessionria continua considerando no
fluxo de caixa a mesma receita proveniente desse trfego assumido em Parate, mas
com uma nova matriz de trfego, tratada separadamente, denominada Adicional
de Parate Norte, ajustada anualmente pelo acrscimo real de trfego.
148.O acrscimo real de trfego medido pela diferena entre o trfego
pedagiado na pista norte da nova Praa de Parate Norte e o trfego medido por
sensores na pista norte da Praa de Parate Sul (localizao original da Praa de
Parate). Esse adicional refere-se ao trfego pedagiado, anteriormente no existente,
obtido com o desmembramento, na Praa de Parate Norte. Busca-se, com isso,
235
quantificar o trfego adicional obtido pela concessionria, com a alterao,

calculando-se o acrscimo do trfego atual pedagiado (Figura 5) em relao ao
trfego que estaria sendo pedagiado, caso a praa continuasse em sua localizao
original (Figura 6).
)LJXUD7UiIHJRSHGDJLDGRDQWHVGRGHVPHPEUDPHQWR
3DUDWHt6XO
.P
Trfego de Santa
Isabel para o Rio de
Janeiro (Tp/Rioo )
R$4,50
pista sul
63
57FR
pista norte
3DUDWHt1RUWH (futuro
local - Km 204,7)
71
Trfego de Mogi, Aruj,

Suzano para o Rio de
Janeiro (Tp/Rioo )
R$4,50
7R
/HJHQGD71 WUiIHJRGHSDVVDJHPOLYUHQR.P
7R WUiIHJRSHGDJLDGRQDSLVWDQRUWHGH3DUDWHt
7S5LRR WUiIHJRSHGDJLDGRHP3DUDWHtRULXQGRGH0RJL$UXMi6X]DQR6DQWD,VDEHOHWFSDUD
GHVWLQRVQRVHQWLGR5LRGH-DQHLUR
7FR WUiIHJRSULQFLSDOFRPXPjVGXDVSUDoDV
5.1.4.As condies de trfego inicialmente existentes

149.Inicialmente, vamos analisar as condies de trfego existentes nas
imediaes da Praa de Parate, quando do pedagiamento original definido na
licitao, antes de ocorrer o desmembramento da praa (Figura 6). Nessa
configurao, dois fluxos de veculos so importantes para a anlise: o trfego
pedagiado na Pista Norte de Parate (TO), existente no km 180,8 da rodovia (Posio
Original), e o trfego de passagem livre no km 204,7 (TN), onde definiu-se que seria
construda a nova Praa de Parate Norte (Posio Norte).
150.Pode-se considerar que havia um trfego principal de veculos, comum
s duas posies (Tc0). A expectativa de trfego adicional a ser captado na Posio
Norte (Parate Norte) decorria do fluxo de veculos de So Paulo e mediaes em
direo a Santa Isabel, Aruj, Mogi das Cruzes e regio (Tp/Mogi0), conforme
mostra a figura 5, cidades intermedirias s duas posies, que no incorria no
pagamento de pedgio porque o acesso a essas cidades era anterior Praa de
Parate. A projeo inicial de acrscimo de trfego, estimado em 7,32% do trfego
total da concesso e 30,96% do trfego em Parate, fundamentou-se principalmente
na captao desse fluxo de veculos.
151.No entanto, embora bem inferior, deve ser levado em considerao o
trfego pedagiado de usurios que se dirigiam daquelas cidades intermedirias
para destinos no sentido Rio de Janeiro (Tp/Rio0), existente somente na Posio
Original. No havendo outros fluxos parciais de veculos nessa configurao, os
236
trfegos na Pista Norte de Parate (TO) e na futura localizao de Parate Norte

(TN), podem ser expressos pela equaes:
TO = Tc0 + Tp/Rio0 (1)
TN = Tc0 + Tp/Mogi0 (2)
152.A expectativa de captao adicional de trfego pedagiado (Dif0), nesse
momento, pode ser quantificado como a expectativa de acrscimo do novo trfego
pedagiado (TN) em relao ao trfego pedagiado na configurao anterior (TO ):
Adicional de trfego = TN - TO = Dif0
Dif0 = Tp/Mogi0 - Tp/Rio0 (3)
153.A equao (3) anterior indica o que vem a ser o acrscimo de trfego a
ser captado em Parate Norte: trata-se do trfego pedagiado exclusivamente na
nova localizao, decorrente do desmembramento, excludo o trfego pedagiado
exclusivamente na localizao anterior, uma vez que essa receita deixou de existir.
Nesses termos, atualmente, confrontado o trfego total pedagiado na nova praa
(Posio Norte) com o trfego medido por sensores na localizao original da
praa (Posio Original).
154.A sistemtica, assim, expressa efetivamente o trfego adicional captado
em Parate Norte, pois estar sempre medindo o trfego para Santa Isabel, Aruj,
Mogi das Cruzes e regio, expurgado o trfego dessas cidades em direo ao Rio
de Janeiro, uma vez que o trfego comum s duas localizaes de praas (Tc0)
estar sempre eliminado da diferena calculada. Em termos de sistemtica, h uma
incorreo, no comprometedora, mas que necessita ser avaliada. Refere-se ao
trfego decorrente de veculos isentos, tais como ambulncias, corpo de bombeiros,
do DNER, das Foras Armadas, do Ministrio Pblico, da NovaDutra, da Polcia
Civil, Militar e Rodoviria, de prefeituras etc., alm das motocicletas, que no
interferem em TN, mas so considerados como pedagiados ao passarem pelos
sensores, vindo a incrementar TO, reduzindo a diferena a ser revertida ao fluxo de
caixa.
5.1.5.As reais condies de medio do adicional de trfego aps o
desmembramento
155.Com a implementao do desmembramento, as condies reais em que
feita a medio por sensores e a apurao da diferena (Figura 7) passaram a
indicar o quanto de trfego adicional captado em Parate Norte, em relao
localizao original da praa, no sentido Norte, agora com passagem livre (foram
disponibilizadas duas faixas - pista norte - com passagem livre em Parate Sul). O
adicional de trfego, inicialmente estimado em 7,32% do trfego total da
concesso, no se confirmou porque os fluxos de trfego anteriormente descritos
sofreram interferncias com a alterao.
237
)LJXUD&RQGLo}HVUHDLVHPTXHpDSXUDGRRDFUpVFLPRGHWUiIHJRDSyVR
GHVPHPEUDPHQWR
3DUDWHt1RUWH
.P
'S5LR
3DUDWHt6XO
.P
7S5LRR
R$4,50
pista sul
63
57F
71
R$4,50
7S0RJLR
=S0RJL
7F
pista norte
7S5LRR
'S5LR
7
sensores para
medir o trfego
(passagem livre)
/HJHQGD71 WUiIHJRSHGDJLDGRHP3DUDWHt1RUWHDSyVRGHVPHPEUDPHQWR
7F WUiIHJRSULQFLSDOFRPXPjVGXDVSUDoDV
7S0RJL WUiIHJRSHGDJLDGRQRVHQWLGRGH6mR3DXORj$UXMi6DQWD,VDEHO0RJLHUHJLmR
=S0RJL ,PSHGkQFLDGHYLGRjFREUDQoDGHSHGiJLRQD3UDoD3DUDWHt1RUWHDQWHVQmRH[LVWHQWH
7S5LRR WUiIHJRGH$UXMi0RJL6DQWD,VDEHOHUHJLmRQRVHQWLGR5-H[LVWHQWHjpSRFDGRSHGiJLR
S5LR DFUpVFLPRGHWUiIHJRHP3DUDWHt6XORULJLQDOGHYLGRDQmRFREUDQoDGHSHGiJLRDQWHV
H[LVWHQWH
7 WUiIHJRTXHSDVVDUiQRVVHQVRUHVQDSLVWDQRUWHGH3DUDWHt6XO
156.Em Parate Norte, pista norte, nos termos indicados na Figura 7, haver
captao de trfego adicional em Parate Norte, decorrente dos usurios que se
dirigem Santa Isabel, Aruj, Mogi das Cruzes e regio. Entretanto, esses usurios
passaro a arcar com o nus do pagamento de pedgio, em valores poca da
auditoria de R$ 4,50, condio no existente anteriormente, o que naturalmente
vir a originar impedncia a esse fluxo de veculos (Zp/Mogi1), ou seja, desestmulo
ao citado fluxo. Assim, as expectativas iniciais de acrscimo de trfego (Tp/Mogi0)
sero reduzidas com a impedncia a esse trfego, surgido com a nova configurao
de pedagiamento.
157.O efeito na Posio Original inverso. O fato de no mais haver
pedagiamento na pista norte de Parate Sul, quando, pela configurao anterior,
haveria o pagamento de R$ 4,50, estimula o incremento de trfego dos usurios
que partem daquelas cidades intermedirias em direo ao Rio de Janeiro (p/
Rio1) alm do fluxo anteriormente existente (Tp/Rio0).
158.O trfego comum s duas posies est representado como Tc1( Tc1
diferente Tc0),por contemplar nova realidade (ver item 5.1.4.), diferente da existente
anteriormente, mas que tambm no interfere no clculo da diferena. Aps o
desmembramento, o novo trfego pedagiado (TN1), o trfego que passar nos sensores
na localizao anterior (TO1) e o adicional de trfego (Dif1), a ser revertido ao
fluxo de caixa, podem ser expressos nessa nova configurao de pedagiamento
pelas equaes:
sendo:TN = Tc0 + Tp/Mogi0 e TN1 = TN - Zp/Mogi1
238
T0 = Tc0 + Tp/Rio0 TO1 = T0 + p/Rio1

tem-se:TN1 = Tc1 + Tp/Mogi0 - Zp/Mogi1 (4)
TO1 = Tc1 + Tp/Rio0 + p/Rio1 (5)
Adicional de trfego = TN1 - TO1 = Dif1
Dif1 = (Tp/Mogi0 - Zp/Mogi1) - (Tp/Rio0 + p/Rio1) (6)
159.De acordo com a expresso anterior, que reflete as diferenas reais
atualmente revertida ao fluxo de caixa, a frustrao de cerca de 55% das previses
iniciais, deve-se, caso as projees feitas pela NovaDutra estivessem certas,
existncia de impedncia ao fluxo de trfego para Aruj, Santa Isabel, Mogi e
regio e ao acrscimo de trfego de usurios dessas cidades em direo ao Rio de
Janeiro, motivados pela passagem livre onde anteriormente localizavam-se as
cabines de cobrana.
160.A diferena apurada anualmente expressa, nessa nova realidade, o
quanto de trfego adicional est sendo captado em Parate Norte, mas em relao
a uma configurao de passagem livre na Posio Original. Entendemos, assim,
que no h incorreo na medio. Entretanto, o mesmo no ocorreu com o risco
de trfego assumido pela concessionria quando da licitao, ou seja, com essas
modificaes passou a haver uma reduo do risco de trfego inicialmente assumido
na Praa de Parate, que faz com que haja acrscimo de trfego onde esto
localizados os sensores. Nesse sentido, tendo em vista que esse acrscimo de trfego
contado pelos sensores diminui os benefcios a serem revertidos aos usurios,
deve-se, portanto, buscar a correo do risco de trfego assumido em Parate,
assunto que ser abordado a seguir.
5.1.6.A reduo do risco do trfego original em Parate com o desmembramento
)LJXUD&RQILJXUDomRGHULVFRDVVXPLGRHP3DUDWHt
3DUDWHtRULJLQDO
.P
R$4,50
pista sul
63
57FR
pista norte
3DUDWHt1RUWH (futuro
local - Km 204,7)
71
7S5LRR
R$4,50
7R
Risco de trfego
564.764 mil veculos
equivalentes

/HJHQGD71 WUiIHJRGHSDVVDJHPOLYUHQR.P
7R WUiIHJRSHGDJLDGRQDSLVWDQRUWHGH3DUDWHt
7S5LRR WUiIHJRSHGDJLDGRHP3DUDWHtRULXQGRGH0RJL$UXMi6X]DQR6DQWD,VDEHOHWFSDUD
GHVWLQRVQRVHQWLGR5LRGH-DQHLUR
7FR WUiIHJRSULQFLSDOFRPXPjVGXDVSUDoDV
239
161.Quando da elaborao de sua proposta comercial, a concessionria

assumiu uma matriz de trfego em Parate, totalizando 564.764 mil veculos
equivalentes at o final da concesso. Isso significa que, para efeito de equilbrio
econmico-financeiro do contrato, as tarifas seriam dimensionadas de modo a
manter a remunerao prevista pela taxa interna de retorno, considerada a receita
gerada por esse trfego assumido, confirmando-se ou no. Quando da configurao
original de cobrana na Praa de Parate, toda a receita pedagiada era auferida
pela concessionria, assumido o risco original (Figura 8), ou seja, se fosse
pedagiado menos veculos equivalentes de que o assumido pela NovaDutra em sua
proposta poca da licitao, a concessionria arcaria com esse nus, o que
plenamente coerente com os riscos assumidos por qualquer empresa privada em
um negcio.
162.Aps o desmembramento, a concessionria passou a auferir as receitas
pedagiadas em Parate Sul e Parate Norte (TN1), conforme mostra a figura 5,
desconsiderado o adicional de trfego captado com o desmembramento (Dif1).
Portanto, a receita auferida em Parate Norte corresponde ao trfego TN1 - Dif1 e,
como vimos anteriormente, esse trfego corresponde ao prprio trfego que passar
pelos sensores na localizao anterior (TO1).
163.Assim sendo, a concessionria aufere, nessa nova condio de
desmembramento, indiretamente, todo o trfego que passa pelos sensores (Posio
Original), mantido o trfego de risco assumido originalmente nessa posio. Esse
risco est associada configurao original de pedagiamento, cujas expectativas
de trfego correspondiam a TO, expresso pela equao (1). Entretanto, como j
mencionado, aps o desmembramento, nessa posio, houve um incremento de
trfego de usurios que partem das cidades intermedirias em direo ao Rio de
Janeiro (p/Rio1).
164.A alterao tambm eliminou trfego de fuga anteriormente existente
em Parate, de usurios que possuam trajeto natural pela rodovia, mas que
migravam para a Rodovia Ayrton Senna, retornando Dutra aps a praa de
cobrana, ou seja, havia na condio original uma fuga da praa de pedgio em
Parate (figura 9).
Figura 9: Fuga existente na Dutra, na regio de Aruj, antes do
desmembramento de Parate
3DUDWHt1RUWHIXWXUD3UDoD
3DUDWHt
5RGRYLD3UHVLGHQWH'XWUD
63
$UXMi0RML
HUHJLmR
IXJD
5-
5RGRYLD$\UWRQ6HQQD
3HGiJLR
165.Entre So Paulo e Jacare, a Rodovia Ayrton Senna alternativa

paralela Rodovia Presidente Dutra. Considerando os dois sistemas de
pedagiamento, a distribuio original das praas permitia a possibilidade de se
240
evitar tanto as praas de pedgio da Rodovia Ayrton Senna quanto as da Rodovia

Presidente Dutra, com um traado em ziguezague entre as praas das duas rodovias.
Com a construo da Praa de Parate Norte, na regio de Aruj, os sistemas foram
equilibrados, pois as praas tanto da Dutra quanto da Ayrton Senna foram alinhadas
de tal maneira que no mais se permite esse trajeto em ziguezague, o que, a
princpio, beneficiou os dois sistemas de pedagiamento.
166.O pedagiamento em Parate Norte, antes do acesso alternativa de
fuga, recomps parte desse fluxo, uma vez que o pagamento da tarifa tornou-se
compulsrio a esses usurios, vindo a desestimular sua migrao para a outra
rodovia, onde se submeteriam a percorrer uma distncia maior, j tendo assumido
o nus da tarifa. Esse fluxo adicional captado (fuga1), tambm aumentou o trfego
medido pelos sensores na Posio Original. Esse adicional de trfego no interfere
na medio da diferena por ser comum s duas posies de cobrana (integrante
de Tc1), por isso no foi levado em considerao anteriormente. A Figura 10 indica
a nova configurao de risco, obtida aps o desmembramento.
Figura 10: Configurao de risco aps o desmembramento em Parate
3DUDWHt6XO
.P
3DUDWHt1RUWH
.P
R$4,50
pista sul
63
5fuga1+ Tco
71
R$4,50
7F
pista norte
7S5LRR
fuga
7
'S5LR
sensores
Risco = 564.764
mil vec. Equiv.
/HJHQGD7 1 WUiIHJRSHGDJLDGRHP3DUDWHt1RUWHDSyVRGHVPHPEUDPHQWR
7F WUiIHJRSULQFLSDOFRPXPjVGXDVSUDoDVDSyVRGHVPHPEUDPHQWR
7F R WUiIHJRSULQFLSDOFRPXPjVGXDVSUDoDVDQWHVGRGHVPHPEUDPHQWR
IXJD DFUpVFLPR GH WUiIHJR GHFRUUHQWH GD LQFRUSRUDomR GH YHtFXORV HP WUDMHWR GH IXJD DQWHV
H[LVWHQWHHP$UXMi3DUDWHt1RUWH
IXJD R IXJDH[LVWHQWHHP$UXMiDQWHVGRGHVPHPEUDPHQWR
7S5LR R WUiIHJR GH $UXMi 0 RJL 6DQWD ,VDEHO H UHJLmR QR VHQWLGR 5- H[LVWHQWH j pSRFD GR
SHGiJLR
S5LR DFUpVFLPRGHWUiIHJRHP3DUDWHt6XORULJLQDOGHYLGRDQmRFREUDQoDGHSHGiJLRDQWHV
H[LVWHQWH
7 WUiIHJRTXHSDVVDUiQRVVHQVRUHVQDSLVWDQRUWHGH3DUDWHt6XO
167.Indicamos os efeitos da mudana somente no sentido Norte da Posio

Original, mas, ante o equilbrio de trfego entre os dois sentidos, os efeitos descritos
tambm repercutem no sentido Sul da praa. Isso significa que existe a tendncia
natural de usurios que trafegam em um sentido utilizarem tambm o outro. Nos
termos especificados na Figura 10, o risco original associado a TO foi assumido
com cobrana de pedgio, em valores poca da auditoria, de R$ 4,50. Aps o
241
desmembramento, a Posio Original passou a agregar os trfegos adicionais p/

Rio1 e fuga1. O trfego original (TO) e o trfego aps o desmembramento (TO1)
podem ser expressos pela expresses (1) e (5) anteriormente descritas:
TO = Tc0 + Tp/Rio0 (1)
TO1 = Tc1 + Tp/Rio0 + p/Rio1 (5)
168.O trfego comum Tc1, na nova configurao, o trfego comum existente
anteriormente (Tc0), acrescido da recomposio do trfego de fuga decorrente da
instalao da Praa de Parate Norte (fuga1). Pode-se considerar que o trfego
Tc0, anteriormente existente, mantm-se porque esses usurios foram indiferentes
ao desmembramento, pois pagariam R$ 4,50 (a valores poca da auditoria)
independentemente da cobrana ocorrer no km 180,8 (posio sentido original)
ou no km 204,7 (Posio Norte). Substituindo Tc1 na equao (5), obtemos o
trfego captado na Posio Original aps o desmembramento:
Tc1 = Tc0 + fuga1
TO1 = Tc0 + Tp/Rio0 + p/Rio1 + fuga1 (7)
169.Comparando as equaes (7) e (1), obtm-se os fluxos de veculos que
foram adicionados ao trfego inicialmente existente na Posio Original (TO):
TO1 - TO = Tc0 + Tp/Rio0 + p/Rio1 + fuga1 (Tc0 + Tp/Rio0)
TO1 = TO + p/Rio1 + fuga1 (7) - (1)
170.Nesses termos, o trfego que passa pelos sensores (TO1), que corresponde
receita auferida pela concessionria aps o desmembramento da praa, agrega
trfegos adicionais de recomposio de fuga (fuga1) e de usurios das cidades
intermedirias em direo ao Rio de Janeiro ( p/Rio 1), anteriormente no
existentes. Assim, a concessionria, mantendo o risco original de 564.764 mil
veculos equivalentes na Posio Original (ressalte-se que o contrato de concesso,
apesar de separar os trfegos por praas de pedgio e por ano, estabelece o risco
como o trfego total na Via Dutra, durante todo o prazo de concesso), obteve
ganhos adicionais de pedagiamento decorrentes de melhorias nas condies de
captao de trfego, aps a modificao procedida, sem que houvesse reverso
desses ganhos ao fluxo de caixa em benefcio da modicidade da tarifa, em
conseqncia, dos usurios. Certamente, se a condio poca da licitao fosse a
existente aps o desmembramento, a matriz de trfego apresentada pela NovaDutra
(e demais licitantes) seria bem mais otimista, fazendo com que o trfego fosse maior,
por conseqncia, o pedgio tivesse um valor menor se considerado a mesma TIR.
5.1.7.Estimativa de acrscimo de trfego em Parate com a reduo de risco
171.A operao das praas de pedgio aps o desmembramento iniciou-se
em outubro de 1998, vindo a operar nessa condio at julho de 2001, a partir do
qual houve nova alterao na configurao de pedagiamento com o incio da
operao da nova Praa de Jacare no ms seguinte. Para que se pudesse estimar
os efeitos do desmembramento de praas com dados reais de trfego, consolidamos
os trfegos mensais pedagiados em Parate, Moreira Csar e Itatiaia, anualizados
242
no perodo de Out/Set. Assim, pode-se obter os trfegos totais, nos dois primeiros
anos antes da alterao, e nos dois primeiros anos aps a alterao.
Tabela 7: Trfego total pedagiado em Parate (Norte e Sul), anualizado para

o perodo de Out/Set
3HUtRGR
2XW6HW
2XW6HW
2XW6HW
2XW6HW
3DUDWHt
0RUHLUD&pVDU
,WDWLDLD
7RWDOVHP3DUDWHt

Fonte: NovaDutra Relatrio Tcnico-Operacional

172.Observa-se que o trfego pedagiado em Parate (Norte e Sul), aps o
desmembramento, mesmo vindo de uma tendncia acentuada de reduo no ano
anterior de -5,76% (Perodo 2), cresceu 14,04% e 6,35% nos anos subseqentes
(Perodos 3 e 4). Nas outras praas, nesses perodos, no houve tendncias
acentuadas de crescimento ou reduo de trfego. A evoluo de trfego na Praa
de Viva Graa ser desconsiderada dessas projees porque nos anos de 1999 e
2000 a concessionria obteve acrscimo de trfego (recomposio de trfego de
fuga) decorrente da operao das cabines de bloqueio instaladas na BR465,
rodovia alternativa Via Dutra nas imediaes da praa em direo ao Rio de
Janeiro, o que alterou a tendncia de trfego anteriormente existente na praa.
173.Conforme descrito anteriormente, esses acrscimos decorrem da
captao de trfego adicional em Parate Norte e da reduo do risco de trfego
na localizao original da Praa de Parate. Parte desse acrscimo foi apurado e
revertido ao fluxo de caixa.
174.Expurgando essas diferenas do trfego total, obtm-se o trfego
pedagiado corrigido em Parate, efetivamente auferido pela concessionria, e os
acrscimos anuais de 0,9% e 5,29%, respectivamente, no primeiro e no segundo
ano aps a modificao. Esse trfego auferido corresponde ao trfego considerado
pela concessionria como sendo aquele que existiria na Praa de Parate, caso o
pedagiamento fosse mantido na sua localizao original.
Tabela 8: Trfego auferido em Parate (localizao original)
3HUtRGR
2XW6HW
2XW6HW
2XW6HW
2XW6HW
3DUDWHt
WRWDO

'LIHUHQoD
5HYHUWLGDSDUDDFRQFHVVmR

7UiIHJR
$XIHULGRSHODFRQFHVVLRQiULD

175.Para que se possa estimar o acrscimo de trfego decorrente da reduo

de risco na localizao original da praa, devemos projetar o comportamento de
trfego em Parate, mantidas as condies anteriores de operao. As premissas
que utilizaremos so meramente indicativas, servindo unicamente para confrontar
os dados de trfego com as constataes levantadas neste relatrio. Pretende-se,
243
assim, verificar se h compatibilidade entre os fatos levantados e as medies reais

de trfego.
176.O pedagiamento na condio anterior possui dados reais apurados
nos dois anos anteriores alterao (Perodos 1 e 2). O comportamento de trfego
ao longo da rodovia refletido nas Praas de Moreira Csar e Itatiaia, que no
sofreram influncias do desmembramento. O trfego que existiria em Parate ser
projetado tendo como base a tendncia real observada nas demais praas, que
deve refletir o comportamento de trfego da rodovia nas condies originais de
pedagiamento. Essa premissa justifica-se ante a evoluo mensal de trfego nas
Praas de Parate e Moreira Csar com Itatiaia desde o incio da concesso at o
ms anterior ao desmembramento. No intuito de corroborar essa premissa, foi
calculado, utilizando aplicativos de estatstica do Microsoft Excell, o coeficiente
de correlao entre a matriz de trfego de Parate e a resultante da soma de
Moreira Csar e Itatiaia, cujo valor foi de 0,743.
Tabela 9: Crescimento mensal da trfego pedagiado em Parate em confronto com
as Praas de Moreira Csar e Itatiaia (antes do desmembramento)

0rV
$JR
6HW
2XW
1RY
'H]
-DQ
)HY
0DU
$EU
0DL
-XQ
-XO
$JR
6HW
2XW
1RY
'H]
-DQ
)HY
0DU
$EU
0DL
-XQ
-XO
$JR
6HW
3DUDWHt

1RSHUtRGR
0RUHLUD&pVDUH,WDWLDLD

1RSHUtRGR

177.Pode-se observar que h estrita vinculao na evoluo de trfego

entre as Praas comparadas, no que pertine tendncia de crescimento ou reduo
mensal observada. Em todos os meses essa tendncia mantida nas praas
comparadas. O Grfico 1, a seguir, compara a evoluo de trfego nas trs praas
individualmente at dezembro de 2001. Aps o desmembramento (Out/98) houve
244
evidente acrscimo de trfego em Parate e novo acrscimo aps Ago/01 com a

criao da Praa de Jacare. A fim ilustrativo, com o objetivo de melhor visualizar
esses fatos (informao qualitativa), buscou-se adicionar linhas de tendncias
lineares, nas quais os ajustes so calculados pelo mtodo dos mnimos quadrados.
Para tanto, foi utilizado aplicativos do pacote grfico do Microsoft Excell (grficos
2 e 3).
Grfico 1: Evoluo do trfego pedagiado na NovaDutra
2.400.000
2.200.000
2.000.000
1.800.000
PARATE (original e
norte e sul)
MOREIRA
1.600.000
ITATIAIA
1.400.000
1.200.000
1.000.000
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 111 2 13 141516171819 20 2122 23242526 27282 9 30 3132 33343536 373839 40 414243 4445 4647 484950 5152 5354 55565758 5960 61626364 65
Grfico 2: Evoluo do trfego pedagiado na NovaDutra at setembro de 98

(desmembramento de Parate)
1.900.000
1.800.000
1.700.000
1.600.000
1.500.000
PARATE (original e norte e

sul)
MOREIRA
1.400.000
ITATIAIA
1.300.000
1.200.000
1.100.000
ago/96
set/96
out/96
nov/96
dez/96
jan/97
fev/97
mar/97
abr/97
mai/97
jun/97
jul/97
ago/97
set/97
out/97
nov/97
dez/97
jan/98
fev/98
mar/98
abr/98
mai/98
jun/98
jul/98
ago/98
set/98
1.000.000
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26
178.Observa-se do grfico 2 que a Praa de Parate antes do

desmembramento apresentava decrscimo acentuado de trfego enquanto as outras
praas permaneciam com trfego quase constantes.
245
Grfico 3: Evoluo do trfego pedagiado na NovaDutra aps o

desmembramento de Parate e antes de funcionamento de Jacare
2.200.000
2.000.000
PARATE
1.800.000
MOREIRA
ITATIAIA
1.600.000
Linear (ITATIAIA)
Linear
(MOREIRA)
Linear (PARATE)
1.400.000
1.200.000
1.000.000
out/98 mar/99 ago/99 jan/00
jun/00 nov/00 abr/01
179.O grfico 3 mostra que aps o desmembramento, a Praa de Parate

inverteu sua tendncia de queda no trfego, apresentado acentuado crescimento
em relao as demais praas ora comparadas.
180.Utilizaremos o crescimento de trfego nas Praas de Moreira Csar e
Itatiaia no perodo compreendido entre outubro de 1998 e setembro 2000 (3 e 4)
para projetarmos o trfego em Parate, no deixando de ressaltar que nessa
condio estamos sendo conservador, conforme pde-se observar dos grficos
anteriores.
Tabela 10: Projeo de trfego em Parate (localizao original)
3HUtRGR

2XW6HW
2XW6HW
2XW6HW
2XW6HW
&UHVFLPHQWRHP3DUDWHt&UHVFLPHQWRHP0RUHLUD
7UiIHJR3URMHWDGR
QDFRQGLomRDQWHULRU
&pVDUH,WDWLDLD
FRUULJLGR

Fonte: Sefid
181.O acrscimo do trfego auferido em relao ao trfego projetado

corresponde ao ganho gerado com a reduo de risco obtida com o
desmembramento, que origina as receitas adicionais indevidamente auferidas pela
concessionria, como se observa da tabela a seguir.
246
Tabela 11: Projeo de acrscimo de trfego, obtido com o desmembramento, no

revertido ao fluxo de caixa
3HUtRGR

2XW6HW
2XW6HW
727$/
7UiIHJRDXIHULGRSHOD
7UiIHJRSURMHWDGR
FRQFHVVLRQiULDSHGDJLDGR
FRUULJLGR
GLIHUHQoDUHYHUWLGDS
FRQFHVVmR

$FUpVFLPR
'HWUiIHJR

$FUpVFLPR
GHWUiIHJR

Fonte: Sefid
182.Assim, pode-se estimar que o percentual de 4,16% um indicativo de

acrscimo de trfego na Praa de Parate em sua localizao original, obtido
exclusivamente com o desmembramento de praas e j expurgado o acrscimo de
trfego adicional captado em Parate Norte, que est sendo revertido para a
concesso. Ressalte-se que no 1 ano considerado registrou-se um acrscimo de
2,33% e no 2 ano o acrscimo atingiu 5,98%. Entendemos que ao se considerar a
mdia desses dois anos, estamos sendo, mais uma vez, conservadores, pois o
acrscimo de trfego (em termos percentuais) tende a crescer com o transcorrer da
concesso.
183.Posteriormente, com a implantao da Praa de Jacare tambm foi
originado expectativas de incremento de trfego na Praa de Parate Sul, ante a
maior atratividade obtida pela Via Dutra numa nova configurao de competio
com a Rodovia Ayrton Senna, como se observar no item a seguir.
184.Cabe acrescentar que o processo de adequao ocorrido em Parate,
com desmembramento nas praas de cobrana de sentido unidirecional, no foi
ainda formalmente apreciado pelo TCU, vindo esta Corte a manifestar-se unicamente
quanto legalidade da implantao da Praa de Jacare, integrante do complexo
de Parate.
6.A criao da praa de Jacare
185.Trata-se de praa de pedgio no existente originalmente, com a
finalidade de obter incremento para a base de usurios pagantes. Dessa forma,
toda a receita apurada na Praa de Jacare dever ser revertida ao fluxo de caixa
em benefcio da modicidade da tarifa. Estima-se que ser pedagiado um adicional
de 802.258 mil veculos equivalentes at o final da concesso, o que representa um
acrscimo de 33,6% do trfego total projetado para as quatro praas originais. De
modo anlogo ao tratamento dado quando do desmembramento da Praa de
Parate, a concessionria continua considerando no fluxo de caixa a mesma receita
proveniente do trfego inicialmente assumido nas quatro praas originais, mas
tambm com uma nova matriz de trfego, tratada separadamente, denominada
Praa Jacare, ajustada anualmente pelo seu trfego efetivo.
186.Isso significa que tambm no haver risco de trfego para a nova
praa em operao. Apesar de estimado o trfego a ser pedagiado no local para os
anos restantes da concesso, para fins de clculo da receita total e tarifa a ser
ofertada com desconto, ao final de cada ano o fluxo de caixa do empreendimento
dever ser ajustado pelo trfego efetivamente ocorrido de modo a no proporcionar
247
ganhos ou perdas para a concessionria nessa nova praa. Tambm nessa

modificao, justifica-se o tratamento pelo fato de o novo trfego projetado no
fazer parte da proposta oferecida pela concessionria, o que impossibilita atribuir
a ela outros riscos que no aqueles assumidos desde o incio. Todavia, a
concessionria no dever tambm auferir ganhos injustificados, anteriormente
no previstos ante as condies existentes quando da licitao. Caso contrrio, a
obteno posterior de condies que a favorea poderia descaracterizar a
competio em igualdade de condies requerida pelo certame. Como definiu-se
que no haver riscos para a concessionria, a vantagem ser configurada somente
se houver acrscimo de trfego nas praas de pedgio originalmente previstas.
187.Com a criao da Praa de Jacare, mostram-se evidentes as
expectativas de incremento de trfego na Praa de Parate, o que viria a reduzir o
risco inicialmente assumido naquela praa mais uma vez. Esse acrscimo esperado
de trfego decorre dos ganhos de atratividade aos usurios obtidos pela Via Dutra
em relao s rodovias concorrentes, conforme ser detalhado adiante.
6.1.Os efeitos no trfego com os descontos ofertados
188.Aps a criao da Praa de Jacare, com a captao de trfego adicional
pedagiado, de modo global e para as tarifas praticadas poca da auditoria, foi
proporcionado o desconto de 51% para usurios que utilizam o trecho entre So
Paulo e imediaes de Jacare (de R$ 4,50 para R$ 2,20), de 6,67% no trecho entre
So Paulo e imediaes de Moreira Csar (de R$ 4,50 para R$ 4,20), decrescendo
com a distncia percorrida at o desconto global de 1,67% para a tarifa total
cobrada na rodovia (de R$ 18,00 para R$ 17,70). Essas redues possibilitaram
maior atratividade aos usurios da rodovia, vindo a gerar trfego adicional de
usurios, anteriormente no existente, beneficiados com a reduo real de tarifas.
Denominaremos esse acrscimo de veculos de desc2.
189.A Praa de Jacare interferiu tambm no fluxo de veculos de usurios
anteriormente beneficiados com a retirada da cobrana de pedgio na Pista Norte
de Parate (original), aps o desmembramento. Com a modificao, aos usurios
responsveis pelo trfego das cidades intermedirias s Posies Norte e Parate
original em direo ao Rio de Janeiro (Tp/Rio0 + p/Rio1) foi atribudo nus no
existente na condio anterior: cobrana de pedgio nesse sentido, no valor,
poca, de R$ 2,00, aps 15,5 km, na Praa de Jacare, vindo a reduzir esse fluxo de
trfego. Nos dois sentidos, esses usurios tiveram acrscimo de 37,8%, de R$ 4,50
para R$ 6,20 (Jacare, nos dois sentidos, e Parate Sul).
190.Haver, entretanto, usurios integrantes desse fluxo que se beneficiaro
com nova reduo, de 51,1% (de R$ 4,50 para 2,20), nos dois sentidos, se utilizarem
a rodovia somente at imediaes de Jacare, incorrendo em pagamento de pedgio
somente ao retornarem, em Parate Sul. Essa categoria especial de usurios foi
beneficiada desde o incio da concesso com reduo total de 75,6% (de R$ 9,00
para 2,20) nos dois sentidos.
191.O fluxo adicional resultante p/Rio2 acrscimo de trfego em Parate
Sul (original) resultante do desmembramento de Parate e da entrada em operao
248
de Jacare - levando em considerao os dois efeitos, dever ser inferior ao fluxo

anterior (p/Rio1), uma vez que o trfego das cidades intermedirias (Santa Isabel,
Aruj, Mogi das Cruzes e regio) at imediaes de Moreira Csar (incluindo
Jacare, So Jos dos Campos e Taubat como destino), cujo pedgio foi majorado
em 37,8%, bem superior ao trfego beneficiado com nova reduo de 51,1%
(somente at imediaes de Jacare).
192.De modo anlogo, com a reduo de tarifa na Praa de Parate Norte,
de R$ 4,50 para R$2,20, a impedncia de usurios que se dirigem a Mogi e regio
(Zp/Mogi1) dever reduzir-se para Zp/Mogi2, o que se reflete no acrscimo de
trfego captado exclusivamente em Parate Norte.
6.2.A migrao de usurios da Rodovia Ayrton Senna para Dutra
193.A Rodovia Presidente Dutra, que liga a regio do Vale do Paraba
(Jacare, So Jos dos Campos e Taubat) a So Paulo, sofre concorrncia direta
das Rodovias, paralelas e pedagiadas, Carvalho Pinto (entre Taubat e Jacare) e
Ayrton Senna (entre Jacare e So Paulo). Com a implantao da nova praa de
pedgio e a conseqente reduo do pedgio de R$ 4,50 para R$ 4,20, por sentido,
entre Taubat e So Paulo, h a expectativa de migrao de usurios para rodovia.
Entretanto, alm do desconto proporcionado, a localizao da Praa de Jacare,
efetivamente, fez com que essa opo pela Via Dutra tornasse mais atraente de
forma acentuada (Figura 11).
Figura 11: Configurao de pedagiamento entre So Paulo e Taubat
poca da auditoria
194.Anteriormente, o usurio que vinha no sentido Rio/So Paulo pela

Dutra, aps Jacare, poderia optar em continuar na rodovia e pagar R$ 4,50 at
So Paulo ou prosseguir pela Ayrton Senna pagando R$ 5,40. Com a nova
configurao, nesse mesmo trajeto, o usurio, antes de optar entre as duas rodovias,
passou a pagar R$ 2,00 na Praa de Jacare, independentemente de utilizar uma
ou outra rodovia. Nesses termos, a opo pela Via Dutra foi reduzida para R$ 4,20
e a pela Ayrton Senna foi onerada para R$ 7,40. Assim, anteriormente, trafegar
pela Ayrton Senna representava uma opo 20,0% mais cara, enquanto que, com
a alterao, esse acrscimo passou a representar 76,2%.
249
6.3.A reduo do risco de trfego original em Parate com a criao da

nova praa em Jacare
195.O trfego pedagiado em Jacare ser todo revertido para a modicidade
da tarifa. Entretanto, essa nova condio aumenta as expectativas de trfego na
Praa de Parate, vindo a reduzir o risco inicialmente assumido nesta praa, ante
a maior atratividade oferecida ao usurio e obtida com a alterao. A expectativa
de trfego na localizao original de Parate, anteriormente existente com o
desmembramento (TO1), expresso pela equao (7), somam-se os adicionais de
trfego captado de usurios motivados pelo desconto oferecido (desc2) e de
usurios que migraram da Rodovia Ayrton Senna (Senna2). A nova expectativa
de trfego pode ser expressa por TO2:
TO1 = Tc0 + Tp/Rio0 + p/Rio1 + fuga1 (7)
TO2 = Tc0 + Tp/Rio0 + p/Rio2 + fuga2 + desc2 + senna2 (8)
196.Comparando as equaes (8) com (1), obtemos os fluxos adicionais de
trfego que foram agregados expectativa inicial de trfego existente na Praa
de Parate (Posio Original):
TO2 = TO + p/Rio2 + fuga2 + desc2 + senna2 (8)-(1)
6.4.Estimativa de acrscimo de trfego em Parate com a reduo de risco
197.Os dados de trfego, aps o incio da operao da Praa de Jacare,
em 15/08/01, apontam para o acrscimo de trfego total pedagiado (Parate Norte
e Sul) e do trfego auferido pela concessionria (Posio Original). So disponveis
dados consolidados at dezembro de 2001. Comparamos o trfego nos meses de
Set/Dez (meses completos de operao da praa) com os mesmos meses de 1999 e
2000, anos em que o sistema de pedagiamento j contemplava o desmembramento
de praas de Parate Norte e Sul, a fim de eliminar efeitos sazonais.
Tabela 12: Trfego auferido em Parate, total (Norte e Sul) e em sua localizao
original nos meses de setembro a dezembro (em mil veculos equivalentes)
3DUDWHt
7RWDO1RUWHH6XO
&UHVFLPHQWRWUiIHJRWRWDO
'LIHUHQoDUHYHUWLGD
3DUDWHtRULJLQDO
&UHVFLPHQWRWUiIHJRDXIHULGR
6HW'H]

6HW'H]

6HW'H]

Fonte: NovaDutra
198.Pode-se atribuir esse crescimento criao da Praa de Jacare, uma
vez que o desmembramento j se processara desde Out/98. Para que se possa
estimar o crescimento real, decorrente exclusivamente da modificao
implementada, vamos proceder de modo anlogo s estimativas efetuadas no
estudo do desmembramento de Parate, projetando a evoluo de trfego que
existiria em Parate com os dados efetivos de trfego nas Praas de Moreira Csar
e Itatiaia. O crescimento real ser calculado com base no trfego projetado
(corrigido) para o perodo de setembro a dezembro de 2001.
250
Tabela 13: Trfego nas Praas de Moreira Csar e Itatiaia nos meses de setembro a
dezembro, aps a implantao da Praa de Jacare (em mil veculos equivalentes)
0RUHLUD&pVDUH,WDWLDLD
9HtFXORVHTXLYDOHQWHV
&UHVFLPHQWRDQXDO
6HW'H]

6HW'H]

6HW'H]

Fonte: NovaDutra
Tabela 14: Projeo de trfego em Parate (localizao original) nos meses

setembro a dezembro (em mil veculos equivalentes)
3HUtRGR
&UHVFLPHQWRHP3DUDWHtQDFRQGLomR &UHVFLPHQWRHP0RUHLUD
DQWHULRUFRPGHVPHPEUDPHQWR
&pVDUH,WDWLDLD
6HW2XW
6HW2XW
6HW2XW

7UiIHJR
3URMHWDGR
FRUULJLGR

Fonte: NovaDutra
Tabela 15: Projeo de acrscimo de trfego, obtido com a criao da Praa de
Jacare, no revertido ao fluxo de caixa (em mil veculos equivalentes)
3HUtRGR
6HW'H]
7UiIHJRDXIHULGRSHOD 7UiIHJRSURMHWDGR $FUpVFLPRGHWUiIHJR $FUpVFLPRGH

WUiIHJR
FRQFHVVLRQiULD
FRUULJLGR

SHGDJLDGRGLIHUHQoD

UHYHUWLGDSDUD
FRQFHVVmR

Fonte: NovaDutra
199.Pode-se considerar que o percentual de 10,62% o acrscimo de trfego
em relao condio anteriormente existente e decorrente da criao da Praa
de Jacare. A interferncia do trfego em Parate Norte e Sul com a implantao
de Jacare tambm demonstrada com a evoluo do adicional de trfego captado
em Parate Norte (acrscimo decorrente do desmembramento e revertido ao fluxo
de caixa). Os dados da Tabela 16, a seguir, demonstram que a diferena, que vinha
estabilizada, evoluiu de 386.149 (set/01) para 501.512 (out/01) veculos
equivalentes (acrscimo de 29,88%). Se compararmos o crescimento entre os meses
de dezembro e setembro, o acrscimo foi quase de 40%. Como foi visto, essa
diferena, entre o trfego pedagiado exclusivamente em Parate Norte e o acusado
pelos sensores na pista norte de Parate pode ser expressa pela equao (6):
200.A modificao no pedagiamento, interferiu no trfego, reduzindo a
impedncia para as cidades intermedirias (Zp/Mogi2) e causando incremento do
trfego dessas cidades em direo ao Rio de Janeiro (p/Rio2), o que repercutiu
no acrscimo do adicional de trfego apurado em Parate Norte. A nova equao,
que expressa essa diferena passa a ser:
Com Zp/Mogi2 < Zp/Mogi1 e p/Rio2 < p/Rio1
251
Tabela 16: Trfego em Parate Norte em 2001

06
-DQHLUR
)HYHUHLUR
0DUoR
$EULO
0DLR
-XQKR
-XOKR
$JRVWR
6HWHPEUR
2XWXEUR
1RYHPEUR
'H]HPEUR
9(&8/26(48,9$/(17(6
35(9,672
5($/

',)(5(1d$

Fonte: NovaDutra
(...........................omissis...................................)
9.7Sinopse da modelagem matemtica adotada
236.Podemos considerar trs configuraes de pedagiamento existentes
na concesso da Rodovia Dutra ao longo da execuo contratual: a) a inicial,
com quatro praas de pedgio; b) a obtida com o desmembramento da Praa de
Parate; c) a obtida com a criao da Praa de Jacare. Essas trs configuraes
foram analisadas, vindo a originar a seguinte evoluo de trfego:
&RQILJXUDomR
LQLFLDO

GHVPHPEUDPHQWR
-DFDUHt
727$/
72
72
72
7UiIHJRHP3DUDWHt2ULJLQDO
7F7S5LR
7F7S5LRS5LRIXJD
7F7S5LRS5LRIXJD
GHVF6HQQD
$MXVWH

237.Nas condies em que foram estimados, os percentuais de ajuste referemse aos acrscimos de trfego decorrentes exclusivamente das modificaes
implementadas. Assim, os trfegos em cada configurao guardam as seguintes
relaes:
TO1 / TO = 1,0416
TO2 / TO1 = 1,1062
TO2 / TO = 1,1333
Em concluso, a Sefid apresentou a seguinte proposta de encaminhamento:
I Determinar ANTT Agncia Nacional de Transportes Terrestres,
sucessora do DNER na fiscalizao e acompanhamento dos contratos de concesso
de rodovias federais , que:
a)adote as providncias cabveis, face aos problemas detectados em algumas
revises e adequaes aprovadas pelo DNER quanto correta alocao de
valores no fluxo de caixa da concesso, para a criao de um corpo tcnico
prprio, apto a proceder a anlise dos impactos de qualquer reviso ou adequao
contratual no fluxo de caixa das rodovias federais concedidas, visando sempre a
252
manuteno do equilbrio econmico-financeiro na forma pactuada quando da

licitao do contrato (pargrafo 261);
b)promova, cautelarmente, junto a concessionria NovaDutra, a correo
da matriz de trfego referente a praa de Parate nos moldes estipulados neste
relatrio, de forma a contemplar o usurio da rodovia com um desconto na tarifa
no complexo de Parate proporcional reduo do risco de trfego ocorrida
na rodovia, devido instalao das novas praas de Parate Norte e Jacare
(pargrafo 265);
c)desenvolva mecanismos apropriados para o acompanhamento e
fiscalizao dos investimentos alocados no fluxo de caixa da concesso,
especialmente no que se refere a quantitativos de obras e servios previstos no
PER (pargrafo 268);
d)desenvolva mecanismos de monitorao, contnua ou eventual, de forma
a verificar o trfego real pedagiado na rodovia, especialmente nas novas praas
de Parate Norte e Jacare (pargrafo269);
e)acompanhe a implementao do termo de compromisso firmado entre a
Concessionria NovaDutra e a Prefeitura de Jacare, de forma que no haja
alocao no fluxo de caixa da concesso de investimentos no previstos no PER
ou que no se traduzam em benefcios diretos para o usurio da rodovia (pargrafo
270);
II Seja determinado Secretaria Federal de Controle que faa o
acompanhamento do cumprimento da deciso proferida e informe a este Tribunal
das providncias adotadas, em conformidade com a determinao da Presidncia
deste Tribunal comunicada em Plenrio na Sesso de 11/04/2001, Ata n 13;
III Dar cincia Concessionria NovaDutra, ao Sr. Jos Guilherme Ferraz
da Costa, Procurador da Repblica em So Jos dos Campos/SP, ao Sr. Marco
Aurlio de Souza, Prefeito Municipal de Jacare/SP, ao Sr. Deputado Valdemar
Costa Neto, lder do Partido Liberal na Cmara dos Deputados, ao Sr. Prof. Marino
Faria, Presidente da Cmara Municipal de Jacare/SP, Associao dos Usurios
da Rodovia Presidente Dutra USADUTRA, da deciso que vier a ser adotada,
bem como do relatrio e voto que a fundamentarem.
Considerando que a questo sob anlise interessa diretamente Novadutra,
determinei sua intimao para cincia do aludido relatrio de inspeo e apresentao
dos elementos que entendesse cabveis (despacho fl. 660 do vol. 54).
Aproveitando a oportunidade concedida, a empresa insurgiu-se contra os
fundamentos e a concluso exposta no subitem I-b da proposta de encaminhamento,
que trata do ajuste do risco de trfego em razo da reduo do risco observada na
praa de Parate em razo do desmembramento ocorrido.
As razes da Novadutra, acompanhadas de parecer do professor Antnio
Carlos Cintra do Amaral, formam o volume 51 deste processo. Nesse documento, a
Novadutra defende, em sntese, que a mencionada proposta no encontra amparo
no contrato de concesso em vigor, uma vez que pretende aferir o risco de trfego
tomando em considerao o movimento restrito a uma praa de pedgio, quando
253
o contrato prev que tal risco se mede em relao a toda a extenso da rodovia, e
para todo o prazo da concesso. Assim, conclui a empresa, como o movimento de
veculos, medido nestes termos, ainda est situado abaixo do limite superior
estabelecido como parmetro do risco no contrato, inexiste obrigao de reduo
do valor do pedgio, alm do desconto j oferecido. (fl. 666 do vol. 54).
Os argumentos oferecidos pela Novadutra foram devidamente examinados
pela unidade tcnica, que os refutou em sua totalidade, mantendo inalterada a proposta
anterior, conforme a seguir exposto (fls. 679/90, volume 54):
II.1 Risco de trfego
II.1.1 Exposio dos argumentos da concessionria
14.A recorrente, s fls. 2/3 do volume 51, resume a situao argumentando
que o limite do risco de trfego assumido pelo Consrcio Camargo Corra e Andrade
Gutierrez, que deu origem concessionria NovaDutra, em sua proposta de tarifa
correspondeu a 2.388.006.483 veculos equivalentes. Adiante, encerrando a
apresentao do objeto pleiteado, a signatria ressalta que o trfego pedagiado
na rodovia vem se mantendo abaixo do limite superior assumido pela
Concessionria na Proposta de Tarifa aps a deduo do acrscimo de veculos
cujo o resultado lquido foi revertido aos usurios mediante o referido desconto.
15. fl.11 do volume 51, a NovaDutra destaca em sua defesa que o risco de
trfego indivisvel uma vez que envolve a totalidade de trfego projetado em
todas as praas originais.
16.Nessa mesma linha de argumentao, ao concluir (item 4.2 - fls. 26/27 do
volume 51), a concessionria refora o seu posicionamento acerca desse tema:
a)O risco de trfego indivisvel. A Concessionria tem assim o direito
comercial de gerenciar o risco de trfego atravs, inclusive, da compensao de
perdas de receitas entre as praas, compensando numa praa as eventuais perdas
ou insuficincias ocorridas noutras praas de pedgio, na mesma rodovia, sempre
que o crescimento total da receita for menor do que o limite superior do risco do
trfego assumido no Contrato. Nesse particular, importante repetir que o trfego
realizado at a presente data inferior ao previsto na Proposta de Tarifa, aps a
deduo do volume de trfego no Complexo Parate Jacare, cujo benefcio
reverte aos usurios sem qualquer ganho para a Concessionria em termos da
recuperao do dficit acumulado em suas projees.
b)O contrato de concesso especifica que o risco do trfego da
Concessionria corresponde a um limite superior de 2.388.006.483 veculos
equivalentes, em conformidade com sua Proposta de Tarifa. A Concessionria
NovaDutra assume, assim, a lea ordinria ou empresarial que representa o risco
associado prpria flutuao do seu mercado em decorrncia de fatores tais
como: variaes da atividade econmica do Pas, a transferncia de cargas entre
o transporte rodovirio e as demais modalidades de transportes (ferrovias,
aerovirio, dutos, navegao fluvial e cabotagem), a transferncia para outras
rodovias alternativas, j existentes na poca da licitao, entre origens e destinos
servidos pela rodovia concedida. Contudo, at por fora da Clusula IV do contrato,
254
no se v obrigada a aceitar um aumento no limite superior de seu risco, j

estipulado em clusula contratual que no pode ser modificada unilateralmente,
em funo de simulaes das quais discorda.
17.Finalmente, s fls. 29/30 do volume 51, a concessionria NovaDutra
esboa o seu entendimento da seguinte forma:
1) o risco de trfego, assumido contratualmente pela Concessionria para
fins de equilbrio econmico-financeiro, se refere ao movimento total de veculos
para toda a rodovia e para todo o prazo da concesso; conforme definido no
Plano de Explorao da Rodovia, entendimento este ratificado no anexo parecer
do ilustre Professor Antonio Carlos Cintra do Amaral;
2) o referido compromisso contratual do risco de trfego obriga a
concessionria exclusivamente a (i) aceitar a eventual reduo do movimento de
veculos abaixo daquele limite, sem ter o direito de alegar, por essa razo, ruptura
do equilbrio financeiro do contrato e (ii) a reverter para a concesso a receita
auferida em decorrncia de acrscimo ao movimento total de veculos que exceda
aquele limite sempre referido a toda a Rodovia e para todo o prazo da concesso;
3) Como demonstra o quadro reproduzido no item 3.2 anterior (pag. 10)
esse movimento total de veculos est abaixo daquele limite que define o risco de
trfego, pois o acrscimo de trfego, projetado pela equipe de auditoria como
resultado das modificaes das praas de Parate e Jacare, est sendo deduzido
do total de veculos computado para fins de limite do risco de trfego, visto que a
arrecadao adicional correspondente revertida em benefcio do usurio,
conforme assinalam tambm os itens 1.2 e 3.2 deste documento;
4) o risco de trfego no sofreu portanto alterao em decorrncia do
aumento de movimento de veculos restrito quelas praas pois (i) este aumento
deduzido do volume de trfego total, computado para fins de fluxo da rodovia e (ii)
este volume total permanece ainda abaixo do limite do referido risco, fixado no
PER.
18. O professor Antnio Carlos Cintra do Amaral, sobre esse tema, expe em
seu parecer (fls. 62 e 64 do volume 51):
F - O risco da concessionria inclui-se na chamada lea ordinria. Se ela
gastar mais do que o previsto, ou se os investimentos se revelarem mais caros do
que o projetado quando da apresentao de sua proposta, ou, sobretudo, se ela se
revelar incompetente para gerir empresarialmente a concesso (fatores endgenos),
o risco exclusivamente seu;
(...)
L - Quanto repercusso das alteraes efetuadas na equao econmica
inicial do contrato, deve ela ser analisada a partir da considerao de que essa
equao refere-se rodovia como um todo, e no s praas de pedgio isoladamente.
O equilbrio econmico-financeiro inicial a ser preservado o da concesso, tanto
que o edital fixou uma nica taxa interna de retorno (17,58%), para um nico
fluxo de caixa.
II.1.2 Anlise dos argumentos apresentados pela concessionria
255
19. O risco de trfego indicado pela NovaDutra de 2.388.006.483 veculos

equivalentes foi o mesmo utilizado pela equipe de auditoria nos trabalhos
desenvolvidos, conforme se observa do relatrio nos pargrafos 141 (fl. 619), 210
(fl. 640) e 265 (fl. 653), bem como da Tabela 17 (fl. 640). Deve-se, ainda, registrar
que o edital de licitao no obrigou a concessionria a adotar a projeo de
trfego do poder concedente (esta serviu apenas de teto para as projees das
licitantes). Nesse sentido, o ento consrcio que originaria a empresa NovaDutra
assumiu uma projeo de veculos equivalentes apenas pouco inferior indicada
no edital (2.388.006.483 veculos equivalentes contra 2.388.700.000 dispostos no
edital). A seguir, transcreve-se o item 38 do edital, o qual estabelece de forma clara
o risco da concessionria quanto ao trfego de veculos:
38.Quando da elaborao da sua Proposta de Tarifa, a Licitante deve
considerar que o volume mximo de trfego a ser estimado para todo o prazo da
concesso (vinte e cinco anos) no pode ultrapassar o limite de 2.388.700.000
(dois bilhes, trezentos e oitenta e oito milhes e setecentos mil) veculos
equivalentes aos veculos da Categoria 1 (definidos no item 113) e que as estimativas
anuais ou a estimativa global de trfego para o prazo da concesso previstas na
Premissa Bsicas da Proposta de Tarifa e no Plano Econmico-financeiro a que
se referem o item 27 constituem meros indicadores que objetivam propiciar
Comisso o exame das Propostas de Tarifa para os fins previstos nas letras a a c
do item 28, e que caso estas estimativas no ocorram seja para mais ou para
menos da no decorrer qualquer reviso da Tarifa Bsica de Pedgio, visto
que concessionria caber, integralmente, o risco geral de trnsito, conforme
estabelecido no item 85 (grifamos). (Seo IV Da Elaborao da Proposta de
Tarifa, item 38, volume 12 dos presentes autos).
20.Quanto ao trfego pedagiado pela NovaDutra estar se mantendo abaixo
do limite superior assumido pela concessionria em sua proposta de tarifa, deve-se
frisar que isso faz parte do risco avocado por ela quando da assinatura do contrato
de concesso, firmado em consonncia com as condies fixadas no edital. A
concessionria assume a concesso por sua conta e risco, conforme estabelece o
artigo 2, inciso II, da Lei n 8.987/95. concessionria no garantido um lucro
fixo, pois ela est sujeita as flutuaes do mercado, ou seja, em, princpio aceitase que o concessionrio assuma os riscos normais do mercado, como qualquer
empreendedor comercial ou industrial. Conseqentemente, se suas previses de
demanda foram mal-feitas, ou se operou o servio com negligncia ou impercia,
no pode o concessionrio eximir-se de suas responsabilidades, reivindicando a
restaurao da equao financeira inicial, ou nas palavras de Maria Sylvia Zanela
Di Pietro: h que se ter em vista que o concessionrio est sujeito a ter maior ou
menor lucro, a sofrer mais ou menos prejuzo: a variao faz parte do
empreendimento, pois o concessionrio no tm direito a um percentual de lucro
determinado.
21.A argumentao da NovaDutra de que a equipe de auditoria dividiu o
risco de trfego nas praas de pedgio no procede. Conforme se observa do
256
relatrio de auditoria, os tcnicos que o subscrevem buscaram desenvolver o

trabalho da forma mais didtica possvel, facilitando a exposio do assunto.
Nesse sentido, em algumas partes do relatrio foi mencionado o trfego assumido
pela concessionria na praa de pedgio de Parate, tambm denominado de
risco de trfego em Parate, porm nunca ignorando que o risco de trfego se
refere ao total previsto nas quatro praas de pedgio durante o perodo de
concesso (ver pargrafo 19 desta).
22.A fim de se verificar se a concessionria obteve ganhos indevidos com a
nova disposio da praa de Parate e com a criao da praa de Jacare, era
necessrio isolar o trecho formado por essas praas. Assim, os estudos foram
realizados objetivando identificar os efeitos e as conseqncias advindos da nova
configurao do complexo Parate-Jacare, no se tendo como desenvolver o
trabalho sem considerar o trfego indicado, na licitao, na praa de Parate. Os
dados utilizados pela equipe foram o trfego previsto e designado pela prpria
concessionria na praa de Parate e os efetivamente realizados nas praas de
Parate, Moreira Csar e Itatiaia, todos tambm fornecidos pela NovaDutra.
23.Esse procedimento de isolar determinado trecho para fins de estudo
prtica comum tanto por parte da concessionria quanto do ento DNER (funo
de poder concedente). Assim, quando da proposta de implantao de cabines de
bloqueio em Viva Graa, a NovaDutra tambm isolou a praa para realizar seus
estudos, referindo-se inclusive ao trfego previsto na Praa de Viva Graa ... era
de ... veculos equivalentes (fl. 14 do volume 24). Entretanto, deve-se citar o prprio
caso de Parate/Jacare em que a NovaDutra, ao encaminhar esclarecimentos
sobre as alteraes nesse complexo, remeteu ao Tribunal o Ofcio PR-055/2001
(fls. 251/256), de 4 de abril de 2001, quando, entre outras questes, ela respondeu
qual foi o trfego inicial previsto para as quatro praas de pedgio localizadas na
rodovia sob sua administrao.
24.De acordo com a concessionria o trfego inicial previsto para as 4
(quatro) praas localizadas em Viva Graa (Km 207,10), Itatiaia (Km 318,90),
Moreira Csar (Km 87,00) e Parate (Km 180,00), no foi alterado em relao ao
Quadro 2 da Proposta de Tarifa, apresentado na licitao (fl. 251) (grifamos). O
referido quadro original encontra-se s fls. 257/258. Adiante, no mesmo expediente,
pode-se verificar a seguinte assertiva: com isso o percentual de acrscimo de
trfego poder variar para mais ou para menos em relao aos 4,94% inicialmente
previsto, ficando mantido o risco de trfego da Praa de Parate em relao
Proposta de Tarifa(grifamos) (fl. 263). Do ltimo pargrafo dessa mesma folha
transcreve-se a frase: com isso mantido de acordo com o contrato, o risco de
trfego nas 4 Praas de Pedgio Originais. J fl. 254 (no mbito do citado
ofcio), a NovaDutra afirma que para a definio da tarifa a ser aplicada no
estudo de desmembramento das praas Parate x Jacare, procedemos a um completo
estudo de trfego na regio de influncia do sistema. Ora, o que se procurou fazer,
conforme j dito no pargrafo 22, foi um estudo completo do sistema. Ademais,
257
como observado, a prpria concessionria j trabalhou, inclusive neste caso em

apreciao, com o denominado risco de trfego de praa de pedgio.
25.A fim de dirimir dvidas porventura ainda existentes, citamos a proposta
de tarifa da NovaDutra na licitao. No tomo II.2 Estudo de Projeo do Trfego
consta o quadro 1 detalhando o volume anual de trfego, por categoria de veculo,
no ano 1, por praa de pedgio e o quadro 2, onde est discriminado o nmero de
veculos equivalentes a serem pedagiados pela concessionria por ano e por praa
de pedgio (fls. 39/40 do volume 13). Por ltimo, deve destacar a seguinte
informao da NovaDutra: para composio da receita de pedgio foram
analisados os volumes de trfego existentes e previsveis nos postos de cobrana a
serem operados pela concessionria (fl. 41 do volume 13).
26.Com essa exposio, entendemos restar claro que a equipe de auditoria
utilizou-se de dados contratuais e outros aferidos ou medidos e informados pela
prpria concessionria para desenvolver seus estudos e concluir sobre a
pertinncia ou no do valor de desconto oferecido aos usurios da rodovia em
virtude das modificaes implementadas em relao s condies originais
pactuadas no contrato de concesso. No se pode analisar os reflexos dessas
alteraes contratuais sem o cuidado que o caso requer, seja pela complexidade
do assunto exigindo um exame profundo sobretudo no que se refere s
conseqncias dessas alteraes para os usurios e, ainda, manuteno do
contrato celebrado entre as partes, cuja a quebra do termo firmado pode inviabilizar
a credibilidade dos futuros processos licitatrios , ou seja pela apreciao pioneira
da matria, cujo resultado, em sendo favorvel concessionria, poder criar uma
jurisprudncia difcil de ser administrada pelo poder concedente. Alm disso,
assinale-se que a NovaDutra afirma no ter reparos a fazer ao Relatrio da
Auditoria no que respeita aos procedimentos tcnicos que a equipe do TCU utilizou
para modelar o impacto sobre o trfego do complexo de Parate Jacare, e que
chegou a valores mais elevados do que os modelados e apresentados pela
Concessionria NovaDutra (grifamos) (fl. 29 do volume 51).
27.Portanto, entendemos que para a anlise das alteraes apreciadas nestes
autos no se deve ater exclusivamente ao jogo ou emprego de palavras, mas sim na
essncia dos fatos.
28.Quanto s perdas de receita devidas a insuficincia de trfego tomando
por base a quantidade de veculos equivalentes indicada pela concessionria na
licitao , isso, como mencionado, risco dela, assumido em contrato. Entretanto,
pode ela compensar, conforme argumentado por ela mesmo, perdas de uma
determinada praa de pedgio com os acrscimos de transito de outras, at alcanar
o trfego limite constante do termo contratual. O que no se pode aceitar que a
concessionria altere, junto ao poder concedente, a configurao original da
rodovia, modificando as condies de risco pactuado, a fim de diminui-lo, ou at
mesmo elimin-lo, em detrimento de os usurios terem acesso a uma tarifa menor e
mais justa proporcionada pelas possibilidades normais de lucro ou prejuzo afetas
a qualquer negcio.
258
29.Por ltimo, cabe registrar que em nenhum momento a equipe de auditoria

buscou alterar o risco de trfego assumido pela NovaDutra na licitao
(aumentando-o), pelo contrrio, buscou-se foi manter as condies pactuadas
inicialmente, evitando qualquer burla ao certame licitatrio, mantendo-se a lisura
do processo. Para tanto, imprescindvel a correo da matriz de trfego, a fim de
que ela reflita as modificaes implementadas na rodovia. Se no se proceder
dessa forma, estar-se- dando a concessionria uma configurao de praas de
pedgio no existente poca da licitao, permitindo-a captar um trfego
adicional no disponvel aos licitantes no certame, j descontado a parcela
revertida aos usurios em forma de desconto na tarifa do complexo Parate-Jacare.
Ora, se todas as licitantes soubessem poca da licitao que poderiam modificar
os locais onde se situavam as praas de pedgio sem ter que repassar aos usurios
toda a receita advinda da alterao, certamente suas projees de fuga e impedncia
seriam menores, podendo, assim, ter oferecido tarifas inferiores do que as ofertadas
diante das condies preexistentes.
II.2 Validade dos Estudos da Equipe de Auditoria
30. A NovaDutra alega que uma simulao realizada pela Equipe de
Auditoria do Tribunal de Contas da Unio em 2001 indicou a possibilidade de
aumento de trfego de 75.292 mil veculos equivalentes em decorrncia das
modificaes introduzidas no sistema de cobrana no Complexo Parate-Jacare
em acrscimo ao volume de trfego que originou o desconto de 7.2 % j concedido
na tarifa (fl. 05 do volume 51).
31. J no item 2.7 (fl. 8 do volume 51), a NovaDutra afirma que a equipe de
auditoria considerou o trfego previsto e o real como adicionais ao limite de risco
originalmente assumido pela concessionria.
32.Quanto primeira alegao (pargrafo 30), entendemos que a simples
leitura do item 9.6 Estimativa de ajuste do risco de trfego original assumido em
Parate do relatrio de auditoria (pargrafos 232 a 235; fls. 644/646) parte do
texto do qual a concessionria retirou esses termos elucidam a questo.
33.No pargrafo 232 (fl. 644) est expresso de forma clara que foram
utilizados os dados efetivos de trfego (naquele ponto j tratado no relatrio) com
o objetivo de se estimar os percentuais de ajuste do risco assumido pela
concessionria. Nesse mesmo trecho est enfatizado que se trata de estimativas
porque foram feitas de forma conservadora, nos termos dispostos no item 5.1.7
Estimativa de acrscimo de trfego em Parati com reduo de risco (fls. 628/
633).
34.Os grficos 1,2 e 3 (fls. 630/631), plotados com base em dados da prpria
concessionria, mostram que a praa de Parate antes do desmembramento
apresentava decrscimo acentuado de trfego enquanto as outras praas
consideradas (Moreira Csar e Itatiaia) permaneciam com trfego quase
constantes. Assim, conforme disposto no pargrafo 180 (fl. 632), a unidade tcnica
259
utilizou o crescimento de trfego nestas duas ltimas praas, no perodo ali

especificado, para projetar o trfego que Parate teria caso no houvesse o
desmembramento da praa, enfatizando que essa era uma premissa conservadora.
Observe-se que o coeficiente de correlao entre a matriz de trfego de Parate e a
resultante da soma de Moreira Csar e Itatiaia foi de 0,743 (pargrafo 176 do
relatrio, fl. 629).
35.Portanto, a equipe de auditoria utilizou-se de uma projeo
conservadora, porm defensvel tanto do ponto de vista matemtico e estatstico
quanto da razoabilidade para concluir sobre a majorao das tarifas cobradas
no complexo de Parate e Jacare. Caso se projetasse o trfego de Parate utilizando
a curva de tendncia desta praa (decrscimo constante e acentuado)
demonstrada no Grfico 2 (com dados da prpria NovaDutra) ao invs de
considerar a mdia de crescimento de trfego das praas de Moreira Csar e
Itatiaia, o valor da tarifa de pedgio a ser reduzido seria ainda maior. Entretanto,
conforme disposto no mencionado pargrafo 232, deve o poder concedente, junto
concessionria, apresentar proposta efetiva de ajuste baseada em estudos tcnicos
que a fundamente, o que certamente faria com a tarifa a ser cobrada do usurio
fosse ainda menor.
36.Quanto alegao descrita no pargrafo 31 a equipe de auditoria
considerou o trfego previsto e o real como adicionais ao limite de risco
originalmente assumido pela concessionria , a NovaDutra faz a afirmao sem,
contudo, mencionar em que parte do relatrio ou quais foram os clculos que
corroboram essa assertiva. Da leitura do item 6.4 do relatrio (fls. 636/638), podese observar que todos os clculos que subsidiaram a concluso da equipe de
auditoria quanto questo da praa de Jacare so pertinentes e justificados e,
ainda, foram feitos considerando dados reais, da prpria concessionria. Ademais,
como se pode observar das tabelas 11 (fl. 632) e 15 (fl. 637), o acrscimo de trfego
calculado (4 coluna) obtido pela diferena entre o trfego auferido pela
concessionria pedagiado menos a diferena revertida para a concesso
(conforme discriminado nas respectivas tabelas) e o trfego projetado corrigido
pelo crescimento mdio das praas de Moreira Csar e Itatiaia.
37.Vale destacar que para se obter o crescimento de 4,16% relativo ao
desmembramento da praa de Parate (tabela 11, fl. 632), foram utilizados dados
de trfego mensais, informados pela NovaDutra, durante cada perodo completo
de um ano em que a referida praa operou nessa condio. J no que se refere ao
impacto da entrada de operao de Jacare (10,62%; tabela 15; fl. 637), foram
utilizados perodos iguais aos disponveis para o estudo a fim de evitar
sazonalidades (setembro a dezembro de 1999, setembro a dezembro de 2000 e
setembro a dezembro de 2001), haja vista a concessionria ter iniciado a operao
nesta praa somente em 15 de agosto de 2001 (ver pargrafo 197 do relatrio, fl.
636).
II.3 Comprometimento da Concessionria com as projees assumidas
poca da licitao
260

38. A NovaDutra, no item 2.3 (fl. 6 do volume 51), discorre que para elaborar
as suas projees de trfego foram realizadas simulaes considerando as hipteses
de fuga e impedncia ano a ano. Afirma, ainda, que as metodologias disponveis
para avaliao e projeo de fugas e impedncias carecem de preciso pela
absoluta deficincia de medies a respeito. Por isso mesmo, as hipteses no
podem ser consideradas como obrigaes contratuais e s serviram para fixar o
nvel de risco da demanda assumido pela licitante. A concessionria prossegue
relacionando, em sua viso, as dificuldades para se projetar a matriz de trfego
poca da licitao.
39. J o professor Antnio Carlos Cintra do Amaral relaciona suas
concluses s fls. 61/64 do volume 51, entre elas:
A.Nos contratos administrativos de durao como o de concesso de
servio pblico o sucesso do contrato depende basicamente do planejamento,
etapa inicial do processo de contratao.
B.O bom planejamento da contratao depende, por sua vez, do domnio
que a Administrao Pblica e as licitantes tenham sobre o objeto que se pretende
contratar, domnio esse decorrente da experincia na execuo de contratos com
objeto similar.
C.As concesses de servio pblico no Brasil na dcada de 90 ressentiramse da falta de uma experincia adequada, no s porque foram outorgadas em uma
realidade social e econmica nova, caracterizada por uma inusitada globalizao
da economia e acentuado desenvolvimento tecnolgico, mas tambm porque se
estava implantando um novo esquema jurdico-normativo.
D.Em conseqncia, os contratos de concesso de servio pblico devem
ser executados com acentuado grau de flexibilidade, no cabendo o apego, pelo
menos em termos rigorosos, ao princpio pacta sunt servanda.
40.A dificuldade narrada pela NovaDutra para estimar a matriz de trfego
da concesso certamente estava presente nos estudos das outras licitantes, como
tambm estaria para qualquer outra pretendente a assumir a concesso do servio
pblico em comento. Todo empreendimento, principalmente em fase de projeto,
apresenta incertezas diversas, sobretudo quanto ao dispndio em custos
operacionais; ao valor do montante de investimentos (e quando ser necessrio
sua realizao); garantia de que os preos dos servios/produtos sero
preservados em face da inflao; demanda do produto/servio; e ao retorno do
investimento. Nas concesses de rodovias federais, o investidor privado
praticamente no corre risco, pois somente uma dessas variveis listadas no
possui garantia no contrato de concesso.
41.custo operacional fixado pela concessionria em sua proposta
comercial e permanece constante ao longo da concesso, apesar do avano
tecnolgico que proporciona a reduo dele durante a explorao da rodovia.
Assim, o conseqente ganho de produtividade no repassado aos usurios, como
261
ocorre em outros setores (setor eltrico e de telecomunicaes) e como ser para

as novas concesses de rodovias federais (os editais possuem clusula que prev o
repasse do ganho de produtividade quando do reajuste anual do pedgio).
42.Nas primeiras concesses de rodovias federais, entre elas a administrada
pela NovaDutra, a concessionria possui como obrigao cumprir um programa
de investimento Programa de Explorao da Rodovia (PER) elaborado pelo
poder concedente (discutido com as licitante nos termos dos respectivos editais)
detalhado a nvel de quantidade e ano para realizao das obras. Se para a
execuo de determinada obra for gasto maior quantidade de insumos, os usurios
de forma direta (reviso) ou indireta (adequao) suportaro esse nus a mais
e, ainda, se for necessrio antecipar um investimento, acontece a mesma coisa, ou
seja, a concessionria no possui risco quanto aos investimentos. Ressalte-se que
os preos dos insumos para os investimentos so os indicados pela concessionria
em sua proposta, assim sendo, quase no h risco no que se refere a preos.
43.Os contratos de concesso possuem clusulas de reajuste de preo do
pedgio. Assim, h uma neutralizao da perda do valor da tarifa em relao a
desvalorizao da moeda nacional. No presente caso, para os reajustes, so
considerados ndices relativos a terraplanagem, pavimentao, obras de artes
especiais e servios de consultoria, todos da Fundao Getlio Vargas (FGV).
Existem, ainda, clusulas que prevem o reequilibro econmico-financeiro do
contrato na ocorrncia de eventos de fora maior ou caso fortuito. Como visto,
aqui tambm no h risco para a concessionria.
44.A possibilidade de no ocorrer o trfego previsto pela concessionria
em sua proposta consiste em risco exclusivo dela nos termos previsto no contrato
de concesso. Nesta instruo j foi transcrita a clusula 38 no pargrafo 19,
entretanto, a fim de restar claro que a responsabilidade do risco de trfego cabe
concessionria, cita-se a clusula 85 do edital: 85.A concessionria assumir,
integralmente e para todos os efeitos, o risco de trnsito inerente explorao da
Rodovia, neste se incluindo o risco de reduo do volume de trnsito, inclusive em
decorrncia da transferncia de trnsito para outras Rodovias (fl. 182 do volume
12). (grifou-se)
45.Conforme se observa, a NovaDutra, com sua alegao, deseja amenizar
o risco de trfego (ou at mesmo se isentar dele), uma das poucas incertezas que
ela gerencia em seu negcio. Qualquer empreendimento possui risco, no ramo
privado o investidor arca com todos eles, j nas concesses, haja vista se tratar de
prestao de um servio pblico (sujeito ao princpio da continuidade da
prestao), o risco bastante atenuado para o concessionrio. No entanto, ele
existe, est disposto de forma clara no contrato de concesso e deve ser suportado
exclusivamente pela empresa outorgada do servio, nos termos pactuado.
46.Ao usurio da rodovia no pode ser atribudo mais esse nus, ou melhor,
ao usurio da rodovia deve ser oferecido um desconto proporcional a todo trfego
pedagiado a mais pela NovaDutra em virtude das modificaes implementadas na
rodovia. Nesse sentido, o que se pretende que seja repassado ao usurio da
262
rodovia Presidente Dutra, alm do desconto j oferecido em razo da nova praa

de Jacare (R$ 0,30 poca da auditoria), desconto referente ao acrscimo de
trfego pedagiado pela concessionria, em Parate, decorrente de sua nova
configurao, no prevista no edital de licitao (cerca de mais R$ 0,30). Observe
que esse valor, relativo tarifa bsica de pedgio, fixo, ou seja, somente reflete o
ganho indevido da concessionria com as modificaes implementadas no complexo
Parate-Jacare. bastante plausvel que com o crescimento da atividade
econmica no Pas em patamares superiores ao atualmente presenciado, aumente
a quantidade de veculos pedagiados em Parate. Este sim um ganho legitimo
(portanto, no precisar ser revertido aos usurios) da concessionria, pois ele
proveniente da recuperao de trfego cuja decrscimo provavelmente se deve a
diminuio da taxa de crescimento do PIB no Brasil presenciado nos ltimos anos
e no altera as condies pactuadas na licitao.
47.Por conseguinte, apesar de compreendermos as ponderaes do professor
Antnio Carlos Cintra do Amaral, somos no sentido de que a flexibilizao do
contrato de concesso pode ser danosa para ambas as partes, principalmente em
se tratando de um contrato de longa durao. imprescindvel que tanto a
concessionria quanto o poder concedente e usurios tenham clareza sobre o que
foi contratado, incluindo os direitos e deveres das partes. Ademais, em nossa opinio,
o referido contrato j foi bastante flexibilizado em seu nascedouro, ou seja, na
prpria licitao, ao minimizar os riscos do futuro concessionrio, no cabendo
promover alteraes no nico ponto de risco relacionado no pargrafo 40 a ser
assumido pela concessionria.
II.4 O complexo Parate-Jacare legalidade das alteraes e correo
dos valores de pedgios
48. A NovaDutra relata, no item 2.5 (fl. 7 do volume 51), que a reformulao
do sistema de cobrana entre So Jos dos Campos e So Paulo, com suas
conseqncias, foi aprovado pelo DNER e TCU e que o desconto oferecido ao
usurio em Jacare no derivou de obrigao contratual ou legal, mas antes de
uma forma encontrada para evidenciar uma vantagem concreta para o usurio.
49. J no item 2.6 (fls. 7/8 do volume 51), a recorrente argumenta que o
acrscimo de trfego incorporado ao fluxo de caixa, pela adequao n 6,
decorrente das modificaes implementadas no complexo Parate-Jacare, alm
de terem sido aprovadas pelo poder concedente e pelo TCU, tiveram efeito neutro
em termos de ganhos para a concessionria.
50.A assertiva da concessionria constante no pargrafo 48 (aprovao,
por parte do DNER e TCU, das modificaes, e tambm das respectivas
conseqncias, implementadas no trecho da rodovia sob anlise), no que diz
respeito ao TCU, no procede. O Tribunal, mediante a Deciso n 337/2001
Plenrio entendeu pela legalidade da implantao da nova praa de pedgio
em Jacare, frisando que a deciso definitiva desta Corte, sobre a correo dos
263
valores utilizados no fluxo de caixa, que embasaram as revises do contrato de

concesso e a fixao das atuais tarifas de pedgio, sobre os parmetros utilizados
para estimar o trfego nessa nova praa de pedgio, (...) ser proferida aps
exames adicionais oportunamente empreendidos (item 8.2). Ora, o relatrio de
auditoria em comento o produto da unidade tcnica (conforme determinado no
item 8.3 da citada deciso) que auxiliar o Tribunal a concluir acerca da
pertinncia dos valores de pedgios praticados no referido complexo.
51.No que se refere afirmao disposta no pargrafo 49, primeiramente,
deve-se enfatizar que o TCU, at o momento, no apreciou as modificaes ocorridas
em Parate (desmembramento da praa de pedgio), at porque essa alterao
no foi submetida ao Tribunal. O relatrio de auditoria, no item 5.1.1 Justificativa
para o desmembramento (fl. 618), descreve detalhadamente como se deu o
desmembramento, inclusive abordando a justificativa inverdica da concessionria
para tal, corroborada pelo ento DNER. Quando da auditoria, pde-se verificar in
loco, contando com a participao de um ACE da Secex/GO, especialista em obras
rodovirias, que os argumentos para o desmembramento no poderiam ser aceitos.
52.Em segundo lugar, esclarece-se novamente que o TCU somente
pronunciou-se sobre a legalidade da praa de Jacare, ficando para posterior
apreciao a pertinncia do desconto oferecido aos usurios, ou conforme
estabelece a deciso desta Corte de Contas, se benefcio oferecido aos usurios,
na forma de reduo do pedgio, em razo da instalao de nova praa em Jacare/
SP, foi calculado na justa medida para manter inalterado o equilbrio financeiro
do contrato, sem proporcionar ganhos injustificados concessionria ...
(grifamos) (item 8.3 de Deciso n 337/2001 Plenrio).
53.Por ltimo, o resultado dos trabalhos implementados pela equipe de
auditoria na concesso demonstram que a concessionria obteve ganhos
injustificados com as modificaes realizadas no complexo de Parate-Jacare.
Esses ganhos, conforme constam do mencionado relatrio, foram quantificados em
um acrscimo de trfego de 75.292 mil veculos equivalentes proporcionando
uma receita adicional, com a tarifa poca na praa de Jacare de R$ 2,20, de R$
165,6 milhes que deveriam estar sendo revertidos para o fluxo de caixa em
benefcio da modicidade da tarifa.
II.5 Justificativa da legitimidade do aumento de trfego e apropriao
deste pela NovaDutra
54. A fim de justificar a legitimidade do aumento de trfego captado por ela
e no revertido aos usurios, a NovaDutra, fl. 16 do volume 51, transcreve a
clusula 43 do contrato de concesso, que estabelece que a concessionria, ao
seu nico e exclusivo critrio e responsabilidade, poder conceder isenes e
descontos tarifrios, bem assim realizar promoes tarifrias, inclusive procedendo
redues sazonais em dias e horas de baixa demanda, sem que isto, todavia, possa
gerar qualquer direito de a mesma solicitar compensao nos valores das tarifas.
264
55. Adiante, a recorrente, aps citar clusulas contratuais que versam sobre
o servio adequado e sobre a forma de interpretao do contrato de concesso,
conclui fl. 20 do volume 51 que constam de seu contrato deveres e direitos de
concessionrio que tomam precedncia sobre a Proposta de Tarifa e as projees
de trfego, entre os quais: defesa dos usurios buscando a prestao do servio
adequado mediante a implantao de solues que atendam aos objetivos de
reduo da tarifa; defesa de sua viabilidade empresarial, buscando impedir que
usurios se aproveitem dos servios da concessionria e se furtem ao pagamento
do pedgio; e manuteno de seu poder de concorrncia com outras rodovias
pedagiadas.
56. J s fls. 27/28 do volume 51, a concessionria resume o seu
posicionamento acerca deste tema:
(...)
c) dever do Poder Pblico usar a faculdade que a Lei lhe confere para
preservar a segurana dos cidados e a eficincia do uso dos recursos pblicos.
Mas, so direitos da concessionria, que no contrariam esse dever, e at contribuem
para seu cumprimento: (i) proteger-se contra os usurios que aproveitam de seus
servios e que fogem do pagamento do pedgio, da mesma forma que uma
concessionria do setor eltrico tem o direito de se proteger contra ligaes
clandestinas; (ii) competir com outras rotas alternativas ou meios de transportes
mediante a flexibilidade tarifria sujeita, sempre, ao teto do valor contratual; e
(iii) estimular o uso mais intensivo da rodovia por usurios marginais. Face
dinmica e crescente urbanizao da regio atravessada, a curto prazo a concesso
se tornaria invivel caso a Concessionria NovaDutra fosse obrigada a absorver
o nus da ociosidade dos investimentos e da capacidade da Rodovia colocada
disposio dos usurios, sem ter o direito de gerenciar seu risco mediante legtimas
prticas comerciais.
d)O princpio facultativo de oferecimento de descontos, previstos na antes
transcrita Clusula 43 do contrato de concesso, refora esta idia, uma vez que
qualquer desconto vai modificar os fatores, previstos no PER, de impedncia, fugas
e as condies de concorrncia com outras rotas ou sistemas de transporte.
e)Acima de tudo, deve prevalecer a necessidade de prestao de servio
adequado para o usurio, que nesse caso envolve maior justia tarifria, novas
obras (desmembramento e realocaes de praas) e modicidade tarifria;
f)Os concessionrios devem ser estimulados a adotar medidas voltadas para
a descoberta de novas formas de implantar maior justia tarifria com mais usurios
pagando, conforme previsto no prprio PER, quando ali se estabeleceu o objetivo
de transformar a rodovia em via expressa. Cabe frisar que nesses casos a
Concessionria normalmente enfrenta os riscos inerentes construo de uma
nova praa de pedgio e reao negativa de usurios que em nada contriburam
no passado para o uso da rodovia;
g)Devem ser evitadas medidas restritivas s iniciativas das concessionrias,
na busca de elevar o nmero de pagantes e, assim, fazer justia tarifria, com o
265
objetivo de se evitar o risco de se repetir o que tantas vezes aconteceu no passado,

aqui e no exterior:
- concede-se;
- a concessionria, ou por causa da excessiva rigidez da disciplina tarifria,
inclusive no que concerne s limitaes aos meios de cobrana, ou por outras
razes cujo exame no cabe aqui efetuar, deixa de satisfazer as exigncias
necessrias ao bom funcionamento dos servios;
- o Poder Concedente obrigado a retomar sua prestao direta,
suportando, com isso, pesados nus.
Mais tarde vem o Poder Concedente, novamente, a ser obrigado a recorrer
concesso. Esse crculo vicioso precisa de ser evitado, mediante a lcida
compreenso das peculiaridades do contrato de concesso de servios pblicos.
57. Finalmente, no item 4.4 (fl. 30 do volume 51), a NovaDutra expe a
concluso de seu entendimento acerca desse tema:
....
5) o contrato de concesso, em pleno vigor, confere Concessionria o
direito de auferir toda a receita gerada pelo movimento de veculos situado abaixo
daquele limite, pois este o parmetro do equilbrio econmico-financeiro nos
termos estabelecidos contratualmente. Assim, no tem amparo contratual a
proposta de reduzir o valor de pedgio em razo do aumento de movimento de
veculos verificado em uma determinada praa e que no resulta em acrscimo que
exceda volume total de trfego.
58. O professor Antnio Carlos Cintra do Amaral, em seu parecer, esbouou
sua concluso nos termos expostos pela NovaDutra (letras E, F e G; fls. 62/63 do
volume 51).
59.A concessionria, conforme dispe o artigo 43 do contrato de concesso
(transcrito no pargrafo 54 desta), poder conceder isenes e desconto tarifrios,
entre outras promoes relacionadas no citado artigo, a seu nico e exclusivo
critrio e responsabilidade. Agindo assim, a NovaDutra estar exercendo sua
competncia de empresa privada, almejando possivelmente, com essa atitude, obter
uma maior receita, apesar do desconto ofertado, em virtude do aumento de demanda.
Dessa forma, a concessionria, a seu livre critrio, sacrifica um direito, sem contudo
ter, posteriormente, a prerrogativa de buscar a reparao, por parte do poder
concedente ou pelos usurios, devido a diferena de tarifa cobrada a menor. Por
isso se fala, na referida clusula, em responsabilidade da concessionria. Observese o citado artigo (parte final), no qual tal entendimento reforado: ...sem que
isto, todavia, possa gerar qualquer direito de a mesma solicitar compensao nos
valores das tarifas (grifamos).
60.No presente caso, a concessionria no se utilizou da prerrogativa
exposta no mencionado artigo 43 do contrato para aumentar o trfego pedagiado.
Conforme exaustivamente explicado no relatrio de auditoria e nesta instruo, o
266
aludido aumento decorrente de alteraes na configurao original de cobrana

de pedgio da rodovia.
61.No que se refere busca pela NovaDutra da prestao de servio
adequado (conforme definido na Lei n 8.987/95) no sentido de implantar solues
que objetivem reduo da tarifa, entendemos ser isso plenamente legtimo e
necessrio, at porque os valores de pedgio no parecem estar mdicos em virtude
das revises e dos reajustes tarifrios implementados (veja no quadro a seguir
comparao entre os valores de tarifa bsica de pedgio da NovaDutra data
base de maio de 1995 e o valores das tarifas revisadas, reajustadas pela forma
paramtrica contratual e pela inflao). Foi nesse sentido (busca da modicidade
tarifria) que o Tribunal entendeu pela legalidade da implantao da praa de
pedgio em Jacare, no deixando de considerar, tambm, a maior justia tarifria
que essa alterao iria acarretar. Coube Sefid (Deciso n 337/2001 TCU
Plenrio, item 8.3) avaliar tecnicamente se o desconto oferecido aos usurios da
rodovia foi calculado na justa medida para manter inalterado o equilbrio financeiro
do contrato, sem proporcionar ganhos injustificados concessionria. A equipe
de auditoria constatou que devido s alteraes implementadas na rodovia e
considerando as condies assumidas pela concessionria na licitao o desconto
deve ser maior, ou seja, diante das mudanas implementadas no complexo ParateJacare e do atual desconto ofertado aos usurios, a tarifa de pedgio cobrada
nesse trecho no est mdica.
62.Portanto, somos do entendimento que o concessionrio, assim como o
poder concedente, deve procurar formas de alcanar a modicidade tarifria, a fim
de oferecer aos usurios valores de pedgios menores aos praticados. Entretanto,
as alternativas encontradas no podem causar desequilbrio no contrato firmado
para nenhuma das partes. Assim, todo trfego captado decorrente das alteraes
sofridas na rodovia em relao s condies acordadas originalmente na licitao,
seja direto (pedagiado, por exemplo, em praa de pedgio nova) ou seja
indiretamente (refletido em outras praas influenciadas), deve ser revertido para
modicidade das tarifas.
63.Conclui-se, por conseguinte, que o contrato de concesso confere
concessionria o direito de auferir toda a receita gerada pelo movimento de veculos
situado abaixo do limite acordado contratualmente, desde que seja decorrente de
atos no contrrios ao contrato e no provenientes de alteraes na configurao
original da rodovia, sob cuja condio inicial foi pactuado o risco de trfego na
concesso. Caso se pense de forma diferente, nada impedir que a concessionria
implante quantas praas de pedgio novas que desejar, bem como instale cabines
de bloqueio em qualquer sada da rodovia, sem que essa possibilidade esteja
prevista no contrato de concesso. Agindo assim a concessionria (sem a coibio
do poder concedente), numa extrapolao ao limite, todo o risco de trfego
pactuado seria eliminado, assegurando, portanto, empresa administradora da
rodovia a garantia de lucro lquido e certo e sem o diminuto risco que inerente
concesso em comento.
267
III CONCLUSO
64. A NovaDutra, fl. 30 do volume 51 expe o seu pleito no sentido de que
o Tribunal considere que os resultados positivos obtidos com a instalao da
nova praa de pedgio de Jacare e com as modificaes da praa de Parate, j
tendo revertido aos usurios, nas formas antes expostas, no proporcionaram
ganhos adicionais indevidos Concessionria e portanto no justificam nem
requerem novos ajustes nos valores do pedgio daquelas praas. Entretanto,
conforme entendemos restar claro do relatrio de auditoria e da anlise realizada
no documento constante do volume 51 dos presentes autos, o qual apresentou os
argumentos da concessionria para esse pedido, a recorrente, em virtude das
alteraes implementadas na configurao original da rodovia, obteve ganhos
injustificados e indevidos, os quais devem ser repassados integralmente aos usurios
conforme disposto no mencionado relatrio da unidade tcnica.
65. Diante do exposto, submetemos os autos considerao superior,
propondo a manuteno integral da proposta de encaminhamento do relatrio de
auditoria constante s fls. 655/656.
o relatrio.
VOTO
Superada a questo relativa possibilidade jurdica de instalao de mais uma
praa de pedgio na Rodovia Presidente Dutra, no Municpio de Jacare/SP, como
desdobramento da praa de Parate/SP, desde que mantida a equao econmicofinanceira inicial do contrato de concesso, com a preservao das caractersticas do
objeto licitado, conforme assentado na Deciso 337/2001 Plenrio, resta agora
examinar a exatido dos valores de pedgio vigentes, que refletem as diversas revises
e adequaes ocorridas desde o incio do contrato de concesso, com nfase especial
na reviso que estabeleceu a implantao da nova praa.
Para tanto, foi necessrio examinar todas as alteraes contratuais ocorridas
desde a assinatura do contrato de concesso, tendo sido elaboradas planilhas de
fluxo de caixa especficas para cada reviso ou adequao contratual implementada
desde o incio da concesso.
Com base nesses dados, a equipe da Sefid verificou que, de forma geral, as
alteraes contratuais mantiveram inalterada a taxa interna de retorno original, ou
seja, foi preservado o equilbrio econmico-financeiro original.
Os problemas observados nas adequaes 4 e 6 e na reviso 6, no possuem
maior gravidade e foram resolvidos a contento.
De acordo com a Sefid, na adequao 04 houve a incidncia do fundo de
apoio pesquisa (FAP) sobre as receitas acessrias, contrariando previso
contratual, ainda, houve erro na alocao dos tributos na planilha de fluxo de
caixa da concessionria, esses fatos levaram a adequao 04 a apresentar uma
TIR real de 17,55%, abaixo da TIR contratual de 17,58%, significando uma pequena
268
perda de lucratividade por parte da concessionria quando da aprovao dessa

adequao.
Em relao adequao 06 e reviso 06, assinala a equipe de inspeo que
houve inverso dos trfegos originais propostos na licitao, ou seja, o trfego
apresentado como de Parate na verdade era o de Viva Graa e vice-versa, tambm
o trfego de Moreira Csar estava invertido com o de Itatiaia. Como a partir dessa
adequao comearam a incidir os descontos na praa de Parate em funo da
criao da nova praa de Jacare, esses descontos passaram a incidir sobre o
trfego apurado em Viva Graa e no em Parate, essa falha comprometeu
completamente a reviso 06 e adequao 06. Porm, qualquer inconsistncia ou
erro apresentado no fluxo de caixa das alteraes no contrato podero ser
corrigidas em futuras revises e adequaes contratuais sem prejuzo do usurio
da rodovia ou do interesse pblico, haja vista a dinmica da metodologia
empregada para equilibrar econmico-financeiramente o contrato. Devido a essa
peculiaridade do modelo de fluxo de caixa, essas incoerncias foram corrigidas em
revises e adequaes posteriores.
Tambm foi verificado que a concessionria incluiu as receitas alternativas
obtidas com passagem de fibra tica e publicidade no fluxo de caixa, a fim de contribuir
para a modicidade das tarifas, afastando a preocupao que motivou a instaurao
do TC-014.811/2000-0, j apreciado por esta Corte.
Assim, resta examinar a questo referente ao deslocamento da praa de pedgio
de Parate Norte e ao desmembramento da praa de Parate, com a criao da praa de
Jacare, autorizadas nas adequaes 2 e 5, respectivamente, com o conseqente
impacto sobre a tarifa de pedgio.
Verificou-se que apenas parte das receitas adicionais arrecadadas nas novas
praas de Parate Norte e Jacare esto sendo efetivamente revertidas ao fluxo de
caixa do empreendimento, contribuindo, por tal forma, para a modicidade da tarifa.
Ocorre que a forma de clculo adotada pela concessionria para medir o trfego
adicional e, conseqentemente, a receita adicional, capta apenas parte desse trfego
adicional. Outra parte, igualmente expressiva, resulta oculta e est de fato sendo
indevidamente apropriada pela concessionria.
O atual modelo de clculo compara o trfego atual, submetido a pedgio nas
novas praas de Jacare e Parate Norte, com o que efetivamente transita no local da
praa original de Parate, medido por meio de sensores, no caso de Parate Norte, ou
pelo prprio pedgio arrecadado em Parate Sul.
Entretanto, o trfego atual no local da praa original foi afetado, para maior, em
decorrncia da alterao da configurao das praas de pedgio. Isso faz com que o
acrscimo de trfego seja aparentemente muito menor do que o realmente ocorrido.
A forma correta de efetuar o clculo do adicional de trfego produzido pela
mudana na configurao das praas comparar o trfego atual, pedagiado, nas
novas praas, com o que seria pedagiado se a configurao da praa no tivesse sido
alterada.
269
Exatamente isso foi o que fez a unidade tcnica, em criterioso estudo, que se
pode considerar at muito conservador. Tal estudo identificou que alm dos trinta
centavos de reduo da tarifa do complexo Jacare-Parate, outros trinta centavos
deveriam ser concedidos. O desconto deveria ser, em clculos muito conservadores,
no mnimo o dobro do que foi concedido.
A equipe de inspeo identificou que, alm da receita provinda das novas
praas, da forma atualmente calculada, a concessionria est obtendo ganho que
no est sendo revertido para a modicidade da tarifa, representado pelo acrscimo
de trfego na praa original de Parate estimado em 13,33%. Com isso, aponta que,
em vez do desconto de 7,2% atualmente praticado, deveria estar vigorando um
desconto de 13,5%, o que se traduziria, em moeda corrente, em desconto adicional em
torno de R$ 0,30 (trinta centavos).
Essa distoro foi observada pela equipe da Sefid aps deparar com o fato de
que o acrscimo de trfego, que se esperava obter a partir do deslocamento da praa
de Parate Norte, conforme os estudos prvios realizados pela concessionria,
necessrio para custear os investimentos incorridos nessa nova praa e, at mesmo,
proporcionar descontos nas tarifas, no se vinha concretizando nos nmeros captados
aps o deslocamento da praa.
Esse resultado inesperado e no desejado levou a equipe a questionar as
razes do descompasso da previso inicial com os nmeros medidos posteriormente.
Verificou-se que, aps trs anos completos de medio, o acrscimo de trfego
medido est muito aqum das expectativas iniciais, isto , para uma previso de
7,32% de incremento do trfego total e de uma necessidade de 4,94% de aumento
para custear os investimentos realizados, o aumento de trfego, da forma como medido,
alcanava somente o percentual de 3,24%.
A persistir essa diferena entre o realizado e o projetado, a tarifa de pedgio
ter de subir para fazer face s despesas incorridas. Com isso, em vez de o usurio
obter desconto em razo do deslocamento da praa de Parate Norte e do esperado
incremento de trfego, ele ter de arcar com parte dos custos das obras realizadas,
por meio de aumento de tarifa.
Essa situao esdrxula ainda no se materializou na tarifa somente porque a
frustrao de trfego foi registrada nos trs primeiros anos de alterao,
permanecendo, contudo, inalteradas no fluxo de caixa as projees iniciais de
acrscimo para os demais anos.
Isto significa que o fluxo de caixa da concesso, que serve de base para o
clculo da tarifa, registrou a frustrao de trfego nos trs primeiros anos aps a
alterao, o que pressiona a tarifa para cima, mas ainda mantm as projees iniciais
para os demais anos da concesso, o que a pressiona para baixo, a explicar o fato de
a aparente frustrao de trfego no haver impactado, ainda, a tarifa de pedgio para
cima.
Procurando encontrar as causas para tal insucesso, observou a equipe que a
alterao da localizao do posto de pedgio provocou mudanas expressivas no
comportamento dos motoristas que utilizam esse trecho da rodovia.
270
Os usurios que se dirigiam habitualmente de So Paulo para Santa Isabel,

Aruj, Mogi das Cruzes e regio e, na antiga configurao, saam da rodovia antes da
praa de pedgio original de Parate, agora, com o deslocamento do posto de pedgio
para Parate Norte, passaram a arcar com o pagamento de pedgio. Com isso, originouse a impedncia sobre esse fluxo de veculos, ou seja, o desestmulo para o trfego
naquele ponto da rodovia, em virtude da cobrana da tarifa.
Contrariamente, houve estmulo para o trfego dos usurios que partiam dessas
cidades em direo ao Rio de Janeiro, pois na configurao inicial eles pagavam
pedgio em Parate original e, agora, na nova configurao, j no o pagam.
Alm disso, houve a eliminao da fuga de veculos que ocorria por meio dos
acessos para Aruj e Mogi da Cruzes. Com efeito, muito usurios utilizavam os
acessos de Aruj e Mogi para alcanar a rodovia Ayrton Senna, que corre paralela
Via Dutra, retornando Dutra aps a praa original de Parate.
Eliminando-se essa rota de fuga, com o deslocamento da praa, esses usurios,
j tendo pago o pedgio na praa de Parate Norte, permanecem na rodovia,
aumentando o trfego medido no local original da praa.
Idntica situao ocorreu com a criao da praa de Jacare.
Muitos usurios que vinham pela Dutra, no sentido Rio/So Paulo, aps Jacare,
poderiam optar por prosseguir pela Rodovia Ayrton Senna, sem ter pago nenhum
pedgio desde a praa de Moreira Csar.
Com a nova configurao, essa opo passou a no ser economicamente
interessante, haja vista que ela s se apresenta para o usurio aps o pagamento do
pedgio na praa de Jacare. Em valores percentuais, isso significa que, antes, optar
pela Ayrton Senna era a opo 20% mais cara e, agora, com a criao da praa de
Jacare, passou a ser 76,2% mais dispendioso.
Com o desmembramento da praa de Parate, em Parate/Jacare, e a reduo
de tarifa aplicada, tambm foi possvel reduzir a impedncia dos usurios que transitam
pela praa original de Parate, aumentando o trfego no local pelo desestmulo da
adoo de rotas de fuga.
Portanto, o incremento de trfego, ocorrido no local da praa original de Parate,
decorrncia direta dos desmembramentos efetuados na praa original de Parate,
com o deslocamento de Parate Norte e a criao de Jacare.
Isso propiciou, conforme revelou o cuidadoso estudo empreendido pela equipe
de inspeo, o acrscimo de, no mnimo, 13,33% no trfego na praa original de
Parate, sendo que o deslocamento de Parate Norte estaria contribuindo com um
aumento de trfego da ordem de 4,16%, e a criao de Jacare estaria contribuindo
com o aumento de 10,62%.
A concessionria Novadutra no contestou a metodologia empregada pela
equipe de inspeo, para medir o acrscimo de trfego na praa original de Parate,
em razo das modificaes implementadas.
A empresa somente observou que os resultados do modelo poderiam ser
aprimorados com a utilizao de uma srie de dados maior e, para maior solidez das
271
concluses, o trabalho teria de se embasar em pesquisas de origem-destino, de

preferncia realizadas antes e aps as mudanas estabelecidas (fls. 15 e 24 do vol. 51).
Como se v, a prpria interessada reconhece que o deslocamento da praa de
Parate Norte e a criao da praa de Jacare contriburam para aumentar o fluxo de
veculos que passam pelo local da praa original de Parate.
No entanto, sustenta a concessionria que essa situao no bastante para
justificar a providncia sugerida pela Sefid, no sentido de corrigir a matriz de trfego
referente praa de Parate, a fim de contemplar o usurio com um desconto na tarifa
proporcional reduo do risco de trfego apurada pelo modelo estatstico.
Nesse ponto reside, ento, a divergncia.
Contrariamente unidade tcnica, a Novadutra entende legtima a apropriao
do incremento de trfego medido pela equipe de inspeo, fundamentando-se, em
sntese, nos seguintes argumentos:
a) o risco de trfego indivisvel, no podendo ser particularizado para
determinada praa de pedgio;
b) o risco total de trfego ainda no foi ultrapassado;
c) direito da concessionria adotar todas as providncias para aumentar o
nmero de usurios pagantes, restringindo e impedindo as rotas de fuga, tornandose mais competitiva com outras rotas alternativas; e estimulando o uso intensivo da
rodovia;
d) o oferecimento de descontos prtica optativa; e
e) est estabelecido no PER o objetivo de transformar a rodovia em via expressa,
bloqueando-se todos os seus acessos.
A par disso, tambm foi juntado parecer emitido pelo professor Antnio Carlos
Cintra do Amaral, no qual defende a legalidade do desmembramento nos termos
pactuados, haja vista que o risco de trfego deve ser tomado, em conjunto, para toda
a rodovia e no para uma praa isoladamente.
Nada se tem que objetar quanto ao argumento da empresa, no sentido de que
o risco de trfego indivisvel, devendo ser tomado para a rodovia como um todo e
no isoladamente para cada praa de pedgio.
No entanto, isso no interfere, de nenhum modo, nas concluses a que chegou
a equipe de inspeo.
A utilizao de dados individualizados de cada praa de pedgio, para fins de
apurao do incremento de trfego na praa original de Parate, no significa
desconhecer que o risco de trfego engloba toda a rodovia.
Esse procedimento foi adotado apenas para isolar o trecho formado pelas
praas de Parate e Jacare, a fim de comparar o comportamento do seu trfego, com
o comportamento do trfego nas outras praas, antes e aps as mudanas, e, a partir
da, medir o impacto no fluxo de veculos que passam pela praa original de Parate,
gerado aps as mudanas na configurao original das praas de pedgio.
Deve ser enfatizado, ainda, que os dados individualizados por praa de pedgio,
utilizados pela equipe de inspeo, foram todos fornecidos pela prpria empresa,
272
sejam os dados reais de trfego sejam aqueles fixados na proposta apresentada por
ocasio da licitao.
Ora, se houve sensvel modificao na configurao das praas de pedgio,
para atender interesse empresarial da concessionria, bem como para melhor viabilizar
a operao da rodovia, que alterou substancialmente o fluxo de veculos que por ela
transitam, particularmente nos locais originais das praas de pedgio, definidas na
licitao e no contrato, gerando ganhos adicionais consistentes ou mesmo prejuzos
para a concessionria, necessrio que haja o conseqente ajuste no fluxo de caixa,
a fim de manter inalterado o equilbrio econmico-financeiro inicial, que no opera
sempre em desfavor do usurio, mas eventualmente em seu benefcio.
Com efeito, em nenhum momento se questiona a observncia inflexvel da
premissa de que nenhuma modificao implementada no contrato de concesso pode
gerar ganhos ou perdas para a concessionria.
Se, como estimado pela equipe de inspeo, e at reconhecido pela Novadutra,
o deslocamento da praa de Parate Norte e a criao da praa de Jacare, acarretaram
expressivo aumento do fluxo de veculos na praa original de Parate, obrigao
legal e contratual o ajuste proporcional no fluxo de caixa, a fim de restabelecer a taxa
interna de retorno original.
A alegao de estar a concessionria abaixo do limite superior do risco de
trfego por ela mesmo proposto no pode servir de justificativa para ela se apropriar
de um incremento de trfego ocasionado por alterao na configurao original das
praas de pedgio.
Nos termos do contrato de concesso, o risco de trfego contratual, proposto
pela concessionria, global, para todo o perodo de concesso. Sua diviso, ano a
ano, operao feita pela concessionria para fins meramente informativos, sem
nenhuma conseqncia jurdico-contratual.
Ainda que no fosse global, mas dividido ano a ano e praa a praa, o risco de
trfego, definido contratualmente, configura a lea ordinria do negcio, no podendo
a concessionria pretender alterar o contrato em razo do inadimplemento das metas
por ela mesma fixadas. Alm disso, toda a alterao decorre da criao extraordinria
da nova praa de pedgio, por alterao de clusulas contratuais fundamentais, e
no da operao normal da rodovia.
Ademais, como j asseverado por ocasio da sesso Plenria de 6.6.01, quando
foi proferida a Deciso 337/2001, da minha relatoria, as alteraes na configurao
original das praas de pedgio so juridicamente possveis, desde que implementadas
visando ao interesse pblico, traduzido pela obteno de efetivos ganhos para os
usurios, preferencialmente na forma de reduo de tarifa, de forma a concretizar o
princpio da modicidade.
Afirma-se aqui, peremptoriamente, que a modificao da configurao original
das praas de pedgio no tem nem pode ter como objetivo proporcionar novos
ganhos concessionria, ou compensar a no consecuo do volume de trfego
projetado pela prpria concessionria.
273
Todas essas circunstncias desfavorveis enfrentadas pela concessionria

so parte integrante e inafastvel do risco do negcio, no gerando, de forma
nenhuma, direito a compensaes pelo poder pblico.
Quanto ao fato de que a incorporao ao fluxo de caixa do adicional de trfego
gerado na praa original de Parate, em razo do deslocamento da praa de Parate
Norte, e do desmembramento que originou a praa de Jacare, implicar a reduo da
tarifa atual, argumenta a concessionria que, de acordo com o contrato, a concesso
de desconto seria facultativo.
No assiste razo concessionria.
A concesso de desconto, de ordinrio, configuraria mera liberalidade da
concessionria e, nesses termos, prtica que se circunscreve ao seu exclusivo
discernimento empresarial. No entanto, no caso concreto, no se trata de desconto
propriamente dito, na sua verdadeira acepo, mas, sim, de reduo do valor da
tarifa, como medida de manuteno da equao econmico-financeira do contrato.
A adequao do montante de reduo da tarifa, inicialmente fixada em R$ 0,30
(trinta centavos), deve ampliar-se, conforme os aprofundados estudos integrantes
do processo, e no se confunde, absolutamente, com descontos eventuais, no
verdadeiro sentido, que venham a ser praticados no mbito da poltica comercial da
concessionria.
No caso concreto, a reduo da tarifa decorrente de imposio legal e
contratual que obriga a manuteno do inicial equilbrio econmico-financeiro. Com
efeito, se implementada radical modificao contratual que permitiu ampliar o universo
de usurios pagantes, o volume adicional de trfego pedagiado tem de ser
obrigatoriamente revertido para o usurio, na forma de desconto do pedgio ou de
realizao de obras adicionais, no podendo ser apropriado pela concessionria, sob
pena de burla a todo o procedimento licitatrio realizado, cujas clusulas financeiras
e econmicas estariam fundamentalmente alteradas em favor da concessionria,
vencedora da licitao, em antagonismo com a formulao das propostas de todos
os antigos licitantes, cujos termos seriam de todo diversos nesta atual situao.
A propsito, no correr do processo licitatrio, diversos consrcios
participantes fizeram consultas formais ao DNER, indagando da possibilidade da
construo de novas praas de pedgio durante o prazo de vigncia da concesso.
A resposta do poder concedente foi peremptria no sentido da impossibilidade de
novas praas.
Na ocasio da licitao para explorao da Rodovia Presidente Dutra, o objeto
da licitao resultou muito bem delineado. Licitou-se a explorao da rodovia por 25
anos com somente aquelas praas de pedgio e o conjunto das obras a serem
executadas.
Com base nessa negativa explcita de novas praas de pedgio do poder
concedente que todas as licitantes, includa a NovaDutra, elaboraram suas propostas
e participaram da licitao. Admitir a posteriori a criao de novas praas, em proveito
econmico exclusivo da concessionria, ainda que parcial, constitui flagrante afronta
aos princpios que regem a licitao e a Administrao Pblica.
274
Assim, a criao de nova praa ou a alterao das condies das praas

existentes s pode ser feita para atender ao interesse pblico, materializado no interesse
dos usurios, e no para gerar ganhos extraordinrios para a concessionria, mediante
a reduo das condies reais de risco da explorao da rodovia.
Da mesma forma, o objetivo programtico, inserido pela concessionria no
Programa de Explorao da Rodovia, voltado a transform-la em via expressa, com o
bloqueio de todos os seus acessos, em nada interfere no princpio maior de manuteno
do equilbrio econmico-financeiro que impera nos contratos de concesso.
Se a alterao acarretar elevao do trfego pedagiado, esse ganho adicional
dever ser revertido para o usurio, de forma que a concessionria permanea com a
taxa interna de retorno original. Da mesma forma, se houver alterao imposta pelo
Poder Pblico, que resulte em perda para a concessionria, ter ela direito
manuteno da equao econmico-financeira.
Quanto ao alegado direito de a concessionria adotar todas as providncias
para aumentar o nmero de usurios pagantes, esse direito cessa no momento em
que a providncia ultrapassa os termos fixados no contrato, alterando suas condies
originais. Ela pode fazer tudo para aumentar o nmero de usurios pagantes, mantidas
as condies originais da explorao da rodovia e do contrato, resultante de processo
de licitao.
Fossem outras as condies de explorao da rodovia, certamente as
propostas para sua explorao seriam diferentes e talvez outro consrcio tivesse
sido o vencedor com condies mais vantajosas para os usurios. No se pode, aps
o fim do certame e o incio da explorao, promover alteraes radicais das condies
de explorao da rodovia, nem para beneficiar, nem para prejudicar a licitante
vencedora.
Por essas razes que o Tribunal de Contas da Unio, no exerccio do controle
externo sobre os atos praticados pelo poder concedente, que autorizaram a mudana
da configurao da praa original de Parate, decidiu que tais mudanas somente se
afiguram lcitas e possveis se realizadas no exclusivo interesse pblico, com todo e
qualquer ganho de receita delas advindo revertido integralmente para a modicidade
da tarifa.
Sem embargo, importante ressaltar que a metodologia empregada pela equipe
de inspeo e os quantitativos de incremento de trfego por ela estimados no
podem ser tomados como definitivos, mas, apenas, comprobatrios de que ocorreu
aumento efetivo de trfego na praa original de Parate em razo da alterao da
configurao original.
Cabe ao poder concedente, por meio da Agncia Nacional de Transportes
Terrestres, aprofundar a questo e definir, no apenas para o caso particular da
Novadutra, mas em carter geral, a forma de clculo e de agregao ao fluxo de caixa
do adicional de trfego gerado nas praas originais, em decorrncia de mudanas em
sua configurao original, com o desmembramento, criao de novas praas ou
instalao de cabines de bloqueio, de forma que garanta ao usurio o repasse do
benefcio proporcionado, por meio da reduo da tarifa, podendo a ANTT utilizar,
275
como ponto de partida, se entender conveniente, os criteriosos estudos realizados

pela Sefid.
Por todas essas razes, resulta que todo o incremento de trfego gerado por
alteraes na configurao original das praas de pedgio deve ser revertido em
benefcio do usurio, a fim de realizar o princpio da modicidade, devendo a ANTT
desenvolver metodologia prpria que discipline a questo, contemplando forma de
clculo que assegure o repasse integral para a modicidade da tarifa dos ganhos de
trfego, resultantes da modificao ou da criao de praas de pedgio.
Deve a Agncia estar atenta, ainda, aos princpios que norteiam as concesses
pblicas, estabelecidos na Lei 8.987/95, aplicando-a a este caso concreto e aos demais
que se apresentarem.
Por fim, importante ressaltar a gravidade da situao, observada pela equipe
de auditoria, no sentido da ausncia de controle do trfego ao longo da rodovia por
parte do Poder Pblico. Informa a equipe que, atualmente, todas as medies so
efetuadas exclusivamente pela concessionria, sem nenhuma crtica por parte da
ANTT.
Esse fato inviabiliza a fiscalizao, pois no tendo como certificar qual o trfego
real da rodovia, o Poder Pblico no pode saber, com absoluta certeza, se a
concessionria est atingindo ou superando o trfego projetado contratualmente,
para fins de repassar para o usurio, na forma de melhorias adicionais, os valores
arrecadados com o trfego que supera o fluxo mximo de veculos projetado, conforme
determina o contrato de concesso.
Essa deficincia torna-se ainda mais grave, no caso do desmembramento da
praa de Parate, pois os trfegos pedagiados na praa de Parate Norte e Jacare so
lanados no fluxo de caixa pelos valores reais pedagiados e eventuais distores
para menor nas medies do trfego pedagiado vo implicar diretamente o aumento
da tarifa de pedgio ou a reduo do desconto.
Portanto, totalmente pertinente a proposta da Sefid de determinar ANTT
que adote mecanismos prprios de aferio do trfego efetivo na rodovia, ou
contrat-los eventualmente, confrontando essas medies com as efetuadas pela
Concessionria NovaDutra.
Ante o exposto, VOTO por que o Tribunal adote a DECISO que ora submeto
a este Plenrio.
DECISO N 1.648/2002 TCU PLENRIO
1. Processo TC-014.824/2000-8 (com 54 anexos), Apenso: TC-019.343/1996-5

(com 6 anexos)
2. Classe de Assunto: V Inspeo.
3. Interessado: Ministrio Pblico Federal Procuradoria da Repblica em
So Jos dos Campos/SP.
1
276

4. Entidades: Agncia Nacional de Transportes Terrestres ANTT e

Concessionria da Rodovia Presidente Dutra S.A. Novadutra.
5. Relator: Ministro Walton Alencar Rodrigues.
6. Representante do Ministrio Pblico: no atuou.
7. Unidade tcnica: Sefid.
8. Deciso: O Tribunal Pleno, ante as razes expostas pelo Relator e com
fundamento nos arts. 1, inciso II, da Lei 8.443/92, DECIDE:
8.1. considerar corretos os valores utilizados nos fluxos de caixa que embasaram
as primeiras seis revises e seis adequaes do contrato de concesso firmado com
a Novadutra, exceo da adequao 2, que autorizou o deslocamento da praa de
Parate Norte, e da adequao 5, que autorizou o desmembramento da praa de Parate/
Jacare, relativamente ausncia de previso do incremento do trfego no local
original da praa de Parate ocasionado por essas alteraes na configurao original;
8.2. com fundamento no art. 71, inciso IX, da Constituio Federal/1988, fixar
o prazo de 180 (cento e oitenta) dias para que a ANTT:
8.2.1. elabore norma reguladora da forma de clculo e de agregao ao fluxo de
caixa do adicional de trfego gerado nas praas originais, em decorrncia da mudana
na configurao original, com o desmembramento, criao de novas praas ou
instalao de cabines de bloqueio, de forma que garanta o repasse integral ao usurio
do benefcio, na forma de reduo de tarifa, ressalvadas as despesas vinculadas
modificao que se implementa;
8.2.2. com base na norma elaborada em cumprimento ao subitem anterior,
promova a reviso, no contrato de concesso firmado com a Novadutra, a fim de que
seja incorporado ao fluxo de caixa o adicional de trfego gerado na praa original de
Parate, em razo do deslocamento da praa de Parate Norte, autorizado na adequao
2, e do desmembramento que originou a praa de Jacare, autorizado na adequao 5;
8.3. determinar ANTT que adote mecanismos apropriados para:
8.3.1. monitorar o trfego real pedagiado na rodovia, especialmente nas praas
de Parate e Jacare;
8.3.2. analisar os impactos de qualquer reviso ou adequao contratual no
fluxo de caixa das rodovias federais concedidas, visando manuteno do equilbrio
econmico-financeiro original;
8.3.3. acompanhar e fiscalizar os investimentos alocados no fluxo de caixa da
concesso, especialmente no que se refere a quantitativos de obras e servios
previstos no PER;
8.3.4. acompanhar a implementao do termo de compromisso firmado entre a
Concessionria Novadutra e a Prefeitura de Jacare, de forma que no haja alocao
no fluxo de caixa da concesso de investimentos no previstos no PER ou que no se
traduzam em benefcios diretos para o usurio da rodovia;
8.4. determinar Sefid o acompanhamento das providncias a serem adotadas
pela ANTT;
8.5. encaminhar cpia da presente deliberao, acompanhada do relatrio e do
voto que a fundamentam, ao Ministrio Pblico Federal - Procuradoria da Repblica
277
em So Jos dos Campos, ao Presidente da Cmara Municipal de Jacare, ao Prefeito

de Jacare, sr. Marco Aurlio de Souza, Deputada Federal ngela Guadagnin, ao
Deputado Federal Valdemar Costa Neto e Concessionria da Rodovia Presidente
Dutra S.A. Novadutra.
Presidncia), Marcos Vinicios Vilaa, Iram Saraiva, Adylson Motta, Walton Alencar
Rodrigues (Relator), Guilherme Palmeira, Ubiratan Aguiar e Benjamin Zymler.
11.2. Auditores presentes: Lincoln Magalhes da Rocha, Augusto Sherman
Cavalcanti e Marcos Bemquerer Costa.
VALMIR CAMPELO
Vice-Presidente, no exerccio da Presidncia
WALTON ALENCAR RODRIGUES
Ministro-Relator
278
TCU APROVAO DE PROJETO DE RESOLUO RELATIVO

AO NOVO REGIMENTO INTERNO
Administrativo
Ministro-Relator Marcos Vinicios Rodrigues Vilaa
Grupo I - Classe VII - Plenrio
TC-004.023/2000-3
Natureza: Administrativo
rgo: Tribunal de Contas da Unio
Ementa: Administrativo. Projeto de resoluo relativo ao novo Regimento
Interno do Tribunal de Contas da Unio. Aprovao.
RELATRIO
Trago apreciao do Plenrio Projeto de Resoluo com vistas aprovao
de novo Regimento Interno para o Tribunal.
2.O texto ora submetido a este Colegiado resultado de um grandioso e
consistente trabalho que teve origem no Anteprojeto elaborado pela Comisso
constituda pela Portaria n 204/1999, da Presidncia do Tribunal, doravante
denominada Comisso Tcnica, composta pelos servidores EUGNIO LISBOA VILAR
DE MELO, Secretrio-Geral das Sesses; ROSNGELA PANIAGO CURADO FLEURY,
ento Secretria-Geral de Controle Externo; FRANCISCO PETRNIO DE PAULA
AVELINO, Chefe de Gabinete de Subprocurador-Geral, ELIANE MEIRA BARROS
DE OLIVEIRA e ODILON CAVALLARI DE OLIVEIRA, ento Assessores de Ministro,
sob a coordenao do primeiro.
3. A referida Comisso que tambm recebeu colaboraes do Min. Substituto
AUGUSTO SHERMAN CAVALCANTI, ento Chefe de Gabinete do Procurador-Geral,
e dos servidores DISON FRANKLIN ALMEIDA, ento Assessor de Ministro;
ELENIR TEODORO GONALVES DOS SANTOS, Secretria do Plenrio; NAGIB
CHAUL MARTINEZ; e RENATA MEIRA DE MESQUITA, ambos Assessores da
Secretaria-Geral de Controle Externo entendeu recomendvel a elaborao de um
novo Regimento, em substituio ao ora vigente, em face da grande quantidade de
alteraes julgadas necessrias, bem assim da sentida necessidade de reestruturao
do texto original do Regimento.
4. Em 04/12/2000, a Comisso de Regimento, Presidida pelo Ministro
ADHEMAR GHISI e tambm composta pelos Ministros ADYLSON MOTTA e
GHILHERME PALMEIRA, acolheu parecer desse ltimo que, com emendas,
manifestou-se favoravelmente ao anteprojeto produzido pela referida Comisso
279
tcnica, encaminhando-o Presidncia para sua apresentao a este Plenrio e

designao de Relator para a matria (fl. 108).
5.Feita a apresentao da matria a este Colegiado pelo Senhor Presidente em
06/12/2000 (fl. 109), fui designado Relator do presente processo, por meio de sorteio
realizado na mesma data.
6.Em Sesso de 13/12/2000, trouxe apreciao do Plenrio a preliminar de
convenincia e oportunidade da alterao regimental proposta, que se justificaria em
face da reconhecida necessidade de incluso, no texto daquele diploma, de diversas
normas esparsas de carter processual e procedimental, bem assim de uma melhor
sistematizao de temas tais como recursos e notificaes, entre outros. Em acrscimo
a esses fatores aduzi, naquela oportunidade, que a inexistncia de um cdigo de
processo especfico para o TCU e as dificuldades da aplicao subsidiria do CPC
aos processos desta Casa justificariam a introduo de normas procedimentais
analticas no corpo do Regimento Interno do Tribunal, conforme proposto pela
comisso temporria.
7.Acolhendo minha proposta, este Colegiado decidiu (Deciso n 1.115/2000):
8.1.considerar oportuna e conveniente a edio de novo Regimento Interno,
nos termos do art. 259 do RI/TCU;
8.2.abrir prazo de 90 (noventa) dias para a apresentao de emendas e
sugestes ao anteprojeto aprovado pela Comisso Permanente de Regimento em
04.12.2000, e apresentado ao Plenrio pela Presidncia na Sesso de 06.12.2000;
e
8.3.restituir o processo ao Gabinete do Relator da matria.
8.Foram apresentadas e analisadas em meu Gabinete 66 emendas de ministros;
49 sugestes de alterao de auditores e 10 sugestes de alteraes de membros do
Ministrio Pblico junto ao TCU.
9.De um total de 125 emendas e sugestes apresentadas, 58 foram acolhidas
na ntegra em meu parecer; outras 46 foram acolhidas com alguma alterao, efetuada
por meio de subemenda; e apenas 21 no foram acolhidas, pelas razes expostas para
cada uma delas.
10.Foram acolhidas, portanto, total ou parcialmente, 104 emendas e sugestes,
perfazendo um percentual de 83% de acolhimento, o que d a medida da importncia
dada por este Relator s colaboraes oferecidas pelos membros e demais autoridades
desta Corte que podem sentir-se, assim, co-autores do projeto que submeto
apreciao deste Colegiado.
11.Alm das mencionadas emendas e sugestes de alterao, ditas formais,
diversas outras colaboraes foram apresentadas, por variados meios, por dirigentes
e servidores do Tribunal e, tambm por dirigentes do Controle Interno de rgos do
Legislativo e do Judicirio. Todas foram anotadas e discutidas com minha Assessoria,
tendo sido algumas das idias acolhidas e transformadas em emendas, que se somaram
s demais emendas ou subemendas do Relator, conforme se nota da Parte I do Parecer.
12. Diante da enorme quantidade de alteraes sugeridas, propus ao Plenrio,
em Sesso de 25/09/2002, a apreciao do presente projeto como substitutivo, abrindo
280
outro prazo para que os senhores ministros, auditores e o Procurador-Geral novamente

se manifestassem.
14.Dessa vez, foram encaminhadas 137 emendas, sugestes e colaboraes,
de ministros, auditores, MP/TCU e da Secretaria do Tribunal. Embora sejam propostas
em geral pontuais, no sentido de buscarem pequenas alteraes, a abrangncia, em
termos do texto do substitutivo, muito grande, envolvendo praticamente todos os
dispositivos. Mais 48 emendas foram por mim apresentadas, a maioria de adaptao
s alteraes aceitas. A descrio e anlise dessas propostas constam da Parte II do
Parecer.
15. Para o substitutivo, o percentual de propostas acolhidas ficou em 66%,
caindo em relao ao das propostas apresentadas ao projeto da Comisso de
Regimento. Entretanto, isso me parece natural, porque significa a consolidao de
idias j exaustivamente tratadas no mbito desse projeto.
16. Os temas que merecem destaque, em funo das propostas apresentadas
ao substitutivo, so a obteno geral de vista e cpia e a retirada de processos do
Tribunal por advogados (arts. 163 e 165); a normatizao do que ficou resolvido na
recente Deciso n 1.505/2002-Plenrio, sobre a impossibilidade de imposio de
multa ou dbito em processos sem a reabertura das contas j julgadas, por meio de
recurso de reviso (art. 206); a definio do prazo decadencial de cinco anos, depois
da apreciao de ato sujeito a registro, dentro do qual o Tribunal ainda pode mudar
a sua deciso, diante da verificao de irregularidades (art. 260); o estabelecimento
do agravo como recurso contra medida cautelar, inclusive do Tribunal, com a
possibilidade de atribuio de efeito suspensivo (art. 289); o uso genrico do
impedimento como causa da absteno de ministro ou auditor na relatoria ou votao
de processo, abrangendo o caso de foro ntimo (art. 151, p. nico); a criao do
monitoramento como instrumento de fiscalizao para verificar o cumprimento de
deliberaes do Tribunal (art. 243); a aprovao de atas de sesses pelos presidentes
como regra, desde que sejam submetidas a homologao dos colegiados (arts. 28,
XXXII, e 33, X); e a dispensabilidade do aviso de recebimento em mo prpria nas
comunicaes processuais, bastando a confirmao da entrega no endereo do
destinatrio (art. 179, II). Todas essas matrias esto detalhadas e analisadas na
Parte II do Parecer.
13.Pretende-se, com o texto proposto, dotar o Tribunal de um documento
consolidado em que esteja presente a normatizao dos assuntos referentes no
apenas competncia, jurisdio e funcionamento da Corte e de seus membros, mas
tambm as normas processuais e procedimentais necessrias ao processamento das
matrias submetidas sua deliberao.
14. No demais salientar que o projeto ora proposto teve como limitador a
legislao atual, em especial a Lei Orgnica do TCU, a qual est a merecer
aperfeioamentos depois de dez anos de vigncia.
15.So duas as premissas que, a meu ver, orientaram os trabalhos de todos
quantos colaboraram para a elaborao deste projeto de Regimento: agilizao dos
trabalhos do Tribunal, mediante a simplificao e racionalizao de procedimentos,
281
com a eliminao de etapas desnecessrias; e a facilitao dos trabalhos dos usurios

da norma.
16.Apresento, a seguir, as inovaes mais significativas introduzidas no
projeto:
1) Competncia: Incluso de competncias atribudas ao Tribunal pela
Legislao extravagante;
2) Competncia: Aumento da competncia das cmaras;
3) Presidente: Estabelecimento, como regra, da competncia do Presidente
para soluo de processos administrativos, facultada a sua submisso ao
Plenrio no caso de processo relevante;
4) Presidente: Competncia para a aprovao das atas das sesses,
complementada pela homologao do colegiado;
5) Ministros: Incorporao do entendimento do STF em relao composio
do Tribunal;
6) Excluso de dispositivos redundantes em relao Constituio ou Lei
Orgnica como os requisitos para a investidura de ministros;
7) Ministros: Fixao de normas para o processo de verificao de invalidez
de ministro;
8) Secretaria: Excluso de dispositivos eminentemente mutveis, como os
referentes estrutura da Secretaria do Tribunal;
9) Deliberaes e Jurisprudncia: Melhoria da sistematizao com a criao
de ttulo especfico e a consolidao de disposies dispersas no
Regimento;
10) Deliberaes e Jurisprudncia:Criao de captulo referente elaborao,
aprovao e alterao de atos normativos consolidando normas dispersas
-;
11) Deliberaes e Jurisprudncia:Unificao do instrumento em que se
materializam as deliberaes dos Colegiados Acrdo;
12) Deliberaes e Jurisprudncia: Criao de captulo referente ao incidente
de uniformizao de jurisprudncia, tendo em vista a extino do recurso
de divergncia;
13) Sesses: Inverso da ordem de votao que, a exemplo dos Tribunais
Superiores, se iniciar pelos ministros mais novos (ou auditores
convocados) e terminar pelos mais antigos, conferindo a esses a
prerrogativa de decidir questes polmicas;
14) Sesses: Possibilidade de declarao de voto dos ministros que se
considerem habilitados, mesmo que haja pedido de vista na fase de
julgamento do processo;
15) Pauta: desobrigatoriedade de publicao no DOU de incluso em pauta de
processos referentes a medidas cautelares, atos normativos,
administrativos e solicitaes do Congresso Nacional;
282
16) Relao: reestruturao e sistematizao do captulo, com a ampliao das

hipteses de deliberao por Relao, como o no-conhecimento de
recursos, representaes, denncias;
17) Relao: Criao de Relao de Plenrio;
18) Processo: Criao de Ttulo com a sistematizao de disposies j
existentes no Regimento ou em normas esparsas e a criao de outras definio de partes, ingresso de interessado, distribuio, instruo,
tramitao, defesa, provas, pedido de vista, sustentao oral, arquivamento,
nulidades, comunicaes, certides e prazos;
19) Processo: Ampliao dos meios admissveis para a realizao de
comunicaes processuais, com vistas sua agilizao;
20) Processo: Dispensa do aviso de recebimento em mo prpria, bastando a
comprovao de entrega da carta no endereo do destinatrio;
21) Processo: Mitigao do formalismo moderado do processo do Tribunal
com a instituio da precluso consumativa e temporal;
22) Reconhecimento do direito de que o advogado da parte tenha carga do
processo, assim como vista e cpia de processos que lhe possam auxiliar
na defesa de causa, em face do estatuto da OAB e de reiteradas decises
do STF;
23) Contas: Fixao do entendimento de que o julgamento das contas ordinrias
impede a imposio de multa ou dbito ao mesmo responsvel em outro
processo, devendo as irregularidades serem apuradas por meio de recurso
de reviso;
24) Contas: Incorporao da norma extravagante vigente estabelecendo a
rejeio das alegaes de defesa apenas quando presentes os requisitos
(recolhimento do dbito, boa-f e inexistncia de outra irregularidade) para
o julgamento pela regularidade com ressalva;
25) Contas do Governo da Repblica adequao do captulo em face da Lei de
Responsabilidade Fiscal;
26) Fiscalizao e Julgamento: Criao de dispositivo instituindo a fixao do
dbito por estimativa;
27) Fiscalizao: Criao de captulo referente a outras fiscalizaes atribudas
ao Tribunal pela legislao extravagante;
28) Fiscalizao: criao do monitoramento como instrumento fiscalizatrio;
29) Fiscalizao: Reestruturao e melhoria da sistematizao do captulo
referente a inspees, auditorias, levantamentos, acompanhamentos e
monitoramentos;
30) Fiscalizao: Criao de captulo referente a representaes;
31) Atos sujeitos a registro: Definio do prazo decadencial de cinco anos
para a reviso do ato j apreciado, salvo comprovada m-f;
32) Consulta: reduo do nmero de agentes legitimados a efetuar consultas
ao Tribunal;
283
33) Consulta: incorporao da pertinncia temtica como requisito para

conhecimento da consulta;
34) Sanes: Estabelecimento de maior gradao da multa aplicada por
reincidncia, em relao aplicada pelo primeiro descumprimento de
deciso do Tribunal;
35) Sanes: Explicitao de comando segundo o qual as multas aplicadas
por descumprimento de diligncia, obstruo ao livre exerccio de
fiscalizao, sonegao de documento, descumprimento ou reincidncia
no descumprimento de deciso do Tribunal prescindem de prvia audincia
dos responsveis, desde que a possibilidade da aplicao de sano esteja
alertada na comunicao respectiva;
36) Recursos: Reestruturao e melhoria da sistematizao do ttulo;
37) Recursos: Fixao do prazo de 1 ano para a irrevisibilidade absoluta em
razo de fatos novos (Regimento vigente: prazo em aberto; Projeto: prazo
de 20 anos);
38) Recursos: Extino do recurso de divergncia;
39) Recursos: Definio de regra segundo a qual a apresentao de recurso,
ainda que no conhecido, gera precluso;
40) Recursos: criao de captulo referente a agravo, at ento previsto em
norma extravagante;
41) Criao de ttulo para tratar de fixao de coeficientes e participaes
constitucionais, anteriormente disciplinados no ttulo das disposies
gerais e transitrias;
42) Reduo do nmero de disposies gerais e transitrias.
OBSERVAES FINAIS
Cumpre ressaltar que este novo Regimento Interno, embora incorpore avanos
processuais e alteraes que objetivam o aperfeioamento e a celeridade dos
procedimentos, teve como fator limitante da incorporao de outras modificaes
necessrias a legislao vigente, que tambm est a merecer atualizao e
modernizao.
Para tanto, considero fundamental determinar a realizao, por uma comisso
de alto nvel, de estudos e formalizao de proposta de atualizao da Lei Orgnica e
da legislao correlata, a ser remetida ao Congresso Nacional.
De se ressaltar que, alm das modificaes propostas por emendas, tambm
foram feitas diversas pequenas alteraes no texto inicial do projeto, sem qualquer
comprometimento do significado dos dispositivos. Referem-se pontuao (exagero
de vrgulas), restrio do uso de letras iniciais maisculas, diminuio de plurais
desnecessrios, retirada de termos inteis (deste Regimento, deste artigo,
anterior), substituio de termos latinos por portugueses, quando existentes
(quorum por qurum, ex officio por de ofcio) e a moderadas correes
gramaticais (dentre ministros por entre ministros).
284
Finalmente, no apenas por mero cumprimento do protocolo, quero agradecer,

indistintamente, a todos aqueles que colaboraram com o presente trabalho.
Por dever de justia, entretanto, no posso deixar de nomear os meus
assessores Paulo de Tarso Damsio de Oliveira e Ricardo Gaban Fernandes. Eles
foram os responsveis por dar curso, com competncia indiscutvel, a este imenso
trabalho no mbito de meu gabinete. Lamentavelmente, o Paulo no pde ver o seu
trabalho concludo, mas todos somos testemunhas de sua exemplar dedicao.
Requeiro, assim, que sejam registrados nos assentamentos funcionais desses
servidores um elogio, enviando-se famlia do Paulo de Tarso comunicao acerca
desse fato.
RESOLUO N 155, DE 04 DE DEZEMBRO DE 2002 1

Aprova o Regimento Interno do Tribunal de
Contas da Unio.
O TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO, no uso da atribuio que lhe conferem
os arts. 73 e 96, inciso I, alnea a, da Constituio Federal e os arts. 1, inciso X, e 99
da Lei n 8.443, de 16 de julho de 1992, resolve:
Art. 1 Fica aprovado o Regimento Interno do Tribunal de Contas da Unio,
cujo inteiro teor consta do Anexo a esta Resoluo.
Art. 2 A Presidncia do Tribunal nomear comisses encarregadas da
atualizao e reviso das normas atuais, a fim de adequ-las s novas disposies do
Regimento Interno.
Art. 3 Fica revogada a Resoluo Administrativa n 15, de 15 de junho de
1993.
Art. 4 Esta Resoluo entrar em vigor em 1 de janeiro de 2003.
TCU, Sala das Sesses Ministro Luciano Brando Alves de Souza, em 04 de
dezembro de 2002.
VALMIR CAMPELO
Vice-Presidente,
285
DPRF LICITAO INTERNACIONAL PARA A AQUISIO DE

AERONAVES
Representao
Ministro-Relator Marcos Bemquerer Costa
Grupo II Classe V Plenrio
TC-016.487/2002-1 (c/ 02 volumes)
Natureza: Representao.
rgo: Departamento da Polcia Rodoviria Federal DPRF.
Interessada: 3 Secretaria de Controle Externo.
Ementa: Representao formulada por unidade tcnica. Licitao
Internacional para a aquisio de aeronaves. Conhecimento da
Representao para consider-la procedente. Vinculao ao instrumento
convocatrio. Determinaes. Apensao s contas de 2001. Cincia ao
rgo, empresa contratada e interessada.
RELATRIO
Trata-se da Representao formulada pela 3 Secretaria de Controle Externo,
em decorrncia da remessa quela unidade tcnica de expediente originrio da
Coordenao-Geral de Administrao do Departamento da Polcia Rodoviria Federal
DPRF, datado de 09/09/2002, mediante o qual solicita a este Tribunal orientao
quanto aos procedimentos a serem adotados pelo rgo, no que se refere
Concorrncia Internacional n. 01/2001, tendo em vista solicitao de adequao do
Contrato dela decorrente, de n. 029/2001, formulada pela licitante vencedora,
Helicpteros do Brasil S/A Helibras.
2. A instruo de fls. 505/507 vol. 2 aponta, em sntese, que:
2.1 mediante a referida licitao internacional, permitiu-se a cotao de preos
em moeda estrangeira (Clusula 7.4.3 do Edital, fl. 122) e o pagamento seria realizado
em moeda brasileira, pelo cmbio do dia til imediatamente anterior data de
apresentao do documento hbil de cobrana;
2.2 as ofertas apresentadas pelas duas concorrentes, ambas de fornecedoras
nacionais, foram feitas em moeda americana, constando como proposta da empresa
Helicpteros do Brasil S/A Helibras o valor de US$ 4.374.990,39 (fls. 230/257) e a da
Lder Taxi Areo Air Brasil, US$ 4.704.624,00 (fls. 304/314);
2.3 O contrato, diferentemente do estabelecido na licitao e na proposta
vencedora, fixou a oferta vitoriosa [Helibras] em moeda nacional, clusula IV, fl. 455.
O preo contratual estipulado, segundo depreende-se da Ata da Comisso Permanente
286
da Licitao, fls. 373/375, decorreu da converso para a moeda nacional do valor da

proposta vencedora ao cmbio de 13/12/2001, R$ 2,3839/ US$1,0000;
2.4 Ao estabelecer regra diversa daquela prevista na licitao, o
administrador contrariou os preceitos estabelecidos no 2 do art. 42 e 1 do art. 54
da Lei n. 8.666/1993;
2.5 o cumprimento da obrigao estipulada contratualmente seria factvel,
ainda que fixado o valor do fornecimento em reais, se o cmbio, data dos pagamentos,
alcanasse a cotao firmada na avaliao das propostas; entretanto, tal quadro no
se tem observado, tendo em vista as sucessivas crises nos mercados mundiais, a
instabilidade poltica global, assim como o reflexo desses revezes nas cotaes
cambiais.
3. Ao final, a 3 Secex prope (fl. 507 vol. 2) informar ao DPRF que:
I em conformidade com o previsto no 2 do art. 42 da Lei n. 8.666/1993,
assiste direito contratada de ser valorada a parcela de seu fornecimento ao
equivalente, em reais, obtido mediante a aplicao da taxa de cmbio vigente no dia
til imediatamente anterior data do efetivo pagamento;
II o art. 58, 2, da Lei em tela confere Administrao a prerrogativa de
modificar o contrato para preservar-lhe o equilbrio econmico-financeiro. No caso
presente, esse equilbrio consiste em observar os valores expressos na proposta
vencedora;
III cabe Administrao, ante o que determina o art. 54, 1, da Lei de
Licitaes, cuidar para que, nos contratos que firmar, sejam estabelecidas, com clareza
e preciso, as condies para sua execuo, expressas em clusulas que definam os
direitos, obrigaes e responsabilidades entre as partes, em conformidade com os
termos da licitao e da proposta a que se vinculam.
4. O douto Ministrio Pblico, ouvido por iniciativa deste Relator, assim se
manifesta, no essencial (fls. 552/555 vol. 2):
Em seu expediente inaugural, o DPRF consigna que o termo aditivo recm
elaborado decorre de pleito da empresa contratada, mediante o qual a Empresa requer
a adequao do contrato ao que dispe a Lei de Licitaes e Contratos, bem como ao
respectivo edital de licitao.
Consta que o Contrato fixou o preo do objeto em moeda nacional com base
na taxa de cmbio vigente por ocasio da abertura das propostas ao invs de observar
as regras contidas no prprio edital, que estabelece condio diversa, ensejando
considerveis prejuzos Empresa.
Consta, ainda, que os helicpteros j esto prontos para entrega desde o final
de julho deste ano e que a validade do respectivo empenho oramentrio, embora
expirada em setembro p.p., estaria em vias de ser prorrogada at dezembro prximo,
de forma a aguardar pela deciso deste Tribunal e do Ministrio da Justia acerca da
presente matria.
287
II
Antes de adentrar ao mrito da questo, cumpre explicitar o que de essencial
dispe o edital da concorrncia, bem como a proposta da Empresa e a Lei de Licitaes
e Contratos, a respeito do caso em tela.
O edital da Concorrncia Internacional DPRF n. 01/2001, no subitem 7.4.3,
alm de contemplar expressamente a apresentao de propostas em qualquer moeda
livremente aceita pelos pases com os quais o Brasil mantenha relaes comerciais,
define tambm, como data de converso cambial do preo contratado, o dia til
imediatamente anterior data de apresentao do documento hbil de cobrana, no
caso a Nota Fiscal emitida por ocasio da entrega do bem.
A proposta da Helibras, vencedora da licitao internacional, estipula todos
os seus valores, tanto unitrio quanto global, em dlar americano, consoante se
depreende do contido na tabela de preos da Empresa, fl. 256, alm de haver
demonstrado estar ciente da regra de converso acima citada (fl. 235 v.1).
O artigo 42, 2 e 3, da Lei n. 8.666/1993 assim dispe:
Art.42.Nas concorrncias de mbito internacional, o edital dever ajustar-se
s diretrizes da poltica monetria e do comrcio exterior e atender s exigncias dos
rgos competentes.
1oQuando for permitido ao licitante estrangeiro cotar preo em moeda
estrangeira, igualmente o poder fazer o licitante brasileiro.
2oO pagamento feito ao licitante brasileiro eventualmente contratado em
virtude da licitao de que trata o pargrafo anterior ser efetuado em moeda brasileira,
taxa de cmbio vigente no dia til imediatamente anterior data do efetivo
pagamento. (Redao dada pela Lei n 8.883, de 8.6.94)
3oAs garantias de pagamento ao licitante brasileiro sero equivalentes
quelas oferecidas ao licitante estrangeiro. (grifo nosso)
III
Vistos os dispositivos legais e editalcios acima, passamos agora ao exame da
legalidade e da convenincia e oportunidade da medida que pretende adotar o DPRF,
consistente na assinatura de termo aditivo, alterando, em favor da Contratada, o
preo contratual ajustado originariamente.
De acordo com o supracitado dispositivo legal, a inteno do legislador foi a
de oferecer ao licitante brasileiro tratamento equnime ao dispensado ao licitante
estrangeiro.
A comear pelo 1, facultado ao licitante brasileiro (e no Administrao)
cotar seus preos moeda estrangeira, todas as vezes em que essa condio for
oferecida ao licitante estrangeiro.
Em face do que dispe 2 do referido art. 42 da Lei de Licitaes, compete
Administrao efetuar o pagamento em moeda nacional, em valor equivalente ao da
moeda estrangeira, de acordo com a cotao do dia til imediatamente anterior data
288
em que se efetue o pagamento ao licitante, que, no presente caso, corresponde data

de emisso do Termo Circunstanciado, condicionada entrega do bem, conforme o
disposto na subclusula primeira da clusula nona do Contrato n. 029/2001-DPRF.
O termo garantias referido no 3 do dispositivo legal acima descrito referese necessidade de tratamento isonmico entre licitantes nacionais e estrangeiros,
quanto aos respectivos direitos e obrigaes. No entanto, apesar da existncia de tal
dispositivo prevendo a equivalncia, no permitido ao licitante brasileiro receber o
pagamento em moeda estrangeira, configurando-se em tratamento diferenciado, muito
embora no fosse desejo do legislador tratar desigualmente o licitante brasileiro. O
que ocorre de fato, nesse caso, a impossibilidade legal de utilizao de moeda
estrangeira em negcios realizados dentro do Pas.
De qualquer forma, a diferenciao entre licitantes no deve ir alm deste
aspecto, sob pena de ferir pressuposto bsico dos contratos administrativos inserto
no artigo 3, 2, da Lei n. 8.666/1993, que veda aos agentes pblicos estabelecer
tratamento diferenciado de natureza comercial, legal, trabalhista, previdenciria ou
qualquer outra, entre empresas brasileiras e estrangeiras.
O fato de o DPRF ter cambiado o preo para Real anteriormente ao contrato,
faz crer na inteno do ente pblico de fazer valer sua vontade em detrimento das
disposies legais e editalcias pertinentes, especialmente em se considerando que
da prpria minuta do contrato anexada ao edital j constava a previso de um valor
fixo e irreajustvel em moeda brasileira, em oposio clara ao que previa a clusula
7.4.3 do ato convocatrio.
Em que pese questionarmos os motivos que teriam levado a Helibras a firmar
o aludido contrato de fornecimento de forma diversa de sua proposta, nossa
compreenso no sentido de que a matria possa ser tratada de maneira objetiva,
abstendo-nos de adentrar aos meandros de eventual defeito do negcio.
Muito embora os contratos imponham a observncia do princpio do pacta
sunt servanda, eles no tm o poder de contrariar princpio maior do Direito consistente
na observncia norma legal a que est vinculado todo e qualquer negcio jurdico,
sob pena de nulidade. Nesses termos, tendo sido apresentada a proposta em moeda
estrangeira, a Lei n. 8.666/1993 determina que a converso para a moeda nacional
dever ser feita por ocasio do pagamento, e no da assinatura ou formalizao da
avena. Parece-nos, portanto, cristalino que a adoo do aditivo que ora se examina
nada mais faz do que corrigir ilegalidade em que incorreu o contrato.
IV
A bem da verdade, alm do enfoque que acabamos de dar quanto necessria
observao do princpio da legalidade e da vinculao ao instrumento convocatrio,
cumpre ainda examinar a questo vertente sob a tica do equilbrio econmicofinanceiro do contrato, tanto pelo lado da Contratada quanto do Contratante.
Sobre esse aspecto, impende salientar que o Poder Pblico no deve ter a
pretenso de auferir lucro ou tirar vantagens dos negcios que efetue com o particular,
289
de forma a no ir alm de propriamente obter a prestao do servio ou o fornecimento

do bem. No lhe cabe, portanto, impingir ao particular condies que lhe resultem
nus excessivo, a tal ponto de impor-lhe obrigaes que ultrapassem suas condies
de atendimento, tal como se verifica no presente caso. A Contratada representa
companhia estrangeira cujos custos de fabricao so provavelmente calculados
com base no dlar americano, tal como procedido pela maioria das empresas
estrangeiras que tem esta moeda como referncia internacional de custos e preos.
Ademais, verifica-se nos autos que o fornecimento dos quatro helicpteros
demandava prazo aproximado de 6 meses, do que se deduz que eles s so fabricados
a partir da existncia concreta de pedido do bem, cujos custos, em dlar, incidem ao
longo de todo o processo de fabricao.
Alis, de uma maneira geral, entendemos que antecipar ou prorrogar a data de
converso cambial pode acarretar prejuzos no s empresa contratada mas tambm
Administrao Pblica, conforme as taxas de cmbio flutuem contra ou a favor de
seu interesse.
Com efeito, a nica forma de garantir que no haja prejuzo para nenhuma das
partes em um contrato firmado em moeda estrangeira ater-se s normas legais que
estipulam a data do pagamento como condio converso cambial.
Quanto a este ltimo aspecto, cumpre frisar em favor da Contratada, a baixa
cotao do dlar, de apenas R$ 2,38, na data de converso do preo global, que se
dera j na fase de abertura das propostas, antes mesmo da assinatura do contrato.
O baixo valor da taxa de cmbio da poca, comparativamente atual cotao,
em torno de R$3,60, permite, assim, que se presuma a boa-f da Empresa contratada
na aceitao de preo fixo no contrato. No cremos que uma empresa do porte da
Eurocopter [grupo franco-alemo a qual pertence a Helibras] tenha sido
suficientemente ineficaz em seu planejamento estratgico a ponto de apostar na
reduo da taxa de cmbio, sendo que hoje se verifica uma valorizao da moeda
americana acima de 50% em relao nacional.
Todavia, o que se considera no caso em tela vai alm do interesse particular da
Contratada. O interesse pblico tambm est presente no fato de a proposta da
Helibras ter-se mostrado inferior, em mais de R$ 1 milho, em relao ao preo cotado
pela segunda colocada, em valores da poca. Se ainda considerarmos que o dlar
no mais se situa no patamar de dezembro de 2001, que foi o ms da converso,
quando a taxa de cmbio correspondia a R$ 2,38 por dlar, esta diferena subiria para
aproximadamente R$ 2 milhes.
Enfim, enxergamos, no presente caso, a existncia de risco de prejuzo que,
injustificadamente, continua a incorrer a Administrao Pblica, motivado por situao
que nos parece possa ser sanada mediante o primor indispensvel a qualquer contrato
administrativo, qual seja o de buscar o equilbrio econmico-financeiro do negcio
efetuado com o particular, caso no se aceite a tese da vinculao ao instrumento
convocatrio e aos ditames legais, na forma ora defendida por este Ministrio Pblico.
290
V
Ante o exposto, este Representante do Ministrio Pblico junto ao Tribunal
de Contas da Unio de opinio que a presente Representao deva ser conhecida
para, no mrito, considerando-a procedente, comunicar ao Departamento de Polcia
Rodoviria Federal que os contratos resultantes de concorrncias internacionais
vencidas por empresas brasileiras, que tenham proposto preos em moeda estrangeira,
devem resultar em pagamentos em moeda brasileira, com base na taxa de cmbio
vigente no dia til imediatamente anterior data do efetivo pagamento, no caso, aps
a emisso do Termo Circunstanciado a que se refere a subclusula primeira da clusula
nona do Contrato n. 029/2001-DPRF.
5. Presentes os autos neste Gabinete, foi juntada pelo representante da Lder
Taxi Areo Air Brasil, segunda colocada no certame em anlise, a Carta n. 095/2002,
datada de 21/11/2002 (fls. 556/557 vol. 1), por meio da qual a empresa encaminha
cpia de outra missiva encaminhada ao Titular da Pasta do Ministrio da Justia (fls.
558/559 vol. 1), apresentando informaes acerca das demandas judiciais havidas
na Concorrncia Internacional n. 01/2001, ora em exame, assim como dados do Contrato
anteriormente celebrado com o DPRF (em 1998), tambm para a aquisio de
aeronaves.
6. Includo o presente processo em pauta, a aludida empresa Lder Taxi Areo
Air Brasil apresentou os documentos de fls. 560/572 vol. 2, alm de Memoriais,
datados respectivamente de 03/12 e 09/12/2002, mediante os quais apresenta fatos
e fundamentos relevantes e de interesse pblico, alusivos Representao em
anlise. Ante as razes expostas pela empresa, deferi, por meio do despacho datado
de 02/12/2002, com fundamento no art. 6, caput e 1, 3 e 4, da Resoluo/TCU n.
36/1995, a solicitao de seu ingresso nos autos como terceiro interessado, bem
assim pedido de vista do presente processo.
7. So apontados os fatos a seguir discriminados, que, no entender da empresa,
maculam todo o pacto firmado:
7.1 existem srias dvidas sobre a redao da Clusula Quarta do Contrato
n. 029/2001, pois, ao cotejar os preos consignados no termo inserido s fls. 453/460
e naquele integrante do Memorial, apresentado por meio de cpia autenticada pelo
DPRF, o valor unitrio da aeronave apresenta divergncia profunda: enquanto o
primeiro afirma que tal valor corresponde a R$ 2.607.359,89, o outro consigna a
importncia de R$ 2.307.359,89;
7.2 foi firmado contrato entre a Helibras e o DPRF, no dia 28/12/2001, no
qual a contratada entregaria quatro aeronaves pelo valor unitrio de R$ 2.307.359,89
(...), perfazendo um total de R$ 9.229.439,56, o que d uma diferena no valor
contratado de R$ 1.200.000,00;
7.3 no h dvida, pelo cotejo da documentao, de que o Contrato n. 029/
2001 foi alterado, manipulado aps sua assinatura e remessa ao juzo, o que macula
o pacto administrativo, o que respalda a sugesto da empresa no sentido de que
este Tribunal determine a instaurao de inqurito policial para verificar os motivos
291
de tamanho contraste entre os ajustes firmados e os valores neles insertos, solicitando,

ainda, explicaes s autoridades envolvidas;
7.4 o item 7.2.7, alnea a, do Edital assevera que ocorrendo divergncia
entre os valores, prevalecero os descritos por extenso. Ocorrendo discordncia
entre os valores unitrio e total, prevalecer o valor unitrio;
7.5 foi retirado propositadamente do Contrato firmado a Clusula Sexta,
Subclusula Oitava inserta no Edital de Licitao, no qual estava previsto
expressamente que Em caso de atraso atribuvel contratada, estabelecida no Brasil,
na realizao de fornecimento, os valores contratuais em moeda estrangeira, sero
convertidos para moeda nacional, segundo o cmbio vigente na data prevista de
ocorrncia do evento;
7.6 a retirada de tal dispositivo, no entender da empresa interessada,
demonstra que a Administrao bastante condescendente ao pagar com o errio
pblico e extremamente desapegada s regras do edital, afrontando o art. 55, III, da
Lei de Licitaes, pela ausncia de sano por inadimplemento;
7.7 a prpria Clusula Quarta, pargrafo nico, impede a alterao do preo
pactuado, porque houve clara inteno de firmar o contrato em reais, devido baixa
do dlar, que no dia 27 de dezembro de 2001 era de R$ 2,3207, trs por cento menor
que o do dia 13 de dezembro 2,38, citado pelo parecer do MP/TCU;
8. Ante os fatos apontados e as ponderaes oferecidas, a empresa Lder Taxi
Areo Air Brasil entende que no h como prosperar a pretenso de pagamento
em moeda nacional para o dlar do dia da entrega das aeronaves, atravs de Termo
Aditivo ao Contrato, que, mais uma vez, desafinado s normas do Edital de Licitao,
trata de valor global, sem especificar o valor unitrio e suprime clusula essencial,
tambm prevista no Edital, sobre a inadimplncia pelo atraso na entrega das aeronaves,
afrontando o art. 55, III, do Estatuto das Licitaes.
9. Requer, por fim, a nulidade do Contrato, ou, alternativamente, a rejeio dos
termos do aditivo, julgando improcedente o pedido do DPRF, mantendo o valor
pactuado na moeda nacional, e determinando a mudana do valor global para R$
9.229.439,56, bem como a apurao dos fatos e a aplicao da multa contratualmente
prevista pela mora na entrega das aeronaves.
10. Mediante o expediente de fl. 581 vol. 2, datado de 04/12/2002, a aludida
empresa solicita seja deferida a realizao de sustentao oral, pedido deferido pela
Presidncia desta Corte.
o relatrio.
PROPOSTA DE DECISO
A presente Representao, formulada pela 3 Secretaria de Controle Externo,
merece ser conhecida, porquanto encontra amparo no art. 69, inciso VI, da Resoluo/
TCU n. 136/2000.
2. No mrito, relembro que o processo em exame foi instaurado em face da
remessa referida unidade tcnica de expediente originrio da Coordenao-Geral de
292
Administrao do Departamento da Polcia Rodoviria Federal DPRF, por meio do

qual solicita a este Tribunal orientao quanto aos procedimentos a serem adotados
pelo rgo, no que se refere Concorrncia Internacional n. 01/2001, tendo em vista
solicitao de adequao do Contrato n. 029/2001, formulada pela empresa
Helicpteros do Brasil S/A Helibras, que, aps seis meses da assinatura, questionou
os termos contratuais com os quais havia concordado.
3. No expediente encaminhado 3 Secex, o gestor formula questionamentos
ao Tribunal, tendo em vista haver dvidas sobre quais dos procedimentos adotar:
aceitar como correto o pleito da Helibras; no aceitar e propor uma repactuao
negociada do preo; no aceitar qualquer reajuste e fazer valer o contrato firmado.
(fl. 09).
4. Desde logo, importa ressaltar que cabe ao administrador pblico adotar o
procedimento mais acertado, exercendo, para tanto, o seu poder discricionrio luz
dos princpios bsicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade,
da publicidade, da probidade administrativa, da vinculao ao instrumento
convocatrio e do julgamento objetivo, a teor do art. 3 da Lei n. 8.666/1993.
5. De outra forma, compete a esta Corte de Contas, ao tratar de processos da
natureza do que ora se examina, adotar as medidas previstas nos arts. 43 a 45 da Lei
Orgnica, entre elas, verificada a ilegalidade de ato ou contrato, determinar ao ente
jurisdicionado a adoo das providncias necessrias ao exato cumprimento da lei.
6. No caso em comento, os pareceres da 3 Secex e do douto Ministrio Pblico
so uniformes no sentido de que o Contrato n. 029/2001 DPRF padece de vcio,
porquanto no observou as regras dispostas no correspondente edital de licitao,
qual seja o da Concorrncia Internacional n. 01/2001, que, no seu subitem 7.4.3, alm
de contemplar expressamente a apresentao de propostas em qualquer moeda
livremente aceita pelos pases com os quais o Brasil mantenha relaes comerciais,
definia tambm, como data de converso cambial do preo contratado, o dia til
imediatamente anterior data de apresentao do documento hbil de cobrana, no
caso a Nota Fiscal emitida por ocasio da entrega do bem.
7. A Clusula Quarta do aludido termo contratual (fl. 455 vol. 2), no entanto,
fixou os preos em moeda brasileira, tendo sido assim redigida:
Pela aquisio e execuo do objeto ora contratado fica estipulado o preo
ajustado de R$ 2.607.359,80 (dois milhes, seiscentos e sete mil, trezentos e cinqenta
e nove reais e oitenta centavos), por aeronave, perfazendo o preo global ajustado
para 4 (quatro) aeronaves de R$ 10.429.439,59 (dez milhes, quatrocentos e vinte e
nove mil, quatrocentos e trinta e nove reais e cinqenta e nove centavos), constante
da proposta vencedora da Concorrncia Internacional n. 01/2001, aceito pela
contratada como preo justo e suficiente para a total execuo do presente contrato.
8. De acordo com a Ata da Comisso Permanente de Licitao do DPRF (fls.
373/375 vol. 1), foi classificada em primeiro lugar a proposta da empresa Helibras,
que ofereceu o menor preo global, US$ 4.374.990,39, que, para efeito de julgamento
e equalizao das propostas em moedas estrangeiras, nos termos do subitem 7.4.5 do
edital (fl.122), foi convertido para reais, pela taxa de venda vigente no dia til
293
imediatamente anterior data da abertura da licitao (13/12/2001), disponvel no

Sisbacen, correspondente a R$ 2,3839, perfazendo um valor final global de R$
10.429.439,59, que, segundo registrado no subitem anterior, foi considerado para
efeito de preo contratado fixo e irreajustvel.
9. Ante os elementos acostados ao processo, manifesta a discrepncia entre
o previsto no Contrato n. 029/2001 e o Edital pertinente Concorrncia Internacional
n. 01/2001. O art. 42 da Lei n. 8.666/1993, especfico para os casos de concorrncias
de mbito internacional, consigna, em seu 2, expressamente, que, o pagamento
feito ao licitante brasileiro eventualmente contratado em virtude de licitao de que
trata aquele dispositivo legal, ser efetuado em moeda brasileira, taxa de cmbio
vigente no dia til imediatamente anterior data do efetivo pagamento.
10. vista de tais concluses, em uma primeira anlise, bastaria a este Tribunal
determinar ao DPRF a adoo de medidas tendentes adequao do Contrato n. 029/
2001 ao correspondente Edital de Licitao e s disposies da Lei n. 8.666/1993.
Entretanto, na busca da verdade material, considerando o ingresso da empresa Lder
Taxi Areo Air Brasil como interessada no processo e os documentos por ela
apresentados, conforme indicado nos itens 6 a 8 do Relatrio precedente, este Gabinete
providenciou contato com a Consultoria Jurdica do Ministrio da Justia e com a
Coordenao-Geral de Administrao do Departamento da Polcia Rodoviria Federal
DPRF, logrando obter acesso ao processo original de licitao/contratao em
debate, assim como os documentos inseridos, por cpia, s fls. 582/684 vol. 2.
11. Assim, e com base na referida documentao, importa ponderar acerca dos
fatos apontados pela empresa Lder Taxi Areo Air Brasil. Primeiramente, faz-se
necessrio consignar algumas informaes sobre a participao da aludida empresa
no processo em exame.
12. Classificada em segundo lugar na Concorrncia Internacional n. 01/2001, a
referida empresa interps Mandado de Segurana contra o Presidente da Comisso
Permanente de Licitao do Departamento da Polcia Rodoviria Federal DPRF,
argindo a ausncia de comprovao, pela Helibras e por ocasio da proposta, da
disponibilidade de oficinas no Brasil, para a manuteno das aeronaves objeto da
Concorrncia Internacional n. 01/2001, ocorrncia que, conforme visto, no foi objeto
de questionamento nestes autos.
13. Foi concedida deciso liminar, em 29/12/2001, no sentido de determinar
autoridade coatora que suspendesse todos os atos tendentes homologao e
adjudicao do objeto da licitao at a vinda queles autos das informaes
solicitadas (fls. 463/483 vol. 2). Entretanto, tendo em vista que o Contrato n. 29/
2001, decorrente da aludida licitao, foi assinado em 28/12/2001, antes da concesso
da liminar, a Unio e a Helibras interpuseram Agravos de Instrumentos, ambos
providos em 06/05/2002 (respectivamente processos ns. 2002.01.00.00.002394-1 e
2002.01.00.003423-1).
14. Apresentadas as informaes acima, passemos anlise dos fatos
oferecidos pela empresa interessada neste feito.
294
15. Acerca dos argumentos alusivos Concorrncia n. 002/1998 DPRF

(concorrncia nacional), importa ressaltar que se referem a fatos estranhos ao objeto
desta Representao, ocorridos em circunstncias outras, no examinadas neste
feito. Em decorrncia, entendo prejudicados os argumentos oferecidos.
16. Com respeito s ocorrncias apontadas nos subitens 7.1/7.4, relacionadas
divergncia entre os valores consignados na Clusula Quarta do Contrato n. 029/
2001, importa registrar que, de acordo com os novos documentos acostados aos
autos pelo DPRF, tal discrepncia decorre de alterao havida no termo contratual e
substituio da folha correspondente do Contrato, em funo de erro de digitao
verificado em tais valores, constatado pela Helibras, conforme expediente datado de
18/07/2002, encaminhado ao DPRF (fls. 582/587 vol. 2). Segundo exposio do
Coordenador-Geral de Administrao do rgo, a nova folha 422, que se refere
correo da Clusula IV Dos preos, no contrato assinado em 28/12/2001, carece da
rubrica do Sr. Diretor-Geral do DPRF e do ento Coordenador-Geral de Administrao.
As assinaturas (rubricas) sero lanadas, quando da restituio do referido processo,
hoje sobrestado na Consultoria Jurdica do Ministrio da Justia.
17. Tendo em vista tal explicao, entendo esclarecidos os questionamentos
formulados pela Lder sobre a divergncia encontrada nos valores apontados. No
obstante, a exposio oferecida pelo DPRF merece alguns comentrios.
18. Compulsando o processo original de licitao/contratao em comento,
ao qual este Gabinete teve acesso, conforme indicado no item 10 desta Proposta de
Deciso, verifiquei que tal alterao contratual no consta daqueles autos. A propsito,
o art. 60 da Lei de Licitaes impe que os contratos e seus aditamentos sero
lavrados nas reparties interessadas, as quais mantero arquivo cronolgico dos
seus autgrafos e registro sistemtico do seu extrato, de tudo juntando-se cpia no
processo que lhe deu origem, o qual dever ser documentado, nos termos do art. 38
da mesma Lei.
19. A formalizao de processo administrativo, devidamente autuado,
protocolado e numerado, contendo documentao coletada em volume nico e
organizado seqencialmente, destina-se a assegurar a seriedade e confiabilidade da
atividade administrativa, bem assim a fiscalizao e o controle da legalidade do
procedimento.
20. Desse modo, creio pertinente determinar ao DPRF a imediata correo do
procedimento administrativo em foco, providenciando a insero dos documentos
ausentes no processo original, com as assinaturas (rubricas) devidas.
21. Outro comentrio que se faz pertinente refere-se ao fato de que o erro
material que ensejou a alterao em debate foi detectado pela contratada, aps cerca
de seis meses da assinatura do Contrato. Tal constatao revela falta de cuidado da
Administrao, ainda mais em um Contrato envolvendo valores expressivos como os
que ora se examina. De conformidade com o subitem 7.2.7, alnea a, do correspondente
Edital, ocorrendo discordncia entre os valores unitrio e total, prevaleceria o valor
unitrio. A aplicao de tal dispositivo editalcio, se fosse o caso, seria motivo de
295
grande preocupao, na hiptese de, contrariamente ao apontado na presente situao,

fosse identificado um erro a maior no valor unitrio.
22. Cabe, vista das ponderaes acima, expedir as devidas determinaes ao
DPRF.
23. Sobre os fatos indicados nos subitens 7.5 e 7.6 do Relatrio supra, a
respeito da ausncia no termo contratual em causa de clusula prevista no edital,
com efeito, o Contrato n. 029/2001 foi omisso quanto previso indicada no subitem
13.8 do respectivo Edital, que transcrevo, a seguir (fl. 127):
13.8 Em caso de atraso atribuvel licitante adjudicatria, estabelecida no
Brasil, na realizao de fornecimento, todos os valores sero convertidos para moeda
nacional, segundo o cmbio vigente na data prevista de ocorrncia do evento.
24. vista de tal lacuna, e considerando o princpio da vinculao ao
instrumento convocatrio, previsto no art. 3 da Lei n. 8.666/1993, cabe proceder
adequao do aludido termo contratual s disposies do correspondente Edital e
da Lei de Licitaes e Contratos Administrativos.
25. Com respeito ao consignado no subitem 7.7 do Relatrio acima, referente
ao argumento da empresa Lder no sentido de que a prpria Clusula Quarta, pargrafo
nico, do Contrato assinado entre as partes, impede a alterao do preo pactuado,
porque houve clara inteno de firmar o contrato em reais, devido baixa do dlar,
cumpre relembrar que, nos termos da Ata da Comisso de Licitao (v. item 8 desta
Proposta de Deciso), o valor da empresa vencedora, US$ 4.374.990,39, para efeito de
julgamento e equalizao das propostas em moedas estrangeiras, nos termos do
subitem 7.4.5 do Edital (fl.122), foi convertido para reais, pela taxa de venda vigente
no dia til imediatamente anterior data da abertura da licitao (13/12/2001),
disponvel no Sisbacen, correspondente a R$ 2,3839.
26. Acerca do alegado impedimento para a alterao do preo pactuado, cumpre
ao Administrador Pblico, consoante j assinalado no incio desta Proposta de
Deciso, conduzir os seus atos, na busca do interesse pblico, sempre pautados
pelos princpios bsicos da moralidade e da legalidade, entre outros, no sendo
permitido Administrao, em funo disso, violar os legtimos interesses dos
particulares contratados.
27. Enfrentadas as questes suscitadas pela empresa interessada neste feito,
Lder Taxi Areo Air Brasil, resta outra questo, no tratada nos pareceres, a qual
merece ser discutida: o no-recebimento definitivo dos quatro helicpteros adquiridos.
De conformidade com a Subclusula nica da Clusula Stima do Contrato (fls. 456/
457), o prazo mximo de entrega dos bens seria de cento e oitenta dias corridos
contados da assinatura do referido termo, o que corresponderia a 30/06/2002, segundo
o seguinte cronograma:
a) primeira aeronave: 165 dias corridos;
b) segunda aeronave: 170 dias corridos;
c) terceira aeronave: 175 dias corridos;
d) quarta aeronave: 180 dias corridos;
296
28. Os Termos de Recebimento Provisrio das quatro aeronaves foram

assinados em 20/09/2002, consoante as cpias obtidas junto Coordenao-Geral de
Administrao do DPRF, inseridas s fls. 593/608 vol. 2. O Coordenador-Geral de
Administrao do rgo, em expediente endereado ao Ministro de Estado da Justia,
em 16/10/2002, expe a cronologia dos fatos pertinentes contratao em foco, da
qual extraio o que se segue:
28.1 em razo da liminar concedida em favor da empresa vencida no certame,
Lder Taxi Areo Air Brasil, o Contrato n. 029/2001 ficou paralisado, at meados de
junho de 2002, quando foi publicada deciso judicial no Dirio de Justia, referente
ao Agravo de Instrumento interposto pela Unio, consoante j registrado no item 13
desta Proposta de Deciso;
28.2 no entendimento do gestor, o prazo para entrega dos bens, previsto
contratualmente para seis meses, deveria se encerrar em meados de dezembro/2002;
28.3 no obstante, tendo em vista que o Contrato teria o pagamento vinculado
a Restos a Pagar, a empresa vencedora, Helibras, acelerou a entrega das aeronaves,
entregando-as, conforme acima assinalado, em setembro/2002, estando os
helicpteros em um hangar da TAM Transporte Areo Meridional, no Aeroporto
Internacional de Braslia;
28.4 em 27/09/2002, a Helibras reiterou questionamento sobre o preo e a
forma de pagamento do Contrato, e, em 1/10/2002, solicitou a devoluo das notas
fiscais apresentadas anteriormente, tendo em vista a incidncia de impostos, por no
ter recebido ainda o pagamento devido;
28.5 em 07/10/2002, o Presidente da empresa compareceu ao DPRF,
oportunidade em que reafirmou seu posicionamento de somente assinar o Termo
Circunstanciado aps a definio do preo definitivo dos helicpteros, declarando
que somente ento entregaria novas notas fiscais.
29. De acordo com a cpia da correspondncia da Helibras, encaminhada ao
DPRF em 22/10/2002, a empresa assinala que se reserva ao direito, com base na
legislao vigente e nos princpios mais basilares do direito, de somente entregar as
aeronaves, definitivamente, assim que seja cumprido pela Administrao Pblica,
oficialmente, o previsto no Edital, tendo em vista que a entrega dos bens, pelo preo
fixado em reais, totalmente contrrio ao estipulado no instrumento convocatrio.
30. Ante o panorama descrito acima, cabe reconhecer que o Contrato n. 029/
2001 no seguiu os trmites normais, restando claro que o no-recebimento definitivo
das aeronaves adquiridas decorreu de fatos aparentemente distintos: primeiro, da
liminar concedida Lder Taxi Areo, que determinara a suspenso de todo o processo
licitatrio; segundo, pela recusa da empresa contratada em entregar, definitivamente,
os bens, tendo em vista solicitao anteriormente feita no sentido de se adequar o
Contrato em exame s disposies do Edital.
31. Com respeito alegada suspenso do processo em virtude da concesso
da multicitada liminar Lder, h que se ter assente que a medida liminar sob exame
deve ser tratada como deciso judicial interlocutria, que antecede ao julgamento de
mrito do ato impugnado, sobrestando os efeitos deste, no implicando, por isso,
297
julgamento prvio nem definitivo do prprio ato. Nessas circunstncias, no constitui

tal deciso pr-julgamento material da substncia do ato referenciado. Trata-se, ao
contrrio, de deciso provisria que pode, a qualquer tempo, ser modificada ou
revogada, conforme inteligncia do artigo 807 do CPC.
32. No se pode perder de vista, tambm, que, denegado o mandado de
segurana pela sentena, ou revogada a liminar antes da sentena final, a eficcia de
tal medida instantaneamente interrompida. Nesse caso, a denegao ou revogao
opera ex tunc, retroagindo ao momento da decretao da interrupo da autoexecutoriedade do ato impugnado. Nesse caminho tem trilhado a jurisprudncia do
Supremo Tribunal Federal STF e a doutrina.
33. Na jurisprudncia, tem-se a Smula 405 do STF, verbis:
Denegado o mandado de segurana pela sentena, ou no julgamento do
agravo, dela interposto, fica sem efeito a liminar concedida, retroagindo os efeitos da
deciso contrria.
34. No campo doutrinrio assim leciona Jos Cretella Jnior (Comentrios
Lei do Mandado de Segurana. 12 ed. rev. e atual. Rio de Janeiro: Forense. 2002. p.
216):
A revogao da liminar pode ocorrer antes da sentena final e, neste caso, a
eficcia da providncia interrompida. Opera ex-tunc, retroagindo ao momento da
decretao da interrupo da auto-executoriedade do ato impugnado.
35. Nesse mesmo sentido caminha o entendimento de Jos Antnio Remdio
(Mandado de Segurana Individual e Coletivo. So Paulo: Saraiva. 2002. p. 352.), ao
dispor que:
A deciso sobre o pedido de liminar, como toda deciso referente cautelar,
pode ser revista a qualquer momento, tanto para conceder a medida quando negada
anteriormente, como para cassar aquela j concedida. Cassada a liminar, por qualquer
forma, o ato administrativo atacado ganha eficcia desde o momento em que foi
suspenso, retroativamente, devendo, entretanto, serem considerados vlidos as
situaes e os atos praticados e consolidados no perodo de vigncia da liminar,
geradores de direito subjetivo para o impetrante ou para terceiros.
36. Portanto, luz do disposto acima, entendo que a Helibras deveria ter
adotado todas as medidas a ela afetas na forma ajustada com vistas a dar
cumprimento ao artigo 66 da Lei n. 8.666/1993, executando o Contrato, uma vez que
no cabia a ela a deciso, sob os aspectos da convenincia e oportunidade, de dar
prosseguimento, ou no, ao mencionado termo contratual.
37. Nesse caso, no tendo executado fielmente o contrato, deixando de entregar
na data previamente ajustada os bens adquiridos, a contratada deve responder pelas
conseqncias desse inadimplemento, nos termos do artigo 66 da Lei n. 8.666/1993.
38. No se pode olvidar que a contratada tinha sua disposio instrumentos
processuais administrativos e judiciais legtimos para suscitar perante o DPRF e
Poder Judicirio a suspenso da execuo do contrato firmado, at que o Poder
Judicirio decidisse sobre a liminar concedida empresa Lder Txi Areo Air
Brasil.
298
39. Ademais, no se pode esquecer que a contratada poderia ter dado

continuidade execuo do contrato, ante a expectativa de revogao, a qual se deu
em 06/05/2002, da liminar concedida empresa Lder Txi Areo Air Brasil, consoante
deciso prolatada pela Quinta Turma do Tribunal Regional Federal da 1 Regio
quando do julgamento de agravos de instrumentos formulados pela Unio e pela
empresa Helibras, publicados no Dirio da Justia do dia 21/05/2002 (Processos n.
2002.01.00.002394-1 e 2002.01.00.003423-1).
40. Quanto recusa na entrega das aeronaves, em razo da necessidade de se
adequar o Contrato n. 029/2001 ao respectivo Edital, creio que a questo est centrada,
na verdade, na definio da data de converso da moeda pretendida pela contratada
sob o argumento de que estaria suportando prejuzo em face da desvalorizao
cambial. Todavia, imperioso colacionar que a Unio no pode ser responsabilizada,
no presente caso, por eventual prejuzo causado empresa Helicpteros do Brasil S/
A Helibras pela medida judicial adotada pela empresa Lder Txi Areo Air Brasil,
haja vista que no praticou, em concreto, nenhum ato que levasse contratada a no
concluir a execuo do contrato na data ajustada.
41. Nesse caso, caber Helicpteros do Brasil S/A Helibras adotar as
medidas que entender cabveis com vistas a obter da empresa Lder Txi Areo, se for
o caso, a reparao de eventual dano a ela causado decorrente da medida liminar
obtida por esta contra o procedimento licitatrio analisado, nos termos do artigo 811
do CPC. assim que tem entendido a doutrina.
42. Celso Agrcola Barbi (Do Mandado de Segurana. 10 ed. rev. e atual. Rio
de Janeiro: Forense. 2002. p. 151 e 152), ao discorrer sobre essa questo, dispe da
seguinte forma, no deixando margem de dvida de que a responsabilidade pela
eventual reparao de dano causado pela medida liminar concedida em mandado de
segurana deve ser suportada pelo impetrante:
Responsabilidade pelos danos As medidas cautelares ensejam,
freqentemente, graves prejuzos queles que se vem alcanados pelos seus efeitos.
Da o reconhecimento legal da obrigao de indenizar os danos causados pelo seu
uso, obrigao esta de natureza processual, regulada pelo art. 811 do Cdigo de
Processo Civil.
(...)
Os termos gerais em que est redigido o art. 811 citado fazem com que se deva
entender que suas disposies se aplicam inteiramente medida cautelar inserida no
processo de mandado de segurana. Essa afirmao reforada pela necessidade de
resguardo dos direitos daqueles que forem prejudicados pela suspenso do ato
discutido, inclusive de terceiros, como nos casos de mandado de segurana contra
ato judicial, ou quando visa a ato administrativo que favoreceu terceiro.
Com base nos princpios inseridos no art. 811, conclui-se que o requerente
responde, perante o ru e terceiros beneficirios com o ato impugnado, pelos prejuzos
que lhes causar a execuo da liminar, se o processo terminar sem julgamento do
mrito ou se a sentena de mrito for contrria ao impetrante.
299
Essa responsabilidade objetiva, isto , no depende de ter havido dolo ou

culpa do autor no pedir a liminar. O Cdigo de 1939 s admitia essa responsabilidade
quando ocorresse culpa ou dolo. Mas o atual consagrou a responsabilidade objetiva
no citado art. 811, sem prejuzo dos casos em que tenha havido m-f, e que so
previstos no art. 16.
43. No caso vertente, considerando que o exame de mrito do mandado de
segurana impetrado pela empresa Lder Txi Areo Air Brasil ainda no foi julgado,
conforme informao obtida por meio de consulta processual realizada via internet,
no site do Tribunal Regional Federal, em 10/12/2002, entendo que a Helicpteros do
Brasil S/A Helibras poder, se assim desejar, aguardar esse julgamento para, ento,
buscar junto ao Poder Judicirio a reparao de eventual dano suportado por fora
da liminar obtida pela impetrante em relao ao procedimento licitatrio objeto deste
processo (Processo n. 2002.34.00.000105-5 Seo Judiciria do Distrito Federal),
alertando, desde j, que essa responsabilidade civil deve ser buscada junto
requerente da liminar sob anlise.
44. Convm esclarecer tambm que a exceo de contrato no cumprido,
invocada neste momento pela contratada para no entregar os bens ao DPRF no se
aplica, em princpio, aos contratos administrativos quando a falta da Administrao.
Porm, no caso de a falta ser do administrado, a Administrao pode argir exceo
em seu favor, com base no princpio da continuidade do servio pblico.
45. Esse o posicionamento de Hely Lopes Meirelles, explicitado no texto a
seguir transcrito, in verbis:
Com efeito, enquanto nos contratos entre particulares lcito a qualquer das
partes cessar a execuo do avenado quando a outra no cumpre sua obrigao
(CC, art. 1.092), nos ajustes de Direito Pblico o particular no pode usar dessa
faculdade contra a Administrao. Impede-o o princpio maior da continuidade do
servio pblico, que veda a paralisao da execuo do contrato mesmo diante da
omisso ou atraso da Administrao no cumprimento das prestaes a seu cargo.
Nos contratos administrativos a execuo substituda pela subseqente indenizao
dos prejuzos suportados pelo particular ou, ainda, pela resciso por culpa da
Administrao. O que no se admite a paralisao sumria da execuo, pena de
inadimplncia do particular, contratado, ensejadora da resciso unilateral (in: Direito
Administrativo Brasileiro. 22 ed. So Paulo: Malheiros. 1997. p.200).
46. Para os casos de inadimplncia da Administrao, a Lei n. 8.666/1993 prev,
em seu artigo 79, incisos II e III, duas legtimas medidas para que o contratado
obtenha a resciso do contrato: amigvel, por acordo entre as partes, reduzida a
termo no processo da licitao, desde que haja convenincia para a Administrao, e
judicial, nos termos da legislao. De acordo o inciso I do referido artigo, somente
Administrao dada a prerrogativa de rescindir o contrato unilateralmente.
47. Portanto, no caso ora examinado, considerando que a contratada se nega
sistematicamente em dar cumprimento ao acordo ajustado com o DPRF, cabe ao
mencionado rgo adotar as medidas administrativas e judiciais cabveis com vistas
300
a obter da empresa Helibras a entrega dos bens adquiridos, discutindo-se o valor a

ser pago, se for o caso, posteriormente.
48. Importa destacar que o grande lapso de tempo decorrido desde a assinatura
do questionado termo contratual, cerca de um ano, enseja a adoo de medidas
imediatas para soluo do problema. Conforme sabido, este ano de 2002 foi
caracterizado por intensa variao cambial, chegando a cotao do dlar do dia 06/
12/2002, a 3,7518 (compra) e 3,7526 (venda), taxas bem diferentes daquela que serviu
de parmetro para a converso do valor tido como mais vantajoso na licitao em
comento.
49. Impe-se, em conseqncia, a adoo de medidas tendentes a aferir
responsabilidades pelo atraso na consecuo do objeto pactuado no Contrato n.
029/2001. Assim, entendo que este Tribunal deva determinar ao DPRF que,
preliminarmente adoo das providncias necessrias efetiva adequao do
Contrato n. 029/2001 s disposies do correspondente Edital e Lei n. 8.666/1993,
sejam apuradas as responsabilidades acerca dos fatos, dando conhecimento a esta
Corte sobre os resultados obtidos, cabendo 3 Secex proceder ao acompanhamento
do cumprimento das determinaes a serem proferidas, nesta oportunidade.
50. Ressalto ainda que na hiptese de restar comprovado atraso na entrega
dos bens ajustados, cuja responsabilidade recair sobre a contratada, caber a ela
assumir a variao cambial incidente no preo avenado, no perodo da mora, vez
que, nesta situao, a Administrao no teria dado causa a eventuais perdas e
danos.
51. Por derradeiro, resta determinar a juntada da presente Representao s
contas do Departamento da Polcia Rodoviria Federal relativas ao exerccio de 2001,
para exame conjunto, assim como a remessa de cpia da deliberao a ser proferida
nesta oportunidade, acompanhada do Relatrio e da Proposta de Deciso que a
fundamentarem, ao referido rgo, s empresas Helicpteros do Brasil S/A - Helibras
e Lder Taxi Areo Air Brasil.
Nessas condies, manifesto-me por que seja adotada a deliberao que ora
submeto a este E. Plenrio.

1.Processo TC-016.487/2002-1 (c/ 02 volumes).
2.Classe de Assunto: VRepresentao formulada por unidade tcnica.
3.rgo: Departamento da Polcia Rodoviria Federal DPRF.
4.Interessada: 3 Secretaria de Controle Externo.
5.Relator: Auditor Marcos Bemquerer Costa.
6. Representante do Ministrio Pblico: Dr. Lucas Rocha Furtado.
7. Unidade Tcnica: 3 Secex.
1
301
8.1conhecer a presente Representao, com fundamento no art. 69, inciso

VI, da Resoluo/TCU n. 136/2000, para, no mrito, consider-la procedente;
8.2determinar ao Departamento da Polcia Rodoviria Federal DPRF que:
8.2.1 proceda apurao de responsabilidades quanto no-observncia
do prazo de entrega previsto no Contrato n. 029/2001, firmado com a Helicpteros do
Brasil S/A Helibras, referente s quatro aeronaves licitadas por meio da Concorrncia
Internacional n. 01/2001, e, no prazo de 30 (trinta) dias a contar da cincia desta
deliberao, encaminhe a este Tribunal informaes acerca dos resultados obtidos;
8.2.2 aps a providncia especificada no subitem anterior, efetue as modificaes
que se fizerem necessrias no sentido de adequar o aludido Contrato n. 029/2001 s
disposies do respectivo Edital e da Lei n. 8.666/1993, em especial aos arts. 3 e 42, 2
e 3, no tocante converso da moeda estrangeira e insero de clusula contratual
relativa a atraso no fornecimento do bem atribuvel licitante adjudicatria;
8.2.3providencie a correo do procedimento administrativo referente
licitao/ contratao em foco, inserindo os documentos ausentes no processo
original, com as assinaturas (rubricas) devidas;
8.2.4 atente para a realizao de conferncia cuidadosa em todos os atos
administrativos de que for parte, evitando a ocorrncia de falta semelhante observada
no Contrato n. 029/2001, lavrado com erros materiais, consistentes na meno
equivocada dos valores unitrios dos bens contratados;
8.3 encaminhar cpia desta deliberao, acompanhada do respectivo
Relatrio e da Proposta de Deciso que a fundamentam, ao Departamento da Polcia
Rodoviria Federal DPRF e s empresas Helicpteros do Brasil S/A Helibras e
Lder Taxi Areo Air Brasil;
8.4 encaminhar cpia dos autos Corregedoria-Geral da Unio para apurao
de responsabilidades, em face do ilcito de substituio de pginas do Contrato n
029/2001, firmado com a empresa Helicpteros do Brasil S/A Helibras;
8.5 determinar a apensao do presente processo s contas do DPRF alusivas
ao exerccio de 2001, para exame conjunto.
10. Data da Sesso: 10/12/2002 Extraordinria
Saraiva, Valmir Campelo, Adylson Motta, Walton Alencar Rodrigues, Guilherme
Palmeira, Ubiratan Aguiar e Benjamin Zymler.
11.2. Auditores presentes: Lincoln Magalhes da Rocha, Augusto Sherman
Cavalcanti e Marcos Bemquerer Costa (Relator).
Presidente
MARCOS BEMQUERER COSTA
Relator
302
ATOS NORMATIVOS

Fixa limite para organizao, de forma
simplificada, de processos de tomada e
prestao de contas relativos ao exerccio de
2002.
O TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO, no uso da competncia conferida
pelo artigo 71, inciso II, da Constituio Federal e pelos artigos 1, inciso I, e 3 da Lei
n 8.443, de 16 de julho de 1992; e
Considerando o disposto no artigo 23, pargrafo 2, da Instruo Normativa
TCU n 12/96,
RESOLVE:
Art. 1 fixado em R$ 100.000.000,00 (cem milhes de reais) o limite de despesa
realizada de que trata o caput do artigo 23 da Instruo Normativa TCU n 12/96, para
organizao de forma simplificada, inclusive por meio informatizado, de processos de
tomada e prestao de contas relativos ao exerccio financeiro de 2002.
Art. 2 Esta Deciso Normativa entra em vigor na data de sua publicao.
T.C.U., Sala das Sesses Ministro Luciano Brando Alves de Souza, em 4 de
dezembro de 2002.
VALMIR CAMPELO
Vice-Presidente,
305

Fixa, para o exerccio de 2003, o valor a
partir do qual a tomada de contas especial
deve ser imediatamente encaminhada ao
Tribunal de Contas da Unio, para julgamento.
O TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO, no uso de suas atribuies
constitucionais, legais e regimentais, e
considerando o disposto no artigo 8, 2, da Lei n 8.443/92 c/c o art. 148,
2 e 3, do Regimento Interno/TCU;
considerando, ainda, o disposto no art. 6 da Instruo Normativa TCU n 13/
96, com redao dada pela Instruo Normativa TCU n 35/2000, resolve:
Art. 1 fixado, para o exerccio de 2003, em R$ 15.000,00 (quinze mil reais) o
valor a partir do qual a tomada de contas especial, prevista no art. 1 da Instruo
Normativa/TCU n 13/96, alterada pela de n 35/2000, ser imediatamente encaminhada
ao Tribunal de Contas da Unio, para julgamento.
Art. 2 Esta Deciso Normativa entra em vigor na data de sua publicao.
dezembro de 2002.
VALMIR CAMPELO
Vice-Presidente,
306


Dispe sobre procedimentos a serem
observados na organizao e na apresentao
de tomadas de contas de forma consolidada.
constitucionais, legais e regimentais;
considerando o poder regulamentar para expedir atos sobre matria de suas
atribuies e sobre a organizao dos processos que lhe devam ser submetidos,
conferido pelo art. 3 da Lei n 8.443, de 16 de julho de 1992;
considerando as disposies do art. 71, inciso II, da Constituio Federal, dos
arts 1, 6, 7, 8 e 9 da Lei n 8.443/92 e dos arts. 1, 9, 10, 11, 15, 23, 24 e 27 da
Instruo Normativa n 12, de 24 de abril de 1996, resolve:
Art.1As tomadas de contas dos administradores e demais responsveis por
dinheiros, bens e valores pblicos apresentadas na forma consolidada, nos termos
do art. 27 da Instruo Normativa n 12, de 24 de abril de 1996, sero organizadas de
acordo com as disposies desta Deciso Normativa.
Pargrafo nico. Para que o processo de tomada de contas das unidades
gestoras possa ser apresentado na forma consolidada, deve haver manifestao do
Controle Interno pela regularidade ou pela regularidade com ressalvas das contas
dos responsveis pelas vrias unidades gestoras UGs que integram os autos.
Art.2Os processos apresentados na forma consolidada sero compostos
das seguintes peas:
I rol de responsveis , do qual devero constar os nomes dos gestores de
todos os rgos agregados, inclusive dos administradores da UG consolidadora,
nos termos dos artigos 10 e 11 da IN TCU 12/96;
II relatrio de gesto, elaborado pela UG consolidadora, contendo, no que
couber, os elementos arrolados no art. 15, inciso II, da IN TCU 12/96;
III certificado de auditoria emitido pelo Controle Interno, acompanhado do
respectivo relatrio de auditoria, com observncia, no que for pertinente e para todas
as unidades gestoras agregadas, das disposies do art. 15, inciso III, da IN TCU 12/
96;
IV demonstrativo oramentrio, balano financeiro, balano patrimonial e
demonstrativo das variaes patrimoniais, conforme previsto no inciso IV do art. 15
da IN TCU 12/96, a serem emitidos a partir do SIAFI, sob a classificao subrgo;
V declarao expressa da unidade de pessoal da UG consolidadora de que
os responsveis pelas unidades gestoras integrantes do processo esto em dia com
a apresentao da declarao de bens e rendas, conforme determinado no inciso VIII
do art. 15 da IN TCU n 12/96;
1
307
VI parecer do rgo de Controle Interno competente, nos termos do inciso

IX do art. 15 da IN TCU 12/96;
VII pronunciamento expresso do Ministro de Estado ou autoridade de
nvel hierrquico equivalente, composto de observaes relativas a cada UG
consolidada nos autos, como estabelecido no inciso X do art. 15 da IN TCU 12/96.
1 As informaes constantes do relatrio mencionado no inciso II devem
englobar, de forma sucinta, os dados de todas as unidades gestoras envolvidas, de
modo que reste evidenciada a efetividade, a economicidade e a eficcia de suas
gestes, em face da poltica administrativa determinada pela unidade central.
2 O certificado de auditoria de que trata o inciso III deve atestar a legalidade,
a eficincia, a eficcia e a economicidade das gestes de todas as UGs agregadas
no processo, inclusive com posicionamento acerca da situao regular ou regular
com ressalvas das contas dos responsveis.
3 O Controle Interno deve fazer constar do processo de contas consolidado
os esclarecimentos oferecidos por cada ordenador de despesas quanto s ressalvas
apontadas.
Art.3Caso haja manifestao do Controle Interno pela irregularidade das
contas dos responsveis de UG, em princpio, integrante de tomada de contas
consolidada, o processo de contas daquela UG deve ser apresentado e autuado
separadamente.
Pargrafo nico. A instruo do processo de contas formalizado em separado
caber Secretaria de Controle Externo de cuja clientela a UG referida no caput
deste artigo fizer parte.
Art.4Se a anlise por parte da unidade tcnico-executiva do TCU
responsvel pela instruo da tomada de contas consolidada concluir que alguma
UG consolidada demanda a adoo de medidas preliminares, ou se surgirem
denncias, representaes, fiscalizaes, relativas UG integrante de processo de
contas consolidada, a Secretaria de Controle Externo encarregada do exame das
contas consolidadas dever constituir processo de contas apartado referente ao
exerccio em questo, a ser remetido Secex de quem a UG for cliente para fins de
instruo.
Art.5Os demais processos relacionados s unidades gestoras componentes
de tomadas de contas consolidadas permanecero sob a responsabilidade das
unidades tcnico-executivas de cujas clientelas as UGs individualmente forem
integrantes.
Pargrafo nico. As unidades tcnico-executivas de que trata o caput deste
artigo daro imediata cincia s Secretarias de Controle Externo responsveis pela
instruo das contas consolidadas acerca da existncia de processos de denncia,
representao ou fiscalizao relativos a irregularidades e ilegalidades ocorridas
no perodo a que se referem as contas, para fins do disposto no art. 4.
Art. 6 O rgo central de Controle Interno submeter ao Tribunal, at 31 de
agosto de cada ano, para exame e verificao quanto a necessidade de ajustes,
308
proposta detalhada das contas que sero apresentadas de forma consolidada no

exerccio seguinte.
Art.7Esta deciso normativa entra em vigor na data de sua publicao.
dezembro de 2002.
Presidente
309
INSTRUO NORMATIVA N 44, DE 2 DE OUTUBRO DE 20021

Dispe sobre envio e acesso a
informaes necessrias a apreciao e
registro, pelo Tribunal de Contas da Unio,
de atos de admisso de pessoal e de
concesso de aposentadoria, reforma e
penso.
constitucionais, legais e regulamentares, resolve:
CAPTULO I
DOS ATOS SUJEITOS APRECIAO E REGISTRO
Art.1O envio e o acesso a informaes necessrias apreciao e registro
de atos de admisso de pessoal e de concesso de aposentadoria, reforma e penso,
nos termos do art. 71, inciso III, da Constituio Federal, obedecero s disposies
desta Instruo Normativa.
Art.2A autoridade administrativa responsvel por ato de admisso ou de
concesso de aposentadoria, reforma ou penso submeter ao Tribunal por intermdio
do respectivo rgo de controle interno, na forma definida em manual de instruo e
com base na tabela de fundamentos legais do Sistema de Apreciao e Registro dos
Atos de Admisso e Concesses Sisac, informaes relativas aos seguintes atos:
I-admisso de pessoal;
II-desligamento de servidor;
III-cancelamento do desligamento e restabelecimento da admisso;
IV-concesso de aposentadoria;
V-concesso de penso civil;
VI-concesso de penso especial a ex-combatente;
VII-concesso de reforma;
VIII-concesso de penso militar;
IX-cancelamento ou restabelecimento das concesses;
X-alterao do fundamento legal do ato concessrio.
Art. 3 As melhorias posteriores data da concesso que no alterem o
fundamento legal do ato concessrio no sero submetidas ao Tribunal para fins de
novo registro, observado o disposto nos 1 e 2 deste artigo.
1 Constituem alterao do fundamento legal do ato concessrio as melhorias
posteriores decorrentes de acrscimos aos proventos de novas parcelas, gratificaes
ou vantagens de qualquer natureza, bem como a introduo de novos critrios ou
1
310

bases de clculo dos componentes do benefcio, quando tais melhorias se

caracterizarem como vantagem pessoal do servidor pblico civil ou militar e no
houverem sido previstas no ato concessrio originalmente submetido apreciao
do Tribunal ou por este j apreciado e registrado.
2 Independentemente de no serem objeto de apreciao e registro, os atos
de que trata o caput deste artigo devero ser lanados no Sisac para fins de
fiscalizao.
Art. 4 Ressalvada a competncia do Tribunal para requisitar, quando entender
necessrio, os respectivos processos, fica dispensada a apreciao de atos relativos a:
I - reclassificaes extensivas aos inativos, em virtude de texto legal expresso;
II - reviso do tempo de servio que no importe em alteraes do fundamento
legal da concesso ou decorrer de justificativa judicial;
III - concesso das vantagens do art. 184 da Lei 1.711/52, aos que se
aposentaram na vigncia da Constituio de 1967 e que deixaram de perceb-las em
virtude do teto estabelecido no 2 do art. 102 da mesma Carta;
IV - concesso do abono especial previsto na Lei n 7.333/85, aos inativados
anteriormente sua vigncia.
Pargrafo nico. Alm da requisio prevista no caput deste artigo, o Tribunal
poder examinar, por meio de auditorias ou inspees nos rgos de pessoal, a
legalidade do deferimento das vantagens aqui referidas.
CAPTULO II
DO SISTEMA DE EXAME E REGISTRO DE ATOS DE ADMISSO E
CONCESSO
Seo I
Dos Mdulos de Coleta do Sisac, da Responsabilidade e do
Cadastramento de Usurios
Art. 5 As informaes a que se refere o art. 2 desta Instruo Normativa
devero ser apresentadas ao Tribunal por meio eletrnico ou magntico.
Pargrafo nico. O Sistema de Apreciao e Registro dos Atos de Admisso e
Concesses Sisac ser de acesso restrito aos servidores cadastrados dos rgos
da administrao pblica federal em exerccio nas unidades de controle interno e de
pessoal.
Art. 6 O cadastramento e o controle dos usurios do Sisac ser de
responsabilidade:
I do Tribunal, no caso dos cadastradores nos rgos de controle interno;
II dos cadastradores nos rgos de controle interno, no caso dos seus
respectivos usurios e dos cadastradores nos rgos de pessoal; e
III dos cadastradores nos rgos de pessoal, no caso de seus respectivos
usurios.
311
Pargrafo nico. O cadastramento dos usurios do Sisac se dar por meio de

senhas individuais.
Art. 7 A utilizao irregular do Sisac sujeita os responsveis s sanes
previstas na Lei n 8.443/92.
CAPTULO III
DA ATUAO DO RGO DE PESSOAL E DO CONTROLE
INTERNO
Seo I
Da Atuao do rgo de Pessoal
Art. 8 O rgo de pessoal dever cadastrar no Sisac as informaes pertinentes
aos atos de admisso, concesso e desligamento, e encaminhar os respectivos
processos ao rgo de controle interno no prazo de 60 (sessenta) dias, contados da
data:
I - de sua publicao ou, em sendo esta dispensada, a partir da assinatura do
ato;
II - do efetivo exerccio do interessado, nos casos de admisso de pessoal;
III - da data do apostilamento, no caso de alterao.
1 O rgo de pessoal poder enviar diretamente ao Tribunal os atos de
desligamento e de melhorias posteriores concesso que no alterem o fundamento
legal do ato concessrio, desde que autorizado pelo rgo de controle interno a que
se encontre vinculado.
2 O descumprimento do prazo previsto neste artigo sujeitar o responsvel
s sanes previstas na Lei n 8.443/92.
Art. 9 Os rgos de pessoal devero, para fins de eventual exame posterior,
consignar nos assentamentos individuais do beneficirio e no Sistema Integrado de
Administrao de Recursos Humanos - Siape, ou em sistema que venha a substitulo ou em outro sistema de informao definido pelo rgo, as informaes relativas
aos atos de que trata o art. 8 e o resultado da apreciao destes pelo Tribunal.
1 Na hiptese de utilizao do sistema definido pelo rgo, dever ser
facultado o acesso direto do Tribunal folha de pagamento e aos dados cadastrais
dos servidores ativos, inativos e pensionistas.
2 Caso no seja tecnicamente possvel o acesso previsto no pargrafo
anterior, os rgos de pessoal devero encaminhar ao Tribunal, as informaes
previstas naquele pargrafo, em meio magntico, com a periodicidade e na forma
definida no manual de instruo do Sisac.
3 O Tribunal poder, a qualquer momento, solicitar das Empresas Pblicas,
Sociedades de Economia Mista e outras entidades da Administrao Indireta acesso
direto aos seus sistemas eletrnicos de pessoal ou envio de folha de pagamento e de
dados cadastrais de seus servidores e empregados ativos.
312
Seo II
Da Atuao do rgo de Controle Interno
Art. 10 O rgo de controle interno dever emitir parecer quanto legalidade dos
atos de admisso e de concesso cadastrados pelos rgos de pessoal a ele vinculados.
1 O parecer do rgo de controle interno e os respectivos atos de admisso
e de concesso devero ser colocados disposio do Tribunal no Sisac no prazo de
120 (cento e vinte) dias a contar do cadastramento dos atos.
2 No exame dos atos sujeitos a registro, o rgo de controle interno dever
cotejar os dados previamente cadastrados no Sisac pelo rgo de pessoal com aqueles
constantes dos respectivos processos.
3 O descumprimento dos prazos previstos neste artigo sujeitar o
responsvel s sanes previstas na Lei n 8.443/92.
Art. 11 O rgo de controle interno dever diligenciar ao rgo de pessoal
quando:
I verificar inexatido ou insuficincia dos dados recebidos;
II verificar indcios de ilegalidade, para requerer justificativa ou adequao
do ato legislao e jurisprudncia do Tribunal.
1 A diligncia suspender o prazo previsto no 1 do art. 10, cuja contagem
se inicia novamente no primeiro dia til seguinte ao seu atendimento, ou ao trmino
do prazo estipulado para o seu cumprimento.
2 A diligncia dever ser cumprida pelo rgo de pessoal no prazo mximo
de 30 (trinta) dias contados do seu recebimento.
3 O prazo fixado no 2 poder ser prorrogado em at 90 (noventa) dias,
devendo o rgo de controle interno consignar os motivos que ensejaram a
prorrogao no Sisac e no processo administrativo concernente ao ato sujeito a
registro.
4 Findo o prazo fixado nos 2 ou 3 deste artigo, sem atendimento da
diligncia, o rgo de controle interno dever proceder conforme disposto no caput do
art. 10, identificando em seu parecer a autoridade responsvel pelo seu no-atendimento.
Art. 12 Os responsveis pelo rgo de controle interno a que se ache vinculado
o rgo de pessoal responsvel pelo cadastramento das informaes devero adotar,
nos prazos e condies definidos no artigo anterior, providncias para saneamento
das falhas detectadas nos atos rejeitados pela crtica do Sisac.
CAPTULO IV
DAS DISPOSIES FINAIS
Art. 13 No ser conhecido requerimento dirigido diretamente ao Tribunal por
interessado que busque a obteno de benefcios referentes concesso de aposentadoria,
reforma ou penso, devendo o respectivo processo ser arquivado na unidade tcnica
responsvel pelo exame de atos sujeitos a registro, aps comunicao ao requerente.
313
Art. 14 A partir da vigncia desta Instruo Normativa, a unidade tcnica

responsvel pelo exame de atos sujeitos a registro deixar de receber processos
relativos a atos de admisso e de concesso nos moldes convencionais ou da
Resoluo n 255/91, exceto nos casos seguintes:
I subsdio ao exame dos processos de atos analisados de forma
individualizada;
II- cancelamento de registro de concesso;
III - penses graciosas ou indenizatrias;
IV - outros atos de concesso que, por sua natureza, no possam ser inseridos
no Sisac.
1 Nas hipteses dos incisos I e II, os processos autuados devero constituir
volume do processo autuado automaticamente ou do processo de concesso julgado
pelo Tribunal, respectivamente.
2 Os atos de alterao de fundamento legal referentes a concesses
remetidas originalmente nos moldes convencionais ou da Resoluo n 255/91 devero
ser enviados e examinados na forma desta Instruo Normativa.
Art. 15 A negativa de registro de atos de admisso ou de concesso obrigar o
rgo de origem, no prazo de 15 (quinze) dias, contados da cincia da recusa ou da
publicao da deciso do Tribunal no Dirio Oficial da Unio, a adotar as medidas
saneadoras cabveis, fazendo cessar todo e qualquer pagamento decorrente do ato
impugnado, bem como a comunicar ao Tribunal no mesmo prazo as medidas adotadas,
sob pena de solidariedade da autoridade administrativa na obrigao de ressarcimento
das quantias pagas aps essa data, sem prejuzo das sanes previstas na Lei n 8.443/92.
Pargrafo nico. O rgo de origem poder solicitar ao Relator a prorrogao
do prazo de que trata o caput, devendo consignar os motivos que ensejaram a
solicitao.
Art. 16 O rgo de origem dever aplicar a todos os casos anlogos existentes
em seu quadro de pessoal, no prazo fixado pelo Tribunal, o entendimento manifestado
nas decises de carter normativo, bem como naquelas que negarem registro a ato de
admisso ou de concesso, sob pena de responsabilidade solidria da autoridade
administrativa e de aplicao das sanes previstas na Lei n 8.443/92.
Art. 17 A publicao no Dirio Oficial da Unio da deciso do Tribunal que
considerar o ato de admisso ou de concesso legal e determinar seu registro
constituir prova para todos os fins de direito.
Art. 18 Esta Instruo Normativa entra em vigor na data de sua publicao.
Art. 19 Ficam revogadas as Instrues Normativas n 16, de 6 de outubro de
1997, e n 22, de 6 de maio de 1998.
Sala das Sesses Ministro Luciano Brando Alves de Souza, em 02 de
outubro de 2002.
Presidente
314
INSTRUO NORMATIVA N 45, DE 12 DE DEZEMBRO DE 20021

D nova redao ao Captulo VIII do Ttulo
III e ao art. 27 da Instruo Normativa n 12,
de 24 de abril de 1996, para possibilitar a
apresentao de contas de forma consolidada.
constitucionais, legais eregimentais, considerando o poder regulamentar para expedir
atos sobre matria de suas atribuies e sobre a organizao dos processos que lhe
devam ser submetidos, conferido pelo art. 3 da Lei n 8.443, de 16 de julho de 1992,
resolve:
Art. 1 O Captulo VIII do Ttulo III da Instruo Normativa n 12, de 24 de abril
de 1996, passa a denominar-se PROCESSO INFORMATIZADO E
CONSOLIDAO.
Art. 2 O caput do art. 27 da IN TCU n 12/96 passa a ter a seguinte redao:
Art. 27. As tomadas e prestaes de contas podero, por determinao do
Tribunal, ser remetidas por meio informatizado e, ainda, apresentadas de forma
consolidada, considerando, neste caso, as relaes de subordinao entre as unidades
gestoras e a unidade central, responsvel pela definio das metas, objetivos e formas
de atuao das primeiras.
Art. 3 Esta Instruo Normativa entra em vigor na data de sua publicao.
T.C.U., Sala das Sesses, em 12 de dezembro de 2002.
Presidente
315
RESOLUO TCU N 152, DE 2 DE OUTUBRO DE 20021

Estabelece procedimentos para exame,
apreciao e registro dos atos de admisso
de pessoal e de concesso de aposentadoria,
reforma e penso pelo Tribunal de Contas da
Unio.
constitucionais, legais e regulamentares, resolve:
Art. 1 O exame, a apreciao e o registro dos atos de admisso de pessoal e de
concesso de aposentadoria, reforma e penso e de seus respectivos atos de alterao
observaro as disposies desta Resoluo.
CAPTULO I
DO EXAME
Art. 2 No exame de atos sujeitos a registro sero utilizadas, alm das
informaes contidas no Sistema de Apreciao e Registro dos Atos de Admisso e
Concesses - Sisac, aquelas cadastradas no Sistema Integrado de Administrao de
Recursos Humanos - Siape, em sistema similar e outros sistemas utilizados pela
unidade jurisdicionada e em outros sistemas de informao na rea de pessoal
disponveis na administrao pblica.
Art. 3 O Tribunal, por meio dos procedimentos estabelecidos nesta Resoluo,
verificar a legalidade dos seguintes atos:
I-admisso de pessoal;
II-desligamento de servidor;
III-cancelamento do desligamento e restabelecimento da admisso;
IV-concesso de aposentadoria;
V-concesso de penso civil;
VI-concesso de penso especial a ex-combatente;
VII-concesso de reforma;
VIII-concesso de penso militar;
IX-cancelamento ou restabelecimento das concesses;
X-alterao do fundamento legal do ato concessrio;
XI - reclassificaes extensivas aos inativos, em virtude de texto legal expresso;
XII - reviso do tempo de servio que no importe em alteraes do fundamento
legal da concesso ou decorrer de justificativa judicial;
316

XIII - concesso das vantagens do art. 184 da Lei 1.711/52, aos que se
aposentaram na vigncia da Constituio de 1967 e que deixaram de perceb-las em
virtude do teto estabelecido no 2 do art. 102 da mesma Carta;
XIV - concesso do abono especial previsto na Lei n 7.333/85, aos inativados
anteriormente sua vigncia;
XV - melhorias posteriores que no alterem o fundamento legal do ato
concessrio;
XVI - outros que o Tribunal entender necessrios.
Seo I
Do Exame Informatizado de Atos
Art. 4 O Sisac ter a funo de cadastrar e registrar as informaes referentes
aos atos de admisso de pessoal e de concesso de aposentadoria, reforma e penso.
1 O Tribunal oferecer manual de instruo do Sisac aos seus usurios.
2 Os formulrios disponveis no Sisac devero conter campo especfico
para cadastramento dos dados necessrios identificao da autoridade responsvel
pelo ato de admisso ou de concesso.
3 Os atos de admisso e de concesso encaminhados ao Tribunal devero
ser criticados pelo Sisac a partir de parmetros previamente definidos no sistema,
com base na legislao e na jurisprudncia.
4 Os atos rejeitados pela crtica sero objeto de diligncias, realizadas por
meio do Sisac, ao rgo de controle interno a que se ache vinculado o rgo de
pessoal responsvel pelo cadastramento, a fim de serem adotadas providncias para
saneamento dos atos ou obteno de justificativa sobre as falhas e as ilegalidades
detectadas.
5 Atendida a diligncia ou esgotado o prazo para o seu atendimento sem
manifestao do rgo de controle interno, os atos sero objeto de nova crtica
informatizada.
6 O exame informatizado no prejudica a adoo de outros procedimentos
de fiscalizao.
Art. 5 Concludo o exame informatizado, o Sisac dever separar os atos
includos no sistema por tipo e por rgo e agrup-los da seguinte forma:
I - Grupo I: atos sem indcios de ilegalidade;
II - Grupo II: atos com indcios de ilegalidade ou atos editados em substituio
a atos anteriormente julgados ilegais pelo Tribunal;
III - Grupo III: atos com inconsistncia de dados.
Art. 6 Os atos submetidos ao exame informatizado, aps separados, sero
autuados pela unidade tcnica competente de acordo com o grupo e o tipo, conforme
a definio adotada pelo manual de instruo do Sisac, e por unidade jurisdicionada
ou por unidade de controle interno.
1 A autuao de melhorias posteriores data da concesso que no alterem
o fundamento legal do ato concessrio, observado o disposto no 2 deste artigo,
317
ser dispensada e substituda pela incluso da alterao na base de dados do Sisac

e ficar sujeita ao exame informatizado.
2 Constituem alterao do fundamento legal do ato concessrio as melhorias
posteriores decorrentes de acrscimos aos proventos de novas parcelas, gratificaes
ou vantagens de qualquer natureza, bem como a introduo de novos critrios ou
bases de clculo dos componentes do benefcio, quando tais melhorias se
caracterizarem como vantagem pessoal do servidor pblico civil ou militar e no
houverem sido previstas no ato concessrio originalmente submetido apreciao
do Tribunal ou por este j apreciado e registrado.
3 O resultado do exame informatizado mencionado no 1 deste artigo
dever ser consignado em relatrio simplificado pela unidade tcnica responsvel
pelo exame de atos sujeitos a registro, que poder propor a realizao de auditoria ou
inspeo para verificar a regularidade dos respectivos atos concessrios.
Seo - II
Do Exame Individualizado de Atos
Art. 7 Podero ser examinados de forma individualizada atos sujeitos a registro:
I - com indcios de ilegalidade;
II - objeto de denncia ou representao;
III - cuja demora na instruo possa acarretar grave prejuzo ao errio;
IV cujo exame de tal forma seja considerado necessrio, pela unidade tcnica
responsvel pelo exame de atos sujeitos a registro, pelo Ministrio Pblico junto ao
Tribunal, pelo Relator ou pelo Tribunal.
Seo - III
Do Exame dos Atos Constitudos nos Moldes Convencionais e da
Resoluo n 255/91
Art. 8 Os atos constitudos nos moldes convencionais ou da Resoluo n
255/91 sero examinados individualmente e submetidos a exame simplificado.
Art. 9 Somente sero autuados processos de concesso nos moldes
convencionais a partir do respectivo processo administrativo proveniente do rgo
de origem nos casos seguintes:
I subsdio anlise dos processos de que trata o art. 7 desta Resoluo;
II - cancelamento de registro de concesso;
III - penses graciosas ou indenizatrias;
IV - outros atos de concesso que, por sua natureza, no possam ser inseridos
no Sisac.
1 Nas hipteses dos incisos I e II, os novos processos autuados devero
ser apensados ao processo anteriormente autuado ou ao processo de concesso
apreciado pelo Tribunal.
318
2 Os atos de alterao de fundamento legal de concesses remetidas

originalmente nos moldes convencionais ou da Resoluo n 255/91 devero ser
examinados na forma da Seo I e II deste Captulo.
Seo - IV
Das Auditorias e Inspees
Art. 10 Podero ser realizadas auditorias ou inspees nas unidades
jurisdicionadas para:
I - suprir omisses e lacunas de informaes, esclarecer dvidas ou apurar
denncias quanto legalidade e legitimidade dos atos a que se refere esta Resoluo;
II - verificar o cumprimento de determinaes do Tribunal na rea de admisses
e concesses;
III - verificar a correta utilizao dos mdulos de coleta do Sisac;
IV verificar a regularidade das despesas com pessoal ativo, inativo e
pensionistas, inclusive as decorrentes de melhorias posteriores data da concesso
que no alteraram o fundamento legal do ato concessrio;
V - verificar a conformidade e a consistncia das informaes inseridas nos
sistemas informatizados, inclusive daqueles atos que no apresentem indcio de
ilegalidade.
Art. 11 Os atos de admisso e de concesso examinados no decorrer de
auditoria ou inspeo sero autuados em processos especficos, distintos dos
processos de auditoria e inspeo.
Art. 12 As providncias para a realizao de diligncia saneadora e para a
obteno do pronunciamento do responsvel sobre as ocorrncias detectadas sero
adotadas, preferencialmente, no curso da auditoria ou da inspeo.
Art. 13 A unidade tcnica responsvel pelo exame de atos sujeitos a registro
poder propor a realizao, sob sua coordenao, de auditorias e inspees conjuntas
ou concomitantes com as secretarias nos Estados, em rgos, entidades ou unidades
da mesma natureza ou em que tenham sido detectadas falhas ou irregularidades
idnticas ou similares, bem como para acompanhamento de determinaes do
Tribunal.
Art. 14 Verificada a prtica de atos ilegais de admisso ou de concesso, ou
descumprimento de normas sobre a matria, a equipe de fiscalizao poder propor a
audincia do responsvel ou a converso do processo em tomada de contas especial,
visando recomposio de eventual dano ao errio.
Seo - V
Das Propostas de Encaminhamento dos Atos
Art. 15 Os atos nos quais no tenham sido verificadas ilegalidades, bem como
aqueles em que estas tenham sido sanadas durante o exame ou por meio de diligncias,
sero submetidos ao Relator com proposta de mrito pela legalidade e registro do
ato, feita a oitiva do Ministrio Pblico.
319
Pargrafo nico. Verificada apenas falta ou impropriedade de carter formal, a

unidade tcnica responsvel dever apresentar proposta de mrito pela legalidade
do ato, com determinao ao rgo ou entidade para adoo das medidas cabveis.
Art. 16 Verificada ilegalidade no saneada durante a anlise do processo, a
unidade tcnica responsvel pelo exame de atos sujeitos a registro propor ao Relator
a ilegalidade do ato e a negativa de registro, feita a oitiva do Ministrio Pblico, e
poder:
I representar ao Tribunal com vistas apurao dos fatos irregulares e
responsabilizao do administrador faltoso;
II propor a realizao de auditoria na unidade jurisdicionada responsvel
pela prtica do ato.
Pargrafo nico. Na hiptese do caput deste artigo, poder ser feito o destaque
de atos, quando as ilegalidades no incidirem sobre todos os atos inseridos no
processo.
CAPTULO II
DA APRECIAO E DO REGISTRO
Art. 17 Ao apreciar os atos sujeitos a registro, o Tribunal poder:
I considerar o ato legal e ordenar o seu registro;
II considerar o ato ilegal e negar o seu registro.
1 Verificada falta ou impropriedade de carter formal, o Tribunal poder
considerar o ato legal e determinar ao rgo ou entidade de origem a adoo das
medidas corretivas.
2 Considerado o ato ilegal, o Tribunal:
I fixar prazo de 15 (quinze) dias, contados da cincia, para que o rgo ou
entidade de origem adote as medidas saneadoras cabveis, fazendo cessar todo e
qualquer pagamento decorrente do ato impugnado, bem como comunique ao Tribunal
no mesmo prazo as medidas adotadas, sob pena de solidariedade da autoridade
administrativa na obrigao de ressarcimento das quantias pagas aps essa data,
sem prejuzo das sanes previstas na Lei n 8.443/92;
II poder fixar prazo para que o rgo ou entidade de origem aplique a todos
os casos anlogos existentes em seu quadro de pessoal o entendimento contido na
deciso, sob pena de responsabilidade solidria da autoridade administrativa e de
aplicao das sanes previstas na Lei n 8.443/92.
3 Na hiptese do inciso I do 2, o prazo fixado poder ser prorrogado pelo
Tribunal ou pelo Relator a pedido justificado do rgo ou entidade de origem.
Art. 18 O Tribunal poder determinar a instaurao de tomada de contas
especial, nos casos em que houver negativa de registro de atos de admisso ou de
concesso, quando:
I no for suspenso o pagamento no prazo fixado na deciso;
II no for aplicado a casos anlogos, no prazo fixado, o entendimento firmado
na deciso.
320
Pargrafo nico. Se houver indcios de improbidade administrativa na prtica

do ato examinado, o Tribunal determinar ao rgo de origem a imediata apurao
dos fatos, nos termos do art. 14, 3, da Lei n 8.429, de 1992, comunicando ao
Tribunal em seguida.
Art. 19 Os atos de que trata o 1 do art. 6 desta Resoluo ficam dispensados
de registro aps cadastramento do resultado de seu exame em local prprio no Sisac.
CAPTULO III
DISPOSIES FINAIS
Art. 20 Aps julgamento e registro, os processos relativos aos atos de admisso
e de concesso, sero restitudos ao rgo de origem.
Art. 21 Encerrado processo de tomada de contas especial, relatrio de auditoria
ou de representao que imputar ao gestor responsabilidade por ilegalidade em ato
sujeito a registro ou por descumprimento de normas sobre a matria, ser determinada
sua juntada s contas da respectiva unidade jurisdicionada.
Pargrafo nico. Os processos de que trata o caput sero arquivados na
unidade tcnica responsvel pelo exame de atos sujeitos a registro nos demais casos.
acompanhar a implementao das medidas saneadoras referidas no 2 do art. 17,
bem como o cumprimento das determinaes consignadas em decises relativas a
admisso de pessoal e de concesso, e representar ao Tribunal quando constatar
irregularidades.
poder consolidar informaes sobre atos de admisso e de concesso de uma mesma
unidade jurisdicionada considerados ilegais ou com indcios de ilegalidade, e
representar ao Tribunal para fins de responsabilizao dos gestores.
Pargrafo nico. O processo de representao de que trata este artigo dever
ser juntado, aps apreciao pelo Tribunal, s respectivas contas da unidade
jurisdicionada para exame em conjunto.
Art. 24 O servidor do Tribunal dever representar quando tiver cincia de
irregularidades relativas a atos de admisso e de concesso.
Pargrafo nico. A representao de que trata este artigo dever ser
encaminhada pelo dirigente da unidade tcnica unidade tcnica responsvel pelo
exame de atos sujeitos a registro, que submeter a matria ao respectivo Relator, com
parecer conclusivo.
Art. 25 O controle de qualidade do exame de atos de pessoal ser realizado
mediante sistema informatizado, que registrar as falhas encontradas no programa e
em procedimentos do Sisac, bem como as respectivas medidas corretivas adotadas.
1 O sistema informatizado de controle de qualidade ser alimentado por
comunicaes de falhas provenientes das unidades do Tribunal ou do Ministrio
Pblico.
321
2 Cabe unidade tcnica incumbida do exame de atos de pessoal implementar

e Secretaria Geral de Controle Externo acompanhar a correo das falhas
comunicadas.
3 Nos primeiros 2 (dois) anos de vigncia desta Resoluo, o
acompanhamento referido no 2 ser realizado por meio de relatrios trimestrais
elaborados pela unidade tcnica incumbida do exame de atos sujeitos a registro.
4 Findo o prazo referido no 3 e atingido o nvel de falhas aceitvel a ser
definido pela Secretaria Geral de Controle Externo, o acompanhamento referido no
2 ser realizado por meio de relatrios semestrais.
Art. 26 Esta Resoluo entra em vigor na data de sua publicao.
Art. 27 Ficam revogadas as Resolues n 221, de 13 de junho de 1985 e n 243,
de 23 de maio de 1990.
Sala das Sesses Ministro Luciano Brando Alves de Souza, em 02 de outubro
de 2002.
Presidente
322
DESTAQUE
SAUDAO AOS NOVOS PRESIDENTE E

VICE-PRESIDENTE DO TCU1
Ministro Ubiratan Aguiar
Senhor Presidente,
A caminhada da vida se plenifica no momento em que as metas, os objetivos,
os ideais so alcanados. A escalada da montanha vai agregando experincias,
ensinando a vencer obstculos, propiciando a quem chega ao cume, a sabedoria
necessria para que do alto possa olhar para a plancie e afirmar: o homem da plancie
o mesmo do cimo da montanha. A diferena entre os dois reside no saber que um
acumulou e o seu aproveitamento na promoo do bem e da justia social. O presidente
ora empossado galgou os degraus da existncia e chega ao seu znite amadurecido
pelos embates travados e engrandecido pelos conhecimentos hauridos nos bancos
acadmicos.
O nomadismo que as adversidades climticas impem ao nordestino fez com
que o cearense de Crates Valmir Campelo migrasse para a Braslia nascente, centro
do poder, e, aqui desenvolvendo dons e talentos, firmasse uma liderana que o levou
Cmara e ao Senado, credenciando-o disputa ao Governo do Distrito Federal.
Nessa caminhada, aps haver dirigido rgos do Poder Executivo e integrado
as duas Casas do Legislativo, o destino reservou-lhe a misso de julgar.
Na Casa de Rui Barbosa pontifica com equilbrio, prudncia to reclamada a
quem cometida a tarefa de examinar contas, emitir conceitos, aplicar a justia no
campo administrativo.
Sua sobriedade, vestindo o homem de origem simples, fez com que se
vislumbrasse em suas decises e acrdos a presena do humanismo to fugidio nos
dias atuais.
Estudioso da Corte que integra, tornou-se em pouco tempo profundo
conhecedor da estrutura, competncia e finalidade da instituio, quer atravs do
olhar solitrio no gabinete ao compulsar os processos, quer no exerccio das mais
distintas tarefas que lhe foram incumbidas no exerccio do ministrio, atuando na
Presidncia da 2 Cmara, na Corregedoria e na direo da revista do TCU.
O equilbrio, a moderao e o estudo aliceram-se na firmeza de suas posies
marcadas pela tica.
Hoje eu o sado, com o misto da alegria e do orgulho que a conterraneidade
oportuniza, fruto da designao feita pelo eminente Presidente Humberto Souto,
talvez em razo da homenagem que deseja prestar ao Cear, bero comum do novel
Presidente e do companheiro que o sada.
1
Palavras proferidas, na Sesso Extraordinria do Plenrio realizada em 11 de dezembro de

2002, quando tomaram posse os Ministros Valmir Campelo e Adylson Motta, nos cargos de
Presidente e Vice-Presidente do Tribunal de Contas da Unio, para o ano civil de 2003.
325
Agradeo, Ministro Humberto Souto, a distino que me confere, mxime

partida de um homem pblico probo e de conduta merecedora de encmios, que
engrandeceu e projetou o Tribunal no exerccio da sua Presidncia.
Ministro Valmir Campelo, Vossa Excelncia assume a direo do Tribunal de
Contas da Unio no momento em que esta instituio salta aos olhos da sociedade
como um dos marcos referenciais de credibilidade. O conceito de que hoje desfruta
se agasalha na mxima do escritor alemo Peter Bamm quando afirma: Sempre fazemos
nosso trabalho com certo rudo. Mas quando somos efetivos isso silencioso.
Silenciosos e operativos estamos cumprindo nossa misso. No buscamos os
holofotes que ofuscam, mas a efetividade da ao que constri.
Sobre o TCU disse o Ministro Marcos Vilaa em seu discurso de posse:
O que aqui se aprecia, prvia, subsidiariamente manifestao congressional,
a execuo das polticas governamentais e seus resultados. A consistncia entre os
meios e os objetivos. O uso dos recursos pblicos. A legalidade, a normalidade das
aes administrativas. Sua eficincia, eficcia, efetividade. O grau de alcance dos
objetivos estabelecidos no planejamento de governo.
No se concebem os meios independentemente dos fins. Mas os fins no
acontecem sem a adequada proviso de meios. O controle externo no pode, portanto,
prescindir da anlise dos objetivos da ao governamental, de sua viabilidade e de
sua compatibilidade interna. Esse exame, inclusive, til para esclarecer o sentido
dos meios. Serve para justificar a escolha dos caminhos adotados na execuo do
planejamento. Em outras palavras, o que nesta Casa se aprecia a estratgia de
governo, a execuo das aes governamentais planejadas. a Administrao Pblica
em ao.
Na defesa da cidadania e dos princpios ticos tem o Tribunal contrariado
interesses e sido alvo do combate tenaz de setores aos quais no se tem curvado.
Mais do que nunca devemos reforar nossa posio, auxiliando o Congresso Nacional
na sua ao fiscalizadora, olhos tcnicos e jurdicos em defesa da coisa pblica.
Estamos conscientes da necessidade de construir hoje o Brasil da tica e da
cidadania. Segundo a educadora Guiomar Namo de Melo no existe cidadania sem
conhecimento. O conhecimento qualifica a cidadania. Trago, neste ensejo, a
profundidade do texto de Jos Paulo Cavalcante Filho, quando discorre sobre nossa
realidade social:
A nova tica que estamos construindo deveria, por tudo isso, ser uma tica
de incluso. De incluso social. Mas perdemos, como povo, o sentimento do coletivo.
E o amanh incerto. Uma parte das nossas crianas est fora das escolas; e outra
parte est-se formando em quartos fechados, crianas que encontram amigos nos
Estados Unidos e na Frana, pelas telas do computador, embora sejam cada vez
menos capazes de convidar seus vizinhos de porta para brincar; que encontram
pessoas diferentes, mas no procuram seus iguais; que conhecem o mundo mas
talvez no conheam sua terra. O que preocupa, porque nos novos padres de
solidariedade social que buscamos provavelmente resultaro menores que os atuais.
Talvez tudo se passe por outros caminhos, certo; ou talvez estejamos assistindo a
326
algo pior institucionalizao da apartao, sagrao do indivduo, ao nascimento

de uma democracia da solido.
(...)
Apesar de tudo, hora de estabelecer relaes entre o Brasil dos shopping
centers e o Brasil dos excludos, entre os setores de ponta da economia e sua base
fordista, entre o aumento de renda dos assalariados e um mnimo de recursos para os
sem emprego e sem salrio. Porque j comea a germinar, no corao do indeterminado
cidado comum, a semente da indignao nacional.!
Para que no haja crianas fora da escola em decorrncia de recursos desviados,
a fim de que se disponibilize meios para gerao de emprego, com o objetivo de
substituir a indignao nacional pela satisfao geral do povo, que esta Casa que
Vossa Excelncia passa a dirigir, tem conscincia plena do compromisso com a
sociedade, de ser os seus olhos no exame da aplicao dos dinheiros pblicos.
assim que tem se posicionado por meio de suas decises, observadas as
manifestaes das Unidades Tcnicas e do Ministrio Pblico, expresses maiores
da qualidade profissional de quantos integram os quadros do TCU.
O controle social manifestado no acompanhamento da execuo oramentria
vem se expressando de forma acentuada no aumento dos processos de representao
e denncia. A democratizao das informaes ensejando seu acesso pelos meios
eletrnicos, a ampla divulgao pela imprensa das decises desta Corte, tm
proporcionado maior transparncia na caminhada dos processos.
Sei de sua preocupao com a presena mais efetiva das aes pedaggicas,
de carter preventivo, mediante a ministrao de cursos e seminrios para gestores,
utilizando-se os rgos pblicos de comunicao, bem assim, de uma poltica
permanente da formao e aperfeioamento de quantos integram esta Corte de Contas,
reforando sua viso poltico-administrativa, sua conscincia da responsabilidade
social lastreados no conhecimento da vida e da realidade nacional de que so
possuidores.
Presidente Valmir Campelo: sua eleio prmio ao trabalho, dedicao
causa pblica, ao sentimento caracterstico dos vocacionados para servir. Nesta
hora o dever de justia me impe, ao saudar seus filhos, que eu ressalte a presena
companheira e amiga, fonte de sua inspirao e partcipe de seus xitos sua esposa
Marizalva; ao abraar seus irmos que eu reverencie sua me, D. Raimundinha Campelo
em seus lcidos 88 anos de amor.
Seleta audincia,
No poderia encerrar minhas palavras sem exaltar meu jbilo em tambm saudar
o Ministro Adylson Mota, homem pblico que simboliza as melhores virtudes do
povo gacho, na inteireza do carter, na firmeza das posies, no devotamento
causa pblica. Fui seu companheiro na Assemblia Nacional Constituinte e desse
perodo guardo com carinho um registro da dedicao tarefa que nos era cometida:
das 911 votaes havidas, apenas a duas delas estivemos ausentes. Esse brasileiro,
marcado com o sinete da tica, conduzir, ao lado do Ministro Valmir Campelo, os
destinos desta Casa, exercendo as relevantes funes de Vice-Presidente e Corregedor.
327
Ao cumpriment-lo por to honrosa investidura, desejo estend-lo a sua esposa

Vera, pilastra de sustentao de seus xitos e vitrias.
Caros homenageados,
Se certo o adgio que diz em cada cabea uma sentena, tambm
oportuno lembrar que em cada misso que nos dada, necessrio se faz juntar a
sentena da cabea com a sensibilidade do corao, ou como diz o filsofo e escritor
Jean Jacques Rousseau A razo faz o homem, o sentimento o conduz. Com esse
desejo de construir a Ptria de nossos sonhos, vou mergulhar na beleza dos versos
de Vincius de Morais em seu poema Ptria Minha:
Mais do que a mais garrida
a minha Ptria tem uma quentura
um querer bem, um bem
Um libertas quae sera tamem
Que um dia traduzi em meu exame escrito
Liberta que sers tambm.
E repito!
Repito sem o brilho do poeta, mas com a amizade que constri.
Sejam no desempenho das funes que agora passam a ocupar smbolos de
justia, modelos de serenidade, referncias de imparcialidade, rochas de firmeza,
sinnimos de solidariedade, presenas de Deus.
328
DISCURSO DO PROCURADOR-GERAL DO MINISTRIO

PBLICO JUNTO AO TCU NA POSSE DOS NOVOS
PRESIDENTE E VICE-PRESIDENTE DO TRIBUNAL1
Procurador-Geral Lucas Rocha Furtado
Senhor Presidente,
Senhores Ministros,
Senhor Ministro Valmir Campelo,
V. Ex inicia hoje mais uma etapa em sua vitoriosa vida pblica. Traz para a
presidncia do Tribunal de Contas da Unio vasta experincia poltica e administrativa.
A esse respeito, Ministro Valmir Campelo, V. Exa. assume tarefa to nobre
quanto difcil.
A instituio centenria cuja presidncia V. Exa. ora recebe, inspirada no gnio
de Rui Barbosa, est pronta para enfrentar os desafios que venham a ser apresentados.
certo que no realizamos no TCU um trabalho perfeito, acima de qualquer crtica. O
conceito de ideal certamente est alm das nossas possibilidades. Realizamos, assim,
o possvel. No obstante nossa vontade ser imensa, os recursos de que dispomos
so limitados. O corpo tcnico desta Casa, no obstante ser um dos mais qualificados
do Brasil, conta com apenas mil analistas atuando na rea fim para promover a
fiscalizao da Administrao Pblica federal direta e indireta, assim como de toda e
qualquer pessoa fsica ou jurdica que administre dinheiro pblico, em todo o Pas.
Min. Valmir Campelo, V. Exa. recebe do Min. Humberto Souto uma Casa bem
arrumada. A Min. Humberto Souto utilizou toda a sua capacidade de trabalho, sua
honradez, inteligncia e liderana para bem realizar no TCU o interesse pblico. H
homens que se devem sentir honrados por atuarem junto a esta Casa. Considero-me
um deles. H outros de quem este Tribunal torna-se devedor pela imensa contribuio
para o seu engrandecimento e elevao. Este o caso do Min. Humberto Souto, que
no mediu esforos para dotar o TCU dos meios que o permitissem bem cumprir suas
elevadas atribuies constitucionais. Cito como exemplo dos esforos do Min.
Humberto Souto a aprovao do plano de carreira dos servidores. O Tribunal est
motivado, pronto para superar dificuldades e responder aos anseios e demandas da
sociedade. A administrao do Min. Humberto Souto consolidou a histria desta
Corte no sentido de bem cumprir sua misso institucional, e preparar o Tribunal para
os desafios desse novo sculo.
Esse desafios, Min. Valmir, so imensos e o arsenal jurdico de que dispomos
est, em alguns casos, defasado. Exemplo desse descompasso entre o mundo real e
o ordenamento jurdico a ausncia de lei que regulamente o art. 173 da Constituio
1

329
Federal. Este vazio legal motivou recente deciso do egrgio Supremo Tribunal Federal
que afetou sobremaneira a competncia do TCU para fiscalizar entidades como Banco
do Brasil e Petrobrs.
Boas leis e instituies slidas constituem fatores decisivos para a realizao
da democracia e a formao poltica da cidadania. A recusa ou criao de empecilhos
para o exerccio da fiscalizao em nada colabora para a concretizao do processo
da democracia em nosso Pas, e nenhum Estado moderno prescinde da fiscalizao
da atividade pblica - funo indispensvel que lhe inerente e indispensvel.
Nos ltimos anos, vivemos um espetacular processo de consolidao da nossa
jovem democracia. Ao lado de importantes avanos na rea da educao, eis legado
que nos deixado e que ser sempre reverenciado por todos os brasileiros.
Nesse mesmo perodo, todavia, em nome de um ideal de eficincia, o Brasil
sofreu profunda mudana na concepo de administrao pblica. A anlise dessas
modificaes implementadas na organizao administrativa tema das mais alta
relevncia para a consolidao de nossa democracia. Ns, que nunca alcanamos o
Welfare State, abandonamos a pretenso do intervencionismo do estado providncia
substituindo-o por um absentesmo frente s classes mais humildes e pelo
favorecimento de grupos organizados para atender a exigncias macroeconmicas
da acumulao do capital. O mercado transformado em Deus, e em seu nome,
qualquer sacrifcio pouco.
De todas as suas mazelas, talvez a mais grave conseqncia desse processo
de estruturao do modelo gerencial da administrao pblica seja a transformao
do cidado em cliente. Essa noo perversa. De acordo com a lgica das relaes de
consumo somente aquele que paga tem direito ao servio. Assim, somente a condio
de contribuinte elevaria o cliente categoria de cidado.
Essa lgica, alm de perversa, mentirosa. Todo brasileiro precisa tomar
conscincia de que cidado. Todo brasileiro tem direito de exercer plenamente suas
prerrogativas, dentre elas a de exigir da administrao pblica servio pblico de boa
qualidade.
H naes em que o habitante se considera uma espcie de colono indiferente
ao destino do lugar que habita. As maiores mudanas acontecem em seu pas sem
seu concurso (...) Ele acha que todas as coisas no lhe dizem respeito e pertencem a
um estranho poderoso chamado governo. Ele se submete, verdade, ao bel-prazer de
um funcionrio, mas se compraz em afrontar a lei como um inimigo vencido. Essas
palavras, Excelncias, acerca da postura do Estado em face dos seus cidados, no
foi dirigida ao Brasil dos dias atuais. Foram ditas por Alexis de Tocqueville por
ocasio da formao do Estado francs ps-revoluo francesa. Em termos de
relacionamento Estado - sociedade, eis, em muitas vezes, a realidade brasileira. O
Estado que no em si um fim, mas apenas meio para a satisfao das necessidades
da populao, transforma-se em inimigo do povo. Eis a situao em que nos
encontramos.
330
Esse distanciamento entre a sociedade civil e o Estado no pode existir, nem

prosperar. O cidado no pode ter a impresso de que o Estado est de costas para
ele, ou, ainda mais grave, de que est contra ele.
Para tornar o Estado mais eficiente, para melhor atender aos anseios da
populao, ao invs de se flexibilizar os meios de atuao da Administrao Pblica,
pela alterao dos dispositivos legais ou mesmo constitucionais que a emperram,
optou-se pela privatizao de importantes segmentos sociais. A desqualificao do
Estado como instrumento para a satisfao das necessidades bsicas do cidado e a
substituio por um padro gerencial privado no soluo.
Muito bem, excelncias. Uma das solues apontadas pelos defensores do
modelo gerencial de administrao foi a reduo do Estado. Ao invs dele prprio
prestar os servios essenciais, como telefonia, energia eltrica ou mesmo a manuteno
de estradas e rodovias, optou-se pela sua transferncia para empresas privadas
concessionrias de servios pblicos, cabendo a agncias estatais apenas o papel
de regular o setor.
Acerca das dificuldades dessa soluo apontada pelo modelo gerencial, o
administrativista norte-americano Kenetth Warren, busca definir o relacionamento
entre as agncias e o setor regulado por meio de ciclos. No incio, a agncia responde
demanda que resultou na sua criao; na segunda fase, trabalha com vigor juvenil,
ainda livre das foras corruptivas no seu entorno; na terceira, que ele chama de
porta giratria, ocorre troca de pessoal entre a agncia e o setor regulado, na
quarta, a agncia passa a ser inteiramente dominada pelo setor regulado.
No Brasil, somente um rgo possui condies de impedir que esses ciclos se
completem, o TCU. Em inmeros processos em tramitao nesta Casa, relativos
atuao de algumas agncias, o TCU j foi obrigado a intervir em favor do cidado.
Essa interveno j criou, certo, inimigos perversos e poderosos que j clamam
contra o TCU, sob o argumento de que a autonomia das agncias deveria impedir
qualquer fiscalizao em relao a elas. A autonomia que elas devem ter poltica e
financeira. Essa autonomia, em nenhum pas democrtico do mundo, prescinde de
controle, de fiscalizao. O modelo adotado nos Estados Unidos da Amrica, e que
serviu de inspirao para as reformas aqui implementadas, medida que ampliou a
autonomia das agncia, fortaleceu os mecanismos de controle quanto sua atividade
fim, sob o argumento elementar, h muito afirmado por Max Weber, de que todos
devemos responder pelas conseqncias de nossos atos.
Min. Valmir Campelo, os desafios realmente so enormes. Mas sua histria e
competncia permitiro a V. Exa. vencer todas as batalhas.
A tradio e a modernidade esto de mos dadas nesta Casa e criam o ambiente
propcio para que todos os que buscam a realizao do interesse pblico encontrem
no TCU solo frtil. Em momentos como este, nunca demais relembrar e frisar os
ideais e os princpios que fundamentam e justificam a existncia de uma instituio
centenria como o Tribunal de Contas da Unio. nesses ideais e nos exemplos
histricos daqueles que souberam coloc-los em prtica, que buscamos fora para
superar as adversidades e cumprir bem o vasto rol de atribuies que nos confiado.
331
O Estado, Excelncias, atua por meio de polticas pblicas. O TCU, alm de

fiscalizar os atos e os processos administrativos, talvez seja o nico rgo no Pas
em condies e proceder a uma fiscalizao das prprias polticas pblicas.
Nesse ponto, a pergunta para a qual devemos buscar resposta a de como
pode o TCU contribuir para a efetividade democrtica das polticas pblicas? Como
podemos colaborar para que as boas intenes dos governantes sejam transformadas
em realidade? Como proceder para atender aos anseios da populao brasileira?
A resposta, Min. Valmir Campelo, parece-me simples e j est sendo sentida
pela sociedade. Se cada um de ns continuar a cumprir sua misso, se todos agirmos
com efetivo compromisso com a causa e o interesse pblicos, a nossa tarefa ser em
muito facilitada e o verde, no o dos olhos da Rosinha, mas da esperana de um Pas
mais justo ir se espraiar por toda na plantao.
Conheo V. Exa. desde 1997, ocasio em que tomou posse nesta Corte como
Ministro. Permito-me, a partir dos cinco anos de profcua convivncia, proceder a
uma avaliao do passado e buscar o que o est por vir em seu futuro.
Oriundo de digna famlia do serto cearense de Crateus, V.Exa deixou sua terra
natal na busca de esperanas, de novas perspectivas de vida propiciadas pela criao
da nova capital. As promessas feitas pela jovem Braslia no eram vs, mas somente
aqueles que se dispunham ao trabalho rduo poderiam lograr xito. Do sertanejo
nordestino, V. Exa. trouxe a lhaneza no trato dispensado a todos os que tem o privilgio
de sua convivncia. Do sertanejo V.Exa igualmente trouxe a disposio para o trabalho
de sol a sol. Do destemido cangaceiro, sua herana e marca so a disposio para
enfrentar batalhas e a inteligncia para sobrepuj-las. Essas caractersticas so
fundamentais para a conquistas que marcam sua trajetria e o xito na realizao de
seus propsitos.
Os importantes cargos administrativos ocupados conferiram-lhe capacidade
e experincia gerencial. Os cargos polticos de Deputado Federal e Senador da
Repblica, tendo sido inclusive constituinte, dotaram-no de notvel sensibilidade
social. Esses traos permitem antever a realizao de inmeras conquistas para o
rgo que V.Exa. ter de conduzir.
Filho de Dona Raimundinha, marido de Dona Marizalva, vascaino e cearense:
o que mais, meu Deus, poderamos querer !
Parabns, Min. Valmir Campelo. Que Deus o ilumine. Que em sua nova e
importante funo continue V. Exa. a prestar importantes servios ao povo brasileiro.
332
DISCURSO DE POSSE NO CARGO DE PRESIDENTE DO TCU1

Ministro Valmir Campelo
Autoridades presentes, senhores servidores, senhoras e senhores.
Anos atrs, ao ingressar nesta Corte, declarei que aqui chegava com a humildade
dos que desejam servir e somar.
A mesma disposio mantenho, neste momento em que, tocado pela confiana
de meus pares, assumo a Presidncia do Tribunal.
Para alguns, a nova funo pode parecer apenas desafio. Para mim, , antes de
tudo, oportunidade.
Oportunidade de oferecer a esta Casa a vivncia gerencial acumulada ao longo
de mais de quinze anos de atuao como administrador de cidades satlites do Distrito
Federal.
Oportunidade de compartilhar com os Membros deste Colegiado o
conhecimento acerca do Tribunal, de seu funcionamento e de sua importncia
institucional, que obtive nos anos de convvio com os Ministros, os Auditores, os
Membros do Ministrio Pblico junto ao TCU, os servidores desta Casa.
Oportunidade, ainda, de compartilhar experincias de vida.
Antevejo uma tarefa rdua. Por fora de suas competncias constitucionais e
legais, so genuinamente grandes os desafios com que esta Corte continuar a se
defrontar.
A delicada situao da economia brasileira exigir do Estado uma atuao
conservadora, particularmente no tocante administrao de suas finanas.
Ao mesmo tempo, a desigualdade social far crescer a demanda pelo aumento
e pela melhoria da qualidade dos servios prestados pelo poder pblico, em especial
dos servios assistenciais.
A conseqncia ser o agravamento do dilema a ser enfrentado pelo Governo
que em breve assumir a administrao do aparelho estatal.
A j declarada prioridade do combate misria, por seus mritos intrnsecos e
pela urgncia que a caracteriza, no poder ser postergada, mas contribuir para
aumentar a presso pela realocao de dotaes oramentrias.
Tal contexto tornar inevitvel a reformulao dos padres de atuao do
Estado, a fim de que os recursos pblicos sejam aplicados com eficincia e efetividade
mximas.
Para tanto, indispensvel que as irregularidades sejam combatidas com rigor
ainda maior, que o desperdcio seja reduzido drasticamente, que os resultados
operacionais sejam significativamente melhorados.
1

333
Como a misso maior desta Casa contribuir para eliminao dessas duas
chagas da administrao pblica, o desvio e o desperdcio, aumentaro as cobranas
sobre o Tribunal.
O esforo de preparao para enfrentar tais desafios h anos tem sido feito
pelos sucessivos Presidentes desta Corte. Seus resultados podem ser comprovados
pelo aumento, em perodos recentes, do nmero de medidas corretivas determinadas
a rgos e gestores pblicos.
preciso persistir nessa trilha.
O combate aos desvios de recursos dever continuar a ser reforado, mediante
mapeamento de reas de risco na administrao pblica e concentrao de fiscalizaes
em tais reas.
O carter preventivo do controle dever manter a nfase que tem recebido,
pois, como ensina a sabedoria popular, melhor do que remediar prevenir.
Para que isso ocorra, ser necessrio continuar a aperfeioar os instrumentos
de controle, o que demandar incremento do intercmbio tcnico com rgos de
fiscalizao no Brasil e no exterior.
Sempre com foco na agilidade e na melhoria da qualidade, as tomadas e
prestaes de contas devero ter seu contedo revisto e seus padres de anlise
aprimorados.
O mesmo aperfeioamento dever ocorrer com os procedimentos de auditoria,
em especial com os relativos fiscalizao de legalidade.
O monitoramento sistemtico das deliberaes do Tribunal dever ser
implantado, a fim de garantir seu cumprimento e, conseqentemente, sua efetividade.
O processo de informatizao do controle externo, cujo avano nos ltimos
dois anos foi significativo, dever prosseguir, com dois objetivos: o de permitir ganhos
de produtividade e o de incrementar a fiscalizao por intermdio dos sistemas
eletrnicos estruturais do Governo, como o Siafi, o Siape e o Siasg.
No tocante ao combate ao desperdcio, vislumbro uma grande contribuio
que o Tribunal pode dar administrao pblica e ao cidado comum, se mantiver e
ampliar o esforo que tem feito no campo da avaliao de desempenho operacional.
Vejam, por exemplo, os resultados obtidos, nos ltimos anos, com as auditorias
operacionais e com as avaliaes de programas pblicos destinados a reduzir a
desigualdade social.
Graas ao trabalho realizado, foi possvel oferecer sugestes que levaram a
substanciais economias de recursos, ao aumento do nmero de pessoas beneficiadas
e melhoria da qualidade dos servios prestados.
O mesmo se deu com a avaliao dos processos de desestatizao e das
concesses de servios pblicos, onde foi possvel corrigir preos mnimos de
alienao, melhorar a qualidade dos servios oferecidos e evitar cobranas indevidas
de tarifas.
Imaginemos, agora, esse esforo ampliado, com programas de maior valor
financeiro e de maior relevncia social sendo avaliados, com o controle da regulao
334
dos servios pblicos concedidos sendo aperfeioado, para apreciar tambm o

impacto da prestao desses servios sobre a reduo da pobreza.
Tenho certeza de que todos podem perceber os efeitos resultantes.
Seria uma participao crucial desta Corte no esforo de combate misria
que o prximo Governo Federal pretende empreender.
Seria uma contribuio direta do Tribunal para a melhoria da qualidade de vida
de toda a populao.
Seria uma contribuio inestimvel do TCU para diminuio de disparidades
sociais.
Mas seria, antes de tudo, a recuperao de uma das funes clssicas do
controle: a de instrumento de aperfeioamento da gesto.
Os manuais de Administrao h muito ensinam que administrar consiste em
planejar, organizar, dirigir e controlar. O Controle , assim, uma vertente essencial da
atividade administrativa, sem a qual no possvel evitar desvios em relao aos
resultados planejados.
E controlar no s punir. tambm prevenir, detectar, corrigir, orientar.
No defendo que o carter punitivo do controle externo seja eliminado ou
reduzido. Ao contrrio, creio que ele indispensvel no atual estgio de
desenvolvimento das instituies pblicas do pas.
Entretanto, no basta reprimir. preciso tambm prevenir e, acima de tudo,
preciso educar.
Confcio dizia que uma das cinco grandes injustias humanas punir sem
ensinar.
Creio firmemente nisso, assim como creio que a maior parte dos gestores
pblicos bem intencionada, e somente comete erros em sua atuao cotidiana por
falta de orientao adequada.
com esses gestores, com os rgos e entidades por eles dirigidos, que
desejo que o Tribunal passe a colaborar, no apenas como um guardio rigoroso,
mas como um parceiro na busca do objetivo supremo de todo administrador pblico:
promover o bem comum.
Assim, as aes educativas devero ter um papel fundamental.
Alm de manter a contnua qualificao tcnica de seus servidores, requisito
fundamental para enfrentar a crescente complexidade dos processos administrativos
e de controle, o Tribunal dever editar e distribuir cartilhas e manuais de instrues
sobre o uso de verbas pblicas.
Devero ser realizados seminrios, palestras e cursos para administradores
federais, estaduais e municipais, de modo a fornecer-lhes a melhor orientao possvel
sobre a correta aplicao dos recursos a eles confiados.
Esse ser apenas o primeiro passo para incremento do dilogo pblico do
Tribunal.
O segundo passo ser a construo de parcerias com outros rgos de controle,
de forma a criar uma rede de troca de informaes, que permita aumentar a eficincia
da alocao de recursos e a efetividade dos resultados do controle.
335
Nesse sentido, a fiscalizao do uso de recursos federais repassados a Estados

e Municpios poder ser aprimorada com a colaborao de Tribunais de Contas
daqueles entes federados.
Do mesmo modo, a vigilncia sobre a administrao pblica federal dever ser
aperfeioada, mediante contato mais estreito com rgos como o Ministrio Pblico
Federal, os Juzes e os Tribunais Federais, a Corregedoria-Geral da Unio, a Secretaria
da Receita Federal, a Polcia Federal, a Advocacia Geral da Unio.
Parcerias devero ser buscadas com os gestores federais, principalmente no
Poder Executivo, para que as concluses e recomendaes das auditorias
operacionais, das avaliaes de programas e das anlises de polticas pblicas sejam
mais precisas e sejam efetivamente implementadas, de modo a concretizar os benefcios
delas esperados.
Nesse incremento do dilogo pblico, deve ter prioridade absoluta o
relacionamento com o Congresso Nacional, a quem esta Corte auxilia no exerccio do
controle externo.
As demandas do Parlamento, de suas Casas e de suas Comisses devero ser
atendidas com a mxima celeridade.
O Tribunal tambm dever empenhar-se em manter um contnuo e atualizado
fluxo de informaes a respeito dos trabalhos que realiza, de modo a subsidiar decises
legislativas sobre continuidade de polticas pblicas e sobre alocao de recursos a
obras, programas de governo e outras atividades administrativas.
Deveremos ter sempre em vista o dilogo com a sociedade em geral.
Ser preciso detectar interesses da comunidade e procurar atend-los. Ser
preciso assegurar a transparncia da administrao pblica, facilitar o acesso a dados
sobre seu funcionamento e divulgar os resultados das aes de fiscalizao. Ser
preciso conscientizar o cidado comum da importncia de sua participao no controle
da gesto da coisa pblica.
Como se v, muito h a fazer para continuar o processo de aperfeioamento da
ao do Tribunal realizado nos ltimos anos.
Destaco, em especial, as contribuies dadas, nesse processo de
aprimoramento, pelos dois Presidentes que me antecederam.
O Ministro Iram Saraiva, pela implantao definitiva do planejamento
estratgico, indispensvel para assegurar a continuidade administrativa.
O Ministro Humberto Souto, pelo papel fundamental na modernizao de
procedimentos de trabalho, na melhoria do relacionamento com o Congresso Nacional,
na aprovao do plano de carreira dos servidores do Tribunal, na integrao de
todos os setores desta Casa, na criao de um clima de solidariedade, de confiana
mtua e de orgulho em servir ao pas que impulsionou o salto no nmero de trabalhos
de controle realizados.
As instituies no so fruto do acaso, mas de um processo contnuo de
aporte de contribuies individuais, feitas por sucessivas geraes de seus
integrantes. A Histria mostra que assim se constri o patrimnio humano.
336
Por esse motivo, desejo seguir com o aperfeioamento iniciado por meus
predecessores, apenas preocupado um pouco mais, agora que os avanos
quantitativos j foram obtidos, com a melhoria de aspectos qualitativos do controle
externo.
Conto com os Membros deste Colegiado em tal esforo. A experincia
administrativa, o esprito pblico e o conhecimento tcnico dos Senhores Ministros
e dos Senhores Auditores sero fontes constantes de orientao no processo de
tomada de decises, em especial daquelas que influenciem de forma decisiva os
rumos do Tribunal.
Conto, em particular, com a amizade e a sabedoria do Ministro Adylson Motta,
que, na condio de Vice-Presidente, me acompanhar no dia-a-dia da administrao.
A firmeza moral, o equilbrio e o desejo de colaborar de Sua Excelncia sero exemplos
permanentes para mim.
Conto, tambm, com a fiscalizao sempre atenta do Ministrio Pblico junto
a esta Corte, que, tenho certeza, continuar a dar sua contribuio para melhoria dos
resultados obtidos pelo controle externo.
Conto, ainda, com o idealismo, os padres ticos irrepreensveis e a competncia
tcnica dos dirigentes e dos servidores, que aprendi a admirar nesses cinco anos de
convvio. Vejo-os como elos de uma corrente que se forma, a partir deste Plenrio,
para atender as demandas que continuaro a recair sobre ns.
No sero esses os nicos esteios de minha caminhada. Terei comigo, em
todos os momentos, a lembrana de meus pais, exemplos genunos de bravura, de
retido e de amor, e o irrestrito apoio que sempre recebi de minha famlia, em especial
de minha esposa.
Agradeo as palavras com que me saudaram o Ministro Ubiratan Aguiar e o
Procurador-Geral Lucas Rocha Furtado. Ainda que fruto mais da amizade de dois
ilustres conterrneos do que de uma avaliao racional, sero uma referncia
permanente das expectativas deste Plenrio e do Ministrio Pblico junto ao TCU, a
que procurarei corresponder.
Agradeo a Deus as ddivas recebidas. Agradeo os caminhos pelos quais
me conduziu at chegar a esta Presidncia, e rogo a Ele que me conceda moderao,
serenidade e discernimento.
Agradeo s autoridades da Repblica, aos dirigentes e servidores desta
Casa, aos amigos e a todos mais que aqui compareceram. Modestamente, identifico
em cada presena manifestao de apreo pessoal. Contudo, em cada uma delas
vejo, com orgulho, o reconhecimento inequvoco da importncia deste Tribunal como
instituio secular da Repblica.
Confirmar e ampliar tamanha importncia ser o maior desafio que eu e os
demais integrantes desta Corte enfrentaremos.
Democracia no mera formalidade legal. Democracia consiste em assegurar
a participao de todos os cidados nos frutos do esforo coletivo de produo de
uma sociedade.
337
papel do Estado criar condies para essa participao. E papel to crucial

somente pode ser desempenhado com o auxlio de um rgo de controle externo
eficiente e eficaz, que haja como verdadeiro instrumento de melhoria da ao estatal
e, conseqentemente, de construo da cidadania.
Lembro-me de uma frase magistral de um amigo dileto, o Deputado Lus
Eduardo Magalhes, jovem vocao poltica de que o pas se viu prematuramente
privado e que hoje tanta falta lhe faz:
Se a obedincia lei, por si s, no torna grandes as naes, a desobedincia
as destri.
A misso desta Corte garantir a obedincia lei no uso de recursos pblicos.
Sem isso, no h como assegurar a aplicao de tais recursos em benefcio de toda a
coletividade.
Colaborar para sanear o Estado, para torn-lo gil e efetivo e para faz-lo
cumprir a lei, de modo a que ele possa satisfazer os interesses maiores da sociedade,
deve ser nosso ideal.
E por tal ideal, todos ns, Ministros, Auditores, Membros do Ministrio Pblico
e servidores do TCU, conscientes da nobreza e da importncia de nosso papel de
servidores da comunidade, continuaremos a trabalhar, a fim de contribuir para que
esta se torne uma nao mais prspera, mais justa e mais feliz.
338
DISCURSO DO MINISTRO HUMBERTO SOUTO

NA POSSE DOS NOVOS PRESIDENTE E
VICE-PRESIDENTE DO TCU1
Autoridades presentes, servidores, senhoras e senhores.
Caros Ministros Valmir Campelo e Adylson Motta.
O momento no dos que partem. dos que chegam.
E chegam carregados de esperana, de otimismo, de desejo de servir ao
Tribunal e nao.
O notrio esprito pblico de Vossas Excelncias, o senso de dever e a
competncia profissional de ambos, tudo isso me faz crer que esta Corte, sob seu
comando, continuar a ampliar seu espao no panorama institucional brasileiro.
A eleio de Vossas Excelncias reitera minha crena na sabedoria deste
Plenrio, que soube escolher entre seus integrantes duas figuras to capacitadas
para dirigir esta Casa nos momentos que se aproximam.
No sero momentos tranqilos. Alm das naturais dificuldades que envolvem
toda transio de Governo, o prximo ano traz consigo perspectivas de problemas
nos campos da economia e das finanas pblicas.
A repercusso sobre o Tribunal ser inevitvel. As cobranas por resultados
do controle aumentaro, e ser necessrio utilizar da maneira mais eficiente possvel
os poucos recursos materiais e humanos de que esta Casa dispe, a fim de conferir
real efetividade s aes de fiscalizao.
Alicerces para que Vossas Excelncias possam enfrentar os desafios foram
lanados nos ltimos anos.
Embora ainda sejam pequenos em comparao com o Oramento cuja execuo
ajudaro a fiscalizar, os recursos financeiros alocados para o Tribunal foram
razoavelmente ampliados.
Graas a isso, foi possvel obter avanos significativos.
No campo da tecnologia da informao, o TCU passou a contar com uma
moderna rede de computadores. Novos sistemas eletrnicos foram desenvolvidos
para o controle externo. Cada Analista desta Casa passou a dispor de um
microcomputador para trabalhar. A integrao com os sistemas eletrnicos do Governo
Federal foi iniciada. Muitos procedimentos de controle, particularmente na rea de
fiscalizao de despesas de pessoal, foram automatizados.
O planejamento estratgico foi definitivamente consolidado, o que garantir
continuidade administrativa e racionalidade na gesto de recursos.
1

339
O intercmbio com organizaes fiscalizadoras de outros pases foi mantido,

e permitiu prosseguir com a aquisio de novas tecnologias de controle iniciada em
gestes anteriores.
A Secretaria Geral de Controle Externo foi remodelada, com base nas principais
tendncias exibidas pelo controle externo nos pases mais avanados do mundo.
As Secretarias de Controle Externo foram especializadas em funes de governo
e passaram a avaliar resultados globais da ao do poder pblico.
Foram criadas Secretarias de Fiscalizao, voltadas para exame de matrias
especficas, como obras pblicas, desestatizao, despesas de pessoal e avaliao
de programas de governo. Isso trouxe incremento da quantidade e da qualidade dos
trabalhos nessas reas.
Benefcios notveis para sociedade brasileira decorreram da nova forma de
ao do Tribunal: reduo de tarifas de servios pblicos concedidos, correo de
preos mnimos de venda de empresas estatais, melhoria da qualidade de servios
pblicos prestados comunidade, aumento da quantidade de cidados atendidos
pelos programas governamentais, reduo de irregularidades em empreendimentos.
A renovao dos quadros tcnicos foi expressiva. Foram nomeados diversos
novos Analistas de Controle Externo, selecionados em duros concursos pblicos e
submetidos a rigorosos programas de formao.
Numa poca em que o conhecimento a essncia de qualquer trabalho, os
primeiros cursos de especializao comearam a ser oferecidos a nossos servidores,
e o primeiro curso de ps-graduao em controle externo - o nico de uma categoria
de funcionrios pblicos no Brasil reconhecido pelo Ministrio da Educao - comeou
a ser ministrado pelo nosso Instituto Serzedello Corra.
O plano de carreira dos servidores do TCU, objeto de anos de esforos de
sucessivas administraes, foi finalmente aprovado pelo Congresso Nacional, e
garantiu a tranqilidade necessria ao desempenho dos trabalhos de controle.
O relacionamento com o Congresso Nacional, em especial no tocante
fiscalizao de obras, foi substancialmente incrementado, e todas as solicitaes das
Casas Legislativas foram atendidas no mais curto espao de tempo possvel.
Graas a todos esses avanos, foi possvel construir uma base slida para o
futuro.
Agradeo a gentil lembrana que Vossa Excelncia, Ministro Valmir Campelo,
fez da contribuio que procurei prestar a esta Casa. Reconheo, contudo, que limiteime a estender as mos, e elas me foram tomadas por aqueles que comigo desejaram
caminhar.
Foram tomadas pelos Membros deste Plenrio, que jamais negaram apoio a
qualquer iniciativa voltada ao aperfeioamento do Tribunal, que comigo
compartilharam sua sabedoria ao definir rumos para esta Casa, que tanta gentileza e
compreenso exibiram ao relevar minhas falhas.
Foram tomadas pelos Membros do Ministrio Pblico junto ao TCU, que
colaboraram permanentemente para que os trabalhos desta Corte flussem de maneira
rpida e segura.
340
E me foram tomadas as mos, Senhores Ministros Valmir Campelo e Adylson

Motta, pelos servidores desta Casa, que se dedicaram, de maneira notvel, tarefa de
aprimorar o Tribunal, para que ele possa contribuir para aperfeioar a Administrao
Pblica e para melhorar as condies de vida de nosso povo.
No plano pessoal, tive o estmulo sempre presente de minha famlia, em particular
de minha esposa, companheira a quem jamais terei como retribuir o carinho.
Desejo sucesso a Vossas Excelncias, Senhores Ministros Valmir Campelo e
Adylson Motta, que hoje chegam Administrao do Tribunal. Pela firmeza de carter
e pela competncia de ambos, tenho certeza de que conduziro esta Casa a patamares
de qualidade mais elevados, que minhas limitaes no me permitiram atingir.
Despeo-me da Presidncia, contudo, com a conscincia de que a exerci com
um corao repleto de boas intenes.
Um corao que parte pleno daquela que Kant dizia ser uma das duas nicas
coisas verdadeiramente belas no universo: o sentimento do dever cumprido.
A todos os que para isso contriburam, meu reconhecimento e minha gratido.
Muito obrigado.
341
O TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO E A DEFESA DO

PATRIMNIO PBLICO E SOCIAL1
Ministro-Presidente Humberto Guimares Souto
Antes de expor o papel desempenhado pelo Tribunal de Contas da Unio na
defesa do patrimnio pblico e social, gostaria de fazer algumas consideraes
conceituais e histricas a respeito do controle da Administrao Pblica, a fim de que
a atuao da Corte de Contas possa ser compreendida adequadamente.
Em primeiro lugar, preciso definir o significado do termo controle, palavra
originada da expresso do latim fiscal medieval contra rotulum, que gerou o termo
francs contre-rle e que indicava, originalmente, o exemplar dos catlogos de
contribuintes, dos censos ou dos foros anuais utilizado como base para verificar a
exatido da atuao dos funcionrios do Estado.
Para Hely Lopes Meirelles, no tocante Administrao Pblica, controle a
faculdade de vigilncia, orientao e correo que um Poder, rgo ou autoridade
exerce sobre a conduta funcional de outro.
Diversos so os critrios de classificao do controle. Trs deles, sugeridos
por Eduardo Gualazzi em dissertao sobre tribunais de contas, me parecem mais
importantes: quanto natureza do agente controlador, quanto localizao do agente
controlador e quanto ao momento de exerccio.
Assim, ele pode ser administrativo, judicial ou parlamentar, de acordo com a
natureza de seu sujeito ativo.
Quando o agente controlador est inserido na estrutura administrativa do
rgo ou Poder fiscalizado, o controle interno. E externo quando est fora dessa
estrutura.
Prvio controle exercido antes da prtica do ato administrativo ou incio da
atividade. Concomitante, o exercido simultaneamente com o desenrolar do ato ou
atividade. Posterior, o realizado depois de esgotada a ao administrativa.
Vejamos as peculiaridades do controle parlamentar.
Ele exercido pelo Poder Legislativo sobre atos dos demais Poderes. um
controle externo, dividido em dois grandes ramos. Um o poltico, exercido pelo
Congresso Nacional, com exclusividade, e que visa a garantir interesses superiores
do Estado e da comunidade. Outro o tcnico, exercido com apoio de um rgo
especializado.
Os parlamentos modernos originaram-se da necessidade de fiscalizar as
finanas estatais, o que motivou os bares ingleses a imporem a Joo Sem Terra a
1
342
Palestra proferida no seminrio A Defesa do Patrimnio Pblico e Social e a Lei de Improbidade

Administrativa, promovido pela 5 Cmara de Coordenao e Reviso do Ministrio Pblico
Federal, em 13/12/2002.
Magna Carta, documento onde se encontravam as primeiras normas disciplinares da

atuao financeira do poder pblico.
Embora em todos os antigos imprios, em particular na Grcia e em Roma,
existissem funcionrios pblicos incumbidos de acompanhar os atos dos
responsveis pela gesto financeira, os sistemas estruturados de controle somente
comearam a surgir com o incio da organizao dos Estados modernos.
A razo de tal fenmeno foi o surgimento de instituies encarregadas de
receber tributos e de efetuar despesas com a organizao de servios pblicos e com
o atendimento ao cidado, que demandavam fiscalizao de suas atividades.
Assim, a Declarao de Direitos do Homem e do Cidado j estipulava, em seu
art. 15, que A sociedade tem o direito de pedir conta a todo agente pblico de sua
administrao.
Nada mais legtimo, pois, que os parlamentos, titulares da representao
popular, passassem a ter como principal foco de sua atuao a fiscalizao dos
gastos estatais.
Contudo, a crescente complexidade dos sistemas de administrao pblica
trouxe consigo a necessidade de conhecimento tcnico especializado para fiscalizar
as finanas do Estado.
Foram criados, pois, por todo o mundo, rgos especializados, incumbidos de
prestar ao Parlamento o apoio tcnico por eles demandado. Nesse processo, merecem
destaque a implantao da Alta Cmara Prussiana de Contas, feita por Frederico
Guilherme I em 1714, a criao da Corte de Contas francesa, feita por Napoleo em
1807, a instituio do Tribunal do Tesouro Pblico portugus em 1832 e a implantao
da Corte de Contas italiana em 1864.
Em linhas gerais, existem no mundo dois modelos de estruturao desse rgo
especializado.
O primeiro, tpico dos pases anglo-saxes, o de Auditoria Geral ou
Controladoria. um rgo subordinado ao Parlamento, sem poder sancionador, com
foco de atuao na avaliao de desempenho, sem poder decisrio e que submete
seus trabalhos deliberao das Casas Legislativas.
O segundo modelo o de Tribunal de Contas, utilizado em praticamente toda
a Europa ocidental. Foi adotado tambm pela Comunidade Econmica Europia para
controlar suas finanas.
Nesse caso, o rgo de controle autnomo, vinculado ao Poder Legislativo,
e realiza tanto avaliao de legalidade quanto de desempenho. Ele pode decidir sobre
o resultado de seus trabalhos de fiscalizao, julgar atos praticados pelos
responsveis sujeitos a sua jurisdio e aplicar sanes.
No Brasil, esse papel cabe ao Tribunal de Contas da Unio, incumbido da
fiscalizao financeira, oramentria, contbil, operacional e patrimonial.
O TCU fiscaliza a totalidade das atividades administrativas desenvolvidas
pelo poder pblico. Ele verifica a contabilidade de receitas e despesas, a execuo
oramentria, os resultados operacionais e as variaes patrimoniais do Estado, sob
343
os aspectos de legalidade, compatibilidade com o interesse pblico, eficincia e

economicidade.
Fruto de longo processo de discusso, iniciado nos primrdios do Imprio,
quando Manuel Alves Branco apresentou ao Senado, em 1831, o projeto de criao
de uma Corte para julgar os responsveis pelas despesas pblicas, o Tribunal surgiu
em 1890, sob inspirao de Ruy Barbosa e Innocncio Serzedello Corra, que basearam
sua proposta de estruturao do rgo no projeto de Alves Branco. Foi instalado no
ano seguinte, e alado a nvel constitucional na Carta de 1891.
Com algumas poucas alteraes em seu modo de funcionamento, o TCU, at
1967, efetuava apenas controle prvio e posterior das despesas pblicas,
exclusivamente sob o aspecto da legalidade. Valia-se, para tanto, dos instrumentos
do registro prvio de despesas e da prestao de contas.
A Constituio de 1967 extinguiu o registro prvio. Entretanto, conferiu ao
Tribunal a faculdade de realizar inspees e auditorias, que garantiam exerccio das
fiscalizaes prvia, concomitante e posterior.
A Carta de 1988 ampliou as atribuies do TCU, que passou a ter competncia
para avaliar no s legalidade de despesas, mas igualmente aspectos operacionais e
patrimoniais, sob as ticas tambm da legitimidade e da economicidade.
Hoje, atribuies, estrutura e procedimentos do Tribunal so disciplinados
pela atual Lei Orgnica, a Lei n 8.443/92, enquanto o art. 71 da Constituio Federal
arrola suas competncias, entre as quais se destacam o parecer prvio sobre as
contas do Presidente da Repblica, o julgamento das contas de administradores
pblicos e de responsveis por prejuzos ao Errio, a apreciao da legalidade de
admisses de pessoal e de concesses de penses, reformas e aposentadorias e a
realizao de inspees e auditorias nas unidades administrativas dos trs Poderes
da Unio.
O Tribunal compe-se de 9 (nove) Ministros, 6 (seis) indicados pelo Congresso
Nacional, 1 (um) de livre escolha do Presidente da Repblica, 1 (um) oriundo do
Ministrio Pblico junto ao TCU e 1 (um) escolhido entre Auditores do TCU. Os
Ministros esto equiparados aos magistrados do poder Judicirio, pois possuem as
mesmas garantias, prerrogativas, impedimentos e vantagens dos Ministros do Superior
Tribunal de Justia.
Tambm Integram a Corte 3 (trs) Auditores, nomeados entre candidatos
aprovados em concurso pblico de provas e ttulos especfico para o cargo. Eles
possuem as mesmas garantias e impedimentos dos magistrados dos Tribunais
Regionais Federais, e sua funo substituir os titulares em seus afastamentos e
impedimentos e em casos de vacncia. Na prtica, funcionam como Ministros de
fato, pois participam da distribuio regular de processos, comandam a instruo
dos feitos a eles confiados e participam de todas as discusses nos Colegiados
deliberativos, exatamente como os titulares.
Atua junto ao TCU um Ministrio Pblico especializado, autnomo - conforme
j definiu o Supremo Tribunal Federal - composto de 7 (sete) membros, nomeados
pelo Presidente da Repblica aps aprovao em concurso pblico especfico de
344
provas e ttulos, com as mesmas prerrogativas dos integrantes do Ministrio Pblico

da Unio. Alm de atuar com fiscal da lei, o Ministrio Pblico junto ao TCU defende
os interesses do Errio, manifesta-se sobre a maioria dos processos a serem apreciados
pelo Tribunal e interpe os recursos previstos em lei.
Administrativamente, conta o Tribunal com quadro prprio de pessoal,
composto de 2.120 (dois mil, cento e vinte) servidores, todos recrutados mediante
concurso pblico, dos quais 1.085 (mil e oitenta e cinco) so Analistas de Controle
Externo e 163 (cento e sessenta e trs) so Tcnicos de Controle Externo.
As decises da Corte so tomadas pelo Plenrio, instncia deliberativa mxima,
ou por uma das 2 (duas) Cmaras em que se dividem os Ministros. Alm disso,
possvel a Ministro ou a Auditor tomar algumas decises monocrticas, como
determinar citao ou audincia de responsveis e realizao de diligncias ou
inspees.
O Tribunal de Contas foi concebido por Ruy Barbosa como corpo de
magistratura intermediria administrao e legislatura, que, colocado em posio
autnoma, com atribuies de reviso e julgamento, cercado de garantias contra
quaisquer ameaas, possa exercer suas funes vitais no organismo constitucional,
atuando como mediador independente entre o Poder que autoriza periodicamente a
despesa e o Poder que quotidianamente a executa.
luz da Constituio de 1988, a doutrina com destaque para Cretella Jnior,
Hely Lopes Meirelles, Seabra Fagundes e Themstocles Cavalcanti - e a jurisprudncia
dos tribunais superiores, inclusive do prprio Supremo Tribunal Federal, tm
reconhecido o TCU como uma Corte administrativa, autnoma, vinculada ao Poder
Legislativo, com competncia para julgar contas dos administradores e responsveis
por bens e valores pblicos e dotada de jurisdio prpria, peculiar e especfica.
Embora haja uma corrente que, inspirada na competncia judicante delineada
no inciso II do art. 71 da Constituio Federal, que diz que o TCU julga contas, e na
Lei n 10.028/2000, que, ao dispor sobre crimes contra a gesto fiscal responsvel, d
ao Tribunal a atribuio de processar e julgar os responsveis, a maior parte dos
doutrinadores novamente com destaque para os autores que mencionei h pouco
- defende que as deliberaes das Cortes de Contas consistem em juzos acerca da
exatido de contas e de atos submetidos a seu exame. Elas fazem coisa julgada
administrativa, o que impede sua reviso e as torna de cumprimento obrigatrio
nessa esfera, e no podem ser questionadas seno por mandado de segurana junto
ao Supremo Tribunal Federal, que detm competncia originria para tanto, nos termos
do art. 102, inciso I, alnea d, da Constituio Federal.
Alm disso, a jurisprudncia do STF e a doutrina, ao reconhecerem o TCU
como juiz natural das matrias inseridas em sua competncia, tm entendido que as
deliberaes da Corte de Contas so questes prejudiciais cognio do Judicirio,
que somente pode apreciar erros de procedimento, sem possibilidade de manifestao
sobre eventual error in judicando.
O TCU, no exerccio de sua competncia, pode apreciar a constitucionalidade
de atos normativos de matrias inseridas em suas atribuies. Tal possibilidade,
345
reconhecida pela Smula n 347 do Supremo Tribunal Federal, no diz respeito

declarao de inconstitucionalidade dos atos, privativa do STF nos termos da
Constituio Federal, mas apenas negativa de aplicao dos dispositivos
impugnados.
Por fim, as decises que imputam dbito ou aplicam multa tm fora de ttulo
executivo e tornam a dvida lquida e certa. Cumpre Advocacia Geral da Unio ou
aos procuradores das entidades da administrao indireta promover sua cobrana
judicial.
A partir de uma classificao bsica sugerida por Maria Slvia Zanella di Pietro,
as funes bsicas do Tribunal de Contas da Unio podem ser classificadas em 8
(oito) categorias: fiscalizadora, consultiva, informativa, judicante, sancionadora,
corretiva, normativa e de ouvidoria.
Vejamos o que caracteriza cada uma delas e quais so as principais atividades
desenvolvidas dentro de cada uma.
A funo fiscalizadora consiste em realizar auditorias e inspees em unidades
de todos os rgos e entidades da Administrao direta e indireta dos trs Poderes
da Unio. As atividades de maior destaque dentro dessa funo so o exame das
licitaes e contratos, o acompanhamento da regulao de servios pblicos
concedidos, o exame da legalidade de atos de admisso de pessoal e de aposentadoria,
reforma e penso, a fiscalizao da aplicao de transferncias voluntrias de recursos
federais a Estados e Municpios, principalmente mediante convnios, e a fiscalizao
do cumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal, em particular no tocante a
despesas com pessoal, endividamento pblico e evoluo das receitas.
A funo consultiva consiste, basicamente, em emitir pareceres prvios sobre
as contas do Presidente da Repblica, dos Chefes dos Poderes Legislativo e Judicirio
e do Ministrio Pblico, a fim de subsidiar seu julgamento pelo Congresso Nacional,
e na resposta a consultas feitas por determinadas autoridades sobre dvidas
referentes a assuntos de competncia do Tribunal.
A funo informativa configura-se em trs atividades principais: o envio ao
Congresso Nacional de informaes sobre fiscalizaes realizadas, a expedio dos
alertas previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal e a manuteno de pgina na
Internet com dados sobre contas pblicas das esferas de governo federal, estadual e
municipal.
A funo judicante, que considero a mais importante de todas, por diferenciar
o Tribunal de Contas das Controladorias e por viabilizar a imposio de sanes aos
autores de irregularidades, consiste em julgar contas de administradores pblicos e
de responsveis por prejuzos ao Errio e em processar e julgar infraes Lei de
Responsabilidade Fiscal.
A funo sancionadora, crucial para inibio da ocorrncia de irregularidades
e para ressarcimento de prejuzos causados ao Errio, configura-se nas seguintes
penalidades: condenao a recolhimento de dbito; aplicao de multa proporcional
a dbito imputado; aplicao de multa por ato irregular de gesto, por descumprimento
de determinao do Tribunal ou por obstruo a auditoria ou inspeo; aplicao de
346
multa por infrao Lei de Responsabilidade Fiscal; afastamento do cargo de dirigente

responsvel por obstruo a auditoria; decretao de indisponibilidade de bens;
declarao de inabilitao para exerccio de funes de confiana por 5 (cinco) a 8
(oito) anos; declarao de inidoneidade para participar de licitao por at 5 (cinco)
anos e determinao Advocacia Geral da Unio de providncias para arresto de
bens de responsvel julgado em dbito.
A imposio das sanes mencionadas no exclui aplicao de outras pelas
instncias competentes, como a cvel, a eleitoral ou a penal. Assim, por exemplo, a
legislao eleitoral prev inelegibilidade por 5 (cinco) anos de responsveis por
contas julgadas irregulares.
A funo corretiva caracteriza-se por dois procedimentos: fixar prazo para
adoo de providncias para cumprimento da lei e sustar ato impugnado, quando
no forem adotadas providncias determinadas.
Se, contudo, a impugnao for de um contrato, a matria deve ser remetida
deliberao do Congresso Nacional, e somente na ausncia de manifestao do
Parlamento pelo prazo de 90 (noventa) dias o Tribunal pode decidir a respeito.
A funo normativa decorre do poder regulamentar conferido pela Lei Orgnica,
que faculta expedio de instrues e atos normativos, de cumprimento obrigatrio,
sobre matria de competncia do Tribunal e sobre organizao de processos que lhe
devam ser submetidos. Diz respeito, tambm, fixao dos coeficientes do Fundo de
Participao dos Estados e do Fundo de Participao dos Municpios, que ocorre
por deciso normativa.
Por fim, a funo de ouvidoria consiste, fundamentalmente, no recebimento
de denncia apresentada pelo controle interno, por cidado, partido poltico,
associao ou sindicato, cuja apurao feita em carter sigiloso para proteger o
denunciante e, eventualmente, a honra e a imagem de outros envolvidos.
Para desempenhar suas atribuies, o Tribunal emprega 3 (trs) procedimentos
bsicos: tomadas e prestaes de contas, tomadas de contas especiais e auditorias e
inspees.
Tomadas e prestaes de contas so conjuntos de documentos contbeis e
outros demonstrativos alusivos atuao de rgos e entidades da Administrao
Pblica enviados periodicamente ao TCU. So analisadas sob os aspectos de
legalidade, legitimidade e economicidade e julgadas regulares, regulares com ressalvas,
irregulares ou iliquidveis. Durante todo o processo, conferido amplo direito de
defesa aos responsveis, sempre ouvidos previamente ou citados.
Tomadas de contas especiais so procedimentos adotados diante de omisso
no dever de prestar contas, de falta de comprovao de aplicao de recursos
repassados pela Unio, de ocorrncia de desfalques ou desvios ou de prtica de ato
ilegal, ilegtimo ou antieconmico de que resulte prejuzo ao Errio. So instauradas
pelo prprio Tribunal, quando a irregularidade detectada em inspeo ou auditoria,
ou pela autoridade administrativa competente. Destinam-se a apurar fatos, quantificar
danos e identificar responsveis, que so citados para apresentar alegaes de defesa
ou recolher dbitos apurados.
347
Por fim, as auditorias e inspees so realizadas em unidades de rgos e

entidades da Administrao direta e indireta dos trs Poderes da Unio, de forma
rotineira ou em carter especfico e eventual. So levadas a cabo de acordo com
sistemticas definidas em manuais internos do Tribunal, constantemente atualizados.
Uma vez descrito o balizamento jurdico e tcnico da atuao do TCU,
examinemos as principais tendncias do controle em todo o mundo, para identificarmos
como o Tribunal se encaixa no panorama global, e as mudanas mais significativas
ocorridas na forma de atuao da Administrao Pblica, para avaliarmos os impactos
que tm sobre o funcionamento dos rgos de controle.
Em primeiro lugar, todas as entidades fiscalizadoras realizam monitoramento
sistemtico do cumprimento de suas deliberaes, por meio, principalmente, da
realizao de auditorias. Essa atividade, realizada de forma autnoma ou em conjunto
com o Parlamento, aumenta a presso para implementao das orientaes do rgo
de controle e possibilita avaliar a eficcia de tais orientaes, particularmente no
caso de auditorias de desempenho, hiptese em que as recomendaes no tm
carter cogente.
Outra tendncia a importncia crescente das auditorias operacionais e das
avaliaes de programas, que, ao contriburem para melhoria de desempenho dos
entes pblicos e para aproveitamento mais racional dos recursos, permitem resgatar
o papel do controle como uma das funes da Administrao e atendem ao anseio
social por funcionamento mais eficiente do poder pblico.
Essas atividades, chamadas genericamente de auditorias de desempenho, vm
tendo papel cada vez mais importante. Nas entidades de controle que realizam esse
tipo de auditoria h mais tempo, como as dos Estados Unidos, Reino Unido e Canad,
ela j a atividade de maior destaque dentro da instituio e chega a ocupar 85% da
fora de trabalho.
Uma terceira constatao foi a forte publicidade dos resultados das aes de
fiscalizao, considerada estratgica pelas rgos de outros pases para estimular o
controle social e para aumentar a efetividade das deliberaes.
O principal instrumento de divulgao um relatrio anual, produzido pela
entidade fiscalizadora, com as principais informaes sobre os trabalhos
desenvolvidos no perodo, com nfase no retorno por eles proporcionado,
quantificado em termos de custo-benefcio.
A quarta constatao foi a de que os sistemas de controle procuram, cada vez
mais, atuar de forma preventiva, por meio da realizao sistemtica de fiscalizaes.
Tal peculiaridade decorre da simples constatao de que a preveno de erros
muito mais efetiva para evitar prejuzos para o errio do que a tentativa de corrigir as
irregularidades depois de sua ocorrncia.
Por ltimo, as entidades fiscalizadoras, de maneira geral, procuram divulgar as
boas prticas administrativas. O objetivo obter um efeito multiplicador, que irradie
para outros rgos e entidades. Com isso, enfatizado o carter didtico da ao
fiscalizadora, diminuda resistncia de auditados, na medida em que as boas prticas
348
acabam por merecer destaque semelhante ao das irregularidades, e ampliada a

colaborao do rgo de controle para aperfeioamento da gesto pblica.
No tocante s mudanas no paradigma da ao estatal, segundo aspecto que
pretendia examinar, constata-se a existncia de duas vertentes.
A primeira a da reorganizao do modo de funcionamento da mquina
governamental, voltado, agora, para a obteno de resultados. A segunda a da
reduo do tamanho do Estado, que implica maior presena da sociedade em
atividades at ento exercidas pelo aparelho estatal.
Podemos identificar algumas caractersticas na vertente da reorganizao do
modo de funcionamento.
Uma delas seria a mudana no paradigma de accountability. Essa palavra,
que ainda no tem traduo para o portugus, diz respeito responsabilidade dos
governantes pelos seus atos, transparncia das aes do poder pblico e
capacidade do governo de responder aos anseios do corpo social.
Na perspectiva do controle externo, esse conceito deve ser direcionado para
a determinao do aspecto a ser cobrado com mais nfase dos administradores:
legalidade, economicidade, eficincia ou eficcia.
A crise fiscal do final do sculo XX deslocou o foco da discusso a respeito
de gesto governamental para a questo do desempenho, em detrimento da nfase
no controle de processos e tarefas e da observncia de regulamentos.
Observa-se, portanto, a necessidade de o controle evoluir de uma fiscalizao
do rito burocrtico, do cumprimento do regulamento, da observncia das formalidades,
para uma fiscalizao voltada para cumprimento dos objetivos governamentais,
concretizao das metas e obteno dos resultados pretendidos pela ao pblica.
No antigo paradigma, o objetivo nico era garantir a probidade dos agentes
pblicos; no novo, sem se descuidar da legalidade fao questo de destacar isso adiciona-se a preocupao com a eficincia, a eficcia e a efetividade.
Enfim, o bom administrador no pode ser mais aquele que simplesmente cumpre
o manual, mas sim aquele que atinge os objetivos da ao pblica com eficincia, que
o art. 37 da Constituio Federal consagra como um dos princpios fundamentais da
Administrao.
Tambm caracterstica da reorganizao do modo de funcionamento da
mquina estatal a utilizao generalizada da tecnologia da informao, que abrange
captao, armazenamento, tratamento e disseminao da informao e que est
intimamente relacionada ao processo de reforma de Estado. Foi seu uso intensivo
que tornou possveis as mudanas.
Na esteira de seu j elevado nvel de informatizao, o Governo Federal tem
implementado importantes modificaes no tratamento das informaes pblicas,
por meio de redes de microcomputadores, na chamada Rede do Governo.
Esse cenrio de crescente insero de dados governamentais numa rede de
informaes tem profundas conseqncias sobre a forma como o TCU exerce suas
competncias. As mudanas nos possibilitam automatizar procedimentos rotineiros,
utilizar modelos de avaliao de risco para alocao mais racional de recursos nas
349
fiscalizaes, a partir do acesso e da anlise de grandes bases de dados, e cruzar

dados de bases diferentes.
Para deixar claro o potencial oferecido pela tecnologia da informao, posso
dar exemplos de suas possibilidades de utilizao:
- integrao do Siafi com os sistemas de pessoal, de oramento, de informaes
organizacionais e de servios gerais;
- acesso ao sistema de custos de obras da Caixa Econmica Federal para
subsdio fiscalizao de obras;
- seleo amostral de aes de controle a partir dos vrios sistemas gerenciais
referentes s compras e licitaes feitas pelo governo federal, como o Sirep (Sistema
de Registro de Preos e Contratos), o Sicam (Sistema de Catlogo de Materiais e
Servios), o Sistema de Cadastro de Fornecedores, o Sidec (Sistema de Divulgao
Eletrnica de Compras e Contrataes) e o Compras-Net.
As modificaes introduzidas no processo oramentrio fazem parte do
processo de reforma do Estado e produziro alteraes na sistemtica de atuao do
controle externo.
O governo federal tem procurado fazer um reordenamento de sua atuao sob
a forma de programas, onde so agregados projetos, atividades e demais aes. Com
isso, permite-se a integrao dos instrumentos oramentrios e de planejamento,
como o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Oramentrias e a Lei Oramentria
Anual.
Nessa nova sistemtica, os programas esto relacionados a determinadas
metas e custos, que constaro dos oramentos subseqentes. A viso voltada para
resultados pressupe a adoo de um modelo que implica designao de tcnicos
para atuar como gerentes de programas e responder pelo cumprimento das respectivas
metas.
Para o controle externo, essa mudana traz implicaes.
O controle baseado na prestao de contas no se presta anlise de
programas, pois um instrumento voltado para a legalidade e conformidade de
processos de trabalho ou dos atos administrativos. A abordagem feita pela avaliao
dos programas tem a vantagem de favorecer o controle sobre os resultados em suas
diferentes dimenses (eficcia, eficincia, efetividade, qualidade e custos), e permite
avaliao da gesto em nvel governamental.
As mltiplas atividades dos rgos pblicos trazem uma grande complexidade
para a avaliao de sua gesto. Some-se a isto o fato de que diferentes rgos podem
estar envolvidos em um mesmo programa, o que constitui um obstculo para a
avaliao de resultados produzidos por determinado rgo.
As mudanas por que tem passado o sistema de controle interno tambm so
fatores de impacto na atuao do Tribunal de Contas da Unio.
O modelo de organizao do sistema de controle interno passou a levar em
conta os produtos e as funes governamentais. Uma das mudanas mais
significativas foi a implementao da atividade de avaliao de programas de governo
pela Secretaria Federal de Controle Interno.
350
Foi identificada a necessidade de maior interao com o controle interno, para

evitar duplicidade de aes e desperdcio de recursos humanos e materiais. Nesse
aspecto, a elaborao de um planejamento integrado, por meio de reunies peridicas,
palestras e encontros tcnicos entre os dois rgos, seria extremamente vantajosa.
Um maior intercmbio tcnico com o controle interno tambm se mostra
necessrio, atravs de cursos de capacitao, elaborao conjunta de manuais e
disseminao dos trabalhos e achados de auditoria mais expressivos.
Alm da reorganizao de seu modo de funcionamento, a reforma do Estado
passa ainda, pela reduo de seu tamanho. Esse processo pode se dar de trs formas:
descentralizao interna, descentralizao externa e descentralizao entre esferas
de governo, com fortalecimento do poder local.
A primeira se caracteriza por ocorrer dentro da estrutura governamental, de
cima para baixo, com delegao de competncias e responsabilidades. O contrato de
gesto um instrumento utilizado para este tipo de descentralizao.
A descentralizao externa se realiza para fora da estrutura governamental,
para a sociedade civil organizada, como empresas privadas e entidades sem fins
lucrativos. Esse movimento realizado por intermdio de parcerias, terceirizao e
privatizao.
Finalmente, o terceiro enfoque objetiva a transferncia de competncias para
os governos locais, a partir do pressuposto de que estes, por estarem mais perto da
populao, tm melhores condies para executar as polticas pblicas. As atuais
polticas de sade e educao so exemplos dessa terceira modalidade.
Assim, o Estado passa de executor a regulador e indutor de atividades, com o
objetivo de melhorar a qualidade do gasto pblico e aumentar a flexibilidade e agilidade
administrativas.
Um problema relacionado descentralizao de atribuies para os estados e
municpios a ausncia de sinergia entre os rgos das diferentes esferas de controle.
fundamental, para o equacionamento dessa questo, o estreitamento da cooperao,
com permanente troca de informaes e planejamento conjunto de aes.
Ainda na questo da descentralizao, consenso o crescimento da
importncia do controle social. O TCU tem procurado dar transparncia e publicidade
aos trabalhos de acompanhamento e avaliao de polticas pblicas. Para isso, gera
e dissemina informaes apropriadas ao efetivo controle da populao sobre as
aes do Estado.
O Tribunal tem tentado assumir uma postura pr-ativa, antecipando-se s
demandas que lhe possam ser colocadas, afastando-se de uma postura meramente
reativa e atuando de forma preventiva e orientadora.
Alm disso, dada sua tempestividade intrinsecamente maior, temos tentado
conferir maior importncia atividade de fiscalizao, em particular auditoria
operacional, sem, contudo, perder de vista a auditoria de regularidade ou olvidar o
julgamento de processos de tomada e de prestao de contas, instrumentos
indispensveis para exerccio do poder sancionador do Tribunal.
351
Outra caracterstica do novo paradigma de controle a superao da viso

pontual da atuao da administrao pblica, centrada na fiscalizao isolada de
rgos e entidades. No novo modelo, a esse foco devem ser acrescentados dois
outros: nas funes de governo e nos atos assemelhados de gesto. Assim, ser
possvel avaliar no s o funcionamento de um hospital ou de uma escola, mas
tambm a situao da sade ou da educao bsica como um todo, Ser possvel,
tambm, avaliar caractersticas do conjunto de obras pblicas, por exemplo, ou das
aquisies de bens e servios por toda a Administrao.
O novo paradigma contempla, por fim, a especializao de servidores e de
unidades tcnicas nas reas mais relevantes de atuao do Tribunal, a utilizao das
ferramentas da gesto pela qualidade total, em particular a anlise e melhoria de
processos de trabalho, o planejamento amplo e integrado de todas as aes de
controle, a busca de induo de melhoria da gesto pblica, o incentivo ao controle
social e a proximidade com o Congresso Nacional.
Para exercer seu papel adequadamente e contribuir para defesa do patrimnio
pblico, o TCU tem se preparado para atuar da melhor forma possvel em duas grandes
vertentes. A primeira delas do combate corrupo. A segunda, a da avaliao de
desempenho e do estmulo eliminao do desperdcio e da ineficincia.
Detenhamo-nos na primeira vertente. Se desejamos proteger o patrimnio
pblico, o combate corrupo deve ser prioritrio.
No um combate fcil. Em maior ou menor grau, a corrupo aflige todos os
pases, desenvolvidos ou no. No h, em todo o mundo, pas em que os agentes
pblicos recusem vantagens indevidas para facilitar atos de particulares lesivos ao
interesse coletivo. No h, em todo o mundo, nao onde os servidores do Estado
rechacem sistematicamente propostas de uso de bens que integram o patrimnio
pblico para beneficiar, de forma ilegtima, pessoas ou grupos de maior influncia
poltica ou econmica.
O risco de corrupo aumenta no ambiente institucional que h pouco descrevi,
marcado pela forte transferncia de encargos do setor estatal para o setor privado.
Quando o Estado passa a recrutar parcela significativa de seus agentes no setor
privado, quando grandes fraes do patrimnio pblico esto em mos de particulares,
quando regras de conduta dos servidores e procedimentos administrativos so
abrandados ou simplificados em nome do aumento de eficincia, est criado o clima
propcio para a expanso da corrupo.
Ao mesmo tempo, fica mais difcil enfrent-la. A ausncia de limites claros para
os servidores, o papel apenas regulador do Estado, a ampla zona de interpenetrao
de interesses estatais e privados, tudo isso torna cada vez mais complicada a
caracterizao dos atos de corrupo e deixa mais remota a possibilidade de punir os
responsveis.
No s. H que se ter em vista tambm a maior complexidade dos processos
administrativos modernos e sua rapidez crescente. A cada dia que passa, torna-se
mais difcil compreender todas as peculiaridades de certos atos administrativos,
particularmente daqueles altamente especializados, como, por exemplo, operaes
352
com ttulos pblicos em mercados financeiros altamente sofisticados, fixao de

tarifas de servios pblicos em ambientes no competitivos ou definio de padres
de qualidade de bens e servios a serem ofertados por particulares. Tudo isso abre
uma ampla gama de possibilidades para conluios de servidores pblicos e particulares
mal intencionados.
Essa crescente rapidez dos processos administrativos decorre do
desenvolvimento da tecnologia da informao e dos meios de comunicao.
Transaes so efetuadas dentro de sistemas eletrnicos em alta velocidade, o que
dificulta sua preveno e, em muitos casos, torna extremamente complicada at mesmo
sua deteco, dada a necessidade de conhecimentos tcnicos especficos.
Se j no bastassem tais dificuldades, h ainda o problema das restries
legais com que se defronta o Tribunal, que, muitas vezes, no v autorizado o acesso
a informaes vitais para suas investigaes, como, por exemplo, movimentaes
bancrias ou fiscais das pessoas fiscalizadas.
A disponibilidade de recursos financeiros e humanos em quantidade e com a
qualificao tcnica necessria outra restrio. Historicamente, o TCU representa
parcela quase insignificante do oramento pblico, que dificilmente passa de 0,04%
do total de recursos.
Outro entrave so as normas processuais que disciplinam a apurao de
responsabilidades. Enquanto as fraudes se tornam cada vez mais cleres, os processos
de apurao de responsabilidade ainda tendem a ser lentos e burocrticos, dada a
necessidade de garantir o contraditrio e a ampla defesa, caractersticas essenciais
do devido processo legal em qualquer regime democrtico, asseguradas pela prpria
Constituio e sem as quais as decises do rgo de controle seriam inevitavelmente
invalidadas pelo poder Judicirio.
Avanos tm sido obtidos nesse campo, particularmente na esfera do TCU,
onde conseguimos reduzir o prazo mdio para obteno de uma deciso definitiva em
um processo para apenas 18 meses. Pode ainda parecer um intervalo longo, mas,
como a experincia do Ministrio Pblico Federal deve comprovar, j um ganho
significativo do Tribunal de Contas em relao ao tempo mdio de julgamento
definitivo pelo poder Judicirio, onde a notria sobrecarga de processos dificulta o
aumento da celeridade.
Importante ressaltar que, se no fosse dado o direito de defesa no mbito do
Tribunal de Contas, todo o processo de imputao de responsabilidade teria que darse na esfera do poder Judicirio. A demora que hoje se alega existir no TCU seria,
nesse caso, apenas transferida para outro poder, onde, provavelmente, seria acentuada
ainda mais, e tenderia a deixar os feitos sem soluo, dadas a sobrecarga de processo
a que h pouco me referi e a ausncia de formao tcnica especfica dos magistrados
em fiscalizao de finanas pblicas.
Contudo, embora o TCU tenha evoludo muito, a necessidade de observar
formalidades legais e de promover imputaes de responsabilidade com absoluta
segurana demanda prazos mais longos, o que, muitas vezes, termina por facilitar a
evaso dos responsveis e dificultar a obteno do ressarcimento de prejuzos.
353
No so essas as nicas condies que podem estimular a corrupo. H

outras. Talvez a maior delas seja a ausncia de um controle social, feito pelo cidado
comum.
Parte da inrcia vem da falta de conscincia do papel fundamental do indivduo
na fiscalizao da conduta dos agentes pblicos, fruto da preparao inadequada
para exerccio da cidadania.
Contudo, ainda que essa conscincia do dever de fiscalizar o Estado fosse
arraigada, existiria ainda o problema da dificuldade de acesso a dados relativos a
finanas pblicas. E mesmo que esse acesso fosse franqueado, restaria a questo do
despreparo para lidar com informaes disponveis apenas em linguagem tcnica, de
difcil compreenso para o homem comum.
Todos os desafios que descrevi levam concluso de que o combate
corrupo deve ser feito em duas vertentes. A primeira delas essencialmente tcnica,
e requer quatro medidas fundamentais.
Em primeiro lugar, deve-se incrementar o apoio ao rgo de controle externo,
mediante aumento das dotaes de recursos oramentrios a elas alocados e
ampliao e aperfeioamento contnuo de seu corpo tcnico.
Em segundo lugar, devem ser feitos esforos para formao do que gosto de
chamar de rede pblica de controle, uma srie de mecanismos de estmulo cooperao
e troca de informaes entre os entes que fiscalizam o Estado, como o TCU, o
Ministrio Pblico, a Corregedoria Geral da Unio, a Secretaria Federal de Controle
Interno, a Secretaria da Receita Federal, o Banco Central e a Polcia Federal.
Hoje, a ao desses entes no coordenada. Assim, muitas vezes as aes de
fiscalizao ou so duplicadas, o que acarreta desperdcio de recursos, ou so apenas
parciais, feitas sob um nico enfoque ou sobre somente uma frao dos atos das
pessoas investigadas, o que aumenta a possibilidade de evaso de responsveis por
prejuzos ao Errio. Tais males desapareceriam se houvesse a coordenao que
proponho, sob a forma da rede pblica de controle.
A terceira medida seria o mapeamento de reas de risco na administrao
pblica, aquelas em que h maior possibilidade de ocorrncia de prejuzos ao Errio
ou populao, quer pela complexidade dos assuntos tratados, quer pela materialidade
dos valores envolvidos, quer ainda pela relevncia social do setor. Isso permitiria
maior concentrao de aes de fiscalizao nessas reas e aumentaria a eficincia
dessas aes.
A quarta e ltima providncia de cunho tcnico seria a simplificao, na medida
do possvel e sem ferir direitos e garantias individuais, da legislao processual que
regula a atuao do TCU, de forma a acelerar a apurao de irregularidades e a
responsabilizao dos respectivos autores. O aumento de tempestividade decorrente
dessa simplificao inevitavelmente traria a ampliao da efetividade das decises
dos entes fiscalizadores.
H pouco, disse que o combate corrupo tem duas vertentes, a primeira
delas tcnica. A segunda a do estmulo ao controle social. Ainda que os resultados
das aes nesse campo possam ser mais demorados, tendem a ser mais efetivos.
354
Duas devem ser as linhas de atuao: a da transparncia e a da publicidade.

Defino transparncia como a facilitao do acesso do cidado a informaes
sobre finanas pblicas. Nesse sentido, o TCU tem buscado no apenas assegurar
que os rgos e entidades da administrao pblica divulguem os nmeros relativos
a sua atuao, mas tambm fazer ele prprio essa divulgao de dados sobre a ao
governamental, mediante publicaes especficas ou mediante sua pgina na Internet.
E no basta apenas estampar nmeros: preciso antes trabalh-los, simplific-los,
coloc-los em uma linguagem que o cidado comum possa compreender.
J publicidade o ato de levar ao conhecimento da comunidade os resultados
das aes de controle, tambm em linguagem acessvel. Alm de ser uma forma de
prestar contas ao cidado da utilizao que se fez dos recursos confiados ao rgo
de fiscalizao, tambm um meio de estimul-lo a cobrar do poder pblico a
implementao das decises resultantes das fiscalizaes, cuja efetividade tenderia
a aumentar em razo do clamor popular.
As medidas que descrevi representariam grande avano no combate
corrupo. No entanto, essa no deve ser a nica preocupao. Seria preciso agir
tambm para melhoria do desempenho dos entes estatais, mediante reduo do
desperdcio e aumento da eficincia.
Tenho para mim que esse talvez seja, hoje, o campo de atuao mais importante
de uma organizao de controle contribuir para a defesa do patrimnio pblico e
social.
No h dvida de que, salvo poucas excees que difundem uma imagem
incorreta, a quase totalidade dos administradores pblicos atua estritamente dentro
da lei e com observncia de padres ticos.
Entretanto, as dificuldades materiais com que so confrontados esses gestores
so geralmente grandes. H limitaes oramentrias, escassez de recursos humanos
qualificados e, acima de tudo, carncia de planejamento adequado das aes. As
conseqncias inevitveis dessa conjugao de fatores so a queda de desempenho
dos rgos, o desperdcio de recursos e os baixos resultados alcanados pelos
programas de governo.
Arrisco-me a dizer que a colaborao do Tribunal de Contas da Unio para
melhorar tal panorama pode ser to significativa para preservar o patrimnio pblico
quanto o combate corrupo, pois permitiria melhoria de qualidade e expanso dos
servios prestados populao, alm de uma economia de recursos que
provavelmente superaria o valor de recursos eventualmente desviados.
O foco sobre desempenho traz ainda outro benefcio: a efetividade das aes
tende a ser maior. Enquanto o combate corrupo, por mais que se tente adotar uma
postura preventiva, tende geralmente a ter carter repressivo e a buscar ressarcimento
de prejuzos que j foram consumados, o que nem sempre se consegue, a avaliao
de desempenho tende a impedir que os recursos sejam desperdiados, o que,
obviamente, muito mais efetivo.
O TCU tem se preparado para avaliar o desempenho dos rgos, entidades e
programas de governo. Foram desenvolvidas tcnicas de auditoria operacional e de
355
avaliao de programas e treinados os auditores em seu uso. Houve aproximao

com a comunidade acadmica e busca do auxlio de consultores para conhecer as
peculiaridades das funes de governo, como educao, sade, segurana, defesa,
obras pblicas e outras. E foram estabelecidas parcerias com os gestores de rgos,
entidades e programas, a fim de garantir que as determinaes resultantes das
avaliaes feitas fossem acolhidas e implementadas.
Devemos nos lembrar que administrar consiste em quatro funes bsicas:
planejar, organizar, dirigir e controlar. Controle elemento da Administrao. Ainda
que seja importante para reprimir irregularidades, controle existe para verificar se o
que foi planejado est sendo corretamente executado e para aperfeioar o planejamento
futuro. Controle existe para melhorar a Administrao, no apenas para punir maus
administradores.
H os que insistem na necessidade de cumprir o papel clssico de verificao
da legalidade para o qual foi criado o Tribunal, sob pena de comprometer esse papel
em decorrncia de uma maior nfase na avaliao de desempenho.
No enxergo essa dicotomia. Para mim, h complementaridade dos dois
enfoques.
Ao avaliar desempenho, comum a constatao de discrepncias entre
procedimentos e entre resultados que, em princpio, deveriam ser assemelhados.
Geralmente, as causas so as diferenas de qualidade de planejamento ou
caractersticas econmicas ou geogrficas regionais.
Contudo, h casos em que as divergncias de desempenho so muito
significativas. Quando isso ocorre, quase inevitvel a constatao da existncia de
irregularidades ou de ilegalidades na ao avaliada.
Assim, ao avaliar desempenho possvel obter indcios de ocorrncia de
irregularidades, o que termina por auxiliar o desempenho da outra vertente do controle,
a da verificao da legalidade.
A concluso bvia: toda e qualquer ao de controle, independentemente
de sua natureza ou de seu objetivo especfico, resulta em benefcio para a
Administrao e contribui para preservar o patrimnio pblico.
E se o controle somente pode trazer benefcios para a administrao, ele
fundamental para garantir um bom governo, um governo que administre os recursos
pblicos dentro da lei e em busca do resultado mais favorvel possvel para a
sociedade.
Tenhamos conscincia disso. E lembremo-nos sempre de que, graas a sua
contribuio para melhoria do governo, o TCU fundamental para garantia no s da
cidadania expressa em direitos polticos, mas da cidadania representada pelo direito
de cada indivduo a uma vida digna e participao na herana material e cultural da
sociedade.
356
O CONTROLE DE OBRAS PBLICAS A SERVIO DA

SOCIEDADE1
Ministro-Presidente Humberto Guimares Souto
com satisfao que o Tribunal de Contas da Unio sedia este VII Simpsio
Nacional de Auditoria de Obras Pblicas.
No necessrio destacar a importncia deste evento para a discusso de
temas relativos fiscalizao de obras executadas pelo setor pblico.
Aqui esto reunidos expoentes de todos os segmentos que, direta ou
indiretamente, participam do planejamento, da conduo e do controle das obras
estatais.
Por esse motivo, os debates que ocorrero ao longo dos prximos dias sero
cruciais para aperfeioamento das metodologias de fiscalizao hoje empregadas
nesse campo, que reputo como um dos principais focos de atuao dos rgos de
controle.
Todos sabem da relevncia que possuem os investimentos em obras pblicas.
Em primeiro lugar, pelos elevados valores geralmente envolvidos. Em segundo lugar,
pelo impacto econmico e social que tais investimentos possuem sobre a vida da
comunidade que vai ser beneficiada pela edificao de um hospital ou de uma escola,
pela construo de um aude, de uma ponte ou de uma estrada, pela implantao de
um sistema de saneamento bsico.
Tambm notrio que esses investimentos so altamente suscetveis
ocorrncia de irregularidades, exatamente em razo da magnitude das quantias
despendidas e das dificuldades enfrentadas para acompanhamento de todas as etapas
de execuo.
No se trata de um exagero. Tenho certeza de que, na cabea de todos, ainda
esto presentes as concluses das Comisses instaladas no mbito do Poder
Legislativo Federal, em 1995 e em 2001, para investigar obras inacabadas. No h
como esquecer que, na primeira daquelas oportunidades, foram detectadas
malversaes de recursos federais em mais de 2000 empreendimentos.
Estou certo de que a experincia profissional da maior parte deste Auditrio,
em especial daqueles que rotineiramente acompanham obras pblicas, comprova a
necessidade de conferir prioridade a tal modalidade de fiscalizao.
Essa tem sido uma preocupao do Tribunal de Contas da Unio.
Desde 1997, as Leis de Diretrizes Oramentrias tm atribudo ao TCU a tarefa
de remeter Comisso Mista Permanente de Planos, Oramentos Pblicos e
Fiscalizao do Congresso Nacional informaes gerenciais sobre a execuo fsico1
Discurso do Ministro-Presidente do TCU, proferido na Cmara dos Deputados, Auditrio Nereu

Ramos, na cerimnia de abertura do VII Simpsio Nacional de Auditoria de Obras Pblicas,
realizado de 25 a 29/11/2002.
357
financeira dos subprojetos mais relevantes previstos nos oramentos fiscal e da

seguridade social.
Assim tem feito o Tribunal.
At o dia 30 de setembro de cada exerccio, as informaes relacionadas a
obras pblicas tm sido encaminhadas Comisso Mista, e tm sido cruciais no s
para orientar decises daquele colegiado sobre liberao de recursos para
empreendimentos onde foram detectadas irregularidades graves, mas igualmente
para subsidiar outras deliberaes do Congresso Nacional sobre a Lei Oramentria
Anual .
Alm disso, o Tribunal encaminha ao Congresso Nacional informaes
referentes aos indcios de irregularidades graves identificados na fiscalizao de
contratos, convnios, parcelas ou subtrechos referentes a obras constantes do
Oramento da Unio em at 15 dias aps sua constatao.
Contudo, a preocupao dentro do TCU com o tema das obras antecedeu as
exigncias legais.
A partir de 1993, os trabalhos de auditoria de obras, at ento espordicos,
comearam a ser sistematizados e ampliados de um exerccio para outro, em particular
depois de 1995, quando as concluses da comisso do Senado Federal que investigou
obras inacabadas mostraram a urgncia de reforar a fiscalizao de tais
empreendimentos.
O esforo prosseguiu em 1997, com a criao, no TCU, de uma comisso
destinada a atender demandas do Congresso Nacional, em especial as relacionadas
a auditorias de obras pblicas. Presidi essa comisso, e estou convicto de que o
trabalho ento feito foi fundamental para incrementar o relacionamento do Tribunal
com as Casas Legislativas e com suas Comisses e teve papel decisivo na elaborao
da sistemtica de controle de obras federais que hoje existe.
O pice do processo de desenvolvimento veio no final de 2000, quando o
Tribunal, com base em estudos sobre tendncias do controle externo que tive
oportunidade de supervisionar, decidiu criar uma unidade tcnica especializada, com
a finalidade especfica de desenvolver e disseminar metodologias de controle de
obras pblicas e de coordenar os trabalhos de fiscalizao realizados pelas diversas
secretarias do TCU no Distrito Federal e nos Estados da Federao.
Essa unidade especfica recebeu a denominao de Secretaria de Fiscalizao
de Obras e Patrimnio da Unio, e tem desenvolvido atividades que conferem maior
efetividade aos trabalhos do Tribunal na rea, motivo pelo qual diversos Tribunais
de Contas Estaduais tambm implementaram medidas no sentido de criar unidades
tcnicas especializadas.
A implantao da Secretaria de Obras foi acompanhada pela tentativa de criao
de um corpo de servidores altamente especializado. Para tanto, o TCU realizou, por
intermdio da Universidade de Braslia, um curso de ps-graduao em auditoria de
obras, com cerca de um ano de durao, para 40 alunos, dos quais 30 eram servidores
do Tribunal e 10 eram vinculados a outros rgos e entidades pblicos, como a
Secretaria Federal de Controle Interno e a Caixa Econmica Federal.
358
O resultado foi excelente. Alm de estimular a parceria do TCU com esses

outros rgos e de dotar o Tribunal de um grupo de tcnicos capaz de assegurar
melhoria contnua de processos de trabalho, o curso ainda permitiu o desenvolvimento
de vrios procedimentos de auditoria de obras, j que uma das exigncias acadmicas
feitas aos alunos era justamente a de que suas monografias consistissem na elaborao
de um procedimento de auditoria especfico, cuja propriedade seria do Tribunal.
A consistncia de todo esse esforo de aprimoramento pode ser aquilatada
pelos resultados obtidos.
A quantidade de trabalhos de fiscalizao, que em 1997 era de apenas 96
auditorias, passou para 110 em 1998 e para 135 em 1999. A partir da, os saltos foram
mais expressivos, da ordem de cerca de 50% ao ano: 197 trabalhos em 2000, 301 em
2001 e 434 em 2002. Assim, o incremento, no perodo de cinco anos, foi de mais de
300%, o que permitiu verificar quase 95% do volume de recursos destinados a projetos
constantes da Lei Oramentria, correspondentes a R$ 15 bilhes.
O Tribunal tem encontrado irregularidades graves em cerca de 1/3 das obras
fiscalizadas. Quando essas irregularidades no so saneadas pelos gestores at o
final do exerccio, nos termos determinados pelo Plenrio, a execuo oramentria
desses empreendimentos pode ser bloqueada pelo Congresso Nacional.
Houve, igualmente, melhorias qualitativas. Alm daqueles benefcios
decorrentes do curso de ps-graduao que mencionei h pouco, os critrios
empregados para seleo de obras a serem fiscalizadas foram aperfeioados, o que
fez com que fossem auditados no apenas empreendimentos de maior materialidade,
mas tambm aqueles de menor magnitude, quer em decorrncia dos riscos de
ocorrncia de irregularidades que apresentavam, quer em funo da relevncia social
da obra para a comunidade a que se destinavam.
Ganhos no tocante ao carter pedaggico do controle tambm se concretizaram.
O mais significativo foi a elaborao pelo Tribunal de uma cartilha de obras pblicas,
com orientaes e recomendaes para contratao e fiscalizao daqueles
empreendimentos.
Foi desenvolvido um sistema eletrnico, o FISCOBRAS, para registro do
andamento e dos resultados das auditorias de obras e para cadastramento das
deliberaes do Tribunal acerca dos trabalhos das equipes tcnicas. Isso permitiu
padronizar procedimentos e concluses das fiscalizaes realizadas, alm de tornar
mais gil a colocao de informaes disposio do Parlamento, que, hoje, tem
acesso direto ao sistema.
Graas a tal providncia, aumentou a confiabilidade do processo decisrio do
poder Legislativo, j que a tomada de decises no Parlamento feita com base em
informaes permanentemente atualizadas.
Houve tambm preocupao em estimular o controle social.
Dadas as limitaes de recursos com que se defrontam os rgos de
fiscalizao, quase impossvel o monitoramento contnuo de todos os
empreendimentos.
359
Assim, para incentivar a participao do cidado comum no esforo de

fiscalizao, o Tribunal providenciou para que os dados relativos a obras com indcios
de irregularidades graves ficassem disposio, para consulta pblica, em sua pgina
na Internet. Desse modo, qualquer um pode acompanhar os problemas existentes
nas obras realizadas em sua comunidade e cobrar dos responsveis as providncias
corretivas.
Alm disso, o Tribunal aperfeioou seus ritos internos. Os processos relativos
a auditorias de obras tiveram sua tramitao e seu exame pelos Relatores e pelos
Colegiados simplificado e acelerado, de forma a cumprir a contento, sem prejuzo da
qualidade dos trabalhos, os exguos prazos fixados pela LDO.
Muito significativa foi tambm a sintonia que conseguimos obter com o
Congresso Nacional no campo da fiscalizao de obras pblicas.
J mencionei que, pela sistemtica hoje empregada, fica bloqueado o repasse
de recursos oramentrios para contratos ou convnios relativos a obras em que o
Tribunal tenha apontado indcios de ocorrncia de irregularidades graves.
Uma vez suspenso, o fluxo de recursos somente pode ser reiniciado aps o
TCU constatar a adoo de providncias corretivas pelo gestor da obra e aps a
edio de um decreto legislativo especfico.
Alm de permitir colaborao mais estreita entre o Parlamento e o Tribunal,
esse procedimento tem sido altamente efetivo para correo de irregularidades, pois
estimula os responsveis pelas obras a tomarem medidas para sane-las com a maior
celeridade possvel.
importante destacar o papel que o poder Legislativo tem desempenhado no
aperfeioamento do controle das obras pblicas, principalmente por intermdio das
Leis de Diretrizes Oramentrias, que tm facilitado a atuao do TCU.
A LDO para o exerccio de 2003, por exemplo, traz em seu bojo algumas
inovaes bastante interessantes para ampliar a transparncia no uso dos recursos
pblicos.
No art. 18, a lei estabelece que os rgos e entidades federais devem registrar
no Sistema Integrado de Administrao de Servios Gerais, o SIASG, informaes
referentes aos contratos e convnios. No caso destes ltimos, o dispositivo estipula
que os dados referentes execuo fsica e financeira dos contratos a eles
correspondentes tambm devem ser mantidos atualizados, o que torna mais fcil a
fiscalizao, j que permite um acompanhamento concomitante da execuo das obras
correspondentes.
Outra novidade est no art. 86, onde o procedimento adotado internamente
pelo Congresso Nacional para excluso de obras da relao de empreendimentos
com indcios de irregularidades graves bastante simplificado em relao ao adotado
at pouco tempo atrs.
Agora, qualquer deciso tomada pela Comisso Mista Permanente de Planos,
Oramentos Pblicos e Fiscalizao, com base em pronunciamento conclusivo do
Tribunal de Contas da Unio que reconhea o saneamento dos indcios de
360
irregularidades apontados, tem carter terminativo, se no houver recurso ao Plenrio

do Congresso Nacional por 1/10 dos integrantes de cada Casa.
A medida bastante oportuna. Como j destaquei, hoje, quando h suspenso
de repasses de recursos para uma determinada obra, passa a haver interesse dos
respectivos gestores em sanear as irregularidades detectadas o mais rapidamente
possvel, a fim de evitar a paralisao.
Contudo, ocorria de, muitas vezes, as irregularidades serem corrigidas com
celeridade, mas, diante da dificuldade em conseguir uma rpida deciso do Plenrio
do Congresso a respeito da liberao de transferncia dos recursos, a obra permanecia
parada, com o conseqente prejuzo para a comunidade que deveria auferir os
benefcios que ela deveria proporcionar.
Graas ao novo procedimento, que concede carter terminativo s decises
da Comisso Mista, a velocidade da liberao de repasses para obras onde o Tribunal
comprovou que os problemas foram erradicados aumentou, permitindo que tais
empreendimentos sejam concludos mais rapidamente.
Por fim, outra inovao extremamente oportuna veio com o art. 93 da LDO,
onde, pela primeira vez, foi fixado um critrio objetivo para apurao de custos das
obras. Assim, os custos unitrios de materiais e servios de obras executadas com
recursos federais no podem superar em mais de 30% os constantes do Sistema
Nacional de Pesquisa de Custos e ndices da Construo Civil, o SINAPI, mantido
pela Caixa Econmica Federal.
Com a instituio desse parmetro oficial, a aferio de eventuais
superfaturamentos ficou muito facilitada, e as arrastadas discusses a respeito de
indicadores adequados de preos puderam ser superadas, o que tornou mais gil e
menos sujeito a crticas todo o processo de fiscalizao no mbito do TCU.
Para que os participantes deste evento tenham noo do funcionamento do
SINAPI e do SIASG e das oportunidades que oferecem para o controle, ambos os
sistemas sero objeto de palestras especficas e de exibio em stands especialmente
preparados com esse intento.
Essa estreita ligao entre o rgo de controle e o Parlamento na fiscalizao
de obras, com a adoo de medidas complementares por ambos os lados, no usual
no mundo.
Para se ter uma idia da singularidade desse procedimento, no ltimo ms de
setembro, na XII Assemblia Geral da Organizao Latino-Americana e do Caribe de
Entidades Fiscalizadoras Superiores OLACEFS, realizada na Cidade do Mxico, o
TCU presidiu comit tcnico sobre o tema da auditoria de obras pblicas.
Naquela oportunidade, descrevi para os participantes do evento as
peculiaridades do modelo adotado no Brasil, que atribui ao Congresso Nacional a
competncia de sustar a alocao de verbas federais para obras em que o Tribunal de
Contas da Unio apontou a existncia de indcios de irregularidades graves.
A sistemtica, indita entre os pases-membros da Organizao, foi bastante
elogiada, inclusive pelos representantes de pases europeus que acompanhavam a
reunio.
361
Isso mostra o acerto do procedimento at aqui adotado. Contudo, preciso

aperfeioa-lo continuamente.
Para tanto, indispensvel a realizao de encontros como este. A crescente
complexidade dos processos administrativos, a sofisticao cada vez maior dos
mecanismos de desvio de recursos, as prprias peculiaridades do processo de
planejamento, contratao e execuo de obras pblicas, tudo isso aumenta
constantemente a dificuldade de fiscaliz-las.
A melhor alternativa para enfrentar as adversidades e continuar a cumprir
nossas atribuies nessa rea pode ser expressa em uma nica palavra: cooperao.
Cooperao na troca de experincias e informaes, de modo a ampliar uma
base de conhecimentos comuns, a criar uma rede de controle que permita deteco
mais rpida de irregularidades.
Cooperao na disseminao de procedimentos de auditoria, de melhores
prticas encontradas, de erros e dificuldades mais freqentemente detectados, de
modo a aumentar a eficincia dos trabalhos de auditoria e a elevar os padres
operacionais das obras pblicas.
Cooperao entre o Tribunal de Contas da Unio e os Tribunais de Contas
dos Estados na prpria execuo dos trabalhos, uma vez que a maioria das grandes
obras pblicas patrocinada com recursos federais e estaduais.
Este o significado maior deste evento: cooperao.
Estamos todos aqui, neste momento, conscientes da importncia e da
dificuldade de fiscalizar as obras estatais. Sabemos que, isolados, a superao desse
desafio se torna ainda mais rdua, mas que, partilhando nosso conhecimento,
aumentamos nossas possibilidades de sucesso.
Aqui esto representantes de diversos rgos de controle. Aqui esto
profissionais com vasta experincia na fiscalizao de obras, com grande conhecimento
acadmico e com firme compromisso com a melhoria do controle.
Isso me faz crer que as exposies que aqui sero feitas e os debates que aqui
sero travados tero alto nvel e sero proveitosos para todos os participantes.
Agradeo a presena desses profissionais que vieram enriquecer os debates.
Agradeo, tambm, a presena das autoridades que prestigiam a abertura deste evento.
Vejo nesse comparecimento o reconhecimento da importncia do tema de que
trataremos e da oportunidade da realizao deste encontro.
Que os resultados estejam de acordo com nossas expectativas e que possam
contribuir para melhor atingirmos o objetivo maior dos rgos de controle: garantir a
regular e efetiva aplicao dos recursos pblicos, em benefcio da sociedade.
362
AS FUNDAES DE APOIO S UNIVERSIDADES NO

CONTEXTO DO CONTROLE EXTERNO1
Ministro Valmir Campelo2
APRESENTAO
Inicialmente agradeo o honroso convite formulado ao Tribunal de Contas da
Unio, atravs do Magnfico Reitor, Doutor Lauro Morhy, caro amigo e ilustre dirigente
da conceituada Universidade de Braslia, para participar deste importante Seminrio.
Permitam-me, ainda, manifestar alegria pessoal por representar a Corte de
Contas nesta oportunidade. Satisfao potencializada por duas razes. Primeira, a
oportunidade de estar prximo do meio universitrio, aqui materializado pela UnB,
escola onde me formei no final da dcada de 1960 e qual dedico elevado apreo,
gratido e da qual me orgulho imensamente.
O segundo motivo o chamamento de dirigentes de Universidades para
debater tema de realce no contexto da administrao, a relao das Instituies
Federais de Ensino Superior (IFES) com suas Fundaes de Apoio. Esta oportunidade
me permitir expor, diretamente aos interessados, aviso da Corte que ora represento.
Na verdade, trata-se de assunto enfrentado pelas instituies de ensino e pesquisa
e pelo Tribunal, eventualmente permeado por controvrsias, quer no que tange s
normas regentes quer na interpretao e exigncia do controle.
Creio que esse seminrio ser profcuo na medida em que permitir exames da
prtica usual frente a dispositivos legais que fundamentam o entendimento esposado
pelo TCU no seu trato das questes prprias da Universidade brasileira.
I As IFES
Reorganizadas e estruturadas sob a gide do Decreto-lei n 53/66, as
Universidades federais sempre perseguiram formas de ampliar, no s o leque de
suas aes, mas sobretudo, as fontes de recursos e modelos gerenciais mais
convenientes sua finalidade no contexto da sociedade e do Estado brasileiro.
Entretanto, a busca incessante de meios para prover a sociedade de
conhecimentos que a tornem capaz de superar seus obstculos, est historicamente
restrita ou condicionada aos recursos que a prpria sociedade coloca sua disposio.
De outro lado, o Estado como ordenador das relaes sociais e institucionais, impe
1
Palestra proferida no I. Seminrio A Universidade de Braslia e Suas Fundaes de Apoio:

Aspectos Legal e Administrativo, realizado em Braslia/DF, 21 e 22 de novembro de 2002.
Vice-Presidente do Tribunal de Contas da Unio
363
aos centros de ensino e pesquisa regras e normas de conduta e gerenciamento que

nem sempre atendem aos anseios e interesses dessas instituies.
H de ser considerado que essa realidade no privilgio das instituies de
ensino e pesquisa, pois que a mesma sorte se abate por igual s demais instituies
governamentais do Pas. Portanto, a questo que se apresenta exatamente a busca
de equaes que propiciem sUniversidades se estruturarem de forma a harmonizar
suas organizaes e atividades disponibilidade de meios de acordo com o cenrio
nacional.
provvel que nesse esforo que as Universidades vm promovendo, como
o exemplo deste Seminrio, se confrontem foras de interesses particulares e
restries impostas pela realidade da escassez de recursos.
neste contexto que aquelas organizaes que buscam caminhos mais
convenientes aos seus interesses particulares acabam adotando procedimentos que
nem sempre podem ser vistos como adequados realidade nacional, visto no seu
sentido global. Entretanto, exatamente esse confronto que consubstancia desafios
aos quais o meio universitrio saber dar equao, pois essa a finalidade essencial
da Universidade, preparar seus membros e egressos em agentes sociais e polticos
capazes de administrar complexidades.
a partir dessa tica que trago minha contribuio a este frum de debate,
mesmo que isso parea um paradoxo: exigir contribuies da Universidade na
alavancagem do progresso da nossa sociedade e do nosso Estado e ao mesmo
acenar-lhe com modelos gerenciais excessivos em rigores formais e mtodos
operacionais bastante convencionais e desconfortveis aos propsitos das novas
organizaes. O que me proponho a enfocar so apenas os aspectos prprios do
Controle Externo, aqueles estabelecidos em legislao como regra administrao
pblica, s quais as IFES no podem se furtar, inclusive no seu relacionamento com
Fundaes de Apoio.
II O Controle Externo
O Controle Externo tem como interesse qualquer pessoa fsica, jurdica ou
entidade pblica que utilize, arrecade ou administre dinheiro, bens e valores pblicos,
ou pelos quais a Unio responda. Portanto, universal, porquanto tem a caracterstica
de ser abrangente por definio constitucional, cobrindo toda a gama de instituies,
programas, projetos, atividades e tambm quanto s formas de fiscalizao, pois
pode praticar todos os mtodos de verificaes consagrados no mbito organizacional
pblico e privado.
A Constituio Federal define Controle Externo como o conjunto de medidas
que compreende a fiscalizao a ser exercida pelo Congresso Nacional por meio do
TCU que desempenha um conjunto de atribuies, a saber:
1-aprecia as contas prestadas anualmente pelo Presidente da Repblica ao
Congresso Nacional;
364
2-julga as contas dos administradores e demais responsveis por dinheiros,

bens e valores pblicos da administrao direta e indireta, includas as Fundaes e
sociedades institudas e mantidas pelo poder pblico federal, e as contas daqueles
que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuzo ao
Errio;
3-aprecia, para fins de registro, a legalidade dos atos de admisso de pessoal,
bem como das concesses de aposentadorias, reformas e penses;
4-realiza inspees e auditorias, por iniciativa prpria ou por solicitao do
Congresso Nacional, nas Unidades dos Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio;
5-fiscaliza as contas nacionais das empresas supranacionais, nos termos
dos respectivos Tratados Constitutivos;
6-fiscaliza a aplicao de quaisquer recursos repassados pela Unio a Estados,
ao Distrito Federal e a Municpios;
7-presta informaes ao Congresso Nacional sobre a fiscalizao realizada;
8-aplica sanes e determina a correo de ilegalidades e irregularidades em
atos e contratos;
9-fiscaliza as aplicaes de subvenes e a renncia de receita;
10-apura denncias apresentadas por qualquer cidado, partido poltico,
associao ou sindicato, sobre irregularidades ou ilegalidades;
11-fixa os coeficientes dos fundos de participao dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios e fiscaliza a entrega dos recursos aos governos estaduais
e s prefeituras municipais.
A Corte de Contas tem, ainda, a prerrogativa constitucional para, em caso
justificado, sustar a execuo de ato por ela impugnado, comunicando Cmara dos
Deputados e ao Senado Federal, bem como representar ao Poder competente sobre
irregularidades ou abusos apurados, aplicao de penalidade a administrador faltoso
nas seguintes modalidades: multas, inabilitao para o exerccio de cargo em comisso
ou funo de confiana, por um perodo de 5 anos a 8 anos, bem como a declarao
de inidoneidade do licitante fraudador para participar de licitao, por um perodo de
at 5 anos. Nestecontexto devem ser lembradas, tambm, as Medidas Cautelares que
podero ser concretizadas na forma de afastamento temporrio do responsvel e na
decretao de indisponibilidade de bens por perodo de at um ano, mediante auxlio
da Advocacia-Geral da Unio.
III - As Fundaes e o Tribunal
As exigncias da Corte de Contas em relao s Fundaes de Apoio tem dois
momentos, cujo divisor a Lei n 8.958/94. Anteriormente, o Tribunal pautou suas
deliberaes na premissa principal caracterizada pela falta de amparo legal existncia
das Fundaes e parte expressiva de suas aes. Assim que se acumularam
deliberaes encaminhando determinaes s Universidades no sentido de se
corrigirem procedimentos irregulares e, tambm, por vrias vezes indicando o caminho
da extino das Fundaes.
365
O advento da Lei n 8.958/94 representou um atendimento do Legislativo

demanda de dirigentes das Universidades, cujos anseios abrangiam a conquista de
maior liberdade de ao administrativa de modo a dar flexibilidade s regras clssicas
vigentes sobre a administrao pblica.
Entretanto, a abertura oferecida pela referida Lei no foi to generosa, em face
de que no poderia contrapor-se a orientaes j estabelecidas na Constituio
Federal e em outros normativos precedentes, a exemplo da Lei n 4.320/64, Decreto-lei
n 53/66, Decreto-lei n2.300/86 eDecreto-lei n 200/67.
Creio que a contribuio maior da Lei n 8.958/94 esteja na formalizao e
embasamento existncia das Fundaes pois veja-se que, na prtica, no as
desvinculou da submisso aos normativos que regem a administrao no que se
refere ao gerenciamento de recursos financeiros es contrataes, notadamente de
obras, servios e pessoal. Pretenses nessa rea foram contidas, pois o legislador
entendeu que mesmo as Universidades no deveriam fugir contribuio no esforo
em ajustar-se s diretrizes estabelecidas pelo Estado desde a dcada de 1960 e
ratificadas com a Constituio de 1988.
J no perodo ps Lei n 8.958/94, o prprio Tribunal deu sua contribuio
aceitao das Fundaes de Apoio no contexto das Universidades, desobrigandoas da prestao de contas diretamente Corte de Contas (Deciso Plenria n 230/95
Sesso de 31.5.95, Ata n 22/95, sob relatoria do Ministro Olavo Drummond).
III a)- Ocorrncias Observadas Pelo Controle Externo
O enfoque dado pelo Controle Externo s Fundaes de Apoio e suas
instituidoras orientado por um conjunto de normativos com regncia sobre as
instituies estatais e suas atividades, notadamente aqueles que ordenam a aplicao
de recursos oriundos do Tesouro Nacional e a gesto de outros bens pblicos.
A partir da projeo de tais normas sobre o relacionamento das Universidades
com as Fundaes, alguns pontos emergem com maior evidncia. A oferta de cursos
e a manuteno de instituies ou setores especficos e complementares formao
acadmica, a exemplo dos hospitais universitrios, so casos visveis. Entretanto, a
disseminao desses desdobramentos gerenciais, vem causando, na proporo direta
da sua amplitude, problemas de ordem operacional e legal, na medida em que se
afasta do princpio da complementaridade prevista no Decreto-lei n 53/66, que
ordenou reorganizao enova estrutura para asUniversidades, mas explicitou diretriz
vedando a duplicao de estruturas para o mesmo fim.
Na prtica, e numa viso ampla, o que realmente vem ocorrendo na relao
IFES e suas Fundaes uma transferncia lenta de atividades no s complementares,
como induzia a norma, mas tambm daquelas sem cunho complementar devidamente
comprovado.
A questo referida pode ser analisada, tambm, sob o ponto de vista da
formalidade. Neste mister observa-se que a relao IFES e suas Fundaes poder ser
ilustrada pelo seguinte leque de ocorrncias:
366
Modelo administrativo marcado pela deficincia de controles gerenciais.

IFES realizando contrataes de Fundao sem a devida licitao.
Pagamento, pelas IFES s suas Fundaes, de taxa de administrao.
Transferncia das IFES s Fundaes de atos de competncia exclusiva
da Universidade (compras, realizao de obras de engenharia, servios de
manuteno do campus, manuteno e limpeza de instalaes).
Contratos firmados, entre IFES e Fundaes, sem especificao doobjeto
a ser realizado, do preo/valor e das condies de pagamento.
Cesso pelas IFES s suas Fundaes de imveis ou instalaes
gratuitamente, sem contrato e sem controle gerencial.
Ausncia de prestao de contas das Fundaes s respectivas IFES.
Repasse, das Universidades s Fundaes, de recursos cuja aplicao
prerrogativa das IFES, a exemplo de recursos oriundos do SUS.
III - b) - Recomendaes e Esclarecimentos

Menciono, nesta oportunidade, o princpio da discricionariedade,
freqentemente invocado para justificar atos praticados em desacordo com a lei. Tal
princpio tambm est sujeito a limite, no podendo ser utilizado sem o senso da
proporcionalidade, da boa-f e da tica, sob pena de caracterizar arbitrariedade.
Observa-se freqentemente o poder discricionrio sendo erroneamente
promovido a permisso para o exerccio da vontade ilimitada do administrador pautada
em critrios prprios e subjetivos, alheios ao universo jurdico vigente. No pode
progredir a tese da discricionariedade como manto de legalidade aos atos praticados
sob sua gide. No se reconhece como legtimo o poder decisrio que extrapole
regras legais. A autoridade e legitimidade da prerrogativa gerencial no se manifestam
no ato em si, mas no direito consentido de se pratic-lo da maneira e nas condies
mais convenientes aointeresse pblico.
Quanto moralidade administrativa, consagrada pela Constituio, refere-se
ao dever de probidade que deve ter o administrador pblico. A idia incorpora a
legalidade e a boa-f. Assim,oadministrador no deve agir somente em obedincia
lei jurdica, mas tambm ao cdigo de tica da prpria instituio e da sociedade na
qual se insere.
Enfatizo os princpios da legalidade e da moralidade administrativa porque
ensejam polmica quando examinados a partir do plano do Controle Externo, no
significando que os atos praticados no mbito das Fundaes de Apoio estejam
dissociados da aplicao dos demais princpios aceitos pela doutrina, a exemplo da
igualdade, finalidade e razoabilidade.
Considerando a prtica observada na relao das Universidades com suas
Fundaes de Apoio, chama-se ateno necessidade de maior esforo gerencial no
sentido:
367
a) da implementao de modelos de gesto que privilegiem os controles

administrativos como instrumento gerencial e de suporte aos controles interno e
externo;
b) da obedincia Lei n 8.666/93 quando da formalizao de contratos;
c) da observncia das seguintes orientaes:
- preos de mercado para fundamentar contratos;
- no pagamento de taxa de administrao s Fundaes;
- no realizao de pagamento antecipado;
- no contratao de pessoal para a IFES;
- no contratao de servios que so prprios da estrutura organizacional
da IFES;
- no contratao de obras de engenharia para a IFES j que esta deve fazelo diretamente;
- no realizao de atividades que no caracterizem apoio sua atividade
fim da IFES, de acordo com a Lei n 8.958/94;
- no aditamento de contrato fora de sua vigncia, o que s permitido em
casos excepcionais bem justificados;
d) prestao de contas pelas Fundaes s IFES, explicitando os elementos
constitutivos do contrato e seu objeto.
Vale, ainda, a ttulo de recomendao lembrar que no referente s Fundaes
de Apoio, quando contratadas por dispensa de licitao, com base no art. 1 da Lei n
8.958/94, deve-se garantir que sejam observados os seguintes quesitos:
a) a instituio contratada tenha sido criada com a finalidade de dar apoio a
projetos de pesquisa, ensino e extenso e de desenvolvimento institucional, cientfico
e tecnolgico;
b) o objeto do contrato esteja diretamente relacionado pesquisa, ensino,
extenso oudesenvolvimento institucional;
c) a Fundao, enquanto contratada, deve desempenhar o papel de escritrio
de contratos depesquisa, viabilizando o desenvolvimento de projetos sob encomenda,
com a utilizao do conhecimento e da pesquisa do corpo docente das IFES, ou de
escritrio de transferncia de tecnologia, viabilizando a insero, no mercado, do
resultado de pesquisas e desenvolvimentos tecnolgicos realizados no mbito das
Universidades;
d) o contrato deve estar diretamente vinculado a projeto a ser cumprido em
prazo determinado eque resulte produto bem definido, no cabendo a contratao de
atividades continuadas nem de objeto genrico, desvinculado de projeto especfico;
e) os contratos para execuo de projeto de desenvolvimento institucional
devem ter produto que resulte em efetiva melhoria da eficcia da contratante.
As verificaes realizadas pela Corte de Contas no se prendem to-somente
ao formalismo, pois, em princpio, os recursos devem ser aplicados na finalidade
prevista e visando a otimizao dos resultados desejados. Ao Tribunal interessa
alegalidade e, tambm, a economicidade e a eficcia daao administrativa.
368
Lembro que est em processo mudana significativa nas aes fiscalizatrias

do TCU a partir da Constituio de 1988. O Tribunal se prope adequar-se atualidade
e a posicionar-se acerca daoperacionalidade da entidade fiscalizada. Suas auditorias
operacionais devero examinar o que , em face do que deveria ser.
Essa mudana est em processo, implicando em nova postura do Tribunal em
relao s entidades jurisdicionadas e na prevalncia do aspecto material sobre o
formal. Assim, os atos gerenciais sero examinados luz dos princpios a eles aplicados
e no somente da projeo da letra da lei, objetivando interpretao mais elstica dos
resultados de uma gesto. Cr-se que essa nova orientao do Controle Externo a
cargo do Tribunal resulte melhoria substancial na avaliao dos atos de gesto e dos
resultados da ao estatal.
H que se entender, contudo, que o controle exercido pelo Tribunal no resulta
unicamente de poltica diretiva e linhas interpretativas prprias, j que trabalha sob
ordenamento jurdico constitucional que fixa padres ora voltados para a modernidade
(avaliao operacional, por exemplo), ora de aplicao inflexvel da lei. Por isso nose
pode pretender, por exemplo, queoTribunal avalie apenas a relao custo-benefcio
de uma aquisio, sem adentrar nas formalidades da Lei n8.666/93.
No que diz respeito s Fundaes de Apoio criadas com participao de
recursos pblicos e sem autorizao legal, lembro que h possibilidade da prevalncia
da tese da convalidao, em respeito segurana jurdica. Entretanto, a construo
de entendimento da Corte no sentido de encaminhamento regularizao dessas
instituies, est a depender de informaes e estudos mais completos sobre as
Fundaes, os quais sero implementados em obedincia Deciso Plenria do TCU
n 655/2002.
IV - Concluso
Anlises feitas pelo Tribunal em vrias Universidades permitem concluir que:
a) as aes desempenhadas pelas Fundaes de Apoio s Instituies Federais
de Ensino Superior podem contribuir para a promoo cientifica e tecnolgica do
Pas, devendo, porm, se limitarem a essa finalidade especfica;
b) as Fundaes de Apoio podem exercer intermediao entre a Universidade
e o ambiente externo, em especial porque a pesquisa nacional, tanto bsica quanto
aplicada, ocorre principalmente em instituies pblicas, que precisam de mais
flexibilidade e agilidade operacional para bem cumprirem essa misso;
c) no entanto, preciso estar alerta a desvirtuamentos na aplicao da Lei n
8.958/94, aqual no tendo mecanismos de autocontrole, permite s instituies
contratantes interpretar opermissivo legal de forma a abarcar situaes distintas
daquelas que a Lei pretendeu abranger.
Em nosso Pas, que no dispe de uma economia slida e generosa em
recursos, aobedincia generalizada s regras que disciplinam a gesto dos bens
pblicos constitui instrumento fundamental para neutralizar a escassez de meios.
Reconheo que a desobedincia reinante na administrao pblica tem sido fruto de
369
uma persistente ausncia de compreenso do social em benefcio do interesse

particular. Creio que essa tem sido uma das causas donosso subdesenvolvimento.
Se compreensvel a necessidade das IFES expandirem suas aes no sentido
da vanguarda do conhecimento, da pesquisa, do ensino criativo e progressista, da
reformulao deprincpios emtodos para a ao do Estado, de outro lado imperioso
reconhecer que a Universidade deve atrelar-se s demais instituies que formam
nossa sociedade no esforo por melhor organizao emais eficincia no gerenciamento
da sua cota na partilha de recursos financeiros escassos.
oportuno afirmar que a intencionalidade do Tribunal no se pauta somente
pela fiscalizao punitiva, mas tambm pelo propsito de colaborar com a gesto
governamental, indicando ascorrees mais adequadas s normas regentes.
A Corte de Contas no estar indiferente aos requisitos necessrios ao
aperfeioamento da reestruturao administrativa do Estado brasileiro e, em razo
disso, ter nos prximos anos uma preocupao constante em participar do processo
de modernizao da gerncia pblica mediante umapostura mais didtica e
esclarecedora das finalidades do Controle Externo.
Finalmente congratulo-me com os dirigentes da UnB por promoverem discusso
ordenada e transparente dessa questo relevante no contexto organizacional. Tambm
o Tribunal est fomentando a transparncia e divulgao de sua atuao, o que
somado sua redefinio de mtodo de fiscalizao, com proximidade s instituies
que constituem o plano administrativo pblico, certamente estar contribuindo para
a evoluo da sociedade a que servimos.
370
APRESENTAO DO NOVO REGIMENTO INTERNO DO TCU1

Ministro Marcos Vinicios Rodrigues Vilaa
Tenho conscincia de que est longe do ideal a proposta de Regimento que
submeto aos meus Pares.
So muitas as razes do espartilho que me espremeu.
Entendo que tudo principia pelo estgio ainda um tanto anacrnico do Estado
brasileiro. Pesa a herana ibrica das Ordenaes. A Nao tem uma velocidade, uma
imantao pelo contemporneo, que o Estado no acompanha. So muitas as ataduras,
so muitos os sonhos desfeitos. Estar longe o soft site da atualizao?
O TCU no pode fugir de todo moldura vigente, sob risco de incidir no
dissociar-se da realidade ou atolar-se na inconstitucionalidade, para dizer o mnimo
que, na verdade,
o mximo.
Desde os indeclinveis direitos da cidadania at o indispensvel zelo pela
eficcia, eficincia e economicidade, h uma moldura de objetivos e legalidade a ser
respeitada.
No serei eu quem esteja a entoar loas ao anarquismo. No serei tambm
pessoa indicada a no reclamar da rigidez do espao. Respeito o espao mas, no
espao, prefiro o vo.
No tive espao para propor um Regimento menor. A realidade cortou-me as
asas. Afinal de contas, no nada demasiado num pas que tem uma Carta Magna to
babilnica. Numa poca em que a anlise dos fatos sugere, segundo uns tantos, que
mais vale ser rpido do que forte ou sbio, o Regimento ficou necessariamente
detalhista, um tanto fora do por mim desejado.
Ao meu modo, tenho a teimosia da utilidade pblica.
Sonhei. Ao acordar, vi que no Brasil ainda estamos longe da modernizao
ideal, isto , a que se tem no como limite, mas como compromisso.
Estamos atentos aos valores do absoluto e do relativo.
Uma coisa certa. No foi feito o melhor. Foi feito o melhor que podamos.
Quando digo podamos no pelo uso do plural majesttico. por ser o
Regimento um trabalho nosso. Ministros e servidores, at jurisdicionados e partes
foram escutados. Todos procuramos nos envolver neste esforo pelo gerenciamento
ideal.
A esse propsito, dou crdito mximo aos componentes do meu gabinete, em
particular a Luiz Henrique Costa e Ricardo Gaban, que ajuntam ao saber especializado,
pacincia com o Chefe. Reverencio a memria de um deles, Paulo de Tarso Oliveira
que partiu para a morada eterna antes de ver concludo o trabalho em que se envolveu
de modo exemplar.
1
Comunicado do Ministro-Relator na sesso plenria do dia 04/12/2002.
371
Houve momento na vida de Santo Agostinho em que ele exclamou: Fiz o que
pude. Faam melhor os poderosos. A expresso poderoso se refere aos que sabem
mais. Saber o melhor nome para poder. Eu s sei at aqui. S pude isto.
Declaro agradecimentos categricos ao Colegiado, aos servidores, pela
tolerncia e compreenso.
E seja o que Deus quiser.
372
NDICE REMISSIVO
$FLGHQWH
3HWUREUDV$SXUDomRGHFDXVDVHUHVSRQVDELOLGDGHVUHODWLYDVDR
DFLGHQWHFRPSODWDIRUPDGHH[SORUDomRGHSHWUyOHRS5HSUHVHQWDomR
MOTTA, Adylson (Ministro-Relator)
Revista
94/2002
106
....................................................................................................................................
$GPLQLVWUDomRS~EOLFD
27&8HRVFRQWUROHVHVWDWDOHVRFLDOGDDGPLQLVWUDomRS~EOLFD
SANTOS, Jair Lima
Revista
94/2002
13
....................................................................................................................................
$GPLVVmRGHSHVVRDO
7&83URFHGLPHQWRVSDUDILVFDOL]DomRDSUHFLDomRHUHJLVWURGRVDWRV
GHDGPLVVmRGHSHVVRDOHGHFRQFHVVmRGHDSRVHQWDGRULDVUHIRUPDVH
SHQV}HV$GPLQLVWUDWLYR
CAVALCANTI, Augusto Sherman (Ministro-Substituto, Relator)
Revista
94/2002
81
....................................................................................................................................
,QVWUXomR1RUPDWLYDQGHGHRXWXEURGH
registro, pelo Tribunal de Contas da Unio, de atos de admisso de
pessoal e de concesso de aposentadoria, reforma e penso
Revista
94/2002
310
....................................................................................................................................
5HVROXomR7&8QGHGHRXWXEURGH
pelo Tribunal de Contas da Unio
Revista
94/2002
316
....................................................................................................................................
$HURQiXWLFD
6XEGLUHWRULDGH3DJDPHQWRGH3HVVRDOGR&RPDQGRGD$HURQiXWLFD
1HFHVVLGDGHGHUHFXUVR'R0LQLVWpULR3~EOLFRSDUD1RYDDSUHFLDomRGH
DWRVLUUHJXODUHVUHODWLYRVDSHUtRGRGHJHVWmRMiMXOJDGR7RPDGDGH
&RQWDV(VSHFLDO
AGUIAR, Ubiratan (Ministro-Relator)
Revista
94/2002
128
....................................................................................................................................
$HURQDYH
'35)/LFLWDomR,QWHUQDFLRQDOSDUDDDTXLVLomRGHDHURQDYHV
5HSUHVHQWDomR
COSTA, Marcos Bemquerer (Ministro-Substituto, Relator)
Revista
94/2002
286
....................................................................................................................................
57&8%UDVtOLDYQRXWGH]

$JrQFLD1DFLRQDOGH3HWUyOHR$13
Revista
94/2002
106
....................................................................................................................................
$JrQFLD1DFLRQDOGH7UDQVSRUWHV7HUUHVWUHV$177
$177H129$'875$&RUUHomRGRVYDORUHVXWLOL]DGRVQRVIOX[RVGH
FDL[DHIL[DomRGDVDWXDLVWDULIDVGHSHGiJLR5HODWyULRGH,QVSHomR
RODRIGUES, Walton Alencar (Ministro-Relator)
Revista
94/2002
228
....................................................................................................................................
$SRVHQWDGRULD&RQFHVVmR
Revista
94/2002
81
....................................................................................................................................
Revista
94/2002
310
....................................................................................................................................
Revista
94/2002
316
....................................................................................................................................
$SUHFLDomR
Revista
94/2002
81
....................................................................................................................................
Revista
94/2002
310
....................................................................................................................................

$SUHFLDomR&RQW
Revista
94/2002
316
....................................................................................................................................
$WRLUUHJXODU$SUHFLDomR
&RQWDV(VSHFLDO
Revista
94/2002
128
....................................................................................................................................
$WRQRUPDWLYR
2FRQWUROHGHFRQVWLWXFLRQDOLGDGHGRVDWRVQRUPDWLYRVSHORV7ULEXQDLVGH
&RQWDV
BRIGO, Vandr Augusto
Revista
94/2002
48
....................................................................................................................................
$XGLWRULD
Revista
94/2002
316
....................................................................................................................................
%DQFRGR%UDVLO6$%%
%DQFRGR%UDVLO6$PDQXWHQomRGHFRQWUDWRVSRUSUD]RLQGHWHUPLQDGR
5HFXUVRVGH5HFRQVLGHUDomRHGH5HYLVmR
CAMPELO, Valmir (Ministro-Relator)
Revista
94/2002
147
....................................................................................................................................
%HQVLPyYHLV
,166$YDOLDomRQDiUHDGHFRQWUROHGHJHVWmRGRVEHQVLPyYHLVGD
DXWDUTXLD5HODWyULRGH$XGLWRULD
PALMEIRA, Guilherme (Ministro-Relator)
Revista
94/2002
185
....................................................................................................................................
%HQVS~EOLFRV'HIHVD
27ULEXQDOGH&RQWDVGD8QLmRHDGHIHVDGRSDWULP{QLRS~EOLFRHVRFLDO
SOUTO, Humberto Guimares (Ministro-Presidente)
Revista
94/2002
342
....................................................................................................................................

&DUJRHIHWLYR
0LQLVWpULRGR3ODQHMDPHQWR2UoDPHQWRH*HVWmR)RUPDGH
UHPXQHUDomRGRVHUYLGRUDJUHJDGR&RQVXOWD
ZYMLER, Benjamin (Ministro-Relator)
Revista
94/2002
166
....................................................................................................................................
&DUJRHPFRPLVVmR
Revista
94/2002
166
....................................................................................................................................
&HUWLILFDGRGH$XGLWRULD
'HFLVmR1RUPDWLYDQGHGHGH]HPEURGH
apresentao de tomadas de contas de forma consolidada
Revista
94/2002
307
....................................................................................................................................
&RQFHVVmRGHVHUYLoRS~EOLFR
Revista
94/2002
228
....................................................................................................................................
&RQFHVVLRQiULD
Revista
94/2002
228
....................................................................................................................................
&RQFHVVLRQiULDGD5RGRYLD3UHVLGHQWH'XWUD129$'875$
Revista
94/2002
228
....................................................................................................................................
&RQFRUUrQFLDLQWHUQDFLRQDO
5HSUHVHQWDomR
Revista
94/2002
286
....................................................................................................................................

&RQWDV&RQVROLGDomR
Revista
94/2002
307
....................................................................................................................................
,QVWUXomR1RUPDWLYDQGHGHGH]HPEURGH
apresentao de contas de forma consolidada
Revista
94/2002
315
....................................................................................................................................
&RQWDV,QIRUPDWL]DomR
Revista
94/2002
315
....................................................................................................................................
&RQWDV5HJXODULGDGH
Revista
94/2002
307
....................................................................................................................................
&RQWDVMXOJDGDV
&RQWDV(VSHFLDO
Revista
94/2002
128
....................................................................................................................................
&RQWUDWDomRGHVHUYLoR
*97$QiOLVHGDQHFHVVLGDGHGHUHDOL]DomRGHSURFHGLPHQWROLFLWDWyULR
SHOR3RGHU3~EOLFRSDUDFRQWUDWDomRGH6HUYLoR0yYHO&HOXODUHGH
6HUYLoR7HOHI{QLFR)L[R&RPXWDGR(PEDUJRVGH'HFODUDomR
SARAIVA, Iram (Ministro-Relator)
Revista
94/2002
125
....................................................................................................................................
&RQWUDWR3UD]RLQGHWHUPLQDGR
Revista
94/2002
147
....................................................................................................................................

&RQWUROH
Revista
94/2002
342
....................................................................................................................................
2FRQWUROHGHREUDVS~EOLFDVDVHUYLoRGDVRFLHGDGH
Revista
94/2002
357
....................................................................................................................................
&RQWUROHGDFRQVWLWXFLRQDOLGDGH
&RQWDV
Revista
94/2002
48
....................................................................................................................................
&RQWUROHGHJHVWmR
Revista
94/2002
185
....................................................................................................................................
&RQWUROHH[WHUQR
&RQWUROH([WHUQRVREUHD'HIHVD1DFLRQDO
ALMEIDA, Carlos Wellington Leite de
Revista
94/2002
55
....................................................................................................................................
$VIXQGDo}HVGHDSRLRjV8QLYHUVLGDGHVQRFRQWH[WRGR&RQWUROH([WHUQR
CAMPELO, Valmir (Ministro)
Revista
94/2002
363
....................................................................................................................................
&RQWUROHLQWHUQR
Revista
94/2002
307
....................................................................................................................................
Revista
94/2002
310
....................................................................................................................................
&RQWUROHVRFLDO
SANTOS, Jair Lima
Revista
94/2002
13
....................................................................................................................................

&RQWUROHVRFLDO&RQW
Revista
94/2002
342
....................................................................................................................................
'HIHVDQDFLRQDO
Revista
94/2002
55
....................................................................................................................................
'HSDUWDPHQWRGH3ROtFLD5RGRYLiULD)HGHUDO'35)
5HSUHVHQWDomR
Revista
94/2002
286
....................................................................................................................................
'HVSHVD/LPLWH
tomada e prestao de contas relativos ao exerccio de 2002
Revista
94/2002
305
....................................................................................................................................
(ILFiFLD
Revista
94/2002
55
....................................................................................................................................
(ILFLrQFLD
Revista
94/2002
55
....................................................................................................................................
(PEDUJRVGH'HFODUDomR
Revista
94/2002
125
....................................................................................................................................
([DPH
Revista
94/2002
316
....................................................................................................................................

)LVFDOL]DomR
SANTOS, Jair Lima
Revista
94/2002
13
....................................................................................................................................
Revista
94/2002
81
....................................................................................................................................
)OX[RGHFDL[D
Revista
94/2002
228
....................................................................................................................................
)XQGDomR$VVLVWHQFLDOH&XOWXUDOGH%HOR-DUGLP)$(&%-
)XQGDomR$VVLVWHQFLDOH&XOWXUDOGH%HOR-DUGLP5HFXUVRGH5HYLVmR
FRQWUD$FyUGmRTXHMXOJRXFRQWDVUHJXODUHVFRPUHVVDOYDVVHP
SURQXQFLDPHQWRGR0LQLVWpULR3~EOLFR5HFXUVRGH5HYLVmR
ROCHA, Lincoln Magalhes da (Ministro-Substituto, Relator)
Revista
94/2002
174
....................................................................................................................................
)XQGDomRGHDSRLR
Revista
94/2002
363
....................................................................................................................................
*OREDO9LOODJH7HOHFRP/WGD*97
Revista
94/2002
125
....................................................................................................................................
+HOLFySWHURVGR%UDVLO6$+(/,%5$6
5HSUHVHQWDomR
Revista
94/2002
286
....................................................................................................................................

,QVSHomR
Revista
94/2002
316
....................................................................................................................................
,QVWLWXLomR)HGHUDOGH(QVLQR6XSHULRU,)(6
Revista
94/2002
363
....................................................................................................................................
,QVWLWXWR1DFLRQDOGD6HJXULGDGH6RFLDO,166
Revista
94/2002
185
....................................................................................................................................
/HJDOLGDGH
Revista
94/2002
55
....................................................................................................................................
/HJLWLPLGDGH
SANTOS, Jair Lima
Revista
94/2002
13
....................................................................................................................................
/LFLWDomR
Revista
94/2002
125
....................................................................................................................................
/LFLWDomRLQWHUQDFLRQDO
5HSUHVHQWDomR
Revista
94/2002
286
....................................................................................................................................

/tGHU7i[L$pUHR$LU%UDVLO
5HSUHVHQWDomR
Revista
94/2002
286
....................................................................................................................................
0LQLVWpULRGR3ODQHMDPHQWR2UoDPHQWRH*HVWmR032*
Revista
94/2002
166
....................................................................................................................................
0LQLVWpULR3~EOLFR
&RQWDV(VSHFLDO
Revista
94/2002
128
....................................................................................................................................
0LQLVWpULR3~EOLFR3URQXQFLDPHQWR
Revista
94/2002
174
....................................................................................................................................
0LQLVWUR'LVFXUVR
6DXGDomRDRVQRYRV3UHVLGHQWHH9LFH3UHVLGHQWHGR7&8
AGUIAR, Ubiratan (Ministro)
Revista
94/2002
325
....................................................................................................................................
'LVFXUVRGR0LQLVWUR+XPEHUWR6RXWRQDSRVVHGRVQRYRV3UHVLGHQWHH
9LFHSUHVLGHQWHGR7&8
Revista
94/2002
339
....................................................................................................................................
0LQLVWUR3UHVLGHQWH'LVFXUVR
'LVFXUVRGHSRVVHQRFDUJRGH3UHVLGHQWHGR7&8
Revista
94/2002
333
....................................................................................................................................

0LQLVWUR3UHVLGHQWH'LVFXUVR&RQW
Revista
94/2002
357
....................................................................................................................................
2EUDVS~EOLFDV
Revista
94/2002
357
....................................................................................................................................
2UoDPHQWR
Revista
94/2002
55
....................................................................................................................................
3DOHVWUD
Revista
94/2002
342
....................................................................................................................................
Revista
94/2002
363
....................................................................................................................................
3HGiJLR
Revista
94/2002
228
....................................................................................................................................
3HQVmR&RQFHVVmR
Revista
94/2002
81
....................................................................................................................................
Revista
94/2002
310
....................................................................................................................................

3HQVmR&RQFHVVmR&RQW
Revista
94/2002
316
....................................................................................................................................
3HWUyOHR%UDVLOHLUR6$3(752%5$6
Revista
94/2002
106
....................................................................................................................................
3ODWDIRUPDPDUtWLPD3
Revista
94/2002
106
....................................................................................................................................
3UHVWDomRGH&RQWDV
Revista
94/2002
315
....................................................................................................................................
3UHVWDomRGH&RQWDV3URFHVVR
Revista
94/2002
305
....................................................................................................................................
3ULQFtSLRGDHIHWLYLGDGH
SANTOS, Jair Lima
Revista
94/2002
13
....................................................................................................................................
3URFXUDGRU*HUDO'LVFXUVR
'LVFXUVRGR3URFXUDGRU*HUDOGR0LQLVWpULR3~EOLFRMXQWRDR7&8QD
SRVVHGRVQRYRV3UHVLGHQWHH9LFH3UHVLGHQWHGR7ULEXQDO
FURTADO, Lucas Rocha (Procurador-Geral)
Revista
94/2002
329
....................................................................................................................................

3URMHWRGH5HVROXomR
7&8$SURYDomRGH3URMHWRGHUHVROXomRUHODWLYRDRQRYR5HJLPHQWR
,QWHUQR$GPLQLVWUDWLYR
VILAA, Marcos Vinicios Rodrigues (Ministro-Relator)
Revista
94/2002
279
....................................................................................................................................
5HFXUVRGH5HFRQVLGHUDomR
Revista
94/2002
147
....................................................................................................................................
5HFXUVRGH5HYLVmR
&RQWDV(VSHFLDO
Revista
94/2002
128
....................................................................................................................................
Revista
94/2002
147
....................................................................................................................................
Revista
94/2002
174
....................................................................................................................................
5HFXUVRVS~EOLFRV
Revista
94/2002
55
....................................................................................................................................
5HIRUPD&RQFHVVmR
Revista
94/2002
81
....................................................................................................................................

5HIRUPD&RQFHVVmR&RQW
Revista
94/2002
310
....................................................................................................................................
Revista
94/2002
316
....................................................................................................................................
5HJLPHQWR,QWHUQR
Revista
94/2002
279
....................................................................................................................................
$SUHVHQWDomRGRQRYR5HJLPHQWR,QWHUQRGR7&8
VILAA, Marcos Vinicios Rodrigues (Ministro)
Revista
94/2002
371
....................................................................................................................................
5HJLVWUR
Revista
94/2002
81
....................................................................................................................................
Revista
94/2002
310
....................................................................................................................................
Revista
94/2002
316
....................................................................................................................................

5HODWyULRGH$XGLWRULD
Revista
94/2002
185
....................................................................................................................................
5HODWyULRGH,QVSHomR
Revista
94/2002
228
....................................................................................................................................
5HPXQHUDomR
Revista
94/2002
166
....................................................................................................................................
5HSUHVHQWDomR
Revista
94/2002
106
....................................................................................................................................
5HSUHVHQWDomR
Revista
94/2002
286
....................................................................................................................................
5HVSRQVDELOLGDGHILVFDO
SANTOS, Jair Lima
Revista
94/2002
13
....................................................................................................................................
5HVSRQViYHO
Revista
94/2002
307
....................................................................................................................................

6HUYLoRWHOHI{QLFR
Revista
94/2002
125
....................................................................................................................................
6HUYLGRUDJUHJDGR
Revista
94/2002
166
....................................................................................................................................
6LVWHPDGH$SUHFLDomRH5HJLVWURGRV$WRVGH$GPLVVmRH&RQFHVV}HV
6,6$&
Revista
94/2002
81
....................................................................................................................................
Revista
94/2002
310
....................................................................................................................................
Revista
94/2002
316
....................................................................................................................................
7&8&RPSHWrQFLD
SANTOS, Jair Lima
Revista
94/2002
13
....................................................................................................................................
7&83RVVH3UHVLGHQWH
Revista
94/2002
325
....................................................................................................................................

7&83RVVH3UHVLGHQWH&RQW

Revista
94/2002
329
....................................................................................................................................
Revista
94/2002
333
....................................................................................................................................
9LFHSUHVLGHQWHGR7&8
Revista
94/2002
339
....................................................................................................................................
7&83RVVH9LFH3UHVLGHQWH
Revista
94/2002
325
....................................................................................................................................
Revista
94/2002
329
....................................................................................................................................
9LFHSUHVLGHQWHGR7&8
Revista
94/2002
339
....................................................................................................................................
7&85HJLPHQWR,QWHUQR
Revista
94/2002
279
....................................................................................................................................
Revista
94/2002
371
....................................................................................................................................
7&86HFUHWDULDGH&RQWUROH([WHUQRGH*RLiV6(&(;*2
Revista
94/2002
106
....................................................................................................................................

7HOHIRQLDPyYHO
Revista
94/2002
125
....................................................................................................................................
7HUFHLURVHWRU
SANTOS, Jair Lima
Revista
94/2002
13
....................................................................................................................................
7RPDGDGH&RQWDV
Revista
94/2002
307
....................................................................................................................................
Revista
94/2002
315
....................................................................................................................................
7RPDGDGH&RQWDV3URFHVVR
Revista
94/2002
305
....................................................................................................................................
7RPDGDGH&RQWDV(VSHFLDO7&(
&RQWDV(VSHFLDO
Revista
94/2002
128
....................................................................................................................................
Fixa, para o exerccio de 2003, o valor a partir do qual a tomada de
contas especial deve ser imediatamente encaminhada ao Tribunal de
Contas da Unio, para julgamento
Revista
94/2002
306
....................................................................................................................................

7UiIHJRURGRYLiULR
Revista
94/2002
228
....................................................................................................................................
7ULEXQDOGH&RQWDV
&RQWDV
Revista
94/2002
48
....................................................................................................................................
7ULEXQDOGH&RQWDVGD8QLmR7&8
SANTOS, Jair Lima
Revista
94/2002
13
....................................................................................................................................
Revista
94/2002
81
....................................................................................................................................
Revista
94/2002
279
....................................................................................................................................
Fixa, para o exerccio de 2003, o valor a partir do qual a tomada de
contas especial deve ser imediatamente encaminhada ao Tribunal de
Contas da Unio, para julgamento
Revista
94/2002
306
....................................................................................................................................
Revista
94/2002
342
....................................................................................................................................
Revista
94/2002
371
....................................................................................................................................

8QLGDGHJHVWRUD
Revista
94/2002
307
....................................................................................................................................
8QLYHUVLGDGHIHGHUDO
Revista
94/2002
363
....................................................................................................................................

NDICE DE AUTOR
$*8,$58ELUDWDQ
&RQWDV(VSHFLDO
Revista..........................................................................................................................
94/2002
128
Revista..........................................................................................................................
94/2002
325
$/0(,'$&DUORV:HOOLQJWRQ/HLWHGH
Revista..........................................................................................................................
94/2002
55
%5,*29DQGUp$XJXVWR
2FRQWUROHGHFRQVWLWXFLRQDOLGDGHGRVDWRVQRUPDWLYRVSHORV7ULEXQDLV
GH&RQWDV
Revista..........................................................................................................................
94/2002
48
&$03(/29DOPLU
%DQFRGR%UDVLO6$PDQXWHQomRGHFRQWUDWRVSRUSUD]R
LQGHWHUPLQDGR5HFXUVRVGH5HFRQVLGHUDomRHGH5HYLVmR
Revista..........................................................................................................................
94/2002
147
Revista..........................................................................................................................
94/2002
174
Revista..........................................................................................................................
94/2002
333
Revista..........................................................................................................................
94/2002
363
&$9$/&$17,$XJXVWR6KHUPDQ
Revista..........................................................................................................................
94/2002
81
&267$0DUFRV%HPTXHUHU
5HSUHVHQWDomR
Revista..........................................................................................................................
94/2002
286

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Revista..........................................................................................................................
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O TCU e o Controle Inter e Externo

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R. TCU, Braslia, v. 33, n. 94, out/dez 2002

Tribunal de Contas da Unio

O TCU E OS CONTROLES ESTATAL E SOCIAL DA ADMINISTRAO PBLICA

ACRDOS E DECISES DO TCU

TCU PROCEDIMENTOS PARA FISCALIZAO, APRECIAO E REGISTRO

FUNDAO ASSISTENCIAL E CULTURAL DE BELO JARDIM RECURSO DE

DECISO NORMATIVA N 47, DE 4 DE DEZEMBRO DE 2002

INSTRUO NORMATIVA N 45, DE 12 DE DEZEMBRO DE 2002

POSSE DOS NOVOS PRESIDENTE E VICE-PRESIDENTE DO TCU

O TCU E OS CONTROLES ESTATAL E SOCIAL DA

Excertos da Dissertao de Mestrado em Direito defendida em 1.04.2002 na Universidade

Analista de Controle Externo do Tribunal de Contas da Unio.

R. TCU, Braslia, v. 33, n. 94, out/dez 2002

digresses a respeito, com vistas sistematizao do assunto e obteno de

Fernando Rodrigues Martins, Controle do Patrimnio Pblico, 2000, p.112.

Controle jurisdicional da Administrao Pblica, Revista Interesse Pblico, 2001, p. 47-58.

R. TCU, Braslia, v. 33, n. 94, out/dez 2002

R. TCU, Braslia, v. 33, n. 94, out/dez 2002

Plano Plurianual, a execuo dos programas de governo e do oramento da Unio; II

R. TCU, Braslia, v. 33, n. 94, out/dez 2002

a elaborao de uma lei especfica disciplinadora da navegao de cabotagem no Rio

Cf. Francisco Rodrigues da Silva, CPIs Federais, Estaduais e Municipais, p. 16.

CPI ao p da letra, p. 21.

R. TCU, Braslia, v. 33, n. 94, out/dez 2002

oramentrios, operacionais e patrimoniais de todos os rgos da administrao

Cf. PARDINI, Frederico. Tribunal de Contas: rgo de destaque constitucional. Tese de

3. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Natureza jurdica do Tribunal de Contas, Revista de Informao Legislativa, Braslia, a. 24, n.

Regime Jurdico dos Tribunais de Contas, p.185-7

R. TCU, Braslia, v. 33, n. 94, out/dez 2002

esse aspecto restrito, decide conclusivamente. Se a regularidade das contas pudesse

Fausto Lustosa Neto, op. cit., p. 16

Art. 584 com a redao determinada pela Lei n 10.358/2001.

A AGU representa a Unio judicial e extrajudicialmente, conforme art. 131 da Constituio

R. TCU, Braslia, v. 33, n. 94, out/dez 2002

Federal j ter se manifestado que salvo nulidade decorrente de irregularidade

Recurso Extraordinrio (RE-55821/PR) julgado em 18/09/1967, Ministro-Relator Vctor Nunes,

Funes dos Tribunais de Contas, Fiscalizao de gastos pblicos no Brasil, p. 45.

R. TCU, Braslia, v. 33, n. 94, out/dez 2002

R. TCU, Braslia, v. 33, n. 94, out/dez 2002

Ricardo Lobo Torres, a legitimidade democrtica e o Tribunal de Contas, Cadernos de Direito

Die Institutionelle Verfassungsgarantie der rechnungsprufung Festschrift fr Arthur Nikisch,

Tribunal de Contas da Unio, Relatrio de atividades do TCU em 2000, p. 17.

R. TCU, Braslia, v. 33, n. 94, out/dez 2002

meio de denncias e representaes revela-se modesto, entretanto, em face da

Fernando Facury Scaff, Contratos de gesto, servios sociais autnomos e interveno do

O pblico no-estatal, criado pela reforma do Estado brasileiro, em realidade, surgiu da

R. TCU, Braslia, v. 33, n. 94, out/dez 2002

Os mecanismos de participao so diretamente afetados por condicionantes

Estado, Governo, Sociedade: para uma teoria geral da poltica, p. 51-52.

Modelos de Democracia, p.227-30.

Idem, ibidem, p.234

R. TCU, Braslia, v. 33, n. 94, out/dez 2002

As formas de participao cidad baseiam-se principalmente na criao de

JeanJacques Rousseau, Do contrato social, 2000: a liberdade vincula-se noo de participao,

Revista de Direito Administrativo, Distino entre controle social do poder e participao

R. TCU, Braslia, v. 33, n. 94, out/dez 2002

Fabiana de Menezes Soares, divergindo desse entendimento, afirma que o

Direito Administrativo de Participao, p. 77-8.

O controle social do oramento pblico, 2001, p. 14.

Curso de Direito Administrativo, p. 139.

R. TCU, Braslia, v. 33, n. 94, out/dez 2002

a base do ordenamento jurdico, a parte cambiante mutvel, que determina a