A (IN) CONSTITUCIONALIDADE DA RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DOS ADMINISTRADORES E GERENTES PELAS COIMAS APLICADAS À SOCIEDADE COMENTÁRIO AO ACÓRDÃO DO STA - IDEFF6 - Joao Matos Viana

Ano 2
Nmero 2
VERO
ARTIGOS
COMENTRIOS DE JURISPRUDNCIA
RECENSES
CRNICA DA ACTUALIDADE
1
ndice
NDICE
Editorial Eduardo Paz Ferreira . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Convidado de Vero Paulo Moita Macedo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
13
ARTIGOS
Joo Amaral Tomaz A reunio do G20 de 2 de Abril de 2009 e o futuro
dos parasos fiscais. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
31
Ana Paula Dourado O papel do G 20: Era uma vez trs trilies de dlares ou a aco consequente das autoridades nacionais e supra-nacionais
45
Lus Mximo dos Santos O G-20 e a reforma da regulao bancria
53
Pasquale Pistone XXIV Jornadas Latinoamericanas de Derecho Tributario: Los principios tributarios ante las nuevas formas de imposicin
sobre la renta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
67
Miguel Silva Pinto A luta contra a fraude ao IVA na Unio Europeia,

desenvolvimentos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
123
Srgio Gonalves do Cabo Saneamento e reequilbrio financeiro

municipal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
155
COMENTRIOS DE JURISPRUDNCIA
Joo Matos Viana A (In)Constitucionalidade da Responsabilidade
Subsidiria dos Administradores e Gerentes pelas Coimas Aplicadas
2
Revista de Finanas Pblicas e Direito Fiscal
Sociedade. Comentrio ao Acrdo do Supremo Tribunal Administrativo, de 4 de Fevereiro, Processo n. 0829/08 e ao Acrdo do Tribunal
Constitucional n. 129/09, de 12 de Maro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
199
Jos Almeida Fernandes Truck Center: Obrigao de Reteno na

Fonte no Pagamento de Juros entre Entidades Relacionadas na UE.
Comentrio ao Acrdo do Tribunal de Justia, de 22 de Dezembro de
2008, Quarta Seco Processo C-282/07 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
211
Rui Duarte Morais A Residncia e as Convenes de Dupla tributao. Comentrio ao acrdo do STA, de 25 de Maro, Proc. n 068/09
2. Seco . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
217
Nuno Cunha Rodrigues Protocolo entre a Cmara Municipal da Maia

e a MACMAI Matadouro Agrcola da Maia, Lda., tendo em vista a
assuno do passivo desta sociedade. Atribuies das autarquias locais e
competncia dos seus rgos. Realizao de despesas sem suporte legal.
Nulidade. Recusa de visto. Comentrio ao acrdo do Tribunal de Contas
n. 5/09, de 20 Janeiro, Proc. n. 800/08 1. Seco. . . . . . . . . . . . . . .
225
Sntese dos principais Acrdos do Tribunal de Justia das Comunidades em matria fiscal proferidos desde Fevereiro de 2009 . . . . . . . . .
231
Sntese de Acrdos do Tribunal Constitucional (1. e 2. Trimestres

de 2009) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
237
Sntese de Acrdos do Supremo Tribunal Administrativo de Maro a

Maio 2009 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
241
Sntese de Acrdos do Tribunal de Contas de Janeiro a Maro de 2009
249
RECENSES
Autonomia Contratual e Direito Tributrio (A Norma Geral Anti-Eliso)
Diogo Leite Campos e Joo Costa Andrade por Eduardo Paz Ferreira . . .
259
3
ndice
Perceber a Crise para Encontrar o Caminho

Vtor Bento por Mnica Velosa Ferreira . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
263
A crise, e agora?
Jacques Attali por Lus Mximo dos Santos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
267
A Origem das Crises Financeiras Bancos centrais, bolhas de crdito e o mito do mercado eficiente
George Cooper por Lus Mximo dos Santos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
271
O Regresso da Economia da Depresso e a Crise Actual

Paul Krugman por Nuno Cunha Rodrigues . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
275
Global Tax Revolution The Rise of Tax Competition and the Battle
to Defend It
Chris Edwards e Daniel J. Michell por Joo Ricardo Catarino . . . . . . . .
279
Appunti di Economia del Benessere e Scienze delle Finanze

Giuseppe Campa por Eduardo Paz Ferreira. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
285
Direito Financeiro Local

Joaquim Freitas da Rocha por Guilherme Waldemar dOliveira Martins
289
Anurio financeiro dos municpios portugueses 2007

Joo Carvalho, Maria Jos Fernandes, Pedro Cames, Susana Jorge . . .
291
Livros recentes
por Ana Leal e Miguel Brito Bastos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
293
Na WEB
Visita ao site do FMI e Blogue pessoal de Pedro Lains (Economia e Histria Portuguesa) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
295
4
CRNICA DE ACTUALIDADE
Ponto de situao dos trabalhos na Unio Europeia e na OCDE 19
de Fevereiro e 14 de Maio de 2009 por Brigas Afonso, Clotilde Palma e
Manuel Faustino. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1. Fiscalidade Directa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2. Imposto sobre o Valor Acrescentado. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3. Impostos Especiais de Consumo Harmonizados/Imposto sobre
veculos e Unio Aduaneira . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
301
301
308
309
Estados Unidos ameaam tributar prmios de gestores taxa de

90%: breve nota informativa por Carlos Loureiro . . . . . . . . . . . . . . . .
311
Novos dados sobre a pobreza em Portugal (a propsito de um estudo

recente publicado no Boletim Econmico do Banco de Portugal) por
Nazar da Costa Cabral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
317
Comentrio sobre a Nota Tcnica da Unidade Tcnica de Apoio

Oramental da Assembleia da Repblica relativa s Parcerias
Pblico Privadas nos Domnios Rodovirio e Ferrovirio por Maria
Eduarda Azevedo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
321
Conferncia Crise, Justia Social e Finanas Pblicas por Nazar

da Costa Cabral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
329
Revista de Finanas Pblicas e Direito Fiscal: Primeiro Aniversrio
333
Imigrao em Portugal e nos Estados Unidos . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
337
Isabel Marques da Silva no STA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
339
Seminrios de Direito Fiscal Europeu e Internacional & The Greit Lisboa Summer Course in European Tax Law por Jos Almeida Fernandes
341
Revista de Direito das Sociedades por Eduardo Paz Ferreira . . . . . . . .
347
5
Editorial
EDITORIAL
Eduardo Paz Ferreira
1. No momento em que escrito este editorial, os contornos da crise

econmica e financeira continuam a permanecer relativamente indefinidos, ainda que alguns sinais encorajadores, nomeadamente nos mercados
bolsistas, tenham vindo a permitir o aparecimento de um discurso optimista, porventura prematuro e para cujos riscos o The Economist e muitos economistas nos alertam. Fazer futurologia em matria econmica
seguramente uma aposta de grande risco, mas que os ltimos tempos
tornaram ainda mais perigosa. No se espere, pois, que se afirme aqui
que a crise terminou ou ests em vias de assim ser, ou que se considere
que ela se manter ainda por algum tempo.
Das muitas concluses que j possvel extrair, com o carcter provisrio que s o distanciamento temporal poder aferir, perfilam-se com
especial relevo as seguintes:
2. Em primeiro lugar, que a circunstncia de ter havido uma resposta internacional coordenada ter sido decisiva para estancar a expanso da crise, ao mesmo tempo que tornava evidente a impossibilidade
de sucesso de medidas tomadas apenas no quadro nacional, bem como
a incapacidade da actual ordem econmica internacional para responder
cabalmente aos grandes desafios.
Da a importncia que atribumos reunio do G-20 em Londres,
da qual saram algumas decises que, ainda que sem satisfazer as mais
ambiciosas pretenses de muitos, correspondem a um passo importante
na reviso das actuais regras econmicas internacionais, ou da sua ausn-
6
cia. Especialmente importante a circunstncia de ter sido a nvel do

G-20 que estas decises foram tomadas, o que marca o reconhecimento
da decisiva importncia das economias emergentes. Orientao notoriamente positiva aquela que aponta no sentido do reforo do apoio ao
desenvolvimento econmico internacional. Deciso claramente negativa
a da atribuio ao Fundo Monetrio Internacional instituio com
largas responsabilidades pela crise de um papel pivot nas mudanas.
Honra-nos especialmente o facto de Joo Amaral Tomaz ter acedido
a juntar-se ao conjunto de reputados especialistas que apreciam os principais aspectos da reunio de Londres, num Especial G-20.
3. Em segundo lugar, h que assinalar que a crise veio determinar
a falncia das concepes liberais sobre a interveno do Estado, tornando manifesto que o funcionamento do mercado no pode prescindir
da interveno pblica. Sintomtica foi, alis, a deciso do ento ainda
presidente George Bush no sentido de apoiar financeiramente as instituies em crise ou o reconhecimento dos seus erros por parte de Alan
Greenspan.
A expresso extrema dessa falncia foi o desaparecimento do antema de prticas como a nacionalizao, de h muito varridas do instrumental de polticas econmicas e do prprio lxico.
No plano doutrinrio, o acontecimento mais relevante foi a rendio de um dos mais importantes tericos do movimento econmico
conservador Richard Posner com a publicao um de uma monografia significativamente intitulada The failure of capitalism, que suscitou
ateno generalizada e mereceu at uma magnifica recenso do grande
Robert Solow no New York Review of Books. A generalizada reabilitao
de Keynes e a redescoberta de autores como John Kenneth Galbraith, to
injustamente tratado e remetido para a lista dos autores panfletistas, so
tambm de salientar.
A crise deu, por outro lado, origem a um intenso movimento editorial traduzido no aparecimento de um vasto conjunto de obras de valor
muito desigual. Na seco de recenses damos conta de algumas que
nos mereceram especial ateno, com relevo para a de Vitor Bento, Perceber a crise para encontrar o caminho, comentado por Mnica Velosa
Ferreira.
7
Editorial
Da mesma forma, a crise abriu caminho a um intenso debate terico

e a um renovado empenho cvico, particularmente evidente nos Estados
Unidos da Amrica, mas com expresso bem mais escassa em Portugal.
O IDEFF orgulha-se, alis, de ter institudo um frum amplamente alargado, de que constitui momento alto a Conferncia que tive a honra de
organizar, em colaborao com Joo Amaral Tomaz, Jos Carlos Gomes
Santos e Nazar Costa Cabral.
4. Em terceiro lugar, h que reconhecer a importncia do papel da
nova Administrao norte-americana e do Presidente Barack Obama, na
procura de novos modelos de organizao scio-econmica em que as
preocupaes de justia e solidariedade se conjugam com a racionalidade econmica e com uma ateno particular s questes ambientais,
fundamentais para o futuro da Humanidade.
Do mesmo modo e por oposio, deve admitir-se a debilidade
da resposta europeia assente, certo, no aprofundamento de melhores
mecanismos de estabilizao automtica e de solidariedade social que os
Estados Unidos. Nem por isso deixa de impressionar a falta de energia
e deciso, bem como a forma como a Comisso se manteve agarrada
a modelos que mostraram exuberantemente a sua falncia, tibieza em
que foi acompanhada pela generalidade dos Estados Membros exibindo,
de resto, uma grande incapacidade para apoiar membros em especiais
dificuldades.
5. Em quarto lugar, a crise veio revelar a existncia de um conjunto
de prticas fraudulentas em instituies de crdito, a par com um elevado
nmero de operaes de elevada complexidade e risco, resultantes da
fragilidade da regulao, fruto quer das medidas desregulatrias tomadas
nas ltimas dcadas, quer da aceitao, mais ou menos passiva, pelas
instituies reguladoras, de modelos que asseguraram um crescimento
muito acentuado da riqueza, criando a iluso da prosperidade indefinida.
Tornou-se, por outro lado, visvel que o apoio ao sector financeiro
foi central em todas as polticas anti-crise, em detrimento da ajuda ao
sector produtivo ou rede de apoio social.
Trata-se de uma opo compreensvel, dada a importncia do crdito para o funcionamento da economia e para o crescimento mas que,
ainda assim, no pode deixar de causar algum desconforto, quer em face
8
do crescimento exponencial do nmero de falncias e do desemprego,

quer em face das dificuldades de financiamento que as empresas continuam a experimentar.
Mais grave ainda e em face de certas formas de interveno, parece
ser a opo de ignorar os problemas do moral hazard, criando a sensao
de que a proteco acordada a investimentos de risco idntica dispensada s instituies e consumidores mais ponderados e conservadores.
6. Em quinto lugar, assiste-se a uma recuperao do valor da justia
na tributao, to secundarizado nos ltimos tempos, traduzido no agravamento da progressividade fiscal, na tentativa de minorar as desigualdades econmicas e de reforar a luta eliso tributria.
Trata-se de caminhos muito difceis de trilhar e que podem levar,
por vezes, a solues excessivas, como o debate parlamentar em torno
da tributao dos prmios dos gestores e do sigilo bancrio tem tornado
patente em Portugal.
Um vez mais, o exemplo americano parece ser decisivo e, por isso,
na crnica de actualidade inclumos nota informativa de Carlos Loureiro
sobre a polmica proposta democrata.
7. A ltima e mais importante concluso que nos parece legtimo
extrair a de que a esperana de que a crise fosse um momento de gestao de um clima de criatividade susceptvel de originar a construo de
um novo paradigma de sociedade, expressa pelo Papa, ou por economistas como Robert Reich e, entre ns, por Paulo Macedo, est a esvair-se.
E, no entanto, como sublinhou Francisco Pinto Balsemo, aquando da
entrega do Prmio Pessoa ao arquitecto Carrilho da Graa, este poderia
ser um momento para que a hiptese da destruio criativa de Schumpeter funcionasse plenamente, porque todos temos a sensao de que
nada voltar a ser como era e, por isso, a destruio criativa, a inovao
radical, o aproveitamento de ideias e a aprovao de valores at aqui
submergidos pelas estruturas econmicas e sociais prevalecentes sero
o caminho, ainda vago e mal iluminado, que nos conduzir ao prximo
futuro.
A consequncia que, como muitos pensam, poder ser a do retorno
normalidade, representar apenas o adiamento de uma crise que se manifestar, de novo, dentro de alguns anos e encontrar as sociedades mais
9
Editorial
exauridas nas suas foras morais e intelectuais. Claro que no perodo

que mediar poucos continuaro a ganhar muito e muitos continuaro
a ganhar pouco. Nem a concepo de justia que nos ilumina, nem a
racionalidade econmica que nos deve guiar nos permitem conformarnos com esta situao.
CRISE E FINANAS PBLICAS

PAULO MOITA MACEDO
A crise traz progressos. A criatividade nasce da angstia. Na crise

nasce a inveno, os descobrimentos e as grandes estratgias. Quem
atribui crise os seus fracassos e penrias viola o seu prprio
talento e respeita mais os problemas do que as solues. A verdadeira crise a crise da incompetncia. Sem crise no h desafios,
sem desafios a vida uma rotina, uma lenta agonia. Sem crise no h
mrito. A nica crise ameaadora a tragdia de no querer lutar.
ALBERT EINSTEIN
A citao com a qual iniciamos esta breve nota no deve induzir

o leitor em erro. No vamos aqui abordar a actual crise1 na interessante
perspectiva que nela est implcita, mas pensamos que esta perspectiva
no pode ser esquecida e, se devidamente interiorizada, poder contribuir para a ultrapassagem da crise e para o que alguns designam a criao
de uma nova ordem econmica mundial.
Concentrar-nos-emos, ao invs, na anlise, necessariamente superficial, das suas manifestaes aos diferentes nveis, incluindo o das finanas pblicas, e nas medidas que podero contribuir para a ultrapassar.
Esta nota baseia-se na apresentao efectuada no Instituto de Direito Financeiro

e Fiscal (IDEFF) da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa em 17 de Maro de
2009. As opinies expressas pelo autor so-no a ttulo estritamente pessoal.
1 Para VTOR BENTO, [e]stamos perante a maior crise econmica de que h suficiente memria viva cfr. Crise econmica, ou mais do que isso?, Revista de Finanas
Pblicas e Direito Financeiro, Ano I, 4, pg. 21.
14
Uma crise sem precedentes

Uma das caractersticas mais relevantes e menos esperada da crise
a rapidez com que a mesma se instalou. O mundo em mudana (j
desde o sculo XVI...) perdeu o estatuto de lugar-comum2 e a necessidade de elaborao de oramentos suplementares generalizou-se. Num
perodo de pouco mais de um ano, os mercados de capitais caram abruptamente; entre Novembro de 2008 e Fevereiro de 2009 o preo do ouro
subiu 40%. Os prmios de risco exigidos pelos investidores para a dvida
pblica britnica ou alem (a que dispunha de melhor rating) aumentaram de forma substancial, colocando em evidncia que o processo de
reavaliao do risco de crdito no era um exclusivo de entidades (Estados ou empresas) mais financeiramente debilitados.
Em Junho de 2008, constatvamos, quando da participao numa
conferncia tambm promovida pelo IDEFF, as tendncias de aumento
reiterado das taxa de juro pelo Banco Central Europeu, da poltica econmica dirigida essencialmente ao combate inflao, da confiana quase
absoluta na poltica monetria, da poltica fiscal de race to the bottom,
da subavaliao do risco, do crdito fcil, que originou um aumento
do financiamento sem precedentes, da prioridade incontestada ao cumprimento do Pacto de Estabilidade e Crescimento, do Estado tendencialmente apenas regulador, a valorizao prolongada dos activos mobilirios e imobilirios, o crescimento elevado do comrcio e do Produto
Interno Bruto (PIB) mundial.
Em Maro de 2009 (ou seja, apenas nove meses depois), o panorama era completamente diferente: constatvamos a reduo das taxas de
juro para nveis sem paralelo nas ltimas dcadas, o combate reforado
ao desemprego, o recurso generalizado poltica oramental3, a necessidade de aumentar receitas fiscais a prazo, o combate deflao, o crescimento da dvida pblica (alis sem paralelo no mundo ocidental nos
2 O mundo em mudana est bem patente, por exemplo, na frequncia com que
o Fundo Monetrio Internacional tem vindo a actualizar as suas previses nos ltimos
meses. A expresso business will never be as usual parece ser ajustada s circunstncias.
3 Como refere JOS SILVA LOPES, As despesas pblicas e o combate crise econmica, Revista de Finanas Pblicas e Direito Financeiro, Ano II, 1, pg. 13, [e]m face da
actual crise econmica mundial, voltmos a ser (quase todos) keynesianos.
15
Convidado de Vero
ltimos 60 anos), a sobrevalorizao do risco, o Estado interveniente,

a recesso nas economias desenvolvidas, a quebra substancial no valor
dos activos.
Desde logo, a crise manifesta-se ao nvel do financiamento4, quer
quanto disponibilidade, quer quanto ao custo. Por outro lado, a averso ao risco, potenciada pela crise, determinou um aumento substancial
dos custos de financiamento ao nvel das instituies bancrias5. Este
aumento no foi repercutido na totalidade nos financiamentos concedidos, tendo em grande medida sido absorvido pelo sistema bancrio6.
Relevante tambm a circunstncia de este aumento dos custos de
financiamento se verificar escala mundial.
A dimenso das perdas nos mercados de capitais j histrica. Em
pouco mais de dois anos, a capitalizao bolsista mundial reduziu-se em
35 trilies de dlares americanos7, 5 dos quais no sector da banca8. Alguns
dos bancos que foram objecto de aumentos de capital, quer por parte dos
estados, quer por alguns fundos soberanos, passaram a valer menos do
que os prprios aumentos efectuados nos ltimos dezoito meses.
4 De acordo com os dados divulgados pelo Bank for International Settlements,

o volume de crdito bancrio internacional aumentou de 6 mil milhes de dlares em
1990 para 37 mil milhes de dlares em 2007. De 1995 a 2008, o PIB nominal aumentou
90% nos Estados Unidos da Amrica e 65% na zona euro, enquanto o crdito aumentou,
respectivamente, 177% e 180%.
5 Por exemplo, em Janeiro de 2007, um dos maiores bancos portugueses financiava-se com um spread de 12,5 pontos de base, enquanto em Janeiro de 2009 se financiava
com spreads que atingiam j 217 pontos de base sobre as taxas de referncia do mercado.
6 Nomeadamente no caso do crdito habitao e contratos a mdio e longo prazo
com spreads fixos para empresas. Este fenmeno est relacionado com a natureza tpica
da actividade bancria, de transformao da maturidade entre os recursos obtidos e os
emprstimos concedidos.
7 A quantidade de zeros necessrios para indicar este nmero elucidativa:
$ 35.000.000.000.000...
8 Por exemplo, entre 30 de Junho de 2007 e 20 de Janeiro de 2009, a capitalizao
bolsista do Citibank reduziu-se dez vezes; no mesmo perodo, a capitalizao bolsista do
HSBC, que tinha tradicionalmente um dos melhores comportamentos em bolsa, reduziu-se a metade e a UBS perdeu trs quartos do seu valor. E, entre 20 de Janeiro de 2009 e
23 de Fevereiro de 2009, a reduo de cerda de dez vezes da capitalizao bolsista do
Citibank aumentou para vinte vezes, repetindo-se a tendncia noutros bancos.
16
Tratou-se de uma reduo anormal da riqueza quase sem precedentes nos ltimos 50 anos. Vrios factores contriburam para esta evoluo,
mas o factor comum e determinante foi a crescente falta de confiana.
Verifica-se, no entanto, um efeito positivo na reduo do custo
global do financiamento, porque, se os spreads do crdito das empresas
aumentaram substancialmente, tambm as taxas de juro de referncia
caram para um valor sem paralelo, conforme ilustrado pelo grfico
seguinte.
Euribor a trs meses evoluo entre Janeiro de 2008 e Junho de 2009
(em percentagem)
6,0
5,0
4,0
3,0
2,0
1,0
Jun-09
Mai-09
Abr-09
Mar-09
Fev-09
Jan-09
Dez-08
Nov-08
Out-08
Set-08
Ago-08
Jul-08
Jun-08
Mai-08
Abr-08
Mar-08
Fev-08
Jan-08
0,0
Como o quadro demonstra, neste ciclo a Euribor caiu mais de 400

pontos de base9. As empresas que recorreram a financiamento a taxa
varivel com spreads fixos atravs de leasing, atravs de emprstimos
de mdio e longo prazo ou de programas de papel comercial a mdio e
longo prazo vero os seus custos de financiamento reduzidos.
9 A Euribor a trs meses atingiu um mximo de 5,393% em Agosto de 2008 e um

mnimo de 1,206% em Junho de 2009.
17
Convidado de Vero
Uma crise com profundas consequncias

Mas se unnime a opinio quanto singularidade e carcter nico
desta crise, no podemos deixar de constatar que os efeitos que a mesma
est a causar no so nicos e, em alguns aspectos, so inclusivamente
menos gravosos do que os de crises anteriores. Por exemplo, o PIB per
capita dos Estados Unidos reduziu-se em cerca de 29% durante a crise de
1929/1933, enquanto se estima que actualmente se possa reduzir cerca de
4%10 no perodo de 2008 a 2010, conforme resulta do grfico seguinte.
PIB per capita antes e depois das crises: o exemplo norte-americano

PIB per capita em termos reais. Dlares de 2000.
PIB per capita antes da crise
PIB per capita depois da crise
1818-19 1837-39
Imobilirio,
matrias
primas,
importaes
Imobilirio,
matrias
agricultura,
canais
1857
Cereais,
ouro
1873
Caminhos
de ferro
1893-95
Caminhos
de ferro,
aces
1907
Aces
34,659
28,429
28,007
22,346
7,099
-29%
5,056
5,621
-12,5%
4,917
4,559
-14%
3,913
2,834
-3%
2,737
2,202
-2%
2,252
1,681
1,315
1,330
1,618
-4%
-1%
23,007
-3%
34,759
-1,5%
38,148
-0,03%
1929-33 1980-82 1990-91 2000-01 2007- ? 20??-??

Aces,
bancos
Energia,
imobilirio,
banca,
desinterme
diao
Energia,
imobilirio,
banca,
desintermedi
ao
Aces,
Imobilirio,
regras
subprime,
contabilsti derivativos
cas
Este menor impacto (espera-se) da actual crise dever-se-, provavelmente, rapidez e dimenso da interveno dos governos no campo
das finanas pblicas, aos mecanismos de ajustamento automtico imple-
10 A reduo
no crescimento do PIB no homognea. A sia continua a demonstrar algum dinamismo, com crescimentos ainda significativos, que o Banco Mundial
prev, no obstante, situarem-se a nveis em alguns casos substancialmente mais baixos
do que se vinha verificando nos ltimos anos.
18
mentados ao longo das ltimas dcadas na poltica oramental nos pases desenvolvidos (como o subsdio de desemprego e a progressividade
dos impostos) e actuao atempada, coordenada e incisiva da poltica
monetria.
Por outro lado, esta uma crise que teve o seu incio no sector
financeiro (sobretudo na banca que era designada de investimento) mas
rapidamente alastrou a todos os sectores. Os sectores imobilirio e automvel foram os primeiros a evidenciar indcios de contgio, mas, em
maior ou menor grau, todos os sectores econmicos foram envolvidos
nos efeitos da crise.
Na economia real a crise traduz-se na maior dificuldade no acesso
a fundos, no aumento significativo do custo do capital, na debilidade
e elevada volatilidade dos mercados accionistas, na reduo dos cashflows, no pagamento de prmios pela liquidez, no aumento dos riscos de
balano e na maior interveno do Estado.
So tambm j evidentes as alteraes no comportamento dos consumidores e as tentaes de proteccionismo do Estado no foram ainda
concretizadas muito provavelmente por influncia da opinio pblica
informada, que dificilmente aceitar uma to rpida inverso da tendncia das ltimas dcadas.
Constata-se, ainda, que a crise atinge de forma mais intensa os que
investiram no mercado de capitais ou no mercado imobilirio11. E este
fenmeno mais visvel nos dois extremos dos estratos sociais: os muito
ricos, que viram o seu patrimnio desvalorizar-se, e os mais desfavorecidos, sobretudo os que perderam o emprego.
Os efeitos negativos da crise manifestam-se tambm em Portugal,
com o adiamento da aquisio de bens duradouros e uma forte retraco
da procura externa com efeitos relevantes no PIB (por via da queda das
exportaes) e nas intenes de investimento.
Em termos de dvida pblica, Portugal est numa posio intermdia, no tendo sido to afectado como pases como a Irlanda, mas claramente pior do Espanha, com menor dvida pblica e um dfice ora-
11 Sobretudo no mercado imobilirio em Espanha, na Irlanda ou nos Estados Unidos da Amrica.
19
Convidado de Vero
mental mais baixo12, o que significa que este pas pode acomodar uma
maior interveno na economia. No entanto, o dfice da balana corrente
e de capitais claramente superior ao de outros pases que connosco se
podem comparar.
Spreads da Repblica
Comparao com pares da rea do euro
Balana
Yield 10
Externa
Saldo Or
Dvida
(% PIB)
(% PIB)
Pub. (%
face
2010
2010
PIB) 2010
Alemanha
291
Spread
Pas
anos
Grcia
6,01
A-
-13,2
-4,2
98
Itlia
4,65
A+
-1,4
-3,7
110
155
Portugal
Espanha
4,66
4,30
A+
AA+
-10,2
-6,6
-4,4
-5,7
72
53
156
120
Blgica
4,31
AA+
-1,5
-4,3
94
121
Alemanha
3,10
AAA
5,4
-4,2
72
Frana
3,68
AAA
-3,9
-5,0
76
57
Irlanda
5,70
AAA c/ cred watch neg
-3,5
-13
68
260
Holanda
3,93
AAA
6,1
-2,7
55
82
Austria
4,05
AAA
2,6
-3,6
65
95
Finlandia
^
3,66
AAA
2,3
0,5
36
56
Rating
Nota: Valores de yields (e spreads) relativos a 23 de Janeiro de 2009. Valores para agregados macro-econmicos correspondem
a projeces da Comisso Europeia no pressuposto de manuteno das actuais polticas.
Fonte: Eurostat e Bloomberg.
12
A acumulao de dvida externa portuguesa devido ao desequilbrio crnico da

balana de transaces correntes um dos principais determinantes na aferio do risco
de crdito da Repblica. Apesar dos esforos de melhoria de competitividade (desde
2003 que a taxa de cmbio efectiva da economia portuguesa no se desvia da evoluo exibida pelo respectivo indicador alemo), com algum efeito na reduo do dfice
comercial, a deteriorao na balana de rendimentos e a factura energtica absorveram
na totalidade estes ganhos, mantendo-se o valor geral do dfice externo em nveis muito
elevados e dificilmente sustentveis. Com efeito, cerca de metade do dfice deriva da
dependncia energtica do exterior. A reduo do preo do petrleo dever contribuir
para uma reduo deste valor e o desenvolvimento de produo de energia renovvel
dever, a prazo, permitir uma diminuio sustentada desta dependncia e encargo financeiro. As elevadas necessidades de financiamento externo num clima de elevada averso
ao risco e de conteno de liquidez constituem uma restrio activa muito importante
para o desempenho econmico a curto prazo.
20
EUA
Reino Unido
Sua
Sucia
Espanha
Portugal
Nova Zelndia
Japo
Holanda
Itlia
Grcia
Irlanda
Alemanha
Frana
Finlndia
Dinamarca
Canad
Blgica
ustria
Austrlia
Dependncia do financiamento externo das economias desenvolvidas

Dfice da balana corrente em % dos rendimentos correntes, 2008
Fonte: Standard and Poors
Uma crise que exige medidas urgentes

Neste mbito, necessrio, em simultneo com as medidas de poltica oramental, um forte apoio poltico manuteno de Portugal na
zona euro13, que tem funcionado como um factor de proteco da economia portuguesa. A solidariedade com outros pases da zona euro com
dificuldades oramentais (como a Grcia e a Irlanda) tambm fundamental e coerente com um propsito de projecto comum, alicerado num
conjunto de entendimentos estruturantes, mas com liberdade de actuao ajustada s diferentes opes de poltica econmica de cada Estado
membro. Este apoio deve ser complementado com o apoio poltico aos
pacotes de estmulos estabelecidos a nvel internacional, como forma de
13 O Dirio Econmico de 16 de Maro de 2009 dava conta de um estudo que conclua que Portugal ameaa a unio monetria. O mesmo se verificava relativamente
aos outros pases do sul da Europa (Espanha, Itlia e Grcia), cuja situao econmica
representa um srio risco para a unio monetria. As hipteses remotas de bancarrota destes Estados, bem como da desintegrao da zona euro, so ponderadas no estudo
referido, ainda de acordo com o Dirio Econmico.
21
Convidado de Vero
restituir tranquilidade aos agentes econmicos, fomentar a confiana e,

por essa forma, relanar o comrcio externo a procura externa e, em consequncia, as exportaes portuguesas.
Para alm da integrao na zona euro, que nos tem protegido (ou
que tem amortecido) de algumas das consequncias da crise, a economia
portuguesa dispe de alguns amortecedores que permitem que a crise se
sinta ainda de forma mitigada.
Desde logo, o peso do Estado (que a curto prazo poder ultrapassar 50% do PIB, o que manifestamente excessivo) funciona como um
amortecedor. Tambm o peso da economia informal (e apesar da perversidade da situao) funciona como um amortecedor da crise14. Por
outro lado (e nem todas as notcias so ms), em 2009 expectvel um
aumento da capacidade de poupana dos que mantiverem o seu emprego,
por via de aumentos salariais acima da inflao e por via da reduo
substancial das taxas de juro e concomitante reduo dos encargos com
o financiamento15.
A reduo do custo global do financiamento assim um factor que
permite amortecer os efeitos da crise. Na mesma linha, a baixa dos preos dos combustveis pode contribuir para estes efeitos.
Para alm da preocupao legtima com a crise propriamente dita,
Portugal dever aproveitar a adversidade que a mesma representa e utiliz-la para dar passos decisivos na resoluo de problemas estruturais
da economia, apostando na reduo do nvel de endividamento excessivo
de alguns sectores ou agentes econmicos com nveis de endividamento
demasiado elevados e no aumento da competitividade e produtividade16.
14 Tratando-se embora de um factor claramente negativo, o peso da informalidade
na economia portuguesa acaba por ter este efeito positivo.
15 Por exemplo, a reduo da taxa de juro no caso de um emprstimo de 100.000
com um spread de 1% significar uma descida de 33% na prestao mensal.
16 Para LARRY SUMMERS, Conselheiro Econmico Principal de Barack Obama
[a]lguns defendem que em vez de tentar simultaneamente criar empregos e investir no
nosso crescimento de longo prazo, nos deveramos focar exclusivamente nas polticas de
curto prazo geradoras de consumo. Mas essa abordagem conduziu a alguns dos problemas com que hoje nos defrontamos e essa abordagem que devemos rejeitar se quisermos fortalecer, a longo prazo, a nossa classe mdia e a nossa economia. Washington
Post de 28 de Dezembro de 2008, apud VTOR BENTO, Perceber a crise para encontrar
o caminho.
22
E, por fim, o dinamismo das empresas e dos cidados dever ser

incentivado, nas vertentes da procura por processos mais eficientes, da
inovao, da valorizao profissional e da atitude responsvel perante o
endividamento. As empresas devem ser incentivadas a procurar novos
mercados, o investimento, em especial em investigao e desenvolvimento, deve ser apoiado e a importncia da produtividade deve ser
enfatizada. H que explorar oportunidades, assegurar o financiamento de
curto e mdio/longo prazo, recapitalizar as empresas, aumentar a transparncia, ajustar a capacidade procura e reduzir custos substancialmente.
O crescimento baseado no financiamento fcil com acesso a capital
abundante e a custos reduzidos deixou de ser possvel com a actual crise.
Se dvidas existissem, ficou empiricamente comprovado que o risco de
incumprimento existe efectivamente17.
Por outro lado, a diferenciao dos custos do financiamento por
fora do risco, que at agora era mitigada quer em termos de diferenciais
de spreads, quer no acesso a fundos, far-se- sentir de forma sem precedentes ao nvel das empresas e dos Estados excessivamente endividados,
sem condies para fazer face ao servio da dvida. Os agentes econmicos actuaro num novo contexto e sero obrigados a corrigir os excessos.
A correco deveria ser feita mediante o apoio s empresas prestadoras de bens transaccionveis, criando condies que lhes permitam
baixar os custos dos seus factores de produo ou evoluir na cadeia de
valor, potenciando a sua competitividade e permitindo a recuperao de
quotas de mercado nos mercados externos e domsticos, e, por esta via,
possibilitar a reduo do dfice externo e do ritmo de endividamento18.
A longo prazo, inevitvel uma reduo do endividamento19, que
necessariamente ter de surgir por via de uma conjugao do aumento
17
Quem se atreveria a afirmar, por exemplo h dois anos, que a Lehman Brothers
poderia falir ou que a Islndia poderia estar em risco de bancarrota?
18 O apoio ao sector da banca fundamental, porque contribui decisivamente para
a estabilizao do sistema financeiro e, nesta medida, afecta todos os restantes sectores.
uma condio necessria, embora no suficiente, para esta estabilizao. Pela funo
estruturante desempenhada pelo sector financeiro igualmente fundamental reforar a
superviso, enfocando-a nas questes substanciais, dando s questes de forma a importncia relativa que, nesta perspectiva, elas merecem.
19 Para os nveis de endividamento anteriores crise tero certamente contribudo
as regras contabilsticas e a fiscalidade associada ao financiamento com recurso a capitais
23
Convidado de Vero
das exportaes e da reduo das importaes, que reflicta a melhoria da

competitividade das empresas. A reduo de custos (capital, salrios, factores de produo conexos), incluindo tambm (e talvez especialmente)
os custos de contexto, um imperativo para o desenvolvimento do pas.
O modelo econmico global pr-crise tem que ser repensado, tendo
presente, se no a sua falncia, pelo menos as graves deficincias que
demonstrou.
No caso portugus haver que ponderar todos estes aspectos, adaptando-os nossa realidade de pas perifrico, apostando na diferenciao
da economia no plano ibrico e europeu por via de competncias prprias mais exclusivas.
Perante a dimenso da crise, no restaria provavelmente outra alternativa que no fosse a interveno determinada do Estado. No entanto,
as medidas j adoptadas e aquelas que ainda podero vir a ser adoptadas
tm uma consequncia significativa no aumento da despesa pblica, pelo
que consensual que devem ser temporrias (e tambm reversveis),
devendo retomar-se a via da consolidao oramental assim que a situao econmico-social o permita.
Por outro lado, as medidas que sejam adoptadas com consequncias
no aumento da despesa pblica no exceder, em termos comparados, as
de outros pases da Unio Europeia, no sentido de que, por forma a no
perder competitividade, a interveno do Estado no deve ser maior em
Portugal do que noutros Estados que tm, alis, mais espao de manobra.
No contexto desta crise, que descrevemos em traos muito largos,
ressalta a importncia renovada das finanas pblicas como elemento
simultaneamente amortecedor e potenciador da transformao pela crise,
mas que s vivel num quadro percebido de sustentabilidade presente e
futura das contas pblicas. que, como consequncia da crise, a receita
fiscal baixa: reduzem-se os lucros, registam-se menos-valias, a massa
salarial tende a ser menor (nomeadamente pelo aumento do desemprego),
pelo que diminui a receita nos impostos sobre o rendimento; reduz-se o
consumo, sobretudo o dos bens que no so de primeira necessidade,
pelo que diminui a receita de IVA; transmitem-se menos imveis e a
valores mais baixos, pelo que diminui a receita de IMT; reduz-se o finanalheios, que, em Portugal como em muitos outros pases, continua a ter um tratamento
mais vantajoso do que o financiamento com recurso a capitais prprios.
24
ciamento e realizam-se menos operaes financeiras, pelo que diminui a

receita de Imposto do Selo...
A presso verifica-se (verificava-se j antes da crise), simultaneamente, do lado da despesa: lanamento de novas infra-estruturas, aumento
da proteco social, nomeadamente no caso de desemprego e no combate
pobreza e excluso social20. Esta presso actualmente aumentada pela
interveno acrescida do Estado na economia, nomeadamente atravs do
apoio directo a sectores especficos (como o da banca ou automvel) e s
pequenas e mdias empresas e a prestao de garantias.
A presso sobre as finanas pblicas verifica-se assim, simultaneamente, em trs frentes, num contexto que no encontra paralelo nas
ltimas dcadas.
A aposta na despesa21 que d frutos a relativamente curto prazo,
como o caso das escolas, uma aposta com resultados concretos e
imediatos, mas menos ambiciosa do que, por exemplo, a aposta na informatizao acelerada da justia ou na simplificao, nomeadamente pela
via da informatizao, dos processos de licenciamento administrativo22.
20
o custo do Estado Social, que, como refere JOS CASALTA NABAIS, Reflexes
Sobre Quem Paga a Conta do Estado Social, Cincia e Tcnica Fiscal n. 421 (JaneiroJunho de 2008), p. 7-46, no se limitam ao dos direitos sociais (que tm por suporte fundamentalmente custos financeiros pblicos directos). Para o autor, todos os direitos tm
custos pblicos: so liberdades privadas com custos pblicos, assentando os direitos e
liberdades em custos financeiros pblicos indirectos.
21 A presso sobre a despesa refora a importncia do papel desempenhado por
organismos como o Tribunal de Contas. Como refere GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, em
O Tribunal de Contas como factor de disciplina, O Economista, 2008, a obrigatoriedade de reforo dos poderes de controlo financeiro e oramental decorre j de factores
como a necessidade de evitar o endividamento de geraes futuras, a exigncia de
reduo do desperdcio pblico, a sustentabilidade das finanas pblicas, o equilbrio
entre o dfice demogrfico e o respeito dos compromissos sociais, a salvaguarda da coeso social, a credibilizao dos instrumentos de fiscalizao e controlo e a preservao
da confiana nas instituies e da legitimidade cvica e democrtica. A crise acrescenta
uma nova dimenso a esta necessidade.
22 fundamental o fortalecimento das instituies como a justia, com vista criao de uma justia que no seja limitada a quem tem meios para tal e que seja mais user
friendly para os cidados e para as empresas. A celeridade igualmente fundamental: a
demora na justia desvirtua-a e contribui para a sua descredibilizao. Na rea fiscal, por
exemplo, uma justia clere provavelmente uma das mais importantes garantias dos
contribuintes, mas no ainda uma realidade em Portugal.
25
Convidado de Vero
Tambm a aposta no aumento e na qualificao do pessoal que, na Administrao Pblica, desempenha funes de valor acrescentado e dirigidas
preveno e ao combate criminalidade econmica poder produzir
efeitos mais relevantes a mdio prazo23.
O dfice pblico crescente (considerando tambm a despesa no
oramentada, como a relativa s parcerias pblico-privadas) ter que ser
combatido e o aumento dos impostos poder ser inevitvel. A presso
sobre as finanas pblicas faz ressaltar a importncia das medidas de
consolidao fiscal, que sero indispensveis a mdio prazo, o que significa que, provavelmente, a race to the bottom j terminou. No perodo
de transio para uma racionalizao da despesa do Estado, a estabilidade da receita fiscal fundamental, e valer a pena retomar a discusso
em torno da ampliao da base tributvel, atravs da reduo de benefcios, da reduo de dedues e, inclusivamente, estudar a criao de
novos factos tributrios24.
Medidas como a aproximao da tributao das penses tributao dos rendimentos do trabalho dependente, ou o aumento das taxas
marginais de IRS, voltaro a estar na ordem do dia dos debates na rea
fiscal. O aumento das contribuies para a segurana social a cargo dos
trabalhadores e a concomitante reduo das contribuies a cargo das
empresas permitiria a reduo dos custos destas, melhorando a sua competitividade em termos internacionais.
A crise veio igualmente dar razo aos que (como o nosso caso) tm
vindo a insistir no fortalecimento da administrao fiscal, que permita o
reforo, entre outros, do combate evaso e fraude fiscal e informali23 Neste sentido vai uma proposta recente da administrao Obama, em reaco aos
escndalos financeiros, mas tambm aos dfices crescentes.
24 Questes como as emisses de carbono e a abrangncia dos impostos especiais
sobre o consumo sero fundamentais neste mbito. JOS CASALTA NABAIS pergunta se
esta criao de novos factos geradores de imposto pode levar a um estado fiscal em
duplicado: a par do estado fiscal, conformado pela constituio fiscal existiria um
estado fiscal paralelo mascarado de no fiscal que financiado por impostos especiais,
mormente por consumos especficos, com receitas consignadas, muito embora designados por taxas ou contribuies para assim escaparem constituio financeira e fiscal
cfr. Reflexes Sobre Quem Paga a Conta do Estado Social, cit., p. 39 e seg. A preocupao do autor legtima, mas a necessidade de receita fiscal uma evidncia, pelo h
que compatibilizar as duas vertentes.
26
dade25, e no combate utilizao de offshores, nomeada e especialmente

de offshores no cooperantes26. A efectiva tributao de pelo menos uma
parte dos rendimentos e do patrimnio canalizados para estes offshores
permitiria aumentar a receita fiscal sem recurso a medidas que afectam
sobretudo aqueles que j pagam impostos.
O combate evaso e fraude fiscal torna-se alis cada vez mais
importante porque condiciona de forma determinante o nico instrumento significativo de poltica econmica que ainda se mantm na competncia de Portugal, ou seja, a poltica oramental.
Concluindo
E acabamos por concluir (quod erat demonstrandum) que, afinal, o
Estado no dispensvel. Da crise poder surgir um Estado legitimado
pelo papel nela desempenhado, pelo reconhecimento da importncia da
existncia de um Estado que, limitando os riscos de excessos, intervenha
no apoio a uma economia de mercado.
Este Estado ter necessariamente que ter uma menor dimenso do
que a que atingiu, por exemplo, em Portugal, e ser, por isso, obrigado a
ser mais eficaz, a melhorar a cobrana da receita e, sobretudo, a optimizar a afectao da despesa.
25
O estudo elaborado pela COTEC para a Universidade Catlica em Abril de 2008

sobre a economia informal prope medidas no combate economia informal, entre as
quais se destacam a simplificao e agilizao dos processos de licenciamento comercial,
industrial, ambiental e urbanstico, o incentivo utilizao de mecanismos de certificao de contas, a facturao electrnica, a simplificao da liquidao de sociedades, a
abordagem segmentada da economia informal, a transparncia e reforo dos incentivos
profissionais, o aumento da tempestividade, qualidade e quantidade da informao no
fiscal, a obrigatoriedade de publicao das contas das entidades sem fins lucrativos, a
fuso das direces-gerais com competncias na rea fiscal, integrao de processos de
inspeco e a avaliao regular dos organismos da administrao.
26 As recentes tomadas de posio da OCDE nesta matria, respaldada pela posio
assumida pelo G-20 na cimeira de Abril de 2009, podem constituir um ponto de viragem
neste combate, nomeadamente pela divulgao de uma lista de parasos fiscais no cooperantes abrangendo pases que at agora tinham conseguido evitar essa qualificao.
27
Convidado de Vero
E um Estado com legitimidade reforada, de menor dimenso e

mais eficaz, , provavelmente, um Estado com o qual os cidados esto
dispostos e reconciliar-se.
Retomando o esprito da citao de Einstein com a qual inicimos
esta nota, a crise dever ser aproveitada para continuar, em ritmo mais
acelerado, as reformas estruturais de que Portugal tanto necessita em
reas to diversas como o licenciamento, o ordenamento do territrio,
a justia e o apoio actividade empresarial (na vertente da legislao
laboral, da prestao de servios pblicos, etc.).
Ainda no mesmo esprito, a crise uma oportunidade mpar para as
empresas de todos os sectores se reestruturarem, redireccionarem a sua
actividade e aumentarem a sua competitividade; em ltima instncia, os
benefcios revertero para o pas.
Joo Amaral Tomaz
A reunio do G20 de 2 de Abril de 2009

e o futuro dos parasos fiscais
Joo Amaral Tomaz

Economista e docente universitrio.
Ex-Secretrio de Estado dos Assuntos Fiscais
32
RESUMO
A actual crise econmica e financeira global coloca novas oportunidades aos
Governos e Organizaes Internacionais para combater os parasos fiscais e outros centros financeiros no cooperantes.
A reunio do G-20, de 2 de Abril, suscitou particular expectativa, no s pela confirmao das posies j conhecidas de Merkell e Sarkozy, como pelo facto de Obama
se estrear na Europa e estar em debate um tema que lhe particularmente caro dado que
tinha sido, ento como senador, um dos apoiantes do senador Carl Levin da proposta
The Stop Tax Haven Abuse Act.
A OCDE vinha pugnando, designadamente no Global Forum In Implementing The
Internationally Agreed Tax Standards, sem grande sucesso, para a necessidade de acelerar a celebrao de acordos de troca de informao para efeitos fiscais com parasos
fiscais e outras jurisdies no cooperantes.
A reaco aps a reunio do G20 foi surpreendentemente bastante positiva. Todavia
ainda muito cedo para tirar concluses. Citando Charles Gnaedinger, os parasos fiscais
portam-se bem com a OCDE por enquanto. Veremos o que o futuro nos reserva
Palavras-chave:
Parasos fiscais
Reunio do G20
Acordos de troca de informaes fiscais
ABSTRACT
The ongoing global financial and economic crisis presents major challenges to
fight the tax havens and other non-cooperative financial centres.
G20 meeting has created a large motivation and expectation, either by the reassessment of Merkells and Sarkozys positions or by Obamas first presence in Europe for
the debate of a cherished matter, taking into account that he had been, as senator at time,
one of the cosponsors of senator Carl Levins proposal The Stop Tax Haven Abuse Act.
OECD has been fighting, for many years, namely at the Global Forum In implementing The Internationally Agreed Tax Standard, without success, for the need to speed
up the signing of tax information exchange agreements with tax havens and other noncooperative jurisdictions.
The reactions after the G20 meeting were surprisingly very positive. However, it is
too early to draw conclusions. Quoting Charles Gnaedinger, tax havens play nice with
OECD for now. We will see what the future shall deserve to us
Keywords:
Tax havens
G20 meeting
Tax information exchange agreements
33
Artigos
O perodo que antecedeu o G20

Como normal, a reunio foi precedida de um amplo e diversificado quadro de previses sobre os resultados expectveis nas diversas
reas em discusso e, particularmente, no domnio especfico do combate
aos parasos fiscais, embora a maioria dos analistas antecipasse que, para
alm de mensagens fortes no sentido da conteno da actuao das prticas concorrenciais nocivas, particularmente num quadro de crise econmica e financeira escala mundial, no seria de esperar nada de concreto.
Havia, no entanto, alguma expectativa face estreia do Presidente
Barak Obama no Continente Europeu, conhecendo-se a sua sensibilidade
para o tema do combate aos parasos fiscais e as suas tomadas de posio,
como senador, sobre esta questo, tendo sido um dos principais apoiantes
e cosponsor da clebre proposta do senador Carl Levin e Norm Coleman
The StopTtax Haven Abuse Act (S. 681) 1 apresentada no Senado em
17 de Fevereiro de 2007.
Os escndalos de natureza fiscal num banco do Liechtenstein e
nas operaes de um banco Suo para clientes americanos, a que so
de acrescer os escndalos financeiros com eventuais implicaes fiscais,
designadamente nos EUA, Islndia e Reino Unido, vieram tornar imperiosa e inadivel uma mudana de polticas para fazer face preocupante
eroso das receitas fiscais de muitos pases para os parasos fiscais e
outras jurisdies que, no podendo ser rotuladas como tais, eram manifestamente refractrias a troca de informaes para efeitos fiscais.
Em 5 de Maro de 2009, a Tax Justice Network tinha divulgado
um programa de aco, Endig the Offshore Secrecy System: An Action
Programme to Strengthen International Financial and Fiscal Regulatory
Regulation em que apelava para um modelo global de cooperao fiscal
e de melhor coordenao das normas fiscais e financeiras.
Paralelamente, as Naes Unidas esto a preparar uma Conferncia
sobre o tema World Financial and Economic Crisis and Its Impact on
Development, que ter lugar entre 1 e 3 de Junho, sendo a Comisso de
preparao presidida por Joseph Siglitz, laureado com o Prmio Nobel
da economia, que esteve recentemente numa conferncia em Portugal.
1 Para conhecer a interveno de Obama, ver Statements on Introduced Bills and
Resolutions, The United States Senate, Feb 17, 2007, Section 21, S. 681.
34
Em finais de Maro a Comisso Sigglitz apresentou a seguinte

recomendao:
Tax havens and financial centers in both developed and developing
countries that fail to meet basic standards of transparency, information
exchange and regulation should be given strong incentives to reform their
practices, e.g. by restricting transactions between financial institutions in
those jurisdictions and those in more highly regulated countries.
Por outro lado, os governos da Alemanha e a Frana, a que se juntou mais tarde o Reino Unido, vinham defendo, particularmente a partir
da reunio do G7 de Junho de 2008 em Osaka e da reunio preparatria
do G20, que teve lugar em Berlim em Fevereiro de 2009, uma actuao
forte, determinada e coordenada contra os parasos fiscais.
Finalmente a OCDE, desde h alguns meses, tinha vindo a transmitir sinais claros que numa situao de crise que se estava a revelar
mais grave, profunda e demorada do que havia sido previsto, no poderia manter a atitude algo passiva dos ltimos anos para com os pases e
jurisdies no cooperantes.
Recorda-se que a OCDE desde h vrios anos que se tem vindo
a preocupar com os problemas de concorrncia fiscal prejudicial derivados da utilizao abusiva de parasos fiscais, mas sem obter resultados importantes. Obviamente, que a atitude de grande permissividade
de alguns pases membros da Organizao, particularmente dos EUA,
at h pouco tempo atrs, e da ustria, Blgica, Luxemburgo e Sua,
por razes de transitoriedade ou derrogao obrigatoriedade da troca
de informaes no domnio dos rendimentos de poupana, para alm de,
nalguns casos, terem legislaes internas muito restritivas sobre o sigilo
bancrio, no permitiu grandes avanos.
A OCDE havia elaborado um relatrio2, poucos meses antes da reunio do G-20 de Londres, contendo os resultados da avaliao efectuada
a 84 jurisdies. O Secretrio-Geral da OCDE, Angel Guria, em Janeiro
de 2009, na reunio de Davos, j tinha alertado para a mudana de atitude da sua Organizao ao declarar que estava empenhada em combater
2 Tax-Cooperation : Towards a Level Playing Field 2008 Assessment by the
Global Forum of Taxation.
35
Artigos
os lados mais sombrios da globalizao, em particular a corrupo e a

fraude fiscal.
A reunio do G20
Para a reunio do G-20, a OCDE, com base no relatrio citado,
repartiu as 84 jurisdies que haviam sido supervisionadas pelo Global Forum In Implementing The Internationally Agreed Tax Standard3
em trs blocos: jurisdies que implementaram substancialmente os
padres e princpios (standards) em matria de transparncia e de troca
de informaes; jurisdies que se haviam comprometido a implement-los substancialmente, mas que ainda no o tinham feito; e jurisdies
que no se haviam comprometido a faz-lo. Esta seriao foi associada
designao de zona branca, cinzenta e negra, respectivamente. (Ver
Anexo no final)
No prprio dia da reunio do G-20, o Uruguai que integrava, conjuntamente com a Costa Rica, a Malsia e as Filipinas, a zona negra
comprometeu-se a implementar os standards, conseguiu ver o seu nome
excludo deste bloco da lista e iniciou uma ampla campanha diplomtica
para reiterar em todos os pases em que tem representao diplomtica o
seu compromisso.
A Costa Rica, as Filipinas e a Malsia seguiram de imediato o Uruguai, assumindo idntico compromisso, tendo igualmente sido retirados
da lista negra, que assim passou a um conjunto vazio.
Embora a China figure na zona branca da lista submetida ao G20,
a nota de rodap n 2 dessa lista exclui daquela classificao Hong Kong
e Macau, que integraro a zona cinzenta, apesar de se terem comprometido a fazer as diligncias para respeitar os standards.
Do segundo subconjunto, zona cinzenta, faziam parte, designadamente trs Estados membros da Unio Europeia, a ustria, a Blgica e o
3
O Global Forum integrado pelos membros da OCDE e pelos no membros que

se comprometeram a aplicar os standards de transparncia e de troca de informaes para
efeitos fiscais, standards esses que se encontram previstos no Acordo Sobre a Troca de
Informaes em Matria Fiscal (Tax Information Exchange Agreements TIEAS), e no
artigo 26 da Conveno Modelo da OCDE.
36
Luxemburgo, e tambm Singapura e a Sua, tendo os mesmos levantado

a reserva que vinham colocando ao artigo 26 da Conveno Modelo da
OCDE.
A Blgica contactou 48 pases, incluindo Portugal, para propor protocolos de actualizao/incluso nas respectivas Convenes de Dupla
Tributao. O ministro das Finanas, Didier Reynders, declarou no
estar satisfeito com o enquadramento do seu pas mas esperava a passagem zona branca logo que fossem assinados diversos acordos de
troca de informaes para efeitos fiscais, que estavam em negociao
com diversos pases.
O ministro das Finanas da ustria, Joseph Prll, considerou que
o enquadramento do seu pas na zona cinzenta reflectia os passos que
tinham sido dados na boa direco.
Ao que se tem conhecimento apenas a Sua tem vindo a tomar
uma atitude menos colaborante, tendo mostrado o seu descontentamento,
traduzido numa retaliao de cariz poltico, pelo facto de ter sido colocada pela OCDE na lista cinzenta sem ter sido previamente informada, tendo simbolicamente bloqueado os fundos destinados quela
Organizao.
Andorra, Liechtenstein, Macau, Mnaco e So Marino, ainda antes
da reunio do G20, manifestaram a sua inteno de implementar os
standards da OCDE.
As Ilhas Cayman assinaram tambm poucos dias antes da reunio
acordos bilaterais de troca de informaes com os 7 pases nrdicos
(Dinamarca, Finlndia, Gronelndia, Ilhas Faroe, Islndia, Noruega e
Sucia).
Guernsey, Jersey e a Ilha de Man, que j integram a lista branca,
assinaram novos acordos de troca de informaes com diversos pases.
Em finais de Maro, o nmero de acordos assinados com pases membros
da OCDE atingia o nmero de 12, tendo Guernsey e Jersey assinado 11
cada. Para alm disso, todas aquelas jurisdies tinham assinado mais 2
acordos da mesma natureza com pases que no fazem parte da OCDE.
O Principado do Mnaco anunciou recentemente que pretende celebrar at finais de 2009 acordos de troca de informaes com todos os
Estados membros da Unio Europeia que o pretendam e, em particular,
com os pases europeus que tambm integram o G-20.
37
Artigos
Em 16 de Abril, as Bermudas assinaram um acordo de troca de

informaes com a Nova Zelndia.
No Dirio da Repblica, 2 srie, n 97, de 20/5/2009, foi publicado
o Despacho n 12047/2009 relativo negociao de acordos em matria
de troca de informaes entre Portugal e as seguintes jurisdies: Ilha
de Man, Jersey, Guernsey, Ilhas Caimo, Andorra, Antilhas Holandesas,
Aruba, Ilhas Virgens Britnicas, Turcos e Caicos, Antgua e Barbuda,
Gibraltar, Liechtenstein e Hong Kong.
Ir a reunio do G 20 constituir um marco histrico no reforo das
trocas de informaes fiscais e de combate aos parasos fiscais?
Parece ser muito cedo para se poder cantar vitria, no obstante a
rpida mudana de posio de alguns pases e jurisdies que se vinham
comportando de forma ostensivamente no cooperante no domnio da
troca de informaes.
A questo que muitos analistas colocam se no iremos assistir a
um processo dilatrio como j ocorreu no passado na OCDE.
De forma telegrfica, recordam-se as diversas fazes deste longo
processo:
Em 1998 a OCDE publica o Relatrio Harmful Tax Competition:

An Emerging Global Issue;
Em 2000 a OCDE divulga um relatrio em que identifica 35 jurisdies como sendo parasos fiscais face aos critrios enunciados
no relatrio de 1998;
Existiam mais 6 jurisdies que seriam classificadas como parasos fiscais (Bahamas, Chipre, Ilhas Bermudas, Ilhas Cayman,
Malta e So Marino) mas que no foram includas na lista porque
se comprometeram a respeitar os standards da OCDE no domnio da prestao de informaes fiscais;
A lista de 35 pases ficou reduzida a 7 jurisdies, designadas
por no cooperantes, que no se comprometeram formalmente a
adoptar os standards da OCDE: (Andorra, Ilhas Marshall, Libria, Liechtenstein, Mnaco, Naru e Vanatu);
Em 2003, Naru e Vanatu comprometeram-se a respeitar os standards e foram retiradas da lista;
38
Em 2007 as Ilhas Marshall e a Libria fizeram idnticas promessas, sendo igualmente retiradas da lista;
Alguns dias antes da reunio do G20 em Londres, a lista inicial
abrangia apenas Andorra, Liechtenstein e Mnaco;
Em vsperas da reunio do G20 aquelas 3 jurisdies retiraram
as suas reservas e comprometeram-se a respeitar igualmente os
standards da OCDE
As concluses do G20 na rea do combate concorrncia fiscal

prejudicial so as seguintes, na verso oficial, a inglesa:
increased disclosure requirements on the part of taxpayers and

financial institutions to report transactions involving non-cooperative jurisdictions;
withholding taxes in respect of a wide variety of payments;
denying deductions in respect of expense payments to payees
resident in non-cooperative jurisdictions;
reviewing tax treaty policy;
asking international institutions and regional development banks
to review their investment policies; and
giving extra weight to the principles of tax transparency and
information exchange when designing bilateral aid programs.
No deve ser porm ignorado que, sem a alterao profunda da

postura dos EUA, que passou de uma atitude de excessiva tolerncia,
laxismo e, poder considerar-se mesmo nalgumas pocas no muito distantes, de apoio discreto, no teriam sido possveis os progressos que
agora se detectam no combate eroso das receitas fiscais atravs da
utilizao de jurisdies no cooperantes, em particular dos principais
centros financeiros offshore.
O primeiro ministro Gordon Brown foi muito claro e enftico na
conferncia de imprensa, no final da reunio do G-20, eventualmente
tambm pelo facto de ser o anfitrio de uma reunio que pode vir a ficar
na histria, ao indicar que podia ser o princpio do fim dos parasos fiscais: We have agreed that there will be an end to tax havens that do not
transfer information request. The banking secrecy of the past must come
to an end. This is the start of the end of tax havens, because country after
39
Artigos
country is now signing up to the principles that have been set forward
internationally. The principle is you have to be prepared to exchange
information about tax on request.
No pode dissociar-se este paradigma de combate fraude da grave
situao econmica e financeira mundial. Como referiu recentemente o
Director-Geral do Internal Revenue Service (IRS) americano, Douglas
Shulman, em perodos de crise no se pode diminuir o rigor perante os
infractores, bem pelo contrrio.
A mudana de atitude dos EUA relativamente fuga substancial
de capitais e eroso fiscal atravs de parasos fiscais j estava a comear a ter lugar mesmo durante a parte final do mandato de Bush. Essa
concluso est alicerada nos relatrios tax haven banks and U.S. tax
compliance, de 17 de Julho de 2008, elaborado pelo Permanent Subcommittee on Investigations United States Senate e do relatrio earnings stripping, transfer pricing and U.S. income tax treaties preparado
pelo Departamento do Tesouro para o Congresso, de Novembro de 2007.
Por outro lado, a descoberta de um esquema fraudulento envolvendo
o private banking de um banco Suo, conjuntamente com o conhecimento de que no escndalo do Liechenstein tambm estavam envolvidos
diversos contribuintes americanos, quase coincidindo com a condenao
a elevadas penas de priso efectivas de ex-quadros de uma auditora,
condenados pela venda de produtos especificamente dirigidos ao planeamento fiscal abusivo/evaso, podem ser elementos determinantes para
que os EUA tivessem comeado a abandonar a sua atitude tradicionalmente complacente sobre este tipo de situaes.
Deu-se a coincidncia de, pouco tempo aps estes factos, ter ocorrido a eleio de Barak Obama para Presidente dos EUA. Acontece que
Obama quando era Senador foi cosponsor do Stop Tax Haven Abuse Act,
acima referido, que no teve apoios suficientes em 2007, mas que voltou
recentemente a ser reintroduzido por Carl Levin..
Na sua declarao para a reunio do G-20, o Presidente esclareceu
claramente a sua posio relativamente aos parasos fiscais.4
4
Temos de tomar medidas severas contra os parasos fiscais e o branqueamento

de capitais. Uma rigorosa transparncia e sentido de responsabilidade devem verificar
a existncia de fraudes pondo termo a um perodo de contrapartidas sem controlo
Semanrio Expresso de 4/4/09.
40
Internacionalmente, a profunda mudana de atitude dos EUA foi

muito rapidamente interiorizada. No ser por isso de estranhar que tenha
sido recentemente assinado um acordo sobre troca de informaes entre
os EUA e Gibraltar, em 31/3/2009, curiosamente em Londres, margem
da reunio do G-20, em que se prev a possibilidade de deslocao, com
autorizao, de autoridades dos EUA a Gibraltar para ouvir ou fiscalizar
contribuintes nacionais.
Alguns meses antes tinha sido celebrado acordo similar com o Liechtenstein mas, neste caso, necessrio proceder neste pas a uma alterao legislativa sobre o sigilo bancrio, que ter que obter o acordo
do Parlamento, podendo no ser uma questo muito pacfica. Em todo
o caso, se tal acontecer, os EUA podem vir a accionar mecanismos de
penalizao relativamente aos bancos do Liechtenstein que no forneam informaes.
O IRS emitiu recentemente instrues/orientaes para a comunicao voluntria, por parte dos contribuintes de contas no declaradas
em offshores. No se trata de nenhuma amnistia, dado que o imposto
devido ter que ser pago, mas apenas de uma reduo das coimas. Note-se que, mesmo assim, a penalidade a aplicar ser de 20% do saldo da
conta5, podendo ser reduzida a 5% caso sejam verificadas determinadas
condies cumulativas.
Os governos da Alemanha e Frana tiveram tambm um papel determinante no movimento de combate aos parasos fiscais e tudo indica que
iro manter essa atitude no futuro prximo.
No deixou de causar alguma perplexidade e de colocar algumas
dvidas sobre a credibilidade das escolhas o facto de os parasos fiscais
constitudos pelas Ilhas do Canal (Jersey e Guernesey) e pela Ilha de Man
terem sido integrados pela OCDE na zona branca da lista de 2 de Abril,
quando a Sua, um dos pases fundadores da Organizao, tinha sido
classificada na zona cinzenta, enquanto que os territrios ultramarinos
associados (overseas territories) de Anguilla, Gibraltar, Ilhas Bermudas,
Ilhas Camo, Turcos e Caicos, Ilhas Virgens Britnicas e Monserrate,
continuam a figurar na zona cinzenta da lista de 2 de Abril.
5 ... a penalty equal to 20 percent of the amount in the offshore account or foreign
entity will be imposed for the year with the highest aggregate account value during the
six-year period.
41
Artigos
A argumentao da OCDE, alicerada na utilizao de critrios

objectivos estandardizados para a avaliao dos 84 pases/jurisdies,
tomou em linha de conta no s os compromissos assumidos por aqueles territrios dependentes do Reino Unido, anteriormente reunio do
G-20, como principalmente a concretizao dos compromissos atravs
da celebrao de diversos acordos sobre troca de informaes em matria fiscal.
O primeiro ministro Gordon Brown tinha vindo a alertar aquelas
jurisdies, particularmente os teritrios ultramarinos, para o risco de
sanes caso no respeitem rapidamente os standards da OCDE. J depois
da reunio do G-20, Brown reafirmou o seu compromisso de combate aos
parasos fiscais, tendo escrito individualmente aos governantes dos territrios ultramarinos britnicos includos na zona cinzenta, chamando
a ateno para a necessidade de tomarem as diligncias necessrias para
assinarem, at Setembro, TIEAs com as Administraes Tributrias de
outros pases, dando assim um sinal claro de que o acordo de Londres do
G-20 para cumprir integralmente.
Alis, o Reino Unido vinha j sinalizando, desde h algum tempo,
a sua mudana de posio relativamente aos parasos fiscais, incluindo os
seus. Um dos primeiros sinais dessa mudana ocorreu, ainda em 2008,
quando o Tesouro no assumiu indemnizar os depositantes da filial do
Kaupthing Bank da Islndia.
Em resumo, no pacfico antecipar o que vamos ter pela frente no
domnio da utilizao dos parasos fiscais para evitar o pagamento dos
impostos devidos. Parece no entanto de concluir que, aps o G20, nada
ser como de antes. A crise que tem costas largas poder tambm
contribuir, pela positiva, para que no se repitam os erros do passado e
para alterar o paradigma que serve de modelo aos parasos fiscais: a
opacidade e o sigilo bancrio.
Como referiu o Presidente Obama: Uma rigorosa transparncia
e sentido de responsabilidade devem verificar a existncia de fraudes,
pondo termo a um perodo de contrapartidas sem controlo. Se, com
o empenhamento de todos, em particular dos pases mais desenvolvidos, em que os contribuintes tm utilizado de forma ampla e abusiva
os parasos fiscais, houver uma concretizao significativa deste ideal,
ento a reunio do G20, de 2 de Abril, poder vir a figurar na histria da
fiscalidade.
42
O director de Poltica e Administrao Fiscal da OCDE, Jeffrey

Owens, afirmou recentemente que tinham ocorrido mais progressos nos
dois ltimos meses do que em 20 anos. Vamos ver o que nos reserva o
futuro.
A PROGRESS REPORT ON THE JURISDICTIONS SURVEYED BY THE OECD

GLOBAL FORUM IN IMPLEMENTING THE INTERNATIONALLY AGREED
TAX STANDARD1
Progress made as at 2nd April 2009
Jurisdictions that have substantially implemented the internationally agreed tax standard
Argentina
Australia
Barbados
Canada
China2
Cyprus
Czech Republic
Denmark
Finland
France
Germany
Greece
Guernsey
Hungary
Iceland
Ireland
Isle of Man
Italy
Japan
Jersey
Korea
Malta
Mauritius
Mexico
Netherlands
New Zealand Norway
Poland
Portugal
Russian Federation
Seychelles
Slovak Republic
South Africa
Spain
Sweden
Turkey
United Arab Emirates
United Kingdom
United States
US Virgin Islands
1. The internationally agreed tax standard, which was developed by the OECD in co-operation with
non-OECD countries and which was endorsed by G20 Finance Ministers at their Berlin Meeting in 2004
and by the UN Committee of Experts on International Cooperation in Tax Matters at its October 2008 Meeting, requires exchange of information on request in all tax matters for the administration and enforcement
of domestic tax law without regard to a domestic tax interest requirement or bank secrecy for tax purposes.
It also provides for extensive safeguards to protect the confidentiality of the information exchanged.
2. Excluding the Special Administrative Regions, which have committed to implement the internationally agreed tax standard.
43
Artigos
Jurisdictions that have committed to the internationally agreed tax standard,

but have not yet substantially implemented
Year of
Number of
Commitment Agreements
Jurisdiction
Andorra
Anguilla
Antigua and Barbuda
Aruba
Bahamas
Bahrain
Belize
Bermuda
British Virgin Islands
Cayman Islands4
Cook Islands
Dominica
Gibraltar
Grenada
Liberia
Liechtenstein
2009
2002
2002
2002
2002
2001
2002
2000
2002
2000
2002
2002
2002
2002
2007
2009
2009
2009
2009
2009
Austria5
Belgium5
Brunei
Chile
Jurisdiction
Tax Havens3
Marshall
(0)
Islands
(0)
Monaco
(7)
Montserrat
(4)
Nauru
(1)
Neth. Antilles
(6)
Niue
(0)
Panama
(3)
St Kitts and
(3)
Nevis
(8)
St Lucia
(0)
St Vincent &
(1)
Grenadines
(1)
Samoa
(1)
San Marino
(0)
Turks and
(1)
Caicos
Islands
Vanuatu
Other Financial Centres
(0)
(1)
(5)
(0)
Guatemala
Luxembourg5
Singapore
Switzerland5
Year of
Commitment
Number of Agreements
2007
2009
2002
2003
2000
2002
2002
2002
2002
2002
2002
2000
2002
2003
(1)
(1)
(0)
(0)
(7)
(0)
(0)
(0)
(0)
(0)
(0)
(0)
(0)
(0)
(0)
(0)
(0)
(0)
2009
2009
2009
2009
Jurisdictions that have not committed to the internationally agreed tax standard
Jurisdiction
Costa Rica
Malaysia (Labuan)
Number of
Agreements
(0)
(0)
Jurisdiction
Philippines
Uruguay
Number of
Agreements
(0)
(0)
3. These jurisdictions were identified in 2000 as meeting the tax haven criteria as described in the
1998 OECD report.
4. The Cayman Islands has enacted legislation that allows it to exchange information unilaterally
and has identified 12 countries with which it is prepared to do so. This legislation is being reviewed by
the OECD.
44
5. Austria, Belgium, Luxembourg and Switzerland withdrew their reservations to Article 26 of the
OECD Model Tax Convention. Belgium has already written to 48 countries to propose the conclusion of
protocols to update Article 26 of their existing treaties. Austria, Luxembourg and Switzerland announced
that they have started to write to their treaty partners to indicate that they are now willing to enter into
renegotiations of their treaties to include the new Article 26.
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ZIELKE, Rainer, International Tax Planning with Comtax INFORTAX,
Volume 37, Issue 3, 2009.
Ana Paula Dourado
O papel do G20: Era uma vez trs trilies de dlares

ou a aco consequente das autoridades nacionais
e supra-nacionais
Ana Paula Dourado

Professora da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa
Consultora do FMI Ex-delegada para o Grupo da Fraude
e Evaso Fiscais da OCDE
46
RESUMO
A recente crise econmica mundial colocou um desafio s instituies decisoras
nacionais e internacionais, no sentido de encontrarem mecanismos que consigam evitar as externalidades negativas da falncia de instituies financeiras multinacionais.
Segundo o plano de aco n. 35 do Grupo de Trabalho n. 2 do G-20, as entidades
supervisoras devem colaborar no sentido de estabelecer colgios de superviso a nvel
nacional para todas as instituies financeiras transfronteirias, como parte dos esforos de vigilncia das empresas multinacionais. As instituies de superviso nacionais e
supranacionais devem encontrar uma forma adequada de trocar informaes, numa base
de regular periodicidade. O objectivo final repor a estabilidade e a confiana no sistema
financeiro e mant-las.
Palavras-chave:
G 20 e troca de informaes
Superviso
Regulao
ABSTRACT
The recent world economic crisis has created a challenge to national and supranational authorities, in order to find mechanisms that may avoid negative externalities in
the case of insolvency of multinational financial institutions. According to Action Plan n.
35 of the WG 2 in the frame of the G20, supervising authorities must cooperate in order to
create supervision colleges at the national level. National and supranational supervision
instittutios must find an adequate way of exchanging information, on a regular basis. The
final aim is to bring back trust and confidence on the financial system on a stable basis.
Keywords:
G 20 and Exchange of information
Supervision
Regulation
47
Artigos
A Cimeira de Abril do G 20 chegou a acordos histricos, no quadro

de um ambiente eufrico: o financiamento do Fundo Monetrio Internacional e do Banco Mundial (o Brasil, a financiar o Fundo Monetrio
Internacional!), fortes estmulos ao comrcio internacional, e Sarkozy a
anunciar o fim do sigilo bancrio supervisionado por um Conselho de
Estabilidade Financeira, substituto do Frum de Estabilidade Financeira1.
Nem todas as anlises acompanharam a euforia que transparecia
do fim da Cimeira veja-se o Economist de 11 de Abril2 - mas deve
reconhecer-se que as crises econmicas de dimenso extraordinria so
uma oportunidade para romper com a inrcia instalada e convencer as
autoridades competentes a agir em reas que h muito exigiam medidas (por exemplo, reforo da cooperao internacional na superviso dos
mercados financeiros).
As crises tambm so (mal) aproveitadas para introduzir medidas
populistas contrrias aos direitos fundamentais e a princpios constitucionais, e que no actuam sobre as causas verdadeiras dos problemas,
mas distraem e entretm o cidado/eleitor/contribuinte menos atento
e menos esclarecido - veja-se a tributao retroactiva de gestores, nos
Estados Unidos3, ou a tributao confiscatria (superior a 50%) e contrria unicidade do imposto, dos prmios dos gestores, entre ns.
No vamos comentar o segundo grupo de medidas, mas antes tecer
breves consideraes sobre o mandato do Grupo de Trabalho n. 2 no
quadro do G-204.
Trata-se de um grupo mandatado para reforar a cooperao internacional e promover a integridade dos mercados financeiros.
Os montantes injectados no sistema financeiro so defensveis
quando a confiana no mercado falha totalmente, como ilustra o exemplo do Great Capitol Hill Baby-sitting Co-op Crisis de Joan e Richard
Sweeney, contado por Paul Krugman5.
V. o Jornal de Negcios, de 3 de Abril de 2009, pp. 8, 10;

Pp. 16-17.
3 V. o Economist, de 14 de Fevereiro de 2009 .
4 G-20 Working Group on Reinforcing International Cooperation and Promoting
Integrity in Financial Markets (WG2), Final Report, de 27 de Maro de 2009.
5 O Regresso da Economia da depresso e a crise actual, Ed. Presena, Lisboa,
2009 (trad.), pp. 22 e ss..
2
48
Mas mais do que essa injeco, so recomendveis nveis apropriados de regulao e superviso ao nvel mundial6. As instituies financeiras multinacionais, ao escaparem a um controlo rigoroso por parte de
alguns Estados, comportam graves riscos que podem atingir uma escala
supra-nacional como demonstrou a recente crise econmica mundial.
Como evitar que as falncias provoquem externalidades negativas
transfronteirias? Como limitar, segundo critrios de razoabilidade e sem
regulao excessiva, os efeitos da falncia a uma sociedade ou sucursal
do grupo?
Por exemplo, as regras fiscais predominantes a nvel internacional
pretendem estabelecer fronteiras e separar os resultados das entidades do
mesmo grupo atravs dos preos de transferncia e do princpio da plena
concorrncia7. Se os preos de transferncia forem correctamente aplicados possvel evitar as externalidades positivas e negativas e estabelecer um permetro de consolidao no apuramento de lucros e prejuzos
fiscais. Todavia, reconhece-se que no quadro da globalizao o controlo
da aplicao efectiva dos preos de transferncia acaba por ser, em muitos ordenamentos, meramente terico. E as administraes fiscais tm
plena conscincia que a aplicao dos preos de transferncia pressupe
a troca de informaes.
Mas nem todos os domnios financeiros tm permetros de consolidao ou um ring fence que opere de modo semelhante aos preos
de transferncia.
A recente crise parece apontar para a necessidade de encontrar um
tal permetro e acentuar a necessidade da troca de informaes em todas
as reas de regulao.
Segundo o plano de aco n. 35 do Grupo de Trabalho n. 2 do
G-20, as entidades supervisoras devem colaborar no sentido de estabelecer colgios de superviso a nvel nacional para todas as instituies
financeiras transfronteirias, como parte dos esforos de vigilncia das
empresas multinacionais.
Todas essas instituies devem ser fiscalizadas por um colgio de
superviso e todas as autoridades nacionais devem ter conhecimento da
6
V. Economist de 16 de Maio de 2009, p. 13.

V. o art. 9. do Modelo de Conveno Fiscal sobre o Rendimento e o Patrimnio
da OCDE .
7
49
Artigos
lista de instituies financeiras que esto submetidas a esse colgio de

superviso. Mas tambm devem ser objecto de fiscalizao as multinacionais que no sejam instituies financeiras e que possam ter relaes
financeiras relevantes com instituies financeiras multinacionais.
As instituies de superviso nacionais e supranacionais devem
encontrar uma forma adequada de trocar informaes, numa base de
regular periodicidade. O objectivo final repor a estabilidade e a confiana no sistema financeiro e mant-las.
Esta cooperao pretende encontrar uma base slida de regulao,
a qual tambm o ponto de partida para controlar actividades ilcitas em
vrios domnios, nomeadamente o fiscal. O incumprimento dos deveres
de regulao pode estar associada ao incumprimento de outros deveres
legais, nomeadamente, os fiscais.
Neste contexto, com a adopo das Normas (princpios) Internacionais de Contabilidade, o Comit Internacional de Princpios de Contabilidade (International Accounting Standards Board IASB) tem um
papel relevante, fornecendo dados sobre o progresso realizado na convergncia destes princpios, assegurando a transparncia, uma relao
adequada e de troca peridica de informaes com as entidades nacionais competentes8.
Para assegurar os objectivos enunciados, fundamental que os
ordenamentos jurdicos nacionais e regionais cooperem efectivamente
e que sejam transparentes, uma vez que a ausncia de cooperao e de
troca de informaes que mais facilita a criao e desenvolvimento das
actividades financeiras ilcitas.
Desde o ano 2000 que no quadro do Grupo de Trabalho contra a
Fraude e Evaso Fiscais da OCDE se acentua a necessidade da troca de
informaes entre Administraes Fiscais.
Em cooperao com o Grupo de Trabalho da OCDE, h vrios grupos e subgrupos nomeadamente o Financial Action Task Force (FATF).
O FATF tem identificado os ordenamentos que no trocam informaes,
ao abrigo de certos critrios, que esto a ser revistos. Lembre-se que h
diversos ordenamentos que aprovaram j h alguns anos legislao sobre
o branqueamento de capitais, mas que no a aplicam.
8 V., entre ns, o Impacto Fiscal da Adopo das Normas Internacionais de
Contabilidade, Cadernos de Cincia e Tcnica Fiscal, n. 200, 2006, pp. 13 e ss..
50
Controlar a nvel supra-nacional a efectiva aplicao dessa legislao no tarefa fcil, nem susceptvel de ser verificada em misses de
um ou dois dias, por parte de instituies supra-nacionais. Ela implica
obviamente que as legislaes nacionais diminuam ou limitem o sigilo
bancrio, de modo a que a informao possa ser obtida em primeiro lugar
internamente nomeadamente pelas administraes fiscais e posteriormente comunicada s contrapartes. E implica a diminuio efectiva dos
ndices de corrupo.
necessrio tambm que as instituies supervisoras tenham um
controlo efectivo das multinacionais, nomeadamente, das instituies
financeiras que actuam a nvel global (em actividades transfronteirias) e
dos riscos que a sua actividade oferece.
No quadro do referido Grupo de Trabalho contra a Fraude e Evaso
Fiscais da OCDE, o Modelo de Troca de Informaes Fiscais (2002), a
recente redaco do art. 26. e o recente art. 27. do Modelo da OCDE
sobre a dupla tributao internacional do rendimento e do patrimnio,
prevem uma estreita cooperao entre as autoridades fiscais9. Segundo
os referidos Modelos da OCDE, j no possvel estabelecer reservas
troca de informaes relacionadas com o sigilo bancrio, e h uma troca
de informaes plena em caso de infraces tributrias (crimes e contraordenaes), titularidade de bens e rendimentos e informao constante
de contabilidade organizada.
Se olharmos para a evoluo desta matria no ordenamento portugus nesta dcada, apercebemo-nos que temos acompanhado discretamente mas de modo coerente e com firmeza as melhores prticas da
OCDE: veja-se a introduo e alteraes aos artigos 63.-A, B e C da
Lei Geral Tributria e a eliminao por parte de Portugal da reserva que
acompanhava o referido art. 26. do Modelo de Conveno da OCDE.
Contudo, nem todos os ordenamentos introduziram as medidas previstas pelo Modelo, continuando a aplicar o sigilo bancrio.
9 V. Ana Paula Dourado O Princpio da reciprocidade no novo artigo 27. (n. 8, al.
a)) do Modelo de Conveno da OCDE: significado e alcance para o Estado requerente, o

Estado requerido e o sujeito passivo, Estudos Jurdicos e Econmicos em Homenagem
ao Prof. Doutor Antnio de Sousa Franco, FDUL, Coimbra editora, Coimbra, 2006,
pp. 137-144.
51
Artigos
H neste momento, no quadro do Grupo de Trabalho n. 2 do G-20

uma preocupao de identificar os ordenamentos que aplicaram efectivamente as recomendaes da OCDE.
Cabe saber at onde os actores nacionais e internacionais estaro
dispostos a aplicar efectivamente medidas que consigam fazer face s
exigncias do mundo actual, e esperar que no sejam as medidas populistas a vingar.
Lus Mximo dos Santos
O G-20 e a reforma da regulao bancria

Mestre em Direito (cincias jurdico-econmicas) pela FDUL
Docente do Instituto Europeu da FDUL
Jurista do Banco de Portugal
54
RESUMO
O presente artigo debrua-se sobre o G-20 enquanto frum internacional e analisa
os resultados da Cimeira realizada em Londres, em Abril, em especial quanto s medidas
relativas reforma da regulao bancria nos seus diversos domnios.
Palavras-chave:
G-20
Cimeira de Londres
Reforma da regulao bancria
ABSTRACT
The present article focus on the G-20 as an international forum and analyses
the results of its London Summit, in April, specially about the measures related to the
banking regulation reform in its different topics.
Keywords:
G-20
London Summit
Banking regulation reform
55
Artigos
I A criao do G-20
1. Um dos clssicos instrumentos da cooperao poltica e econmica internacional o da criao de fruns constitudos por pases e tambm, por vezes, por organizaes de integrao econmica, bem como
por determinadas instituies internacionais.
A ordem econmica internacional erigida a partir da Segunda
Guerra Mundial foi, como sabido, uma ordem fortemente institucionalizada, isto , enquadrada por organizaes internacionais intergovernamentais. O perodo entre as duas guerras mundiais abalou de tal modo as
bases da convivncia internacional, gerou uma tal desintegrao poltica
e econmica, que os construtores da ordem do ps segunda guerra entenderam que para criar uma ordem digna desse nome no bastaria confiar
em mecanismos automticos ou espontneos (como sucedera no perodo
entre 1815 e 1914), sendo antes indispensvel criar estruturas internacionais que institucionalizassem, de forma permanente, a cooperao entre
os Estados.
Essa cooperao fez-se, em larga medida, atravs de organizaes
internacionais formais mas os fruns internacionais de tipo informal, no
constitudos por tratado, tm desempenhado tambm um papel relevante.
Com efeito, em diferentes conjunturas histricas, a partir do reconhecimento de afinidades politicas e econmicas que faziam emergir uma relevante comunho de interesses, diversos pases associaram-se, de modo
informal, tendo em vista fazer vingar, em conjunto, as suas posies em
determinadas organizaes internacionais e, em termos mais gerais, no
conjunto da cena internacional.
So vrios os exemplos histricos desse fenmeno. esse o caso,
por exemplo, do Grupo dos Setenta e Sete (G-77), constitudo por pases
em desenvolvimento, que esteve na origem da Conferncia das Naes
Unidas para o Comrcio e o Desenvolvimento (CNUCED) e desempenhou um relevante papel na cena internacional nas dcadas de 60 e de 70
do sculo XX. Da iniciativa desse grupo sairia, alis, em 1972, a criao
do Grupo dos Vinte e Quatro (G-24), que, no plano das questes monetrias internacionais, to importantes poca por fora da necessidade
de definir novas regras em virtude do colapso do padro-ouro sado da
Confercia de Bretton Woods, visou servir de contraponto ao Grupo dos
Dez (G-10) criado, em 1962, por dez pases industrializados, por ocasio
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da celebrao dos Acordos Gerais de Emprstimo ao Fundo Monetrio

Internacional (FMI).
Todavia, apesar da existncia de outros grupos do mesmo tipo1, o
grupo informal que nas ltimas dcadas se tornou mais relevante foi o
Grupo dos Sete (G-7), primeiro na sua verso originria e depois, com a
queda do Muro de Berlim e a incluso da Rssia, na sua verso de Grupo
dos Sete mais a Rssia ou Grupo dos Oito (G-8).
O G-7 nasceu em 1976. Com efeito, em Novembro de 1975, o Presidente da Frana, Valry Giscard dEstaing, tomou a iniciativa de reunir, em Rambouillet, os Chefes de Estado ou de Governo do G-5 mais
a Itlia. A ideia inicial foi a de, num contexto de crise particularmente
grave, pr os lderes das grandes potncias democrticas, acompanhados
pelos respectivos conselheiros, a discutir, sem protocolo, em ambiente
informal, as grandes questes mundiais. A iniciativa foi bem acolhida e,
na segunda cimeira, realizada em 1976, em Porto Rico, o Canad juntou-se ao grupo. Nasceu assim o G-7, composto pelas sete naes mais
industrializadas do mundo, todas democracias, a saber: Estados Unidos,
Japo, Alemanha, Frana, Reino Unido, Itlia e Canad.
No incio dos anos 90, a Rssia foi convidada a participar como
observadora. Em 1997, oficializou a sua participao, surgindo a partir
da o G-8.
Subjacente constituio do G-7, est o propsito de tentar construir uma liderana econmica global, atravs do reforo da cooperao
entre os pases que o integram e do lanamento de iniciativas para fazer
face aos principais problemas de cada momento.
1 o caso, por exemplo, do Grupo dos Cinco (G-5), composto inicialmente pelos
cinco pases cujas moedas foram includas no cabaz de moedas que compunha os Direitos
de Saque Especiais, a saber, Estados Unidos, Japo, Repblica Federal da Alemanha,
Frana e Reino Unido. Criado ainda nos anos 60, viria no entanto a ser protagonista do
famoso Acordo do Hotel Plaza, de Setembro de 1985, que visou uma aco concertada
em ordem a alcanar uma baixa gradual da cotao do dlar dos EUA. Mas poderamos
tambm referir o G-20 dos pases em desenvolvimento, criado em Agosto de 2003,
na fase final de preparao da V Conferncia Ministerial da Organizao Mundial do
Comrcio (OMC), para se ocupar fundamentalmente das questes agrcolas, matria
em particular destaque na ronda de negociaes comerciais multilaterais de Doha.
composto, fundamentalmente, por pases de frica, da sia e da Amrica Latina.
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Ao longo de 34 cimeiras (considerando a de 1975 como tendo sido

a primeira)2, contam-se no activo do G-7 (e do G-8) vrias realizaes
importantes em diversos domnios (v.g. combate ao terrorismo, ajuda ao
desenvolvimento, combate a certas doenas infecciosas, etc.) mas de que
no cabe aqui cuidar.
Porm, a partir de meados dos anos 90 comeou a tornar-se claro
que o grupo estava em declnio3. A sua aco comeou a ser crescentemente contestada, contestao, alis, facilitada pelo facto de os problemas mundiais darem mostras de estarem a agravar-se em mltiplos
aspectos.
A economia mundial estava em profunda e rpida mutao, cujo
sentido punha em causa as ambies de liderana do G-8. De facto, os
pases emergentes no podiam mais ser deixados margem dos esforos
para estabelecer uma liderana global. Crescia assim um sentimento de
falta de legitimidade do grupo, que de algum modo aparecia como uma
instncia que representava uma hegemonia que estava a desaparecer.
2. neste contexto que se assiste ao surgimento do Grupo dos Vinte
(G-20) como um frum internacional constitudo imagem e semelhana
de outros fruns internacionais como aqueles a que j fizemos referncia.
Como primeira nota, importa referir que o G-20 uma emanao
do prprio G-7, o que no pode deixar de ser levado a crdito da aco
deste grupo. Muito embora as posies de cada um dos sete no fossem
exactamente iguais nesta matria, veio a conseguir-se um consenso que
permitiu que, em 25 de Setembro de 1999, os ministros das finanas do
G-7 anunciassem a criao do G-20 como um novo frum de ministros
das finanas e de governadores de bancos centrais de 19 pases mais a
Unio Europeia, nele participando tambm o FMI e o Banco Mundial.
A criao do G-20 veio dar cumprimento ao compromisso assumido na Cimeira do G-7 de Junho de 1999 no sentido de estabelecer um
2 A ltima teve lugar no Japo, em Novembro de 2008. Referimo-nos s cimeiras

de Chefes de Estado ou de Governo, j que o G-8 tambm rene ao nvel de ministros dos
negcios estrangeiros e das finanas.
3 A este respeito, ver, por exemplo, C. Fred Bergsten e C. Randall Henning, Global
Economic Leadership and the Group of Seven, Institute for International Economics,
Washington, D.C., 1996. Cf. tambm Denis Samuel-Lajeunesse e Michel Foucher (eds.),
Les Enjeux du G-7 Regards croiss sur la mondialisation, Economica, Paris, 1997.
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mecanismo informal para o dilogo entre pases importantes do ponto

de vista sistmico no quadro do sistema institucional de Bretton Woods
e surgiu claramente como uma resposta, no plano institucional, crise
financeira que entre 1997 e 1999 atingiu vrios pases asiticos.
De facto, tal crise veio pr em evidncia que os mercados financeiros dos pases desenvolvidos podiam ser seriamente afectados pela
instabilidade financeira verificada nos pases emergentes, cuja ausncia
do G-7 era, afinal, um obstculo adicional para fazer face aos problemas
de forma coordenada e eficaz.
bvio que no foi fcil a definio dos pases que deveriam integrar o G-20, mas foi claro desde o incio que a constituio do grupo
teria de reflectir a nova realidade da economia mundial. O G-20 ficou
assim composto por 19 pases (frica do Sul, Alemanha, Arbia Saudita,
Argentina, Austrlia, Brasil, Canad, China, Coreia do Sul, Estados Unidos, Frana, ndia, Indonsia, Itlia, Japo, Mxico, Reino Unido, Rssia
e Turquia) mais a Unio Europeia, que representada pela Presidncia
do Conselho e pelo Presidente do Banco Central Europeu (BCE). Nele
participam tambm o Director-Geral do FMI e o Presidente do Banco
Mundial, bem como os presidentes do Comit Monetrio e Financeiro
Internacional do FMI, e dos Comits de Desenvolvimento do FMI e do
Banco Mundial. Com tais participaes, procurou garantir-se uma perfeita articulao do G-20 com as instituies fundamentais do sistema de
Bretton Woods4.
Tal como o G-7, tambm o G-20 no tem um secretariado permanente, pelo que, por ora, se mantm a caracterstica da informalidade
prpria dos fruns deste tipo. O pas que preside assegura apoio de
diversa ordem, podendo o G-20 socorrer-se de recursos do FMI e do
Banco Mundial, bem como do servio de funcionrios dos pases que o
integram e de peritos externos.
4 Note-se que na Cimeira de Londres estiveram presentes tambm a Espanha e

a Holanda, o Presidente da Associao das Naes do Sudeste Asitico (ASEAN), o
Presidente da Comisso Europeia, o Secretrio-Geral das Naes Unidas, o DirectorGeral da OMC e o Presidente da Nova Parceria para o Desenvolvimento de frica. Por
razes vrias, h por vezes neste tipo de organizaes algumas flutuaes no universo dos
participantes, situao que facilitada pela sua informalidade.
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Durante nove anos, ou seja, entre 1999 e 2008, o G-20 funcionou

ao nvel de ministros das finanas e de governadores de bancos centrais.
Mas a crise financeira global que estamos a viver, e que se acentuou
especialmente a partir de Setembro de 2008, levou a que se sentisse a
necessidade de dar um novo e decisivo passo: fazer reunir o G-20 ao
nvel de Chefes de Estado e de Governo.
Foi isso que aconteceu, pela primeira vez, em Washington, a 14-15
de Novembro de 2008, e, pela segunda, em Londres, a 1-2 de Abril de
2009. A terceira reunio est j agendada para 24-25 de Setembro, em
Pittsburgh, no Estado da Pensilvnia, EUA.
A primeira reunio do G-20 a nvel de Chefes de Estado e de
Governo surgiu assim num momento carregado de grande simbolismo:
o momento em que, aps um perodo de aposta falhada numa estratgia
de cunho predominantemente unilateral, os EUA atravessavam a crise
econmica mais grave desde 1929 e em que (tambm por isso, mas no
s) a sua liderana mundial dava mostras, a vrios nveis, de evidente
fragilidade, muito embora houvesse sinais (e sobretudo a esperana) de
que se estava j a iniciar um perodo de reajustamento, fruto da eleio
de Barack Obama, ocorrida dias antes.
De facto, por muito que duvidemos da capacidade de aco de uma
instncia como o G-20, a sua emergncia na cena internacional com esta
nova pujana constitui indiscutivelmente, a nosso ver, um sinal de um
mundo novo que se quer afirmar, resultante de uma diferente partilha do
poder escala internacional.
Com efeito, enquanto at aqui os fruns deste tipo se tinham constitudo na base de homogeneidades bem definidas (v.g. pases industrializados e pases em desenvolvimento), o G-20 rompe com essa lgica
ao agregar os pases mais industrializados e as economias emergentes,
algumas das quais, contudo, apresentam ainda evidentes caractersticas
prprias de pases em desenvolvimento. Nesse sentido, o G-20 j
claramente uma instncia da nova era, o primeiro frum da globalizao enquanto realidade insusceptvel de ser apropriada pelos pases
mais ricos e industrializados. Se uma crise global requer solues globais, conforme apropriadamente se escreve na declarao aprovada na
Cimeira de Londres, seguramente que alguns dos pases emergentes no
poderiam deixar de participar no desenho dessas solues.
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Entre os resultados da Cimeira de Washington conta-se a Declarao sobre Mercados Financeiros e a Economia Mundial que enuncia os
cinco princpios que devero presidir aco reformadora no domnio
dos mercados financeiros, a saber: (i) reforar a transparncia e a responsabilizao (accountability); (ii) melhorar a qualidade da regulao (iii)
promover a integridade dos mercados; (iv) reforar a cooperao internacional e (v) reformar as instituies financeiras internacionais.
Tendo em vista a aplicao de cada um destes princpios, foi aprovado um Plano de Aco, contemplando aces imediatas e aces a
mdio prazo. No que diz respeito ao objectivo de melhorar a qualidade
da regulao, as aces previstas centram-se em trs tpicos: regimes
reguladores, superviso prudencial e gesto do risco. Foram criados
cinco grupos de trabalho para pr em prtica as orientaes definidas.
O grupo relativo regulao financeira co-presidido por Tiff Macklem,
do Canad, e Rakesh Mohan, da ndia.
II A Cimeira de Londres: os aspectos relativos regulao bancria

1. A segunda Cimeira do G-20 ao nvel de Chefes de Estado e de
Governo foi precedida de uma enorme expectativa. Em muita imprensa
falou-se mesmo de um novo Bretton Woods, expresso que, por mltiplas razes, era profundamente exagerada. Desde logo, em Bretton
Woods o que se criou foi um novo sistema monetrio internacional, algo
que agora manifestamente no estava em causa.
Por outro lado, para o sucesso da Conferncia de Bretton Woods
muito contribuiu a longa preparao que antecedeu os seus trabalhos,
que decorreram nas trs primeiras semanas de Julho de 1944. Agora,
com a Cimeira do G-20, nada de comparvel se passou. Alm disso,
data da Conferncia de Bretton Woods, com o resultado da guerra j
antecipvel, havia um poder hegemnico o dos EUA , quando actualmente se est precisamente, de algum modo, a sair dele. Acompanhados
pelo Reino Unido, os EUA puderam ento ditar as regras que entendiam
desejveis para a nova ordem internacional, situao que tambm no
de todo comparvel actual. De facto, perdida que foi a oportunidade de
ouro de fazer, na dcada de 90, a adaptao da ordem internacional ao
fim da Guerra Fria (perodo em que talvez o poder americano tenha atin-
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gido a sua mxima expresso), tudo agora se revela mais difcil. Na verdade, qualquer acordo internacional de grande alcance , neste momento,
muito mais difcil de conseguir pois o poder est mais fragmentado e,
portanto, torna-se mais complexo satisfazer equilibradamente os diferentes interesses em presena.
Importa dizer, desde j, que consideramos correcta a interpretao
dominante que foi feita da Cimeira do G-20, ou seja, a de que ela constituiu um assinalvel xito.
Por um lado, o formato a vinte, apesar de todas as inevitveis contradies, concedeu ab initio Cimeira um crdito que ajudou a que, no
mnimo, lhe tivesse sido concedido o benefcio da dvida, coisa que dificilmente sucederia, por exemplo, com o G-7 ou mesmo com o G-8. Na
ausncia de um conselho de segurana econmica, institudo ao nvel do
sistema formal da Organizao das Naes Unidas (ONU), como alguns
tm proposto, o G-20 o que mais se aproxima desse conceito, embora
sem a fora que uma tal institucionalizao lhe daria. Por outro lado, a
to popularizada assero que j se tornou mesmo um lugar comum ,
segundo a qual, sendo a crise global, ela s pode resolver-se atravs de
solues globais, confere tambm, partida, maior credibilidade a uma
estrutura como a do G-20, que representa 85% da riqueza mundial.
Acresce que no plano meditico o guio foi desempenhado com
competncia, j que, em geral, os dirigentes mundiais que nela participaram souberam passar uma mensagem articulada e consistente de esperana, facto cuja importncia no pode menosprezar-se para efeito da
retoma da confiana, a qual constitui, afinal, um dos passos necessrios
para vencer a crise.
2. Contrariamente ao que se poderia julgar, a grande maioria dos
pases do G-20 no pretendia que a Cimeira de Londres fosse centrada
nas questes da regulao financeira. Em geral, os pases emergentes
estavam muito mais preocupados com a adopo de incentivos econmicos capazes de fazer retomar as exportaes e com a necessidade de
dar fortes sinais de que se pretendia conter a tentao proteccionista, ou
seja, a tentao de cada pas resolver os problemas internos custa dos
parceiros comerciais.
Quanto regulao financeira, a sensibilidade dominante nos pases
emergentes era no sentido de que no havia necessidade de introduzir
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grandes mudanas nos respectivos sistemas de regulao, que consideravam estar a funcionar bem. E sobretudo no aceitavam que essas mudanas fossem ditadas pelos peritos dos EUA e dos pases europeus, onde
afinal, depois de dcadas de doutrinao sobre a matria, se revelou que
os respectivos sistemas financeiros tinham ps de barro.
Em Londres, o G-20 aprovou o que designou por Plano Global
para a Recuperao e a Reforma. Nele pode ler-se que o crescimento
econmico, para ser sustentado, tem de ser partilhado e que as bases
para uma globalizao sustentvel (conceito sem dvida apelativo)
passam por uma economia mundial aberta baseada nos princpios de
mercado, numa regulao efectiva e em instituies globais fortes.
Para alm da deciso de reforar substancialmente os recursos do
FMI, incluindo a grande novidade de uma nova emisso de Direitos de
Saque Especiais, a estratgia do Global Plan for Recovery and Reform
assenta em cinco pilares: retomar o crescimento e a criao de emprego;
reforar a regulao e a superviso financeira; reforar as instituies
financeiras globais; resistir ao proteccionismo e promover o comrcio e
o investimento globais e, finalmente, assegurar a todos uma retoma justa
e sustentvel.
O documento contm anexas duas declaraes, a saber: a Declarao sobre o Reforo do Sistema Financeiro e a Declarao sobre a Atribuio de Recursos atravs das Instituies Financeiras Internacionais.
Alm disso, consta tambm em anexo um Relatrio de Progresso sobre a
aplicao das medidas previstas no Plano de Aco aprovado na Cimeira
de Washington.
A Declarao sobre o Reforo do Sistema Financeiro ocupa-se de
diversos temas de que destacaramos os seguintes: a criao de uma nova
entidade o Conselho de Estabilidade Financeira (Financial Stability
Board, de ora em diante FSB) , a definio dos objectivos da regulao
financeira, o quadro da superviso prudencial, as normas contabilsticas,
as agncias de rating, os parasos fiscais e as jurisdies no cooperativas.
Sem dvida que um dos principais resultados da Cimeira do G-20,
no respeitante regulao financeira, foi a criao do FSB como sucessor do Financial Stability Forum (FSF)5, mas conferindo-lhe um man5 O FSF foi institudo em 1999 pelos ministros das finanas e pelos governadores
dos bancos centrais do G-7, sob proposta do presidente do Bundesbank, Hans Tietmeyer.
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dato reforado. O FSB inclui todos os pases do G-20, todos os membros

do FSF, a Espanha e a Comisso Europeia.
Uma das misses do FSB a de colaborar com o FMI na emisso
de alertas (Early Warning Exercises) e na apresentao ao Comit Monetrio e Financeiro Internacional do FMI dos riscos e vulnerabilidades
financeiras, bem como de recomendaes relativamente s polticas adequadas para mitigar tais riscos e vulnerabilidades.
Cabem tambm, entre outras, no mandato do FSB as seguintes
atribuies:
Promover a coordenao e a troca de informaes entre autoridades responsveis pela manuteno da estabilidade financeira;
Monitorar os desenvolvimentos ao nvel dos mercados, tendo em
vista as suas implicaes para a regulao;
Aconselhar quanto s melhores prticas em ordem a encontrar os
melhores padres de regulao.
O FSB apoiado por um pequeno secretariado situado no Banco de

Pagamentos Internacionais, em Basileia, na Sua. O Presidente do FSB
o Governador do Banco de Itlia, Mario Draghi, cargo que no entanto
exercido a ttulo pessoal.
Por outro lado, no quadro do Plano Global que adoptou, o G-20
assumiu tambm um conjunto de compromissos do maior relevo, de que
destacaramos os seguintes:
Reformar os sistemas de regulao de modo a que as autoridades sejam capazes de identificar adequadamente os riscos
macroprudenciais;
Estender a regulao e a superviso a todas as instituies financeiras, instrumentos e mercados relevantes do ponto de vista sistmico, a se incluindo, pela primeira vez, os hedge funds;
Tomar medidas, uma vez alcanada a retoma econmica6, para
reforar a qualidade, a quantidade e a adequao do capital no
6 A adopo
dessas medidas s dever acontecer aps a retoma econmica ter sido

alcanada porque o G-20 considerou desejvel que at l se mantenham inalterados os
padres internacionais relativamente aos nveis mnimos de capital. Subjacente a esta
posio (que consideramos correcta) est o receio de que uma maior exigncia quanto ao
nvel dos capitais em plena crise pudesse ter efeitos contraproducentes.
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sistema bancrio e para prevenir a excessiva alavancagem

(leverage);
Tomar medidas contra as jurisdies no cooperativas, incluindo
os parasos fiscais; nesta matria, os membros do G-20 declaram
estar na disposio de adoptar sanes para proteger as respectivas finanas pblicas e sistemas financeiros, afirmando mesmo
naquela que foi uma das frases que mais eco teve na comunicao
social que a era do segredo bancrio acabou;
Estender a regulao, a superviso e as obrigaes de registo
s agncias de avaliao do crdito (credit rating agencies), em
ordem a garantir que cumprem o cdigo internacional de boas
prticas, designadamente em matria de conflitos de interesses;
Melhorar os padres contabilsticos e conseguir um conjunto
nico de regras contabilsticas globais de alta qualidade.
Estes compromissos so desenvolvidos, com algum detalhe, na
Declarao sobre o Reforo do Sistema Financeiro. Naturalmente, na
sua formulao percebem-se alguns equilbrios estabelecidos a partir
de posies divergentes. Os hedge funds, por exemplo, so includos na
regulao mas s se forem sistemicamente significativos; no prevaleceram, pois, as teses de alguns pases que, sustentando o seu carcter
pernicioso, defendiam para estes fundos uma regulao parte, especialmente restritiva, ou at a sua pura e simples abolio.
Quanto aos parasos fiscais indubitavelmente um dos cancros
que corri a economia mundial , nota-se que a afirmada disposio do
G-20 para aplicar sanes no se traduziu na indicao de nenhuma em
concreto.
Estes compromissos tocam em aspectos que esto, sem dvida, na
gnese da crise que estamos a viver. Saber se, e at que ponto, iro ser
adequadamente concretizados s o tempo o poder dizer.
III Notas conclusivas

1. O recente protagonismo do G-20 corresponde a um desenvolvimento perfeitamente coerente com a evoluo verificada na economia
mundial nos ltimos 15 anos. Cremos, por isso, que se a evoluo que se
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tem vindo a registar seguir o seu curso mais previsvel, e no for perturbada por nenhum acontecimento profundamente inesperado ou de natureza traumtica, a importncia do seu papel dever-se- acentuar.
claro que no se ignoram as limitaes de fruns com estas caractersticas, bem patentes, de resto, na maior parte dos que at agora se
constituram. Mas o G-20 apresenta algumas particularidades que o diferenciam significativamente de anteriores experincias.
No suficientemente restrito para ser mais um clube nas relaes
internacionais, nem to abrangente quanto as instituies da ONU, frequentemente paralisadas em resultado da sua prpria dimenso. H quem
veja na sua heterogeneidade um factor de enfraquecimento. Quanto a
ns, admitimos que possa ser a sua grande fora. Agrupa o pas que
ainda (designadamente pelo seu incomparvel poder militar) a nica
superpotncia os EUA , os demais pases industrializados, os pases
emergentes mais relevantes e praticamente todas as potncias regionais.
Pela sua composio, o G-20 no um grupo dirigido contra ningum. partida, dir-se-ia que est talhado para ser a instncia, por excelncia, desta fase da globalizao, a qual se encontra muito bem reflectida
na sua composio. Curiosamente, a expectativa que a Cimeira de Londres gerou, pelo menos nos pases europeus, est, quanto a ns, muito
associada ao facto de as opinies pblicas terem tido essa percepo.
O risco de o G-20 resvalar para um G-27, em que os EUA e a China
tenderiam a ditar as regras, tem subjacente uma viso muito pessimista
sobre o poder de afirmao da Europa, embora concedamos que esse pessimismo tem actualmente bons argumentos a suport-lo. Cremos, todavia, que o G-20 poder ser um ptimo instrumento para auxiliar a China
a encontrar, de forma progressiva e harmoniosa, o novo lugar que lhe
parece estar destinado no concerto das naes. O desenvolvimento das
relaes entre a China e os Estados Unidos pode alis beneficiar da presena no G-20 de outros plos, muito em especial o da Unio Europeia,
que, tambm por isso, pode ver a sua posio valorizada.
Curiosamente, trata-se de um receio recorrente. Nos anos 80 do sculo XX

especulou-se muito sobre a emergncia de um G-2 constitudo pelo EUA e pelo Japo.
Sobre este aspecto, cf. Harold James, International Monetary Cooperation since Bretton
Woods, International Monetary Fund / Oxford University Press, 1996, pp. 446 e segs..
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2. A reforma da regulao financeira est a ser objecto de inmeros

estudos e propostas, provenientes das mais diversas instncias nacionais
e internacionais com responsabilidades polticas e tcnicas na matria.
O falhano foi demasiado estrondoso e deixou os pases ocidentais numa
posio muito incmoda no contexto mundial, tendo objectivamente
enfraquecido as suas posies tanto no plano econmico como no plano
poltico.
Desengane-se, contudo, quem pensa que se pode sair desta crise
com uma mera soluo tecnocrtica. A crise financeira muito mais do
que uma crise da regulao do sector financeiro. a crise de um determinado modelo econmico (no confundir com o sistema econmico de
economia de mercado), a crise de uma atitude, de um modelo de comportamento perante a economia e os seus problemas.
Se o padro de comportamento no for alterado, no haver regras,
internacionais ou no, por mais consensuais e perfeitas que sejam, que
possam evitar o incurso em nova crise. No se trata, bem entendido, da
famosa ganncia dos agentes de mercado. Mais ou menos acentuada,
essa uma caracterstica dos homens em todos os tempos e a tentativa
de construir um homem novo j se viu que no tarefa desejvel nem
exequvel. O problema no da ganncia em si mas de um sistema que a
permitiu e incentivou para l dos limites da razoabilidade.
Se essa reflexo no for feita, se uma nova cultura de liderana
no for acarinhada, se uma nova ordem de prioridades no for favorecida as solues tecnocrticas estaro inevitavelmente condenadas ao
fracasso. Sucumbiro, com igual estrondo, num futuro prximo, se os
poderes pblicos no definirem um quadro propcio ao florescimento de
dirigentes econmicos e empresariais que interiorizem modelos de comportamento antagnicos dos que nos conduziram ao que o G-20 designou, a abrir o seu Plano, the greatest challenge to the world economy in
modern times.
Pasquale Pistone
XXIV Jornadas Latinoamericanas de Derecho

Tributario: Los principios tributarios ante las nuevas
formas de imposicin sobre la renta*
Pasquale Pistone
Professor Associado de Direito Fiscal Europeu e Internacional da Universidade de Salerno (Itlia) e Professor EURYI-ESF de Direito Fiscal
Europeu e Internacional da Universidade de Economia e Gesto (WU) de
Viena de ustria. Organizou seis livros, autor de duas monografias, e de
80 artigos em matrias de Direito Fiscal Europeu e Internacional, escritos
e/ou traduzidos em diversas lnguas. Nos ltimos 15 anos tem leccionado
em diversas universidades e participado em diversas conferncias em todo
o mundo. Pasquale Pistone membro da Junge Kurie da Academia de
Cincias Austraca, Co-director da Intertax, e do comit cientfico de diversas outras revistas internacionais de Direito Fiscal na Europa e Amrica do Sul, membro da Task Force do Tribunal de Justia da CFE e do
Conselho Executivo do Ramo Italiano da IFA. fluente em sete lnguas
da UE e tem noes bsicas de russo.
____________________________
* El autor agradece la asistencia de Pablo Sergio Varela (Argentina) para la

redaccin de este trabajo.
68
RESUMO
Este artigo foi apresentado pelo autor, como relator geral, nas XXIV Jornadas
Latino-americanas de Direito Tributrio e analisa a forma como a complexidade da tributao sobre o rendimento poder ser substituda por um sistema linear e um novo quadro
para a distribu~io de competncias entre Estados Membros, sem colocar em risco os
princpios bsicos de tributao.
Palavras-chave:
Tributao do rendimento
Simplificao
Distribuio de competncias entre Estados
ABSTRACT
This article was presented by the author as general reporter to the XXIV Jornadas Latinoamericanas de Direito Tributario and focuses on how complexity of income
taxation could be replaced by a streamlined system and a new framework for interjurisdictional allocation of taxing powers without harming the basic principles of taxation.
Keywords:
Income taxation
Simplicity
Allocation of taxing powers
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Artigos
NDICE
Planteamiento del tema
Seccin primera (I) Imposicin tradicional de la renta y nuevos impuestos
1. Imposicin tradicional sobre la renta y nuevos impuestos
1.1. La evolucin del impuesto sobre la renta
1.2. La definicin del concepto de renta
1.3. Las clasificaciones de los impuestos sobre la renta
2. Aspectos conceptuales y estructurales de los sistemas tradicionales de imposicin
sobre la renta
3. La imposicin sobre la renta ante los nuevos impuestos
3.1. La primera categora: los nuevos impuestos en sentido estricto
3.1.1. El Tobin tax
3.1.2. El impuesto lineal
3.1.3. El impuesto dual
Planteamiento del tema

Esta ponencia general es el resultado de un anlisis elaborado para
Amrica Latina en los ltimos tres aos y originado en ocasin de la preparacin de dos conferencias sobre las nuevas fronteras de la imposicin
a la renta, que tuvieron lugar en septiembre de 2005 en Montevideo1 y en
Vigo2. La feliz coincidencia de que estas XXIV Jornadas Latinoamericanas de Derecho Tributario hayan escogido a ste como uno de los dos
temas principales y, la honrosa invitacin que me ha formulado la Presidencia del Instituto para llevar adelante la ponencia general, me han animado a continuar un trabajo, que incluye mis reflexiones que todava no
haban sido objeto de publicacin, junto a las que he tenido el placer de
1 Problemticas en tema de imposicin sobre la renta, Montevideo (Uruguay),

16 de septiembre de 2005, Universidad de la Repblica Oriental del Uruguay, en una
conferencia organizada por la Prof. Dra. Addy Mazz.
2 La normativa comn europea en tema de imposicin sobre la renta, Vigo
(Espaa), 27 de septiembre de 2005, Universidad de Vigo, en una conferencia organizada
por la Prof. Dra. Ana Maria Pita Grandal.
70
recibir de los numerosos trabajos presentados, tanto en forma de ponencias nacionales, como de comunicaciones tcnicas desde nueve pases3.
De la lectura de ellos, se advierte alguna terminologa particular, en
algunos casos producto de traducciones idiomticas, y en otros, fruto del
tecnicismo de esta rama del derecho, que impide unificar las expresiones
recurrentes de los diversos pases. Por otro lado, evidenciamos tambin
diversas categoras jurdicas cuya pretensin de unificacin terminolgica confrontara con el contenido material que cada Estado miembro
mantiene en su derecho interno. En funcin a ello, esta ponencia general,
partiendo de los informes nacionales y de las interconsultas internacionales, ha intentado sobrellevar con el mejor esfuerzo tales inconvenientes del lenguaje jurdico, resultando inevitable esta previa aclaracin.
Antes de abordar el anlisis del tema objeto de esta ponencia general, creo que son necesarias algunas consideraciones preliminares, para
explicar tanto su objeto, como el espritu de la investigacin que he realizado para Amrica Latina.
A pesar de que el Derecho tributario resulta una disciplina jurdica
joven, su desarrollo ha alcanzado una dimensin histrica, ya que han
pasado noventa aos desde la primera ordenanza tributaria alemana,
donde por primera vez se sistematizaban sus principios y reglas. En ese
contexto, es razonable que la dimensiones normativa y constitucional
del impuesto sobre la renta, nacido en Inglaterra durante la guerra contra
Napolen, sean objeto de un nuevo anlisis, para averiguar si, y en qu
medida, sus herramientas tericas y aplicaciones concretas resultan todava adecuadas en el contexto actual. En ese sentido, el impulso directo
para redactar un estudio de revisin especficamente dedicado a Amrica
Latina se puede encontrar en algunos factores empricos de inmediata
evidencia.
3 Antes de la fecha de entrega de esta ponencia general han presentado ponencias nacionales los Dres. Luis Omar Fernndez (Argentina), lvaro Villegas Aldazosa
(Bolivia), J. Fernando lvarez Rodrguez (Colombia), Antonio Lpez Daz (Espaa),
Agostino Ennio La Scala (Italia), Jos M. Erreguerena Albaitero (Mxico), Orlando
Marchesi (Peru), Milagros Acosta Nell (Uruguay), Leonardo Palacios Mrquez y Juan
Estban Korody Tagliaferro (Venezuela). Adems, el ponente general ha recibido comunicaciones tcnicas desde Brasil, Colombia, Espaa, Mxico, Uruguay y Venezuela.
71
Artigos
En primer lugar, las ltimas dcadas han destacado una crisis estructural del impuesto sobre la renta, por efecto de un fenmeno general de
estratificacin normativa de sus principios y normas en los pases latinos,
tanto de Europa como de Amrica.
En segundo lugar, la globalizacin de la economa, as como la
supresin gradual de las barreras a los movimientos cambiarios y de
capitales ha eliminado tambin la tradicional dimensin nacional, que
haba sido propia del derecho tributario desde su origen.
En tercer lugar, el desarrollo de las economas en transicin de
Europa oriental (tanto en el caso de los antiguos estados miembros de la
Unin Sovitica, como de los restantes), as como de otros pases europeos (como por ejemplo, Irlanda) se ha realizado en un contexto de radicales reformas fiscales, cuyo indudable xito ofrece al ponente general
el apoyo emprico para analizar las perspectivas de su transplantacin
en el contexto de Amrica Latina. Por ello, cabe destacar que dichas
reformas han sido un verdadero laboratorio para la aplicacin de algunas
ideas innovadoras de los tericos de la hacienda pblica, cuyo elemento
comn est representado por la simplificacin absoluta del cobro tributario, de la imposicin sobre la renta y, adems en general, de las manifestaciones de capacidad contributiva.
La posibilidad de transplantar dichas reformas al contexto latinoamericano parece prima facie apropiada, ya que creemos que, el desarrollo econmico puede representar un elemento de fundamental importancia tambin en los pases latinoamericanos. Adems, una radical
simplificacin del sistema tributario es fundamental para que la ilusin
de gravar con precisin mxima los hechos econmicos, no transforme
los principios tradicionales de la imposicin hasta al punto de perder su
dimensin como instrumentos de equidad y justicia sustancial. Eso se
realizara por ejemplo, en la medida en que un profesional con limitada
aptitud econmica fuese obligado a llevar un nmero muy elevado de
libros contables: as se cumplira con un sentido formal de equidad y justicia tributaria, pero el sistema se alejara inevitablemente de la dimensin sustancial de ambos principios. Lo mismo opinamos en el caso en
que el legislador, en aplicacin de sus poderes discrecionales tcnicos de
imposicin, establezca modalidades marcadamente ms gravosas, una
respecto de otras, para someter a tributacin algunas formas de riqueza.
Sin embargo, ello no implica que el principio de igualdad suponga una
72
uniformidad en la imposicin de la renta4, ya que contrario sensu, la flexibilidad del sistema tributario representa uno de los ms grandes desafos de la economa globalizada, especialmente para comprobar hasta
que punto, las nuevas formas de imposicin pueden remplazar a aqullas
ms tradicionales, como por ejemplo, el impuesto unitario (o sinttico)
sobre la renta.
En ese sentido, la ponencia general se ocupar de analizar los problemas de la crisis de la imposicin sobre la renta desde una perspectiva compleja, cuyo objetivo consiste en averiguar en qu medida resulta
compatible con el principio de capacidad contributiva, la evolucin de
los sistemas tributarios con respecto a nuevos impuestos con caractersticas estructurales ms sencillas, fomentando el desarrollo econmico sin
otorgar beneficios fiscales.
Despus de abordar los aspectos conceptuales y de clasificacin de
la renta, la seccin primera analizar la estructura de los impuestos tradicionales sobre la renta de tipo tradicional. El trabajo abordar tanto los
aspectos relativos a las personas fsicas, como aqullos que se refieren
a las sociedades y otras entidades, ya que por lo menos en el sistema
de los impuestos unitarios , la imposicin a nivel societario representa
normalmente slo una modalidad para anticipar el cobro que se realiza
en cabeza de los contribuyentes finales. Por esta razn, muchos sistemas
integran los dos impuestos o aplican formas de doble imposicin, la que
se define como econmica, por el hecho de oponerse a la de tipo jurdica, que se encuentra cuando la duplicacin tributaria ocurre respecto
a la misma persona. Sucesivamente, la primera seccin tratar los perfiles fundamentales de los nuevos impuestos, que gravan la renta, u otras
manifestaciones inmediatas de capacidad contributiva.
La seccin segunda analizar los problemas de la imposicin a la
renta en el contexto internacional, que en Latinoamerica han sido objeto
de escasa consideracin por causa de la tradicional imposicin territorial y en la fuente y que, sin embargo, no pueden dejarse de tratar en
esta ponencia, ya que es de all que proceden los factores exognos ms
importantes de influencia sobre los sistemas tributarios modernos. En ese
4 En este sentido coincidimos con la opinin manifestada en las conclusiones de la
comunicacin tcnica presentada por Fernandez Junquera, M., El IRPF y los principios
constitucionales de justicia tributaria: una relacin controvertida.
73
Artigos
contexto, la ponencia general abordar el dilema tradicional del derecho

tributario internacional, es decir, la imposicin en funcin de la residencia o de la fuente, sin dejar de lado los problemas de imposicin de los no
residentes y de la renta de fuente extranjera, as como tampoco, los de la
doble imposicin internacional que con frecuencia todava se verifican.
Es slo despus de este anlisis que la ponencia abordar, en su
tercera seccin, los principios constitucionales de la imposicin. En
particular, centraremos nuestra atencin en el deber de solidaridad, as
como en los principios de igualdad, capacidad contributiva, generalidad,
progresividad y no confiscatoriedad. Esta sistematizacin puede extraar
a nuestros lectores, que estn acostumbrados a metodologas de anlisis que se centran en dichos principios y que desarrollan las cuestiones
alrededor de ello. Sin embargo, creemos que esa nueva sistemtica permite destacar dos aspectos fundamentales en la situacin actual de los
impuestos tradicionales sobre la renta. En primer lugar, analizar los principios de la imposicin slo despus de haber realizado una comparacin entre los impuestos tradicionales y los nuevos, tanto en el contexto
nacional como internacional. Adems, averiguar en qu medida los principios constitucionales consolidados permiten una evolucin de la imposicin sobre la renta hacia nuevas formas y, de este modo, comprobar si
dichos principios resultan adecuados para recoger la realidad actual de
la economia globalizada y para ofrecer a los contribuyentes garantas
adecuadas en el cobro de los impuestos.
Adems, esa metodologa de anlisis permitir a esta ponencia
general formular, en la seccin cuarta, las herramientas de una posible
reforma de la imposicin sobre la renta, que resuelva su crisis y que sea
ms adecuada para reestablecer condiciones de equidad y justicia fiscal
entre las naciones.
SECCIN PRIMERA (I)

IMPOSICIN TRADICIONAL DE LA RENTA Y NUEVOS IMPUESTOS
1. Imposicin tradicional sobre la renta y nuevos impuestos

La imposicin sobre la renta representa una de las caractersticas
ms comunes en los sistemas tributarios en el mundo, puesto que, des-
74
pus de su reciente reintroduccin en Uruguay, casi no se encuentran

pases que no adopten este tipo de impuesto.
La razn de la difusin de ese impuesto se justifica, posiblemente,
por el hecho de que, la renta ha llegado a representar la expresin ms
tpica de cmo los sujetos manifiestan su propia aptitud econmica: al
constituir un incremento patrimonial, la renta prueba en forma inmediata
la aptitud del sujeto a contribuir a la financiacin del gasto pblico. Ninguna seccin de esta ponencia general pondr en discusin ni dicha naturaleza, ni la funcin del impuesto sobre la renta en el sistema tributario.
Por el contrario, el objetivo de nuestro trabajo consiste en indagar los
elementos que fundan el concepto de la renta desde una perspectiva sustancial, es decir, ms all de la dimensin normativa que la renta actualmente encuentra en cada sistema tributario nacional. Para lograr dicho
objetivo, opinamos que deviene importante, en primer lugar, analizar la
evolucin del impuesto sobre la renta.
1.1. La evolucin del impuesto sobre la renta
Como bien lo indica Jos Luis Shaw en su comunicacin tcnica5,
la imposicin sobre la renta se aplic por primera vez en el siglo XVIII
durante las guerras napolenicas, como nuevo instrumento para que los
contribuyentes participasen en la financiacin del gasto pblico. No se
trat ni de un impuesto progresivo, ni de un impuesto destinado a ser
aplicado en forma estable, ya que desapareci en el momento en que
termin la necesidad de financiacin adicional causada por las guerras
contra Napolen. Sin embargo, posiblemente por efecto del xito que
encontr en esta primera fase, as como por las elaboraciones tericas
entre tanto pergeniadas, su reintroduccin en el sistema ingls no tard
ms que algunas dcadas y result acompaada por una anloga decisin
tomada por otros pases antes del final del siglo XIX, de manera que, ya
en ese momento, representaba un elemento comn a los sistemas tributarios europeos.
La sucesiva evolucin del impuesto y su aplicacin desde las primeras dcadas del siglo XX tambin en los EE.UU.AA. muestran dos
fenmenos importantes.
5 Vase en ese respecto, Shaw, J.L., El impuesto progresivo a la renta personal y el
paradigma de la equidad, apartado 2.2.
75
Artigos
En primer lugar, el tipo (o alcuota) del impuesto se incrementa por

efecto de la necesidad de financiar el creciente gasto pblico, no slo en
relacin a eventos militares, sino tambin, en conexin con la aplicacin
de las primeras medidas sociales por parte de los Estados modernos. En
ese contexto, se radicaliza la difusin de impuestos progresivos sobre
la renta, que obligan a quien ms tiene a contribuir en mayor medida a
financiar el gasto pblico; de esa manera, se realizan empricamente las
primeras formas de redistribucin de la riqueza y de uso de los tributos
para lograr objetivos que son, al mismo tiempo, fiscales y extrafiscales.
En segundo lugar, en los EE.UU.AA. se aplica por primera vez el
Corporate Tax, es decir un impuesto sobre la renta que grava tambin a
sujetos distintos de las personas fsicas, como las sociedades y entidades
similares, para lograr objetivos de neutralidad fiscal y evitar que, la creacin de entidades jurdicas pudiese desplazar o evitar la imposicin que,
de otra forma, hubiera gravado a las personas fsicas.
Ya en esa fase de su evolucin, y a pesar de la naturaleza cedular de
los dos impuestos, se manifiesta la importancia de considerar, en forma
unitaria, los distintos tributos que gravan la misma forma de riqueza, o
sea la renta, para evitar que el cobro tributario pudiese afectar la economa en forma injusta y excesiva. Sin embargo, la crisis econmica de
1929 y la segunda guerra mundial afectan la evolucin de los impuestos
sobre la renta y determinan un fuerte crecimiento de las alcuotas, lo
que a su vez, genera la exigencia de establecer formas de exenciones o
reducciones fiscales en favor de algunas categoras de contribuyentes.
Ese fenmeno sigue en las dcadas sucesivas por efecto de la difusin
extensiva de los sistemas del bienestar a nivel mundial, que incrementan, en forma exponencial, las exigencias financieras del gasto pblico.
Sucesivamente, algunos estudios proponen integrar los impuestos sobre
la renta de las sociedades con los que gravan la renta sobre las personas
fsicas6, o de gravar las sociedades con un impuesto a los flujos de caja
(cash flow tax)7, pero sin determinar un cambio efectivo en las tendencias de la imposicin. Sin embargo, ello ocurre slo a partir de los aos
6
Vase el informe de 1966 redactado por la Comisin Carter, cuya versin en

idioma espaol ha sido publicada por el Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1975.
7 En este sentido el Informe Meade de 1979, traducido al espaol por el Instituto
de Estudios Fiscales, Madrid, 1980.
76
80 del siglo pasado, cuando algunos gobiernos, como l de Margaret

Thatcher en Inglaterra y de Ronald Reagan en los EE.UU.AA., aceptan
considerar una inversin de la tendencia y una reduccin de la presin
fiscal sobre la renta y, en general, sobre los contribuyentes. A mi juicio,
no es casual que hayan sido Inglaterra y EE.UU.AA. los primeros en
darse cuenta de tal necesidad, ya que tradicionalmente, las economas
de estos pases se han caracterizado por su apertura en las polticas econmicas y cambiarias en el plano internacional. Adems, en el caso del
gobierno Thatcher, muchos recordamos la importancia de una gestin
eficaz y eficiente del gasto pblico para asegurar que, la minimizacin de
los ingresos tributarios pudiese fortalecer una economa en profunda crisis, como la de Inglaterra en la dcada de los finales de los 70 y 80 del
siglo pasado8. En ese sentido, no cabe duda de que fue Margaret Thatcher quien puso en discusin la tradicional propensin de los sistemas
modernos a incrementar la imposicin sobre la renta para financiar el
gasto pblico, sin tomar en cuenta la importancia de reducir este ltimo.
Opinamos en este sentido, que esa nueva concepcin fue una profunda
innovacin en la hacienda pblica, en pos de la funcin extrafiscal de
evitar un gasto improductivo, tal como resulta el generado por las actividades estatales desarrolladas en forma no eficiente.
Posiblemente, la nueva concepcin de la hacienda pblica afect el
contexto de Europa hacia finales del siglo XX, cuando se realiz una primera reduccin de los tipos de los impuestos sobre sociedades, as como
tambin sobre la renta de las personas fsicas. Sin embargo, las barreras fiscales y cambiarias en ese momento, todava existentes en Europa
hasta mediados de los aos 90, limitaron el impacto de ese fenmeno a
los Estados que voluntariamente adecuaron sus propios sistemas nacionales a ese nuevo contexto, como especialmente ocurri con los pases
escandinavos. Por tal motivo, el Comit Ruding el que se ocup de
analizar el estado de imposicin sobre la renta (y, en particular, respecto
a la renta de las sociedades) en la Unin Europea , proponiendo en su
En sentido contrario, la reduccin de los impuestos en los EE.UU.AA. no se

acompa con los mismos objetivos de poltica econmica y se realiz en un momento
de gran crecimiento de la deuda pblica norteamericana, cuyos efectos permanecen todava en el presente.
77
Artigos
Informe de 19929, la necesidad de reducir en general los impuestos sobre

sociedades no poda ni imaginar la evolucin radical que se generara
por efecto del ingreso de los 10+210 nuevos Estados miembros en un
contexto en que, por un lado, se realizaba una completa liberalizacin
de los movimentos de capitales y pagos11, y, por otro lado, un grupo de
Estados miembros se haba comprometido a reducir su dficit en ocasin
de la introduccin de la moneda comn europea, o sea el euro.
Sin embargo, antes de analizar esta ltima etapa de la evolucin
histrica de los sistemas de imposicin sobre la renta, es necesario hacer
algunas breves reflexiones sobre las modificaciones que se realizaron en
los pases escandinavos y que han llevado a la introduccin de formas
de imposicin dual con alguno tipos reducidos para gravar el capital y
otros ms elevados respecto a las otras categoras de rentas, includa
la renta del trabajo12. La introduccin de los impuestos duales en los
pases escandinavos no se justifica slo por la exigencia de gravar en
menor medida un factor mvil como el capital y en mayor proporcin
uno menos mvil como el trabajo, sino tambin por la necesidad de tener
en cuenta la relacin con los impuestos sobre sociedades, que ya han
gravado el capital. En este sentido, y a pesar de los sucesivos desarrollos
que se produjeron en ocasin de la aplicacin de los impuestos duales
en otras partes del mundo, la imposicin dual del capital a nivel de las
9 Report of the Committee of Independent Experts on Company Taxation, Bruselas-Luxemburgo, 1992, traducido al espaol y publicado como Informe del Comit
de Expertos Independientes sobre la Imposicin de las Sociedades por el Instituto de
Estudios en Hacienda Pblica Espaola, 1992/2.
10 En mayo de 2004 ingresaron en la Unin Europea Chipre, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Hungra, Letonia, Lituania, Malta, Polonia y Repblica Checa, mientras que
en enero de 2007 a dichos pases se han aadido Bulgaria y Rumania.
11 Por efecto del Artculo 56 Tratado CE, esa liberalizacin de movimentos de
capitales y pagos se extende ms all de las fronteras del mercado interno europeo, para
aplicarse, y en modo unilateral, tambin a los pases terceros, como bien se entiende de
las propias palabras del Tribunal Europeo de Justicia en la reciente sentencia de 18 de
diciembre de 2007, asunto C-101/05, Skatteverket vs. A, paras. 31-32.
12 Para un anlisis profundo y completo de los sistemas de imposicin dual, as
como de las caractersticas que presentan en algunos ordenamientos tributarios (includos los de los pases nrdicos), vase la comunicacin Tcnica uruguaya de Blanco,
A., DAngelo, P., Anlisis econmico de las reducciones de los impuestos a las rentas,
apartado 2.3.
78
personas fsicas representa slo uno de los dos pilares de la imposicin

patrimonial. El capital invertido en una sociedad o fondo de inversin
se somete a imposicin una vez en tanto se convirti en beneficio y, una
segunda vez en tanto se transforma en dividendo distribuido al accionista
o inters pagado a quien otorga el prstamo. Por otro lado, en los sistemas tributarios escandinavos, se produce una importante peculiaridad
estructural, que es fundamental para entender, cmo en dicho contexto,
la menor imposicin de la renta del capital respecto a la que se aplica
sobre el trabajo, no impacta contra el comn alcance del concepto de
equidad fiscal. A diferencia de lo que ocurre en la mayora de los sistemas tributarios, en los escandinavos, la financiacin de la seguridad
social se realiza de forma casi integral por efecto de los tributos. Por esta
razn, los impuestos pagados por cada trabajador incluyen tambin una
porcin de las contribuciones sociales, que en otros pases seran objeto
de un cobro separado, normalmente sin naturaleza tributaria. Ese elemento sugiere que la difusin de los sistemas de imposicin dual en los
pases escandinavos no sea unicamente un fenmeno de revitalizacin de
las teoras del beneficio entre imposicin y del gasto pblico, sino que
encuentre una justificacin ms amplia y peculiar, respecto a la financiacin de la seguridad social a travs de los impuestos.
La evolucin histrica de los impuestos sobre la renta nos lleva
ahora a profundizar las caractersticas que ellos presentan en la situacin
actual. Antes de analizar en forma detallada dichas caractersticas en los
distintos ordenamientos tributarios de los pases miembros del ILADT,
creemos necesario anticipar algunas consideraciones sumarias de naturaleza histrica, respecto a la situacin que hallamos en este momento en
la Unin Europea. Por efecto de la liberalizacin de los movimentos de
capitales y pagos, los ordenamientos tributarios de los pases europeos se
encuentran en un contexto normativo totalmente diferente de aqul en el
que se han desarrollado. Mientras en el pasado, cada legislador no tena
interferencias externas en la regulacin de sus normas tributarias y ni en
el ejercicio de sus objetivos de poltica econmica y financiera, la evolucin del derecho tributario comunitario europeo impone a cada Estado
miembro de la Unin Europea, limitar el ejercicio de su propia soberana
tributaria de forma que, no se discriminen las situaciones transnacionales
respecto a las que se realizan dentro de un slo Estado miembro, ni se
produzcan restricciones que puedan disuadir a los contribuyentes de ejer-
79
Artigos
cer las libertades comunitarias fundamentales, es decir, la circulacin de

personas, servicios, bienes y capitales. En ese sentido, opinamos que el
derecho tributario comunitario europeo ha generado una forma de transnacionalizacin de los intereses colectivos, los que en el pasado, haban
quedado exclusivamente limitados a nivel nacional, pero hoy se discute
en Europa si es legtimo aplicar los principios bsicos, como el de la solidaridad. En efecto, histricamente, referamos al principio de solidaridad
a nivel nacional. Hoy, sin embargo, en Europa, ya esto resulta problemtico. Esa situacin afecta a los impuestos sobre la renta de forma inmediata, de manera que las relaciones entre los impuestos sobre sociedades
y sobre la renta de las personas fsicas no deben ser ni discriminatorias,
ni fuente de restricciones. Por esta razn, en la medida en que un sistema tributario contemple una integracin entre los dos impuestos en el
marco de las fronteras nacionales, se debe aplicar el mismo tratamiento
respecto a situaciones en que, por ejemplo, los dividendos resultan pagados a accionistas no residentes. Ello implica por ende, la necesidad de
que por un lado, el Estado de residencia del accionista, le reconozca a
dicho sujeto un crdito por los impuestos societarios, an cuando stos
hayan sido pagados por un lado, en otro Estado respecto a un sujeto que
no tributa su renta en el Estado de residencia de dicho accionista13 (con
la consecuencia de reducir el impuesto debido en el pas de residencia
del accionista no slo para eliminar la doble imposicin jurdica internacional, sino tambin la doble imposicin econmica internacional y con
el efecto negativo de otorgar un crdito por un impuesto pagado en otro
Estado respecto a un sujeto que no tributa su renta en el Estado de residencia); y por otro, por el Estado de la fuente de la renta, la necesidad de
no aplicar ningn impuesto sobre los accionista extranjeros (ni siquiera
en forma de retencin en la fuente) cuando similar circunstanciaocurra
13
En ese modo se logra el objetivo de eliminar no slo la doble imposicin jurdica internacional, sino tambin la doble imposicin econmica internacional cuando
el Estado de residencia del accionista elimine la doble imposicin econmica tambin
en el contexto de dividendos distribudos por sociedades residentes en dicho Estado.
Sin embargo, la eliminacin de la doble imposicin econmica internacional conlleva
una prdida de rendimiento fiscal para el Estado de residencia del accionista, que, por
un lado, otorga el crdito sobre los dividendos aun cuando de fuente extranjera, y, por
otro lado, no ingresa la renta sobre las sociedades extranjeras que han distribuido dicho
dividendo.
80
respecto a sus accionistas residentes. Por el contrario, un sistema tributario que no relacione o coordine a los dos niveles de imposicin sobre
la renta en cuestin, es decir, imposicin de las rentas de las sociedades y de las personas fsicas sino que aplique impuestos cedulares, es
decir, separados entre ellos, no estar obligado a desgravar los impuestos societarios en el momento de alcanzar a dichas rentas en cabeza de
las personas fsicas. Por efecto de ese nuevo contexto paneuropeo de
imposicin sobre la renta, muchos pases han reconsiderado el papel de
la tradicional imposicin sobre la renta global en favor de impuestos
cedulares, o de tipo lineal, sobre las rentas del capital. Dichos impuestos,
al aplicarse de forma separada respecto a la imposicin sobre la renta,
no obligan al Estado miembro de la UE a tomar en cuenta la renta de las
sociedades (o de los sujetos en que el capital haya sido invertido) en el
momento de gravar la renta del capital de las personas fsicas.
A nuestro juicio, esa situacin ha fortalecido en Europa la tendencia
que separa el impuesto sobre la renta del capital de las dems categoras
de renta de los sujetos, en un momento de crisis general de la imposicin
global sobre la renta. Su anlisis en esta seccin de la ponencia general
era, a nuestro criterio, fundamental para entender las razones de la difusin en Europa de los nuevos impuestos sobre la renta y para establecer
en qu medida resulta posible la transplantacin de los resultados del
anlisis histrico en el contexto latinoamericano. Por un lado, los pases
latinoamericano se diferencian de los pases europeos por el hecho de no
poseer ordenamientos tributarios nacionales sujetos a limitaciones de
soberana como las que se encuentran en el contexto europeo; por otro
lado, es importante que, en el momento de reconsiderar las caractersticas y objetivos de la imposicin de la renta para el siglo XXI, se tome en
cuenta la globalizacin de la economa, de manera que la actualizacin
de los sistemas tributarios latinoamericanos permita un desarrollo econmico no menor al que se realiza en otras regiones del mundo. Entendemos que la bsqueda de una dimensin global de competitividad y una
financiacin adecuada y eficiente del gasto pblico, son factores tpicos
de los sistemas tributarios modernos, que cercanos de la equidad fiscal en
el sentido tradicional, interaccionan con sta para permitir la sustenibilidad financiera del sistema tributario, ya que, si el sistema no resulta competitivo, tampoco puede ser efectivamente solidario y por tal, se impide
llevar adelante los tradicionales objetivos redistributivos.
81
Artigos
Para cumplir dichos objetivos es importante centrar la atencin en

el concepto de renta.
1.2. La definicin del concepto de renta
Preliminarmente, es importante destacar la diferente etimologa de
la palabra renta respecto a la expresin inglesa income, utilizada en el
sistema tributario que, por primera vez, grav esa manifestacin de capacidad contributiva. Mientras que el trmino ingls se refiere, en forma
objetiva, a los ingresos como tales (as resultan evidentes los dos componentes de dicha palabra tales como in y come), la expresin renta y su
correspondiente expresin en portugus, incluyen en si mismas la idea
de restitucin, que tambin es propia del trmino reddito, en uso comn
en el idioma italiano. Como se advierte, tanto renta como renda y
reddito son derivaciones del verbo latn reddere14. Anlogamente, la
palabra francs revenu indica algo que vuelve y por ende, comparte,
aun en forma ms alejada, la idea de devolucin que es propia de las
expresiones mencionadas en los idiomas espaol, italiano y portugus.
Las diferentes etimologas reflejan tambin una correspondencia a
dos conceptos diferentes de renta, ya que el desarrollo de las teoras de
renta producto en los sistemas tributarios latinos representa una consecuencia natural de la devolucin al contribuyente de los frutos, tanto de
una actividad, como de una inversin de su capital. Por el contrario, la
etimologa de renta no es conciliable con lo que el contribuyente ingresa
sin efectos de restitucin, como es normal desde la perspectiva de gravar
cada ingreso, o sea, cada income en el capital de dicho sujeto. En este
contexto, creemos que el desarrollo del concepto de renta en los sistemas
germnicos y anglosajones en torno a las ideas de renta ingreso, ha sido
favorecido por el uso de expresiones que reflejan esas ideas tambin en
forma etimolgica15, ya que existira una palabra en ingls que se acercara etimolgicamente a la de renta, por lo menos por la ruta francesa, es
14 La expresin reddito en italiano o de su equivalente espaol rdito, utilizado en Latinoamrica, es una derivacin del participio latn rdditum, tal como renta
deriva de la otra forma del mismo participio, o sea rnditum, que ha perdido su slaba
central breve por efecto de una forma de contraccin en el uso comn.
15 As se habla de income (ingls), de Einkommen (en alemn), de inkomen
(en holands), indkomst (en dans) y de inkomst.
82
decir revenue. Sin embargo, tanto en el uso comn, como en la terminologa tcnica tributaria, esa palabra indica las ganancias de la empresa,
es decir el fruto de la cesin de los bienes o servicios producidos por la
empresa, o el rendimiento del tributo.
Ms all de las consideraciones de naturaleza etimolgica, no cabe
duda de que el concepto de renta resulta esencialmente de orgen econmico16, encontrando distintas definiciones jurdicas en los ordenamientos tributarios nacionales.
En ese sentido, concordamos tanto con Jarach17 y Mazz18 en que,
no existe un concepto de renta, as como tambin con Giuliani Fonrouge
respecto a que la renta es un concepto funcional, cuyas formas y contenidos son diferentes en relacin a los objetivos que es preciso lograr19.
Sin embargo, coincidimos con Valds Costa en la importancia de una
definicin en cuanto puede suprimir cualquier incertidumbre20 y, por esta
razn, intentaremos en nuestro trabajo, formular una definicin que pueda
acumular y resumir la opinin de todos. A pesar de que la doctrina tradicionalmente se refiera a los conceptos de renta producto, renta ingreso
y renta consumida, opinamos que an antes de ilustrar las caractersticas propias de dichas tres categoras conceptuales resulta importante
orientar una nueva dimensin dogmtica de renta para Amrica Latina,
la que permitir establecer una modalidad de separacin clara entre la
renta misma del patrimonio y, la renta como un incremento patrimonial.
En este sentido, a la renta se le atribuye una naturaleza dinmica, que se
contrapone a la esttica, propia del patrimonio. A pesar de que se encuentren otras formas de incremento patrimonial, como por ejemplo aqullas
16 Cfr. en ese respecto la ponencia nacional venezolana de Palacios Mrquez, L.,
Korody Tagliaferro, J.E., Los principios tributarios ante las nuevas formas de imposicin,
seccin I.1.
17 Jarach, D., Finanzas pblicas y Derecho tributario, Buenos Aires, 1996, pg. 358.
18 Mazz, A., Los modelos de imposicin a la renta y el proyecto uruguayo de
imposicin a la renta personal, en Revista tributaria. Revista bimestral del Instituto Uruguayo de Estudios Tributarios, Tomo XXXIII, nm. 193, julio-agosto 2006, pg. 527 y
ss., numeral 3.1
19 Giuliani Fonrouge, C., Derecho financiero, IX edicin, vol. II, Buenos Aires, ed
la Ley, 2004, pg. 785 y ss.
20 Valds Costa, R., Manuales impositivos: Impuesto a la Renta, Fundacin Universitaria de Cultura, Montevideo, 1971, pg. 41.
83
Artigos
originadas donaciones y sucesiones, no cabe duda de que la renta resulta

la forma ms tipica de incremento patrimonial.
Al constituir el patrimonio el conjunto de bienes y derechos de un
sujeto, la definicin de la renta como incremento patrimonial21 podra
llevarnos a concluir que la renta no es un fenmeno econmico separable del sujeto que la realiza22. Sin embargo, creemos que, tal como
existen impuestos patrimoniales de tipo real, resultara posible admitir
tambin, impuestos sobre la renta que consideren slo las caractersticas
objetivas de la renta como tal, con independencia de los sujetos que la
posean, ya que, de todos modos, en las primeras formas de imposicin
sobre la renta, los elementos subjetivos carecan de relevancia, y slo
interesaba el tipo de renta sujeta a imposicin. Por ende, concordamos
con la tradicional distincin entre impuestos sobre la renta de naturaleza
real y personal, lo que por s reconoce una diferencia estructural entre los
tributos que gravan la renta como tal y los que, por el contrario someten
a imposicin a los incrementos patrimoniales en funcin de los caracteres del sujeto que los genera. Esta clasificacin se puede combinar, en el
plano internacional, con los criterios reales y personales de conexin a
la imposicin, los que refieren, respectivamente, a formas de imposicin
de la renta generada en el territorio del Estado que la grava (fuente) por
un lado y, por otro, a tributos que alcanzan en dicho territorio a cualquier
supuesto de renta producido en el mundo por un sujeto residente en el
(o, en algunos casos, ciudadano del) Estado que aplica dicho impuesto.
Se pueden as determinar tributos personales con aplicacin real y personal, pero tambin tributos reales con aplicacin real (es decir, limitada al
territorio del Estado) o personal (aunque ello se produzca en forma ms
excepcional).
La definicin de renta como incremento patrimonial nos permite
diferenciar de dicha naturaleza a cualquier forma de pago o beneficio que
21 As, intentaremos acompaar la convergencia conceptual en tema de impuesto

sobre la renta con la uniformacin terminolgica, de forma que a conceptos homogneos
correspondan trminos iguales, sobrepasando la incertidumbre actual. En esa perspectiva, es nuestra intencin de lograr los mismos resultados que obtuvieron en el marco del
IVA durante las XXII Jornadas del ILADT.
22 En ese sentido creemos que se trata de una evolucin de la definicin de renta
formulada por Haig y Simons.
84
el sujeto reciba y obtenga como reintegro patrimonial. En ese sentido, los

reembolsos de gastos incurridos en el inters exclusivo del empleador,
en la medida en que sean debidamente documentados, no pueden quedar
sometidos a imposicin. Tampoco quedar sujeta a imposicin, cualquier
forma de renta obtenida en sustitucin de aqulla que el sujeto hubiera
podido realizar (como por ejemplo, el caso del pago de la indemnizacin por el seguro en relacin a un incendio ocurrido en los depsitos de
una empresa). Por la misma razn, cualquier forma de renta debe quedar
sometida a la imposicin, aun cuando no sea objeto de un pago en dinero,
tratndose de un incremento en especies del patrimonio del contribuyente23. As resulta justo que el impuesto sobre la renta grave los llamados fringe benefits, que incrementan el patrimonio del contribuyente,
por ejemplo, a travs de la posibilidad de utilizar el coche de la empresa
tambin por razones o intereses particulares del sujeto o por cualquier
otro motivo en inters personal del individuo. Ms complicada es aun la
solucin de los problemas relativos a la imposicin de los daos patrimoniales biolgicos, as como de aqullos no patrimoniales. En principio,
el pago de indemnizaciones por efecto de daos no impide que dichas
sumas puedan ser objeto de imposicin sobre la renta, ya que, conforme
a su objetivo de gravar todo incremento patrimonial, dicho impuesto se
aplicara aun cuando, por efecto de la indemnizacin, el patrimonio del
contribuyente fuese incrementado no slo respecto al lucrum cessans,
sino tambin al damnum emergens. Sin embargo, es razonable que, en
presencia de situaciones en que el dao patrimonial deviene objeto de
compensacin en especie, los ordenamientos tributarios, como por ejemplo hace el italiano, establezcan normas para determinar la no imposicin de dichas indemnizaciones24. En lo que se refiere al reintegro o
restitucin del patrimonio biolgico de un sujeto, la efectiva imposicin
depende de la extensin del concepto de patrimonio en el derecho civil,
de manera que, en los sistemas que incluyen los derechos biolgicos en
23 Destacamos la actualidad de las ideas de Garca Belsunce, H., El concepto del
rdito en la doctrina y en el derecho tributario, Buenos Aires, ed. Depalma, 1967, pg. 13,
que en el contexto de un concepto de renta ingreso se refira a la posibilidad de evaluar en
moneda, ms bien que a la expresin de la renta misma en moneda.
24 Vase en ese respecto la ponencia nacional italiana de La Scala, E., I principi
tributari in materia di imposizione sul reddito, en Sezione I, 1.1.
85
Artigos
el patrimonio de un sujeto, se plantea la cuestin si el pago de la indemnizacin como tal (por ejemplo, el pretium doloris) no debe resultar gravado a los efectos de la imposicin sobre la renta.
Esta definicin de renta nos parece ms moderna de las tres definiciones tradicionales que se encuentran en la doctrina tributaria, o sea,
renta producto, renta ingreso y renta consumida, ya que muchos ordenamientos se han progresivamente alejado de esas categoras doctrinales en
favor de formas de imposicin que combinan y transforman dichas categoras en nuevas especies hbridas. Sin embargo, pasaremos brevemente
resea de aquellas tres categoras doctrinales.
El concepto de renta producto nace para permitir gravar exactamente la contribucin que cada sujeto aporta a la riqueza del pas a travs
de su propia actividad. La caracterstica de la renta producto se encuentra
en el hecho de resultar una fuente durable, o permanente25, cuya explotacin permite un incremento peridico que no afecta el patrimonio26.
En ese sentido, Oronzo Quarta en 1902 habl en Italia de la renta como
de una ricchezza novella in relazione di effetto a causa con una energia
o forza produttiva. Su evolucin permite justificar que se sometan a
imposicin tambin los supuestos en que la produccin de la riqueza no
sea fruto de la actividad material del trabajo, sino de la disponibilidad del
capital. Por otro lado, algunos sistemas, como l de Inglaterra, todava
diferencian entre la renta que procede peridicamente de la disponibilidad del capital, como por ejemplo el caso de intereses y dividendos, y la
que se halla en el mayor valor del capital al momento de su cesin, la que
representa una ganancia del capital y es objeto de un impuesto separado.
A pesar de que el concepto de ganancia de capital se encuentre tam25 Por esta razn esta teora es tambin conocida como teora de la renta fuente.
Opinamos que amplia difusin en Latinoamerica puede haber influenciado tambin la
posicin que los sistemas tributarios latinoamericanos han adoptado en el plano internacional durante muchas dcadas, al apoyar la teora de la imposicin de la renta en el pas
de la fuente frente a la postura opuesta de los pases desarrollados a favor de la imposicin mundial en el pas de residencia o tambin conocida renta mundial
26 Cfr. amplius Reig, E.J., Impuesto a las ganancias, X edicin, Buenos Aires,
2001, pg. 45, as como Mazz, A., Los modelos de imposicin a la renta y el proyecto
uruguayo de imposicin a la renta personal, en Revista tributaria. Revista bimestral del
Instituto Uruguayo de Estudios Tributarios, Tomo XXXIII, nm 193, julio-agosto 2006,
op. loc. ult. cit.
86
bin en la doctrina latina, la mayora de los ordenamientos tributarios no

somete a las ganancias del capital a un impuesto separado del que grava
la renta27, fuera de los casos en que el contribuyente mismo opta por una
imposicin de tipo cedular.
Sin embargo, an con las modificaciones que hemos indicado antes,
el concepto de renta producto, en forma pura, no permitira justificar
por s los supuestos en que la produccin de la renta no se genera por
efecto de una actividad (como en el caso de la renta que procede de las
actividades de abstencin o en los perodos de vacaciones) o de la natural
remuneracin del capital (como en el caso de las plusvalas de capital o
de los modernos instrumentos financieros derivados y hbridos, donde
el incremento patrimonial es fruto de las tendencias del mercado), de
manera que otros utilizan este argumento para afirmar la superioridad del
concepto de renta ingreso. A pesar de que un concepto de renta ingreso
pueda incluir dichos supuestos, opinamos que la difusin de ese concepto
teorizado por von Schanz y perfeccionado junto a Haig y Simons ha
contribuido a una absoluta expansin del concepto de la renta, hasta que
algunos han llegado al punto de considerar como renta todo y, simplemente, lo que el legislador en un determinado momento considera como
tal. No se trata de una tautologa, sino de la crisis total de la dimensin
sustancial de las categoras tributarias frente a la omnipotencia del legislador, que puede producir consecuencias negativas para nuestra rama del
Derecho, a pesar de la vigencia de garantas constitucionales.
Adems, el concepto de renta consumida elaborado por Irving Fis28
her y perfeccionado por Kaldor29 como instrumento de aplicacin de
un impuesto en funcin de los gastos de cada persona (expenditure tax),
nunca ha encontrado una verdadera aceptacin en los ordenamientos tributarios, fuera de los estudios efectuados por los gobiernos de India30
27 El ponente nacional argentino seala que en Argentina las ganancias del capital
se someten a imposicin slo cuando hayan sido realizadas por las empresas.
28 Fisher, I.,Income in Theory and Income Taxation in Practice, en Econometrica,
vol. 5, January 1937, pgs. 1-55. I; Fisher I, Fisher, H. W., Constructive Income Taxation.
A Proposal for Reform, Harper & Brothers, Nueva York, 1942.
29 Kaldor, N., An Expenditure Tax, Gorge Allen & Unwin, Londres, 1955.
30 Kaldor, N., Indian Tax Reform: Report of a Survey, Department of Economic
Affairs, Ministry of Finance, Government of India, New Delhi, 1956.
87
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y Ceylon31 (ahora Sri Lanka). Posiblemente, eso se debe a la necesidad

de someter a imposicin slo la porcin del incremento patrimonial no
destinada al ahorro, lo que implicaba que se tomase en cuenta tambin la
explotacin de los bienes por parte del contribuyente y de esta manera,
siempre ha sido considerado como una fuente de complejidad jurdica32.
Ahora bien, a pesar de que este trabajo destaque la importancia de
adoptar una definicin de renta como incremento patrimonial, todava
quedan algunos problemas que no se pueden circunscribir a la determinacin de la base imponible, sino que a nuestro juicio, son muy propios
de una coherente definicin de la renta.
Nos referimos, en primer lugar, al dilema entre imposicin de la
renta bruta o de la renta neta, que atae a todos los legisladores y contribuyentes en los distintos pases miembros del ILADT. La solucin de
este problema es muy compleja, ya que, por un lado, se pueden justificar,
en algunos casos, las formas de aproximacin en el clculo de la base
imponible, y, por otro lado, dichas aproximaciones pueden representar una manera para que el sistema tributario someta a imposicin una
manifestacin de aptitud econmica no efectiva, ni real, sino en algunos
casos, meramente presunta.
Durante las ltimas dcadas, el principio de capacidad contributiva,
que sin duda representa el eje de la equidad fiscal en cada sistema tributario, ha sido a veces llevado a derivaciones extremas respecto a la determinacin exacta de la renta de los contribuyentes. Me parece apropiado
mencionar en esta ocasin, tanto las formas de imposicin de la renta de
las empresas segn los resultados contables, como las formas de determinacin presuntivas de la renta en un rgimen de estimacin objetiva.
Afirmar en principio que siempre sera necesario determinar la
imposicin con arreglo a la efectiva capacidad contributiva de los sujetos, me parece correcto en la teora, pero no siempre ocurre en la aplicacin prctica. Tomamos como ejemplo la situacin acontecida en el
ordenamiento tributario espaol (al igual de lo que ocurre en la nueva
normativa tributaria italiana del Testo Unico delle Imposte sui Redditi,)
31
Kaldor, N., Suggestions for a Compehensive Reform of Direct Taxation, Sessional Paper IV, Colombo, 1960.
32 Cfr. amplius sobre ese tema la comunicacin tcnica italiana presentada por D.
Fausto, Alcune considerazioni economiche in tema di imposta progressiva sulla spesa.
88
por efecto de la remisin al resultado contable, dispuesta por el Art. 10

de la Ley espaola sobre el Impuesto sobre Sociedades. Como bien lo
afirma Jos Juan Ferreiro33, ese reenvo de la norma genera una complicacin del mecanismo para determinar la base imponible con motivo de
la vinculacin al resultado contable y del casuismo, que es tpico de las
reglas contables (includas las NIC), alejndonos, no slo del principio
de legalidad de la imposicin, sino tambin de la simplicidad que representa un valor fundamental de los sistemas tributarios. En el caso de las
pequeas y medianas empresas (PyMEs), que por su propia naturaleza
tienen una estructura muy sencilla, la obligacin de llevar libros contables representa un verdadero gravamen adicional a los de naturaleza
efectivamente tributaria. Por esta razn, opinamos que el principio de
capacidad contributiva no debe representar un dogma tributario, sino una
garanta de la imposicin tributaria; no se trata de un elemento intrinseco
a la definicin de la renta para pedir que slo se grave la renta neta, sino
que se trata de un instrumento para asegurar que el cobro del impuesto
se funde en una situacin que efectivamente refleje la situacin del contribuyente. En virtud de lo antes expuesto, no deviene razonable, ni se le
puede pedir a los sujetos, soportar costes contables gravosos para ofrecer
al Estado el tributo sobre el altar de la capacidad contributiva efectiva,
ya que de esa manera, se desnaturalizara la funcin que es propia de
ese principio en el ordenamiento constitucional de todo pas latino, tanto
de Amrica34 como de Europa. En consecuencia, no creemos que, en
presencia de sistemas tributarios que graven la renta en funcin de una
base imponible ficta para las PyMEs (como en el caso del monotributo
argentino, del forfettino italiano o del rgimen aplicable en Espaa)35, se
genere una lesin al principio de capacidad contributiva, ni que en gene33
Vase, en ese respecto, Ferreiro Lapatza, J.J., Legalidad y seguridad. Resultado

contable y base imponible. Deslegalizacin, autodeterminacin y delito fiscal, en num. 1
34 En ese sentido entendemos y compartimos la crtica contenida en la comunicacin tcnica redactada por Belisario Rincon, J.R., El principio de capacidad contributiva en los regmenes simplificados de imposicin, apdo. 2, respecto a la decisin de no
introducir un rgimen simplificado de imposicin para gravar la renta de las pequeas y
medianas empresas.
35 Vas en ese respecto la ponencia general de Ferreiro Lapatza, J.J. en las XXIII
Jornadas Latinoamericanas de Derecho Tributario sobre el tema Derecho tributario y
poltica fiscal.
89
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ral, eso ocurra al gravar una renta de las empresas distinta a la que surja
de la aplicacin de las reglas contables. Por supuesto, esas conclusiones
se aplican en la medida en que sea el propio legislador quien defina pautas ciertas y razonables para determinar la base imponible, es decir, que
ellas supongan la existencia de una sustancial capacidad contributiva en
el contribuyente afectado.
Por ende, no creemos que la imposicin de la renta ficta represente
en si mismo un problema, ni tampoco en los casos en que el legislador
se sirva de este instrumento para aproximarse, con un razonable grado de
probabilidad, a la renta efectiva del contribuyente36. Eso ocurre tambin
con las formas de predeterminacin de la renta en funcin de las estimaciones objetivas o, fundadas en las evaluaciones contenidas en los libros
catastrales, ya que, en ambos casos, la imposicin se funda en evaluaciones tcnicas efectuadas con un elevado grado de precisin y responde a
finalidades de relevancia constitucional37. Tampoco se generan problemas cuando el legislador aplica mtodos de seleccin entre los contri36
Al respecto, el ordenamiento tributario peruano ofrece una interesante sistematizacin de la determinacin de la renta gravable, por efecto de deducciones fijas de
la renta bruta en funcin de las distintas categoras de contribuyentes. El ordenamiento
tributario peruano se sirve de una presuncin legal para determinar las deducciones admitidas y gravar una renta ficta neta, de manera que logra una simplificacin del sistema
tributario sin vulnerar, a nuestro juicio, el principio de capacidad contributiva en forma
evidente. Sin embargo, de la ponencia nacional peruana, entendemos que una diferente
posicin puede determinarse para los sujetos que reciben dividendos, cuya renta est
sometida a la tercera categora.
37 En el caso de la imposicin de la renta medio-ordinaria (tambin conocida en
Latinoamrica como renta normal potencial) de la tierra se entiende que la explotacin
ms intensiva permitir reducir la incidencia del tributo, de forma que, al no gravar la
renta efectiva, el tributo logra tambin objetivos extrafiscales de fomento al desarrollo
econmico, como bien lo indica Mazz, A., cit., apdo. 5.4.3.4. A pesar de que esa modalidad de imposicin resulta bastante comn en los ordenamientos tributarios europeos y
norteamericanos, entendemos que su aplicacin al contexto latinoamericano propuesta
entre otros por Dino Jarach (Jarach, D., El impuesto a la renta normal potencial de la
tierra, en Cuadernos de Finanzas Pblicas, pg. 5) y por Currie-Musgrave respecto a la
situacin de Colombia haya levantado bastante perplejidades, como lo seala Mazz, A.,
cit., apdo. 5.4.2. y ss., a pesar de su recomendacin por parte del Instituto Latinoamericano de Derecho Tributario en las III (San Pablo, 1962) y IV (Buenos Aires, 1964) Jornadas. Sin embargo, tambin en el marco del ILADT se pusieron de manifiesto crticas,
como en las X (Rio de Janeiro, 1983) y XIV (Buenos Aires, 1989) Jornadas.
90
buyentes para la verificacin y control, fundados stos en la renta que

los mismos hayan declarado y en la congruencia de dicha renta con las
estimaciones objetivas efectuadas por las autoridades financieras, dado
que, en esta situacin que se realiza en Italia por efecto de los studi di
settore , se reconstruye la renta por efecto de criterios inductivos, pero
al final, se sigue gravando la renta efectiva, o por lo menos, se permite al
contribuyente ofrecer la prueba en contrario respecto a las conclusiones
alcanzadas por la administracin financiera. Contrario sensu, pueden
determinarse formas de lesiones al principio de capacidad contributiva
en la medida que el legislador grave una renta ficta en situaciones en
que es posible o probable que la misma no exista, como por ejemplo,
en presencia de mecanismos de impuestos mnimos, que presumen la
existencia de una renta y gravan una base imponible ficta a pesar de lo
que efectivamente ocurre38. Los mismos problemas se generan al gravar
la renta bruta, en la medida en que la base imponible se aleja en forma
sustancial de la efectiva manifestacin de capacidad contributiva, por
razones distintas a las generadas por la propia simplificacin del cobro
del impuesto. Infelizmente, dichas situaciones son todava muy frecuentes en Amrica Latina, como lo ponen de manifiestos algunos trabajos
presentados en estas Jornadas.
En segundo lugar, es necesario pensar en las consecuencias que se
generan, dentro de los impuestos tradicionales, por efecto de la existencia de diferentes categoras de renta. No es infrecuente que los ordenamientos tributarios establezcan diferentes reglas para determinar la renta
en cada categora, de manera que, con independencia de la existencia o
la carencia de una verdadera y nica definicin de renta, el sistema tributario acaba por gravar cada categora en forma distinta, a veces tambin
con repercusiones sobre la base imponible. En otras palabras, a pesar de
la existencia de sistemas tradicionales de imposicin unitaria sobre la
38 A pesar de que en varios pases (entre ello, Italia y Per) han sido declarados
inconstitucionales por no gravar una fuerza econmica efectiva, los impuestos sobre la
renta mnima todava existen en muchos ordenamientos tributarios latinoamericanos,
como por ejemplo en Argentina (impuesto sobre la ganancia mnima presunta), Bolivia
(respecto al IUE para empresas y profesionales), Colombia (mtodo alternativo presunto
de imposicin sobre la renta), Mxico (impuesto a empresarial a tasa nica, introducido
en 2008) Venezuela (impuesto mnimo complementario a la renta).
91
Artigos
renta, muchos sistemas tributarios han desarrollados microsistemas de

determinacin y de imposicin de las distintas categoras de rentas, de
manera que, en muchos pases, el impuesto sobre la renta representa nada
ms que un instrumento para gravar la suma de las distintas rentas. Esa
situacin queda bastante lejos de las caractersticas que eran propias del
impuesto complesivo sobre la renta, al momento de su introduccin, pero
se justifica por efecto de la evolucin de las formas de riqueza, y de sus
distintas manifestaciones. Todo ello, de esta manera, nos induce a considerar perspectivas de reformas que orienten al impuesto sobre la renta en
direccin a nuevas formas de imposicin que sean ms apropiadas en el
contexto de la globalizacin de la economa. Sin anticipar las conclusiones de este trabajo, creemos importante indicar que en la medida en que,
la actual estructura del impuesto complesivo sobre la renta meramente
consista en permitir el pago de un nico tributo sobre la renta, donde se
plasme una suma algebrica de las distintas categoras de rentas cada
una determinada por su cuenta y en base a distintas pautas y conceptos
de renta , no sera imposible reformar el sistema tributario a travs de
la creacin normativa de distintos impuestos sobre la renta, sujetos ellos
a mecanismos de compensacin en el momento de su recaudacin 39,
de manera que no hubiese pagos de impuestos frente a la ausencia de la
manifestacin de una aptitud econmica complesiva.
Para permitir a esta ponencia general abordar los fundamentos de
ese problema, es necesario analizar ante todo la tradicional separacin
entre el impuesto sobre (la renta de las) sociedades y el impuesto sobre la
renta (de las personas fsicas), la que siempre ha sido justificada desde la
introduccin del impuesto sobre sociedades en el siglo XX. Dicha separacin no se debe al hecho de una diferente naturaleza de la renta gravada
por los dos impuestos, sino en funcin de la necesidad de gravar la renta
cuanto antes, aun cuando fuese generada por sujetos distintos de sus
beneficiarios finales, y as evitar cualquier problema de desplazamiento
39 El establecimiento de formas de compensacin entre distintos impuestos ha sido
introducido en la ltima dcada en Italia y permite la compensacin tributaria aun entre
impuestos directos, como l sobre la renta, e indirectos, como el IVA. Se realiza por
efecto de la obligacin por el contribuyente de compilar un slo modelo de declaracin
(llamado Modello Unico) en que se suman algebricamente los distintos impuestos y se
determina el saldo del impuesto debido por el contribuyente mismo cada ao.
92
impositivo respecto a los sujetos que la lograban en forma directa. En

consecuencia, creemos que, al momento de teorizar una reforma y una
modernizacin de la imposicin sobre la renta, no se pueda ignorar esa
conexin estructural entre los dos impuestos, ni tampoco una consideracin aun ms profunda de las distintas modalidades de interaccin
entre dichos impuestos en todas las posibles situaciones, de manera que
resulta necesario para este trabajo abordar el tema de la clasificacin de
los impuestos sobre la renta.
1.3. Las clasificaciones de los impuestos sobre la renta
A pesar de que resulte posible clasificar a los impuestos en funcin
a diferentes pautas, creemos que, en razn de las consideraciones que
hemos antepuesto, esta ponencia debe poner especial nfasis en las dos
clasificaciones de los impuestos sobre la renta que son ms tradicionales,
es decir, aqullas donde se distinguen en funcin de los sujetos pasivos involucrados, por un lado, y aqullas que refieren a los mecanismos
cedulares o integrados de imposicin, por otro.
No cabe duda de que la primera clasificacin resulta la ms obvia
y natural, ya que todos los ordenamientos tributarios aplican distintos
impuestos sobre la renta de las personas fsicas y sobre sociedades40. Sin
embargo, creemos que esta ponencia general debe analizar con antelacin, la segunda clasificacin, ya que sus implicancias pueden tambin
afectar las relaciones entre los dos impuestos que gravan la renta de las
personas fsicas y las sociedades. En este sentido, hemos preferido referirnos a los sistemas integrados de imposicin para individualizar a aqullos que no slo aplican un impuesto sobre la renta global de las personas
fsicas (tambin conocido como impuesto complesivo), sino tambin que
integran este impuesto con el que grava o recae sobre las sociedades.
A pesar de su origen y etimologa indudablemente latina, la palabra
cedular ha sido introducida en nuestra rama del derecho por deriva40 Sin embargo, existen algunas discrepancias entre el marco de aplicacin de
ambos impuestos y, en particular, respecto a las entidades que no sean ni personas fsicas, ni sociedades en el sentido estricto, como por ejemplo las sociedades de personas
(que en muchos ordenamientos no tienen naturaleza de personas jurdicas y son gravadas
en rgimen de transparencia fiscal) o las entidades no mercantiles o comerciales sin finalidad de lucro.
93
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cin de la palabra schedular, que en ingls, se refiere a los sistemas de

imposicin sobre la renta desde la creacin de dicho impuesto, indicando
ello su aplicacin de conformidad de un plan objetivo y predeterminado,
o sea una schedule, sin que quedara ella sujeta a interferencias externas. En este sentido, el impuesto sobre la renta indudablemente naci
con caractersticas de sencillez y de objetividad tales que, su aplicacin
resultaba clara y concreta.
Nacido como impuesto cedular, el impuesto sobre la renta se ha
transformado en un impuesto complesivo para gravar todas las manifestaciones directas de capacidad contributiva, y que el ordenamiento
tributario nacional califica como renta. Sin embargo, en los ltimos aos,
parece volver a tomarse en cuenta la imposicin cedular, a veces por
efecto o con motivo de opciones del propio contribuyente. En este sentido, los pases miembros del ILADT no presentan una situacin distinta de la que se encuentra en otras partes del mundo. As por ejemplo,
Mxico se convierte a la imposicin complesiva sobre la renta a partir de
1964, y otros pases latinoamericanos hicieron lo mismo. Tal es incluso
el caso de Bolivia, quien ha abandonado la imposicin cedular hace ms
de 20 aos. Muchos ordenamientos tributarios nacionales como los de
Argentina, Colombia, Italia y Per todava mantienen la centralidad de
la imposicin complesiva sobre la renta, a pesar de que hagan eso con
muchos y diferentes matices, como por ejemplo en el caso de Venezuela.
Este pas se convirti a la imposicin de la renta complesiva a finales de
los aos 50, por efecto de las recomendaciones de la misin Shoup. Sin
embargo, presenta hoy una marcada tendencia a la cedularizacin o
cedulacin, como lo afirman los ponentes nacionales. En sentido contrario, Uruguay reintroduce en 2007 la imposicin sobre la renta de las
personas fsicas en forma de impuesto dual para gravar las rentas del
trabajo y del capital, de modo similar a lo ocurrido en Espaa en 1998
(as como en Italia entre 1998 y 2002) y a lo que se realizar en el Per
a partir del 1 de enero de 2009. La presencia de impuestos cedulares y
complesivos sobre la renta refleja el actual proceso de reconsideracin
de las caractersticas de los impuestos sobre la renta, que sin embargo, no
debe quedar confinado a las soluciones buscadas en los distintos ordenamientos positivos, sino que debe abarcar una general visin de las posibles formas de imposicin sobre la renta.
94
La naturaleza del impuesto sobre la renta como impuesto complesivo se ha afirmado en un contexto donde a ste, se le ha progresivamente
atribuido funciones de redistribucin de la riqueza y de instrumento para
lograr la igualdad sustancial (en italiano se ha hablado tradicionalmente
de funcin de perequazione tributaria), as como tambin, la equidad
vertical entre los contribuyentes con distintas situaciones patrimoniales,
y por ende, de renta. As, ya desde el siglo XIX, se han sometido a
imposicin las rentas de las personas fsicas a tipos progresivos y se han
establecido mecanismos para desgravar la imposicin de los sujetos con
una menor aptitud econmica. La imposicin progresiva y el establecimiento de exoneraciones, exenciones y regimenes especiales constituyenson posiblemente, los factores que ms han contribuido a transformar
las caractersticas estructurales del impuesto sobre la renta para lograr
el objetivo de permitir que quien ms renta posee, ms debe contribuir
a la financiacin del gasto pblico. A pesar de compartir ese objetivo,
recordamos que el impuesto sobre la renta no nace como un instrumento
de redistribucin de la riqueza y que slo puede ser utilizado para lograr
dicho fin, en la medida en que la estructuracin del sistema tributario y la
eficiencia de las autoridades financieras, permitan una efectiva recaudacin41. Este trabajo volver a analizar en forma ms profunda los problemas de la progresividad de la imposicin en otra seccin. Sin embargo,
es necesario destacar que el objetivo de realizar una redistribucin de la
renta no es genticamente innato a este tipo de impuesto, ni tampoco se
logra slo y necesariamente por el hecho de aplicrselo mediante tipos
progresivos. Al respecto, creemos que los bajos niveles de recaudacin
del impuesto sobre la renta complesiva de las personas fsicas en la situacin actual de Latinoamrica42, no permiten a este impuesto lograr la
41 Por contra, en la medida en que la estructura del sistema tributario sea demasiado
compleja para que las autoridades financieras gestionen el tributo de forma adecuada y
aseguren una efectiva recaudacin, se ha persuasivamente argumentado que el sistema
no logra el objetivo de la redistribucin de la renta. En ese sentido cfr. Weller, C.E., The
Benefits of Progressive taxation in Economic Development, en Review of Radical Political Economics, vol. 39, No. 368, 2007, pg. 373.
42
En ese sentido vase Costa, C., El Impuesto a la Renta Personal, Global y Progresivo. Estructura Tcnica y Realidad de su Aplicacin en Amrica Latina, Fundacin
de Cultura Universitaria, Montevideo, 2004, pg. 161 y ss. y 175 y ss.
95
Artigos
efectiva redistribucin de la renta43. Por ende, creemos que resulta posible afirmar que la tendencia actual de reemplazar los sistemas tributarios
de imposicin complesiva sobre la renta con impuestos cedulares no desnaturaliza ese tipo de imposicin, ni da lugar a otros problemas de difcil
solucin.
La naturaleza cedular se encuentra generalmente en dos aspectos
fundamentales de la imposicin sobre la renta.
En primer lugar, puede tener como objeto a la renta de la misma
persona, como ocurre cuando el legislador establece distintos impuestos
sobre la renta, cada uno de los cuales se aplica segn su propia schedule
y sin admitir interferencias externas. As, en un sistema de imposicin
cedular sobre la renta pueden existir impuestos separados por diversas
manifestaciones de rentas que representarn categoras de stas en un
sistema de imposicin complesivo. La diferencia principal entre dichas
hiptesis se encuentra normalmente en la consolidacin de los resultados
de cada categora de renta en los impuestos complesivos, frente a la imposibilidad de compensar los resultados positivos y negativos de cada renta
en el supuesto de impuestos cedulares. En sentido opuesto, una situacin
diferente se plantea en las relaciones entre los impuestos (cedulares o
complesivos) sobre la renta y los dems impuestos que gravan otra base
imponible, de forma adicional o sustitutiva de aqullos sobre la renta44.
En algunos sistemas, se admite esa posibilidad mediante la opcin del
contribuyente o, en forma obligatoria por decisin del legislador.
En segundo lugar, el sistema de imposicin bajo anlisis puede
tener como objeto la renta de distintos sujetos pasivos, como ocurre en
el caso de las relaciones entre la imposicin sobre la(s) renta(s) de las
personas fsicas y de las sociedades. En este sentido, la existencia de
una relacin de tipo cedular entre tales categoras de impuestos implica
43 Concordamos en ese respecto con Shaw, cit., apdo. 1.9, as como con Barreix,
A., Roca, J., Arquitectura de una propuesta de Reforma Tributaria, Montevideo, abril
2006, en www.ucu.edu.uy/Facultades/Ciencias_Empresariales/ref_tributaria.htm, pg. 26.
44 Esa situacin no se encuentra necesariamente respecto a las retenciones en la
fuente, ni tampoco cuando el cobro del tributo se concluye por efecto de dicha retencin,
sin que el contribuyente quede obligado a inclur la renta gravada por la retencin en su
declaracin anual. En ese sentido,, es necesario aclarar que la retencin en la fuente slo
representa una modalidad de cobro del tributo y no un impuesto por si mismo.
96
que, el legislador establece los tipos para ambos impuestos en funcin de

schedules, es decir, sin importar y ajeno totalmente a que otros impuestos
efectivamente ingresados, haya soportado el contribuyente. Se advierte
de este modo, la caracterstica aislacionista o tipo estanco que posee
cada Schedule bajo anlisis. As, por ejemplo, la posibilidad de que el
contribuyente goce de alguna modalidad de reduccin o exencin a
nivel del impuesto sobre sociedades por un lado, y la distribucin de
los dividendos pagados a partir de ganancias o beneficios sometidos a
una imposicin reducida, por otro, no produce consecuencias a nivel de
la imposicin de la renta del accionista que los recibe. Mientras que en
un contexto puramente nacional la diferencia entre sistemas cedulares
e integrados de imposicin sobre la renta de las personas fsicas y de
las sociedades se podra generar slo en la situacin que acabamos de
describir, en el contexto internacional, los dos sistemas conllevan diferencias mucho ms importantes. Por ejemplo, puede darse el caso en el
que, en un pas exista una relacin cedular entre los dos niveles de imposicin, mientras que en el otro pas, los mismos sean integrados, o bien,
que en el pas de residencia de la sociedad que distribuye los dividendos,
se aplique un impuesto sobre la renta de las sociedades con tipos inferiores a los que se aplican sobre los beneficios de las sociedades del pas de
residencia del sujeto que recibe dichos dividendos.
En virtud de las consideraciones que hemos antepuesto, es importante considerar que tambin la segunda clasificacin de los impuestos
sobre la renta, o sea aqulla establecida en funcin de los distintos sujetos pasivos (personas fsicas y sociedades), puede tener consecuencias
diversas, segn que se aplique en un contexto cedular o de integracin
entre los dos niveles de imposicin.
En principio, el impuesto sobre sociedades grava la renta con un
tipo proporcional, mientras que aqul sobre la renta de las personas fisicas en los sistemas de imposicin sobre la renta global , se suele
aplicar con tipos progresivos. Generalmente, se justifica con distintos
argumentos, tanto la duplicacin impositiva como la diferenciacin
estructural entre los dos impuestos. As, se considera que el primero es
necesario para evitar cualquier desplazamiento de la imposicin a travs
de la creacin de sujetos con una propia personalidad jurdica distinta
de la de sus socios, por lo que grava la renta en forma real e inmediata,
mientras que el segundo permite adaptar la carga impositiva a la aptitud
97
Artigos
econmica del sujeto que es beneficiario final de la renta. Sin embargo,

existen impuestos cedulares sobre la renta de las personas fsicas con tipo
proporcional o, aun impuestos lineales que gravan la renta con un nico
tipo, como en el caso de Estonia, que grava los beneficios al momento
de su distribucin y aplica el mismo tipo impositivo (en este momento el
24%) tanto para los beneficios de las sociedades, como para la renta de
las personas fsicas, de forma que logra una mxima simplificacin en el
sistema tributario45.
A pesar de que tanto los sistemas integrados, como los de naturaleza
cedular, admiten el fenmeno de la doble imposicin entre beneficios
sometidos a imposicin al nivel de la sociedad, y dividendos gravados al
nivel del socio, existen importantes diferencias entre sistemas cedulares
e integrados. En estos ltimos, cuando se establecen formas de desgravacin de la doble imposicin46, sta se calcula respecto a los impuestos
efectivamente pagados, mientras que en los sistemas cedulares, la misma
desgravacin se realiza segn las disposiciones predeterminadas en el
schedule establecido por el legislador. En consecuencia, en la hiptesis en que el socio tenga derecho a la desgravacin por el mtodo de la
deduccin (o crdito) de los impuestos sobre sociedades, aplicable al
impuesto generado sobre su renta como persona fsica, aun cuando los
beneficios hayan sido gravados con un tipo preferencial, no se producen
consecuencias sobre el monto del crdito establecido por el legislador.
Profundizaremos dichos problemas en la prxima seccin.
45 Sobre el sistema estoniano de imposicin sobre la renta cfr. amplius Lehis, L.,
Klauson, I., Pahapill, H., Uustalu, E., The Compatibility of the Estonian Tax System with
Community Law, en Intertax 7-8/2008.
46 Algunos sistemas cedulares separan el impuesto sobre sociedades del impuesto
sobre la renta de las personas fsicas, sin otorgar formas de desgravacin. Estos sistemas,
llamados sistemas clsicos, se encuentran todava en EE.UU.AA., Holanda y Luxemburgo, que sin embargo establecen numerosas excepciones respecto a la necesidad de
integrar la imposicin sobre la renta dentro de los grupos de sociedades.
98
2. Aspectos conceptuales y estructurales de los sistemas tradicionales de imposicin sobre la renta

En esta seccin analizaremos las herramientas de los sistemas tradicionales de imposicin sobre la renta, es decir, aquellos ordenamientos
tributarios que aplican un impuesto proporcional sobre las sociedades y
un impuesto progresivo sobre la renta complesiva de las personas fsicas47. Profundizaremos tambin, en forma paralela, la interaccin entre
dichos impuestos, tomando en cuenta las reflexiones e indicaciones ofrecidas por las ponencias y comunicaciones tcnicas presentadas por los
representantes de las asociaciones miembros del Instituto Latinoamericano de Derecho Tributario.
La separacin entre sistemas tradicionales de imposicin sobre la
renta y los otros impuestos sobre la renta no es tan rgida, como pudiera
prima facie parecer, ya que los sistemas admiten tambin la aplicacin
de otros impuestos en forma adicional respecto a los impuestos tradicionales (como por ejemplo en el caso de Argentina), sustitutiva (como en
el caso de Per para dividendos, o de Italia, aun por el efecto de opciones manifestadas por el contribuyente) o para algunas categoras de contribuyentes (como en el caso de Argentina o Espaa respecto a los no
residentes) o de rentas (como en Colombia para las rentas agrcolas y
ganaderas).
A pesar de las razones que puedan justificar su instrumentacin
legal, opinamos que la aplicacin de una pluralidad de impuestos sobre
la renta, as como tambin cada forma de exencin o exoneracin, no
representan en si mismo fenmenos deseables, ya que generan una complicacin de la estructura del sistema tributario, pudiendo crear distorsiones. Dichos problemas se presentan tambin cuando el sistema tributario
permite la aplicacin de los nuevos impuestos, conjuntamente con los
impuestos tradicionales sobre la renta.
El ponente nacional argentino nos informa que, por un lado, el
impuesto federal sobre la renta (es decir el Impuesto a las ganancias)
no es el nico que grava esa manifestacin de aptitud econmica y, por
47 Como bien lo seala el ponente nacional J. Fernando lvarez, Colombia aplica
un slo impuesto sobre la renta a distintas categoras de contribuyentes, pero establece
modalidades especiales y tipo reducido respecto a las entidades sin nimo de lucro.
99
Artigos
el otro, a pesar de la existencia de otros impuestos (tambin cedulares)

que gravan ciertas categoras de renta o sujetos, quedan todava muchas
situaciones no sujetas a este tipo de imposicin. En otras palabras, nos
hallamos ante un sistema impositivo complejo e incompleto, que puede
ser fuente de distorsiones econmicas y que, eventualmente, grava la
renta en forma presunta.
En Bolivia la complejidad del sistema se genera, entre algunas razones, por la existencia de dos distintos conceptos de renta, que fundan el
impuesto sobre la renta de las personas fsicas (es decir el Rgimen
complementario al valor agregado48) en la renta producto, por un lado,
y el impuesto sobre las utilidades de las empresas en la renta consumo
ms incremento de patrimonio resultante de las reglas de contabilidad,
por otro. Esos dos diferentes conceptos de renta no pueden, a nuestro
criterio, evitar situaciones de no sujecin a imposicin (como en el caso
de las ganancias de capitales realizadas por las personas fsicas) o ser
fuente de complejidad del sistema de imposicin sobre la renta. Adems,
el legislador dispone la aplicacin de presunciones absolutas y relativas
en situaciones de imposibilidad para las autoridades financieras de conocer la capacidad econmica real.
Por efecto de una reciente reforma tributaria en Italia, el sistema
de imposicin global a la renta de las personas fsicas as como tambin el de las sociedades, se ha adaptado a los resultados contables de
conformidad con los principios internacionales, de manera que se ha
introducido un fuerte elemento de inseguridad jurdica, as como una
puerta para la desnaturalizacin de los principios y reglas impositivas
aplicados durante muchas dcadas. Sin embargo, esta innovacin se ha
justificado por efecto y con motivo de la exigencia de asegurar que el
sistema impositivo pueda adecuarse a las caractersticas de la globalizacin econmica.
Desde una perspectiva tanto conceptual, como estructural, es necesario averiguar si un ordenamiento tributario tradicional, o sea que grave
48
El ponente nacional boliviano nos informa que mucho se ha discutido en Bolivia

sobre la naturaleza de ese impuesto. A pesar del hecho que la operacin del RC-IVA se
asemeje a los sistemas de imposicin dual, como lo indica el mismo lvaro Villegas
Aldazosa, el RC-IVA boliviano nos parece un impuesto selectivo sobre las (es decir, que
slo grava algunas categoras de) rentas de las personas fsicas.
100
la renta complesiva de los contribuyentes, puede legtimamente diferenciar entre sus sujetos obligados y los distintos tipos rentas, as como tambin aplicar distintos regmenes de imposicin, o aun de exoneracin.
En este sentido, cabe destacar que, en principio, la aplicacin de dos
distintos impuestos para gravar con tipo proporcional la renta de las
sociedades y con tipo normalmente progresivo la renta de las personas fisicas, representa un elemento comn en la amplia mayora de los
sistemas tributarios en el mundo. Sin embargo, las ponencias nacionales
nos indican que la situacin es diferente en el contexto de los pases
miembros del Instituto Latinoamericano de Derecho Tributario, ya que
algunos (como Espaa, Uruguay y, desde enero de 2009, Per) aplican
impuestos cedulares (y por esta razn, presentan problemas diferentes
a los que normalmente se generan en las relaciones entre sistemas de
imposicin sobre la renta complesiva de las personas fsicas y de imposicin de las sociedades) y muchos otros, como Argentina, Bolivia49, Brasil, Colombia y Mxico50, realizan una integracin a nivel de las sociedades, de manera que no gravan los dividendos recibidos por los socios.
Los fenmenos de doble imposicin econmica se justifican en virtud de la funcin que es propia de cada uno de dichos impuestos, ya que
se grava la renta de las sociedades para asegurar la imposicin inmediata
y objetiva de aquellos beneficios, que se someten otra vez a imposicin,
en forma de dividendos al momento de su distribucin a los socios y que,
en este momento, se gravarn con tipos diferenciados en funcin de la
49
Bolivia slo realiza una doble imposicin econmica en el marco internacional,

ya que el sistema tributario no grava las distribuciones de dividendos a los socios que
sean residentes en el pas. Este tipo de imposicin representa un obstculo en la bsqueda
de capitales en el extranjero (que cmo tal estara prohibido en la Unin Europea por
aplicacin de la sentencia del Tribunal Europeo de Justicia de 14 de diciembre de 2006,
Causa C-170/05, Denkavit France) y, por esta razn, no debera existir en la legislacin
tributaria de un pas importador de capitales.
50 Colombia aplica el mismo impuesto sobre la renta de las personas fsicas y de las
sociedades. All la renta gravada como beneficios de las sociedades no queda sometida
nuevamente a imposicin al nivel de los socios. A pesar de que el impuesto grave la renta
de las personas fsicas con tipos progresivos y, de las sociedades con tipo proporcional, el
tipo mximo (33%) del primer impuesto (aplicable a las rentas superiores a US$ 43.000)
coincide con el del segundo impuesto, de manera que, en la mayora de los casos, se
produce una integracin a nivel de la sociedad que evita la doble imposicin en forma
estructural para muchos socios.
101
Artigos
situacin econmica personal de dichos sujetos, para asegurar que los

mismos contribuyan a la financiacin del gasto pblico, en ocasin de
exteriorizar las manifestaciones de su propia aptitud econmica y con
arreglo a ella.
Como ya mencionramos anteriormente, los sistemas tradicionales
de imposicin sobre la renta generan, en forma habitual, un fenmeno
de doble imposicin respecto a la misma renta, la que por primera vez
queda gravada como beneficio a nivel de la sociedad que la obtiene, y por
segunda vez, se someten a imposicin como dividendo para el socio que
lo recibe. Al tratarse de dos impuestos separados, aplicados a dos sujetos distintos (pero econmicamente relacionados), la doctrina tributaria
diferencia esta forma de duplicacin impositiva, llamada con el trmino
de doble imposicin econmica, de la otra que se encuentra normalmente
slo en el contexto internacional y que se define como doble imposicin
jurdica, por el hecho de impactar al mismo sujeto, tambin en sentido
legal.
Mientras los sistemas clsicos de imposicin separan los dos niveles de tributacin, sin otorgar ninguna desgravacin respecto a la doble
imposicin econmica que los mismos determinan51, la mayora de los
sistemas tradicionales de imposicin sobre la renta, integra ambos niveles y desgrava la doble imposicin econmica, tanto a nivel de las sociedades, como lo que actualmente ocurre con mucha ms frecuencia de
los socios. La desgravacin de la doble imposicin econmica a nivel
del socio se obtiene fundamentalmente de dos modos, o sea, mediante la
exencin y el crdito. Dichos mtodos presentan caractersticas estructurales y tienden a cumplir objetivos diferentes. Al aplicarse el mtodo
de la exencin, el sistema tributario no somete a imposicin a los dividendos, de manera que, la imposicin sobre los beneficios societarios
deviene final tambin para los socios, sin diferenciar en razn de la diferente capacidad contributiva de stos; por el contrario, el mtodo del crdito para (o deduccin de) los impuestos societarios, permite al sistema
51
No creemos que la existencia de una doble imposicin econmica sea un problema en si mismo, ni que tampoco, deba ser tal la falta de eliminar dicho fenmeno,
ya que el ordenamiento tributario puede establecer niveles globales equivalentes de
carga fiscal sobre la renta , con independencia de que se desgrave la doble imposicin
econmica.
102
tributario someter a imposicin los dividendos y al socio, teniendo ste el

derecho de deducir del impuesto sobre la renta, un monto igual a la porcin de impuesto pagado sobre las sociedades, el que se corresponde a
los beneficios de los cuales se han pagado los dividendos recibidos por el
socio mismo. Este segundo mtodo realiza una imposicin diferenciada
en funcin de la situacin econmica personal del socio y por esta razn,
es este mecanismo el que mejor refleja las finalidades de los sistemas
tradicionales de imposicin sobre la renta complesiva; sin embargo, el
mtodo del crdito conlleva dificultades administrativas de gestin, as
como problemas de neutralidad en el plano internacional.
Estimamos que la aplicacin de un impuesto proporcional sobre
las sociedades y progresivo sobre la renta de las personas fsicas constituye el fruto natural de la evolucin de los sistemas tradicionales de
imposicin sobre la renta complesiva, pero no representa un elemento
imprescindible de dichos sistemas, por lo menos en la medida en que, el
sistema tributario asegure la no imposicin del mnimo vital, es decir, la
no aplicacin del impuesto respecto a la renta que resulta necesaria para
que cada persona pueda disponer de recursos financieros suficientes para
su sobrevivencia. Sin embargo, entendemos que muchos sistemas constitucionales (de los pases latinos tanto de Europa, como de Amrica)
actualmente incluyen normas para asegurar que el sistema tributario se
adecue al principio de progresividad de la imposicin. En este sentido,
creemos que los sistemas tradicionales de imposicin a la renta complesiva y su utilizacin con finalidades de redistribucin, afectan el propio
marco constitucional, de manera que, en muchos casos, una reforma de
la imposicin sobre la renta podra hasta implicar, la necesidad de adecuacin del encuadre constitucional del sistema tributario. Una posible
solucin a dichos problemas puede quizs consistir en la aplicacin de un
impuesto sobre la renta complesiva en donde la progresividad no se asegure por medio de los tipos, sino en mejor medida, por la elevacin del
mnimo exento o, por la gravabilidad parcial de las rentas de los sujetos
con una menor aptitud econmica. Por supuesto, los sistemas de imposicin sobre la renta complesiva deberan en todo caso, asegurar que los
sujetos con capacidad contributiva no superior al mnimo vital, quedasen totalmente excluidos de la imposicin. Esta ponencia profundizar
dichos aspectos en otra seccin del trabajo, junto a los otros principios
constitucionales de la imposicin.
103
Artigos
Es ahora necesario destacar otro punto relativo a las caractersticas propias de los sistemas de imposicin de la renta complesiva de las
personas fsicas. Se trata de la existencia de regmenes alternativos de
imposicin, as como de exenciones y exoneraciones.
En un primer momento de la evolucin de dichos sistemas, el
nmero de esos regmenes ha crecido en forma exponencial. Posiblemente ese fenmeno se debe a dos razones: por un lado, durante muchos
aos, los legisladores nacionales han considerado apropiado reducir la
carga fiscal para finalidades extrafiscales o, para tomar en cuenta situaciones de reducida aptitud econmica del contribuyente; por otro lado,
los sistemas han ofrecido a los contribuyentes la posibilidad de optar por
regmenes alternativos y ms favorables. En ambos casos, esa evolucin
ha alejado los tipos nominales del impuesto de la presin fiscal efectiva,
con consecuencias negativas para el sistema de imposicin sobre la renta
en su conjunto, tanto en lo vinculado a su gestin como en lo relativo a
su rendimiento.
En estos mismos aos, se ha remarcado tambin la creciente diferenciacin de las reglas aplicables a cada una de las categoras de renta,
de manera que, la necesidad de simplificar el sistema se afirmaba progresivamente como uno de los elementos indispensables para reformar
el sistema.
Ahora bien, como ya lo hemos mencionado en otras secciones de
esta ponencia, el objetivo de lograr que la imposicin refleje la capacidad
contributiva especfica de todo contribuyente, no puede ni debe justificar, la complejidad del sistema de imposicin sobre la renta, pues ello
produce consecuencias negativas tanto para el contribuyente (que debe
soportar costes ms elevados de declaracin), como para las administraciones tributarias. El principio de capacidad contributiva garantiza la justa
imposicin en el sentido sustancial, no debiendo tratarse como un mero
elemento ideal o terico. A pesar de la importancia de gravar en menor
medida (o de no gravar), las situaciones en que el sujeto se encuentra con
una menor aptitud econmica, ya sea por razones subjetivas u objetivas,
creemos que la limitacin de las desgravaciones, exenciones o exoneraciones puede representar un instrumento para evitar el estancamiento del
sistema tributario. En este sentido, la presencia de menos excepciones
al criterio general de gravabilidad fortalece los principios y la interpretacin de las reglas existentes. Adems, un sistema complejo, que no se
104
gestione bien, no recauda bien y por ende, muy difcilmente pueda lograr
sus objetivos. En consecuencia, con independencia de que sistemas
alternativos de imposicin puedan resultar ms adecuados en el contexto
de globalizacin econmica, opinamos que el futuro de los impuestos
tradicionales sobre la renta se orientar, seguramente, en direccin de
una fuerte simplificacin estructural. Posiblemente, se trate de volver
al pasado de la imposicin sobre la renta y limitar, en lo posible, los
regmenes especiales con finalidades parafiscales, as como tambin las
exenciones o exoneraciones, ya que la exigencia de adecuar el cobro del
impuesto a la efectiva aptitud econmica de los contribuyentes, no debe
transformar al principio de capacidad contributiva como instrumento de
equidad vertical y horizontal, en instrumento de inseguridad jurdica e
ineficiencia del sistema tributario.
El planteo de los problemas relativos a los sistemas tradicionales
de imposicin sobre la renta no puede omitir considerar las cuestiones
relativas a las retenciones en la fuente. stas se utilizan en casi todo
ordenamiento tributario para asegurar un eficiente cobro de los impuestos sobre la renta, ya que, tales retenciones se aplican en cabeza de un
sujeto distinto del contribuyente, o sea el agente retenedor, de forma que,
se puedan lograr los objetivos de anticipar el pago del tributo, as como
tambin los de facilitar el control, desincentivando la evasin52. En los
sistemas tradicionales de imposicin sobre la renta de las personas fsicas, el mecanismo de las retenciones representa normalmente un pago
a cuenta del impuesto adeudado a travs de la aplicacin de los tipos
progresivos, frente a la capacidad contributiva global manifestada por
el contribuyente durante el perodo completo. Sin embargo, ya desde
los primeros aos de existencia de dichos sistemas, las retenciones en la
fuente se han aplicado para permitir el pago integral del tributo en ciertas
situaciones particulares, como la de los sujetos no-residentes, sin que
dichos sujetos quedasen obligados a la confeccin de las declaraciones
del impuesto a la renta y, sin la aplicacin de los tipos progresivos de tal
imposicin.
52 Sobre las cuestiones de sustitucin y responsabilidad tributaria, vase amplius

las XVII Jornadas Latinoamericanas de Derecho Tributario, celebradas en Cartagena
(Colombia) en 1995.
105
Artigos
Durante muchas dcadas, dos factores han reducido el inters para

analizar, en el contexto de los pases latinoamericanos, los problemas de
desigualdad que, sin duda, surgen respecto a la aplicacin de los impuestos tradicionales sobre la renta de los no residentes. En primer lugar,
el derecho tributario internacional considera que los no-residentes no
se encuentren en la misma situacin de los residentes en el pas de la
fuente, de manera que, un rgimen diferente no generara problemas por
si mismo. En segundo lugar, y posiblemente por efecto de esa diferencia,
los problemas de los no-residentes siempre han sido considerados muy
marginales en los pases latinoamericanos, de manera que se ha aceptado, casi sin discusin, la aplicacin de reglas impositivas distintas de
las que corresponden a los residentes. En este sentido, no puedo dejar
de considerar que, se trata de una paradoja para los sistemas tributarios
latinoamericanos, si slo recordamos que durante muchas dcadas, los
sistemas tributarios de Latinoamrica se han fundado en el principio de
tributacin en la fuente, y que por tal motivo, no se debera necesariamente diferenciar en funcin de la residencia del sujeto que posee la
renta, sino gravar la misma en razn de la capacidad contributiva que
dicha renta permite al sujeto de manifestar. En ese contexto y no slo en
Latinoamrica, las retenciones en la fuente han sido aplicadas y siguen
aplicndose a mi juicio en forma injustificada , con tipos normalmente superiores a aqullos aplicables respecto a los sujetos residentes, en razn de los tipos progresivos de imposicin sobre la renta. En
las sucesivas secciones de este trabajo (y marcadamente al momento de
referirnos a los problemasinternacionales de la imposicin sobre la renta)
nos ocuparemos de profundizar este aspecto, para llegar a posibles propuestas de reforma del sistema.
Sin embargo, es importante destacar que, ya en este momento, el
uso de las retenciones en la fuente para finalidades de pago integral del
impuesto sobre la renta (que podramos definir como retenciones finales e impuestos definitivos), se ha desarrollado considerablemente en los
sistemas de imposicin sobre la renta, hasta aplicarse en sustitucin de
las modalidades tpicas de imposicin progresiva, tanto en forma obligatoria, cuanto opcional por parte del contribuyente. Esa evolucin orienta
los sistemas tradicionales de imposicin sobre la renta en direccin de
los sistemas cedulares, ya que, permite la exclusin de una o ms categoras de renta desde la base imponible complesiva, para someterlas a
106
imposicin separada, es decir cedular. En otras palabras, un histrico y

arraigado instrumento para la aplicacin de los impuestos tradicionales
sobre la renta se ha transformado en un elemento de imposicin alternativo sobre la renta, como lo demuestran muchas ponencias nacionales. A
mi juicio, se trata de una situacin que evidentemente, destaca la crisis
del impuesto complesivo sobre la renta y manifiesta la importancia de la
imposicin cedular en la realidad actual de la imposicin sobre la renta:
no podremos dejar de lado este fenmeno en el momento de formular
nuestras reflexiones para una reforma del sistema en las posteriores secciones de este trabajo.
3. La imposicin sobre la renta antes los nuevos impuestos

Antes de analizar cmo y en qu medida los nuevos impuestos
afectan la imposicin sobre la renta, nos parece apropiado clarificar que,
en esta ponencia general, se entienden como nuevos impuestos, todas
las formas que gravan la renta segn modalidades diferentes de las que
se aplican bajo el impuesto tradicional sobre la renta complesiva de las
personas, as como los dems impuestos que gravan manifestaciones de
capacidad contributivas inmediatas y sin embargo, distintas de la renta y
del patrimonio.
Coherentemente con esa definicin, se considerarn como nuevos
impuestos tres categoras de tributos.
La primera categora incluye a los impuestos de nueva formulacin
y a aqullos que se aplican en los impuestos tradicionales, segn sus
nuevas modalidades, como por ejemplo, el impuesto lineal (flat tax), el
impuesto dual (dual income tax), el impuesto a las transacciones financieras (Tobin tax) y el impuesto sobre las rentas excedentes (windfall
profit tax).
La segunda categora est compuesta por los nuevos impuestos
que han desarrollado una funcin autnoma respecto al mecanismo aplicado por los tributos tradicionales, como el caso de las retenciones en
la fuente, que han llegado a introducir impuestos sustitutivos sobre la
renta. En esta categora, pondremos tambin a los impuestos cedulares,
cuya novedad consiste en el hecho de...volver al pasado y a las primeras
fases de la imposicin sobre la renta. Despus de la segunda guerra mun-
107
Artigos
dial, estos impuestos parecan condenados a desaparecer, por efecto de

la incapacidad de someter a imposicin el resultado algebraico neto de
la capacidad contributiva manifestada en el perodo fiscal, as como por
la complejidad generada por la necesidad de tipificar las distintas manifestaciones en cdulas de renta53. Sin embargo, el nuevo contexto de la
economa globalizada ha dado nueva vida a estos impuestos, los que sin
duda, afectarn en el futuro la imposicin de la renta en forma aun ms
significativa.
Finalmente, la tercera categora abarca todos los nuevos impuestos
que no gravan la renta, sino formas parecidas de manifestacin inmediata
de capacidad contributiva distintas al patrimonio.
Este trabajo analizar en forma individual, tal como se incluyeran
en la primera categora enunciada, esas cuatro modalidades de nuevos
impuestos, con arreglo a los ordenamientos tributarios latinoamericanos.
En esta profundizacin, puntualizaremos las relevantes aplicaciones que,
en otras partes del mundo dichos impustos han tenido y su correlativa
determinacin de efectos positivos en desarrollo en la economa, como
por ejemplo, el caso de los pases ex-soviticos y ahora, nuevos miembros de la Unin Europea.
Antes de profundizar dichas categoras, es necesario formular algunas consideraciones generales que las yuxtaponen a los impuestos tradicionales sobre la renta.
Ante todo, los nuevos impuestos consideran que la simplicidad
del sistema tributario resulta sinnimo, tanto de eficiencia recaudatoria
como de equidad impositiva. Como seala Shaw, la crisis de equidad
manifestada por la incapacidad de los impuestos tradicionales de generar
sus efectos de redistribucin, prueba que la progresividad de la imposicin sea ms un paradigma o un mito que una realidad54.
Adems, los sistemas tributarios han fuertemente reducido la progresividad de sus impuestos tradicionales sobre la renta complesiva de
las personas, con rebajas en particular de los tipos ms elevados55. En
53
En ese sentido, vase el informe de la misin Shoup a Venezuela, publicado en

1960 y analizado en la nota 25 por los ponentes nacionales venezolanos.
54 Vase en ese respecto, Shaw, cit., apdo. 2.5 de la comunicacin tcnica.
55 OECD Tax Policy Studies N 13: Fundamental Reform of Personal Income Tax,
31 de mayo de 2006.
108
las economas desarrolladas, ese fenmeno se vio acompaado por un

progresivo y generalizado crecimiento de los tipos del impuesto sobre el
valor aadido, cuyos tipos ordinarios en Europa generalmente se encuentran ahora alrededor del 20%.
Finalmente, en la medida en que el legislador grave manifestaciones
de capacidad contributiva y no someta a imposicin conceptos y situaciones donde la misma no se encuentre presente, no resulta necesario
que la imposicin sea uniforme, ya que, dicho elemento no es requerido
por el principio de igualdad contenido dentro del mismo impuesto, respecto a los propios rendimientos con distinta naturaleza56. Sin embargo,
volveremos sobre este punto al momento de tratar los problemas de los
impuestos duales, ya que la aplicacin de diferentes tipos impositivos
sobre la renta del trabajo y respecto a la renta del capital, se percibe como
un importante elemento de injusticia sustancial.
3.1. La primera categora: los nuevos impuestos en sentido estricto
La teorizacin de esta primera categora de nuevos impuestos representa el fruto de la reaccin de los economistas de la hacienda pblica,
especialmente norteamericanos y europeos, en los aos 70 y 80 frente
a las imperfecciones que el sistema de imposicin de la renta complesiva
haba paulatinamente manifestado, despus de la segunda guerra mundial. En ese sentido, el crecimiento de la progresividad de la imposicin
sobre la renta de las personas fsicas hasta niveles que hoy consideraremos confiscatorios, llev la reflexin terica de considerar que, ms
all de la necesidad de reducir las desigualdades econmicas entre los
contribuyentes, era fundamental no desincentivar la creacin de riqueza
para mantener tasas de crecimiento econmico suficiente para preservar
el sistema del bienestar, as como para reducir las tendencias a evadir y
eludir los impuestos.
As, en los aos 70, el objetivo de los principales estudios de
hacienda pblica era el de proponer reformas al impuesto sobre la renta
complesiva de las personas fsicas. En ese contexto, los economistas de
56 Cfr. Tribunal Constitucional de Espaa STC 46/2000, de 17 de febrero, Fundamento Jurdico 7.
109
Artigos
las comisiones Lodin57, Bradford58 y Meade59 redactaron nuevas formulaciones de las teoras de Fisher y Kaldor sobre el impuesto a los gastos
(expenditure tax). A pesar de destacar los problemas de la imposicin
sobre la renta en forma muy clara, las formulaciones alternativas propuestas por dichas teoras, nunca han sido sistemticamente recogidas en
la legislacin de algn pas. Creemos que ello se motiv, ante la imposibilidad de realizar el acuerdo entre un nmero suficiente de pases, lo que
era necesario para poner en marcha un impacto tan radical de reforma
tributaria, como el de abandonar completamente la imposicin sobre la
renta.
Por estas razones, este trabajo no profundizar las cuestiones relativas al impuesto al gasto, sino pondr el enfoque sobre los cuatro principales impuestos60 que fueran teorizados entre los aos 70 y 80, y los
que, asimismo, se pueden denominar como nuevos en el sentido estricto
del trmino, es decir que han sido objeto de nueva teorizacin.
57
Lodin, S.-O., Progressive Expenditure Tax- An Alternative. A Report of the 1972

Government Commission on Taxation, Liber Frlag, Estocolmo, 1978.
58 U.S. Department of the Treasury, Blueprints for Basic Tax Reform, U.S. Government Printing Office, Washington D.C., 1977. Sobre el informe Bradford vase tambin
Bradford, D.F., The Case for a Personal Consumption Tax, en Pechman, J.A. (ed.), What
Should Be Taxed: Income or Expenditure?, The Brookings Institution, Washington, D.C.,
1980, pgs. 75-113.
59 Institute for Fiscal Studies (IFS), The Structure and Reform of Direct Taxation, Report of a Committee chaired by Professor J.E. Meade, George Allen & Unwin,
Londres, 1978. El informe Meade afect indirectamente tambin la evolucin en Argentina, ya que se propuso complementar el impuesto sobre sociedades con un impuesto para
gravar las rentas excedentes de las empresas, por lo que su denominacin fue Impuesto
al Excedente Primario de las Empresas (IEPE). Vase en ese respecto Schindel, A., Antguos y nuevos desafos para la delimitacin cualitativa y cuantitativa de la base gravable
de las ganancias empresariales, en Obra en homenaje de Dr. Enrique J. Reig, denominada
Visin renovada de la imposicin directa, Consejo Profesional de Ciencias Econmicas de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, Abril de 2001, pgs. 157-181,apdo. IV.1.
60 Por el contrario, y a pesar de que haban sido includos en las directrices, no
trataremos otros nuevos impuestos, como por ejemplo el bit tax, el que considera como
manifestacin de capacidad contributiva, la transmisin de datos por va informtica, ya
que las ponencias y comunicaciones tcnicas no han ofrecido elementos de inters para
su aplicacin en Latinoamrica. Un anlisis de formas adicionales de nuevos tributos se
encuentra en Schindel, A., cit., apdos. 4.2 y 4.3.
110
Se trata del impuesto a las transacciones financieras en divisas, conocido tambin como Tobin tax, el impuesto lineal (flat tax), el
impuesto dual (dual income tax), y el impuesto sobre las rentas excedentes (windfall profit tax).
3.1.1. El Tobin tax
El impuesto sobre las transacciones financieras fue teorizado por
James Tobin en los aos 7061 como fruto de la evolucin de su pensamiento respecto a las teoras de J. M. Keynes para estabilizar las cotizaciones de las divisas y evitar, de ese modo, las especulaciones financieras. Las finalidades extrafiscales de este tributo son de fcil comprensin,
ya que se aplica en ocasin de operaciones financieras, que denotan la
intencin de lograr una ganancia por el efecto de los diferenciales de
cambio en las divisas. Menos evidentes son las finalidades fiscales del
mentado gravamen, sobre las que muchos han dudado62, as como ms
problemtica es an su aplicacin, la que posiblemente, ha condicionado
su difusin extensiva en el mundo durante las ltimas dcadas. En primer
lugar, el concepto de especulacin es de muy difcil determinacin, as
como el momento en que la misma se perfecciona. Adems, no queda
claro quin debe resultar efectivamente el sujeto pasivo, ni cmo se tendra que realizar el pago del impuesto. Finalmente, su eficaz recaudacin
supone la existencia de controles cambiarios, que han sido prcticamente
abolidos en numerosos pases del mundo a partir de los aos 80 y 90.
Los ordenamientos tributarios de algunos pases latinoamericanos
establecen formas de imposicin sobre las transacciones financieras que
son muy parecidas, pero no totalmente coincidentes, con el impuesto
Tobin. En particular, se trata de Venezuela, Bolivia, Per y Colombia.
Venezuela, que desde 2003 ha introducido un sistema de control
cambiario, incorpor en 2007 un impuesto a las transacciones financieras de las personas jurdicas y entidades econmicas sin personalidad
jurdica, el que se caracteriza como no deducible del propio impuesto
61 Tobin, J., The New Economics, one Decade Older. Princeton University Press,
1972, pgs. 89-93
62 Vase amplius en ese respecto la ponencia nacional venezolana, apdo. I.3.
111
Artigos
sobre la renta. Por ende, en la medida en que esa interpretacin se aplique, ella generar efectos de interferencia con este impuesto63.
Bolivia, en un momento muy difcil de sus finanzas pblicas, ha
introducido el impuesto sobre transacciones financieras con una vigencia
originaria limitada en el tiempo pero luego prorrogada, no logrando sin
embargo sus objetivos, en virtud de la existencia de numerosas exenciones y, por el hecho de intentar gravar especficamente los fondos de
inversin.
Un fenmeno anlogo ha ocurrido en Per, que ha introducido con
vigencia temporal limitada hasta 2010, el impuesto sobre las transacciones financieras en moneda nacional o extranjera para los titulares de
cuentas abiertas en las empresas del sistema financiero.
Finalmente, el gravamen colombiano sobre los movimientos financieros representa un tributo parecido al impuesto Tobin, por el hecho de
aplicarse (desde su introduccin en 1998), sobre movimientos financieros, incluidos los que se realizan en divisas.
A pesar de que sus objetivos resulten, en principio, significativos y totalmente compartidos, creemos que la implementacin de este
impuesto determinara diversos problemas en la actual estructura de los
sistemas tributarios, as como en trminos de competitividad para los
operadores econmicos en el contexto actual de globalizacin.
3.1.2. El impuesto lineal
El impuesto lineal, mejor conocido como flat tax, fue teorizado por
Hall y Rabushka en mediados de los aos 8064, para permitir una simplificacin radical del sistema de imposicin sobre la renta; sin embargo, ha
conocido su difusin especialmente a partir de su adopcin en los pases
ex-soviticos (a partir de 1994 en Estonia y Lituania)65, posiblemente
63 Adems, los ponentes nacionales venezolanos sealan que la introduccin de tal

norma se ha efectuado por medio de un decreto del Ejecutivo Nacional.
64 Hall, R., Rabushka, A., The flat tax. Hoover Institution Press. Stanford University, 1985, pgs .2-19.
65 Sucesivamente, han conformado su sistema tributario al impuesto lineal Letonia
en 1997, Rusia en 2001, Ucrania y Eslovquia en 2004, as como Gergia y Romania en
2005.
112
por efecto del incremento neto en los ingresos tributarios como consecuencia de su incorporacin al sistema.
A pesar que existen muchas variantes de impuesto lineal, podemos
considerar que su expresin ms tpica est representada, por aquel sistema que aplica el mismo tipo a toda renta, sin otorgar la exencin del
mnimo vital. Sin embargo, en la mayora de los ocho pases europeos
que lo han adoptado (por ejemplo, Estonia y Lituania), se ha aplicado
una imposicin lineal slo a las rentas superiores al mnimo exento, de
manera que, el impuesto lineal puede aplicarse de hecho en un sistema
de progresividad por deduccin con tipo nico. Finalmente, una tercera
versin del impuesto lineal consiste en la aplicacin del tipo a cualquier
renta, reembolsando a todos los contribuyentes una porcin del impuesto
que corresponda a las rentas ms bajas.
Por el contrario, no son verdaderos impuestos lineales, sino ms
bien impuestos cedulares, aquellos tributos que gravan proporcionalmente una o ms categoras de rentas en lugar del impuesto sobre la renta
complesiva, como ocurre en muchos otros pases de Europa (por ejemplo
Alemania, desde 1 de enero de 2009, e Italia) y de Latinoamrica. Analizaremos dichos sistemas en otra seccin de este trabajo.
La introduccin de los impuestos lineales en Europa oriental se
debe, probablemente, a la necesidad de resolver los problemas comunes
de las llamadas economas en transicin de los sistemas soviticos, cuyos
ordenamientos jurdicos no haban desarrollado una verdadera tradicin
en la aplicacin de tributos, presentando altos niveles de evasin fiscal
y corrupcin en el sistema de recaudacin, as como bajos niveles de
eficiencia entre las autoridades financieras66.
Los efectos de simplificacin tributaria producidos por los impuestos lineales parecen muy interesantes, especialmente en la aplicacin de
este impuesto llevada a cabo por Estonia. Despus de la introduccin del
impuesto lineal en 1994, Estonia ha modificado su sistema para aplicar
el impuesto lineal con el mismo tipo (21% para 2008 y un punto menos
cada ao hasta alcanzar 18% en 2011) a cada renta de las personas fsicas,
haciendo que los beneficios de las sociedades tributen slo al momento
66 Cfr. en este sentido Keen, M., Kim, Y., Varsano, R., The Flat Tax(es): Principles and Evidence, en International Monetary Fund, Working Paper, 2006, WP/06/218,
pg. 14.
113
Artigos
de su distribucin a los socios67. A pesar de que algunos economistas

hayan dudado sobre la posibilidad de reconocer en la introduccin del
impuesto lineal la principal causa del mentado desarrollo econmico68,
la combinacin de este impuesto con la gravabilidad de los beneficios no
distribuidos en Estonia, ha representado un elemento de indudable xito,
lo que ha permitido a este pas, aumentar su PIB en un 50 % en algo ms
de cinco aos. Dichas circunstancias indujeron a Moldavia a aplicar este
sistema desde 1 enero de 200869.
Opinamos que la experiencia del impuesto lineal y, en particular,
en el caso de Estonia, resultara muy interesante para Amrica Latina, ya
que se funda en un sistema tributario muy simplificado, que no genera
particulares problemas de gestin, y permite la exencin del mnimo
vital, as como tambin la posibilidad de las deducciones personales
familiares, aplicndose un nico tipo tanto a las sociedades, como a las
personas fsicas y fomentando el desarrollo econmico a travs de la
imposicin de los beneficios societarios, slo en ocasin de su distribucin a los socios. Adems, por el hecho de aplicar el impuesto sobre los
beneficios societarios slo al momento de su distribucin, genera una
integracin total y sencilla con el impuesto sobre las personas fsicas, de
manera que, no implica ninguna obligacin de aplicar impuesto adicional alguno. Finalmente, permite a la imposicin sobre la renta, una forma
de progresividad por efecto de la no imposicin del mnimo exento y,
acerca su base imponible a la capacidad contributiva efectiva a travs de
las deducciones familiares y de los montos pagados a los fondos pblicos
y privados de pensin.
En el panorama latinoamericano, se encuentran formas parciales y
aparentes de imposicin lineal (que en sustancia, son formas de imposicin dual y en consecuencia, quedarn analizadas en la prxima seccin
de este trabajo), pero hasta hoy, todava nada parecido a lo que existe en
Europa70, posiblemente con motivo de la escasa comprensin y convenci67
Cfr. amplius en Lehis, L., et aa., cit.

Cfr. Keen, M. et aa., cit., pg. 37.
69 , A., , C., . 19.10.2007, No 38, pg. 18.
70 Sin embargo la aplicacin de un impuesto lineal en Argentina fue propuesta con
algunas correcciones por Avila, J.C., Propuesta de federalismo fiscal, Consejo Empresario Argentino, Buenos Aires, 2000.
68
114
miento del potencial fomento al desarrollo econmico que este impuesto

puede producir y, de las cuestiones de compatibilidad con el principio de
progresividad de la imposicin, hallado en muchas Constituciones nacionales. Esta ponencia se propone estimular el debate sobre el impuesto
lineal71, especialmente teniendo en cuenta las cuestiones conflictivas de
compatibilizacin con los principios de equidad de la imposicin que la
aplicacin de impuestos duales genera en algunos pases latinoamericanos, como el caso de Uruguay. Para analizar dichos problemas en forma
ms sistemtica, resulta necesario profundizar las cuestiones relativas a
los impuestos duales.
3.1.3. El impuesto dual
La teorizacin del impuesto dual se debe a los europeos, y en particular a la investigacin del dans Nielsen, presentada en 1980 para reformar el sistema de imposicin sobre la renta complesiva. A pesar de que
el impuesto dual represente la respuesta dinamarquesa a las propuestas
de reformas formuladas en los aos 70 y de que fue Dinamarca el primer
pas en aplicar este tipo de gravamen, ste slo se aplic en Dinamarca
entre 1987 y 1994, ya que gener conflictos sociales y, por esta razn, fue
eliminado. Sin embargo, el efecto domin causado en forma muy rpida
por la adopcin del mismo (entre 1990 y 1993), por parte de otros pases
escandinavos como Suecia, Noruega y Finlandia , nos ha llevado a
considerar al impuesto dual como un impuesto nrdico. Esta caracterizacin resulta, a nuestro juicio, muy importante para entender correctamente las herramientas de dicho impuesto, el que ahora se aplica tanto
en otros pases europeos, tal los casos de Espaa y Holanda72, como en
algunos latinoamericanos, tales como Uruguay y (desde 2009) Per73.
El elemento caracterstico de los sistemas de imposicin dual sobre
la renta consiste en la cedulacin o cedularizacin de la base imponible a los fines de la aplicacin de dos tipos distintos, sea que se trate de
71
Entendemos que resulta a favor de este tipo de imposicin Shaw, J.L., cit., apdo.
4.1.
72
Este impuesto se ha aplicado en parte tambin en Italia entre 1987 y 1994.

Sin embargo, el ponente nacional boliviano opina que el impuesto RC-IVA
genera, de hecho en ese pas, un sistema dual a tipo nico con diferenciacin en la base
imponible.
73
115
Artigos
las rentas de trabajo y del capital, respectivamente. En ese contexto, la

teora del impuesto dual ha justificado la aplicacin de un tipo ms elevado para las rentas del trabajo respecto al que se aplica sobre las renta
del capital, permitiendo a este sistema captar a este factor, el que por su
propia naturaleza, est dotado de mayor movilidad y puede fcilmente
circular entre los distintos pases. Creemos que esa pragmtica justificacin resulta insuficiente desde una perspectiva de la equidad impositiva
y por esta razn, inapropiada para permitir la aplicacin de ese impuesto
en los pases latinos tanto de Europa, como de Amrica, pues all existen
consolidados principios constitucionales que erigen la equidad impositiva como uno de los fundamentos del sistema tributario. Compartimos,
en consecuencia, las crticas que los ponentes nacionales y comunicantes
tcnicos uruguayos han formulado a la aplicacin del impuesto dual en
sus respectivos trabajos: no es justo gravar ms a los sujetos que trabajan
y menos a los que reciben rentas de la inversin del capital, ni tampoco
es apropiado desincentivar el trabajo de quienes tengan capitales, ya
que de esa manera, se afectara negativamente el producto interno bruto
de un pas y se incrementara el nmero de los sujetos sin ocupacin.
Sin embargo, hay un elemento ms que esta ponencia general debe
destacar respecto a los impuestos duales, y que quizs se ha perdido (o
por lo menos, no se ha considerado en forma apropiada) en el momento
de trasladar su estructura, desde el contexto de los pases nrdicos a
los ordenamientos tributarios que lo han recogido. No se trata pues, de
consideraciones relativas a la simplificacin del sistema tributario que
ese impuesto conlleva, ya que creemos que resulta posible alcanzar los
mismos resultados por otros caminos, como por ejemplo, a travs del
impuesto lineal y de los impuestos cedulares, que aun comparten muchos
aspectos estructurales con el propio impuesto dual. Se trata, sin embargo,
a diferencia de lo que ocurre en casi todas las otras partes del mundo, del
hecho que los sistemas nrdicos financian casi completamente la seguridad social a travs de los impuestos74. En este sentido, los impuestos
sobre la renta del trabajo incorporan como componente al momento de
74
Se trata de una decisin probablemente relacionada a la necesidad de financiar

los costes muy elevados de aquellos sistemas de seguridad social, donde las personas tienen derecho a recibir prestaciones de calidad muy avanzada, como normalmente ocurre
en los sistemas del bienestar.
116
su pago, tambin una porcin de la contribucin que resulta necesaria

para financiar la seguridad social, mientras que, lo mismo no necesariamente ocurre respecto a los impuestos sobre la renta del capital. A la
luz de las consideraciones antes mencionadas, creemos que la evidente
vulneracin de la equidad impositiva causada por la menor imposicin
de la renta del capital respecto a la que procede del trabajo, podra as
encontrar una justificacin ms adecuada, por lo menos, en los sistemas
en los que se ha desarrollado la imposicin dual.
Adems, es posible considerar un segundo elemento importante
para estimular la reflexin en materia de impuestos duales y para llegar,
as, a entender las posibles herramientas de la aplicacin de un tipo inferior para las rentas del capital respecto de las del trabajo. En particular,
para ciertas rentas del capital, como los dividendos y las ganancias del
capital, el impuesto pagado en el momento en que el inversor recibe la
renta, representa una forma adicional de imposicin respecto al tributo
que ya se ha aplicado en cabeza a la sociedad generadora del beneficio.
En este sentido, no sera justo considerar la carga impositiva slo al nivel
del socio sin tomar en cuenta los impuestos que ya han alcanzado al
sujeto que en realidad ha producido dicha renta. Por esta razn, creemos
que ambos factores citados deben ser tomados en cuenta al momento de
evaluar si el sistema dual de imposicin sobre la renta, origina una vulneracin a los principios de equidad en la imposicin.
Ahora bien, no cabe duda de que el primer elemento no se encuentra en ningn otro sistema fuera del contexto nrdico. Por ende, ninguna
vulneracin de los principios constitucionales de la imposicin se produce cuando la menor imposicin de la renta del capital al nivel de las
personas fsicas se combina con la aplicacin de otro impuesto, como
en el caso de la imposicin que grava los beneficios de la empresa que
distribuye como dividendo (o por efecto de la prohibicin de deducir los
pagos de intereses en virtud a las normas de subcapitalizacin).
En las precedentes secciones de esta ponencia general, ya hemos
aclarado que en la visin moderna, que compartimos los principios
constitucionales de igualdad y capacidad contributiva no implican la uniformidad tributaria, es decir, no requieren la necesidad de gravar toda la
renta con el mismo impuesto o el mismo tipo, ni que tampoco la base
imponible se determine por efecto de reglas unitarias aplicables a toda
la renta.
117
Artigos
Adems, hemos puesto de manifiesto que la tradicional progresividad de la imposicin complesiva sobre la renta personal, de hecho, no
logra el efecto de redistribucin de riqueza, en tanto que dicho impuesto
represente una funcin marginal en el marco del sistema tributario de un
pas (como ocurre en la realidad actual en la mayora de los pases) y no
existan niveles elevados de eficiencia en la recaudacin. En este sentido,
la progresividad de la imposicin representa un valor constitucional,
cuyas herramientas devienen paulatinamente menos slidas y cuya continuidad podra ser objeto de reforma en el futuro inmediato.
En otras palabras, ni es necesario un sistema uniforme de imposicin sobre la renta, ni tampoco lo es una imposicin con carcter de
progresividad.
Sin embargo, queremos destacar que la posibilidad para el legislador de aplicar distintos impuestos, distintas bases imponibles o distintos
tipos impositivos sobre la misma manifestacin de capacidad contributiva, debe fundarse en factores sustanciales y razonables de riqueza,
as como tambin en objetivos de poltica fiscal orientados a permitir
suficiencia de recursos para la financiacin del gasto pblico y, posiblemente, para asegurar el desarrollo econmico.
Al respecto, reconocemos que un elemento importante de evaluacin para las reflexiones en el marco de estas Jornadas del ILADT, est
constituido por la posibilidad de considerar a las distintas rentas como
una homognea categora imponible, desde una perspectiva sustancial.
En otras palabras, si resulta claro que renta y patrimonio son dos distintas
manifestaciones de capacidad contributiva, menor claridad se advierte
respecto a la posibilidad de sostener lo mismo respecto a la renta que
procede del trabajo y del capital, lo que representa un elemento basilar
para llegar a conclusiones compartidas respecto a los sistemas de imposicin dual.
A pesar de las controversias que este aspecto ha generado, y posiblemente lo contine haciendo en los prximos aos en las distintas
partes del mundo, creemos que dos elementos puedan ser importantes
para que la ponencia general adopte una posicin respecto a este punto.
En primer lugar, hasta cuando apuntamos a gravar las rentas del trabajo y del capital, reconocemos que el objeto de la imposicin consiste
en dos formas diferenciadas de renta, y como tales, dos manifestaciones
del mismo indicador de capacidad contributiva.
118
En segundo lugar, durante muchos aos se han admitido, en los

sistemas de imposicin sobre la renta complesiva, deducciones predeterminadas respecto a las rentas del trabajo, mientras que por el contrario,
las rentas del capital en algunos pases como por ejemplo en Italia, y
en Uruguay entre 1961 y 197475 gravaban la renta bruta, es decir, sin
posibilidad alguna de deduccin de los gastos relativos a la produccin
de dicha renta. Ello se justificaba, entre los economistas de la hacienda
pblica, en la necesidad de discriminar en favor las rentas sudadas.
Esos dos elementos indican la relevancia sustancial primaria de la
renta como indicador inmediato de riqueza y capacidad contributiva,
as como la necesidad de que sus especificaciones secundarias, o sea
las fuentes de la misma, puedan justificar la aplicacin de correcciones
impositivas para gravar, en forma ms onerosa, una u otra categora de
renta. En otras palabras, con independencia de que se apliquen uno o ms
impuestos para gravar la renta o algunas categoras de renta, creemos que
como fenmeno econmico, la relevancia sustancial de la renta posee un
nico y singular contenido, por lo que, sus manifestaciones especficas
deben quedar sometidas a la imposicin en forma tal que, no existan
distorsiones econmicas significativas76. Como ya lo hemos mencionado antes, estas argumentaciones no suponen que la intencin de esta
ponencia general consista en proponer la necesidad de una imposicin
homognea y uniforme sobre la renta, sino ms bien, la necesidad de
excluir la razonabilidad de gravar la renta del trabajo en forma ms onerosa que la renta del capital. Entendemos, por supuesto, que la exigencia
de permitir que el nuevo contexto de la economa globalizada, donde
75
Cfr. en ese respecto Shaw, J.L., cit., apdo. 3.1 de la comunicacin tcnica.
Esta conclusin no parece compartida por la nueva estructura del sistema tributario espaol a la luz de la reforma operada por la Ley 35/2006, de 28 de noviembre.
Vase en ese respecto la comunicacin tcnica de Tovillas Morn, J.M., Medidas desgravatorias y teoras sobre la renta en el IRPF, apdo. 4. Sin embargo, entendemos que,
desde la perspectiva del concepto de renta, vigente en el nuevo sistema tributario espaol,
se produjo un alejamiento del concepto tradicional de renta que se poda recoger de la
estructura misma del impuesto sinttico sobre la renta. En ese sentido, Pita Grandal,
A.M., Una aportacin a la caracterizacin del impuesto espaol sobre las rentas de las
personas fsicas, indica que la caracterstica de impuesto sinttico que inicialmente se
atribuye al IRPF se ve totalmente desvirtuada en la actualidad debido a un progresivo
acercamiento a la naturaleza de impuesto analtico.
76
119
Artigos
casi no se encuentran controles sobre los movimientos internacionales de

capitales, requiera una estructura del sistema tributario, en funcin de la
necesidad de evitar la migracin de capitales o aun, de captar los mismos
en el mercado internacional. Sin embargo, creemos que la conveniencia
econmica de reducir la imposicin sobre los capitales no puede llegar
hasta el punto de pretender gravar ms los factores menos mviles de la
produccin, como lo es el trabajo. En otras palabras, los sistemas duales
pueden aplicar distintas reglas para gravar la remuneracin del trabajo y
del capital, pueden determinar las respectivas bases imponibles en forma
distinta y aun aplicar tipos diferentes, ya que el principio de igualdad
no implica necesariamente la uniformidad de la imposicin, ni tampoco
respecto a distintas manifestaciones del mismo indicador de capacidad
contributiva. Sin embargo, esa diferenciacin debe, a nuestro juicio, respaldarse en valores sustanciales y no llegar al punto de suponer y fijar
una imposicin sensiblemente ms onerosa sobre la renta del trabajo respecto a la que se aplica sobre la renta del capital, ya que eso vulnerara
el sentido comn y tradicional de la equidad, as como generara consecuencias no deseables en el mediano plazo, respecto a la posibilidad de
desestimular el trabajo y el producto interno bruto de un pas.
En estas palabras se sustancia nuestra evaluacin crtica a los sistemas de imposicin dual que se estn difundiendo tanto en los pases
latinos de Europa, tal el caso de Espaa, como en los pases latinos de
Amrica, tal el caso de Uruguay.
Para permitir sustentar con argumentos tcnicos esta visin crtica,
es ahora necesario ocuparnos brevemente de esa materia en forma separada de los dos ordenamientos tributarios mencionados.
En ocasin de la introduccin del sistema de imposicin dual, el
sistema espaol ha eliminado muchos beneficios fiscales que haban
erosionado la base imponible en el precedente sistema de imposicin
sobre la renta complesiva (o sinttico), lo que sin duda, ha permitido a
la imposicin gravar bases imponibles determinadas en forma transparente y con arreglo al principio de la generalidad77. Asimismo, a pesar
de que la introduccin del impuesto dual en el sistema tributario espaol
ha evolucionado desde el impuesto sinttico de tipo tradicional hacia
77 Cfr. Pags i Galts, J., El principio de la generalidad y los beneficios fiscales en
la imposicin sobre la renta.
120
una imposicin de tipo analtico, concordamos con Tovillas78 en la existencia de medidas para aportar correcciones en la base imponible. Tales
medidas, en efecto, atenan la imposicin ms onerosa de las rentas del
trabajo y por tal, ellas no deben considerarse como beneficios fiscales,
sino ms bien como partes inmanentes del nuevo sistema que grava en
forma separada dichas rentas respecto a las del capital (que todava no se
aplican a todas las modalidades de capital)79. Esas consideraciones son,
a nuestro criterio, suficientes para demostrar que los posibles problemas
de vulneracin de los impuestos duales, no proceden necesariamente de
la estructura de ese gravamen, sino de la manera en que el legislador ha
implementado el mismo en el sistema tributario. Sin embargo, y a pesar
de que sea legtimo, en nuestra opinin, pasar de un sistema de imposicin sobre la renta complesivo a formas cedulares de imposicin para las
diferentes categoras de renta, no creemos que la necesidad de tener un
sistema competitivo en el plano internacional respecto a la imposicin
de los capitales, pueda representar en si mismo una posible justificacin
para aplicar ese tipo de imposicin. Especialmente, en lo que se refiere
a los Estados miembros de la Unin Europea, creemos que la captacin
de los flujos de inversin internacionales, en particular frente a mecanismos de eliminacin de la doble imposicin internacional fundados en el
mtodo de la exencin, puede llevar a formas de competicin fiscal que
distorsionan la inversin de los capitales mismos, a pesar de no configurarse verdaderas situaciones de competicin fiscal daina.
La introduccin del impuesto dual a la uruguaya como lo han
denominado sus idelogos, o sea Barreix y Roca80 parece presentar
problemas ms graves de los que se encuentran en el ejemplo espaol, ya
que el impuesto sobre la renta del trabajo grava la renta bruta y, el efecto
de simplificacin parece resultar aun ms fuerte que el caso espaol, de
manera que la remuneracin del trabajo simplemente tributa mucho ms
de lo que tributa el rendimiento de los capitales. Sin embargo, entendemos que por efecto del impuesto a las rentas de las actividades econmicas, con un tipo del 25% (aun sobre renta neta), ms 7% en caso de
78
Vase Tovillas Morn, J.M., cit., apdos. 2 y 3.

Al respecto, cfr. Pita Grandal, A.M., Una aportacin a la caracterizacin del
impuesto espaol sobre las rentas de las personas fsicas, cit.
80 Cfr. Barreix, A., Roca, J., cit.
79
121
Artigos
distribucin de dividendos, la menor imposicin sobre la renta del capital

respecto a la del trabajo, se reduce en el caso de los dividendos y de las
ganancias de capitales.
Ms all del hecho de gravar en forma ms onerosa la remuneracin
del trabajo respecto al rendimiento del capital, que a nuestro criterio,
representa un elemento crtico de los impuestos duales, creemos que este
impuesto logra objetivos importantes de simplificacin, que son comunes tambin a los del impuesto lineal (que por el contrario, no presenta el
elemento crtico antes mencionado) y en general, a los impuestos cedulares. Por efecto de esa proximidad estructural, continuaremos el presenta
anlisis en el momento de abordar la tendencia general a la cedulacin
o cedularizacin de la imposicin sobre la renta, tratando all cuestiones relativas a tal modalidad de imposicin.
Este artigo continua no prximo nmero
Miguel Silva Pinto
A luta contra a fraude ao IVA

na Unio Europeia, desenvolvimentos
Miguel Silva Pinto

Conselheiro Fiscal da Representao Permanente de Portugal junto da UE
Licenciado em Direito pela Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa
Ps-Graduado em Estudos Europeus
Docente e Formador de Direito Fiscal
Autor de livros e artigos sobre temas fiscais
124
RESUMO
O texto faz o ponto da situao das medidas de combate fraude ao IVA adoptadas
na Unio Europeia e refere possveis tendncias nesse campo.
Palavras-chave:
IVA
Fraude
Unio Europeia
ABSTRACT
The text takes stock of the anti-VAT fraud measures adopted in the European
Union and indicates possible trends in this area.
Keywords:
VAT
Fraud
European Union
125
Artigos
1. Enquadramento 2. Breve descrio da fraude carrossel 3. Lanamento da estratgia

de luta contra a fraude fiscal na UE 4. Aces a empreender pela Comisso Europeia no
domnio do combate fraude 5. Elementos-chave para o estabelecimento de uma estratgia anti-fraude na Comunidade 6. Fixao de metas para a apresentao de propostas
7. Medidas de longo alcance 8. A posio de Portugal sobre as medidas de longo alcance
9. Reaces do sector empresarial em matria de luta contra a fraude fiscal na UE 10. As
propostas da Comisso de Maro de 2008 11. A criao da rede EUROFISC 12. Estratgia coordenada para melhorar o combate fraude na UE 13. Fraude ligada iseno
de IVA na importao e aperfeioamento da responsabilidade solidria 14. Facturao
15. Reviso da assistncia mtua na cobrana 16. Concluso
1. Enquadramento
A fraude fiscal na Unio Europeia (de aqui em diante designada
pelas iniciais UE) atinge uma dimenso alarmante, podendo situar-se
actualmente no intervalo compreendido entre 2 a 2,5% do PIB comunitrio1. Neste mbito significativa a fraude ao IVA, responsvel por
perdas de receita fiscal estimadas em 60 mil milhes de euros, dos quais
40% correspondem a fraudes do tipo carrossel ou na aquisio, segundo
dados avanados pela Europol em Dezembro de 20062.
Em Maro de 2008 a Comisso Europeia adoptou a primeira proposta legislativa em matria de medidas de combate fraude ao IVA,
inserida na sua estratgia anti-fraude lanada em 2006. Esta proposta
traduziu-se na modificao da Directiva n 2006/112/CE3 do Conselho,
de 28 de Novembro de 2006 e, em simultneo, na introduo de alteraes ao Regulamento CE n 1798/2003, de 7 de Outubro de 2003, sobre
1 As perdas de receita resultantes da fraude fiscal atingem entre 200 a 250 mil
milhes de euros na UE, segundo o Comissrio Europeu para a Fiscalidade, Lszlo
Kovcs, como resulta do seu discurso ECs new initiatives in the field of the fight against
tax fraud.
2 Europol press release, Experts discuss Missing Trader Inter-Community Fraud
(Dec. 13, 2006)
3 Esta Directiva revogou a Sexta Directiva IVA (77/388/CEE, de 17 de Maio de
1977), correspondendo ao actual quadro legal comunitrio regulador do IVA.
126
cooperao administrativa. Aps vrios meses de negociaes no Conselho, a proposta foi aprovada antes do final de 2008.
Entre os meses de Dezembro de 2008 e Fevereiro de 2009 foram
apresentadas novas propostas pela Comisso que j se encontram em
debate no Conselho, actualmente sob Presidncia da Repblica Checa.
Esta encara a aprovao do pacote de propostas anti-fraude como a sua
principal prioridade no campo da fiscalidade.
A apresentao destas propostas visa dar resposta vontade expressa
pelos Estados-membros da UE que optaram, no curto e mdio prazo, por
melhorar o quadro legal do IVA no sentido de o tornar menos permevel
fraude, em grande parte resultante da introduo do regime transitrio
do imposto em 1993.
O presente texto vai descrever o processo decisrio4 que, no contexto da estratgia anti-fraude ao IVA comunitrio, deu preferncia s
medidas de tipo convencional em detrimento da adopo de medidas
mais radicais, de transformao do actual modelo do imposto. Sero tambm salientadas as posies que, a esse respeito, foram tomadas pelos
representantes do sector empresarial europeu e pela administrao fiscal
portuguesa. Finalmente, sero descritas as propostas j apresentadas e
feita uma anteviso daquelas que se lhes podero seguir.
2. Breve descrio da fraude carrossel

A fraude carrossel tpica ilustrada pelo esquema seguinte.
A fraude carrossel implica, como se pode constatar, um circuito de
operaes intracomunitrias, estabelecido entre vrias empresas, sujeitos passivos de IVA registados em diferentes pases comunitrios (EM
1 e EM 2). A empresa A efectua uma transaco intracomunitria para
a empresa B, estabelecida no EM 2. Esta transaco isenta de IVA,
podendo A (designada por conduit company) deduzir o imposto que
eventualmente tenha pago a fornecedores.
4
Representado, principalmente, pelas iniciativas da Comisso, vertidas em sucessivas Comunicaes ao Conselho e pelas orientaes polticas dirigidas por este ltimo
Comisso, traduzidas em concluses do Conselho ECOFIN, no sentido de nortear a
produo pela primeira de propostas legislativas.
127
Artigos
EM 2
Empresa C
Buffer
Buffer
Empresa B
Empresa D
Missing trader
trader
EM 1
Broker
Broker
Empresa A
Conduit company
company
Por sua vez, a empresa B (a chamada missing trader) vai efectuar

uma aquisio intracomunitria no EM 2, autoliquidando o imposto e
procedendo em simultneo respectiva deduo5. Desde que o sujeito
passivo possa deduzir integralmente o IVA, no resultar desta operao
qualquer imposto a favor do Estado.
A empresa B vai, de seguida, efectuar uma transaco (domstica) para C (Buffer), liquidando imposto. Porm, no entrega o mesmo
ao Estado, deixando de cumprir as suas obrigaes fiscais. Em regra, o
preo por que B comprou a mercadoria superior ao preo pelo qual a
revende, o que constitui um forte indcio de que no existem intuitos
comerciais reais subjacentes operao.
C pagou o imposto a B, podendo proceder sua deduo. De
seguida revende a mercadoria a D (Broker), liquidando igualmente IVA.
D procede, por sua vez, revenda da mesma a A, estabelecido no EM 1,
5
A autoliquidao do IVA pelo sujeito passivo adquirente dos bens e servios

conhecida na terminologia prprio do imposto pelo termo anglfono reverse charge.
Sobre este sistema ver o artigo de Joo Jos Amaral Tomaz O mecanismo de autoliquidao do IVA (reverse charge) e o combate fraude ao IVA.
128
onde se iniciou todo o circuito. D, dado efectuar uma transaco intracomunitria, pode igualmente deduzir o imposto que pagou a C.
O produto da fraude o imposto que B cobrou a C mas que nunca
foi entregue nos cofres pblicos. Porm, esse mesmo imposto foi facturado, gerando, assim, imposto a recuperar, primeiro por parte de C
(correspondente diferena entre o imposto pago a B e o imposto liquidado a D) e, no final do circuito, por parte de D (correspondente a todo
o imposto pago a C). Ou seja, o Estado v-se obrigado a restituir um
imposto que nunca arrecadou. Os intervenientes A, C e D so sujeitos
passivos aparentemente idneos, que cumprem as obrigaes fiscais.
Estes circuitos podero repetir-se vrias vezes, sendo sempre a mesma
mercadoria a circular entre os EM 1 e 2, da a designao deste tipo de
fraude como fraude carrossel.
So propostas duas solues6 para combater este tipo de fraude,
que implicam alteraes ao funcionamento do IVA nas operaes
intracomunitrias.
Uma soluo baseada na substituio do actual modelo plurifsico
do IVA, assente em pagamentos fraccionados, por um imposto monofsico na fase retalhista, em que passaria a ser aplicado, de modo generalizado, um sistema de autoliquidao do imposto ou reverse charge. Isso
evitaria que B cobrasse imposto a C, sem o correspondente pagamento
do IVA ao Estado, j que nas transaces entre B, C e D, seria ao adquirente (e no ao transmitente) que competiria fazer a autoliquidao do
imposto.
Outra soluo assenta na supresso da iseno nas transaces
intracomunitrias, o que determinaria a liquidao de IVA pelas vendas intracomunitrias (de A em relao a B e de D em relao a A). As
mercadorias deixariam, consequentemente, de circular entre os Estados
membros sem imposto. O elo mais fraco do sistema actual, representado pela aquisio intracomunitria feita por B, deixaria de existir.
Ver ns 7 e 8 deste texto.
129
Artigos
3. Comunicao da Comisso Europeia de 2006: Lanamento da

estratgia de luta contra a fraude fiscal na UE
Na sua Comunicao de 31 de Maio de 20067, a Comisso dirigiu
ao Conselho, ao Parlamento Europeu e ao Conselho Econmico e Social
um repto quanto necessidade de ser adoptada uma estratgia coordenada a nvel europeu por forma a ser reforada e melhorada a luta contra
a fraude fiscal na UE. A Comisso identificava como mais relevantes,
nesse contexto, as fraudes ao IVA, aos impostos especiais de consumo
e aos impostos directos, apontando vrias vias susceptveis de serem
exploradas no futuro por forma a serem encontrados mecanismos ou instrumentos anti-fraude mais eficazes, como o maior recurso cooperao
administrativa e assistncia na cobrana.
Mais especificamente, no que diz respeito fraude ao IVA, a
Comisso indicava a necessidade de se ir mais longe na partilha de responsabilidades entre os Estados-membros quanto proteco da receita,
na melhoria da troca de informaes e no reforo das obrigaes declarativas. Quanto ao interesse demonstrado por alguns pases8 numa aplicao alargada de um mecanismo de autoliquidao, a Comisso, embora
admitindo a eficcia do mesmo quando aplicado a certos domnios ou
sectores bem delimitados, demonstrava alguma preocupao quanto
possibilidade de serem criados novos factores de risco de fraude e novas
obrigaes fiscais, susceptveis de comprometer a poltica de simplificao das normas comunitrias e o bom funcionamento do mercado
interno.
Simultaneamente, a Comisso considerava que, no mbito da discusso sobre eventuais alteraes ao sistema comum de IVA, se deveria
equacionar tambm a hiptese de tributao das transaces intracomunitrias, bem como o nvel da mesma. Isto , ponderar-se a aplicao de
uma taxa nica de IVA a nvel da UE ou, em alternativa, a aplicao da
taxa de IVA em vigor no pas de consumo.
Todavia, a Comisso revelava, na Comunicao em causa, a sua
preferncia por uma soluo apontada para a modernizao e melhoramento dos sistemas de controlo dos pases comunitrios e para uma
7
8
COM (2006) 254 final.

Designadamente, Alemanha e ustria.
130
cooperao mais rpida e intensiva entre as administraes fiscais dos

Estados-membros.
4. O Conselho ECOFIN de Junho de 2007: aces a empreender

pela Comisso Europeia no domnio do combate fraude
Lanado o debate inter-institucional sobre o combate fraude ao
IVA, o programa comum das Presidncias Alem, Portuguesa e Eslovena
do Conselho, para os 18 meses compreendidos entre Janeiro de 2007
e Junho de 2008, viria a dedicar, no captulo da fiscalidade, um relevo
especial quela matria, salientando o propsito de ser imprimida uma
especial dinmica luta contra a fraude fiscal na UE.
Um marco importante nesse contexto foi o Conselho ECOFIN de 5
de Junho de 20079 que, ento sob presidncia alem, solicitou Comisso a apresentao de propostas sobre medidas convencionais e o exame
da viabilidade de duas medidas, consideradas de longo alcance: a tributao das transaces intracomunitrias e a introduo de um mecanismo de reverse charge de carcter geral. A este respeito era igualmente
pedido Comisso que analisasse a possibilidade de autorizar um Estado
membro, que se apresentasse como voluntrio, a implementar no seu
sistema fiscal um projecto piloto dessa natureza.
Quanto s medidas convencionais anti-fraude, o Conselho estabeleceu mesmo uma lista de medidas a tratar pela Comisso com grau de
prioridade, destacando-se de entre estas o aumento da periodicidade da
entrega de anexos recapitulativos relativos s vendas intracomunitrias,
a acelerao das trocas de dados entre autoridades fiscais e a consagrao
da responsabilidade solidria transfronteiria.
O Conselho ECOFIN solicitava ainda Comisso a apresentao,
at ao fim do ano de 2007, de um relatrio das actividades por si prosseguidas de combate fraude ao IVA, o que viria a ocorrer em Novembro desse mesmo ano, atravs da apresentao de nova Comunicao10
e de um documento de trabalho que fazia o ponto da situao quanto
9 Council Conclusions on combating tax fraud, 2804th Economic and Financial
Affairs Council meeting. Luxembourg, 5 June 2007, 10 319/07 (presse 126).
10 Documento COM(2007) 758 final, de 23 de Novembro de 2007.
131
Artigos
aos resultados dos trabalhos desenvolvidos no seio do grupo de peritos

ATFS11.
5. A Comunicao da Comisso de Novembro de 2007: elementos-chave para o estabelecimento de uma estratgia anti-fraude na
Comunidade
Esta nova comunicao procurou fazer um balano dos trabalhos
empreendidos pela Comisso desde a apresentao, no ano precedente,
da sua estratgia anti-fraude dando, ao mesmo tempo, eco das preocupaes sentidas pelos operadores econmicos em matria de combate
fraude ao IVA.
Em primeiro lugar, reconhecido que o sistema actual de troca de
informaes entre as administraes fiscais, o VIES12, no permite um
conhecimento suficientemente rpido sobre as transaces intracomunitrias por forma a impedir em tempo til a concretizao de esquemas de
fraude tipo carrossel ou fraude na aquisio. , por isso, necessrio, na
opinio da Comisso, introduzir medidas que permitam a recolha mais
rpida dessa informao, atravs da reduo dos prazos de apresentao
dos anexos recapitulativos. Simultaneamente, referida a necessidade
de ser harmonizado o contedo mnimo das informaes a transmitir,
preconizando-se um certo grau de harmonizao das obrigaes declarativas de IVA13.
11
Grupo Anti-tax fraud strategy. Este grupo de trabalho, que continua activo,
formado por representantes das administraes fiscais, tendo sido constitudo em 2006
com a misso de dar um contedo concreto s aces consideradas como prioritrias pela
estratgia de combate fraude fiscal na UE, lanada pela Comunicao da Comisso de
31 de Maio de 2006.
12 O VIES (VAT Information Exchange System) consiste na transmisso automtica
dos dados relativos s transaces intracomunitrias isentas de IVA entre os pases comunitrios. Sobre o funcionamento do VIES ver o artigo A troca de informaes como base
fundamental para o controlo do IVA nas transaces intracomunitrias de bens na Unio
Europeia, de Mrio Alberto Alexandre.
13 A Comisso lembrava, a respeito de eventuais alteraes a serem introduzidas em matria de obrigaes fiscais, que estas devem ser sempre equacionadas luz
do objectivo geral comunitrio, fixado pelo Conselho Europeu de reduo, at 2012, o
132
Em segundo lugar, a Comisso referia a necessidade dos Estadosmembros passarem a adoptar uma abordagem comunitria a fim de ser
plenamente assegurado o bom funcionamento do sistema comum do
IVA. No plano da luta contra a fraude, essa abordagem poder-se-ia traduzir num sistema de partilha dos custos do sistema do controlo das trocas
intracomunitrias. Outra medida, a tomar nesse domnio, poderia ser a
utilizao, por qualquer administrao fiscal, dos resultados da anlise
de risco ou de deteco precoce de mecanismos fraudulentos, obtidos por
outra administrao.
Alguns Estados-membros pretenderiam mesmo ir mais longe, atravs da formao de uma estrutura informal, composta por funcionrios
de vrias administraes fiscais, que seria encarregada de facilitar o
intercmbio de dados entre as autoridades inspectivas e de controlo.
Em terceiro lugar, referia-se a necessidade dos Estados-membros
passarem a assegurar de uma forma mais eficaz o controlo do registo dos
seus sujeitos passivos de IVA, bem como a manuteno pela sua parte de
uma vigilncia constante do comportamento dos mesmos, permitindolhes proceder ao cancelamento rpido do mesmo registo, em caso de participao comprovada em esquemas fraudulentos14. Consequentemente,
a Comisso admitia a hiptese de poderem ser estabelecidas, a nvel
comunitrio, normas mnimas, relativamente ao registo dos sujeitos passivos de IVA bem como ao respectivo cancelamento.
Finalmente, a Comisso apontava para a necessidade de serem
reforados os sistemas nacionais de cobrana de dvidas fiscais, com origem na prtica de fraudes ao IVA. Nesse sentido, defendia a utilizao
mais recorrente do mecanismo de responsabilidade solidria, j existente
no direito comunitrio15 e a introduo de melhoramentos no sistema de
mais tardar, de 25% dos encargos administrativos das empresas, em conformidade com
o Programa de aco para a reduo dos custos administrativos na Unio Europeia
(COM(2007) 23 final, de 24 de Janeiro de 2007).
14 Nas fraudes de dimenso transnacional ou intracomunitria, tal como a fraude
carrossel, vital, para evitar a consumao da fraude, que os nmeros de IVA, cancelados por um Estado membro, sejam rapidamente comunicados s autoridades fiscais dos
pases em que estejam estabelecidos fornecedores ou clientes dos operadores cancelados.
15 Ver o artigo 205 da Directiva 2006/112/CE. O Cdigo do IVA portugus estabelece, nos artigos 79 e 80, a responsabilidade solidria dos sujeitos passivos de IVA nas
condies a previstas.
133
Artigos
assistncia mtua na cobrana de dvidas fiscais, com vista a facilitar a

sua aplicao16.
sobre estas vrias reas de interveno que a Comisso procura e
obtm orientao poltica do Conselho, j sob Presidncia portuguesa, na
segunda metade de 2007.
6. Concluses do Conselho ECOFIN de Dezembro de 2007: fixao

de metas para a apresentao de propostas
A definio de uma estratgia de mbito comunitrio de combate
fraude e evaso fiscais seria considerada uma das prioridades da Presidncia Portuguesa para o Conselho ECOFIN, concretizada pela aprovao das Concluses do mesmo Conselho, de 4 de Dezembro de 200717.
Efectivamente, o Conselho solicitou Comisso a apresentao de
novas propostas legislativas durante o primeiro trimestre de 2008, convidando-a em simultneo a apresentar concluses da sua anlise sobre
as medidas de longo alcance. Alm disso, o mesmo Conselho pedia
Comisso que identificasse em particular as necessidades de obteno de
informao pelas administraes fiscais por forma a ser adequadamente
controlado o comrcio intracomunitrio, no quadro da poltica comunitria de reduo das obrigaes fiscais das empresas europeias. A Comisso era igualmente convidada a ponderar a apresentao de propostas
relativas gesto do sistema de IVA comunitrio, ao estatuto dos sujeitos
passivos de IVA e cobrana de dvidas do imposto resultantes da prtica
de fraudes.
16 A possibilidade de recuperao de crditos de IVA de que titular um Estado

membro por intermdio da interveno de outra administrao fiscal, que pode cobrar
coercivamente imposto a um contribuinte residente ou estabelecido no seu territrio com
base num ttulo executivo externo, est hoje em dia consagrada na Directiva 2008/55/CE
do Conselho de 26 de Maio de 2008.
17 Council Conclusions on combating tax fraud, 2836th Economic and Financial
Affairs Council meeting. Brussels, 4 December 2007, 15698/07 (presse 270).
134
7. Comunicao de Fevereiro de 2008: medidas de longo alcance

Em resposta aos apelos dos Conselhos ECOFIN de Junho e de
Dezembro de 2007, a Comisso apresentou nova Comunicao em 22 de
Fevereiro de 200818. Neste documento so tecidas consideraes sobre
duas hipteses alternativas no que concerne a introduo de possveis
modificaes ao regime transitrio de IVA, entrado em vigor em simultneo com a abolio das fronteiras fiscais em 1993. As alternativas apresentadas so a tributao das transaces intracomunitrias no pas de
origem e a introduo de um sistema generalizado de reverse charge
aplicvel s operaes domsticas, devendo este ser precedido de um
projecto-piloto de experimentao de um tal sistema, a ser testado voluntariamente por um Estado-membro.
Porm, a Comisso entende que a passagem tributao no pas
de origem, em que est estabelecido o fornecedor dos bens ou servios, depende da existncia de um mecanismo de compensao bilateral
(clearing system) que possibilite ao Estado-membro de destino, o actual
cobrador das receitas resultantes da tributao no seu territrio das operaes intracomunitrios, ser compensado da perda de receitas resultante
da transferncia do ponto de cobrana do imposto para o Estado-membro
de origem. A criao deste mecanismo implica, por isso, a colocao do
segundo pas na dependncia financeira do primeiro. A questo essencial
que se pe , pois, se os Estados-membros esto dispostos a aceitar a
instituio de um mecanismo de compensao que implica a criao de
tal relao de dependncia.
Quanto hiptese alternativa de instituio de um mecanismo de
reverse charge generalizado, a Comisso considera que tal mecanismo
s poder funcionar, sem comprometer o funcionamento do mercado
interno, se todos os pases comunitrios alinharem obrigatoriamente por
esse modelo. Mostrando-se disposta a encetar estudos sobre a possibilidade de lanamento de um projecto-piloto por parte de um Estado-membro quanto aplicao de um mecanismo de tal natureza no seu territrio, a Comisso pretende do Conselho um mandato claro e inequvoco
para esse efeito.
18
COM(2008) 109 final.
135
Artigos
Estas questes, cujas respostas so fundamentais para a definio

poltica do rumo a seguir na conduo dos trabalhos futuros, foram debatidas nos Conselhos ECOFIN de 18 de Fevereiro, 4 de Maro e 14 de
Maio de 2008, tendo os Ministros das Finanas decidido dar prioridade
s medidas convencionais em detrimento da introduo de medidas mais
radicais (as chamadas medidas de longo alcance). Relativamente a
estas ltimas, o Conselho ECOFIN entendeu s se dever avanar na sua
anlise uma vez feita a avaliao da eficcia das medidas convencionais que, entretanto, devero ser propostas, debatidas e aprovadas pelos
Estados-membros no Conselho.
8. A posio de Portugal sobre as medidas de longo alcance

A administrao fiscal portuguesa levou a cabo estudos sobre as
duas hipteses alternativas de substituio do modelo de IVA corrente.
Na anlise19 efectuada ao impacto da substituio do actual sistema
de IVA por um sistema generalizado de reverse-charge em Portugal, quer
a nvel da receita pblica, quer a nvel dos custos de contexto e competitividade dos agentes econmicos, foi desenvolvido um modelo de microsimulao de IVA, tendo-se aplicado o reverse-charge a todos os clientes
que, relativamente ao mesmo fornecedor, apresentassem um volume de
negcios bruto anual acima dos 25 000 euros.
Os resultados obtidos apontavam para uma diminuio de 1,4% da
receita lquida de IVA, correspondente a 176,7 milhes de euros. Todavia, dado que a implementao de tal sistema implicaria, em simultneo, a reduo dos custos associados ao IVA suportado nas compras das
empresas e a diminuio dos pedidos de reembolso, poder-se-iam calcular ganhos financeiros e de competitividade, no mnimo, na mesma
ordem de valores.
Quanto ao efeito causado pela transferncia da receita cobrada, dos
contribuintes de maior dimenso (grossistas) para os de menor dimenso
(retalhistas), provocada pela aplicao do reverse charge nos sectores
19 Ver o relatrio de Julho de 2007 do Grupo de Trabalho, constitudo para esse
efeito, em Cincia e Tcnica Fiscal n. 419.
136
produtivos intermdios, verificar-se-ia uma diminuio da importncia

dos primeiros, em termos de encaixe do imposto, de 28,6% para 22,4%,
aumentando a dos segundos, de 9,3% para 21,1%. Sabendo-se que precisamente no sector retalhista que se concentram mais dificuldades de
controlo e maiores riscos de incumprimento, poder-se-ia concluir que a
instituio generalizada do mecanismo de reverse charge em Portugal
acarretaria riscos de aumento da fraude e evaso fiscais no campo do
IVA.
Outro estudo20, conduzido pelo CEF/DGCI, foi dirigido avaliao do impacto da eventual passagem tributao na origem, taxa de
IVA de 15%, de todas as transmisses intracomunitrias com recurso a
um sistema de compensao21. O estudo conclua que a implementao
de tal sistema representaria uma vantagem para os pases exportadores
lquidos, que passariam a cobrar efectivamente imposto, podendo dispor
do mesmo at respectiva transferncia para os pases de destino. Estes
ltimos poderiam, por sua vez, registar alguma carncia financeira, dado
que seriam obrigados a devolver IVA aos seus sujeitos passivos antes de
receberem o imposto do pas cobrador. Ou seja, o pas de destino iria perder autonomia na cobrana do imposto, visto que esta passaria a ser feita
no ponto de partida ou de sada das mercadorias. A gesto do sistema de
clearing ou de compensao poderia igualmente implicar custos de transio, quer para as empresas, quer para as administraes.
No entanto, acrescenta ainda o mesmo estudo, a passagem tributao na origem poderia trazer tambm algumas vantagens, como uma
maior proximidade lgica do funcionamento do imposto no mercado
interno, a reduo dos pedidos de reembolso e mais facilidade no controlo da tributao das transaces intracomunitrias, com menos hipteses de fraude no comrcio intracomunitrio.
Fazendo eco das dvidas suscitadas pela hiptese de instituio de
um mecanismo de reverse charge alargado s transaces internas, escrevia em Fevereiro de 2007 Joo Jos Amaral Tomaz22, na altura Secre20
Ver Cincia e Tcnica Fiscal, n 420.

Como se viu atrs, esta hiptese foi apresentada pela Comisso como contraproposta pretenso, defendida por alguns Estados-membros, de introduo de um sistema
de reverse charge alargado.
22 Artigo citado, pag. 151.
21
137
Artigos
trio de Estado dos Assuntos Fiscais, que: O sistema reverse charge

generalizado transforma o IVA num tipo de imposto sobre as vendas
a retalho onde mais frequente a ocorrncia de situaes de evaso e
fraude fiscal, sobretudo porque se transfere a obrigao de pagamento
da totalidade do imposto ao Estado (que actualmente pago de forma
fraccionada sobretudo pelas grandes empresas, onde os riscos de fraude
so menores) para as pequenas e mdias empresas, nas quais reconhecidamente os riscos de fraude so mais significativos e os mecanismos de
controlo mais difceis de implementar.... O autor levantava ainda outras
questes importantes, quanto possibilidade de transferncia de esquemas de fraude de pases que adoptassem tal mecanismo para pases que
optassem por no o fazer e igualmente quanto s vantagens competitivas
de que beneficiariam os agentes econmicos estabelecidos nos primeiros
face aos restantes.
Amaral Tomaz considerava, assim, ser prefervel utilizar o mecanismo de reverse charge de uma forma selectiva, aplicando-o a certos
sectores de risco23. Defendia tambm dever proceder-se ao estudo24 do
impacto em Portugal da adopo desse mecanismo na cobrana potencial
do imposto e ainda a colaborao activa com a Comisso Europeia na
anlise das vrias hipteses de solues para o combate fraude ao IVA.
Finalmente, alm do impulso dado estratgia de luta contra a
fraude na Comunidade pela Presidncia Portuguesa do Conselho da UE,
durante o segundo semestre de 2007, traduzido nas Concluses do Conselho ECOFIN de 4 de Dezembro de 2007, foi organizada em 28 de
Setembro em Lisboa, e no mbito da mesma Presidncia, uma conferncia internacional sobre a estratgia de Lisboa e a luta contra a fraude
fiscal na UE25. A conferncia permitiu a troca de pontos de vista entre os
23
Portugal j aplica o reverse charge aos sectores das sucatas e materiais reciclveis e ao imobilirio, como decorre do disposto no artigo 2, n 1, alneas i) e j) do CIVA
e no artigo 6, n 2 do Regime de renncia iseno de IVA nas operaes relativas a
bens imveis, posto em vigor pelo Decreto-Lei n 21/2007, de 29 de Janeiro. O mesmo
sistema ainda aplicado ao ouro para investimento, conforme artigo 10 do Decreto-Lei
n 362/99, de 16 de Setembro.
24 Este estudo foi, entretanto, efectuado. Ver, a tal respeito, a nota de rodap n 19.
25 Na conferncia participaram a Comisso Europeia, o Parlamento Europeu, o
FMI e a OCDE, representantes das grandes empresas europeias e de sectores institucionais nacionais e ainda as administraes fiscais dos Estados-membros. O programa da
138
participantes e a concluso geral da necessidade premente de encontrar

respostas para a fraude ao IVA compatveis com o respeito pelos princpios reguladores do mercado interno e pela manuteno da competitividade das empresas europeias legtimas. Foi, mais uma vez, manifestada a
preferncia pelo desenvolvimento e melhoramento dos actuais sistemas
de controlo, sem se alterar radicalmente o modo de funcionamento do
IVA em vigor.
9. Reaces do sector empresarial em matria de luta contra a

fraude fiscal na UE
9.1. Estudo da PwC sobre o impacto nas empresas do aumento da
frequncia das obrigaes declarativas
A apresentao pela Comisso das suas propostas de Maro de
200826, em matria de luta contra a fraude ao IVA nas operaes intracomunitrias, foi precedida pela apresentao de um estudo encomendado
consultora Price Waterhouse Coopers (PwC)27. Este estudo procurou
avaliar o impacto nos custos das empresas da reduo do prazo, de trimestral a mensal, da entrega do anexo recapitulativo.
A PwC partiu de um universo de 14 empresas (sete multinacionais
e sete pequenas e mdias empresas), representativas de diversos sectores
de actividade e sedeadas em quatro pases da UE28.
O estudo concluiu que uma medida dessa natureza, a ser implementada, provocaria um acrscimo dos custos administrativos das empresas.
Esses custos seriam de dois tipos: custos iniciais (em que as empresas
incorrem uma nica vez) e custos recorrentes. Os primeiros resultariam
da preparao e activao dos novos sistemas de tratamento das declaraes. Os segundos decorreriam da preparao, submisso e validao
conferncia, bem como os respectivos discursos de abertura e encerramento, encontramse reproduzidos na revista Fisclia (DGCI) n 36, pags. 52-59.
26 COM (2008) 147 final de 17 de Maro de 2008.
27 Study in respect of introducing a change in the requirements to the recapitulative
statements Increase of submission frequency Final Report to the European Commission, 15 November 2007.
28 Blgica, Holanda, Hungria e Reino Unido.
139
Artigos
dos documentos. Enquanto que os custos iniciais seriam marginais (cerca

de 344 euros em mdia), os custos recorrentes seriam mais significativos
(cerca de 6 298 euros em mdia).
As empresas inquiridas no mbito do estudo referiram que a intensificao da obrigao de reporte dos anexos recapitulativos poderia ainda
provocar maior nmero de controlos fiscais e o acrscimo de exigncias
por parte das administraes, questionando a capacidade destas ltimas
de procederem ao seu tratamento atempado.
Foram, todavia, referidos factos positivos, inerentes implementao de uma medida de tal natureza, tais como maior exigncia e rigor
no cumprimento das obrigaes declarativas, susceptvel de diminuir os
erros e inexactides praticados nas declaraes e a harmonizao dos
perodos de apresentao dos anexos recapitulativos nos diferentes Estados-membros, eliminando as diferenas existentes nesta matria na UE
e facilitando o funcionamento das empresas com actividade em vrios
pases.
9.2. A posio dos representantes das empresas europeias
Ao debate sobre a estratgia de combate fraude ao IVA na UE no
ficaram alheias as empresas europeias. Uma das principais associaes
das grandes empresas europeias, a Business Europe, produziu um documento em Maro de 200729 em que considerava ser prematuro procederse substituio do actual sistema comum do IVA, nomeadamente, atravs da instituio de um mecanismo generalizado de reverse charge, tal
como pretendido por alguns Estados-membros. Propunha antes, como
alternativa, que as administraes investissem mais em meios humanos
e materiais, por forma a aumentar a eficcia da sua actuao ao nvel do
controlo da fraude fiscal.
A Business Europe mostrava-se tambm preocupada com os custos administrativos impostos s empresas, por via do combate fraude,
entendendo que os mesmos deveriam ser reduzidos. Propunha, em simultneo, a constituio de parcerias entre as empresas e as administraes
fiscais, por forma a melhorar a comunicao e a confiana recprocas.
29 Business Europe message on combating VAT fraud improve efficiency of tax
administrations and remove excessive risks and burdens on bona fide businesses.
140
Sugeria igualmente a criao de uma equipa Pan-Europeia de investigadores da fraude ao IVA, com competncias de mbito comunitrio, bem
como a utilizao da tecnologia mais recente por forma a ser prevenida
e evitada a utilizao abusiva dos nmeros de identificao de IVA das
empresas de boa f.
Ideias semelhantes foram veiculadas pelos representantes das
empresas e dos consultores fiscais, que participaram numa conferncia
sobre a fraude ao IVA30, organizada pela Comisso Europeia, em Maro
de 2007, em Bruxelas. Considerou-se prematuro introduzir modificaes
radicais ao sistema comum do IVA em vigor, envolvendo as mesmas
mais custos e maior complexidade funcional. Foi ento manifestada a
predisposio do sector empresarial em colaborar com as autoridades
fiscais e a necessidade de simplificao do cumprimento das suas obrigaes fiscais, como instrumento necessrio ao reforo da respectiva
competitividade.
10. As propostas da Comisso de Maro de 2008: Acelerar a frequncia da recolha e transmisso da informao sobre as transaces intracomunitrias
Na sequncia do mandato do Conselho ECOFIN de Junho de 2007,
a Comisso apresentou em Maro de 2008 a primeira proposta relativa a
medidas convencionais anti-fraude. Esta proposta31 procurava colmatar
uma das grandes dificuldades existentes actualmente na rea do controlo
das operaes intracomunitrias, ou seja, a existncia de prazos distintos
na apresentao de anexos recapitulativos entre Estados-membros32.
30 Ver Tackling VAT fraud possible ways forward em: http://ec.europa.eu/taxation_
customs/taxation/vat/vat_conferences/article_3857_en.htm
31 Documento COM(2008) 147 final.
32 Dado que os prazos de apresentao dos anexos recapitulativos divergem de pas
para pas, a informao enviada pelo Estado-membro em que se originou uma transaco
pode chegar ao Estado-membro de destino entre trs e seis meses aps a realizao da
mesma o que, em termos de controlo da fraude praticada neste tipo de transaces, torna
praticamente impossvel a deteco atempada das prticas fraudulentas, inviabilizando,
assim, o seu combate e eventual ressarcimento dos danos provocados ao tesouro do
Estado-membro prejudicado.
141
Artigos
A proposta tem por objectivo encurtar o prazo do perodo de imposto

a que respeita o anexo recapitulativo. Actualmente, o artigo 263, n 1 da
Directiva 2006/112/CE prev, enquanto regra, que os mapas recapitulativos33 sejam elaborados relativamente a cada trimestre civil, admitindo
a mesma norma que os Estados-membros que o pretendam determinem
a apresentao dos mapas com periodicidade mensal. De acordo com a
proposta, o preenchimento dos mapas passar a ser feito, como regra, em
relao s transaces intracomunitrias efectuadas em cada ms.
Por outro lado, tendo em conta objectivos de simplificao administrativa, a proposta prev que a apresentao dos mapas passar a
ser feita, preferencialmente, por via electrnica, deixando, todavia, aos
Estados-membros a possibilidade de autorizar os seus sujeitos passivos a
submeter esses documentos por outros meios34.
Tambm se procura sincronizar a frequncia da informao relativa
s aquisies intracomunitrias com a informao respeitante s transaces intracomunitrias, tornando tambm mensal o perodo do imposto a
que respeitam as correspondentes declaraes peridicas.
Porm, por fora das negociaes no Conselho, foram introduzidas
vrias alteraes ao texto inicial da proposta, por forma a no sobrecarregar demasiado as empresas com volumes de transaces intracomunitrias pouco significativos. Foi, assim, dada a possibilidade aos Estados
membros de fixar, nas condies e limites por si estabelecidos, perodos
mais alargados de imposto para os sujeitos passivos com valores de transaces ou de prestao de servios intracomunitrios no superiores a
33
A expresso utilizada na Directiva IVA mapas recapitulativos, enquanto

que a legislao portuguesa utiliza o termo anexos recapitulativos. Ambos respeitam
mesma realidade: os documentos em que um sujeito passivo de IVA, que efectou operaes consideradas como transmisses intracomunitrias de bens, procede inventariao
das mesmas, identificando o respectivo valor e a identificao dos seus clientes no pas de
destino. Um exemplo prtico do preenchimento destes anexos pode ser encontrado em
Exerccios prticos resolvidos de IVA de Miguel Silva Pinto, Maria Conceio Lopes
e Jos M. M. Marreiros.
34 A redaco actual do artigo 263, n 2 da Directiva 2006/112/CE apenas admite
a ttulo subsidirio a apresentao dos mapas recapitulativos por via electrnica. Em
Portugal o envio dos anexos recapitulativos por via electrnica obrigatrio para todos
os sujeitos passivos, conforme decorre da Portaria n 375/2003, de 10 de Maio, designadamente do seu n 7.
142
200 000 euros (ou 400 000 euros durante um perodo de dois anos aps
a entrada em vigor das novas medidas).
Finalmente, a proposta procura tambm preparar a entrada em
vigor das novas regras de IVA aplicveis aos servios, prevista para 1
de Janeiro de 201035, assegurando a harmonizao das normas relativas
ao facto gerador e exigibilidade, aplicveis s prestaes de servios
de dimenso intracomunitria. A proposta visa, assim, assegurar que as
prestaes de servios sejam declaradas em simultneo pelo prestador e
pelo adquirente, relativamente ao mesmo perodo de imposto, sendo por
essa via facilitado o correspondente controlo cruzado.
Por outro lado, o perodo de transmisso ou colocao disposio das informaes recolhidas no Estado-membro de origem, atravs
dos mapas recapitulativos, igualmente reduzido de trs meses para um,
visando-se com esta reduo tornar o VIES um instrumento de troca de
dados mais rpido e eficaz36.
As propostas foram, entretanto, aprovadas pelo Conselho, em 16
de Dezembro de 2008, tendo dado origem Directiva 2008/117/CE,
bem como ao Regulamento (CE) n 37/200937. A sua transposio para a
legislao dos Estados membros dever ser efectuada at 31 de Dezembro de 2009.
11. A criao da rede EUROFISC, um sistema de troca de informao rpida sobre transaces e operadores fraudulentos
Alguns Estados-membros da UE j trocam actualmente entre si
informao relativa a determinadas transaces intracomunitrias consideradas de alto risco, que permitem, designadamente, identificar, quer
no pas de origem das mercadorias, quer no pas de destino, os operado-
35 Ver Directiva 2008/8/CE de 12 de Fevereiro de 2008. A incluso dos servios

sujeitos a reverse charge nos mapas recapitulativos resulta igualmente desta Directiva,
que alterou nesse sentido a redaco do artigo 262 da Directiva IVA.
36 Vai nesse sentido a proposta de alterao do Regulamento do Conselho n
1798/2003, de 7 de Outubro de 2003, includa na mesma proposta legislativa (COM(2008)
147 final).
37 Publicados no JO L 14, de 20.01.2009, pags 1 e 7.
143
Artigos
res envolvidos nos esquemas fraudulentos. Tal possibilita a preveno da

fraude que se traduz em retirar a tais operadores o seu estatuto de sujeitos
passivos de IVA. Deixam, assim, de se verificar as condies que permitem a iseno com crdito de imposto das transaces intracomunitrias,
reduzindo-se dessa forma a vulnerabilidade fraude do sistema comum
do imposto.
Porm, esse sistema assenta na informalidade e, o facto de no ser
clara a sua legitimidade no quadro do direito comunitrio, tem levado a
que diversos pases se recusem a participar no mesmo, diminuindo, por
isso, a sua eficcia. Foi por reconhecer a utilidade do sistema existente
e, simultaneamente, a necessidade de assegurar ao mesmo as condies
necessrias para uma operacionalidade alargada a toda a Unio Europeia, que a Presidncia Francesa decidiu propor a adopo pelo Conselho
ECOFIN das directrizes por que se reger a futura rede de troca de informaes sobre fraude nas transaces intracomunitrias, a que foi dada a
designao de EUROFISC.
Esta rede visar, num primeiro momento, fornecer informaes cleres sobre trocas de bens entre Estados-membros, funcionando ao mesmo
tempo como dispositivo de alerta rpido e multilateral sobre eventuais
fraudes. Os pases devero participar na rede numa base voluntria, que
passar a ligar os respectivos operacionais anti-fraude, sob coordenao
comunitria, assegurando a confidencialidade das informaes trocadas e
sem encargos suplementares para os operadores econmicos. Admite-se,
todavia, que possam ser atribudas ao EUROFISC novas funcionalidades
no futuro, tais como a formulao de anlises de risco, de base comum, e a
coordenao de controlos multilaterais. O quadro jurdico do EUROFISC
dever ser estabelecido no mbito do Regulamento CE n 1798/2003.
No Conselho ECOFIN de 7 de Outubro de 2008, foram aprovadas
as directrizes da rede EUROFISC38, tendo sido mandatada a Comisso
para apresentar propostas legislativas que permitam o estabelecimento
futuro do EUROFISC. Foi, assim, dado mais um passo na concretizao das medidas convencionais anti-fraude, decididas pelo Conselho em
2007.
38 Lute contre la fraude la TVA Systme Eurofisc Conclusions du Conseil,
2894me session du Conseil Affaires conomiques et financires. Luxembourg, 7 octobre
2008, 13784/08 (presse 279)
144
12. Comunicao de Dezembro de 2008: estratgia coordenada

para melhorar o combate fraude na UE
Como se viu atrs39, o Conselho no obteve consenso sobre as
medidas de longo alcance indicadas pela Comisso na sua Comunicao de Fevereiro de 2008, tendo decidido mandatar a Comisso para dar
prioridade aos trabalhos sobre as medidas convencionais de luta contra a
fraude ao IVA intracomunitrio.
A resposta da Comisso a esse mandato do Conselho surge em
Dezembro de 2008, atravs de uma Comunicao40 dirigida ao Conselho, ao Parlamento Europeu e ao Conselho Econmico e Social Europeu,
em que definido um plano de aco a curto prazo para a adopo de um
conjunto de medidas que permitam reforar os mecanismos tradicionais
de luta contra a fraude que, apesar de j previstos genericamente no quadro jurdico comum, no tm sido objecto de uma abordagem verdadeiramente comunitria por parte dos Estados membros ou sequer de uma
implementao efectiva.
Tendo sido diagnosticadas no seio do Grupo ATFS41 as reas necessitadas de interveno, atravs do aperfeioamento das normas comunitrias, a Comisso vem agora propor o lanamento de vrias iniciativas
legislativas, distribudas por trs grandes grupos.
No primeiro grupo compreendem-se as medidas destinadas a actuar
preventivamente, atravs do reforo dos sistemas fiscais e da cooperao administrativa. Neste mbito a Comisso dever apresentar propostas que visam a determinao de normas mnimas comuns relativas ao
registo e ao cancelamento do registo de IVA dos operadores intracomunitrios, a confirmao electrnica da identidade e do endereo dos sujeitos
passivos que efectuam transaces intracomunitrias, a simplificao,
harmonizao e modernizao das regras de facturao e a harmonizao
das regras de exigibilidade relativas s mesmas operaes42.
Um segundo grupo inclui as medidas de melhoramento da eficcia
das administraes fiscais na deteco da fraude ao IVA. Compreendem39
Ver n 7.
COM (2008) 807 final, de 01.12.2008.
41 Ver nota de rodap n 11.
42 Esta ltima proposta foi, entretanto, apresentada. Ver a este respeito o n 14.
40
145
Artigos
se aqui a proposta j apresentada e acordada pelo Conselho, relativa

reduo dos prazos de declarao das operaes intracomunitrias e da
transmisso de dados entre autoridades fiscais43, a definio de condies
relativamente iseno de IVA na importao44, o reforo da cooperao
administrativa atravs da reformulao do Regulamento CE 1798/2003,
o acesso automatizado a determinados dados relativos aos sujeitos passivos de IVA e a consagrao jurdica da rede EUROFISC45.
Por ltimo, um terceiro conjunto de medidas incidir sobre o reforo
da capacidade das administraes fiscais em matria de responsabilidade
solidria e de cobrana46. Se o considerar necessrio, a Comisso poder
ainda apresentar propostas em matria de proteco comparvel em termos de sanes e procedimentos penais contra os autores de fraudes ao
IVA.
Alm deste pacote de medidas a Comisso tambm se prope encetar uma reflexo a mais longo prazo sobre a utilizao das novas tecnologias para facilitar a troca de informaes entre os operadores econmicos
e as administraes fiscais, o que poder permitir uma reduo da carga
administrativa inerente ao cumprimento das obrigaes tributrias e
realizao de controlos fiscais. Para tal, sugerida a criao de um grupo
ad hoc, em que participaro representantes da Comisso, das administraes fiscais e das empresas europeias, que ter como objectivo a promoo do debate de ideias e a troca de experincias entre os participantes
neste domnio.
13. Proposta de Dezembro de 2008: fraude ligada iseno de IVA

na importao e aperfeioamento da responsabilidade solidria
Em simultneo com o seu plano de aco comunitria coordenada
de luta anti-fraude atrs referido, a Comisso adoptou nova proposta
legislativa em 1 de Dezembro de 200847. Esta proposta contm duas
43
Ver n 10.
Esta proposta foi, entretanto, apresentada. Ver a este respeito o n 13.
45 Ver n 11.
46 Estas propostas foram, entretanto, apresentadas. Ver a este respeito os ns 13 e 15.
47 COM (2008) 805 final.
44
146
medidas distintas. Por um lado, estabelece condies para a iseno de

IVA nas importaes de mercadorias que visam ser, de seguida, objecto
de transmisso intracomunitria para outros Estados membros. Por outro
lado, assegura, em determinadas circunstncias, a responsabilidade solidria do fornecedor de bens no estabelecido no pas de destino dos mesmos, quando a sua actuao facilitou a a prtica da fraude ao imposto.
Uma das fraudes correntes ao sistema do IVA comunitrio resulta
da possibilidade dos importadores de mercadorias provenientes de pases
terceiros poderem evitar o pagamento do imposto devido pela importao, no caso desta ser seguida de uma transmisso intracomunitria
isenta de imposto48. No entanto, o direito comunitrio omisso quanto
regulamentao da iseno, que assim deixada discricionariedade dos
Estados membros. A falta de regras precisas nesta matria tem levado
a um abuso do regime por parte dos contribuintes fraudulentos que se
aproveitam do regime suspensivo para iniciar ou continuar esquemas
do tipo fraude carrossel. Simultaneamente, verifica-se a falta de coordenao entre as autoridades do pas de entrada das mercadorias e as do
respectivo destino final, impossibilitando, por isso, o acompanhamento
do trajecto das mesmas, bem como a certificao de que as obrigaes
fiscais no pas de destino foram efectivamente cumpridas.
A proposta49 vem criar regras de mbito comunitrio nesta rea,
estabelecendo, como condio para a efectivao da iseno na importao, que o importador esteja identificado para efeitos de IVA no pas da
importao, ou tenha a nomeado um representante fiscal. Alm disso, o
importador ter que apresentar a sua identificao fiscal, bem como a do
seu cliente no pas de destino e comprovar que os bens so transportados
ou expedidos entre o pas da importao e o pas de destino.
Quanto ao mecanismo de responsabilidade solidria, ele j existe
hoje na Directiva IVA. No entanto, a sua natureza generalista tem impedido a sua aplicao pelos Estados membros a outras situaes que no
48
Ver artigo 143, n 1, alnea d) da Directiva 2006/112/CE. Esta norma foi transposta para o sistema de IVA portugus pelo artigo 16 do Regime do IVA nas Transaces
Intracomunitrias (DL 102/2008, de 20 de Junho).
49 Ver artigo 1, n 1 da proposta de Directiva, que introduz alteraes ao artigo
143 da Directiva IVA.
147
Artigos
as domsticas. Consequentemente, a proposta50 vem providenciar regras

especficas de responsabilidade solidria para os casos em que estejam
em causa transaces intracomunitrias.
Assim, verificando-se fraude ao IVA relacionada com uma aquisio intracomunitria num determinado pas, o fornecedor das mercadorias poder ser considerado responsvel solidrio com o devedor do
imposto, ainda que no esteja a estabelecido, caso no tenha cumprido
devidamente as suas obrigaes declarativas ou as tenha cumprido de
forma incompleta no pas em que est estabelecido. Todavia, tendo em
conta os princpios de proporcionalidade e certeza jurdica, que devem
ser observados nesta matria51, a responsabilidade do fornecedor poder
ser afastada em dois casos: quando o adquirente tenha apresentado respectiva administrao fiscal a correspondente declarao peridica de
IVA com toda a informao sobre a aquisio e, ainda, quando o fornecedor esteja em condies de justificar as razes pelas quais as suas
obrigaes declarativas no foram cumpridas.
As medidas propostas no so pacficas porquanto podero implicar
o agravamento das obrigaes e encargos dos operadores estrangeiros
que se vm confrontados com novas exigncias em matria de registo e
de responsabilidade pelo pagamento do imposto em falta.
14. Proposta de Janeiro de 2009: Facturao

Em 28 de Janeiro de 2009 a Comisso adoptou uma proposta52 de
alterao da Directiva IVA compreendendo um conjunto de regras harmonizadas destinadas a simplificar e modernizar as actuais disposies
relativas a facturao.
50 Ver artigo 1, n 2 da proposta de Directiva, que introduz alteraes ao artigo

205 da Directiva IVA.
51 Estes princpios foram definidos pelo TJCE no acrdo Federation of Technological Industries (caso C-384/04). Ver a este respeito o artigo Contributos da jurisprudncia comunitria para a luta contra a fraude ao IVA, de Miguel Silva Pinto, publicado
em Cadernos de Cincia e Tcnica Fiscal n 202.
52 COM(2009) 21.
148
A proposta contm vrias medidas destinadas a combater a fraude,

em particular, no domnio das transaces intracomunitrias. Assim,
proposto que a exigibilidade das transaces passe a coincidir com a data
da sua realizao, fixando-se como data limite o 15 dia do ms seguinte.
Procura-se por esse meio evitar o adiamento sistemtico da entrega de
declaraes relativas a transaces intracomunitrias para o ms seguinte
ao da realizao da operao, procedimento que tem em vista impedir o
seu controlo atempado.
tambm estabelecida a obrigatoriedade da emisso de facturas
pela realizao de operaes tributveis, ainda que as mesmas sejam
objecto de reverse charge. Correspondentemente, s a deteno de uma
factura contendo a identificao fiscal do sujeito passivo legitimar o
exerccio do direito deduo do IVA a inscrito.
15. Reviso da assistncia mtua na cobrana

Sendo as competncias dos Estados membros, relativamente
cobrana de impostos, limitada territorialmente, os operadores fraudulentos aproveitam-se desse facto para organizar a sua insolvncia de
modo a escapar ao pagamento dos impostos devidos. Por outro lado,
aproveitando-se das facilidades concedidas pelas liberdades de circulao asseguradas pelo acervo comunitrio, contribuintes desonestos
movem-se entre pases diferentes por forma a escapar ao pagamento de
impostos ou outras imposies de que so devedores nos territrios fiscais em que j estiveram registados.
Existe j um quadro jurdico comunitrio que procura assegurar
mecanismos de assistncia mtua na cobrana53. Todavia, o sistema
actual tem vindo a acusar vrias deficincias, sendo considerado lento,
descoordenado e pouco transparente.
Respondendo ao sentimento generalizado de que o presente sistema
de assistncia mtua em matria de cobrana necessita de ser melhorado
e modernizado, a Comisso acaba de adoptar uma proposta de Direc-
53
Ver Directiva 2008/55/CE do Conselho, de 26 de Maio de 2008.
149
Artigos
tiva54 que visa criar uma nova organizao da assistncia mtua entre os
Estados membros.
De entre as inovaes introduzidas destacam-se o alargamento
do campo de aplicao da assistncia mtua, que se estende a todos os
impostos, taxas e direitos, incluindo as contribuies obrigatrias para
a segurana social, sanes, multas e juros. Ou ainda a simplificao do
processo de assistncia na cobrana, atravs da adopo de instrumentos
uniformes ou de medidas cautelares, ultrapassando-se por essa via as
dificuldades ligadas ao reconhecimento e traduo dos instrumentos
provenientes de outros pases. Salienta-se, por ltimo, a criao de condies para a presena e actuao de funcionrios estrangeiros noutros
pases, o que constitui uma das medidas mais arrojadas da proposta e
relativamente qual no ser fcil gerar consensos.
16. Concluso: Perspectivas no campo da luta contra a fraude ao IVA

A introduo de alteraes substanciais na matriz e funcionamento
do IVA foi considerada, como se viu atrs, arriscada e no isenta de agravar ainda mais os problemas actuais que gravitam volta do sistema
comunitrio do IVA em vigor, isto , o alargamento territorial da fraude,
bem com a mutao da mesma, o aprofundar das distores de concorrncia e o aumento dos encargos administrativos resultantes do cumprimento das obrigaes fiscais. No por acaso que vrias solues que
tm sido apresentadas para resolver a exposio do IVA fraude tm sido
criticadas por serem consideradas como penalizadoras do bom funcionamento do mercado interno55.
Por tais motivos, a opo tomada pelas medidas convencionais na
luta contra a fraude ao IVA reuniu o consenso de opinies, desde os decisores polticos aos operadores econmicos. A Unio Europeia decidiu,
54
COM (2009) 28 final, de 02.02. 2009.

o caso, entre outras, das propostas P-VAT (Prepaid VAT), VIVAT (Variable
Integrated VAT) e CVAT (Compensating VAT), consideradas como susceptveis de criar
obstculos ao desenvolvimento das actividades econmicas na UE. Ver a este respeito o
documento de trabalho 07/31 do Fundo Monetrio Internacional VAT Fraud and Evasion: What do we know and what can be done? Michael Keen and Stephen Smith.
55
150
assim, avanar no domnio da melhoria do sistema existente. Nesse sentido, apesar de terem passado mais de dois anos desde o lanamento da
estratgia da Comisso para esta rea, alcanaram-se os primeiros resultados em Dezembro de 2008, tendo sido criadas condies para fazer
chegar mais rapidamente a informao sobre as transaces intracomunitrias s administraes fiscais e sendo acelerados os circuitos de transmisso de dados entre estas.
Espera-se que esses resultados tenham continuidade em 2009, atravs da apresentao de um vasto nmero de propostas de actos comunitrios pela Comisso, no sentido do reforo dos mecanismos anti-fraude
que, apesar de j estarem previstos em parte na legislao comunitria,
necessitam de ser aperfeioados ou dotados de maior certeza jurdica.
Ao mesmo tempo, as administraes devero conciliar as suas actividades de combate fraude com a reduo de encargos para os agentes econmicos56. Maior simplificao das obrigaes fiscais, mediante
recurso aos novos meios tecnolgicos, dever ser procurada escala
comunitria, divulgando-se as boas prticas levadas a cabo pelos pases mais avanados nessa rea. Portugal ter, a esse respeito, oportunidade de intervir e influenciar a tomada de decises a nvel comunitrio.
Ao mesmo tempo poder comunicar a sua experincia de utilizao das
novas tecnologias como forma de tornar mais fcil o cumprimento pelos
contribuintes das respectivas obrigaes fiscais.
Mas, para que internamente a eficcia do combate fraude possa
ser melhorada, ser essencial que os servios inspectivos portugueses
continuem a apostar na modernizao de meios e metodologias e invistam no recrutamento e formao de auditores especializados na deteco
e combate fraude.
aconselhvel, igualmente, que se continue a avaliar o grau de eficcia de mecanismos de autoliquidao aplicados sectorialmente, estudando a oportunidade da sua eventual extenso a outros sectores que
justifiquem a adopo da medida.
Tanto no panorama comunitrio, como no interno, necessrio
demonstrar abertura para a anlise e ponderao de propostas e modelos
que vo surgindo como resposta fraude e evaso na rea dos impostos
56
Ver a este respeito a nota de rodap n 13.
151
Artigos
indirectos. Existem ideias inovadoras, oriundas de pases no comunitrios, que merecem ateno, como o caso do estabelecimento de sistemas de troca de informaes em tempo real, ou numa base diria, entre
contribuintes e administraes, facilitando dessa forma o cumprimento
dos deveres fiscais e as actividades inspectivas.
Outra soluo sugerida, de base tecnolgica, consiste na digitalizao e certificao das operaes entre sujeitos passivos de IVA. Esse
processo permitiria tratar como transaces e/ou aquisies intracomunitrias (com o direito ao crdito de imposto inerente) unicamente aquelas
que fossem introduzidas no sistema e autenticadas pela administrao
fiscal como tendo tal natureza57.
Certas administraes fiscais europeias esto, inclusive, a desenvolver experincias piloto no sentido de fazer incidir os seus controlos no
sobre operaes especficas mas sobre sistemas in-house, utilizados por
determinadas empresas, construdos com base nos seus dados logsticos,
administrativos, financeiros e contabilsticos, facilitando assim a viso
de conjunto da actividade da empresa e da sua cadeia de relaes comerciais. As empresas objecto desse controlo so seleccionadas em funo
do grau de confiana nelas depositado pelas autoridades58.
Estas solues vo ao encontro da necessidade, j expressa, quer
pelos representantes das empresas59, quer pela jurisprudncia comunitria60, de tratar de forma distinta realidades diferentes, isto , distinguir os
operadores que esto no mercado e cumprem as normas fiscais dos que
57
MTIC (Carousel) Fraud: Twelve ways forward; two ways preferred Has the
technology-based administrative solution be rejected? Richard Thompson Ainsworth,
Boston University School of Law, working paper series, WP 08-10, 3/7/2008.
58 Esta temtica foi, alis, objecto de um seminrio organizado pela administrao
fiscal holandesa em Janeiro de 2009 em que foi debatido o uso de solues digitais para
melhorar o relacionamento entre as administraes e os contribuintes no cumprimento
das obrigaes fiscais, inspeces e comunicao em geral. A documentao relativa a
este evento pode ser encontrada em http://ec.europa.eu/taxation_customs/taxation/vat/
vat_conferences/article_5467_fr.htm
59 Combating VAT fraud in the EU The way forward, International VAT Association, Report presented to the European Commission, March 2007.
60 Ver os ns 52 a 61 do Acrdo Kittel, de 6 de Julho de 2006, proferido nos processos apensos C-439/04 e C-440/04.
152
dissimulam, por detrs de uma aparente actividade econmica, os seus

verdadeiros intuitos fraudulentos.
Todavia, este tipo de solues exige a instituio de um novo relacionamento entre as partes envolvidas, baseado na confiana mtua,
transparncia e compreenso. Alm disso, pe-se igualmente a questo,
face actual conjuntura de restrio de encargos financeiros para as entidades pblicas e privadas, da oportunidade da realizao dos investimentos necessrios explorao e desenvolvimento de novas solues
tecnolgicas.
Numa poca de desafios constantes, a todos os nveis, tambm neste
domnio necessrio estar atento aos ventos da mudana, ter ambio e
procurar novas oportunidades. A bem dos contribuintes que cumprem
os seus deveres cvicos e vm a sua sobrevivncia ameaada pelos que,
violando as normas, distorcem a concorrncia. E a bem dos utentes dos
bens e servios pblicos que vem dificultado o acesso aos mesmos dada
a reduo da capacidade financeira do Estado resultante da fraude e da
evaso fiscais.
Referncias
Ainsworth, Richard Thompson MTIC (Carousel) Fraud: Twelve ways
forward; two ways preferred Has the technology-based administrative solution be rejected? Boston University School of Law, working paper series, WP
08-10, 3/7/2008
Alexandre, Mrio Alberto A troca de informaes como base fundamental para o controlo do IVA nas transaces intracomunitrias de bens na
Unio Europeia in Estudos em memria de Teresa Lemos, Cadernos de Cincia e Tcnica Fiscal, n 202, pag. 243 e segs.
Business Europe Message on combating VAT fraud improve efficiency
of tax administrations and remove excessive risks and burdens on bona fide
businesses disponvel em www.businesseurope.ue
153
Artigos
Cincia e Tcnica Fiscal (Centro de Estudos Fiscais da DGCI):

N 419, Janeiro Junho de 2007, pags. 151-209 Estudo de impacto
da substituio do actual sistema de IVA por um sistema generalizado
de reverse charge
N 420, Junho Dezembro de 2007, pags. 343-374 Estudo de impacto
da eventual passagem tributao na origem
Comisso Europeia:
COM(2004)260 final, de 16.04.2004
COM(2006)254 final, de 31.05.2006
COM(2007)23 final, de 24.01.2007
COM(2007)758 final, de 23.11.2007
COM(2008)147 final, de 22.02.2008
COM(2008)805 final, de 1.12.2008
COM(2008)807 final, de 1.12.2008
COM(2009)21 final, de 28.01.2009
COM(2009)28 final, de 02.02.2009
Conselho ECOFIN:
Council Conclusions on combating tax fraud, 2804th Economic and
Financial Affairs Council meeting. Luxembourg, 5 June 2007, 10 319/07
(presse 126)
Council Conclusions on combating tax fraud, 2836th Economic and
Financial Affairs Council meeting. Brussels, 4 December 2007,
15698/07 (presse 270)
Conclusions du Conseil, 2894me session du Conseil Affaires conomiques et financires Lute contre la fraude la TVA Systme Eurofisc.
Luxembourg, 7 octobre 2008, 13784/08 (presse 279)
Directivas do Conselho:
77/388/CEE, de 17.05.1977, publicada no JO L 145, de 13.06.1977, p.1
(Sexta Directiva IVA)
2006/112/CE, de 28.11.2006, publicada no JO L 347 de 11 de Dezembro
de 2006, p. 1 e seguintes (Directiva IVA)
154
2008/8/CE, de 12.02.2008, publicada no JO L 44 de 20.02.2008, p. 11

(Novas regras de localizao dos servios)
2008/55/CE, de 26.05.2008, publicada no JO L 150 de 10 de Junho de
2008, p. 28 e seguintes (Assistncia mtua na cobrana)
Europol Press release, Experts discuss Missing Trader Inter-Community
Fraud (Dec. 13, 2006) disponvel em hhtp://www.europol.europa.eu
International VAT Association Combating VAT fraud in the EU The
way forward, Report presented to the European Commission, March 2007 disponvel em http://www.iva-online.org
Keen, Michael e Smith, Stephen VAT Fraud and Evasion: What do
we know and what can be done? Documento de trabalho n 07/31 do Fundo
Monetrio Internacional
Kovcs, Lszlo ECs new initiatives in the field of the fight against
tax fraud, 28.09.2007 disponvel em: http://ec.europa.eu/commission_barroso/
kovacs/speeches/Lisbon_speech_28092007.pdf
Pinto, Miguel Silva, Maria Conceio Lopes e Jos M. M. Marreiros
Exerccios prticos resolvidos de IVA, 3 Edio, Novembro de 2005, reas
Editora
Pinto, Miguel Silva Contributos da jurisprudncia comunitria para
a luta contra a fraude ao IVA, in Estudos em memria de Teresa Lemos,
Cadernos de Cincia e Tcnica Fiscal, n 202, pags. 271 e segs.
Price Waterhouse Coopers Study in respect of introducing a change in
the requirements to the recapitulative statements Increase of submission frequency Final Report to the European Commission, 15 November 2007 disponvel em: http://ec.europa.eu/taxation_customs/common/publications/studies/
index_fr.htm.
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JOCE L 264, de 15.10.2003, p.1
Tomaz, Joo Jos Amaral O mecanismo de autoliquidao do IVA
(reverse charge) e o combate fraude ao IVA in Estudos em memria de
Teresa Lemos, Cadernos de Cincia e Tcnica Fiscal, n 202, pags. 123 e segs.
Srgio Gonalves do Cabo
Saneamento e reequilbrio financeiro municipal*
Srgio Gonalves do Cabo

Mestre em Direito
Doutorando da Faculdade de Direito de Lisboa
_____________________________
* O presente artigo corresponde a uma verso condensada de um trabalho com o

mesmo ttulo, a publicar nos estudos em homenagem ao Professor Doutor Paulo de Pitta
e Cunha
156
RESUMO
O Presente trabalho analisa a questo do desequilbrio financeiro municipal percorrendo os sucessivos regimes de endividamento municipal e, em especial, o regime
especial de acesso ao crdito para saneamento ou reequilbrio financeiro municipal
resultante da quinta lei das finanas locais (Lei n. 2/2007), mostrando-se especialmente
crtico quanto s solues consagradas no Decreto-Lei n. 38/2008, que, a pretexto de vir
densificar e regulamentar a quinta lei das finanas locais, acabou por introduzir entorses
muito significativos no modelo dualista de reequilbrio financeiro municipal em vigor
desde 1984, aproximando, em termos que se afiguram inconstitucionais ou ilegais, as
situaes de saneamento s situaes de reequilbrio financeiro municipal.
Palavras chave:
Finanas locais
Endividamento municipal
Recurso ao crdito pelos municpios
Saneamento financeiro municipal
Reequilbrio financeiro municipal
ABSTRACT
This article analyses the problems raised by the fiscal imbalances of local government in Portugal. It runs through the several legal regimes of local government debt in
Portugal, paying particular attention to the special regime for credit recovery or rebalancing of financially stressed municipalities after the approval of the 5th law on local
finances (Law No. 2/2007). The author is particularly critic of the solutions laid down in
Decree-Law No. 38/2008, which was purported to develop the 5th law on local finances.
He believes that Decree-Law No. 38/2008 has introduced several distortions to the dual
model of local government recovery set forth since 1984 by amalgamating the special
regime for credit recovery and the special regime for rebalancing financially stressed
municipalities. He also believes that Decree-Law No. 38/2008 might be at several
instances in contradiction with the 5th law on local finances.
Keywords:
Local Finance
Municipal debt
Financial recovery of stressed municipalities
Rebalancing financially troubled municipalities
157
Artigos
1. Introduo
corrente a afirmao de que as situaes de desequilbrio financeiro municipal tm a sua origem em insuficincias estruturais de receita
face s despesas emergentes das atribuies municipais. Contudo, na
maior parte dos casos, essas situaes encontram as suas causas em erros
de previso e execuo oramental, os quais reflectem opes de gesto
municipal que no se enquadram na realidade financeira do conjunto das
autarquias ou de cada autarquia em concreto.
Efectivamente, tendo em conta os elementos constantes do ANURIO FINANCEIRO DOS MUNICPIOS PORTUGUESES 2006, verifica-se que uma
anlise da situao financeira global dos municpios portugueses numa
ptica de compromissos (modified cash basis) permite concluir que o
grau mdio de execuo da despesa (compromissos assumidos) manifestamente superior ao da receita (direitos adquiridos ou liquidaes).1
Na realidade e conforme resulta do quadro 1, o diferencial mdio
entre a despesa comprometida e a receita liquidada situa-se nos 17%, o
que revela uma discrepncia significativa entre a execuo do oramento
das receitas e a execuo do oramento das despesas que, segundo o
ANURIO FINANCEIRO DOS MUNICPIOS PORTUGUESES 2006, uma das causas do despesismo da Administrao Local.2
1 Cf. Joo Carvalho, Maria Jos Fernandes, Pedro Cames e Susana Jorge, Anurio
Financeiro dos Municpios Portugueses 2006, Cmara dos Tcnicos Oficiais de Contas,
2008, p. 87.
2 Essas discrepncias atingem valores ainda mais significativos numa ptica de
caixa, uma vez que, em 2006, as receitas por cobrar correspondem a 8,3% do total das
receitas liquidadas, ao passo que as despesas por pagar correspondem a 30% das despesas comprometidas. Alis, segundo o Anurio Financeiro dos Municpios Portugueses
2006, data de 31 de Dezembro de 2006, o sector autrquico dispunha de meios financeiros para pagar menos de metade da sua dvida a terceiros. Cf. Joo Carvalho, Maria
Jos Fernandes, Pedro Cames e Susana Jorge, Anurio Financeiro dos Municpios Portugueses 2006, cit., pp. 66 e 73-75.
158
QUADRO 1
Indicadores de despesa e receita com base nos compromissos e liquidaes
Fonte: Quadro retirado de Joo Carvalho, Maria Jos Fernandes, Pedro Cames e Susana Jorge,
Anurio Financeiro dos Municpios Portugueses 2006, Cmara dos Tcnicos Oficiais de Contas,
2008, p. 87.
De facto, segundo a mesma publicao, a despesa foi sustentada

numa dotao previsional que na globalidade foi atribuda pela existncia previsional de determinado volume de recursos financeiros que a sustentasse, mas a concretizao desta despesa acaba por ter lugar independentemente da realizao ou no da receita, o que est na origem da
falta de liquidez da generalidade dos municpios e do crescimento da
dvida de curto prazo, face s limitaes legais ao endividamento bancrio. De resto, como tambm se assinala no ANURIO FINANCEIRO DOS
MUNICPIOS PORTUGUESES 2006, devido sobreavaliao dos oramentos
de receita, possvel a realizao de despesas pblicas para as quais
embora existam dotaes oramentais no oramento da despesa, em sede
de execuo no se realizam as receitas necessrias para a sua sustentao, originando por contrapartida, dvida a fornecedores para alm do
prprio ano econmico o que constitui, segundo a mesma publicao,
159
Artigos
um dos aspectos mais negativos da gesto municipal,3 que se reflecte

no facto de, em Dezembro de 2006, 71 municpios apresentarem um
valor de dvidas a fornecedores superior a 50% das receitas totais do ano
anterior (23 pequenos municpios, 22 municpios mdios e 3 municpios
grandes).4
Sendo certo que as caractersticas populacionais e geogrficas de
cada autarquia, bem como as necessidades especficas das respectivas
populaes e o modo como, em cada caso concreto, as mesmas so satisfeitas pelos rgos autrquicos, podem gerar situaes muito diferenciadas no plano da relao entre receitas e despesas e no grau de eficincia e
eficcia na proviso de bens e servios pblicos, a verdade que, no seu
conjunto, os recursos ao dispor das autarquias foram substancialmente
reforados a partir da quarta Lei das Finanas Locais (Lei n. 42/98) e
das reformas da tributao do patrimnio (Decreto-Lei n. 287/2003, de
12 de Novembro5) e da tributao automvel (Lei n. 22-A/2007, de 29
de Junho6) no permitindo a utilizao do argumento de que as situaes
de desequilbrio financeiro local decorrem de insuficincias estruturais
ao nvel das receitas.
Alis, a este propsito, importa notar que as transferncias para os
municpios e freguesias passaram de 6,8 mil milhes de euros no perodo
de 1996 a 2000, para 10,6 mil milhes de euros no perodo de 2001 a
2005.7
Tudo isto permite concluir que a problemtica dos desequilbrios
financeiros municipais no se coloca, fundamentalmente, no plano da
relao entre atribuies e meios financeiros, mas, outrossim, ao nvel
da forma como os recursos disponveis so aplicados por cada autarquia.
Por isso, no se pode dizer que a problemtica dos desequilbrios financeiros municipais radique numa insuficincia estrutural de receita face
Financeiro dos Municpios Portugueses 2006, cit., p. 127.
Financeiro dos Municpios Portugueses 2006, cit., p. 131.
5 Alterado pelo Decreto-Lei n. 211/2005, de 7 de Dezembro, pela Lei n. 6/2006,
de 27 de Fevereiro e pela Lei n. 67-A/2007, de 31 de Dezembro.
6 Alterada pela Lei n. 67-A/2007, de 31 de Dezembro.
7 Cf. DGAL, Finanas Locais Indicadores das Autarquias Locais, 2005.
160
s despesas municipais, afigurando-se mais correcto o entendimento de

que tais situaes se prendem, sobretudo, com erros de previso oramental, sobreavaliando receitas de modo a assegurar a realizao de um
determinado programa de despesas, ou mesmo com problemas de m
gesto dos recursos disponveis.8
Na verdade, apesar do significativo aumento das receitas municipais ocorrido entre 2000 e 2006, o nvel de endividamento total das
autarquias locais mais do que duplicou nesse perodo, parecendo legitimar a concluso de que o efeito conjugado da descida das taxas de juro
e do aumento das receitas locais ter contribudo para um crescimento
significativo da despesa pblica autrquica financiada pelo recurso ao
crdito (cfr. quadro 2).9 Contudo, se considerarmos apenas o endividamento de curto prazo, verificamos que este praticamente quadruplicou
neste perodo, passando de 631 milhes de euros em 2000 para 2188
milhes de euros em 2006.
Significa isto que, na sua essncia, a problemtica do equilbrio das
finanas municipais se relaciona mais com a resoluo de problemas de
liquidez ou de solvncia, associados m previso oramental e m
gesto municipal, do que com a problemtica do nvel de receitas ou do
grau de independncia financeira dos municpios portugueses, com que
muitas vezes anda confundida.
Acontece, porm, que a soluo prevista pelo legislador para resolver tais problemas de liquidez ou de solvncia acabou por se traduzir na
construo de um regime especial de acesso ao crdito para saneamento
ou reequilbrio financeiro municipal.
8 JORGE CORREIA DA CUNHA e PATRCIA SILVA chegam mesmo a argumentar que, na

sequncia da Lei das Finanas Locais de 1998, teve lugar um alargamento da restrio
oramental deste subsector, sem que tenha ocorrido uma aumento significativo das suas
competncias e atribuies (cf. Finanas Locais e Consolidao Oramental em Portugal, Boletim Econmico do Banco de Portugal, Maro de 2002, p. 52).
9 Cf. Jorge Correia da Cunha e Patrcia Silva Finanas Locais e Consolidao
Oramental em Portugal, Boletim Econmico do Banco de Portugal, Maro de 2002,
pp. 53-54. JOO PAULO ZBYSZEWSKI, avana ainda como justificao para esse aumento
do endividamento o facto de os municpios terem pretendido aproveitar as verbas disponveis no mbito do terceiro quadro comunitrio de apoio 2000-2006 (O Financiamento
das Autarquias Locais cit., pp. 125-126).
161
Artigos
QUADRO 2
Evoluo Financeira dos Municpios Portugueses (2000-2006)

(Milhares de Euros)
ANO
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
RECEITAS TOTAIS
5 375 053 6 462 291 6 979 870 6 510 556 7 163 476 7 606 570 7 387 786
DESPESAS TOTAIS
5 467 536 6 449 517 6 725 864 6 627 197 6 720 806 7 180 498 6 939 253
SALDO FINAL GERNCIA
244 799
ENDIVID. CURTO PRAZO
631 384
257 610
512 8238
352 297
442 670
426 072
448 532
1 117 749 1 228 037 1 353 992 1 452 821 2 197 192 2 188 189
ENDIVID. MDIO /
LONGO PRAZO
2 076 895 2 703 382 3 619 489 4 038 234 4 194 763 4 396 710 4 448 915
TOTAL
ENDIVIDAMENTO
2 708 279 3 821 131 4 847 526 5 392 226 5 647 584 6 593 903 6 637 104
SALDO FINAL GERNCIA

/ DVIDAS CURTO PRAZO
39%
23%
42%
26%
30%
19%
20%
Fonte: DGAL. Anurio Financeiro dos Municpios Portugueses 2006.
Numa primeira leitura, tal soluo parece fazer pouco sentido, atendendo s causas do desequilbrio financeiro municipal: se as situaes
de desequilbrio financeiro municipal se devem, fundamentalmente, a
problemas de previso e execuo oramental, com discrepncias muito
significativas na execuo do oramento das receitas face ao oramento
das despesas, no parece compreensvel que os municpios em situao
de desequilbrio financeiro possam contar, nesses casos, com um regime
especial de acesso ao crdito para saneamento ou reequilbrio financeiro
municipal.
Contudo, numa segunda leitura, dir-se- que importa igualmente
ponderar os interesses que ficariam postos em causa caso, porventura, se
optasse por resolver essas situaes de desequilbrio financeiro municipal atravs de transferncias oramentais ou mediante redues abruptas
da despesa pblica municipal, obrigando o municpio a ajustar a despesa
ao nvel das receitas em perodos muito curtos. Desde logo, a soluo
das transferncias oramentais teria que estar associada a redues de
transferncias futuras, sob pena de desresponsabilizar os autarcas, transferindo para a generalidade dos contribuintes os custos de uma gesto
municipal pouco prudente. J a soluo de uma reduo abrupta da des-
162
pesa pblica local de modo a gerar os excedentes necessrios para pagar

aos credores poder-se-ia traduzir em cortes no nvel de proviso pblica
municipal, prejudicando o bem-estar das populaes.
Por isso, sendo o problema do desequilbrio financeiro municipal, fundamentalmente, um problema de m gesto autrquica ou, pelo
menos, de gesto imprudente ou pouco prudente, qualquer soluo que
se pretenda implementar tendo em vista a sua resoluo no pode, por
um lado, deixar de responsabilizar os autarcas e, por outro lado, prejudicar os credores e as populaes locais, ou recair sobre a generalidade
dos contribuintes.
Para se poder compreender e avaliar, na sua plenitude, o contedo
e alcance desse regime especial de acesso ao crdito, importa analisar o
regime geral de acesso ao crdito pelos municpios, de modo a apreciar
a forma como o legislador procurou resolver os problemas de desequilbrio financeiro municipal no quadro da garantia constitucional da autonomia local.
2. O recurso ao crdito pelos municpios

Embora permitido pelas sucessivas Leis das Finanas Locais, o
endividamento municipal foi sempre rodeado das maiores cautelas,
numa primeira fase devido ao modo de financiamento dos municpios
assente, fundamentalmente, em transferncias do oramento do Estado
e necessidade de garantir o equilbrio das finanas municipais10 e,
numa segunda fase quando as receitas prprias dos municpios ultrapassaram as transferncias do oramento do Estado devido necessidade de assegurar o equilbrio do conjunto do Sector Pblico Administrativo (SPA) em funo dos compromissos de estabilidade das finanas
pblicas assumidos no quadro da participao de Portugal na Unio Econmica e Monetria (cfr. Lei da Estabilidade Oramental Lei Orgnica
n. 2/2002, de 28 de Agosto).11
10
Cf. Sousa Franco, Finanas do Sector Pblico. Introduo aos Subsectores Institucionais, Lisboa, AAFDL, 1991, pp. 528-544.
11 Cf. Nazar da Costa Cabral, O Recurso ao Crdito nas Autarquias Locais Portuguesas, Lisboa, AAFDL, 2003, pp. 7-9, 32-35.
163
Artigos
Nesta conformidade, no de estranhar que as sucessivas leis das

finanas locais tenham procurado demarcar as circunstncias em que
era admitido o endividamento municipal, quer limitando o seu montante, quer restringindo os encargos anuais com amortizaes e juros,
quer ainda condicionando o recurso ao crdito em funo das finalidades
do emprstimo: a primeira lei das finanas locais (Lei n. 1/79, de 2 de
Janeiro) limitava a contraco de emprstimos a entidades pblicas de
crdito (artigo 15., n. 1), no permitia que o montante dos emprstimos
a curto prazo pudesse exceder 1/12 das receitas oramentadas para investimento pelo municpio (artigo 15., n. 3) e que os encargos anuais com
amortizaes e juros dos emprstimos a mdio e longo prazo excedessem 20% do montante anual das receitas oramentadas para investimentos (artigo 15., n. 4). Por outro lado, o endividamento de curto prazo s
podia ser contrado para acorrer a dificuldades momentneas de tesouraria, no podendo ser utilizado para despesas correntes, ao passo que
os emprstimos de mdio e longo prazo s podiam ser contrados para
aplicao em investimentos reprodutivos, de carcter social ou cultural
e ainda para proceder ao saneamento financeiro dos municpios (artigo
15., n.s 2 e 3).
A segunda lei das finanas locais (Decreto-Lei n. 98/84, de 29 de
Maro) veio ampliar a possibilidade de recurso ao crdito, quer permitindo a sua contratao junto de quaisquer instituies de crdito nacionais (artigo 11., n. 1),12 quer autorizando o financiamento directo dos
municpios atravs da emisso de obrigaes (artigo 11., n. 3).13 Alm
disso, ao indexar o montante dos emprstimos de curto prazo a 5% do
Fundo de Equilbrio Financeiro (FEF) atribudo ao municpio, e ao prever que os encargos anuais com amortizaes e juros de emprstimos a
mdio e longo prazos no possam exceder o maior dos limites correspondentes a 20% do FEF ou 20% das despesas de investimento realizadas
pelo municpio no ano anterior, excepcionando deste limite os emprs12 No obstante, o recurso ao crdito junto de entidades privadas, s era permitido
desde que no ocasionasse encargos nem condies de amortizao mais desfavorveis
do que os que resultem da sua contraco, em equivalentes condies de acesso, perante
instituies pblicas de crdito nacionais (artigo 11., n. 2 do Decreto-Lei n. 98/84).
13 Esta possibilidade viria a revelar-se mais terica do que real, conforme se pode
ver em Marta Rebelo, Obrigaes Municipais, Almedina, 2004, pp. 75-110.
164
timos contrados para a construo de habitaes destinadas a venda,

bem como os emprstimos para reparao, conservao e reabilitao de
edifcios, a segunda lei das finanas locais veio aumentar os plafonds do
crdito municipal (cfr. prembulo do Decreto-Lei n. 98/84).
A terceira lei das finanas locais (Lei n. 1/87, de 6 de Janeiro)
mantendo, no essencial, as solues constantes da anterior, aumentou
para 10% do FEF o montante dos emprstimos a curto prazo, permitindo
ainda que os encargos anuais com amortizaes e juros dos emprstimos a mdio e longo prazo (incluindo os emprstimos obrigacionistas)
tenham como limite o maior dos valores correspondente a trs duodcimos do FEF ou a 20% das despesas realizadas para investimento pelo
municpio no ano anterior.
A quarta lei das finanas locais (Lei n. 42/98, de 6 de Agosto) eliminou a regra de que os emprstimos contrados perante entidades privadas no podem ocasionar encargos nem condies de amortizao mais
desfavorveis do que os que resultem da sua contraco, em equivalentes
condies de acesso, perante instituies pblicas de crdito nacionais
(artigo 15., n. 8 da Lei n. 1/87) a qual foi substituda pela regra de
que os municpios podem contrair emprstimos e utilizar aberturas de
crdito junto de quaisquer instituies autorizadas por lei a conceder crdito, bem como emitir obrigaes e celebrar contratos de locao financeira, nos termos da lei (artigo 23., n. 1 da Lei n. 42/98).
O endividamento municipal passou a estar imperativamente sujeito
aos princpios do rigor e da eficincia e aos seguintes objectivos: a)
Minimizao de custos directos e indirectos numa perspectiva de longo
prazo; b) Garantia de uma distribuio equilibrada de custos pelos vrios
oramentos anuais; c) Preveno de excessiva concentrao temporal de
amortizao; d) No exposio a riscos excessivos (artigo 23., n. 2 da
Lei n. 42/98).
Alm disso foram fixados prazos mximos de vencimento para
os emprstimos de mdio e longo prazo, matria que, at ento, estava
omissa na lei das finanas locais,14 exigindo-se ainda uma consulta ao
14
O Decreto-Lei n. 258/79, de 28 de Julho, que veio regulamentar o recurso ao

crdito por parte das autarquias locais em cumprimento do disposto no n. 6 do artigo
15. da Lei n. 1/79, consagrou o princpio da adequao dos prazos de vencimento dos
emprstimos contrados pelos municpios, que no poderiam, em caso algum, exceder a
165
Artigos
mercado antes de se submeter assembleia municipal o pedido de autorizao para a contraco de emprstimos de mdio e longo prazo (artigo
23., n.s 4 e 5 da Lei n. 42/98). Quanto ao mais manteve-se a indexao
do montante dos emprstimos a curto prazo s receitas provenientes de
transferncias oramentais (10% das receitas provenientes das participaes do municpio nos Fundos Geral Municipal e de Coeso Municipal)
com a particularidade de esse limite se referir agora ao montante mdio
anual dos emprstimos a curto prazo. Manteve-se igualmente a a regra
de ouro da limitao de encargos15 anuais com amortizaes e juros
dos emprstimos a mdio e longo prazo, incluindo emprstimos obrigacionistas, os quais no podem exceder o maior dos limites do valor correspondente a trs duodcimos dos Fundos Geral Municipal e de Coeso
Municipal ou 20% das despesas realizadas para investimento pelo municpio no ano anterior (artigo 24., n.s 1 e 3 da Lei n. 42/98).16
At quarta lei das finanas locais (Lei n. 42/98), os limites ao
endividamento municipal apenas incidiam sobre o montante e as finalidades dos emprstimos de curto prazo e sobre as finalidades e os encargos
vida til do respectivo investimento ou o perodo de recuperao dos encargos financeiros deles resultantes (artigo 10., n. 1 do Decreto-Lei n. 258/79). O mesmo diploma
consagrou igualmente a regra de que os emprstimos a longo prazo no poderiam, em
caso algum, ter um prazo superior a quinze anos (artigo 10., n. 2 do Decreto-Lei n.
258/79). Esta regra viria a ser revogada pelo artigo 34., n. 1 do Decreto-Lei n. 98/84
(segunda Lei das Finanas Locais) s voltando a ser introduzida com a quarta Lei das
Finanas Locais, que fixou em 20 anos o prazo mximo de vencimento dos emprstimos
de mdio e longo prazo. Este prazo, seria, no entanto, modificado pelo artigo 28. da Lei
n. 3-B/2000, de 4 de Abril, que aprovou o Oramento do Estado para 2000, e passou a
distinguir os emprstimos contratados para aquisio e construo de habitao a custos controlados destinada a arrendamento, com prazo mximo de 25 anos, dos demais
emprstimos, com prazo mximo de 20 anos.
15 Cf. Sousa Franco, Finanas do Sector Pblico. Introduo aos Subsectores Institucionais, cit., p. 546.
16 Continuam excludos da regra da limitao dos encargos os emprstimos para
aquisio, construo ou recuperao de imveis destinados habitao social e os
emprstimos contrados com o fim exclusivo de acorrer a despesas extraordinrias necessrias a reparao de prejuzos resultantes de calamidade pblica. Contudo, passaram a
estar excludos da regra da limitao dos encargos os emprstimos destinados amortizao de outros emprstimos durante o tempo necessrio para o efeito (artigo 24., n. 6
da Lei n. 42/98).
166
dos emprstimos a mdio e longo prazo, no existindo qualquer limite

quantitativo para o endividamento municipal delineado em funo da
respectiva capacidade/necessidade lquida de financiamento. Por outras
palavras, os limites quantitativos ao endividamento municipal estavam
concebidos em termos stocks para os emprstimos a curto prazo e em
termos de fluxos (juros e amortizaes) para os emprstimos a mdio e
longo prazo, independentemente, neste ltimo caso, da relao entre o
volume total da dvida de mdio e longo prazo e as receitas municipais.
Esta situao seria profundamente alterada a partir de 2002, com a
aprovao da Lei n. 16-A/2002, de 31 de Maio, que veio proibir a contraco pelos municpios e empresas municipais de quaisquer emprstimos que impliquem o aumento do seu endividamento lquido no decurso
do ano oramental, com excepo dos emprstimos destinados a programas de habitao social promovidos pelos municpios, construo e
reabilitao das infra-estruturas no mbito do EURO 2004 e ao financiamento de projectos com comparticipao de fundos comunitrio. A falta
de cumprimento daquela proibio permitia ao Governo determinar a
reduo, em proporo do incumprimento verificado, das transferncias
a efectuar, nos termos da Lei n. 42/98, de 6 de Agosto, aps audio do
respectivo municpio (artigo 7. da Lei n. 16-A/2002).
No entanto, o legislador no definiu o conceito de endividamento
lquido, nem os critrios que deveriam presidir sua determinao, o
que s viria a suceder com a Lei n. 32-B/2002, de 30 de Dezembro, que
aprovou o oramento do Estado para 2003.17
17 Nos termos do artigo 19., n. 5 da Lei n. 32-B/2002 o conceito de endividamento lquido o definido no sistema europeu de contas nacionais e regionais (SEC95).
Esta definio manteve-se ao longo das sucessivas leis oramentais e s foi densificada
no artigo 33., n. 5 da Lei do Oramento do Estado para 2006 (Lei n. 60-A/2005, de 30
de Dezembro) nos seguintes termos:
O montante de endividamento lquido, compatvel com o conceito de necessidade

de financiamento do Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais (SEC95), resulta da
diferena entre a soma dos passivos financeiros, qualquer que seja a sua forma, incluindo
nomeadamente os emprstimos contrados, os contratos de locao financeira e as dvidas a
fornecedores, e a soma dos activos financeiros, nomeadamente o saldo de caixa, os depsitos
em instituies financeiras e as aplicaes de tesouraria.
Esta definio, como veremos, seria retomada, com ligeiras alteraes, pelo artigo
36., n. 1 da quinta lei das finanas locais (Lei n. 2/2007, de 15 de Janeiro).
167
Artigos
Apesar da alterao Lei das Finanas Locais operada pela Lei da

Estabilidade Oramental,18 que lhe aditou um artigo 35.-A com objectivo de evitar que a Lei das Finanas Locais pudesse ser invocada para
pr em causa os princpios da estabilidade oramental, da solidariedade
recproca e da transparncia oramental,19 a questo do endividamento
dos municpios passou a ter um tratamento casustico, em funo do disposto no artigo 84. da Lei de Enquadramento Oramental (LEO),20 que
condiciona os limites especficos de endividamento anual da administrao central do Estado, das Regies Autnomas e das autarquias locais,
ao cumprimento das obrigaes de estabilidade oramental decorrentes
do Programa de Estabilidade e Crescimento.
Assim, a questo dos limites ao endividamento municipal de mdio
e longo prazo21 deixou de ser regulada na lei das finanas locais e passou a ser objecto de disciplina anual atravs das sucessivas leis do oramento, que passaram a incluir dois tipos de limites:
um limite especifico para o endividamento de mdio e longo
prazo de cada municpio, formulado em termos de fluxos (juros e
amortizaes);
um limite global do montante de endividamento lquido do conjunto dos municpios, formulado em termos de stocks por apelo
ao conceito de endividamento lquido definido no sistema europeu de contas nacionais e regionais (SEC95).
18 A denominada Lei da Estabilidade Oramental (Lei Orgnica n. 2/2002, de

28 de Agosto) traduziu-se numa alterao Lei de Enquadramento Oramental (Lei n.
91/2001, de 20 de Agosto).
19 O artigo 35.-A tinha a seguinte redaco:
Artigo 35.-A
Realizao do Programa de Estabilidade e Crescimento
A presente lei no exclui a aplicao das normas do novo ttulo V da Lei de Enquadramento Oramental, at plena realizao do Programa de Estabilidade e Crescimento.
20
Na redaco da Lei da Estabilidade Oramental (Lei Orgnica n. 2/2002, de 28

de Agosto).
21 S esta, j que o endividamento de curto prazo se manteve indexado s receitas
provenientes de transferncias oramentais.
168
O primeiro limite manteve a mesma formulao ao longo dos anos

at aprovao da quinta lei das finanas locais (Lei n. 2/2007, de 15
de Janeiro).
O segundo limite manteve-se at Lei do Oramento do Estado
para 2006 como um limite global ao montante endividamento lquido do
conjunto dos municpios, em contabilidade nacional, o qual no poderia
exceder o verificado no ano anterior. Esta soluo traduziu-se no congelamento da capacidade de endividamento do conjunto do subsector
a partir de 2002,22 embora se tenha procurado mitigar a situao atravs
de um sistema de rateio de acordo com o qual o montante global das
22 Estas proibies e limitaes funcionaram sempre com excepo dos emprstimos e amortizaes de emprstimos para construo e reabilitao de infra-estruturas
no mbito do EURO 2004, devendo, no entanto, ser utilizados, para esse efeito, prioritariamente, os recursos financeiros prprios (OE 2003); e com excepo do financiamento
de projectos com comparticipao de fundos comunitrios, sendo o acesso dos municpios a estes crditos autorizado por despacho conjunto dos Ministros das Finanas e das
Cidades, Ordenamento do Territrio e Ambiente, mediante parecer prvio da Associao
Nacional de Municpios Portugueses ou a solicitao desta (OE 2004). As condies de
acesso ao crdito para financiamento de projectos com comparticipao de fundos comunitrios seriam, posteriormente, detalhadas nos seguintes termos (OE 2005): o montante
mximo do crdito no podia exceder 75% do montante da contrapartida nacional necessria para a execuo dos projectos de infra-estruturas e equipamentos, integrados no
Quadro Comunitrio de Apoio 2000-2006 ou na iniciativa comunitria INTERREG III,
co-financiados pelo Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER) ou pelo
Fundo de Coeso; e os projectos a considerar seriam apenas os projectos homologados
entre Julho de 2004 e 31 de Dezembro de 2005 e referentes s seguintes tipologias:
i) Remodelao e construo de redes de saneamento bsico; ii) Infra-estruturas para
acolhimento industrial; iii) Modernizao/dinamizao de infra-estruturas de apoio ao
comrcio; v) Infra-estruturas de apoio ao turismo da natureza; v) Construo e remodelao de equipamento educativo; vi) Construo e requalificao de vias municipais; vii)
Intervenes integradas de reconverso urbana; viii) Construo e remodelao de equipamentos e infra-estruturas desportivas; ix) Construo e remodelao de equipamentos
culturais; x) Projectos para promoo da sociedade de informao e do conhecimento.
Um pouco estranhamente e ao arrepio das regras de acesso ao crdito de curto
prazo constantes da quarta Lei das Finanas Locais, a Lei n. 39-A/2005, de 29 de Julho
(alterao ao Oramento do Estado para 2005) veio permitir a contratao de emprstimos de curto prazo para o financiamento da participao pblica municipal em projectos
aprovados no mbito da iniciativa comunitria INTERREG III que, reunidas algumas
condies, poderia deixar de ser financiada atravs de emprstimos de mdio/longo
prazo. Desconhece-se em que medida esta possibilidade ter contribudo para agravar a
169
Artigos
amortizaes efectuadas pelos municpios no ano N-2 (corrigido at 30

de Junho pelos valores das amortizaes efectuadas no ano N-1) seria
rateado para efeitos de acesso a novos emprstimos, proporcionalmente
soma dos valores dos Fundos Geral Municipal, de Coeso Municipal e
de Base Municipal, entre os municpios que no estivessem abrangidos
pela proibio do endividamento a mdio e longo prazo.
A Lei do Oramento do Estado para 2006 (Lei n. 60-A/2005, de
30 de Dezembro), apesar de manter o limite ao montante global do endividamento lquido do conjunto dos municpios, apurado de acordo com
as normas do Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais (SEC
95) veio introduzir o conceito de limite ao endividamento lquido de
cada municpio, o qual no podia exceder no ano N, o existente no ano
N-1 acrescido do valor que coubesse ao municpio no procedimento de
rateio e diminudo do valor das amortizaes de emprstimos efectuadas
durante o ano N (artigo 33., n.s 5 e 6 da Lei n. 60-A/2005).
Este limite visava aplicar escala municipal a restrio oramental
imposta ao conjunto dos municpios, antecipando a soluo que viria a
constar da Lei do Oramento do Estado para 2007 (Lei n. 53-A/2006, e
29 de Dezembro) e da quinta lei das finanas locais, nos termos da qual o
endividamento municipal passa a estar indexado ao conjunto de receitas
mais significativo dos municpios (v. quadro 3).
Ou seja, com a entrada em vigor do oramento do Estado para 2007
e da quinta lei das finanas locais, o limite global ao montante endividamento lquido do conjunto dos municpios foi substitudo por um limite
ao montante de endividamento lquido de cada municpio, definido de
acordo com o conceito de necessidades lquidas de financiamento, em
contabilidade nacional, e calculado tendo por referncia um cabaz composto pelas principais receitas dos municpios.23
Neste sentido, o novo conceito de endividamento lquido municipal
introduzido no nosso direito financeiro local a partir de 2007, implica
que se proceda ao apuramento do stock lquido da dvida municipal
dvida de curto prazo do conjunto do subsector, embora seja notrio esse agravamento
face a 2004 (cf. supra quadro 2).
23 Cf. Marta Rebelo, O Conceito de endividamento lquido municipal compatvel
com o SEC 95: interpretao do art. 36., n. 1, da LFL, Direito Regional e Local, n. 1
(Jan.-Mar. 2008), pp. 38-40.
170
que h-de corresponder diferena entre um determinado conjunto de

activos e passivos financeiros e se verifique se aquele stock excede em
mais de 125% o conjunto das receitas composto por impostos municipais, participao do municpio nos impostos do Estado (FEF e participao varivel at 5% no IRS) derrama e participao do municpio
nos resultados das entidades do sector empresarial local relativos ao ano
anterior.
QUADRO 3
Limites ao endividamento municipal a partir de 2007
Limites ao
endividamento
municipal
(Lei do Oramento
do Estado para 2007
e quinta lei das
finanas locais)
Emprstimos
de mdio
e longo prazo
100% das receitas provenientes de

impostos municipais, da participao
do municpio nos impostos do Estado
(FEF, FSM (*) e 5% da colecta de IRS
(**)), da derrama e da participao nos
resultados das entidades do sector
empresarial local relativos
ao ano anterior.
Endividamento
lquido municipal
125% das receitas provenientes de

impostos municipais, da participao
do municpio nos impostos do Estado
(FEF, FSM (*) e 5% da colecta de
IRS), da derrama e da participao
nos resultados das entidades do sector
empresarial local relativos
ao ano anterior.
*(*) As receitas correspondentes ao FSM seriam eliminadas deste cabaz de receitas pela LFL 2007.
(**) Os 5% da colecta do IRS previstos no artigo 24., n. 2, alnea c) da Lei do Oramento do Estado
para 2007, foram convertidos pela LFL 2007 numa participao varivel at 5% no IRS (cfr.
artigos 19., n. 1, alnea c) e 20. da LFL 2007).
Caso tal suceda, no s o municpio fica obrigado a reduzir em cada

ano subsequente pelo menos 10% do montante que excede o seu limite
de endividamento lquido, at que aquele limite seja cumprido (artigo
37., n. 2 da LFL 2007 e artigo 33., n. 4 do OE 2007), como a violao
do limite de endividamento lquido previsto para cada municpio origina
uma reduo no mesmo montante das transferncias oramentais devi-
171
Artigos
das no ano subsequente pelo subsector Estado, o qual afecto ao Fundo

de Regularizao Municipal (artigo 5., n. 4 da LFL 2007 e artigo 33.,
n. 8 do OE 2007).
Alm disso, o limite especfico para o endividamento de mdio e
longo prazo de cada municpio deixou de ser formulado em termos de
fluxos (juros e amortizaes) para passar igualmente a ser formulado em
termos de stocks, estando indexado a 100% do mesmo cabaz de receitas
municipais (artigo 39., n. 2 da LFL 2007).24 Para este efeito, consideram-se os emprstimos obrigacionistas, mas tambm os emprstimos de
curto prazo e aberturas de crdito que no sejam amortizados at 31 de
Dezembro do ano em causa (artigo 39., n. 4 da LFL 2007).
Significa isto que um municpio cujo endividamento de mdio e
longo prazo corresponda a 100% daquele cabaz de receitas, ainda no
tem esgotada a sua capacidade de endividamento lquido, podendo distribuir os 25% remanescentes por emprstimos de curto prazo desde
que estes, em termos absolutos, no excedam 10% do mesmo cabaz de
receitas e sejam amortizados no ano em que so contrados25 contratos
de locao financeira e dvidas a fornecedores.
Por outras palavras, se o endividamento de curto prazo, as dvidas
a fornecedores e os contratos de locao financeira forem superiores a
24
Cf. Joo Carvalho e Ana Teixeira, O Recurso ao Crdito por parte das Autarquias Locais, cit., pp. 116-123. Manteve-se, no entanto um conjunto de excepes aos
limites de endividamento, quer nas leis do oramento do Estado para 2007 e para 2008,
quer na quinta lei das finanas locais, as quais no so totalmente coincidentes, uma vez
que no OE 2007 constituem excepes ao limite do endividamento lquido e ao limite de
endividamento de mdio e longo prazo (artigo 33., n.s 5, 6 e 7), ao passo que na LFL
2007 apenas esto concebidas como excepes ao endividamento de mdio e longo prazo
(artigo 39., n.s 5, 6 e 7 da LFL 2007) e no OE 2008 parece que a excepo at abrange
os limites de endividamento de curto prazo (artigo 27. do OE 2008).
Alm disso, a LFL 2007 exclui do limite do endividamento lquido e do limite
de endividamento de mdio e longo prazo os emprstimos e os encargos com emprstimos anteriormente contrados ao abrigo de disposies legais que os excepcionavam dos
limites de endividamento municipal; os emprstimos e os encargos com emprstimos a
contrair para a concluso dos programas especiais de realojamento (PER) cujos acordos
de adeso tenham sido celebrados at 1995; e as dvidas dos municpios s empresas concessionrias do servio de distribuio de energia elctrica em baixa tenso, consolidadas
at 31 de Dezembro de 1988 (cf. artigo 61., n. 2 da LFL 2007).
25 Artigo 39., n. 1 da LFL 2007.
172
25% das principais receitas municipais; e se o municpio no pretender

sujeitar-se ao quadro sancionatrio previsto para os casos em que seja
ultrapassada a respectiva capacidade de endividamento lquido, ver-se-
obrigado a reduzir o passivo de mdio e longo prazo ou, ento, a aumentar as suas receitas.
FIGURA 1
Limites de endividamento
Endividamento lquido (*)
125% das receitas provenientes de impostos municipais, da

participao do municpio nos impostos do Estado (FEF, FSM e
participao varivel no IRS), da derrama e da participao nos
resultados das entidades do sector empresarial local relativos
ao ano anterior.
Endividamento de mdio
e longo prazo

participao varivel no IRS) da derrama e da participao nos
ao ano anterior.
Endividamento
de curto prazo

ao ano anterior.
Contratos de locao
financeira e dvidas
a fornecedores

ao ano anterior (**)
*(*) O aumento das receitas alarga a capacidade de endividamento lquido.

(**) Limite varivel. A reduo do endividamento de mdio e longo prazo ou do endividamento de
curto prazo, permite o aumento do montante dos contratos de locao financeira ou da dvida
a fornecedores.
Por outro lado, pode dar-se o caso de um municpio exceder os respectivos limites de endividamento de mdio e longo prazo, sem com isso
exceder o limite de endividamento lquido: basta que no tenha outros
passivos de curto prazo, dvidas a fornecedores ou contratos de locao
financeira, podendo alargar o endividamento de mdio e longo prazo at
173
Artigos
125% daquele cabaz de receitas. Nesse caso, no excede o limite de endividamento lquido, mas ultrapassa o limite do endividamento de mdio e
longo prazo, ficando obrigado a reduzir, em cada ano subsequente, pelo
menos 10% do montante que excede o seu limite de emprstimos, at
que aquele limite seja cumprido (artigo 39., n. 3 da LFL 2007).26
Ou seja, ao fixar, simultaneamente, trs limites ao endividamento
municipal (endividamento lquido, endividamento de mdio e longo
prazo e endividamento de curto prazo) formulados por referncia ao
mesmo stock de receitas (v. figura 1), o legislador procurou condicionar a utilizao do endividamento a mdio e longo prazo, mas tambm
a utilizao do endividamento de curto prazo, limitando igualmente o
montante das dvidas a fornecedores e os contratos de locao financeira,
de tal forma que os municpios ficam sujeitos a uma espcie de escada
em matria de endividamento, cujo tecto consiste no limite de endividamento lquido municipal.
Dir-se-ia que a instituio de limites ao endividamento lquido
municipal visa sujeitar os municpios a uma espcie de garrote financeiro
procurando, por essa via, forar os rgos autrquicos a tomar medidas
de conteno oramental, dando-lhes, no entanto, capacidade de gesto
para compor as diversas parcelas do endividamento lquido, embora com
algumas condicionantes:
Em primeiro lugar, os municpios no podem deixar de regularizar dbitos a terceiros que ultrapassem, por credor ou fornecedor, em 31 de Dezembro do ano N, um tero do montante global
dos crditos de idntica natureza e que exista h mais de seis
meses. Nesses casos, a cmara municipal est obrigada a apresentar assembleia municipal, juntamente com as contas anuais,
uma informao fundamentada e um plano de resoluo do referido crdito, no perodo de um ano, o qual no pode, em qualquer caso, ultrapassar o final do mandato dos rgos autrquicos
(artigo 38., n. 9 da LFL 2007);
26
curioso verificar que idntica obrigao no foi prevista para os emprstimos a

curto prazo e abertura de crdito, embora a ultrapassagem dos limites de endividamento
seja, em qualquer caso, facto constitutivo de responsabilidade financeira sancionatria
(artigo 65., n. 1, alnea f), 2. parte) da LOPTC).
174
Em segundo lugar, proibida a celebrao de contratos com entidades financeiras com a finalidade de consolidar a dvida a fornecedores ou outra dvida de curto prazo (artigo 38., n. 12 da LFL
2007), a no ser no mbito de um contrato de emprstimo para
saneamento financeiro (artigo 40., n. 1 da LFL 2007);
Em terceiro lugar, proibida a cedncia de crditos no vencidos
(factoring) como forma de antecipao de receitas (artigo 38., n.
12 da LFL 2007).
Neste sentido, pode dizer-se se que a instituio de limites ao endividamento lquido municipal, complementada com algumas exigncias
quanto composio dos passivos, funciona como uma espcie de elemento preventivo ou dissuasor de situaes de desequilbrio financeiro
municipal.
Assim se v que fundamental no confundir a problemtica do
endividamento municipal e dos respectivos limites qualitativos e quantitativos (e respectivas excepes), bem como o seu quadro sancionatrio
prprio,27 com a problemtica do desequilbrio financeiro municipal, que
supe e exige uma anlise integrada da situao financeira do municpio.
No quer dizer que a ultrapassagem dos limites de endividamento
no possa consubstanciar uma situao de desequilbrio financeiro. Mas,
para se chegar a essa concluso, importar fazer uma avaliao da situao financeira do municpio no seu conjunto, tendo em conta, nomeadamente, as causas dessa situao (que podem ter natureza circunstancial
por exemplo, devido incapacidade de cobrar toda a receita liquidada e,
consequentemente, de amortizar parte dos passivos financeiros) e a capacidade de, por exemplo, no ano seguinte, o municpio voltar a cumprir os
limites de endividamento, quer por conseguir cobrar receitas liquidadas
27 Referimo-nos obrigao de reduzir, em cada ano subsequente, pelo menos 10%
do montante que excede o limite financeiro violado, seja ele o limite ao endividamento
de mdio e longo prazo, seja ele o limite ao endividamento lquido, at que aquele limite
seja cumprido (artigos 37., n. 2 e 39., n. 3 da LFL 2007 e artigo 33., n. 4 do OE 2007)
e reduo das transferncias oramentais devidas no ano subsequente pelo subsector
Estado no caso de violao do limite ao endividamento lquido (artigo 5., n. 4 da LFL
2007 e artigo 33., n. 8 do OE 2007). violao do limite ao endividamento de mdio
e longo prazo no foi associada pela LFL 2007 qualquer sano no plano da reduo das
transferncias oramentais.
175
Artigos
no ano anterior, quer por apresentar um oramento de despesas mais realista ou melhor indexado receita cobrada.
que, como vimos, na maior parte dos casos, as situaes de desequilbrio financeiro municipal encontram as suas causas em problemas
de previso e execuo oramental, os quais no traduzem, necessariamente um problema de solvncia (com natureza estrutural) mas antes
problemas de liquidez (com natureza conjuntural) ou meros desequilbrios de caixa.
Significa isto que cada caso exige uma apreciao prpria e autnoma, de modo a poder avaliar o grau ou o tipo de desequilbrio financeiro registado, as suas causas e a forma como pode ser ultrapassado.
3. Do saneamento ao reequilbrio financeiro

A primeira lei das finanas locais (LFL 79) reconduzia toda a problemtica do desequilbrio financeiro municipal figura do saneamento
financeiro ao admitir a possibilidade de contraco de emprstimos a
mdio e longo prazo para proceder ao saneamento financeiro dos municpios (artigo 15., n. 2, in fine). Esta matria foi regulamentada pelo
Decreto-Lei n. 258/79, de 28 de Julho, que limitou esses emprstimos
aos casos de grave desequilbrio das finanas municipais, tendo em vista
o restabelecimento do respectivo equilbrio num prazo razovel. Eram
considerados casos de grave desequilbrio das finanas municipais, a
ttulo meramente exemplificativo, os casos de insuficincia das cobranas de receitas previstas para fazer face a compromissos assumidos; de
necessidade de dilatar o prazo de emprstimos cujo vencimento se aproxime em altura de falta de recursos; e de convenincia de substituio
de emprstimos por outros em condies menos onerosas (cfr. artigo
4., n. 1 do Decreto-Lei n. 258/79).
Este elenco de situaes aponta, sobretudo, para a resoluo de problemas de liquidez, insusceptveis de resoluo atravs de emprstimos
de curto prazo, os quais no podiam ser usados para financiar despesas
correntes (artigo 15., n. 3 da LFL 79). Alm disso, a referncia necessidade de dilatar o prazo de emprstimos cujo vencimento se aproxime
em altura de falta de recursos e convenincia de substituio de emprstimos por outros em condies menos onerosas, indicia a utilizao do
176
saneamento financeiro como instrumento de consolidao de passivos.

A ideia de que o saneamento financeiro se situa num patamar em que se
visa obter o equilbrio das finanas municipais ressalta claramente do
prembulo do Decreto-Lei n. 258/79, de 28 de Julho, e do facto de se
limitar o prazo de vencimento dos emprstimos para saneamento financeiro a um mximo de 8 anos, admitindo-se um perodo de diferimento
mximo de dois anos, durante o qual apenas haver lugar ao pagamento
de juros (cfr. artigo 10., n. 3 do Decreto-Lei n. 258/79).
A segunda lei das finanas locais (LFL 84), aprovada numa altura
em que j se manifestavam alguns sinais de crise das finanas locais
devido ao acrscimo das despesas com investimentos locais e significativa reduo das receitas fiscais dos municpios ocorrida depois do 25
de Abril de 1974, que se acentuou com a entrada em vigor da primeira lei
das finanas locais e no foi compensada pelo aumento das transferncias
do Estado28 veio introduzir a possibilidade de celebrao de contratos
de reequilbrio financeiro entre os municpios e as instituies pblicas
de crdito, quando ocorram situaes de ruptura financeira (cfr. prembulo do Decreto-Lei n. 98/84). Contudo, no definiu em que consistiam
essas situaes de ruptura financeira, o que s viria a suceder com o
Decreto-Lei n. 322/85, de 6 de Agosto, que, ao regulamentar a forma de
celebrao de contratos de reequilbrio financeiro entre os municpios e
as instituies pblicas de crdito, caracterizou nos seguintes termos as
situaes de desequilbrio financeiro estrutural ou de ruptura financeira
que davam acesso celebrao de contratos de reequilbrio financeiro:
Esgotamento da capacidade de endividamento do municpio;
Incumprimento atempado das obrigaes assumidas para com
terceiros, em virtude da insuficincia de recursos financeiros,
depois de esgotada a utilizao de todos os instrumentos legais
possveis (artigo 2. do Decreto-Lei n. 322/85).
28
Cf. Vasco Valdez Matias, Sistemas Fiscais das Autarquias, Rei dos Livros, 1987,
pp. 13-24 e Manuel Porto, A Reforma Fiscal Portuguesa e a Tributao Local, separata
do nmero especial do BFDUC Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Eduardo
Correia, 1984, pp. 5-13.
177
Artigos
Esta caracterizao, alm de ser meramente exemplificativa, parece

fazer depender o acesso s linhas de crdito para reequilbrio financeiro29
do esgotamento da capacidade de endividamento do municpio, o que
supe a impossibilidade de recorrer aos emprstimos para saneamento
financeiro, por terem sido atingidos os limites fixados por lei para os
encargos anuais com amortizaes e juros dos emprstimos a mdio e
longo prazo (artigo 10., n. 5 da LFL 84).
Neste sentido, os emprstimos para reequilbrio financeiro surgem
como uma espcie de ultima ratio ou como derradeiro instrumento para
assegurar o equilbrio das finanas municipais, o que se torna particularmente evidente quando confrontados com os emprstimos para saneamento financeiro, onde, como se viu, o que est em causa , fundamentalmente, a resoluo de problemas de liquidez e de consolidao de
passivos. Por isso, bem se compreende que os contratos de reequilbrio
financeiro s pudessem ser celebrados aps os Ministrios da Administrao Interna e das Finanas e do Plano reconhecerem a impossibilidade
de o municpio promover autonomamente o seu equilbrio financeiro
(artigo 13., n. 2 da LFL 84).
Com efeito, enquanto os emprstimos para saneamento financeiro
operam no quadro da autarquia, uma vez que o estudo fundamentado
sobre a situao financeira da autarquia e o plano de saneamento financeiro para o perodo a que respeita o emprstimo so aprovados pela
assembleia municipal (artigos 4., n. 2 e 6. do Decreto-Lei n. 258/79),
os emprstimos para reequilbrio financeiro, porque partem de uma situao de esgotamento da capacidade de endividamento do municpio e de
todos os outros instrumentos legais possveis (incluindo o saneamento
financeiro), exigem a elaborao de um plano de reequilbrio financeiro
que defina as medidas especficas necessrias para atingir uma situao
financeira equilibrada, nomeadamente no que respeita libertao de
fundos e conteno de despesas, o montante do emprstimo a contrair e o prazo previsto para o pagamento dos juros e das respectivas
amortizaes (artigo 3., n. 1 do Decreto-Lei n. 322/85), o qual carece
de aprovao tutelar.
29 Cf. Decreto-Lei n. 212/87, de 28 de Maio, que cria uma linha de crdito at ao
montante de 12 milhes de contos para saneamento dos municpios que recorram aos
contratos de reequilbrio financeiro.
178
Efectivamente, os planos anuais e plurianuais de actividades a realizar num perodo de 5 anos, bem como os respectivos oramentos, contendo as medidas a que se refere o artigo 4., n. 1 do Decreto-Lei n.
322/85,30 juntamente com as actas relativas sua aprovao em assembleia municipal e em que foi reconhecida e declarada a situao de desequilbrio estrutural ou de ruptura financeira do municpio, so objecto de
apresentao aos Ministros da Administrao Interna e das Finanas para
efeitos de aprovao do plano de reequilbrio financeiro (artigos 5. e 6.
do Decreto-Lei n. 322/85).
Uma vez aprovado por despacho conjunto Ministros da Administrao Interna e das Finanas, o plano de reequilbrio financeiro permite ao
municpio celebrar com uma instituio pblica de crdito um contrato
de reequilbrio financeiro, o qual dever conter objectivos quantificados;
prazos de recuperao da situao financeira do municpio; instrumentos
adequados, designadamente os de carcter financeiro, em particular as
condies de concesso de emprstimos; compromissos que ambas as
partes assumem no sentido da realizao dos objectivos programados; e
garantias de cumprimento dos clusulas contratuais (cfr. artigos 7. e 8.
O despacho conjunto que autoriza a celebrao do contrato de reequilbrio financeiro permite ao municpio requerer, com o acordo de
todas as partes, ao juiz do tribunal competente a suspenso da instncia
nos autos de execuo pendente data da celebrao do contrato de reequilbrio financeiro (artigo 9. do Decreto-Lei n. 322/85).
Finalmente, sob pena de resciso unilateral do contrato de reequilbrio financeiro, os municpios ficam obrigados a cumprir o plano de reequilbrio financeiro, bem como os requisitos estabelecidos nas condies
30
Essas medidas incluem o lanamento de derramas; a fixao de taxas e tarifas, actualizadas anualmente em funo da inflao verificada nos ltimos 12 meses;
evoluo das despesas com o pessoal, correspondente apenas ao aumento das respectivas remuneraes, salvo quando a alterao do nmero de efectivos for devidamente
fundamentada para o exerccio de novas competncias, nos termos do Decreto-Lei n.
77/84, de 8 de Maro; evoluo das despesas correntes em termos que no ultrapasse a
taxa global de crescimento fixada pelo Oramento do Estado para as rubricas da mesma
natureza; fixao das despesas de investimento cujo financiamento deve ser limitado ao
valor global da receita corrente acrescido da componente capital do Fundo de Equilbrio
Financeiro, deduzido das despesas obrigatrias.
179
Artigos
de acesso; a actualizar, anualmente, os planos plurianuais de actividade,

bem como os oramentos respectivos; e a no contrair emprstimos nem
assumir encargos que no estejam previstos no plano de reequilbrio
financeiro (artigos 12., n. 1 e 13. do Decreto-Lei n. 322/85).
Confrontando o quadro de exigncias constante do Decreto-Lei
n. 322/85 em matria de reequilbrio financeiro, com o quadro de exigncias constante do Decreto-Lei n. 258/79, em matria de saneamento
financeiro, afigura-se evidente que, alm dos diferentes pressupostos que
subjazem aos dois conjuntos de medidas de reequilbrio financeiro municipal, avulta, sobretudo, o facto de o saneamento financeiro se configurar
como uma operao intra-municipal, que dispensa a interveno tutelar
do Governo, ao passo que o reequilbrio financeiro, depende, no s, de
despacho conjunto dos Ministros da Administrao Interna e das Finanas, como obriga o municpio a apresentar aos Ministros da Administrao Interna e das Finanas um relatrio semestral sobre o cumprimento
do contrato de reequilbrio financeiro, permitindo ainda ao Ministro da
Administrao Interna, em caso de resciso do contrato, a reteno na
fonte dos montantes necessrios satisfao dos encargos financeiros
com juros e amortizaes, e transferi-los para a instituio de crdito
credora (cfr. artigo 13., n. 4 da LFL 84 e artigos 12., n. 2, alnea b) e
14. do Decreto-Lei n. 322/85).
Este modelo dualista de equilbrio das finanas municipais foi
mantido pela terceira leis das finanas locais (LFL 87), que manteve
igualmente em vigor os dois diplomas que regulamentaram a primeira
e a segunda lei das finanas locais em matria de endividamento e de
emprstimos para saneamento e reequilbrio financeiro, na parte em que
no entrassem em contradio com a nova legislao (cfr. artigo 29., n.
2 da LFL 87).31
A mesma soluo foi seguida pela quarta lei das finanas locais
(LFL 98) que manteve em vigor os diplomas legais publicados em
execuo de anteriores leis das finanas locais, salvo quando fossem
incompatveis com a nova legislao (artigo 36., n. 2 da LFL 98). Essa
31
Apenas se regista contradio face LFL 84 na parte em que a LFL 87 permite

a celebrao de contratos de reequilbrio financeiro com quaisquer instituies autorizadas por lei a conceder crdito, ao passo que a LFL 84 apenas permitia a celebrao
desses contratos com instituies pblicas de crdito.
180
incompatibilidade era patente, desde logo, quando aos emprstimos para

saneamento financeiro, na medida em que o Decreto-Lei n. 258/79 limitava a sua durao a 8 anos, com deferimento de 2 anos, ao passo que a
LFL 98 veio permitir que esses emprstimos pudessem ter um prazo de
amortizao at 12 anos e um perodo mximo de diferimento de 3 anos
(artigo 25., n. 3 da LFL 98). Alm disso, a LFL 98 veio tornar claro que
os emprstimos para saneamento financeiro no permitiam ao municpio
ultrapassar os limites ao endividamento de mdio e longo prazo, pelo
que, sendo emprstimos cuja finalidade era a consolidao de passivos
financeiros ou outros, designadamente nos casos de desequilbrio financeiro, deviam conter-se dentro dos limites de endividamento municipal
(artigo 25., n.s 1 e 2 da LFL 98).
J no caso dos emprstimos para reequilbrio financeiro o esgotamento da capacidade de endividamento constitui um dos pressupostos da
sua celebrao em linha, de resto, com o disposto no Decreto-Lei n.
322/85 mas passou a ficar claro que os mesmos no poderiam ter um
prazo superior a 20 anos, incluindo um perodo de diferimento mximo
de 5 anos (artigo 26., ns 1 e 2 da LFL 98). Alm disso, foi igualmente
previsto que o acesso a emprstimos para reequilbrio financeiro independente da existncia de linhas de crdito com taxas de juro bonificado,
criadas para o efeito, tendo a LFL 98 revogado tacitamente o artigo 10.
do Decreto-Lei n. 322/85.
4. A problemtica do saneamento e do reequilbrio financeiro municipal na LFL 2007

A quinta lei das finanas locais (LFL 2007) apesar de declarar que se
mantm em vigor, at respectiva alterao, os diplomas legais vigentes publicados em execuo de anteriores leis das finanas locais, na
parte no contrariada pela presente lei (artigo 64., n. 2 da LFL 2007)
no contm nenhuma norma habilitante que permita ao Governo, com
base na lei das finanas locais, regulamentar o acesso ao crdito pelos
municpios e pelas freguesias.
Com efeito, confrontando a LFL 2007 com as anteriores, verifica-se
que nas anteriores leis das finanas locais a matria do recurso ao crdito
foi sempre remetida para diploma regulamentar (cfr. artigo 15., n. 6 da
181
Artigos
LFL 79; artigos 10., n. 10 e 13., n. 5 da LFL 84; artigos 15., n. 12 e

16., n. 2 da LFL 87 e artigo 28. da LFL 98); o que contrasta com a situao actual, sobretudo quando o Governo, invocando a sua competncia
legislativa em matrias no reservadas Assembleia da Repblica, veio
aprovar um diploma que densifica as regras referentes aos regimes de
saneamento e de reequilbrio financeiro municipal, bem como do Fundo
de Regularizao Municipal, previstos na Lei das Finanas Locais o
Decreto-Lei n. 38/2008, de 7 de Maro.
Sendo embora certo que o artigo 42. da LFL 2007 remete para
diploma prprio o rateio das verbas provenientes da reduo das
transferncias dos municpios que violem o respectivo limite de endividamento lquido, tal no significa que o Governo possa, por exemplo, determinar por decreto-lei a sua devoluo ao municpio se este, no
prazo de trs anos sobre o facto gerador da reteno, eliminar o excesso
de endividamento lquido (artigo 19., n. 1 do Decreto-Lei n. 38/2008).
No se discute, bem entendido, a bondade da soluo: agora, no se pode
dizer que a devoluo das retenes corresponda ideia de rateio a que
se refere o artigo 42. da LFL 2007, ideia essa que, de resto, surge bem
concretizada no artigo 19., n. 3 do Decreto-Lei n. 38/2008. que,
estando em causa uma matria reservada competncia legislativa da
Assembleia da Repblica (artigo 165., n. 1, alnea q) da Constituio)
e mesmo que se aceite alguma competncia legislativa complementar
do Governo, nomeadamente em matrias j abrangidas por diplomas
regulamentares,32 existem limites em matria de densificao da Lei das
Finanas Locais por acto legislativo do Governo, limites esses que se
tornam evidentes sempre que as solues vertidas no diploma governamental se mostrem inovadoras ou contrrias Lei das Finanas Locais.
Anote-se que esta questo tem a mesma relevncia caso se considere
que o Decreto-Lei n. 38/2008, apesar de formalmente emitido ao abrigo
da competncia legislativa do Governo em matrias no reservadas ao
Parlamento, tem a natureza jurdica de um regulamento administrativo,
editado ao abrigo do artigo 199., alnea c), da Constituio, pois tambm nesse caso no permitido ao Governo consagrar solues que se
afastem daquelas que foram consagradas pela Assembleia da Repblica
32 Cf. Jorge Miranda e Rui Medeiros, Constituio Portuguesa Anotada, Tomo II,
Coimbra Editora, 2006, p. 693.
182
na Lei das Finanas Locais, uma vez que se trata de matria reservada
pela Constituio competncia legislativa parlamentar e a competncia
regulamentar uma competncia vinculada ao respeito pelas solues
consagradas pelo legislador (artigo 112., n. 7 da Constituio). Acresce
que a Lei das Finanas Locais no tem a natureza de uma lei de bases
ou de princpios, pelo que o Decreto-Lei n. 38/2008 nunca poderia ter
sido aprovado ao abrigo do disposto no artigo 198., n. 1, alnea c), da
Constituio.
Estas consideraes permitem situar a problemtica do saneamento
e do reequilbrio financeiro municipal no quadro da quinta lei das finanas locais que, sendo profundamente inovadora, dificilmente se poderia
conciliar com diplomas regulamentares editados no mbito da primeira e
da segunda lei das finanas locais.33
Realmente, uma das primeiras inovaes que resultam da LFL
2007 consiste na obrigatoriedade de promoo do saneamento financeiro municipal sempre que os municpios se encontrem em situao
de desequilbrio financeiro conjuntural (artigo 40., n. 1 da LFL 2007).
O legislador no definiu desequilbrio financeiro conjuntural nem to
pouco identificou os seus elementos caracterizadores, deixando essa
tarefa aos rgos autrquicos no mbito do estudo fundamentado sobre
a situao financeira da autarquia a que se refere o n. 2 do artigo 40. da
LFL 2007. Com efeito, ao estipular que os municpios que se encontrem
em situao de desequilbrio financeiro conjuntural devem contrair
emprstimos para saneamento financeiro e que os pedidos de emprstimos para saneamento financeiro dos municpios so instrudos com um
estudo fundamentado sobre a situao financeira da autarquia e um plano
de saneamento financeiro para o perodo a que respeita o emprstimo
(artigo 40., n.s 1 e 2 da LFL 2007), o legislador atribuiu ao municpio
a possibilidade de proceder auto-avaliao da sua situao financeira,
sem pr-determinar a qualificao do desequilbrio financeiro municipal.
33 Referimo-nos, naturalmente, ao Decreto-Lei n. 258/79 e ao Decreto-Lei n.
322/85. Por isso, de estranhar que o Decreto-Lei n. 38/2008, embora revogue expressamente o Decreto-Lei n. 322/85 (artigo 23. do Decreto-Lei n. 38/2008), nada diga
em relao ao Decreto-Lei n. 258/79 que, por fora do artigo 64., n. 2 da LFL 2007,
manter-se- em vigor, na parte em que as suas disposies no se possam considerar
contrrias LFL 2007 ou contrrias ao Decreto-Lei n. 38/2008.
183
Artigos
Essa capacidade de auto-avaliao est igualmente presente nas

situaes mais graves de desequilbrio financeiro estrutural, as quais
pressupem igualmente uma proposta da cmara assembleia municipal
(cfr. artigos 40., n. 3 e 41., n. 2 da LFL 2007), embora o desequilbrio
financeiro estrutural possa ser declarado, supletivamente, por despacho
conjunto do Ministro das Finanas e do ministro que tutela as autarquias
locais, aps comunicao da Direco-Geral das Autarquias Locais,
sempre que se verifique uma das seguintes situaes:
Existncia de dvidas a fornecedores de montante superior a 50%
das receitas totais do ano anterior;
Incumprimento, nos ltimos trs meses, de dvidas provenientes
de contribuies e quotizaes para a segurana social e para a
ADSE, de crditos laborais e de rendas de qualquer tipo de locao, sem que as disponibilidades sejam suficientes para a satisfao dessas dvidas no prazo de dois meses.
A obrigatoriedade de promoo do saneamento financeiro municipal e a interveno supletiva do Governo nos casos de desequilbrio
financeiro estrutural correspondem, pois, a um primeiro conjunto de inovaes face ao direito anterior nesta matria, uma vez que a LFL 98 na
linha das anteriores deixava ao critrio de cada municpio a iniciativa de
lanar mo dos emprstimos para saneamento ou reequilbrio financeiro.
Assistiu-se, por isso, no quadro da LFL 2007, a uma relativa compresso
da autonomia municipal nesta matria, muito embora se tenha preservado uma margem de auto-avaliao que assegura a compatibilidade das
solues consagradas com a garantia constitucional da autonomia local.
No caso especfico do reequilbrio financeiro e embora se permita,
subsidiariamente, ao Ministro das Finanas e ao ministro que tutela as
autarquias locais, a declarao da situao de desequilbrio financeiro
estrutural ou de ruptura financeira, substituindo-se o Governo, nessa
medida, aos rgos autrquicos (cfr. artigo 41., n.s 2 e 3 da LFL 2007),
sempre competncia do municpio a elaborao do plano de reequilbrio financeiro, no qual ho-de constar as medidas especficas necessrias para atingir uma situao financeira equilibrada, nomeadamente
no que respeita libertao de fundos e conteno de despesas; as
medidas de recuperao da situao financeira e de sustentabilidade do
endividamento municipal durante o perodo de vigncia do contrato de
184
reequilbrio financeiro; os objectivos a atingir no perodo de reequilbrio

financeiro e o seu impacte anual no primeiro quadrinio (artigo 41., n.
4 da LFL 2007).
Verifica-se, deste modo, que as solues encontradas pelo legislador em matria de saneamento e reequilbrio financeiro procuraram conciliar um maior grau de injuntividade do regime com a preservao da
componente institucional da autonomia local, enquanto poder de gesto
municipal.34
Recorde-se, a este propsito, que na maior parte dos casos, as situaes de desequilbrio financeiro municipal encontram as suas causas em
problemas de previso e execuo oramental, o que explica que caiba
ao municpio como de resto j sucedia no direito anterior (cfr. artigo
4., n. 2 do Decreto-Lei n. 258/79) alguma margem de apreciao de
modo a poder avaliar o grau ou o tipo de desequilbrio financeiro registado, as suas causas e a forma como pode ser ultrapassado.
Tratando-se de um desequilbrio que pode ser resolvido atravs da
reprogramao da dvida e da consolidao de passivos financeiros, sem
aumento do respectivo endividamento, haver lugar ao saneamento financeiro. Estando em causa uma operao que aumente o endividamento
lquido do municpio, ento, nesse caso, no restar outra alternativa ao
municpio seno a de enveredar pelo reequilbrio financeiro, havendo a
possibilidade de verificados certos pressupostos interveno supletiva do Governo na declarao da situao de desequilbrio financeiro
estrutural (v. quadro 4).
Um segundo grupo de inovaes emergentes da LFL 2007 situa-se ao nvel do cumprimento e garantias de cumprimento dos planos de
saneamento e de reequilbrio financeiro.
No caso dos emprstimos para saneamento financeiro, foram introduzidas diversas vinculaes ao plano de saneamento financeiro que no
resultavam do direito anterior e que consistem, fundamentalmente, na
obrigatoriedade de a Cmara Municipal cumprir o plano de saneamento
financeiro; no celebrar novos emprstimos de saneamento financeiro;
elaborar relatrios semestrais sobre a execuo do plano de saneamento
34 Cf. a este propsito o importante artigo de Vital Moreira, Emprstimos municipais, autonomia local e tutela governamental, in Direito Regional e Local, n. 3 (Jul.-Set.
2008), pp. 25-44.
185
Artigos
financeiro e remet-los, para apreciao, Assembleia Municipal (artigo

40., n. 4 da LFL 2007).
Em caso de incumprimento do plano de saneamento financeiro,
o mesmo comunicado, pela assembleia municipal, ao Ministro das
Finanas e ao ministro que tutela as autarquias locais e, at correco das causas que lhe deram origem, determina a impossibilidade de
contraco de novos emprstimos durante um perodo de cinco anos e a
impossibilidade de acesso cooperao tcnica e financeira com a administrao central (artigo 40., n. 5 da LFL 2007).
Por outro lado, durante todo o perodo de vigncia do contrato de
emprstimo para saneamento financeiro, a apresentao anual de contas
assembleia municipal inclui, em anexo ao balano, a demonstrao do
cumprimento do plano de saneamento financeiro (artigo 40., n. 7 da
LFL 2007).
No caso dos contratos de reequilbrio financeiro municipal, por
estar em causa uma situao que envolve a ultrapassagem dos limites de
endividamento lquido do municpio, afectando o equilbrio do conjunto
do SPA e, por conseguinte, pondo em causa os princpios da estabilidade oramental e da solidariedade recproca entre nveis de administrao (artigo da LEO 81., ns 1, 2 e 3 e artigo 4., n. 4 da LFL 2007),
o acompanhamento da execuo do plano de reequilbrio financeiro
cabe ao ministro que tutela as autarquias locais, devendo os municpios
comunicar-lhe previamente a contratao de pessoal, a aquisio de bens
e servios ou a adjudicao de empreitadas de valor superior ao legalmente exigido para realizao de concurso pblico (artigo 41., n. 7, da
LFL 2007). O incumprimento dessa obrigao de comunicao prvia,
bem como os desvios em relao aos objectivos definidos no plano de
reequilbrio financeiro, determina a reteno de 20% do duodcimo das
transferncias do FEF at regularizao da situao (artigo 41., n. 8,
da LFL 2007).35
35 Pode estranhar-se o maior detalhe com que o legislador regulou a matria cumprimento e garantias de cumprimento dos planos de saneamento financeiro face aos planos de reequilbrio financeiro, mas, a nosso ver, a explicao encontra-se no facto de o
Decreto-Lei 322/85 definir pormenorizadamente essa matria, ao passo que o DecretoLei n. 258/79 era completamente omisso a esse propsito. Trata-se, em todo o caso, de
matria que foi retomada e disciplinada no Decreto-Lei n. 38/2008.
186
QUADRO 4
Saneamento e reequilbrio financeiro

Tipo de
emprstimo
Pressupostos/finalidades
Desequilbrio financeiro
conjuntural
Saneamento
financeiro
Reprogramao de dvida e
consolidao de passivos
No agravamento do
endividamento lquido municipal
Interveno do Governo
Comunicao ao Ministro das
Finanas e ao ministro que tutela
as autarquias locais em caso
de incumprimento do plano de
saneamento financeiro
Desequilbrio financeiro estrutural Possibilidade de declarao, a ttulo

supletivo, da situao de desequilbrio
ou ruptura financeira
financeiro estrutural
Recuperao da situao
equilbrio financeiro e
de sustentabilidade do
endividamento municipal
Possibilidade de agravamento do
endividamento lquido municipal
Reequilbrio
financeiro
Aprovao do plano de reequilbrio

financeiro
Acompanhamento trimestral da
execuo do plano de reequilbrio
financeiro
Comunicao prvia pelos municpios
ao ministro que tutela as autarquias
locais, da contratao de pessoal, da
aquisio de bens e servios ou da
adjudicao de empreitadas de valor
superior ao legalmente exigido para
realizao de concurso pblico
Reteno de 20% do duodcimo das
transferncias do FEF em caso de
incumprimento
A terceira inovao constante da LFL 2007 em matria de saneamento e reequilbrio financeiro municipal consistiu na criao de um
Fundo de Regularizao Municipal (FRM) com o objectivo de fazer
face a situaes de desequilbrio financeiro estrutural ou de ruptura
financeira dos municpios. Este fundo alimentado pelos montantes
das transferncias oramentais deduzidas dos municpios em situao
de excesso de endividamento lquido, os quais seriam rateados nos termos a definir por diploma prprio (artigo 42. da LFL 2007).
187
Artigos
No obstante e apesar de todas estas inovaes, a quinta lei das

finanas locais manteve o modelo dualista de reequilbrio financeiro dos
municpios emergente da primeira e da segunda lei das finanas locais
em termos que, no essencial, continuam a reflectir a ideia de que o saneamento financeiro corresponde a uma operao de converso de passivos
de curto prazo em passivos de mdio e longo prazo que ocorre dentro
dos limites da capacidade de endividamento do municpio; ao passo que
o reequilbrio financeiro pressupe o esgotamento dessa capacidade de
endividamento e o no cumprimento atempado de obrigaes perante
terceiros em virtude da insuficincia de recursos financeiros: no primeiro
caso sobrelevam problemas de liquidez que podem ser resolvidos no
mbito da prpria autarquia, no segundo est em causa a solvabilidade
do municpio, que exige interveno tutelar.
Contudo esse modelo dualista foi, de algum modo, posto em causa
pelo Decreto-Lei n. 38/2008 que, a pretexto da densificao da Lei das
Finanas Locais, consagrou diversas solues que, a nosso ver, esto com
ela em aberta contradio, o que torna vrias normas daquele diploma
organicamente inconstitucionais (por invaso da reserva de competncia
legislativa do Parlamento) ou ilegais (por violao da Lei das Finanas
Locais).
5. Saneamento ou reequilbrio financeiro municipal

Observe-se, desde logo, que o artigo 40., n. 1 da LFL 2007 e o
artigo 3., n. 1 do Decreto-Lei n. 38/2008 situam os emprstimos para
saneamento financeiro, no plano da reprogramao da dvida e da
consolidao de passivos financeiros, desde que o resultado da operao no aumente o endividamento lquido dos municpios. Alis,
ambas as disposies determinam igualmente que os municpios que
se encontrem em situao de desequilbrio financeiro conjuntural devem
contrair emprstimos para saneamento financeiro. A expresso devem
contrair emprstimos para saneamento financeiro tem a sua razo de
ser no facto de a reprogramao da dvida e a consolidao de passivos financeiros se perspectivar, normalmente, como uma medida de boa
gesto, na medida em que permite converter passivos de curto prazo que
oneram excessivamente as finanas municipais em passivos de mdio e
188
longo prazo que permitem ajustar a gesto das finanas municipais a um

quadro mais rigoroso de previso e execuo oramental.36
Ora, se assim , no se compreende que o legislador tenha erigido
em fundamento da necessidade de recurso a emprstimo para saneamento financeiro a ultrapassagem do limite de endividamento lquido
previsto no n. 1 do artigo 37. da LFL (artigo 3., n. 4, alnea a) do
Decreto-Lei n. 38/2008).
De facto, se o artigo 40., n. 1 da LFL 2007 e o prprio artigo 3.,
n. 1 do Decreto-Lei n. 38/2008 s permitem a realizao de emprstimos para saneamento financeiro quando o resultado da operao no
aumente o endividamento lquido dos municpios, no se v que a
ultrapassagem do limite de endividamento lquido possa ser considerada fundamento da necessidade de recurso a emprstimo para saneamento financeiro.
Esta soluo , a nosso ver, tanto mais incompreensvel quanto o
n. 3 do artigo 3. do Decreto-Lei n. 38/2008 estabelece que o limite
previsto no n. 1 do artigo 37. da LFL (limite do endividamento lquido
municipal) no prejudica a contraco de emprstimos para saneamento
financeiro, o que est em total contradio com o n. 1 do mesmo artigo
3. e com o artigo 40., n. 1 da LFL 2007.
Por outro lado, no artigo 8., n. 1, alnea a) do Decreto-Lei n.
38/2008 prev-se que uma das situaes que pode levar declarao de
desequilbrio financeiro estrutural ou de ruptura financeira a ultrapassagem do limite de endividamento a mdio e longo prazo. Ora, tal faria
mais sentido como pressuposto da necessidade de recurso a emprstimos
para saneamento financeiro, sempre que a ultrapassagem do limite de
endividamento a mdio e longo prazo no implicasse a ultrapassagem do
limite de endividamento lquido, do que como pressuposto do desequilbrio financeiro estrutural.
Na realidade, e mesmo tendo em ateno o facto de o artigo 8., n.
1 do Decreto-Lei n. 38/2008 exigir a verificao simultnea de trs situaes de desequilbrio financeiro, a verdade que no lquido que as
diversas combinaes possveis dessas situaes correspondam a fen36 Recorde-se que as situaes de desequilbrio financeiro municipal se devem,
na maior parte dos casos, a oramentos de receita pouco prudentes que atingem taxas de
execuo muito baixas quando comparados com o oramento das despesas.
189
Artigos
menos de ruptura financeira. Por exemplo, a ultrapassagem do limite

de endividamento a mdio e longo prazo, com consequente violao da
obrigao de proceder sua reduo, associado a um prazo mdio de
pagamentos a fornecedores superior a seis meses, no significa, necessariamente, uma situao de ruptura financeira.
Por outro lado, a ultrapassagem do limite de endividamento lquido
em valor superior a 175 % das receitas relevantes para o efeito, normalmente h-de estar associada ultrapassagem do limite de endividamento
a mdio e longo prazo e violao das obrigaes de reduo dos limites
de endividamento, mas podem no existir dvidas a fornecedores ou o
prazo mdio de pagamento ser inferior a seis meses.
Em segundo lugar, e numa linha que corresponde a aproximar as
situaes de saneamento s situaes de reequilbrio financeiro, o artigo
3., n. 4, alnea b) do Decreto-Lei n. 38/2008 vem afirmar que constitui
fundamento da necessidade de recurso a emprstimo para saneamento
financeiro a existncia de dvidas a fornecedores de montante superior
a 40 % das receitas totais do ano anterior, tal como definidas no artigo
10. da LFL. Por seu turno, o artigo 8., n. 1, alnea c) do Decreto-Lei
n. 38/2008, permite a declarao de desequilbrio financeiro no caso de
existncia de dvidas a fornecedores de montante superior a 50 % das
receitas totais do ano anterior. 37
Ou seja, dvidas a fornecedores de montante superior a 40 %, mas
inferior a 50% podem reflectir, segundo o legislador, a diferena entre
uma situao de desequilbrio financeiro conjuntural ou estrutural.
Alm disso, um elemento comum s duas situaes a circunstncia de o prazo mdio de pagamentos a fornecedores ser superior a
seis meses (cfr. artigo 3., n. 4, alnea d) e artigo 8., n. 1, alnea e) do
Decreto-Lei n. 38/2008).
Por outro lado, se o rcio dos passivos financeiros, incluindo o valor
dos passivos excepcionados para efeitos de clculo do endividamento
lquido, em percentagem da receita total for superior a 200 %, temos
saneamento financeiro, mas se for superior a 300% j podemos ter ree-
37 A expresso tal como definidas no artigo 10. da LFL no retomada no artigo

8., n. 1, alnea c) do Decreto-Lei n. 38/2008, mas deve entender-se que receitas totais
do ano anterior so as definidas no artigo 10. da LFL 2007.
190
quilbrio financeiro (cfr. artigo 3., n. 4, alnea c) e artigo 8., n. 1, alnea d) do Decreto-Lei n. 38/2008).
O facto de existirem diversas situaes que podem ser comuns ao
desequilbrio financeiro conjuntural e estrutural explica que o artigo
8., n. 2 do Decreto-Lei n. 38/2008 exija que a proposta de declarao de situao de desequilbrio financeiro estrutural deva fundamentar
a impossibilidade de recurso a outros mecanismos, designadamente
adopo de plano de saneamento financeiro.
Mas, o que mais impressiona nas solues encontradas pelo legislador para determinar a escolha entre saneamento e reequilbrio financeiro
que, no primeiro caso, basta que um dos pressupostos se verifique, independentemente dos outros, para que um municpio se veja obrigado a contrair emprstimos para saneamento financeiro, ao passo que, no segundo
caso, necessria a verificao cumulativa de pelo menos trs pressupostos o que, com algum cuidado, pode ser facilmente evitado pelo municpio.
Ora, como se teve oportunidade de observar, nesta matria cada
caso tem caractersticas prprias que exigem uma apreciao autnoma
de modo a poder avaliar o grau ou o tipo de desequilbrio financeiro
registado, as suas causas e a forma como pode ser ultrapassado.
Significa isto, que em matria de saneamento e reequilbrio financeiro municipal, importa observar algum casusmo e, sobretudo, atribuir
s autarquias alguma margem de auto-avaliao da situao em linha
com a garantia constitucional da autonomia local, na sua expresso institucional, sobretudo num contexto em que o preenchimento, simultneo
dos trs dos pressupostos do desequilbrio financeiro estrutural poder
ser de difcil verificao.
6. Contradies entre o Decreto-Lei n. 38/2008 e a Lei

das Finanas Locais
Acontece que, a nosso ver, o Decreto-Lei n. 38/2008 no s reduziu a margem de auto-avaliao da respectiva situao financeira por
parte dos municpios, como consagrou solues que se nos afiguram em
aberta contradio com a LFL 2007.
o caso do artigo 3., n.s 3 e 4, alnea a), que est em contradio
com o artigo 40., n. 1 da LFL 2007 e, nessa medida importa inconsti-
191
Artigos
tucionalidade orgnica ou ilegalidade do Decreto-Lei n. 38/2008 (consoante se entenda ser o mesmo emitido ao abrigo do poder legislativo
ou do poder administrativo). o caso do artigo 3., n. 4, alneas b) e
d), na medida em que obriga os municpios com dvidas a fornecedores de valor superior a 40% das receitas totais do ano anterior ou com
atrasos mdios nos pagamentos a fornecedores superiores a seis meses a
lanar um emprstimo para saneamento financeiro, quando tal pode ser
resolvido atravs de medidas de gesto oramental, o que importa uma
inovao em relao LFL 2007 a descoberto de credencial parlamentar,
para alm de constituir um interferncia desproporcionada na garantia
constitucional da autonomia local, na sua vertente financeira. tambm
o caso do artigo 6. do Decreto-Lei n. 38/2008, que envolve o Governo
no acompanhamento da execuo do plano de saneamento financeiro,
quando a LFL 2007 comete essa tarefa Assembleia Municipal, num
contexto em que o saneamento financeiro se configura como uma operao intra-municipal, que dispensa a interveno tutelar do Governo.
Concomitantemente, ao mesmo tempo que alarga as situaes que
obrigam elaborao de planos de saneamento financeiro (cfr. artigo
3., n. 4)38, o Decreto-Lei n. 38/2008 restringe as situaes que envolvem a declarao de desequilbrio financeiro estrutural, uma vez que
esta passa a ter natureza residual, quer porque a verificao cumulativa
de trs das situaes previstas no artigo 8., n. 1 pode ser de difcil verificao, quer porque muitas dessas situaes podem, de forma isolada,
obrigar adopo de um plano de saneamento financeiro, quer ainda
porque pressuposto da declarao de desequilbrio financeiro estrutural a demonstrao do esgotamento de todos os mecanismos legais de
38
Observe-se que, nos termos do artigo 3., n. 4 do Decreto-Lei n. 38/2008, qualquer uma das seguintes situaes obriga contratao de emprstimos para saneamento
financeiro:
ultrapassagem do limite de endividamento lquido;
existncia de dvidas a fornecedores de montante superior a 40 % das receitas
totais do ano anterior;
rcio dos passivos financeiros, incluindo o valor dos passivos excepcionados
para efeitos de clculo do endividamento lquido, em percentagem da receita
total superior a 200 %;
Prazo mdio de pagamentos a fornecedores superior a seis meses.
192
saneamento das finanas, nos termos da LFL (artigo 9., n. 1, alnea b)

Alm disso e ao contrrio do que resulta de uma primeira leitura,
a finalidade do artigo 8. do Decreto-Lei n. 38/2008 foi a de limitar as
situaes em que o municpio pode, por sua iniciativa, declarar o desequilbrio financeiro estrutural, uma vez que mais fcil a verificao dos
pressupostos que permitem ao Governo declarar, subsidiariamente, o
desequilbrio financeiro estrutural de um municpio, do que a verificao
dos pressupostos que permitem ao municpio declarar por sua iniciativa
o seu prprio desequilbrio financeiro estrutural.
Com efeito, para que o Governo possa declarar o desequilbrio
financeiro estrutural, basta que se verifique uma das seguintes situaes:
a) A existncia de dvidas a fornecedores de montante superior a
50% das receitas totais do ano anterior;
b) O incumprimento, nos ltimos trs meses, de dvidas de algum
dos seguintes tipos, sem que as disponibilidades sejam suficientes para a satisfao destas dvidas no prazo de dois meses:
i) Contribuies e quotizaes para a segurana social;
ii) Dvidas ao Sistema de Proteco Social aos Funcionrios e
Agentes da Administrao Pblica (ADSE);
iii) Crditos emergentes de contrato de trabalho;
iv) Rendas de qualquer tipo de locao (artigo 41., n. 3 da LFL
2007).
Para que um municpio possa declarar o desequilbrio financeiro
estrutural necessrio que se verifiquem pelo menos trs das seguintes
situaes:
a) Ultrapassagem do limite de endividamento a mdio e longo
prazo previsto no artigo 39. da LFL;
b) Endividamento lquido superior a 175 % das receitas previstas
no n. 1 do artigo 37. da LFL;
c) Existncia de dvidas a fornecedores de montante superior a
50% das receitas totais do ano anterior;
d) Rcio dos passivos financeiros, incluindo o valor dos passivos
excepcionados para efeitos de clculo do endividamento lquido,
em percentagem da receita total superior a 300%;
193
Artigos
e) Prazo mdio de pagamentos a fornecedores superior a seis

meses;
f) Violao das obrigaes de reduo dos limites de endividamento previstos no n. 2 do artigo 37. e no n. 3 do artigo 39.,
ambos da LFL (artigo 8., n. 1 do Decreto-Lei n. 38/2008).
Alm disso, a declarao da situao de desequilbrio financeiro
estrutural ou de ruptura financeira, por iniciativa do municpio, acompanhada dos seguintes elementos:
a) Anlise detalhada da situao financeira do municpio;
b) Demonstrao do esgotamento de todos os mecanismos legais
de saneamento das finanas, nos termos da LFL;
c) Plano de reequilbrio financeiro;
d) Planos e oramentos plurianuais que perspectivem o impacte das
medidas propostas no plano referido na alnea anterior (artigo
9., n. 1, do Decreto-Lei n. 38/2008).
J a declarao da situao de desequilbrio financeiro estrutural
pelo Governo precedida de audio prvia do municpio, o qual deve
pronunciar-se no prazo de 30 dias, presumindo-se, na falta de resposta,
que confirma a situao de desequilbrio (artigo 10., n. 2 do Decreto-Lei n. 38/2008).39 Aps audio do municpio, a DGAL, no prazo de
10 dias elabora relatrio fundamentando a impossibilidade de recurso a
mecanismos de saneamento financeiro, o que permite ao Governo declarar a situao de desequilbrio financeiro estrutural ou de ruptura financeira do municpio em questo, o qual fica, ento, obrigado a preparar
um plano de reequilbrio financeiro (artigo 10., n.s 3 e 4 do Decreto-Lei
n. 38/2008).
39 duvidoso que esta norma seja compatvel com o artigo 242. da Constituio ao presumir que a falta de resposta do municpio equivale confirmao, por este,
da situao de desequilbrio financeiro estrutural, quando, para que o municpio possa
declarar o desequilbrio financeiro estrutural, necessrio que se verifiquem trs dos
pressupostos constantes do artigo 8., n. 1, do Decreto-Lei n. 38/2008, quando, para que
o Governo possa emitir a mesma, declarao basta que se verifique um dos pressupostos
constantes do artigo 41., n. 3 da LFL 2007.
194
Ocorre aqui, a nosso ver, uma completa inverso do modelo consagrado na LFL 2007 que, garantindo a mais ampla margem de apreciao do municpio, permitia que este declarasse de forma mais fcil
que o Governo a situao de desequilbrio financeiro estrutural, uma vez
que no condicionava essa declarao demonstrao de um conjunto
de pressupostos de verificao cumulativa, como a que consta agora do
artigo 8., n. 1 do Decreto-Lei n. 38/2008.40
Ao introduzir no saneamento financeiro pressupostos tpicos do
reequilbrio financeiro, como o caso da ultrapassagem dos limites
de endividamento lquido, o Decreto-Lei n. 38/2008 ps em causa o
modelo dualista de reequilbrio financeiro dos municpios e entrou em
contradio com a LFL 2007, sendo, por conseguinte, a nosso ver, organicamente inconstitucionais (por invaso da reserva de competncia
legislativa do Parlamento) ou ilegais (por violao da Lei das Finanas
Locais) e ainda materialmente inconstitucionais por violao da garantia
constitucional da autonomia local, na sua expresso institucional e na sua
vertente financeira, as disposies constantes dos seus artigos 3., n.s
3 e 4, alneas a), b) e d), 6., 8., 9. e 10. do Decreto-Lei n. 38/2008.
Alm disso, tambm, a nosso ver, organicamente inconstitucional
ou ilegal, o artigo 19., n. 1 do Decreto-Lei n. 38/2008, na medida em
que o artigo 42. da LFL 2007 remete para diploma prprio o rateio
das verbas provenientes da reduo das transferncias dos municpios
que violem o respectivo limite de endividamento lquido, e aquela disposio legal vem permitir a sua devoluo ao municpio se este, no prazo
de trs anos sobre o facto gerador da reteno, eliminar o excesso de
40 Anote-se, a este propsito, que basta a existncia de dvidas a fornecedores de
montante superior a 50 % das receitas totais do ano anterior para que o Governo possa
declarar (supletivamente) um municpio em situao de desequilbrio financeiro estrutural ou ruptura financeira, ao passo que esse elemento, verificado isoladamente, no
permite ao municpio, luz do Decreto-Lei n. 38/2008, produzir idntica declarao,
quando tal seria possvel luz do artigo 41., n.s 1 e 2 da LFL 2007. Dir-se- que, apenas
com base naquele critrio e tendo em ateno os dados constantes do ANURIO FINANCEIRO
DOS MUNICPIOS PORTUGUESES 2006, cerca de 71 municpios, por apresentarem um valor
de dvidas a fornecedores de superior a 50 % das receitas totais do ano anterior, podem
ser declarados pelo Governo em situao de ruptura financeira. Cf. Joo Carvalho, Maria
Jos Fernandes, Pedro Cames e Susana Jorge, Anurio Financeiro dos Municpios Portugueses 2006, cit., p. 131.
195
Artigos
endividamento lquido. Ou seja, em lugar de prever o rateio pelos demais

municpios das verbas provenientes da reduo das transferncias dos
municpios que violem o respectivo limite de endividamento lquido,
conforme decorre do artigo 42. da LFL 2007, o legislador veio congelar
essas verbas, para as devolver ao municpio em causa se, passados trs
anos, este reduzir o excesso de endividamento lquido.
Densificar , seguramente, desenvolver ou regulamentar; agora no
pode ser re-regulamentar ou inovar em relao a matrias abrangidas
por reserva de lei parlamentar, pondo em causa os elementos institucionais e financeiros da garantia constitucional da autonomia local, sob
pena de inconstitucionalidade ou ilegalidade. Parece-nos pois que, a
vrios ttulos, o Decreto-Lei n. 38/2008 contm disposies orgnica ou
materialmente inconstitucionais (por invaso da reserva de competncia
legislativa do Parlamento ou por violao da garantia constitucional da
autonomia local) ou ilegais (por violao da Lei das Finanas Locais).
199
Comentrios de Jurisprudncia
A (IN)CONSTITUCIONALIDADE DA RESPONSABILIDADE
SUBSIDIRIA DOS ADMINISTRADORES E GERENTES
PELAS COIMAS APLICADAS SOCIEDADE
COMENTRIO AO ACRDO DO STA, DE 4 DE FEVEREIRO (PROCESSO N. 0829/08)
E AO ACRDO DO TRIBUNAL CONSTITUCIONAL N. 129/2009, DE 12 DE MARO
Joo Matos Viana1
I. Introduo
A responsabilidade subsidiria dos administradores e gerentes pelas
coimas aplicadas s pessoas colectivas vem consagrada no artigo 8. do
Regime Geral das Infraces Tributrias2 (doravante apenas RGIT3).
Recentemente, o Supremo Tribunal Administrativo entendeu, no
seu Acrdo de 04.02.20094, Processo n. 0829/08, que o citado artigo
1
2
Assistente na Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa

O artigo 8., n. 1, do RGIT estabelece o seguinte:
Os administradores, gerentes e outras pessoas que exeram, ainda que somente de

facto, funes de administrao em pessoas colectivas, sociedades, ainda que irregularmente
constitudas, e outras entidades fiscalmente equiparadas so subsidiariamente responsveis:
a) Pelas multas ou coimas aplicadas a infraces por factos praticados no perodo do
exerccio do seu cargo ou por factos anteriores quando tiver sido por culpa sua que o patrimnio da sociedade ou pessoa colectiva se tornou insuficiente para o seu pagamento;
b) Pelas multas ou coimas devidas por factos anteriores quando a deciso definitiva
que as aplicar for notificada durante o perodo do exerccio do seu cargo e lhes seja imputvel
a falta de pagamento.
3 Aprovado pela Lei n 15/2001, de 5 de Junho, com sucessivas alteraes, sendo
a ltima introduzida pela Lei n 64-A/2008, de 31 de Dezembro.
4 Disponvel em http://www.dgsi.pt/.
200
8. do RGIT inconstitucional, por violao do princpio da intransmissibilidade das penas (artigo 30., n. 3, da Constituio da Repblica Portuguesa adiante CRP)5. Com os seguintes fundamentos:
a. O artigo 8., n. 1, do RGIT consagra uma verdadeira transmisso do dever de cumprimento da sano contra-ordenacional, do
responsvel pela infraco (a pessoa colectiva), para terceiros
(os seus administradores e gerentes);
b. O princpio da intransmissibilidade das penas consagrado no aludido preceito da CRP igualmente aplicvel ao Direito de Mera
Ordenao Social.
Em sentido discordante pronunciou-se, tambm recentemente, o
Tribunal Constitucional, no seu Acrdo n. 129/20096, no declarando a
inconstitucionalidade da norma constante do artigo 8., n. 1, do RGIT, e
considerando, em suma, o seguinte:
a. O artigo 8. do RGIT no consagra qualquer mecanismo de transmissibilidade da responsabilidade contra-ordenacional;
b. O referido preceito limita-se a prever uma forma de responsabilidade civil subsidiria dos administradores e gerentes da pessoa
colectiva, resultante de um (autnomo) facto culposo que lhes
imputvel;
c. No certo que o princpio da intransmissibilidade das penas
consagrado no artigo 30., n. 3, da CRP, seja aplicvel responsabilidade contra-ordenacional.
5 Este entendimento corresponde linha jurisprudencial mais actual do Supremo

Tribunal Administrativo. Sustentando a inconstitucionalidade daquela disposio normativa, com os mesmos fundamentos, e invocando argumentos semelhantes, veja-se
Acrdos do Supremo Tribunal Administrativo de 28.05.2008, Processo n. 31/08, e de
27.02.2008, Processo n. 1057/07, ambos em www.dgsi.pt.
6 Disponvel em http://www.tribunalconstitucional.pt/.
201
II. Coima enquanto sano e sua legitimidade (responsabilidade por

culpa)
A coima assume, enquanto sano principal, natureza estritamente
patrimonial, no sendo convertvel em pena de priso (cfr. artigo 89.
do DL 433/82, de 27 de Outubro, o qual consagra o Regime Geral das
Contra-Ordenaes e Coimas RGCOC).
Contudo, a coima no pode ser assimilada a um mero direito de
crdito do Estado7. Ao invs, a coima constitui uma reaco social
contra-ordenao8 que se traduz numa verdadeira e prpria sano
restritiva de direitos. Ou seja, a coima , tal como a pena criminal, uma
sano de carcter repressivo9.
Nessa medida, o facto tpico nas contra-ordenaes, ainda que
carea do substrato tico e axiolgico prprio das condutas penalmente
relevantes10, tem forosamente de ser imputvel a um autor, no sentido
Como sublinha JORGE DE FIGUEIREDO DIAS, Direito Penal Portugus. As Consequncias Jurdicas do Crime, Coimbra Editora, 2005, p. 118, ainda que a propsito de
outra sano, desta feita penal, que assume igualmente natureza pecuniria: a pena de
multa.
8 JORGE DE FIGUEIREDO DIAS, O movimento da descriminalizao e o ilcito de
mera ordenao social, in AA. VV., Direito Penal Econmico e Europeu: Textos Doutrinrios, Volume I (Problemas Gerais), Coimbra Editora, Coimbra, 1998.
9 JOS LOBO MOUTINHO, Direito das Contra-Ordenaes Ensinar e Investigar,
Universidade Catlica Editora, Lisboa, 2008, p. 37.
10 Por regra, a infraco contra-ordenacional baseia-se na violao de um dever
jurdico institudo para regular (para ordenar) um certo domnio da actividade social
(entre muitas outras, a conduo rodoviria, a publicidade, a intermediao financeira, a
explorao de estabelecimentos comerciais). Assim, a ilicitude contra-ordenacional est
centrada, em primeira linha, na violao da ordem e da disciplina (das regras do jogo)
de uma certa actividade social, a qual frequentemente tem natureza estritamente tcnica,
e satisfaz-se com essa mesma violao, independentemente de qualquer experincia
socialmente desvaliosa, vivida e apreendida nas relaes inter-pessoais. Esta caracterstica permite compreender o carcter axiologicamente neutro dos comportamentos
que integram os ilcitos de mera ordenao social a este propsito, veja-se AUGUSTO
SILVA DIAS, Delicta in se e Delicta Mere Prohibita, Uma Anlise das Descontinuidades
do Ilcito Penal Moderno Luz da Reconstruo de uma Distino Clssica, Coimbra
Editora, 2008.
202
de que o mesmo possa ser censurado pela comisso da infraco (cfr.

artigo 1. do RGCOC)11.
Esse juzo de censura, necessariamente individualizador, no
assenta, como sucede no caso da culpa jurdico-penal, na personalidade
desvaliosa que o agente actualiza na comisso do facto tpico12, mas
antes na imputao do facto responsabilidade social do seu autor13.
Em particular, a culpa contra-ordenacional traduz uma censura pela
divergncia do comportamento do agente face ao comportamento regular
do papel. Ou seja, o ilcito de mera ordenao social visa garantir a
funcionalidade (a ordem e a disciplina) de uma certa actividade social,
no mbito da qual o agente desempenha um determinado papel. No
domnio rodovirio, o agente desempenha o papel de condutor, no
domnio da publicidade, o agente desempenha o papel de anunciante,
no domnio da negociao de valores mobilirios, o agente desempenha o papel de intermedirio financeiro, e assim sucessivamente. Esse
papel concretizado e densificado pelo conjunto de deveres que traduzem a disciplina jurdica (as regras do jogo, o guio) daquela actividade
social. Ora, a culpa contra-ordenacional traduz uma censura pelo facto
de o agente no ter cumprido correctamente o papel que, no mbito
daquela actividade social, era por si assumido 14.
Assim, sem prejuzo da impossibilidade de igualar a culpa contraordenacional culpa jurdico-penal (baseada numa censura tica, dirigida personalidade do agente), o certo que tem cabimento falar-se do
princpio da culpa tambm em matria de contra-ordenaes15.
11
Nem sempre foi assim pois o artigo 1., n. 2, da verso original do RGCOC,
admitia formas de responsabilidade contra-ordenacional, independentemente da censurabilidade do facto (a lei determinar os casos em que uma contra-ordenao pode ser
imputada independentemente do carcter censurvel do facto).
12 JORGE DE FIGUEIREDO DIAS, Liberdade Culpa Direito Penal, Coimbra Editora,
Coimbra, 1995, p. 176.
13 JORGE DE FIGUEIREDO DIAS, O movimento cit., p. 29.
14 A este propsito, AUGUSTO SILVA DIAS, Delicta in se e, pag. 743 e sgs.
15 Veja-se que o prprio regime legal do ilcito de mera ordenao social convoca
(repetidamente) a noo de culpa (cfr. artigos 8., 9., n. 1, 16., n. 2, 18., n. 1, 21.,
n. 1, 26., alnea a) e 51., n. 1 do RGCOC). Contudo, a especial configurao da culpa
contra-ordenacional determina, por exemplo, que a mesma no funcione, de forma
rigorosa, como limite da coima (cfr. artigo 40., n. 2, do CP), estando esta associada ao
203
III. Natureza jurdica do artigo 8. do RGIT

No que diz respeito natureza jurdica do artigo 8., n. 1, do RGIT,
o Tribunal Constitucional entende que se trata de uma forma de responsabilidade civil, respondendo o administrador ou gerente por danos culposamente causados Fazenda Nacional.
Assim, no Acrdo n. 129/2009, o Tribunal Constitucional considera que a responsabilidade subsidiria dos administradores e gerentes
assenta, no no prprio facto tpico que caracterizado como infraco
contra-ordenacional, mas num facto autnomo, inteiramente diverso
desse, que se traduz num comportamento pessoal determinante de produo de um dano para a Administrao Fiscal16 (sublinhado nosso).
Ou seja, na perspectiva do Tribunal Constitucional, o artigo 8. do
RGIT no tem quaisquer implicaes no domnio da responsabilidade
contra-ordenacional subjacente, antes fazendo eclodir por fora de um
facto culposo e danoso autnomo, a saber, o no pagamento da coima
que era devida e/ou colocao da sociedade numa situao de impossibilidade de cumprimento da dvida uma responsabilidade (meramente)
civil dos administradores e/ou representantes.
Tal responsabilidade implica a obrigao de proceder ao pagamento, no da coima, mas antes do valor patrimonial do dano causado,
o qual corresponde ao valor daquela coima. Ou seja, o valor da coima
limite do benefcio econmico que o agente retirou da alegada infraco (artigo 18., n.
2, do RGCOC). Para alm disso, verifica-se uma certa funcionalizao da coima, ou seja,
uma certa associao entre coima e satisfao das necessidades puramente funcionais do
sistema (in casu, necessidades de preveno). Nessa medida, a coima frequentemente
entendida como especial advertncia ou reprimenda relacionada com a observncia
de certas proibies ou imposies legislativas (JORGE DE FIGUEIREDO DIAS, Direito
Penal, Parte Geral, 2007, pg. 166). Ou seja, a coima frequentemente entendida como
advertncia social ao agente, pelo facto de este no ter respeitado a ordem vigente, pelo
que desempenha, em grande medida, uma funo positiva de (re)afirmao dessa mesma
ordem vigente e demonstrao de que essa mesma ordem continua a ser o guio e o
padro mediante o qual o papel do agente (condutor, fabricante, contribuinte, empregador, etc.) deve ser desempenhado.
16 Cfr., no mesmo sentido, GERMANO MARQUES DA SILVA, Responsabilidade Penal
das Sociedades e dos seus Administradores e Representantes, Verbo, Lisboa, 2008, pp.
434-436.
204
no paga traduz a expresso pecuniria do dano que ao lesante cabe

reparar, que necessariamente coincidente com a receita que deixa de
ter dado entrada nos cofres da Fazenda Nacional (sublinhado nosso).
Ao invs, o Supremo Tribunal Administrativo entende que se trata
de uma forma de responsabilidade contra-ordenacional, a qual foi transmitida do verdadeiro infractor (a sociedade) para um terceiro (o administrador ou gerente).
Assim, o Acrdo do STA, de 04.02.2009, vem sustentar que a distino entre cumprimento da coima e pagamento de um valor correspondente coima, a ttulo de ressarcimento de danos, totalmente artificial.
A suposta artificialidade de tal distino resulta da circunstncia de a
coima ter natureza exclusivamente pecuniria (no podendo ser convertida em sano de outra natureza), pelo que a imposio da obrigao de
pagamento do valor correspondente coima coincide, exactamente, com
a (nica) forma de cumprimento da sano respectiva. Assim, afirma o
STA que () realidade insofismvel que quem faz o pagamento de
uma sano pecuniria quem a est a cumprir, e que, efectuando o cumprimento por terceiro, ele deixa de ser exigvel ao autor da infraco17.
Tudo visto, em nossa opinio, merece destaque a afirmao do Tribunal Constitucional de que o administrador ou gerente, no mbito do
artigo 8. do RGIT, responde civilmente pelo dano que culposamente
provocou Fazenda Nacional.
Para melhor compreender aquela afirmao, tome-se em considerao um lugar paralelo, tambm no domnio tributrio.
O artigo 24. da Lei Geral Tributria (adiante LGT) consagra a responsabilidade subsidiria dos administradores e gerentes pelas dvidas
tributrias das respectivas sociedades. Esta disposio normativa visa
garantir a eficcia na cobrana coerciva dos crditos tributrios. No que
diz respeito ao seu mbito material, a referncia a dvidas tributrias
17
No mesmo sentido, JORGE LOPES DE SOUSA e MANUEL SIMAS SANTOS, Regime

Geral das Infraces Tributrias Anotado, 3. edio, Rei dos Livros, Lisboa, p. 98
e GONALO MELO BANDEIRA, Responsabilidade Penal Econmica e Fiscal dos Entes
Colectivos, Almedina, 2004, pag. 401.
205
remete para o artigo 3., n. 2, da LGT, o qual estabelece que os tributos

compreendem, entre o mais, impostos e taxas18.
Ora, a ideia de dano invocada pelo Tribunal Constitucional para
justificar a sua concluso (recorde-se: facto ilcito e culposo que praticado pelo administrador ou gerente, e que constitui causa adequada
do dano que resulta, para a Administrao Fiscal, da no obteno da
receita em que se traduzia o pagamento da multa ou da coima que eram
devidas) poderia ser aceite se este Tribunal estivesse a pronunciar-se
sobre a ratio do artigo 24. da LGT.
Com efeito, no mbito do artigo 24. da LGT, existe uma relao
jurdico-tributria, cujo objecto inclui o crdito e a dvida tributria, bem
como outros direitos, como seja o direito a dedues e juros, que vincula
um sujeito activo de direito pblico que titular do direito de exigir o
cumprimento das obrigaes tributrias e um sujeito passivo que est
vinculado ao cumprimento da prestao tributria, e cujo fim ltimo
consiste na satisfao das necessidades financeiras do Estado (artigo
5. da LGT), ou seja, na obteno de receita financeira para o Estado.
Neste enquadramento, seria razovel entender que o no pagamento
da prestao tributria constitui um dano para a Administrao Tributria pois a diminuio da receita prejudica, desde logo, o fim ltimo
da tributao que exactamente a obteno dessa mesma receita (rectius, a satisfao das necessidades financeiras do Estado) , dano esse
que se pretende reparar atravs da responsabilizao subsidiria dos
agentes que culposamente deram causa ao mesmo.
Contudo, a ideia de dano, enquanto no obteno de receita,
invocada pelo Tribunal Constitucional, j no pode funcionar para justificar o regime do artigo 8. do RGIT, uma vez que a coima, ao contrrio do que acontece com a relao jurdico-tributria, escapa lgica da
receita e da garantia de obteno da receita.
Do ponto de vista normativo, e na linha do que se disse inicialmente
no presente comentrio, a coima deve ser perspectivada, exclusivamente,
18
Entendendo que o regime do artigo 24. da LGT no se aplica, nem s taxas,

nem s dvidas por entregas por conta do imposto devido a final a que a sociedade est
obrigada no domnio do IRC, DIOGO LEITE DE CAMPOS, Lei Geral Tributria Comentada
e Anotada, 3. edio, Vislis Editores, p. 143.
206
como reaco social contra-ordenao que se traduz numa verdadeira e prpria sano restritiva de direitos.
Ainda que o produto da coima, actualmente, possa assumir uma
importncia relevante nos oramentos das autoridades administrativas
(o que legtimo e tem cobertura legal), a coima, enquanto figura
jurdico-sancionatria (enquanto figura repressiva), com finalidades de
advertncia social, legitimada pela censura de uma culpa funcional, deve
estar desligada da lgica economicista da mera garantia de obteno de
receita.
Face ao exposto, em nossa opinio, (i) o pressuposto da argumentao do Tribunal Constitucional (o alegado dano para a Fazenda
Pblica) no aceitvel, uma vez que a coima no pode ser normativamente perspectivada sob o ponto de vista da garantia da obteno de
receita, (ii) por fora da inadmissibilidade daquela ideia de dano, a
distino (formulada pelo Tribunal Constitucional) entre cumprimento
da coima e pagamento de um valor correspondente coima efectivamente artificial e (iii) a afirmao do STA, no sentido de que o regime do
artigo 8. do RGIT traduz uma busca obsessiva de formas de ampliar as
receitas da Fazenda Pblica custa dos cidados revela-se acertada.
Contudo, a afirmao de que a coima escapa lgica da garantia da
mera obteno da receita parece ser contrariada pelo facto de o ordenamento jurdico estabelecer formas de responsabilidade cujo objectivo
garantir o pagamento do valor da coima.
Por exemplo, o n. 3, do artigo 2., do DL 28/84, de 20 de Janeiro,
estabelece que as pessoas colectivas respondem solidariamente, nos
termos da lei civil, pelo pagamento das multas, coimas, indemnizaes
e outras prestaes em que forem condenados os agentes das infraces
previstas no presente diploma, nos termos do nmero anterior. Este
mecanismo orientado por uma razo de garantia19, aumentando as
probabilidades de pagamento do contedo da sano pecuniria.
A existncia deste regime legal virado para a garantia da obteno
do valor da coima ainda que se admita a respectiva conformidade cons-
19 INS GODINHO, A Responsabilidade Solidria das Pessoas Colectivas em Direito

Penal Econmico, Coimbra Editora, Coimbra, 2007, p. 180.
207
titucional 20, tema que excede o objecto do presente comentrio no

prejudica o que se disse anteriormente.
Com efeito, o n. 1, do referido artigo 2., do DL 28/84, consagra a
Responsabilidade por actuao em nome de outrm do rgo, membro
ou representante de uma pessoa colectiva (reconhecendo que a responsabilidade da prpria pessoa colectiva artigo 3., n. 1, do DL 28/84 no
constitui obstculo para a responsabilizao daqueles que agem em seu
nome21).
Como tal, a responsabilidade solidria da pessoa colectiva prevista
no n. 3, do artigo 2., do DL 28/84, embora se possa configurar como
verdadeira responsabilidade civil 22 (e ainda que se admita a sua constitucionalidade vide nota 19), tem por referente a responsabilidade daqueles que agem em nome da prpria pessoa colectiva.
Assim, ainda existe um nexo de imputao (uma conexo) entre o
responsvel solidrio (a pessoa colectiva) e a prpria infraco contraordenacional, uma vez que esta foi praticada, exactamente, por quem age
em nome daquele23.
20 AUGUSTO SILVA DIAS, O Novo Direito Penal Fiscal No Aduaneiro, in AA. VV.,
Direito Penal Econmico e Europeu: Textos Doutrinrios, Volume II (Problemas Especiais), Coimbra Editora, Coimbra, 1999, pg. 250, sustenta que a soluo da responsabilidade civil solidria da pessoa colectiva pelo pagamento das multas (ou coimas) em
que so condenados os seus rgos ou representantes (artigo 6., n. 3, do decreto-lei
[20-A/90 de 15 de Janeiro]), muito utilizada no Direito Penal francs como garantia de
cumprimento, representa um hbil estratagema para proteger os cofres pblicos da falta
de liquidez dos autores, mas custa do princpio da pessoalidade e intransmissibilidade
das penas (artigo 30., n. 3, da Constituio).
21 INS GODINHO, ob. cit., pag. 157 e sgs (em especial pag. 171), sustentando que
quase nos atreveramos a dizer que o artigo 2. faz o levantamento do vu da pessoa
colectiva, semelhana do que acontece com o movimento da desconsiderao da personalidade colectiva (...). Na verdade esta norma legal no permite que a consagrao
da responsabilidade criminal das pessoas colectivas constitua obstculo ao aperfeioamento dos mecanismos de responsabilizao daqueles que a formam (...)
22 Sobre essa questo, largamente, INS GODINHO, ob. cit.
23 Ainda que possa no existir culpa do responsvel solidrio (pessoa colectiva)
por fora do artigo 3., n. 2, do Decreto-Lei n. 28/84, o qual determina que a responsabilidade [da pessoa colectiva] excluda quando o agente tiver actuado contra ordens
ou instrues expressas de quem de direito.
208
Ao invs, no caso do artigo 8., n. 1, do RGIT, no existe qualquer

nexo de imputao (no existe qualquer conexo) entre o responsvel
subsidirio e a prpria infraco ou comportamento contra-ordenacional, uma vez que o suposto facto culposo imputado ao administrador
da sociedade tem a ver, exclusivamente, com o pagamento da coima,
no apresentando qualquer referncia ao ilcito-tpico fundador da
responsabilidade.
IV. O princpio da intransmissibilidade das penas (e das coimas?)

O princpio da intransmissibilidade das penas, consagrado no artigo
30., n. 3, da CRP, determina que a responsabilidade se extingue com a
morte do agente, no se transmite para familiares, parentes ou terceiros
(sucesso), no havendo possibilidade de sub-rogao no cumprimento
das penas24.
No citado Acrdo n. 129/2009, considerou o TC que no lquido
que o princpio da intransmissibilidade das penas seja aplicvel no mbito
contra-ordenacional. Em nossa opinio, tal aplicao deve ser afirmada.
Por um lado, verifica-se uma extrema proximidade do Direito das
contra-ordenaes ao Direito e ao processo penal25. Nesse sentido tmse pronunciado, alis, alguns Acrdos do TC, subscrevendo o entendimento de que sobre o Direito das contra-ordenaes recai a influncia de
vrios princpios inscritos na chamada Constituio Penal, como sejam
as garantias constantes do artigo 29. da CRP (cfr. Acrdos do TC n.s
380/99 e 547/01) e o prprio princpio da culpa (cfr. Acrdos do TC n.s
59/95, 547/01 e 357/01). Isto, sem prejuzo de a Jurisprudncia Constitucional tambm admitir uma clara margem de diferena entre a natureza e
o regime dos ilcitos penal e de mera ordenao social.
Por outro lado, o modelo de imputao contra-ordenacional no
abdica do necessrio juzo individualizador de culpa ou censurabilidade
(ainda que tal juzo de censurabilidade, conforme referido na Seco
24 Cfr. J. J. GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Constituio da Repblica Portuguesa Anotada, 3. ed., Coimbra Editora, Coimbra, pp. 197-198.
25 JOS LOBO MOUTINHO, ob. cit., p. 75.
209
II do presente comentrio, no se confunda com aquele que justifica a

imputao jurdico-penal). Ora, a eventual admisso da transmissibilidade das coimas implicaria o esvaziamento absoluto de tal juzo de
censurabilidade, pois permitir-se-ia a imputao da coima a quem no
praticou a infraco.
Por fim, a jurisprudncia constitucional vertida no Acrdo n. 160/04
convocada pelo TC no Acrdo agora sob comentrio tem pouca serventia para o presente problema. Com efeito, a possibilidade de os direitos
e obrigaes (inclusive, de natureza contra-ordenacional) das sociedades
extintas por incorporao ou por fuso se transmitirem para a sociedade incorporante ou nova sociedade (possibilidade que efectivamente
existe), em nada belisca o princpio da intransmissibilidade das coimas.
E isto porque a referida possibilidade de transmisso justifica-se,
no por uma suposta admisso constitucional genrica da transmissibilidade das sanes de mera ordenao social, mas antes pelo facto de
se entender que a necessidade de censura social de uma determinada
organizao econmica prevaricadora (v.g., uma sociedade comercial),
permanece na plenitude, se uma organizao juridicamente diversa (v.g.,
a sociedade incorporante ou a nova sociedade) mas material, econmica
e finalisticamente idntica, prosseguir as mesmas finalidades, desenvolvendo os mesmos interesses, usando os mesmos meios, no mesmo plano
material de interveno em que foram afectados os interesses cuja violao constitui contra-ordenao a impor uma censura social26.
V. Nota final
A Lei 59/2007, de 4 de Setembro, introduziu um novo n. 9, no artigo
11. do Cdigo Penal, estabelecendo a responsabilidade subsidiria das
26 Nesse sentido, Acrdo do STJ de Fixao de Jurisprudncia n. 5/2004, de 2 de

Junho, no qual se determinou que a extino, por fuso, de uma sociedade comercial,
com os efeitos do artigo 112., alneas a) e b), do Cdigo das Sociedades Comerciais,
no extingue o procedimento por contra-ordenao praticada anteriormente fuso,
nem a coima que lhe tenha sido aplicada. Sobre o assunto, v. JORGE DOS REIS BRAVO,
Direito Penal de Entes Colectivos Ensaio sobre a Punibilidade de Pessoas Colectivas
e Entidades Equiparadas, Coimbra Editora, Coimbra, 2008, p. 362 e ss.
210
pessoas que ocupem uma posio de liderana na pessoa colectiva, pela

pena de multa em que esta for condenada. Verificou-se, portanto, uma
generalizao da regra constante do artigo 8., n. 1, do RGIT27.
Os problemas que identificmos anteriormente a propsito da responsabilidade subsidiria por coimas colocam-se, agora, ainda com mais
intensidade, a propsito da responsabilidade subsidiria por multas.
Em tom necessariamente tpico, e para alm de tudo o que j se
deixou referido: por um lado, duvidosa a necessidade da previso da
responsabilidade subsidiria da pessoa que ocupa posio de liderana,
em caso de diminuio dolosa ou negligente do patrimnio da pessoa
colectiva. Tais situaes j encontram tutela suficiente no artigo 227.
(insolvncia dolosa), artigo 227.-A (frustrao de crditos), artigo 228.
(insolvncia negligente) e artigo 229. (favorecimento de credores),
todos do Cdigo Penal. Por outro lado, duvidosa a necessidade da previso da responsabilidade subsidiria da pessoa que ocupa posio de
liderana da pessoa colectiva, em caso de no pagamento da multa, pois
tal hiptese encontra soluo no artigo 90-B, n. 6, do CP (findo o prazo
de pagamento da multa ou de alguma das suas prestaes sem que o
pagamento esteja efectuado, procede-se execuo do patrimnio da
pessoa colectiva ou entidade equiparada).
A nica necessidade que tal (nova) disposio legal satisfaz a da
eficaz arrecadao das quantias pecunirias tituladas pelas multas.
Acompanhamos portanto NUNO BRANDO quando afirma que esta
norma constitui uma autntica burla de etiquetas, ao travestir de responsabilidade pelo cumprimento da sano aquilo que na realidade
uma autntica transmisso da responsabilidade penal, ainda que operada por via legal28.
27 Nesse sentido, estabelecendo a continuidade entre artigo 8. do RGIT e novo

artigo 11., n. 9, do RGIT, PAULO PINTO DE ALBUQUERQUE, Comentrio do Cdigo Penal,
Universidade Catlica Editora, 2008, pag. 85 e in A Responsabilidade Criminal das
Pessoas Colectivas ou Equiparadas, in Revista da Ordem dos Advogados, ano 66, II,
pag. 643.
28 O Regime Sancionatrio das Pessoas Colectivas na Reviso do Cdigo Penal,
in AA. VV., Direito Penal Econmico e Europeu: Textos Doutrinrios, Volume III,
Coimbra Editora, Coimbra, 2009, pg. 469.
211
TRUCK CENTER: OBRIGAO DE RETENO NA FONTE

NO PAGAMENTO DE JUROS ENTRE ENTIDADES
RELACIONADAS NA UE
COMENTRIO AO ACRDO DO TRIBUNAL DE JUSTIA, DE 22 DE DEZEMBRO DE 2008, QUARTA SECO PROCESSO C-282/07
Jos Almeida Fernandes1
O Tribunal de Justia das Comunidades Europeias (TJCE) decidiu,

em 22 de Dezembro de 2008, o caso Truck Center (C-282/07), no qual
se discutia a compatibilidade com o diretio comunitrio de uma norma
fiscal belga, designadamente a sua compatibilidade com a liberdade de
estabelecimento protegida pelo artigo 43. do Tratatado da Comunidade
Europeia (TCE)2. A norma domstica em anlise estabelecia que os
pagamentos de juros a entidades relacionadas no residentes estavam
sujeitos a uma reteno na fonte taxa de 15%, mas no caso desses
pagamentos serem efectuados entre entidades relacionadas residentes na
Blgica, os mesmos estariam dispensados de reteno na fonte.
O acrdo do TJCE e as Concluses da Advogada-Geral (AG)
Kokott encerram um conjunto de desenvolvimentos relativamente
jurisprudncia comunitria, ainda que discutveis. A interpretao do
1
Adv LLM (Hons.) Leiden. Advogado.

No que respeita s liberdades fundamentais susceptveis de ser violadas e consideradas pelo TJCE na sua apreciao do caso concreto, o TJCE reafirmou a sua jurisprudncia de que a liberdade de estabelecimento prevalece sobre a liberdade de circulao
de capital no caso da norma em anlise respeitar a relaes entre entidades relacionadas
[cf. Burda (C-284/06), 68-69].
2
212
direito comunitrio adoptada igualmente inovatria quanto anlise

da compatibilidade da aplicao de retenes na fonte nos pagamentos transfronteirios na UE, bem como quanto ao modo de aferio da
existncia ou no de um tratamento discriminatrio ou restritivo susceptvel de ser considerado contrrio ao direito comunitrio, ainda que passvel de justificao ao abrigo da rule of reason adoptada pelo TJCE.
Efectivamente, mais do que a prpria deciso de no incompatibilidade com o direito comunitrio de uma norma fiscal que obriga
aplicao de uma reteno na fonte num pagamento transfronteirio, mas
que o isenta dessa reteno caso o pagamento seja puramente domstico,
so os prprios fundamentos dessa deciso que suscitam uma anlise
cuidada do acrdo Truck Center.
Hoje, pode-se questionar se existe um recuo do TJCE face sua
jurisprudncia inicial - desfavorvel utilizao da reteno da fonte
como um mecanismo para a cobrana de impostos por este afectar a
criao do mercado nico3, particularmente evidente quando aplicado
no pagamento de dividendos4 -, sendo que pode-se intuir que a mera
imposio de tributao na fonte de no-residentes, em circunstncias
em que os residentes so tributados atravs de um diferente mtodo
de liquidao no ipso facto discriminatrio, sendo que a tributao
na fonte pode vir a ser justificada como uma matria de necessidade
administrativa5.
Acresce que, o TJCE parece ter adoptado no acrdo Truck Center6
uma posio que, ainda que se possa dizer implcita em outros acrdos
(maxime no acrdo ACT Group Litigation7), parece distinguir, para
Cf. Scorpio (C-290/04), 38.

Cf. Denkavit France (C-170/05), 29-33.
5 Cf. Julian Ghosh, United Kingdom Report, in Cahiers de Droit Fiscal International, Sdu Fiscale & Financile Uitgevers, 2008, pp. 740.
6 Cf. Truck Center (C-282/07), 43: quando a sociedade distribuidora de juros
e a sociedade beneficiria desses juros residem na Blgica, a posio do Estado belga
diferente daquela que toma quando uma sociedade residente nesse Estado paga juros a
uma sociedade no residente, porquanto, no primeiro caso, o Estado belga actua na sua
qualidade de Estado da residncia das sociedades em causa e, no segundo caso, como
Estado de origem dos juros.
7 Cf. ACT Group Litigation, (C-374/04).
4
213
efeitos de saber se um residente e um no-residente8 se encontram ou no

numa situao objectivamente comparvel, consoante se est a analisar
a compatibilidade de uma determinada norma fiscal do Estado da Fonte
ou uma norma fiscal do Estado da Residncia, em conformidade com os
princpios do direito fiscal internacional e subjacentes interpretao do
Modelo de Conveno da OCDE9.
No fundo, o TJCE teria proferido neste acrdo aquilo que um autor
j intitulou uma lio nas obrigaes da Fonte vs Residncia na EU10.
Contudo, entendemos que o pressuposto inicial da anlise do TJCE deve
alicerar-se no nos princpios e matriz de interpretao do direito fiscal
internacional, mas sim nos princpios e objectivos do TCE e, em particular, no objectivo de criao de um mercado nico11. Isto , o objec-
8 Igualmente, o TJCE parece aparentemente de forma inconsistente analisar em

sede de obrigaes de reteno na fonte em pagamentos transfronteirios os efeitos
discriminatrios ou restritivos de uma determinada norma por vezes na ptica da entidade (residente) obrigada a proceder reteno na fonte e, outras vezes, atendendo a
esses mesmos efeitos sobre a entidade (no-residente) sujeita reteno na fonte, sendo
que se entende que ambas as perspectivas devem ser objecto de anlise tendo em vista
poder aferir da natureza discriminatria ou restritiva de uma norma fiscal (cf. Joachim
Englisch, Truck Center: Withholding tax on intercompany interest compatible with freedom of establishment, Highlights & Insights, Ano 2, n. 2, pp. 49).
9 No entanto, a lgica de Estado da Fonte e da Residncia e a sua aplicao na
interpretao da Conveno Modelo da OCDE deve ser adoptada com as devidas cautelas, conforme se ilustra no artigo seminal de Klaus Vogel, State of Residence may
as well be State of Source There is no Contradiction, in Bulletin of International
Fiscal Documentation, 2005, pp. 420 e segs.
10 Cf. Tom OShea, Truck Center: A Lesson in Source vs Residence Obligations in
the EU, Tax Notes International, February 16, 2009, pp. 593 e segs.
11 O TJCE tem procurado em matria fiscal estabelecer um equilbrio entre o
direito fiscal internacional e o direito comunitrio, razo pela qual tem aceite, em
princpio, diferenas de tratamento entre residentes e no-residentes (cf. a denominada
doutrina Schumacker (C-279/93), 31), mas apenas se essa diferena pode ser explicada por um diferena de relevo factual ou diferena na assero de poderes tributrios
(disparidades; i.e. diferenas no causadas pelo exerccio de poderes tributrios no
mbito daquela assero) () or por um requisito obrigatrio de interesse pblico (o
rule of reason) (cf. Ben Terra, Peter Wattel, European Tax Law, Kluwer, 5. Edio,
2008, pp. 718-719).
214
tivo que determina a comparabilidade deve ser um objectivo inerente s

prprias liberdades fundamentais12.
Acresce que, a AG Kokott13 parece nas suas Concluses e, em certa
medida, o prprio TJCE, proceder desde logo a um juzo susceptvel de
ser configurado, de certo modo, como um juzo de proporcionalidade
da norma para efeitos de anlise da existncia ou no de um tratamento
discriminatrio ou restritivo do exerccio das liberdades fundamentais
protegidas pelo TCE (i.e., ao invs da anlise da proporcionalidade da
norma ser efectuada apenas ao nvel de uma possvel justificao de um
tramento fiscal considerado prima facie discriminatrio ou restritivo).
Concretizando, a relevncia de questes relativas cobrana de
imposto para efeitos de saber se uma norma discriminatria ou restritiva apenas tem sido avaliada ao se determinar se uma determinada
medida ou no proporcional e, por isso, passvel de justificao14.
Acresce que, a arguio de dificuldades administrativas na cobrana
de imposto para efeitos de negar a existncia de uma situao objectivamente comparvel parece contrria posio sustentada anteriormente
pelo AG Lger no caso Turpeinen, onde se afirmou expressamente que
o regime de reteno fixa na fonte parece igualmente desproporcionado
tendo em vista a exigncia de assegurar a cobrana efectiva do imposto
devido junto de sujeitos passivos no residentes15 e ainda que as
12 Cf. Joachim Englisch, Truck Center: Withholding tax on intercompany interest

compatible with freedom of establishment, Highlights & Insights, Ano 2, n. 2, pp. 43
e segs.
13 Rectius, a AG Kokott parece propor incorporar no juzo da natureza discriminatria ou restritiva da norma em anlise em termos mais gerais, o que equivaleria a incorporar um completo juzo de proporcionalidade nesta sede, por apenas assim se poder
confirmar que, citando o AG Poiares Maduro, a diferena das suas situaes respectivas
susceptvel de justificar a diferena de tratamento [cf. Truck Center (C-282/07) Concluses AG Kokott 37].
14 Cf. Truck Center (C-282/07), 48: as sociedades beneficirias residentes esto
directamente sujeitas ao controlo da Administrao Fiscal belga, que pode assegurar a
cobrana coerciva do imposto, enquanto tratando-se da cobrana de imposto a sociedades no residentes a cobrana do imposto exige a colaborao da Administrao Fiscal
do respectivo Estado da residncia.
15 O TJCE no analisou, sem apresentar qualquer justificao, as consequncias
decorrentes das autoridades belgas poderem invocar para efeitos de cobrana de imposto
215
dificuldades suplementares de ordem administrativa que podem emergir para uma administrao fiscal nacional, do facto do sujeito passivo
residir noutro Estado-membro, no so consideradas pela jurisrpudncia
como podendo justificar, enquanto tais, que se obrigue esse sujeito passivo a suportar um imposto mais elevado do que se fosse residente16.
O TJCE concluiu, ainda, que a diferena de tratamento no confere necessariamente uma vantagem s sociedades beneficirias e a
taxa do referido imposto aplicada aos juros pagos a uma sociedade
no residente claramente inferior do imposto sobre as sociedades17.
No que respeita a este ltimo argumento, entende-se que a adopo de
uma presuno implcita de que a tributao de um no residente inferior18, por simples referncia a uma diferena nas taxas aplicveis, no
se afigura uma anlise adequada da compatibilidade de uma norma com
o TCE19. No que concerne ao primeiro argumento (i.e., a inexistncia de
uma vantagem para os residentes), o TJCE j se tinha pronunciado nesta
a Conveno Benelux de 5 de Setembro de 1952 que previa a assistncia mtua para
a cobrana de dvidas fiscais. Acresce que na deciso do TJCE em Scorpio admitia-se
implicitamente que a existncia de um acto jurdico comunitrio relativo assistncia
mtua em matria de cobrana de dvidas fiscais poderia conduzir a uma diferente aferio da compatibilidade em concreto do procedimento de reteno na fonte como um
meio legtimo e adequado [cf. Scorpio (C-290/04) 38].
16 Cf. Turpeinen (C-520/04), Concluses AG Lger, 78-79.
17 cf. Truck Center (C-282/07), 49.
18 O TJCE no apreciou tambm a questo suscitada pelo facto da reteno na
fonte ser aplicada sobre um montante bruto dos juros no caso dos no-residentes, ao
contrrio da tributao ser feita sobre um montante lquido para os residentes. A AG
Kokott procurou nesta matria proceder a uma distino entre a jurisprudncia anterior
do TJCE sobre a matria e o caso sub judice, por se tratar de casos em que a liberdade
fundamental em questo era a liberdade de prestao de servios e a circunstncia de
ser lgico que as despesas de explorao devero ser tambm dedutveis no quadro da
tributao no Luxemburgo [cf. Truck Center (C-282/07) Concluses AG Kokott, 70].
A aceitao desta diferena na construo das liberdades fundamentais e, em especial,
a presuno da dedutibilidade no outro Estado-Membro para aferir da compatibilidade
de uma norma domstica de um Estado-Membro, afigura-se isoladamente insuficiente
para uma fundada anlise da compatibilidade de uma norma domstica com o direito
comunitrio.
19 Cf. Pasquale Pistone, European Direct Tax Law: Quo Vadis?, in Hinnekens
(ed.) A Vision of Taxes and Outside European Borders Festchrift in honour of Prof.
Dr. Fran Vanistandael (2008), pp. 722-723.
216
matria na sua apreciao de uma possvel justificao baseada num conceito de coeso fiscal, no sentido de que necessrio que se demonstre
a existncia de uma relao directa entre o benefcio fiscal em causa e
a compensao desse benefcio atravs de uma determinada imposio
fiscal20, demonstrao essa no efectuada no caso Truck Center e que se
afigura mesmo no se encontrar preechida no caso concreto21.
Em concluso, o acrdo Truck Center no encerra certamente a
discusso sobre a matria da aplicao de retenes na fonte em pagamentos transfronteirioes e, em especial, no pagamento de juros entre
entidades relacionadas residentes em diferentes Estados-Membros.
Acresce que se entende admissveis algumas reservas quanto susceptibilidade do acrdo Truck Center ser considerado um precedente vlido
para futuras decises, pelo que se admite que o TJCE analise futuramente
estas matrias de forma diversa. Refira-se que o TJCE ser j proximamente confrontado com uma novo caso, precisamente um caso portugus,
em que se discutiro as matrias referidas da compatibilidade de aplicao de retenes no pagamento transfronteirio de juros a instituies
financeiras no residentes quando se debruar sobre o Caso C-105/08
(Comisso vs Portugal)22.
20
Cf. Thin Cap (C-524/04), 68.

Cf. Joachim Englisch, Truck Center: Withholding tax on intercompany interest
compatible with freedom of establishment, Highlights & Insights, Ano 2, n. 2, pp. 50.
22 Cf. Ana Paula Dourado, Jos Almeida Fernandes, Portugal: The Infringement
Procedures Involving Portugal and the Commission v. Portugal Case, in Michael Lang
et. alia (eds.), ECJ- Recent Developments in Direct Taxation 2008, Linde Verlag Wien,
2008, pp. 329 e segs.
21
217
A RESIDNCIA E AS CONVENES DE DUPLA TRIBUTAO

COMENTRIO AO ACRDO DO STA, DE 25 DE MARO
PROC. N. 068/09 2. SECO
Rui Duarte Morais1

Descritores: Conveno para a Evitar a Dupla Tributao
Critrio
Residncia2
1 A factualidade subjacente ao acrdo em anotao simples:

A permanece normalmente na Alemanha, a auferindo a totalidade dos seus rendimentos, enquanto trabalhador dependente.
Na Alemanha, foi sujeito a tributao, na qualidade de residente
nesse pas.
No perodo em causa, a mulher de A permaneceu em Portugal.
A nossa Administrao Fiscal, por aplicao do disposto no
artigo16., n. 2, do CIRS3, considerou que A era residente em
Portugal, liquidando o imposto que, nessa condio, seria devido4.
Professor da Faculdade de Direito da Universidade Catlica do Porto.

No texto deste acrdo, tal como consta da base de dados da dgsi, aparece, ainda,
como descritor, rendimento do capital. O que, certamente resultar, de mero lapso.
3 O qual dispe: So sempre havidas como residentes em territrio portugus
as pessoas que constituem o agregado familiar, desde que naquele resida qualquer das
pessoas a quem incumbe a direco do mesmo.
O n. 3 de tal artigo, aditado em 2005 (no aplicvel aos factos a que se reporta o
acrdo, porque anteriores) veio transformar esta fico numa presuno legal, ilidvel.
4 No caso, procedeu liquidao de imposto relativo aos rendimentos auferidos
por A, uma vez que a sua mulher no era titular de quaisquer rendimentos.
2
218
2 O interesse deste acrdo est no na deciso propriamente dita,

mas sim na sua fundamentao.
Confrontaram-se duas teses: o entendimento, inovador em termos
de jurisprudncia do STA, propugnado pela relatora, Conselheira Isabel
Marques da Silva, com o apoio do Conselheiro Antnio Calhau; o entendimento correspondente jurisprudncia anterior do STA, do qual, na
circunstncia, foram porta-vozes o Conselheiro Brando de Pinho e, no
seu parecer, o Procurador-Geral Adjunto.
No caso concreto, ambas as posies conduziriam ao mesmo resultado, ou seja, anulao da liquidao impugnada.
Tal coincidncia quanto deciso a ser tomada no obsta a que consideremos ser a doutrina defendida pela Conselheira Relatora a (nica)
correcta5.
3 Como vimos, da aplicao do j citado n. 2 do art. 16. do
CIRS, resultaria que A deveria ser, tambm, considerado como residente
fiscal em Portugal.
Estaremos perante um conflito positivo de residncias, a ser
dirimido por aplicao das regras de desempate previstas no n. 2 do
art. 4 da CDT Portugal/ Alemanha?
A jurisprudncia dominante entenderia que sim6.
4 Este acrdo vai mais longe, situando a questo a montante.
Assumiu, como pressuposto, que, para existir um conflito de residncias, necessrio que um sujeito passivo possa, legitimamente, ser
havido como residente nos dois Estados.
Para que tal acontea, no basta que resulte da aplicao da lei
interna de cada um desses a qualificao como residente. preciso,
5 Tnhamos tido oportunidade de analisar este tipo de situaes no nosso estudo

Dupla tributao internacional em IRS: notas de uma leitura em jurisprudncia,
Revista de Finanas Pblicas e Direito Fiscal, n. 1, 2008, pp. 109 ss.
6 Assim entendeu o Conselheiro Brando de Pinho, cuja declarao de voto se
transcreve: votei a deciso com o fundamento de que, sendo o contribuinte (cnjuge
marido) residente simultaneamente em Portugal e na Alemanha, todavia nesta se radicar
o seu centro de interesses vitais cfr. n. 12 do probatrio -, nos termos do art. 4. n. 2
da respectiva Conveno para evitar a dupla tributao [negrito nosso].
219
antes, saber se o elemento de conexo previsto na lei, do qual decorre tal

qualificao, legtimo.
No existindo qualquer dvida quando legitimidade da qualificao de A como residente na Alemanha, punha-se a questo da legitimidade do elemento de conexo utilizado pela lei portuguesa para o haver
como residente em Portugal.
5 conhecida, no Direito Fiscal Internacional, a questo da exigncia de limites jurdicos extenso da lei nacional. Como escrevemos
noutro local7, as normas nacionais que visem sujeitar a tributao factos
ocorridos fora das fronteiras desse Estado devem obedecer ao princpio
da razoabilidade: ao criar leis visando tirar consequncias de factos
ocorridos no estrangeiro, o legislador nacional no pode, no deve, ignorar que determinadas situaes caem na previso de outras legislaes
nacionais, expresses de soberanias estaduais igualmente legtimas, porventura melhor posicionadas, por uma mais intrnseca ligao de tais
factos ao respectivo territrio, para as regular. O abuso de conexo
ilegtimo, por violar os princpios do Direito Internacional, o qual vincula o legislador nacional sempre que estejam em causa situaes com
dimenso internacional.
H, pois, que recusar o ponto de partida da jurisprudncia anterior (decorrente de raciocnios positivistas, que continuam a ser dominantes entre ns): o de que os elementos de conexo (que definem o elemento espacial do facto tributrio) so necessariamente legtimos (talvez
melhor, que a sua validade insusceptvel de sindicncia judicial) pelo
facto de constarem da lei.
6 No caso concreto, a razoabilidade do elemento de conexo
em que Portugal fundava a sua pretenso podia ser aferido a partir de
normas convencionais, das disposies da CDT Portugal/Alemanha, ou
seja, no existia a necessidade de invocar os (sempre discutveis) princpios de Direito Internacional.
7 Rui Duarte Morais, Imputao de lucros de sociedades no residentes sujeitas a

um regime fiscal privilegiado, PUC, 2005, pp. 44 ss.
220
A celebrao de uma tal conveno implica o acordo dos dois Estados no sentido de limitarem as suas pretenses tributrias, no que interessa, em limitaes quanto ao modo como iro concretizar os elementos
de conexo integrantes das normas definidoras da incidncia dos impostos abrangidos pela conveno.
Se a conveno no define o que residente em cada um dos Estado
contratante, remetendo tal definio para as respectivas leis internas,
fixa, explcita8 e, sobretudo, implicitamente, critrios que, quando no
observados, conduzem ilegitimidade da tributao.
, pois, exacta a concluso do acrdo em anotao quando afirma
que a remisso para a legislao interna dos Estados contratantes
constante do art. 4., n. 1, da Conveno entre a Repblica Portuguesa
e a Repblica Federal Alem para evitar a Dupla Tributao em matria
de Impostos sobre o rendimento e sobre o capital no deve ser entendida
como uma remisso incondicional9.
7 Quais so os critrios que devem presidir definio, por cada
Estado contratante, da noo de residncia, em termos de tal definio
ser conforme com as disposies convencionais (hierarquicamente superiores s leis nacionais)?
O acrdo responde: impondo-se que tais critrios exprimam uma
ligao efectiva com o territrio desse Estado.
A resposta exacta. Apenas duas notas:
a definio legal de residncia tem, necessariamente, que incluir

a exigncia de presena fsica. Ningum pode ser havido como
Para efeitos da presente conveno, a expresso residente de um Estado contratante significa qualquer pessoa que, por virtude da legislao desse Estado, est a
sujeita a imposto devido ao seu domiclio, sua residncia, ao local de direco ou a qualquer outro critrio de natureza similar ( ) art.. 4, n. 1, da CDT Portugal/Alemanha.
9 Alis, qualquer remisso feita pelas convenes para a lei interna dos Estados
contratantes nunca poder ser entendida como incondicional. De outra forma, abrir-se-ia
a possibilidade de os estados, modificando a sua legislao nacional, alterarem (a seu
favor) o equilbrio convencional. Veja-se Helmut Becker/Felix Wrm, Double Taxations conventions and the conflict between international agreements and subsequent
domestic law, Intertax, n.8-9 (1988), pp. 257 ss.
221
residente em determinado estado se nele no esteve presente, com

alguma constncia, durante o perodo em causa.
a definio de residncia, tal como consagrada pelo legislador
nacional, deve ser apta a apenas fazer qualificar como residentes
aqueles sujeitos passivos cujas ligaes (essencialmente, ligaes de carcter econmico) aconteam predominantemente com
esse Estado.
Isto porque, no equilbrio convencional, o Estado da residncia
aquele que ocupa o papel central relativamente pessoa desse contribuinte, o que legtima que a acontea a tributao do rendimento mundial (que o seu direito tributao no fique circunscrito a uma dimenso
meramente territorial) e que, ao menos na maioria dos casos, tal tributao revista a natureza de um imposto pessoal.
Assim sendo, exacta a concluso do acrdo recorrido ao afirmar
o critrio de residncia por dependncia adoptado no artigo 16., n.
2, do Cdigo do IRS no fundamento vlido para uma pretenso tributria do estado portugus relativamente a um residente na Alemanha que
a tenha obtido, no ano em causa todos os seus rendimentos ( )
Na realidade, a residncia por dependncia, tal como definida
pela nossa lei, prescinde quer da presena fsica do sujeito passivo em
territrio nacional, quer da preocupao de que os seus laos , econmicos e outros, aconteam predominantemente com Portugal.
O que, manifestamente, torna ilegtimo tal elemento de conexo
quando aferido luz dos princpios subjacentes s CDT.
8 Deixmos, intencionalmente, para ltimo lugar, aquela que
poder parecer uma das concluses mais relevantes (e mais inovadoras)
deste acrdo: O art. 4., n. 1, da referida conveno obriga a que a
questo da anlise da questo da residncia seja feita individualmente,
pessoa a pessoa, abstraindo da situao familiar do sujeito em causa.
Porm, esta uma posio h muito pacfica na nossa doutrina,
desde ALBERTO XAVIER (tal como nos do conta as referncias doutrinais
constantes do acrdo), mas que, at agora, no havia sido acolhida pelo
STA.
Entendimento este que decorrncia necessria do que ficou
exposto: se a qualidade de residente supe uma presena efectiva e uma
222
ligao efectiva (a mais ntima das ligaes fiscais) com o territrio de

determinado Estado, tal avaliao ter, necessariamente, que ser feita
individualmente, pessoa a pessoa, abstraindo da situao familiar do
sujeito passivo, como concluiu, e bem, o acrdo.
9 A questo da tributao conjunta (a possibilidade de um ou
ambos os Estados contratantes elegerem a famlia como unidade tributria) algo que pura e simplesmente, no assume relevo nas CDT.
O que se compreende: nas convenes est em causa, no que aqui
releva, a partilha do direito tributao entre os Estados contratantes e
no a escolha de um qualquer modelo de tributao de rendimentos.
Ao Estado de residncia cabe, em exclusivo, o direito tributao numa base mundial, ou seja, o direito de tributar os rendimentos
por auferidos por determinado contribuinte, quer no seu territrio, quer
os de fonte estrangeira. Como o far algo que no respeita ao acordo
convencional10.
10 O facto de a CDT conferir ao Estado da residncia a competncia exclusiva para proceder a uma tributao de mbito mundial inviabiliza, por definio, a pretenso do outro Estado em proceder a idntico
tipo de tributao (invocar existncia do mesmo tipo de conexo), sob
pena de se gerar uma situao de dupla tributao (no caso, total)11. O
que se projecta numa consequncia inevitvel: existindo casais mistos
em que cada um dos cnjuges deva, conformemente com os princpios
convencionais, ser havido como residente num diferente pas (situao
de que o caso subjacente ao acrdo exemplo) cada um dos Estados
contratantes apenas poder tributar, a ttulo de residente, um desses cnjuges (aquele que cuja residncia fiscal deva ser localizada no respectivo
territrio). Nestes casos a tributao separada uma imposio conven-
10 Muitas das convenes subscritas por Portugal (nomeadamente a CDT Portugal/ Alemanha) foram celebradas na vigncia dos impostos anteriores Reforma Fiscal
de 1989. Apesar da profunda mudana no modelo de tributao do rendimento que tal
reforma provocou, as convenes existentes permaneceram em vigor, sem quaisquer
alteraes.
11 O princpio da unicidade da residncia, expressamente invocado no acrdo.
223
cional, que ter que acontecer apesar de o direito interno determinar a

tributao conjunta dos cnjuges12.
11 Em resumo, um acrdo inovador no contexto da nossa jurisprudncia, que procedeu correcta aplicao do direito numa rea
pouco conhecida pelos nossos Tribunais, com uma fundamentao clara,
sucinta e bem sustentada em referncias doutrinais, a merecer o nosso
inteiro aplauso.
12
O que, j no quadro da legislao vigente, nos leva a questionar a conformidade

do disposto no n. 4 do art. 16. do CIRC com as exigncias decorrentes de uma CDT.
Nestes casos, no est em causa uma separao de facto, mas a imposio, resultante de
uma norma de direito internacional convencional, de que acontea a tributao separada.
O regime aplicvel dever, assim, ser o dos no-casados.
225
PROTOCOLO ENTRE A CMARA MUNICIPAL DA MAIA E A

MACMAI MATADOURO AGRCOLA DA MAIA, LDA., TENDO
EM VISTA A ASSUNO DO PASSIVO DESTA SOCIEDADE. ATRIBUIES DAS AUTARQUIAS LOCAIS E COMPETNCIA DOS
SEUS RGOS. REALIZAO DE DESPESAS SEM SUPORTE
LEGAL. NULIDADE. RECUSA DE VISTO.
COMENTRIO AO ACRDO DO TRIBUNAL DE CONTAS N. 5/09, DE 20
JANEIRO, PROC. N. 800/08 1. SECO
Nuno Cunha Rodrigues1
No Acrdo do Tribunal de Contas n. 5/09, de 20 de Janeiro (1.

Seco Subseco) Proc. n. 800/08 , decidiu-se:
I. A Cmara Municipal da Maia submeteu a fiscalizao prvia do
Tribunal de Contas uma minuta de protocolo a celebrar com a sociedade comercial da MACMAI, Lda., criada e regida pela lei comercial,
designadamente pelo Cdigo das Sociedades Comerciais.
II. Embora o Municpio da Maia seja scio da citada empresa,
no validamente detentora da maioria do capital social, uma vez que
foram invlidos os aumentos de capital social ocorridos aps a sua
constituio.
III. Por esta razo, detendo o Municpio da Maia apenas 50%
do capital social da empresa, esta no possui a natureza jurdica de
empresa municipal, por no estar preenchido o requisito da al. a) do art.
3. da Lei n. 53-F/2006, de 29 de Dezembro.
1
Assistente da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa
226
IV. Por outro lado, a deciso de criao de empresas municipais,

bem como a deciso de tomada de uma participao que confira influncia dominante, deve ser precedida de estudos tcnico-financeiros que
demonstrem a viabilidade econmica da unidade e a racionalidade da
operao, o que no ocorreu no caso vertente.
V. Tendo a MACMAI, Lda.encerrado a sua actividade em 31-072007, com dvidas que, data de 7-09-2007, se contabilizaram em
671.234,95, a Cmara Municipal da Maia deliberou, em 12-09-2007,
reorganizar o capital social da empresa e, em 5-06-2008, assumir o passivo da mesma, em lugar de requerer a dissoluo administrativa da
sociedade, por fora do art. 142. do Cdigo das Sociedades Comerciais.
VI. Ora, para alm de no ter sido obtida autorizao da Assembleia Municipal para tal deliberao, nas circunstncias do caso concreto em apreo, a Cmara Municipal no tinha competncia para
tal, face ao disposto no art. 64. da Lei n. 169/99, de 18 de Setembro.
VII. Nestes termos, a deliberao da Cmara Municipal de assuno do passivo de uma empresa de que associada e cuja actividade se
encontrava encerrada no tem suporte legal no quadro das atribuies
do Municpio e da competncia dos respectivos rgos, como resulta do
disposto nos arts. 53., n. 2, e 64. da Lei n. 169/99, de 18 de Setembro.
VIII. As deliberaes de qualquer rgo dos municpios que determinem ou autorizem a realizao de despesas no permitidas por lei so
nulas, de acordo com o disposto no art. 3., n. 4, da Lei das Finanas
Locais.
IX. Nos termos do art. 44., n. 3, al. a) da Lei n. 98/97, de 26 de
Agosto, constitui fundamento de recusa de visto a desconformidade dos
actos, contratos e demais instrumentos que implique nulidade.
1. O presente acrdo tem por objecto a fiscalizao prvia de uma
minuta de protocolo a celebrar entre a Cmara Municipal da Maia e
Macmai Matadouro Agrcola e Comercial da Maia, Lda., tendo em
vista a assuno do passivo desta sociedade.
A empresa em causa Macmai uma sociedade por quotas
detida a 50% pelo Municpio da Maia.
O Tribunal de Contas procede anlise dos factos luz do regime
jurdico do sector empresarial local aprovado pela Lei n. 53-F/2006,
de 29 de Dezembro.
227
A aplicao deste regime implica a qualificao da empresa com

referncia ao disposto no artigo 3., n. 1 daquele diploma.
2. A noo de empresa municipal, intermunicipal ou metropolitana,
prevista no artigo 3., n. 1 da Lei n. 53-F/2006, parte do conceito de
influncia dominante. Este conceito assenta no critrio da deteno pelo
municpio, associao de municpios ou rea metropolitana da:
i) maioria do capital social ou dos direitos de votos ou
ii) direito de designar ou destituir a maioria dos membros do rgo
de administrao ou de fiscalizao.
A soluo uma rplica da que decorre do regime jurdico do sector
empresarial do Estado aprovado pelo Decreto-Lei n. 558/99, de 17
de Dezembro2 e claramente inspirada na noo de empresa pblica
utilizada no direito comunitrio.
Neste domnio, a Directiva 2006/111/CE, de 16 de Novembro de
3
2006 , relativa transparncia das relaes financeiras entre os Estados-membros e as empresas pblicas, bem como transparncia financeira relativamente a certas empresas, define empresa pblica, no artigo
2., alnea b), como qualquer empresa em que os poderes pblicos possam exercer, directa ou indirectamente, uma influncia dominante em
consequncia da propriedade, da participao financeira ou das regras
que a disciplinam. Estabelece, por outro lado, nas alneas a), b) e c), presunes da existncia de influncia dominante.
Como tivemos ocasio de sustentar, as noes de empresa pblica
(e, consequentemente, de empresa municipal, intermunicipal e metropo-
Este diploma sofreu uma modificao substantiva com a aprovao do Decreto-Lei n. 300/2007, de 23 de Agosto, que adaptou o regime do sector empresarial do
Estado s modificaes introduzidas no Cdigo das Sociedades Comerciais com a Lei
n. 76-A/2006, de 29 de Maro.
3 A directiva revogou a Directiva 80/723/CE, de 25 de Junho de 1980 que continha uma definio rigorosamente idntica de empresa pblica. A Directiva 80/723/CE
foi transposta para o direito portugus pelo Decreto-Lei n. 148/2003, de 11 de Julho,
alterado pelo Decreto-Lei n. 120/2005, de 26 de Julho e pelo Decreto-Lei n. 69/2007,
de 26 de Maro.
228
litana) resultantes da aplicao do direito portugus e do direito comunitrio no so coincidentes.4

No direito comunitrio, o conceito de empresa pblica mais
compreensivo do que no direito portugus. Neste, a noo de influncia
dominante reconduz-se a um elenco de situaes tipificadas na lei; no
direito comunitrio, exprime-se exemplificativamente por um conjunto
de situaes descritas na directiva.
Trata-se, em qualquer caso, de situaes distintas: por um lado,
a transparncia financeira na relao entre o Estado e o sector pblico
empresarial (em que a noo de empresa pblica reflecte a noo comunitria); por outro lado, a conceptualizao jurdica de empresa pblica,
operante a nvel interno, de harmonia com o entendimento fundado no
princpio da neutralidade proclamado pelo artigo 295. do TCE.
O acrdo em anlise considera que, apesar de a autarquia deter
apenas 50% do capital social da empresa, no se encontra preenchido o
requisito previsto na alnea a) do artigo 3. da Lei n. 53-F/2006, de 29 de
Dezembro, pelo que no pode ser qualificada como empresa municipal.
Parece-nos correcto este entendimento, ainda que se afaste, como
vimos, da soluo postulada pelo direito comunitrio que, de jure condendo, deveria, a nosso ver, ser traduzida no direito portugus.
3. O acrdo examina irregularidades que apelam aplicao
simultnea do Cdigo das Sociedades Comerciais, da Lei de Finanas
Locais e do Regime Jurdico do Sector Empresarial Local. As irregularidades esto relacionadas, nomeadamente, com a deliberao de aumento
de capital social.
4. A questo nuclear consistia em saber se um municpio pode deliberar a assuno do passivo de uma empresa participada cuja actividade
se encontra encerrada. O Tribunal de Contas entendeu que a deliberao
no tem suporte legal nem no quadro das atribuies do municpio nem
no das competncias dos respectivos rgos.
4 Cfr. NUNO CUNHA RODRIGUES, Golden-shares As empresas participadas e

os privilgios do Estado enquanto accionista minoritrio, Coimbra Editora, Coimbra,
2004, p. 72.
229
Duas matrias abordadas pelo Tribunal de Contas merecem reflexo particular:

i) Saber se uma operao de aumento de capital realizada por
um municpio, numa empresa participada, deve ser qualificada
como uma deciso de tomada de uma participao;
ii) Saber se a deciso de assuno do passivo de uma empresa participada por um municpio se enquadra nas suas atribuies;
5. Em termos sintticos, cremos que a resposta a ambas as questes
no pode ser dada sem a anlise do caso concreto.
que a deciso de aumento de capital pode implicar a alterao da
qualificao jurdica da empresa (quando, verbi gratia, na decorrncia do
aumento de capital, o municpio deixa de ser maioritrio ou, em sentido
inverso, quando a empresa participada passa a empresa municipal) ou
implicar a entrada do municpio como novo scio (subscrevendo parte
ou a totalidade do aumento de capital social numa sociedade da qual no
era scio).
O aumento de capital pode, contudo, ter um efeito neutral na estrutura da empresa e na participao do municpio j existente (visando,
v.g., o reforo dos capitais prprios da sociedade).
Neste ltimo caso, no haver lugar aplicao do artigo 9., n. 1
da Lei n. 53-F/2006 que exige a apresentao de um estudo de viabilidade econmico-financeira.
Esta exigncia verifica-se apenas quanto deciso de criao das
empresas, bem como a deciso de tomada de uma participao que confira influncia dominante.
No pode fazer-se equivaler a uma deciso de tomada de participao qualquer operao de aumento de capital social, nomeadamente
quando a estrutura societria se mantm rigorosamente inalterada.
O mesmo no pode dizer-se quando, em resultado da operao de
aumento de capital, o municpio passa de scio minoritrio a scio maioritrio da empresa ou quando o municpio, no sendo scio, subscreve o
aumento de capital social.
Idntico raciocnio aplicvel ao disposto nos artigos 53., n. 2,
alnea m) e 64. da Lei n. 169/99, de 18 de Setembro.
230
Nestes preceitos, define-se a competncia da assembleia municipal

para autorizar o Municpio a criar ou participar em empresas privadas
de mbito municipal.
Uma operao de aumento de capital social no pode ser equiparada, genericamente, deciso de participar em empresas privadas
quando, em rigor, a deciso de participar pode j ter sido tomada anteriormente pelo municpio (na medida em que, sendo scio, decide subscrever o aumento de capital social).
Ora, no caso em apreo, o municpio j era scio da empresa e o
aumento de capital social no produziu a modificao da estrutura societria da empresa.
Neste ponto, hesitaramos em aderir ao entendimento do Tribunal
de Contas quando aplicou o artigo 9., n. 1 da Lei n. 53-F/2006.
6. Diga-se, por ltimo, que a assuno do passivo de empresas detidas por municpios decorre, em alguns casos, de imperativo legal, ainda
que no esteja expressamente prevista nas atribuies dos municpios.5
Referimo-nos ao artigo 31., n. 2 da Lei n. 53-F/2006, de 29 de
Dezembro, que, no caso de o resultado de explorao anual operacional
acrescido dos encargos financeiros se apresentar negativo, exige a realizao de uma transferncia financeira a cargo dos scios, na proporo
respectiva da participao social, com vista a equilibrar os resultados de
explorao operacional do exerccio em causa, norma que entendemos
aplicvel quer s empresas municipais, intermunicipais e metropolitanas
quer s empresas participadas (ainda que, nestas ltimas, apenas quanto
participao social detida por entes pblicos locais).
Poder-se-ia, consequentemente, legitimar uma deciso de realizao de despesa fundada neste preceito, ainda que no expressamente prevista na Lei n. 169/99, de 18 de Setembro.
5 Sem prejuzo das atribuies dos municpios se encontrarem reflexamente previstas no objecto social das empresas por estes detidas de harmonia com o artigo 5. da
Lei n. 53-F/2006.
231
SNTESE DOS PRINCIPAIS ACRDOS DO TRIBUNAL

DE JUSTIA DAS COMUNIDADES EM MATRIA FISCAL
PROFERIDOS DESDE FEVEREIRO DE 2009
IMPOSTO SOBRE O VALOR ACRESCENTANDO
Processo C-357/07 (Segunda Seco) de 23 de Abril de 2009

Sexta Directiva IVA Isenes Artigo 13., A, n. 1, alnea a)
Prestaes realizadas pelos servios pblicos postais
O conceito de servios pblicos postais, constante do artigo 13.,
A, n. 1, alnea a), da Sexta Directiva, deve ser interpretado no sentido de
que visa os operadores, pblicos ou privados, que se obrigam a assegurar
num Estado-Membro a totalidade ou parte do servio postal universal,
tal como definido no artigo 3. da Directiva 97/67/CE do Parlamento
Europeu e do Conselho, de 15 de Dezembro de 1997, relativa s regras
comuns para o desenvolvimento do mercado interno dos servios postais
comunitrios e a melhoria da qualidade de servio, conforme alterada
pela Directiva 2002/39/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 10
de Junho de 2002.
A iseno prevista no artigo 13., A, n. 1, alnea a), da Sexta Directiva, aplica-se a prestaes de servios e a entregas de bens acessrias
destas, com excepo dos transportes de pessoas e das telecomunicaes, que os servios pblicos postais realizam nessa qualidade, ou seja,
precisamente em virtude da sua qualidade de operador que se obriga a
assegurar num Estado-Membro a totalidade ou parte do servio postal
universal. No se aplica a prestaes de servios nem a entregas de bens
acessrias destas, cujas condies sejam negociadas individualmente.
232
Processo C-74/08 (Quarta Seco) de 23 de Abril de 2009

Sexta Directiva IVA Adeso de um novo Estado-Membro
Imposto relativo aquisio subvencionada de bens de equipamento
Direito a deduo Excluses previstas por uma legislao nacional
no momento da entrada em vigor da Sexta Directiva Faculdade de os
Estados-Membros manterem excluses
O artigo 17., n.os 2 e 6, da Sexta Directiva, deve ser interpretado no
sentido de que se ope a uma legislao nacional que, em caso de aquisio de bens subvencionada por fundos pblicos, s permite deduzir o
imposto sobre o valor acrescentado correspondente parte dessa aquisio que no tenha sido subvencionada.
O artigo 17. n. 2, da Sexta Directiva confere aos sujeitos passivos
direitos que estes podem invocar perante o juiz nacional para se oporem
a uma legislao nacional incompatvel com essa disposio.
Processo C-10/08 (Primeira Seco) de 19 de Maro de 2009

Tributao na Finlndia dos veculos usados importados de outros
Estados-Membros Conformidade da legislao nacional com o artigo
90., primeiro pargrafo, CE, a Sexta Directiva IVA e a Directiva
2006/112/CE
Ao permitir que o imposto previsto no artigo 5. da Lei n. 1482/1994,
relativa ao imposto sobre os veculos [autoverolaki (1482/194)], de 29 de
Dezembro de 1994, seja deduzido ao imposto sobre o valor acrescentado,
nos termos do artigo 102., n. 1, ponto 4, da Lei n. 1501/1993, relativa
ao imposto sobre o valor acrescentado [arvonlisverolaki (1501/1993)],
de 30 de Dezembro de 1993, a Republica da Finlndia no cumpriu as
obrigaes que lhe incumbem por fora do artigo 90., primeiro pargrafo, CE, bem como do artigo 17., n.s. 1 e 2, da Sexta Directiva.
Ao optar, no imposto sobre veculos, pelo mesmo valor tributvel
para os veculos com menos de trs meses e para os veculos novos, a
Repblica da Finlndia no cumpriu as obrigaes que lhe incumbem
por fora do artigo 90., primeiro pargrafo, CE.
233
Processo C-302/07 (Quarta Seco) de 5 de Maro de 2009

Primeira e Sexta Directivas IVA Princpios da neutralidade fiscal
e da proporcionalidade Regras respeitantes ao arredondamento dos
montantes do IVA Mtodos e nveis de arredondamento
O direito comunitrio, no seu estado actual, no contm um preceito especfico respeitante ao mtodo de arredondamento dos montantes de imposto sobre o valor acrescentado. Na falta de regulamentao
comunitria especfica, cabe aos Estados-Membros determinar as regras
e os mtodos de arredondamento dos montantes do imposto sobre o
valor acrescentado, estando esses Estados obrigados, no momento desta
determinao, a respeitar os princpios em que assenta o sistema comum
deste imposto, nomeadamente os da neutralidade fiscal e da proporcionalidade. Em particular, o direito comunitrio, por um lado, no se ope
aplicao de uma regra nacional que exija o arredondamento para o valor
superior dos montantes do imposto sobre o valor acrescentado, quando
a fraco da mais pequena unidade monetria em causa seja igual ou
superior a 0,5, e, por outro, no exige que os sujeitos passivos sejam
autorizados a arredondar para o nmero inferior o montante do imposto
sobre o valor acrescentado, quando esse montante comporta uma fraco
da mais pequena unidade monetria nacional.
No caso de uma venda a um preo que inclua o imposto sobre o
valor acrescentado, na falta de regulamentao comunitria especfica,
incumbe a cada Estado-Membro determinar, nos limites do direito comunitrio, nomeadamente respeitando os princpios da neutralidade fiscal e
da proporcionalidade, o nvel em que o arredondamento de um montante
do imposto sobre o valor acrescentado que comporta uma fraco da
mais pequena unidade monetria pode ou deve ocorrer.
Dado que os operadores que calculam os preos das suas vendas de
bens e das suas prestaes incluindo o imposto sobre o valor acrescentado se encontram numa situao diferente dos que efectuam esse mesmo
tipo de operaes a preos sem imposto sobre o valor acrescentado, os
primeiros no podem invocar o princpio da neutralidade fiscal para reivindicar a autorizao de proceder igualmente ao arredondamento por
defeito ao nvel da linha de produtos e da transaco dos montantes do
imposto sobre o valor acrescentado devidos.
234
Processo C-1/08 (Terceira Seco), 19 de Fevereiro de 2009

Sexta Directiva IVA Artigo 9., n. 2, alnea e) Artigo 9., n. 3,
alnea b) Dcima Terceira Directiva IVA Artigo 2. Lugar da prestao Prestaes de servios de publicidade Reembolso do IVA
Representante fiscal
Em matria de prestao de servios de publicidade, quando o destinatrio da prestao est estabelecido fora do territrio da Comunidade
Europeia, o lugar da prestao , em princpio, nos termos do artigo 9.,
n. 2, alnea e), da Sexta Directiva, o lugar da sede do destinatrio. Todavia, os Estados-Membros podem recorrer faculdade prevista no artigo
9., n. 3, alnea b), da Sexta Directiva e determinar que o lugar da prestao dos servios em causa, como excepo ao referido princpio, o
territrio do Estado-Membro em questo.
Se se recorrer faculdade prevista no artigo 9., n. 3, alnea b),
da Sexta Directiva, a prestao de servios de publicidade efectuada por
um prestador estabelecido na Comunidade Europeia em benefcio de um
destinatrio, final ou intermedirio, situado num Estado terceiro, considera-se efectuada na Comunidade Europeia, desde que a utilizao e a
explorao efectivas, na acepo do artigo 9., n. 3, alnea b), da Sexta
Directiva, se realizem no territrio do Estado-Membro em questo. o
que sucede, em matria de prestao de servios de publicidade, quando
as mensagens publicitrias objecto da prestao so difundidas a partir
do Estado-Membro em questo.
O artigo 9., n. 3, alnea b), da Sexta Directiva, no permite tributar as prestaes de servios de publicidade asseguradas por um prestador de servios estabelecido fora da Comunidade Europeia aos seus
prprios clientes, ainda que esse prestador de servios tenha a qualidade
de destinatrio intermedirio relativamente a uma prestao de servios
anterior, uma vez que essa prestao no est abrangida pelo artigo 9.,
n. 2, alnea e), dessa directiva, nem, mais geralmente, pelo artigo 9. no
seu todo, para os quais remete expressamente o artigo 9., n. 3, alnea
b), dessa mesma directiva.
A natureza tributvel da prestao, na acepo do artigo 9., n. 3,
alnea b), da Sexta Directiva, no obsta ao direito do sujeito passivo ao
reembolso do imposto sobre o valor acrescentado, quando preencha
235
os requisitos estabelecidos no artigo 2. da Dcima Terceira Directiva

86/560/CEE do Conselho, de 17 de Novembro de 1986, relativa harmonizao das legislaes dos Estados-Membros respeitantes aos impostos
sobre o volume de negcios Modalidades de reembolso do imposto
sobre o valor acrescentado aos sujeitos passivos no estabelecidos no
territrio da Comunidade.
A nomeao de um representante fiscal no tem, em si mesma, incidncia na natureza tributvel ou no das prestaes recebidas ou efectuadas pela pessoa representada
Processo C-515/07 (Quarta Seco) de 12 de Fevereiro de 2009

Sexta Directiva IVA Bens e servios afectos empresa para os
fins das operaes tributveis e de operaes diferentes das operaes
tributveis Direito a deduo imediata e integral do imposto relativo
compra desses bens e servios
Os artigos 6., n. 2, alnea a), e o artigo 17., n. 2, da Sexta Directiva, devem ser interpretados no sentido de que no so aplicveis utilizao de bens e de servios afectos empresa para os fins de operaes
diversas das operaes tributveis do sujeito passivo, pelo que o imposto
sobre o valor acrescentado devido pela aquisio desses bens e desses
servios, relacionado com essas operaes, no dedutvel.
CLOTILDE PALMA
Processo C-138/07 (Cobelfret) de 12 de Fevereiro de 2009 A

legislao belga previa que os rendimentos correspondentes a lucros distribudos por sociedades-filhas (incluindo no residentes) fossem includos na base tributvel das sociedade-me, apenas ocorrendo deduo dos
mesmos quantitativos se, aps a deduo das perdas acumuladas de anos
anteriores, a sociedade-me ainda apresentasse resultados positivos.
Acresce que os valores no deduzidos no o podiam ser nos anos seguintes. Tal regime implicou uma efectiva tributao dos lucros recebidos
pela sociedade Cobelfret, que apresentou nesses anos perdas reportveis.
236
O TJCE considerou este regime contrrio Directiva 90/435, apesar de ele se aplicar indistintamente a sociedades residentes e no residentes, posto que ele implica uma real dupla tributao econmica dos
lucros (absorvidos pelas perdas) e no traduz com rigor o mtodo da
iseno previsto no artigo 4./n. 1/1 travesso da mencionada Directiva.
Processo C-67/08 (Block) de 12 de Fevereiro de 2009 O Estado
Alemo, enquanto Estado da ltima residncia do de cujus, liquidou o
correspondente imposto sucessrio ao nico herdeiro, a Sr. M. Block.
Simultaneamente, foi a herana objecto de imposto sucessrio tambm
em Espanha, onde se situavam alguns bens, a saber capitais aplicados
em instituies financeiras. Este imposto espanhol no foi deduzido ao
imposto alemo mas apenas considerado dvida da herana pelo que
subsiste alguma dupla tributao fiscal internacional (situao que no se
verificaria acaso o de cujus apenas possusse bens na Alemanha).
O TJCE considerou que o mtodo de eliminao da dupla tributao adoptado pela legislao alem no afronta a liberdade de circulao de capitais (artigo 56.), posto que no existe qualquer harmonizao
fiscal na presente rea, o que pode conduzir a que o tratamento fiscal
concedido a bens sitos na Alemanha ou sitos fora da Alemanha no seja
neutral.
GUSTAVO LOPES COURINHA
237
SNTESE DE ACRDOS DO TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

[1. E 2. TRIMESTRES DE 2009]
ACRDO N. 26/09
Pronuncia-se pela inconstitucionalidade, por violao do disposto

no artigo 227., n. 1, alnea a), da Constituio, das normas contidas
nos artigos 1. e 2., do Decreto Legislativo Regional, aprovada na sesso plenria de 16 de Dezembro de 2008, da Assembleia Legislativa
da Regio Autnoma da Madeira, intitulado Alterao lei orgnica
da Assembleia Legislativa, em especial no que concerne matria do
financiamento pblico para a realizao dos fins prprios dos partidos
polticos e a competncia legislativa do parlamento regional.
ACRDO N. 128/09
No julga inconstitucional, face aos artigos 2. e 103., n. 3, da

Constituio, a norma nsita ao artigo 7., n. 3, da Lei n. 30-G/2000,
de 29 de Dezembro, na parte em que revoga o n. 31 do artigo 11. do
Cdigo Municipal de Sisa e de Imposto sobre Sucesses e Doaes,
quando aplicvel a transaces ocorridas depois da sua entrada em vigor
e a sociedades abrangidas pelo regime de tributao do lucro consolidado
ACRDO N. 129/09
No julga inconstitucionais, face aos artigos 29., n. 2, e 30., n. 3,

da Constituio, as normas do artigo 8., n. 1, alneas a) e b), do Regime
Geral das Infraces Tributrias, aprovado pela Lei n. 15/2001, de 5 de
238
Junho, na parte em que se refere responsabilidade civil subsidiria dos

administradores e gerentes por coimas aplicadas a pessoas colectivas em
processo de contra-ordenao.
ACRDO N. 144/2009
Julga inconstitucionais as normas dos artigos 10. n. 4 e 13. n.

1, alnea a) do Regulamento da Caixa de Previdncia dos Advogados
e Solicitadores, aprovado pela Portaria n. 487/83, de 27 de Abril, na
redaco dada pelo n. 1. da Portaria n 884/94, de 1 de Outubro, e a
norma do n. 2. da Portaria n 884/94, de 1 de Outubro, no segmento em
que revoga os artigos 19. e 20. do referido Regulamento, por violao
do princpio da precedncia da lei, consagrado no n. 7 do artigo 115 da
Constituio, na verso decorrente da Lei Constitucional n. 1/82 (actual
n. 7 do artigo 112.).
ACRDO N. 150/09
No julga inconstitucional, face aos artigos 30., n. 3, e 32., n. 2,

da Constituio, as normas do artigo 7.-A do Regime Jurdico das Infraces Fiscais No Aduaneiras, aprovado pelo Decreto-Lei n. 20-A/90, de
15 de Janeiro, na parte em que se refere responsabilidade civil subsidiria dos administradores e gerentes pelos montantes correspondentes s
coimas aplicadas a pessoas colectivas em processo de contra-ordenao
fiscal.
ACRDO N. 151/09
No julga inconstitucional, face aos artigos 1., 18., n. 2, 29., n.

1, 32., n. 1, 266., n. 2, e 268., n. 3, da Constituio, a norma extrada
do artigo 105., n 4, alnea b), do Regime Geral das Infraces Tributrias segundo a qual pode ser criminalmente punido quem tenha sido
notificado para pagar uma prestao tributria acrescida dos respectivos
juros, sem que seja indicado o montante concreto desses juros, nem a
239
forma de os calcular, designadamente por omisso das respectivas taxas,

do perodo de clculo dos mesmos e das normas legais que os prevem.
ACRDO N. 234/09
No julga inconstitucional, face aos artigos 30., n.3, e 32., n. 2,

da Constituio, as normas do artigo 7.-A do Regime Jurdico das Infraces Fiscais No Aduaneiras, aprovado pelo Decreto-Lei n. 20-A/90, de
15 de Janeiro, na parte em que se refere responsabilidade civil subsidiria dos administradores e gerentes pelos montantes correspondentes s
coimas aplicadas a pessoas colectivas em processo de contra-ordenao
fiscal.
(Nota: Todos os Acrdos encontram-se disponveis em http://
www.tribunalconstitucional.pt)
Guilherme W. DOliveira Martins

Miguel Bastos
Cristina Mximo dos Santos
241
SNTESE DE JURISPRUDNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL

ADMINISTRATIVO DE MARO A MAIO 2009
IMPOSTO/FIGURAS AFINS
Processo n. 0947/08 (2.) de 18-02-2009

A Distino Constitucional e Legal entre os Conceitos de Imposto
e de Taxa
A distino constitucional e legal entre os conceitos de imposto e
de taxa tem por base o carcter unilateral ou bilateral e sinalagmtico
dos tributos, sendo qualificveis como impostos os que tm aquela primeira caracterstica e como taxas os que tm as ltimas. Essa relao
sinalagmtica entre o benefcio recebido e a quantia paga no implica
uma equivalncia econmica rigorosa entre ambos, mas no pode ocorrer uma desproporo que, pela sua dimenso, demonstre com clareza
que no existe entre aquele benefcio e aquela quantia a correspectividade nsita numa relao sinalagmtica. Tem a natureza de taxa o tributo
cobrado por uma autarquia, conexionado com a actividade de licenciamento de instalao de infra-estruturas de telecomunicaes. Na apreciao da existncia ou no de desproporo entre o tributo liquidado e
a actividade desenvolvida como contrapartida pelo ente pblico, h que
ter em conta os encargos gerais necessrios para a manuteno dos servios municipais conexionados com a prestao de tal servio, que, sem
descaracterizao da relao como sinalagmtica, podem ser ponderados
na fixao do valor dos tributos a cobrar, a fim de serem repartidos pelos
utentes desses servios.
242
IMPOSTOS SOBRE O RENDIMENTO

IRS
Processo n. 068//09 (2.) de 25-03-2009

Conveno para evitar a Dupla Tributao
A remisso para a legislao fiscal interna dos Estados contratantes
constante do artigo 4., n. 1 da Conveno entre a Repblica Portuguesa e a Repblica Federal da Alemanha para evitar a Dupla Tributao
em matria de Impostos sobre o rendimento e sobre o Capital no deve
ser entendida como uma remisso incondicional. O artigo 4., n. 1 da
referida Conveno obriga a que a anlise da questo da residncia seja
feita individualmente, pessoa a pessoa, abstraindo da situao familiar
do sujeito em causa e estabelece limites natureza das conexes adoptadas pelas leis dos Estados Contratantes, impondo-se que tais critrios
exprimam uma ligao efectiva com o territrio do Estado. O critrio de
residncia por dependncia adoptado no artigo 16., n. 2 do Cdigo
do IRS, porque no respeita as limitaes convencionais ao conceito
de residncia que os Estados Contratantes podem adoptar, no fundamento vlido para uma pretenso tributria do Estado portugus em face
de um residente na Alemanha que a tenha obtido no ano em causa todos
os seus rendimentos e que no seja tributado nesse pas apenas pelo facto
de o Estado alemo ser o Estado da fonte dos rendimentos do trabalho.
IRC
Processo n. 0916/08 (2.) de 25-02-2009

Benefcio Fiscal por criao de empregos para jovens
O benefcio fiscal, de majorao de custos dedutveis ao lucro tributvel em IRC, por criao de empregos para jovens, previsto no artigo
48.-A do Estatuto dos Benefcios Fiscais (aprovado pelo Decreto-Lei
n. 215/89, de 1 de Julho), na redaco introduzida pela Lei n. 72/98, de
3 de Novembro (a que corresponde o artigo 17. na redaco do DecretoLei n. 198/2001, de 3 de Julho), atribudo quando houver no exerccio
243
criao lquida de postos de trabalho para trabalhadores admitidos por

contrato sem termo com idade no superior a 30 anos. A condio legalmente prescrita, de criao lquida de postos de trabalho, no pode
dar-se por cumprida, unicamente e sem mais, pela celebrao de contratos sem termo com trabalhadores inicialmente contratados a termo ou a
termo incerto. O cumprimento daquela condio legal exige a verificao
de acrscimo efectivo do nmero global de trabalhadores jovens admitidos na empresa em determinado exerccio, por contrato sem termo.
Processo n. 0890/09 (2.) de 19-03-2009

Tributao por mtodos indirectos
A tributao por mtodos indirectos no s no constitui o meio
normal, como a possibilidade do seu uso est restringida aos casos em
que a lei expressamente a admite, verificados que estejam determinados pressupostos. Se os peritos dos Servios da Fiscalizao Tributria
detectaram que a contabilidade do contribuinte no permite formular um
juzo de valor sobre as margens de comercializao de azeite, justificase o recurso a mtodos indicirios. O direito fundamentao do acto
tributrio ou em matria tributria, constitui uma garantia especfica dos
contribuintes, devendo obedecer aos requisitos expressos nos art.s 82
do CPT e 125 do CPA, correspondentes, alis, no essencial, ao art. 1,
n.s 1 e 2 do Decreto-Lei n. 256-A/77 de 17/06 cfr., hoje, o art. 77 da
LGT. No est fundamentado um acto de liquidao, com uso de mtodos indirectos, em que foi aplicada uma margem de comercializao de
25% sobre o presumido volume de vendas, sem nada se dizer sobre as
razes da escolha dessa margem, em detrimento de qualquer outra.
Processo n. 0548/08 (2.) de 22-04-2009

Conceitos prprios de fuso de sociedades (art. 67. do CIRC) e os
conceitos de fuso de sociedades comerciais adoptados no Cdigo das
Sociedades Comerciais
A adopo de conceitos prprios de fuso de sociedades, que feita
no n. 1 do art. 67. do CIRC, na redaco introduzida pelo Decreto-Lei
244
n. 221/2001, de 7 de Agosto, tem o alcance de afastar, nesta matria, os

conceitos de fuso de sociedades comerciais adoptados no Cdigo das
Sociedades Comerciais, que eram aplicveis face da redaco inicial do
CIRC, que no continha conceitos prprios. Justifica-se que, no mbito
do direito fiscal, se considerem como casos de fuso de sociedades os de
transferncia global de activo e passivo de uma sociedade para outra que
detentora da totalidade do seu capital social, quando no houve qualquer actividade distinta dessa que seja denominada liquidao. No
podem considerar-se elementos necessrios ou convenientes para o perfeito conhecimento da operao de fuso de sociedades os necessrios
para averiguar se existem ou no dvidas Segurana Social. Formado
deferimento tcito, nos termos do art. 69., n. 7, do CIRC, na redaco
da Lei 32-B/2002, de 30 de Dezembro, sobre um pedido de transmissibilidade dos prejuzos fiscais, na sequncia de fuso de sociedades, ele
configura um acto constitutivo de direitos para o requerente, que s pode
ser revogado com fundamento em invalidade [arts. 140. e 141. do CPA,
subsidiariamente aplicveis, por fora do preceituado nos arts. 2., alnea
c), da LGT e 2., alnea d), do CPPT].
IVA
Processo n. 0951/08 (2.) de 15-04-2009

Factura para Deduo de Imposto
A factura ou documento equivalente passado em forma legal exigida pelo artigo 19., n. 2 do CIVA para a deduo do imposto a que
respeite todas as exigncias do artigo 35., n. 5 do mesmo Cdigo. A
exigncia desse formalismo constitui um verdadeiro requisito substancial do direito deduo do imposto, apesar de o sujeito passivo estar
isento de IVA
245
PROCEDIMENTO E PROCESSO TRIBUTRIO
Processo n. 0111/09 (2.) de 04-03-2009

Litigncia de M F
Da conjugao dos artigos 13. e 114. do CPPT no decorre que
o juiz esteja obrigado realizao de todas as diligncias que sejam
requeridas pelas partes, antes o dever de realizar as correspondentes
diligncias se deve limitar quelas que o tribunal considere, no seu livre
juzo de apreciao, como teis ao apuramento da verdade. O prazo
de um ano previsto no artigo 177. do CPPT (extino da execuo)
reveste natureza ordenadora e disciplinadora, da resultando que a no
concluso do processo nesse prazo no tem qualquer relevo a nvel da
cobrana da dvida, no provocando, designadamente, a extino da
execuo fiscal. A condenao como litigante de m f no reveste uma
dimenso violadora do princpio do acesso ao direito e a uma tutela
jurisdicional efectiva, uma vez que o uso dos correspondentes meios
processuais no pode deixar de estar submetida a regras ticas de lisura
e transparncia.
Processo n. 0709/08 (2.) de 11-03-2009

Presunes Legais e Presunes Judiciais
A responsabilidade subsidiria de gerentes de sociedades, prevista
no art. 24, n 1 da LGT, depende do exerccio de facto da gerncia.
So presunes legais as que esto previstas na prpria lei e presunes
judiciais as que se fundam em regras prticas da experincia. No h
uma presuno legal que imponha a concluso de que quem tem a qualidade de gerente de direito exerceu a gerncia de facto. No entanto, o
facto de no existir uma presuno legal sobre esta matria, no tem
como corolrio que o Tribunal com poderes para fixar a matria de
facto, no exerccio dos seus poderes de cognio nessa rea, no possa
utilizar as presunes judiciais que entender, com base nas regras da
experincia comum.
246
Processo n. 0135/09 (2.) de 19-03-2009

Derrogao do Sigilo Bancrio
As decises da administrao tributria de acesso a informaes
e documentos bancrios de acordo com o art. 63-B da LGT devem ser
fundamentadas com expressa meno dos motivos concretos que as
justificam, podendo essa fundamentao, em face do disposto no art.
77 do mesmo diploma, consistir em mera declarao de concordncia
com os fundamentos de anteriores pareceres, informaes ou propostas, incluindo os que integrem o relatrio de fiscalizao tributria. Se
a notificao de um acto tributrio no continha os requisitos exigidos
pelas leis tributrias tinha o recorrente sua disposio a possibilidade
de requerer a notificao da fundamentao ou dos requisitos exigveis,
nos termos do art. 37. do CPPT ou de requerer a passagem de certido
gratuita. Se o contribuinte, no caso vertente, no usou tal possibilidade
no pode vir depois pretender que o acto nulo por falta de fundamentao da notificao, nem da resulta qualquer violao constitucional.
Tendo o juiz proferido sentena sem que, previamente, tenha procedido
inquirio das testemunhas arroladas na petio inicial e justificado
tal procedimento por despacho devidamente fundamentado, tal omisso
constitui no nulidade processual, mas sim erro de julgamento. O art.
146.-B, n. 3 do CPPT, na parte em que determina que os elementos de
prova, a acompanhar a petio inicial, devem revestir natureza documental, materialmente inconstitucional por violar o disposto no art.
20., n. 4 da CRP.
Processo n. 0866/08 (2.) de 19-03-2009

Oposio Execuo Fiscal
A assuno de dvida, que consiste no acto pelo qual um terceiro se
vincula perante o credor a efectuar a prestao devida por outrem (artigo
595. do CC), pode tambm ocorrer no domnio das dvidas tributrias,
o que, de resto, se encontra contemplado no art. 7. do Decreto-Lei n.
124/96 de 10/8. Assim, assume voluntariamente a dvida exequenda a
associao desportiva que interveio em nome de um seu associado num
auto de aceitao de dao em pagamento. Em tal auto, a referida asso-
247
ciao interveio no s na qualidade de representante dos clubes mas

tambm, sem dvida, em nome prprio, dada a presena e interveno
dos seus legais representantes. O facto de ter iniciado todo este procedimento na qualidade de gestora de negcios dos clubes de futebol e de ter
subscrito o aludido auto de dao na qualidade de representante desses
clubes no significa, nem impeditivo, que a associao desportiva no
pudesse assumir, como o fez, na qualidade de terceiro, responsabilidades
na garantia da dvida ou que o credor no pudesse condicionar a aceitao da dao assuno da dvida remanescente por parte daquela.
Deste modo, a Federao Portuguesa de Futebol, que, assim, assumiu as
dvidas tributrias contradas pelos clubes de futebol seus associados,
parte legtima na oposio execuo fiscal deduzida para cobrana de
tais dvidas.
INFRACES TRIBUTRIAS
CONTRA-ORDENAES
Processo n. 0103/09 (2.) de 15-04-2009

Recurso para Melhoria da Aplicao do Direito
Nos processos judiciais por contra-ordenaes tributrias pode ser
admitido recurso, mesmo que a coima aplicada seja de valor inferior
alada dos tribunais tributrios, quando tal se afigure manifestamente
necessrio melhoria da aplicao do direito (artigo 73., n. 2 da LeiQuadro das Contra-Ordenaes, aplicvel ex vi do artigo 3., alnea b)
do RGIT). No se configura uma situao de manifesta necessidade de
admisso do recurso para a melhoria da aplicao do direito nos casos
em que a deciso recorrida apenas adoptou uma corrente jurisprudencial
mais exigente sobre o preenchimento do conceito descrio sumria dos
factos que deve constar da deciso de aplicao da coima (artigo 79.,
n. 1, alnea b) do RGIT).
Alexandra Pessanha e Ana Leal
249
SNTESE DE ACRDOS DO TRIBUNAL DE CONTAS

DE JANEIRO A MARO DE 2009
1. Seco (fiscalizao prvia)

1. Recusa de visto. Contratao de seguros de sade, vida e acidentes pessoais.
No Acrdo do Tribunal de Contas n. 8/09, de 18 de Fevereiro (1.
Seco Plenrio) Proc. de recurso ordinrio n. 18/08 , decidiu-se:
I. A contratao de servios de seguro de sade, vida e acidentes
pessoais para os trabalhadores de um Municpio carece de fundamento
legal.
II. No pode considerar-se que o disposto na alnea g) do n. 2 do
artigo 2. do Decreto-Lei n. 122/2007 permita a contratao daqueles
seguros. Este diploma legal no regula a aco social complementar
como uma actividade a realizar pela via seguradora, com financiamento exclusivo pela Administrao Pblica, e, por outro lado, limita
as prestaes possveis ao elenco a ser definido e regulado por Portaria, excluindo as prestaes cobertas pelos regimes gerais de proteco
social, e afastando ainda, em particular, as comparticipaes em despesas de sade.
III. A celebrao de contratos de seguro de sade, visando diversificar o acesso dos trabalhadores a cuidados de sade e assegurar-lhes
uma comparticipao nas respectivas despesas, no integra quaisquer
medidas activas de acompanhamento das condies de trabalho e da
sade. No , pois, minimamente adequada nem suficiente para cumprir
as exigentes obrigaes legais da Administrao em matria de higiene,
segurana e sade no trabalho, por no corresponder a nenhuma das
formas descritas na lei para assegurar o cumprimento dessas obriga-
250
es legais e por no contemplar o acompanhamento e as actividades

necessrias.
IV. Essa contratao viola ainda o disposto no artigo 156. da
Lei n. 53-A/2006, de 28 de Dezembro, de acordo com o qual cessaram
com efeitos a 1 de Janeiro de 2007, quaisquer financiamentos pblicos
de sistemas particulares de proteco social ou de cuidados de sade.
V. A contratao dos servios de seguro, sem fundamento legal,
implica a nulidade da deliberao que autorizou a despesa e a consequente nulidade do contrato celebrado, por fora do disposto nos artigos 3., n.s 2, al. e), e 4 da Lei das Finanas Locais e 42., n. 6, al.
a) da Lei de Enquadramento Oramental, no ponto 2.3.4.2., alnea d),
do POCAL e no artigo 95., n. 2, al. b), da Lei n. 169/99, constituindo
ainda violao de normas financeiras.
VI. Nos termos das alneas a) e b) do artigo 44. da LOPTC, a nulidade e a violao de normas financeiras constituem fundamento para a
recusa de visto aos contratos submetidos a fiscalizao prvia do Tribunal de Contas.
2. Recusa de visto. Critrio de adjudicao.
No Acrdo do Tribunal de Contas n. 36/09, de 18 de Fevereiro (1
Seco Subseco)
Proc. n. 1482/08 , decidiu-se:
I. Do disposto nos art.s 190., al. b), 194., n. 1, 80., n. 1 e 87.,
n. 2, do Decreto-Lei n. 197/99, de 8 de Junho, resulta que os procedimentos concursais conducentes a aquisio de bens mveis por
parte dos municpios, de valor igual ou superior a 124.699,00, carecem de ser publicitados no Jornal Oficial da Unio Europeia (JOUE),
o que no sucedeu no caso em apreo, em que o contrato tem o valor de
490.854,24.
II. A no publicitao do concurso no JOUE traduz-se na falta de
um elemento de uma enorme relevncia para o procedimento em causa,
consubstanciando-se numa ilegalidade grave, por ser fortemente cerceadora da concorrncia, e que, sendo susceptvel de alterar o resultado
financeiro do contrato, , s por si, fundamentado de recusa de visto
ao contrato (art. 44., n. 3, al, c), da Lei n. 98/97, de 26 de Agosto).
251
III. Por outro lado, no caso vertente, a definio dos subfactores

que integraram o critrio de adjudicao, incluindo a respectiva ponderao quantitativa, foi estabelecida aps o prazo fixado para a entrega
das propostas, mostrando-se, pois, violado o disposto no art. 94., n. 1,
do Decreto-Lei n. 197/99.
IV. Trata-se de uma ilegalidade grave por violar o ncleo essencial
dos princpios da transparncia e da imparcialidade, bem como o principio da concorrncia, enquanto corolrio do principio da estabilidade
das regras concursais, e que, sendo susceptvel de alterar o resultado
financeiro do contrato, , s por si, no circunstancialismo apurado, fundamento de recusa do visto ao contrato (art. 44., n. 3, al. c), da Lei n.
98/97, de 26 de Agosto).
V. Termos em que, com fundamento no art. 44., n. 3, al. c, da
citada Lei n. 98/97, se decide recusar o visto ao contrato
3. Falta de cabimento oramental. Recusa de visto.
No Acrdo do Tribunal de Contas n. 58/09, de 24 de Maro (1
Seco Subseco)
Processo n. 98/2009 , decidiu-se que:
I. O n. 1 do art. 4. da Lei n. 2/2007, de 15 de Janeiro (Lei das
Finanas Locais), estabelece que os municpios esto sujeitos s normas
consagradas na Lei de Enquadramento Oramental.
II. A al. b) do n. 6 do art. 42. da Lei n. 91/2001, de 20 de Agosto,
alterada pelas Leis n.s. 2/2002, de 28 de Agosto, 23/2003, de 2 de Julho,
e 48/2004, de 24 de Agosto (Lei de Enquadramento Oramental) estabelece que nenhuma despesa possa ser autorizada sem que disponha de
inscrio oramental e tenha cabimento na respectiva dotao.
III. Por outro lado, a al. d) do n. 2.3.4.2. do POCAL (aprovado pelo
Decreto-Lei n. 54-A/99, de 22 de Fevereiro, com alteraes introduzidas pelos Decretos-Leis n. 162/99, de 14 de Setembro, e n. 315/2000,
de 2 de Dezembro) determina que as despesas s podem ser cativadas,
assumidas, autorizadas e pagas se, para alm de serem legais, estiverem
inscritas no oramento e com dotao igual ou superior ao cabimento e
ao compromisso, respectivamente.
IV. No caso em apreo, ao autorizar-se a celebrao do contrato e
a despesa correspondente sem estarem assegurados os financiamentos
252
previstos no PPI e sendo a informao de cabimento prestada meramente formal, foi violado o disposto na al. d) do n. 2.3.4.2. e no n.
2.6.1. do POCAL e na al. b) do n. 6 do art. 42. da Lei de Enquadramento Oramental.
V. Estabelece o n. 1 do art. 44. da Lei n. 98/97, de 26 de Agosto,
que a fiscalizao prvia tem por fim verificar se os actos, contratos ou
outros instrumento geradores de despesa esto conformes lei e se os
respectivos encargos tm cabimento em verba oramental prpria.
VI. Nos termos do art. 44., n. 3, al. b) da citada Lei n. 98/97,
constitui fundamento de recusa de visto a desconformidade dos actos e
contratos que implique encargos sem cabimento em verba oramental
prpria.
4. Preo anormalmente baixo. Notas justificativas dos preos. Poder
discricionrio. Conceito indeterminado. Procedimento contraditrio
especifico em caso de preo anormalmente baixo. Preo de fornecimento
dos documentos do concurso. Visto com recomendaes
No Acrdo do Tribunal de Contas n. 13/09, de 24 de Maro (1.
Seco Plenrio)
Processo de Recurso Ordinrio n. 21/2008-R , decidiu-se:
I. O artigo 107., n. 1, alnea f) do Decreto-Lei n. 59/99, de 2 de
Maro (RJEOP), estabelece uma proibio de adjudicao da empreitada quando todos os concorrentes apresentam propostas com preos
totais anormalmente baixos e as respectivas notas justificativas forem
tidas como no esclarecedoras. Trata-se de um comando imperativo
dirigido Administrao e ao qual esta est vinculada. um poderdever de no adjudicao que constitui uma excepo ao dever de adjudicao que, em geral, impera nos procedimentos visando a contratao
pbica para realizao de obras pblicas. Tal proibio testemunhada
pela evoluo legislativa nesta matria.
II. A proibio de no adjudicao pressupe a verificao de dois
pressupostos:
a) O preo total apresentado por cada e todas as propostas ser
anormalmente baixo, o que constitui um conceito indeterminado;
253
b) As notas justificativas dos preos serem consideradas como no

esclarecedoras o que envolve o exerccio de um poder discricionrio na sua apreciao.
III. No exerccio do poder discricionrio de apreciao das notas
justificativas o aplicador do direito, est balizado:
a) Por um critrio de competncia: no caso, a comisso de avaliao e a Cmara Municipal que assumiu o relatrio daquela
tinham competncia legal para considerarem como esclarecedoras ou no esclarecedoras as notas justificativas dos preos;
b) Pela finalidade da norma: a norma em causa visa evitar a
degradao das empreitadas de obras pblicas e a execuo de
trabalhos a um nvel de qualidade inferior aos esperados pondo
em causa a prossecuo do interesse pblico;
c) Por critrios fixados na lei: no caso so relevantes os critrios
fixados no n. 3 do artigo 105. do RJEOP;
d) Pela necessidade de se conduzir um procedimento especfico de
contraditrio, previsto no n. 2 do artigo 105. do RJEOP;
e) Pela necessidade de fundamentao de rejeio ou de no adjudicao, nos termos do n. 4 do artigo 105. do RJEOP.
f) Pelos princpios a que se deve subordinar a actividade administrativa, nomeadamente, o da adequao ao interesse pblico, o
da justia, o da imparcialidade, o da igualdade, o da proporcionalidade e o da boa f.
IV. A enunciao dos motivos justificativos referidos na alnea c)
do nmero anterior consagrada no n. 3 do artigo 105. do RJEOP
deve ser considerada como exemplificativa. Os concorrentes devem
poder expor quaisquer motivos que contribuam para a demonstrao da
seriedade das suas propostas. Igualmente a entidade adjudicante, para
avaliar sobre tal seriedade, no exerccio do poder discricionrio, pode
socorrer-se das razes expressamente invocadas pelos concorrentes, nas
notas justificativas e noutros elementos das propostas e de quaisquer
outras razes, mesmo que no sejam expressamente invocadas.
V. A lei ao estabelecer o conceito de preo anormalmente baixo
no o determinou, conferindo assim, ao intrprete uma margem de discricionariedade. Na determinao de conceito deve o intrprete fazer
apelo:
a) A outros conceitos ou mecanismos legalmente fixados;
254
b) A preenchimentos valorativos de natureza objectiva e prexistentes em domnios sociais e econmicos relevantes.

VI. A que outros conceitos ou mecanismos legalmente fixados
dever o intrprete apelar? Aos seguintes:
a) Ao de preo base do concurso: contudo ao contrrio do que
acontece na norma constante da alnea b) do n. 1 do artigo
105. do RJEOP relativa ao preo total consideravelmente
superior no caso da alnea f) a lei no o refere expressamente
o que significa que a margem de discricionariedade do intrprete , neste caso, maior.
Assim, o preo base do concurso deve ser considerado como
indcio que outros elementos podem afastar. Neste caso, o intrprete no est juridicamente vinculado a adoptar o critrio do
preo base do concurso. E o apelo ao preo base como critrio
pode ser ultrapassado se houver suficientes indcios de que este
foi mal calculado;
b) A mtodos quantitativos como os consagrados no regime de
1986 ou no Cdigo dos Contratos Pblicos: uma relao percentual com o preo base ou com a mdia das propostas. Contudo, no se pode retirar consequncias automticas de tais
mtodos, porque o RJEOP no os consagra e porque probe tais
automatismos, na medida em que exige um procedimento especfico de contraditrio. Tal abordagem quantitativa deve constituir tambm um mero indcio de que se est ou no perante
preos anormalmente baixos.
VII. Concluindo:
a) O dono da obra, atravs de deciso fundamentada, no pode
adjudicar a empreitada se, face aos preos propostos, s respectivas notas justificativas e aos esclarecimentos prestados
pelos concorrentes em contraditrio especfico imprescindvel,
concluir que so preos anormalmente baixos os oferecidos por
todas as propostas;
b) Na apreciao das notas justificativas e esclarecimentos, o dono
da obra no est vinculado a atender exclusivamente aos critrios estabelecidos no n. 3 do artigo 105.;
c) Para decidir sobre se os preos oferecidos so anormalmente
baixos, o dono da obra deve atender:
255
i. Ao preo base do concurso, como critrio indicativo;

ii. s diferenas quantitativas entre tal preo e os preos oferecidos como indcio de se estar (ou no) perante preos
anormalmente baixos, mas sem poder extrair concluses
automticas de tal indcio;
iii. A valoraes objectivas pr-existentes em domnios sociais
e econmicos relevantes;
iv. finalidade da norma;
v. Aos princpios a que se deve subordinar a contratao
pblica e que tm consagrao bastante na lei.
Nuno Cunha Rodrigues
Autonomia Contratual e Direito Tributrio

(A Norma Geral Anti-Eliso)
DIOGO LEITE CAMPOS
JOO COSTA ANDRADE
Almedina, Coimbra, 2008
Diogo Leite Campos, professor catedrtico da Faculdade de Direito

de Coimbra, uma das mais importantes figuras da fiscalidade, sendo as
suas opinies sempre marcadas por um profundo desassombro e frontalidade que se conjugam com a qualidade da anlise e a vasta e actualizada
informao.
Doutorado em Direito em Coimbra e em Economia em Paris, Leite
Campos conjuga instrumentos de anlise que em muito enriquecem o seu
trabalho, que situa, no entanto, preferencialmente no domnio do direito
fiscal.
O Estado portugus ficou-lhe ainda devedor dos mais relevantes
trabalhos como Presidente da Comisso que elaborou um projecto sobre
a tributao da famlia e como Presidente da Comisso da Lei Geral Tributria, sem esquecer a sua passagem pela Administrao do Banco de
Portugal.
Leite Campos , alis, um dos poucos fiscalistas portugueses que
domina, com igual mestria, o direito privado, rea que merece a sua principal ateno na Universidade com o Direito Fiscal. Talvez, por isso, as
relaes entre o Estado e os contribuintes constituem um universo a que
tem dado particular ateno, dentro da preocupao de garantir que a
260
necessria compresso da esfera de autonomia privada no ultrapasse os

limites do razovel.
tambm sabido como nos trabalhos legislativos conducentes
Lei Geral Tributria, Leite Campos se ops introduo de uma clusula
geral anti-eliso. natural, pois, o interesse com que quantos trabalham
nesta rea acompanharam a publicao do seu novo livro Autonomia
Contratual e Direito Tributrio (A Norma Geral Anti-Eliso) escrito
em parceria com Joo Costa Andrade e que sai a lume num momento
em que a jurisprudncia portuguesa considerou, de forma continuada e
uniforme, a compatibilidade dessa clusula com a Constituio.
Numa obra repleta de informao e caracterizada por uma adequada
ponderao dos valores que aqui se confrontam, os autores no divergem
dessa apreciao global da constitucionalidade mas, correctamente, no
tiram daqui a concluso de que atravs da utilizao da clusula o Estado
possa desconsiderar toda uma srie de valores que se reconduzem, em
ltima instncia, certeza e estabilidade do Direito.
Os autores exploram, alis, de forma muito inteligente a possibilidade dos resultados pretendidos pelo legislador serem obtidos atravs de
um procedimento diferente - a requalificao jurdica dos actos e contratos , entendendo que s se poder passar aplicao da norma. Como
escrevem (pg. 13) se nada anmalo; se nada h a desconsiderar; mas
to s a Administrao Fiscal no concorda com a qualificao jurdica
dos actos ou negcios, ento bastar-lhe- qualific-los adequadamente e
retirar da as devidas consequncias fiscais.
ainda nessa linha que Leite Campos e Costa Andrade aproximam
a clusula geral da figura do abuso do direito para concluir que de
rejeitar o carcter de panaceia universal, que permitiria rejeitar todos
os comportamentos que no permitissem ao Fisco ter os resultados que
pretendia, o que teria como consequncia um total afastamento soa valores da segurana e certeza.
Particularmente sugestiva a concluso da existncia de um princpio da boa-f, tutelado constitucionalmente, aplicvel, por igual, a contribuintes e Administrao e que acarreta princpios que lhe esto associados, tais como o da proporcionalidade, confiana e previsibilidade.
A concluso que se retira do livro e que s posso acompanhar ,
ento, a de que mais do que a discusso da constitucionalidade da norma,
importa colocarmo-nos no plano da sua interpretao e aplicao.
261
Recenses
O livro corresponde, sem dvida, a um objectivo central, definido

pelos autores, e que da melhor compatibilizao da clusula, de origem
marcadamente anglo-sxnica, para o sistema continental.
Naturalmente que recomendo vivamente a sua leitura e que espero
que esta possa motivar o debate a que apelam os prprios autores.
Perceber a Crise para Encontrar o Caminho

VTOR BENTO
Bnomics 2009
Perceber a Crise para Encontrar o Caminho de Vitor Bento , seguramente, um dos mais importantes contributos para compreender a crise
em que se encontra mergulhada a economia portuguesa e a economia
mundial. O autor no se limita, de resto, a estudar a crise, mas avana
com ideias importantes e motivadoras para sair da mesma.
Vitor Bento licenciado em economia pelo Instituto Superior de
Economia e Gesto e tem um mestrado em Filosofia pela Universidade
Catlica. Tem tido uma notvel carreira de gestor, sobretudo, no sector
pbico. Foi administrador do Instituto Emissor de Macau, Director do
departamento de Estrangeiro do Banco de Portugal, Director-Geral do
Tesouro, Presidente do Instituto de Gesto do Crdito Pblico e membro
do Comit Monetrio da EU. actualmente Presidente da SIBS e Vice-Presidente do Frum para a competitividade. Leccionou diversas cadeiras nas faculdades de economia da Universidade Nova e da Universidade
Catlica.
Paralelamente tem desenvolvido uma intensa actividade no domnio cvico, tendo sido presidente da SEDES e integrando diversas outras
associaes, para alm de manter uma presena regular nos principais rgos de comunicao social. A independncia e o desassombro
264
caracteriza sempre tais intervenes. A Revista orgulha-se, alis, de ter

j publicado uma importante contribuio sua sobre a crise actual, ao
mesmo tempo que o IDEFF pde contar com ele em duas importantes
conferncias.
A sua opo por juntar formao de base econmica uma formao complementar em filosofia ter contribudo de modo decisivo para
que a sua reflexo nunca se situe a um nvel meramente tcnico, procurando sempre encontrar um enquadramento mais amplo e enriquecedor
nos seus trabalhos.
O livro prefaciado por um dos mais respeitados economistas do
Pas, Rui Vilar, que nos recorda a singularidade da nossa trajectria
enquanto comunidade como uma histria de sucessos e regressos marcados pela dificuldade em manter coerncia e viso de longo prazo na
conduo do interesse colectivo, alertando para a importncia de se agir,
corajosa e objectivamente, sem nostalgia nem proselitismo.
Para Rui Vilar Vitor Bento tem sabido juntar uma brilhante carreira de economista profissional e de gestor com uma interveno cvica,
atenta e independente. Este livro colhe o saber do macro-economista,
aproveita da experincia de gestor e reflecte o empenho do cidado
responsvel.
O livro, escrito numa linguagem de fcil leitura e acessvel a no
especialistas de econmica, sem que tanto implique perda de rigor, est
dividido em duas partes: uma primeira sobre a histria econmica recente
do nosso pas, permite compreender que a crise j estava anunciada,
enquanto que, na segunda, reflecte sobre as condies da envolvente
scio-poltica que condiciona o funcionamento da economia portuguesa.
O estudo foi enriquecido com grficos e quadros que ajudam o leitor a compreender como muito antes da crise econmica internacional
ter aparecido, Portugal vivia j mergulhado numa outra crise a crise
nacional que segundo o autor tem conduzido ao nosso empobrecimento
relativo.
Conforme refere o autor, este livro constitui uma chamada realidade a todos aqueles que se tm deixado iludir por fantasiosas expectativas, na esperana de que, ganhando conscincia da situao que todos
temos pela frente, se possam mobilizar no sentido de atalhar caminho.
Para Vitor Bento, a sada da crise passa por profundos ajustamento
estruturais e alargados consensos nacionais, nos quais assente uma viso
265
Recenses
estratgica do pas, que esteja especialmente atenta s possibilidades

abertas pela internacionalizao.
O projecto que apresenta assenta numa maior responsabilizao
individual, numa maior flexibilidade do funcionamento da economia e
do quadro regulador. Especialmente preocupado com aquilo que considera ser o modelo desintegrador, resultante da integrao europeia e da
globalizao, Vitor Bento conclui Num enquadramento destes e apesar
dos seus efeitos nacionalmente desintegradores, no faz sentido (nem
opo vivel) recusar, quer a lgica da integrao europeia, quer da globalizao. No entanto, e na medida em que se entenda continuar a fazer
sentido a preservao de uma comunidade nacional nica razo, alis,
para justificar rgos nacionais de governo a gesto daqueles processos
deve ter em vista assegurar a capacidade de afirmao desta comunidade, prevenindo, na medida possvel, os efeitos mais desintegradores.
Ora, a aco poltica necessria para alcanar tal desiderato precisa de
tomar como referencia os agregados macroeconmicos nacionais, de
se apoiar nos instrumentos da anlise macroeconmica e de utilizar adequadamente os instrumentos de gesto macroeconmica ainda disponveis, nomeadamente as polticas oramental e de rendimentos. E esta
deve ser continuar a ser a rea de interveno econmica a que o governo
se deve dedicar preferencialmente..
Mnica Velosa Ferreira
A crise, e agora?
JACQUES ATTALI
Tribuna, Lisboa, 2009

(traduo de La crise, et aprs? Fayard, 2008)
Pela sua indiscutvel qualidade, Jacques Attali desperta sempre o

maior interesse. Doutorado em Cincias Econmicas, foi um dos mais
conhecidos conselheiros do Presidente Franois Mitterrand, cargo que
exerceu entre 1981 e 1991. autor de um vasto nmero de ensaios sobre
temas econmicos e outros, bem como de vrias biografias, livros de
memrias, mas tambm de romances, teatro e at contos para crianas.
Recentemente, presidiu Comisso para a libertao do crescimento
francs, que apresentou o Relatrio 300 decises para mudar a Frana,
mais conhecido por Relatrio Attali.
Com esta obra, Jacques Attali intervm no debate que por todo o
lado irrompeu sobre a crise global que estamos a viver. Na Introduo, o
Autor esclarece-nos que a finalidade do livro explicar o mistrio da
crise, da forma mais simples possvel, prever para onde nos leva para
evitarmos cairmos no mesmo, procedendo, logo a, a um breve resumo
do seu livro. No captulo I, ocupa-se de vrias crises passadas, que descreve em traos muito gerais, mas, a nosso ver, no extraindo verdadeiras lies das mesmas, apesar do ttulo do captulo ser precisamente A
Lio das Crises Passadas.
268
Segue-se a sua viso de como tudo comeou. Neste ponto no

poderamos deixar de sublinhar o muito mrito de Jacques Attali quando,
ao contrrio do que (convenientemente?) temos visto em muitos autores,
d o destaque merecido, na explicao da crise, ao problema da insuficincia da procura (tudo comeou pela liberalizao da economia que
levou em toda a parte ao aumento da proporo dos lucros no rendimento
nacional - p. 46) e consequente tentativa de superar essa insuficincia
atravs do recurso ao endividamento das famlias.
De facto, como mais frente refere (cf. p. 112), o encadeado
de acontecimentos que conduziu situao actual comea no agravamento, nos Estados Unidos e nos pases desenvolvidos, das desigualdades sociais que limitam a procura. E continua pela deciso implcita da
sociedade americana de fazer do seu sistema financeiro um substituto de
uma justa distribuio de rendimentos.
De forma sucinta, Attali explica ainda o papel das baixas taxas
de juro, as razes da corrida titularizao e aos produtos derivados, a
importncia dos credit default swap e a cegueira das agncias de rating.
Na parte em que se refere aos que previram a crise, cremos que
podia ter ido um pouco mais longe. Afinal, no foram assim to poucos quanto isso. Jacques Attali podia (devia?) ter ido muito para alm
dos nomes que menciona, mesmo numa obra com estas caractersticas.
Interessantes so as pginas em que procura explicar porque no se deu
ouvidos a tais pessoas, nas quais o Autor no hesita em recorrer a algumas imagens fortes mas verdadeiras.
O captulo III tem uma designao apelativa mas propositadamente
exagerada: o dia em que o capitalismo esteve para desaparecer. Nele se
descrevem, em estilo muito directo, numa base essencialmente cronolgica, os acontecimentos que em Setembro e Outubro de 2008 mudaram o
sistema financeiro internacional. No captulo IV, Jacques Attali ocupa-se
das ameaas que ainda esto para vir, afirmando mesmo que a democracia e o mercado so valores ameaados (p. 109). E no captulo V disserta sobre o suporte terico das crises e das respostas, considerando
que imperioso fazer com que a democracia e o mercado se reforcem
mutuamente.
Como escreve na Introduo (p. 10), para que o crescimento econmico harmonioso seja retomado, necessrio reequilibrar escala do
planeta o poder dos mercados pelo poder da democracia (), o poder
269
Recenses
financeiro pelo do direito e o poder dos que chama iniciados (que

define como os beneficirios do status quo e que no pensam seno nos
seus bnus anuais - p. 122) pelo dos cidados.
No hesita em proclamar que a soluo para a crise passa pelo
reequilbrio do mercado atravs do Estado de direito, abrindo assim
espao para a revalorizao da dimenso institucional da economia,
quem sabe se da prpria economia poltica, o que no deixa de ser
interessante para os juristas, cujo papel pode vir assim a ganhar novo
relevo, agora que os economistas puros e duros parecem j ter tido
melhores dias
Como tpicos do que designa programa de emergncia (captulo
VI), o Autor refere-se necessidade de reforar a regulamentao europeia e pr em prtica um sistema de regulao global (o que no propriamente inovador), bem como criao de diversos instrumentos para
o exerccio de uma soberania global. No fundo, Jacques Attali glosa
aqui a velha utopia do governo mundial ou internacional, que, entre
muitos outros, e num contexto diferente, teve no filsofo Bertrand Russel
um dos seus arautos mais conhecidos.
Em jeito conclusivo, diremos que no estamos, certamente, perante
uma das mais brilhantes obras de Jacques Attali, nem esse foi, seguramente, o seu propsito ao escrev-la. Mas sem dvida que o objectivo a
que se props foi plenamente alcanado.
Jacques Attali escreveu uma obra acessvel, de leitura fcil, mas
tambm rigorosa e estimulante, e que um ptimo instrumento para que
os leitores melhor compreendam esta crise, que tanto nos vem afectando
a todos, e de que urge sair encontrando o caminho certo e no outros que
venham a tornar tudo ainda mais negro.
Uma palavra final, para dizer que foi pena que Jacques Attali no
indique, pontualmente, a fonte de algumas citaes que faz e, bem assim,
que a reviso no tenha sido um pouco mais cuidada, de modo a evitar
certas gralhas e at pequenas repeties de texto (cf. pp. 27-28, in fine).
A Origem das Crises Financeiras Bancos centrais,

bolhas de crdito e o mito do mercado eficiente
GEORGE COOPER
Lua de Papel, Alfragide, 2009

(traduo de The Origin of Financial Crises,
Harriman House, 2008)
George Cooper nasceu em Sunderland, na Inglaterra, formou-se

na Universidade de Durham, foi gestor de fundos na Goldman Sachs e
estratega de grandes empresas como o Deutsche Bank e a J. P. Morgan,
dirigindo actualmente a Alignment Investors, uma diviso da BlueCrest
Capital Management. Tratando-se de um autor quase desconhecido, o editor entendeu til, em termos promocionais, chamar para a capa do livro
antes do prprio ttulo a apreciao feita pelo The Economist, segundo a
qual este de longe o melhor diagnstico da crise publicado at agora.
Compreensivelmente, a crise rende em termos editoriais. A apreenso generalizada que gerou, o facto de ter abalado muitas certezas, a
necessidade de encontrar explicaes convincentes e, sobretudo, receitas para reencontrar o caminho do crescimento econmico, faz com que
exista uma grande apetncia pela literatura sobre a crise, apesar da dita.
Segundo o prprio Autor, o propsito do livro o de explicar as
razes pelas quais a economia global, e a economia norte-americana em
particular, se encontra refm de uma aparentemente infindvel procisso
de bolhas de preos de activos, seguida de apertos de crdito devastadores (cf. prefcio), na esperana de assim potenciar uma discusso informada sobre como as polticas macroeconmicas devem ser modificadas.
272
Como j escrevemos noutra ocasio, esta crise tem mltiplas facetas, pois comeou por ser financeira, tornou-se depois econmica, mas
revela tambm uma profunda crise da gesto empresarial e da prpria
poltica. Mas alm disso, para muitos, esta crise tem tambm a virtualidade de revelar uma crise da prpria teoria econmica prevalecente nas
ltimas dcadas, pelo menos relativamente a alguns dos seus postulados
fundamentais.
justamente nesse plano que se coloca o livro de George Cooper. A
tese central do seu livro consiste em demonstrar que o sistema financeiro
no se comporta de acordo com as leis da hiptese do mercado eficiente,
tal como so entendidas pela teoria econmica dominante. Para George
Cooper, o sistema financeiro, entregue a si prprio, no tende para um
equilbrio ptimo, sendo antes intrinsecamente instvel e propenso formao de ciclos prejudiciais de crescimento e exploso. Defende, por
isso, a necessidade de os bancos centrais fazerem a gesto do processo
de criao de crdito mas sustenta que, por vezes, a poltica dos bancos
centrais em virtude do seu carcter assimtrico pode ter efeitos perversos, na medida em que, a prazo, o resultado da sua aco pode contribuir para amplificar os mencionados ciclos de crescimento e exploso,
deixando assim de exercer uma influncia verdadeiramente estabilizadora da actividade econmica.
Para que assim no suceda, foroso que a poltica monetria seja
simtrica, isto , a expanso excessiva do crdito deve ser travada com o
mesmo vigor com que se luta contra o excesso de contraco do crdito.
Ao longo do livro, George Cooper convoca em suporte das suas
posies as teses de Keynes sobre a refutao da teoria do mercado eficiente e de Hyman Minsky sobre a hiptese da instabilidade financeira,
procurando combinar estas ltimas com os trabalhos do matemtico
Benoit Mandelbrot, cujos estudos empricos das sries de preos evidenciam um efeito de memria, por via do qual os preos de mercado
futuros tm uma maior probabilidade de repetir comportamentos recentes do que partida seria sugerido por um processo puramente aleatrio
(pp. 135-136).
Estas teses so postas em contraposio s de Milton Friedman.
Diz o Autor que se a escola de Friedman est correcta e os mercados
financeiros so destabilizados pela presena de bancos centrais, ento,
os actuais acontecimentos sugerem que devemos encerrar essas institui-
273
Recenses
es; ao contrrio, se a escola de Keynes/Minsky est correcta e os mercados so ineficientes e instveis, exigindo, por isso, uma estabilizao
por parte dos bancos centrais, ento temos de descobrir o que levou ao
fracasso destas ltimas polticas estabilizadoras e como implementar, no
futuro, polticas melhores (p. 14).
Evidentemente, nesta perspectiva que o Autor se coloca, pois,
a seu ver, a hiptese do mercado eficiente tem falhas impossveis de
sanar (p. 44) e a hiptese da instabilidade financeira a melhor base
de trabalho para perceber a forma como o nosso sistema financeiro realmente funciona (p. 142).
De facto, George Cooper sustenta que enterrada, bem fundo, na
hiptese do mercado eficiente est uma suposio no declarada de que
os investidores tm sempre de ter a informao necessria para calcular
o preo correcto de um activo. Ora, continua o Autor, se esta suposio acabar por ser falsa e aos investidores for, por vezes, negada a
informao necessria para tomar decises informadas sobre os preos
dos activos, ou pior ainda, se receberem informao enganadora, ento
possvel que as bolhas de preos dos activos se formem sem que os
investidores se comportem de forma irracional (p. 106).
Um dos aspectos interessantes desta obra o paralelismo que
George Cooper estabelece entre o papel dos reguladores das mquinas a
vapor, estudado pelo fsico ingls James Clerk Maxwell, e o papel regulador dos modernos bancos centrais. Claro que, como o Autor reconhece,
o paralelismo no pode ser perfeito, embora o qualifique como muito
prximo. Para sustentar as suas as teses, George Cooper convoca os
contributos em matria de teoria dos sistemas de controlo de James Clerk
Maxwell, reproduzindo mesmo, em apndice ao livro, o texto deste autor
intitulado On Governors, publicado em 1868.
Assim, George Cooper refere que no caso de um sistema intrinsecamente instvel, como o caso dos mercados financeiros, no devemos
tentar alcanar uma estabilidade perfeita, considerando o Autor que a
prossecuo de tal objectivo pode mesmo ter conduzido aos problemas
que enfrentamos hoje (p.143). Dever-se-ia seguir uma estratgia que
levasse a mais ciclos de curto prazo, com abrandamentos menores, mas
mais frequentes, por forma a purgar o sistema de excessos, desse modo
evitando crises violentas do tipo da actual. Para alcanar essa poltica,
Cooper considera que importa restringir tanto a criao excessiva como
274
a destruio excessiva de crdito. O paradigma da interveno dos bancos centrais deveria tambm ser alterado, de modo a que deixemos de
encarar qualquer contraco econmica como sintoma de uma poltica
falhada, considerando-a antes como parte normal do funcionamento de
uma economia vibrante e saudvel.
A criao de crdito vista por George Cooper como base do processo de criao de riqueza mas tambm como causa de instabilidade
financeira. Sustenta que o principal objectivo de um banco central deve
ser evitar que a economia acumule um stock de dvidas excessivo e ingervel e que, se isso for alcanado, o mandato de prosseguir a estabilidade
dos preos a longo prazo e a prpria estabilidade financeira tornar-se-o
uma e a mesma coisa.
Como sempre sucede com qualquer grande crise, muitos ensinamentos h a retirar de tudo quanto est acontecendo. A crtica ao pensamento econmico dominante h muito que vinha sendo feita por
reputados autores mas, infelizmente, no teve o eco social e poltico
que merecia. Em certos sectores, o comodismo intelectual instalou-se.
A concluir o seu livro, Goerge Cooper tem mesmo uma afirmao algo
provocatria, mas que no deixa de traduzir uma grande dose de verdade: Se se tem de atribuir a culpa a algum, ento coloque-se aos ps
de toda a comunidade acadmica, por ter optado por continuar a promover as suas defeituosas teorias dos mercados auto-regulados e eficientes,
quando confrontada com tantas provas contrrias.
Pouco importa que seja ou no o melhor livro sobre a crise. Pode
gostar-se mais ou menos dele, aceitar ou no as teses que a se defendem. Mas, em qualquer caso, no se lhe pode negar o relevante mrito
de constituir um importante contributo para o to necessrio repensar de
diversos aspectos do pensamento econmico dominante. Temos, na verdade, de evitar a conhecida tentao de quando os factos no confirmam
as teorias continuar a fingir que so estas que esto certas e que algo de
errado se passa do lado dos factos.
O Regresso da Economia da Depresso

e a Crise Actual
PAUL KRUGMAN
Editorial Presena
Paul Krugman est definitivamente na moda.

Trata-se de um dos mais conceituados economistas norte-americanos.
Amplamente estudado e conhecido nas faculdades de economia e
em algumas faculdades de direito, desde finais da dcada de 70, nomeadamente pelos seus trabalhos sobre Economia Internacional , passou
por Portugal, em algumas ocasies (ficou clebre a sua estadia prolongada, em 1977, a convite de Silva Lopes).
Esta revista assinalou, em nmero anterior, um trabalho de Paul
Krugman The conscience of a liberal em recenso da autoria do Professor Eduardo Paz Ferreira.
A obra de Krugman no estava, no entanto, ainda ento, difundida
junto da opinio pblica.
Um conjunto de circunstncias contribuiu para a divulgao actual
de Krugman : a atribuio do Prmio Nobel da Economia, em 2008; a
crtica sem trguas que Krugman fez, nos ltimos anos, administrao Bush, solidamente estruturada no plano econmico e publicamente
defendida no conhecido blog the conscience of a liberal1; e, por ltimo,
o turbilho econmico que se desencadeou e tem vindo a agudizar-se,
com uma espcie de retorno aos estudos de Keynes e seus discpulos.
Cfr. krugman.blogs.nytimes.com
276
neste contexto que surge a mais recente obra de Paul Krugman

O regresso da economia da depresso e a crise actual , em que o Autor
retoma ensinamentos que alguns consideravam ultrapassados.
O livro sequencia um outro, do mesmo autor, de 1999 The return
of depression economics em que so analisadas crises econmicas
ocorridas na dcada de 90 (Japo; Brasil; Sucia; Mxico; Argentina;
Sudeste Asitico).
No se trata, por consequncia, de novidade editorial absoluta.
O leitor de Krugman sabe, de resto, o que o espera.
Como afirma Paz Ferreira, quem enceta um livro de Paul Krugman
sabe ao que vai considerando a raiz keynesiana do seu pensamento.2
O Autor no disfara o Keynesianismo militante quando, por exemplo, na parte final da obra, escreve que o pensamento de John Maynard
Keynes , no contexto actual, mais relevante do que nunca.
O livro comea com uma critica subtil a Robert Lucas Prmio
Nobel da Economia em 1995 que, em 2003, tinha defendido que o
problema central da preveno da depresso tinha sido resolvido para
todos os efeitos, opinio posteriormente secundada por Ben Bernanke,
Professor de Princeton e actual Presidente da Reserva Federal.
Krugman identifica algumas das causas do problema, como a regulao insuficiente ou a confiana desproporcionada na auto-regulao.
De seguida, o prmio Nobel procede a uma anlise de crises regionais que davam sinais de aviso prenunciando a crise global actual, como
as ocorridas no Sudoeste Asitico, na Amrica Latina ou no Japo,
explica a especulao financeira internacional descrevendo a actuao
de alguns dos maiores especuladores internacionais (the masters of the
universe, sendo interessante a descrio do ataque de George Soros
libra inglesa em 1992) para chegar crise norte-americana surgida com o
rebentamento da bolha do sub-prime (a bolha de Greenspan).
A questo central que, alis, justifica o ttulo da obra, suscitada na
parte final do livro: o que significa o retorno da economia da depresso?
A resposta dada de imediato. Essencialmente significa que pela
primeira vez em duas geraes, falhas no lado da procura tornaram-se
In Revista de Finanas Pblicas e Direito Fiscal, ano 1, n. 1, p. 325.
277
Recenses
na limitao mais clara e presente para a prosperidade na maior parte do

mundo.
Como se sabe, grande parte dos estudos, nesta rea, visam o crescimento econmico a longo prazo. E, no entanto, como ironizava Keynes,
a longo prazo todos estaremos mortos. Importa, por isso, encontrar solues a curto prazo.
que, entretanto, o mundo vai saltando de crise em crise: Japo, no
incio dos anos 90; Mxico, em 1995; Mxico, Tailndia, Malsia, Indonsia e Coreia do Sul, em 1997; Argentina, em 2002 e, agora, o mundo
inteiro.
A economia da depresso est, por assim dizer, de regresso.
Paul Krugman aponta solues genricas sem, contudo, as descrever pormenorizadamente, o que pode, de certo modo, defraudar o leitor.
Segundo Krugmam, a primeira soluo passa por aumentar a liquidez do sistema financeiro, renovando a confiana interbancria, mesmo
que isso implique uma nacionalizao temporria do sistema financeiro
Uma outra soluo traduz-se num estmulo fiscal keynesiano que
impe despesa pblica em infra-estruturas.
Por ltimo, a regulao do sistema financeiro pode ser reformada de
acordo com um princpio bsico: toda a actividade que deva ser salva no
contexto de uma crise financeira deve ser regulada quando no se verifica
uma crise financeira.
O trabalho de Paul Krugman no deixa de revelar algum optimismo
que parece contrastar com a realidade - quando sustenta que a economia mundial no est em depresso (em finais de 2008) e que, provavelmente, no entrar em depresso. O ano de 2009 parece desmentir
esta observao, o que reflecte aquilo que alguns criticam no Autor: a
publicao excessivamente rpida, que j tinha ocorrido com o trabalho
de 1999.
Os mesmos crticos reconhecem, todavia, que este estilo apressado que permite a Paul Krugman ser to escutado, ao contrrio de outros
que aspiram apenas a limpar a loja depois da loua j ter sido partida...3
3 Assim, cfr. o comentrio de J. Bradford DeLong, Professor de Economia em

Berkeley, em www.j-bradford-delong.net
278
A linguagem utilizada acessvel e clara para qualquer leitor e permite alcanar uma compreenso global das causas da actual crise e dispor de pistas para solues no futuro.
Trata-se, por tudo isto, de uma obra essencial, o que j foi, de
alguma forma, assimilado pela opinio pblica, atendendo a que estamos
perante a 3. edio de um livro publicado h menos de trs meses na
traduo portuguesa.
Nuno Cunha Rodrigues
Global Tax Revolution The Rise of Tax Competition

and the Battle to Defend It
CHRIS EDWARDS
DANIEL J. MICHELL
The Cato Institute, Washington D.C. 2008
Chris Edwards e Daniel J. Michell so dois reputados investigadores do The Cato Institute de Washington D.C. que vm h muito
dedicando as suas energias ao estudo das questes relacionadas com
a competitividade dos sistemas fiscais, dos regimes de tributao e do
seu impacto no desenvolvimento das nossas sociedades em geral. O seu
recente livro, Global Tax Revolution The Rise of Tax Competition and
the Battle to Defend It, publicado em 2008 pelo referido instituto, vem
na linha do extenso pensamento j desenvolvido pelos autores em artigos to relevantes quanto Simplifying Federal Taxes: The Advantages
of Consumption-Based Taxation, Policy Analysis, Cato Institute, 2001,
Replacing the Scandal-Plegued Corporate Income Tax whit a Corporate
Income Tax, in Policy Analysis, 2003, Options on Tax Reform, Policy
Analysis, 2005, International Tax Competition, A 21st Century Restraint
on Government, (Daimler Chrysler versus EUA) Policy Analysis, 2002,
e na linha de outros trabalhos, igualmente interessantes, como exemplo
o desenvolvido por Richard Teather, The Benefits of Tax Competition,
The Institute of Economic Affairs no Reino Unido, em 2005.
Nesta obra, porm, o pensamento dos autores surge mais estruturado. Do que nele se trata da perda de centralidade dos Estados sobe-
280
ranos no manejo da funo tributria, como resultado do incremento da

competio fiscal internacional. O territrio e as fronteiras, o pleno controlo dos factos tributrios e a materialidade das operaes, factores tradicionais de suporte dessa manifestao de soberania, tm dado lugar
desmaterializao, desintermediao e digitalizao, suscitando uma
concorrncia acrescida, nem sempre saudvel.
O incremento da mobilidade dos factores tradicionais de produo:
o capital, o trabalho e a empresa e os novos factores tcnicos de mobilidade, criam um contexto internacional favorvel competio fiscal, que
os autores abordam, tratando especificamente as questes da crescente
mobilidade do conhecimento e da riqueza possuda, da importncia do
factor capital no desenvolvimento das sociedades humanas, mas tambm
da competio fiscal. Esta merece, de resto, o destaque principal no livro,
sendo abordada sob trs aspectos, a saber: (1) como questo moral, (2)
como factor nuclear do desenvolvimento econmico e, (3) como indicador de liberdade econmica.
No primeiro dos casos, os autores salientam que o tema no tem
apenas uma vertente econmica, onde normalmente tratada, mas tambm se constitui como factor de luta pelos direitos humanos e pela liberdade individual, na defesa, algo estranha do nosso ponto de vista, que
fazem das jurisdies de baixa tributao e dos parasos fiscais, como
forma de refgio contra o que designam de fiscalmente oprimidos, para
proteger os seus activos. De facto, no estamos habituados a olhar esses
espaos ou zonas como mecanismos de proteco de certos direitos e
valores institucionais dos indivduos, como o caso do direito propriedade privada, nem a olhar a tributao levada a efeito pelos Estados como um fundamento para a defesa e invocao de uma espcie de
habeas corpus patrimonial.
A justificao destes regimes fiscais claramente assumida pelos
autores, para quem as medidas derrogatrias da OCDE e da UE nesta
matria, por exemplo, se constituem como entraves a uma competio
global que prejudica, na sua viso, uma real competio dos Estados
que muito beneficiaria os agentes do mercado, a economia global e a
produo da riqueza e do rendimento. Trata-se, como bem se v, de uma
viso do mundo muito singular, que nos merece algumas reservas, pelos
perigos que encerra.
281
Recenses
No segundo dos casos enunciados a competio fiscal como factor

nuclear do desenvolvimento econmico o enfoque dos autores posto
nos efeitos que esta j produziu. Sem ela, o corte nas taxas dos impostos
sobre o rendimento no se teria dado, permanecendo, para as pessoas
singulares na fasquia dos 70%, os sistemas de taxa nica no teriam sido
implementados, e os governos seriam maiores e no teriam aberto mo
dos seus monoplios fiscais. Assim, defendem que competio fiscal se
pode constituir no maior factor de reduo do tamanho dos governos,
dos seus oramentos e da burocracia associada. Igualmente peculiar o
entendimento expresso de que os trabalhos desenvolvidos pela OCDE,
pela UE e por outras instncias internacionais, de nivelamento das taxas
e de conteno da competio fiscal internacional dentro de certos limites, se revelam contrrios a uma verdadeira competio, benfica para
todos os contribuintes.
Peculiares so tambm as crticas que fazem quanto s iniciativas
tomadas, em especial pela OCDE que consideram possuir um projecto anti-competio fiscal - contra as jurisdies de baixa tributao,
defendendo que elas desempenham um papel relevante na promoo da
competio fiscal internacional, na melhora do funcionamento das instituies que as governam, no podendo dar-se ao luxo de ser ineficientes,
no incremento das condies de vida e na reorientao das (legtimas)
opes dos agentes econmicos (Dharmika Dharmapala, John Hines).
Em termos tais que, do ponto de vista dos autores, a competio
fiscal internacional deveria ser aplaudida, no perseguida uma vez que
ela constitui uma questo chave ao encorajar os governos a reduzir a
tributao dos investimentos e da poupana. Tal competio, na medida
em que fomenta movimentos reformistas, constitui um factor de melhoria dos nveis de vida das populaes. As jurisdies de baixa tributao favorecem e protegem, segundo os autores, os capitais num mundo
onde os governos esto cada vez mais interessados em coligir e processar
cada vez maiores massas de informao dos seus prprios cidados. Um
ponto de vista que constitui, do nosso ponto de vista, uma viso parcial do problema num mundo onde a informalidade tem crescido, muito
vezes em benefcio de actividades que preciso combater, como o crime
organizado.
No terceiro dos casos enunciados a competio fiscal como indicador de liberdade econmica os parasos fiscais e as denominadas
282
zonas ou jurisdies de baixa tributao so um refgio, protegendo os

recursos das minorias de perseguio poltica, tnica e religiosa. Num
mundo cada vez mais aberto, em que tais jurisdies acolhem capitais de
qualquer provenincia, incluindo as de actividades e factos ilcitos, no
deixa de ser curiosa a posio dos autores, na defesa intransigente destes espaos, como se deles pudessem provir apenas resultados positivos,
esquecendo o enorme incremento da informalidade a que se assiste um
pouco por toda a parte. Defendem, assim, que tais jurisdies providenciam o cu para os que vivem em pases dominados pela corrupo e
pela incompetncia governativa. Para estes, tais jurisdies so fonte de
estabilidade dos seus rendimentos, conferem-lhes estabilidade financeira
que no pode ser atingidas por medidas quaisquer medidas dos seus
prprios governos.
Consequentemente, Chris Edwards e Daniel J. Michell desenvolvem um conjunto de propostas no sentido de preservar a competio
fiscal, vendo-a como ferramenta adequada a suster o tamanho dos governos e dos seus recursos, obrigando-os ao que designam de dieta fiscal
reduzindo os gastos e as polticas pblicas. A primeira delas centra-se no
corte das taxas do imposto, defendendo um sistema de taxa nica para
todos os rendimentos como forma de melhorar o rendimento disponvel,
incentivar a poupana e incrementar o crescimento. Depois, defendem
uma idntica reduo para o imposto sobre o rendimento das pessoas
colectivas, na esteira de tendncia que j se vem verificando em resultado da competio fiscal internacional e, apenas para o Estados Unidos
da Amrica do Norte, a adopo de um modelo de tributao territorial
e no universal, como hoje sucede, que desencoraja a repatriao dos
lucros obtidos pelas empresas americanas no exterior, e coloca os agentes econmicos norte americanos em desvantagem.
No deixa de ser, para ns curioso notar que os autores fazem a
defesa de regimes de baixa tributao, criticando o papel regulamentador
que tanto a Unio Europeia atravs do Cdigo de Conduta e outras iniciativas, como a OCDE j tomaram para minimizar a concorrncia fiscal
prejudicial levada a efeito por tais jurisdies. Com isso, consideram
nefastas as medidas limitadoras de uma concorrncia aberta, debaixo do
postulado, como se viu, das mais amplas liberdades que aos agentes econmicos em geral devem ser reconhecidas para salvaguardar o que seu.
283
Recenses
Num momento de profunda crise financeira e econmica mundial,

em que a OCDE prepara, tanto quanto se sabe, nova lista negra das
jurisdies no amigveis troca de informaes para efeitos de controlo da evaso fiscal, onde, aparentemente, o Luxemburgo a ustria e
at a Sua sero includas, podendo sofrer sanes e ver revogados os
seus ADTs com a comunidade internacional, a obra de Chris Edwards
e Daniel J. Michell revela a coragem de contrapor numa matria onde
parece reinar um enorme consenso. Tive ocasio de participar nas reunies do Comit dos Assuntos Fiscais da OCDE num perodo onde se
construam os critrios caracterizadores das zonas francas e dos regimes
fiscais privilegiados. Nelas, qualquer destes Estados procurou a todo o
custo e at certo ponto conseguiu - evitar a troca de informaes e,
por isso, quer a iniciativa da OCDE, recentemente revelada, quer a dos
autores que a criticam veementemente, atiam um interesse que sai reforado com as iniciativas mais gerais dos Estados em constituir um abrangente modelo de regulao econmica e mundial. Essa situao conhece
agora novos mpetos de regulao e controlo que nos parecem de todo
descabidos.
Finalmente, do maior interesse o raciocnio que desenvolvem em
torno da ideia de adopo, pelos EUA, de um modelo de de flat tax, conforme proposto por Robert Hall / Alvin Rabuska e Steve Forbes / Dick
Armey, que muito bem pode constituir uma base de trabalho para uma
discusso alargada sobre um novo modelo de tributao do rendimento
das pessoas singulares em Portugal, que defendo, conforme tive ocasio
de escrever muito recentemente.
Independentemente, das ideias pr concebidas em torno destas
novas propostas, o facto que os argumentos neste respeito expendidos
so do maior interesse para os que se preocupam com as coisas da fiscalidade e pretendem conhecer as tendncias da tributao neste incio de
sculo. Um livro que, do nosso ponto de vista, vale a pena ler e conservar
por perto, como referncia futura.
Joo Ricardo Catarino
Appunti di Economia del Benessere

e Scienze delle Finanzet
GIUSEPPE CAMPA
L.S.D., 2008
As Finanas Pblicas, ou a scienza delle finanze, para utilizar a

bela expresso italiana, tem uma longa e prestigiada histria, marcada
por vivos debates intelectuais e por construes tericas da mais elevada qualidade. Nos finais do sculo XIX e incios do sculo XX, as
escolas econmica, poltica e sociolgica deram origem a sofisticados
argumentos que ressurgiriam, mais tarde, sob outras roupagens, mantendo ainda hoje muito da sua actualidade. James Buchanan, que tanto
ficaria a dever ao perodo de estudo que fez em Itlia nos anos cinquenta
do sculo passado, no deixaria, alis, de reconhecer essa qualidade da
doutrina financeira italiana em La Scienza delle Finanze. The Italian
Tradition in Fiscal Theory (in Fiscal Theory and Political Economy.
Selected Essays, 1960).
Da prolixa obra de economistas e financeiros como Pareto, Di Viti
de Marco, Grizziotti, Puviani, Loria, e tantos outros, resultou uma acurada anlise do fenmeno financeiro e das suas implicaes na sociedade, que estaria na base de uma valorao das escolhas por referncia a
parmetros externos aos das finanas pblicas.
No s as questes de fundo merecerem uma viva ateno, uma
vez que tambm os aspectos metodolgicos foram profundamente con-
286
trovertidos sobretudo no que respeita ao ensino simultneo das finanas

pblicas e do direito financeiro (vivamente defendido por Grizioti Per
) e os autores, como Einaudi, que cedo preconizaram a separao dos
estudos, linha que viria a prevalecer no segundo ps-guerra, sobretudo
por influncia de Cosciani e Steve dois nomes maiores da scienza
delle finanze. Esta orientao que coincide e influenciada por aquela
que no mundo anglo-saxnico levou ao desenvolvimento da economia
pblica como disciplina autnoma no foi, no entanto, dominante no
restante universo latino (Frana, Espanha e Portugal). Esta , no entanto,
uma questo que ultrapassa amplamente os limites dessa recenso.
Cosciani vai afirmar-se como o grande vulto das finanas pblicas
na Itlia, atravs de uma longa carreira docente que o levou a ser titular
da ctedra de finanas pblicas da Universidade La Sapienza de Roma,
onde terminaria a sua docncia, por mais de vinte anos e, tambm, de
relevantes intervenes em comisses de reforma fiscal. O seu manual
inicialmente publicado em..conheceu diversas edies e, j depois
da morte do Ilustre Professor, Giuseppe Campa coordenou uma equipa
que fez uma significativa actualizao que em muito enriqueceu o livro.
Cosciani manteve, tambm, um conjunto de contactos com financeiros de outros pases, sendo especialmente de salientar o seu dilogo
cientfico com Teixeira Ribeiro que abriu de alguma forma portas para
um colaborao regular entre acadmicos portugueses e italianos. Jos
Xavier de Basto, figura maior da fiscalidade portuguesa, estudou em
Roma e ai aprofundou os seus conhecimentos sobre o imposto sobre o
valor acrescentado, que to teis se viriam a mostrar academia e ao
pas. Anos mais tarde teria a generosidade, que no esqueo, de me abrir
as portas para investigar no Instituto de Economia e Finanas.
Nos dois anos em que preparei a minha dissertao de doutoramento em Roma beneficiei do permanente apoio de Franco Romani,
a cuja memria presto comovida homenagem, e de Giuseppe Campa,
que me souberam abrir novas perspectivas metodolgicas, orientandome quer no terreno da rica doutrina italiana, quer alertando-me para as
mais recentes novidades nos domnios financeiro e da moderna cincia
poltica norte-americana. Importantes foram, tambm, os contributos de
Ruggero Paladin, Giuseppe Dalera e Elena Granaglia.
, pois, com natural prazer que sado a publicao de Appunti di
Economia del Benessere e Scienze delle Finanze de Giuseppe Campa
287
Recenses
que, inserindo-se embora na tradio do ensino de Cosciani, a actualiza

e aprofunda luz, sobretudo, da moderna economia pblica e da teoria
da escolha colectiva.
Giuseppe Campa um brilhante professor. Catedrtico mais jovem
da Itlia, sucedeu a Cosciani na ctedra de la Sapienza e manteve o prestgio da escola. O seu ensino insere-se, naturalmente, na linha do seu
mestre, mas foi vivamente influenciado pela passagem por York, onde
concluiu o mestrado.
este ensino que agora vertido num notvel manual, de grande
clareza de escrita e que se situava muito em contra-corrente, aquando da
sua escrita, privilegiando as questes do bem-estar social sobre a perspectiva meramente tcnica ou gestionria dominante na rea da economia pblica.
Campa analisa, com especial acuidade, a questo bem-estar social
como critrio de valorizao das polticas econmicas, o que o leva a um
estudo profundo das polticas fiscais redistributivas e da desigualdade e
da pobreza. As finanas pblicas surgem, assim, como um instrumento
fundamental para a criao de um estado do mundo, considerado como
prefervel luz de valores ticos explicitamente estabelecidos.
Natural , pois, a importncia dada a temas como a funo redistributiva ou a desigualdade e pobreza, que constituem aspectos fundamentais na actual crise econmica e, em relao aos quais, o ensino de
Campa fornece importantes pistas.
Direito Financeiro Local

JOAQUIM FREITAS DA ROCHA
CEJUR, 2009, 212 pginas
Em boa hora, o Professor Doutor Joaquim Freitas da Rocha, da

Escola de Direito da Universidade do Minho, lanou um estudo de
direito financeiro local, um cruzamento entre o Direito financeiro, como
ramo autnomo de Direito, e o Direito autrquico, tendo como referente
principal as autarquias locais portuguesas. Neste sentido, esto traadas
as bases para a juridificao da actividade financeira autrquica, porque
enformada por um alargado conjunto de normas jurdicas, as quais possuem natureza e valor normativo diferenciados (pgina 19). Por outro
lado, e uma vez identificado o regime normativo prprio disciplinador
das Autarquias locais, h que individualizar as principais manifestaes
de vontade autrquicas com incidncia financeira (pgina 48) atravs
daquilo que o autor chama de teoria geral dos actos financeiros autrquicos.
O texto est dividido em cinco captulos. O captulo um trata do
enquadramento do direito financeiro local, sendo assinalados os seus
princpios enformadores, a saber: os princpios da autonomia, da igualdade entre autarquias, da solidariedade, da transparncia e da livre iniciativa econmica. O captulo dois trata da teoria geral dos actos financeiros
autrquicos, sendo dada importncia aos princpios e regras oramentais autrquicos, bem como aos actos de prestao de contas. J o captulo trs trata das despesas das autarquias locais, correntes e de capital,
enquanto o captulo quatro trata das receitas, originrias (tributrias,
290
patrimoniais e creditcias) e derivadas (detectadas no fenmeno perequitativo). Finalmente, o captulo cinco faz um breve enquadramento do
contencioso tributrio local.
A autonomia normativa da actividade financeira autrquica
defendida pelo Professor posta, contudo em causa, pelas proibies
decorrentes do pacto de estabilidade e crescimento europeu e, consequentemente, da aplicao do Protocolo sobre o procedimento relativo
aos dfices excessivos. neste sentido, que, na nova Lei das Finanas
Locais, (1) surge a regra de dvida para os municpios, que vem estabelecer um limite de endividamento (lquido e no bruto) aplicvel individualmente a cada municpios (125% das receitas municipais relativas ao
ano anterior) e, (2) de forma complementar, so ainda definidos limites,
tambm em percentagem das receitas, para os emprstimos a curto prazo
e aberturas de crdito, e para os emprstimos a mdio e longo prazo.
De facto, desde 2003, que os sucessivos Oramentos do Estado
vinham instituindo um princpio anual de no aumento do endividamento lquido do conjunto dos municpios, classificvel como uma regra
de saldo oramental, e que agora substitudo por uma regra de dvida
aplicada municpio a municpio. As razes desta mudana prendem-se
com os objectivos de maior responsabilizao individualizada das autarquias e de incentivo programao plurianual de actividades e investimentos, desde que perfeitamente concatenada com a actividade estadual/
central. Nesse sentido, de sustentar que a juridificao da actividade
financeira autrquica desvanece-se perante as funes do Estado, ficando
a actividade individualizadora dependente de critrios centrais definidos
pelo Governo central, numa lgica de consolidao oramental formal
de cima para baixo (top-down) e no de baixo para cima (bottom-up).
Somos, assim, tentados a defender que o referencial normativo do
direito financeiro (central e local) no se situa apenas no direito interno,
mas sim no direito internacional, pelo que as regras e princpios clssicos outrora admitidos passam a ceder perante os objectivos prprios de
uma zona ptima cambial, como aquela que o espao do Euro. No
obstante, o texto excelente para termos uma compreenso global do
fenmeno financeiro local e iniciarmos uma discusso profunda sobre os
reflexos da integrao europeia na autonomia local.
Guilherme Waldemar dOliveira Martins
Anurio financeiro dos municpios portugueses 2007

JOO CARVALHO
MARIA JOS FERNANDES
PEDRO CAMES
SUSANA JORGE
2009, 242 pginas
Desde 2005 que tm sido publicados todos os anos o Anurio

Financeiro dos Municpios Portugueses, onde so analisadas as contas de municpios todos os municpios do continente (278), dos Aores
(19) e da Madeira (11), recolhendo informao sobre o cumprimento do
POCAL e sobre o contedo das contas (estrutura oramental, econmica,
financeira e patrimonial). E, temos vindo a assistir a um aperfeioamento
contnuo dos dados disponibilizados todos os anos, sendo de assinalar
que, j desde 2007, tm sido apresentando rankings dos melhores e piores em relao a diferentes aspectos financeiros, econmicos e oramentais, considerados separadamente, tendo em conta, preferencialmente
uma combinao de 10 indicadores financeiros, econmicos, oramentais e de conformidade.
O texto mantm a estrutura dos anos anteriores. Assim, encontra-se
organizado em trs partes. Na primeira parte, faz-se um enquadramento
dos municpios e respectivo sistema contabilstico, pela abordagem da
implementao do POCAL, designadamente atravs da anlise das obrigaes contabilsticas. Na segunda parte so analisadas as contas dos
municpios nas diferentes pticas (oramental, financeira, patrimonial e
292
econmica). Assim, procede-se anlise da execuo oramental apresentando-se alguns rankings sobre a execuo da despesa e da receita.
Inclui-se ainda uma anlise aos PPI (Plano Plurianual de Investimentos).
Procede-se, ainda, anlise da situao financeira, econmica e patrimonial, com base no balano e demonstrao dos resultados de cada
municpio. So tambm apresentados vrios rankings, incluindo o endividamento lquido exigido pela Lei das Finanas Locais. Finalmente, na
terceira parte so apresentados trs estudos ao relatrio de gesto e contas dos municpios, relativamente aos ltimos anos. No primeiro estudo
aborda-se a implementao do POCAL, designadamente atravs da anlise da conformidade com os requisitos normativos e a consequente fiabilidade das contas dos municpios. No segundo estudo apresenta-se uma
breve anlise dos indicadores de gesto utilizados apenas pelos municpios e listam-se uma bateria de indicadores que se constatam serem
os mais utilizados por todos os municpios. No terceiro e ltimo estudo
analisa-se a evoluo dos resultados lquidos apresentados pelos municpios no perodo de 2003 a 2007.
Sendo o estudo de natureza fortemente contabilstica, seramos
tentados a sugerir que, em prximas edies, fosse criado um captulo
dedicado consolidao formal dos oramentos e das contas municipais, dado que esta representa a sistematizao previsional das receitas
e das despesas de um grupo econmico composto por vrias entidades,
tratando de reunir a unidade formal e a unidade material prprias do
oramento local. Ora, como o Governo o rgo responsvel perante as
instituies comunitrias pelo cumprimento dos limites decorrentes do
protocolo dos dfices excessivos, seria importante clarificar qual a metodologia aplicvel consolidao das receitas e das despesas municipais,
tendo em conta, especificamente que o ordenamento financeiro portugus, ao contrrio do que sucede com o ordenamento francs, de cariz
fortemente autonmica, tem criado um conjunto de regras financeiras
numricas (de receita e de endividamento) que nos permitem apurar que
a consolidao deva ser feita de cima para baixo (isto , da administrao
Central/servios integrados para os administrao local). Aguardemos
por novas edies.
LIVROS RECENTES
Srgio Vasques Regime das Taxas Locais Introduo e Comentrio, N. 8 da Coleco Cadernos IDEFF, Almedina, Janeiro de 2009.
Nazar Costa Cabral As Parcerias Pblico-Privadas, N. 9 da

Coleco Cadernos IDEFF, Almedina, Janeiro de 2009.
Tnia Meireles da Cunha Da Responsabilidade dos Gestores de

Sociedades Perante os Credores Sociais: a Culpa nas Responsabilidades Civil e Tributria, Almedina, Fevereiro de 2009, 2. Edio.
Feliciano Barreiras Duarte Regime Jurdico e Fiscal das Fundaes com Apndice Legislativo, ncora Editora, Fevereiro de 2009.
AAVV Vinte anos de imposto sobre o valor acrescentado em Portugal, Coimbra Editora, Maro de 2009.
Gonalo Ribeiro da Costa Lei das Finanas Locais Anotada, Edio de Autor, Abril de 2009.
Paulo Trigo Pereira/Antnio Afonso/Manuel Arcanjo/Jos Carlos

Gomes Santos Economia e Finanas Pblicas, Abril de 2009, 3
Edio.
Jos Casalta Nabais O Dever Fundamental de Pagar Impostos

Contributo para a compreenso constitucional do estado fiscal
contemporneo, Almedina, Abril de 2009, 2. Reimpresso da edio
de 2004.
Gustavo Lopes Courinha A Clusula Geral Anti-Abuso no Direito

Tributrio, Almedina, Abril de 2009 (reimpresso da edio de 2004).
294
Vernica Scriptore Freire e Almeida, A Tributao dos Trusts, Almedina, Maio de 2009.
Fernanda Alves/Nuno Victorino, Cdigo do Imposto Sobre Veculos

e Regime Infraccional Anotado, reas Editora, Maio de 2009.
Ana Leal e Miguel Brito Bastos
295
Recenses
NA WEB
Por Nuno Cunha Rodrigues
SITE DO FUNDO MONETRIO INTERNACIONAL

www.imf.org
Propomos uma visita ao site do Fundo Monetrio Internacional

(www.imf.org).
O Fundo Monetrio Internacional uma das duas juntamente com
o Banco Internacional para a Reconstruo e Desenvolvimento organizaes sadas dos acordos de Bretton Woods, na sequncia de complexas negociaes entre as delegaes norte-americana, chefiada por Harry
Dexter White (Plano White), e britnica, chefiada por John Maynard
Keynes (Plano Keynes), em que o primeiro saiu claramente vencedor.
Procurou-se, com a criao do FMI, assegurar a estabilidade monetria internacional e eliminar as restries cambiais que dificultavam o
processo de reconstruo, na sequncia da II grande guerra.
O papel do FMI foi evoluindo, ao longo dos anos, nomeadamente
com o fim do sistema de Bretton Woods, no incio dos anos 70, altura em
que a Organizao procura auxiliar os Estados que mais sofreram com
o choque petrolfero e com o fim da paridade cambial. A evoluo prosseguiu com as clebres intervenes em Estados em que se verificaram
crises financeiras resultantes de endividamento excessivo, no incio da
dcada de 80, (como sucedeu em Portugal), o apoio aos antigos pases
de Leste na transio para economias de mercado, no incio da dcada
de 90 e, muito recentemente, a aco do FMI no contexto da actual crise
financeira global.
Tudo isto relatado detalhadamente, no site que vimos acompanhando, quando descreve a histria do FMI.
Para alm de informaes habituais neste tipo de sites institucionais
(descrio dos rgos dirigentes, estatutos, relatrio anual, organizao
interna, oramento da instituio) encontramos outros elementos que
podem ser uma mais-valia para os estudioso de finanas pblicas e de
direito fiscal e, bem assim, para a opinio pblica em geral.
296
Destacamos, em particular, a agenda do FMI, em que se descrevem

os principais pontos de interveno do FMI no mbito da actual crise:
apoio de emergncia aos mercados emergentes, ajuda aos pases com
baixos rendimentos, defesa de um estmulo fiscal global e reforma do
sistema financeiro internacional.
O site fornece informao sobre a actividade realizada pelo FMI,
nomeadamente alguma menos conhecida, como o combate ao branqueamento de capitais e ao terrorismo ou a anlise da regulao do sistema
financeiro.
Com particular interesse, registe-se a informao disponibilizada
sobre os 185 Estados-membros do FMI, com relatrios e publicaes
relacionadas com cada Estado.
Os elementos relativos a Portugal encontram-se actualizados at 6
de Fevereiro de 2009 data em que foi inserido um relatrio sobre a aplicao de recomendaes no mbito do combate ao branqueamento de
capitais e ao terrorismo e incluem a indicao de previses econmicas
do FMI para Portugal (com o PIB a sofrer uma reduo de 4,1% em 2009
e 0,5% em 2010 e a inflao prevista de 0,3% em 2009 e 1% em 2010).
Os relatrios sobre Portugal comportam outros elementos que
importa conhecer, nomeadamente no que se refere regulao do sistema financeiro, com informao sobre a regulao no sector segurador
e a regulao do mercado de capitais (ambos de 30 de Janeiro de 2007).
Em seco especfica, o site contm estatsticas detalhadas sobre a
actividade econmica mundial actualizados quase diariamente que
reflectem a dimenso da crise econmica mundial e permitem antever a
sua evoluo.
A informao fornecida abundante e inclui dezenas de indicadores
econmicos e financeiros.
O site permite ainda aceder consulta de publicaes do FMI.
certo que o site padece de um defeito. A informao fornecida
em ingls, francs, espanhol, russo, chins, japons e rabe. Infelizmente,
porm, a lngua portuguesa no considerada como lngua de trabalho.
A visita ao site , pelas razes indicadas, indispensvel para a compreenso do fenmeno financeiro, a nvel mundial e nacional, constituindo um excelente ponto de partida para qualquer investigao no contexto das finanas pblicas ou do direito fiscal.
297
Recenses
Por Guilherme Waldemar dOliveira Martins
BLOGUE PESSOAL DE PEDRO LAINS ECONOMIA

E HISTRIA PORTUGUESA
http://pedrolains.typepad.com/
Havia um tempo em que as nossas vidas estavam arrumadas em

caixotes. Nas minhas costas tenho uma estante com alguns metros de
dossiers com fotocpias. Agora isso j no assim. Este blog vai-me
ajudar a arrumar o trabalho, para alm, claro, de me ajudar a arrumar as
ideias, medida que vou fazendo posts (4 de Abril de 2008).
No dia 4 de Abril de 2008, surgiu na blogoesfera econmica portuguesa, o blogue do economista Pedro Lains, que investigador Coordenador do Instituto de Cincias Sociais, doutorado em Histria no Instituto Universitrio Europeu de Florena (1992) e que ensina actualmente
Teoria e Histria da Integrao Europeia no Mestrado em Poltica Comparada do Instituto de Cincias Sociais.
Para alm de textos sobre a actualidade, o economista arruma os
seus assuntos favoritos em seis caixotes: (1) Convidados; (2) Desigualdade; (3) Economia Internacional; (4) Economia Portuguesa; (5)
Histria; (6) Histria econmica. Sem sermos exaustivos assinalamos
alguns temas ainda em discusso aberta.
Na seco Convidados, assinale-se o texto de lvaro S. Pereira,
sobre o impacto econmico do terramoto de 1755, no qual refere, sem
qualquer assombro que o custo directo do terramoto de 1755 foi estimado entre 32 e 48% do PIB portugus um valor significativo, mas
certamente no devastador, nas palavras do convidado (23 de Outubro
de 2008).
J na seco de Histria o economista e autor do blogue acredita
pouco na viso contrafactual, uma vez que se na histria poltica acontecer o mesmo que na histria econmica, ento a concluso geral vai ser
que tudo teria ficado mais ou menos na mesma (23 de Junho de 2008).
No menos interessante ser seguir a discusso em torno do Paradoxo dos Jernimos, na qual se lanam as bases para um tema bastante
298
actual: Como que uma coisa to odiada antes de ser feita e to amada
depois de o ser? No se trata de uma defesa dos monumentos nacionais,
mas sim de introduzir uma muito necessria perspectiva histrica discusso sobre os investimentos pblicos e privados em infra-estruturas.
O argumento passa por lembrar os comboios do Sr. Fontes Pereira de
Melo, odiados pelo Partido Progressista e pelo Joaquim Pedro Oliveira
Martins, e amados pelos emigrantes em Paris, um sculo depois; as barragens do Doutor Salazar, odiadas pelos camponeses alagados e amadas
por quem acendia a luz elctrica em casa nos anos 1950 e pelos ecologistas nos dias de hoje; as auto-estradas e a ponte Vasco da Gama do
Professor Cavaco, odiadas pelos ecologistas e amadas por todos ns; ou
o Alqueva do Professores Marcello Caetano e Cavaco Silva e do Eng.
Guterres, odiado pelos conservacionistas e que agora est a comear a
ser amada pelos olivais alentejanos e pelos turistas de longe e de perto
(4 de Novembro de 2008).
Finalmente, Pedro Lains volta discusso, pouco estudada pela
estatstica, dos efeitos do crowding-out monetarista na economia portuguesa. E a impresso que, em Portugal, nunca foi possvel demonstrar que o aumento da despesa pblica conduzisse expulso do investimento privado. De facto, minha impresso e friso impresso, no
certeza que, na histria da industrializao europeia do sculo XIX,
os efeitos de crowding-out era relativamente pequenos. A razo que a
principal limitao do crescimento do investimento no decorria de fracos nveis de poupana, fracas disponibilidades financeiras e de capitais
caros, mas sim de sistemas financeiros desadequados ou de fracas oportunidades de investimento. Se em Portugal se investia menos do que em
Inglaterra, no era porque por c havia menos dinheiro para investir, mas
sim porque havia menos oportunidades de investimento. Esta impresso histrica baseada, claro, em muitas leituras, nunca me abandonou e
sempre que ouo falar de crowding-out lembro-me dela (30 de Outubro
de 2008). Contudo, o mais curioso nesta constatao que vem de um
economista no-keynesiano Por causa dele [Miguel Beleza], tambm,
nunca fui keynesiano (27 de Dezembro de 2008).
301
Crnica de Actualidade
PONTO DE SITUAO DOS TRABALHOS NA UNIO EUROPEIA

E NA OCDE 19 DE FEVEREIRO E 14 DE MAIO DE 2009
Brigas Afonso, Clotilde Palma e Manuel Faustino
1. FISCALIDADE DIRECTA
1.1
A Comisso instaurou no TJCE um processo contra a Grcia por

normas fiscais discriminatrias aplicveis aquisio da primeira
habitao neste pas.
A Comisso Europeia decidiu instaurar junto do TJCE um processo
contra a Grcia em virtude do tratamento fiscal dado por este Estado
membro aquisio da primeira habitao no seu territrio. A legislao
grega isenta os residentes permanentes do imposto sobre a aquisio de
bens imveis na aquisio da primeira habitao, mas no concede a
mesma iseno aos adquirentes que ainda no residam na Grcia a ttulo
permanente, embora tenham a inteno de a passar a residir. Por outro
lado, nalguns casos, as disposies gregas prevem a mesma iseno
para cidados gregos vivendo no estrangeiro que comprem a primeiro
habitao na Grcia, mas no prevem a mesma iseno para os estrangeiros (IP-09-287. de 19-02-2009).
1.2
A Comisso instaurou no TJCE uma aco contra Portugal por tributao discriminatria dos contribuintes no residentes.
A Comisso intentou uma aco contra Portugal junto do TJCE em virtude das normas fiscais que obrigam os contribuintes no residentes a
nomearem um representante fiscal caso obtenham rendimentos tributveis em Portugal. A Comisso considera esta exigncia incompatvel com
a livre circulao de pessoas e de capitais garantida pelos artigos 18.
e 56. do Tratado CE, bem como pelos artigos 36. e 40 do Acordo EEE
(IP-09-288, de 19-02-2009)
302
1.3
A Comisso pede Bulgria para extinguir o tratamento fiscal discriminatrio das obrigaes estrangeiras emitidas pelos Estados,
pelas autarquias locais e pelas sociedades.
A Comisso pediu formalmente Bulgria para modificar as disposies internas que isentam de imposto as obrigaes emitidas pelo Estado,
autarquias locais e sociedades, e no do igual tratamento a obrigaes
semelhantes emitidas no estrangeiro. A comisso considera que a regulamentao em causa incompatvel com o Tratado CE, que garante a livre
circulao de capitais. O pedido reveste a forma de parecer fundamentado (segundo passo o procedimento de infraco previsto no artigo 226.
do Tratado CE). Se a Bulgria no responder satisfatoriamente no prazo
de dois meses, a Comisso pode decidir instaurar um processo junto do
TJCE (IP-09-289, de 19-02-2009),
1.4
A Comisso instaura um processo contra a Hungria no TJCE, por

causa das disposies fiscais discriminatrias relativas ao imposto
devido na aquisio de imveis para uso habitacional.
A Comisso decidiu instaurar no TJCE um processo contra a Hungria
por causa das suas disposies fiscais relativas ao imposto devido na
aquisio de imveis para uso habitacional. Estas disposies desfavorecem os contribuintes cuja aquisio precedida ou seguida da alienao
da sua residncia anterior noutro Estado membro. So, pois, incompatveis com a livre circulao de pessoas e a liberdade de estabelecimento,
garantidas pelos artigos 18., 39. e 43. do Tratado CE, bem como pelo
artigos correspondentes do acordo EEE (IP-09-290, de 19-02-2009)
1.5
Fiscalidade directa: a Comisso pede Repblica Checa para eliminar a tributao discriminatria dos contribuintes no residentes.
A Comisso pediu formalmente Repblica Checa para modificar as
normas fiscais que impem aos no residentes a tributao, sobre uma
base bruta, de alguns rendimentos obtidos naquele territrio, enquanto
os residentes podem deduzir os encargos conexos com a obteno desses
mesmos rendimentos. A Comisso considera que tal regulamentao
incompatvel com o tratado CE que garante a livre prestao de servios
303
e a livre circulao de capitais. O pedido reveste a forma de parecer

fundamentado (segundo passo no procedimento de infraco previsto no
artigo 226. do Tratado CE). Se a Repblica Checa no responder satisfatoriamente no prazo de dois meses, a Comisso considerar instaurar
um processo junto do TJC (IP-09-291, de 19-02-2009).
1.6
Fiscalidade directa: a Comisso pediu Finlndia para eliminar a

tributao discriminatria dos artistas e desportistas no residentes.
A Comisso pediu formalmente Finlndia para modificar a sua legislao, em virtude da qual os artistas e desportistas no residentes so tributados de modo discriminatrio.Com efeito, so tributados a um imposto
liberatrio de 15% sobre os rendimentos obtidos na Finlndia, uma vez
efectuados os poucos abatimentos previstos por despesas de deslocao,
estada e salrios. Os artistas e desportistas residentes esto submetidos a
uma tributao progressiva e podem deduzir os encargos reais conexos
com os seus rendimentos. O pedido da Comisso reveste a forma de parecer fundamentado, segundo passo no procedimento de infraco previsto
no artigo 226. do Tratado CE. Se a Finlndia no responder satisfatoriamente no prazo de dois meses, a Comisso considerar levar o caso
apreciao do TJCE (IP-09-292, de 19-02-2009)
1.7
Fiscalidade directa: a Comisso pediu Bulgria para eliminar a

tributao discriminatria dos contribuintes no residentes.
A Comisso pediu formalmente Bulgria para modificar as normas fiscais que impem aos no residentes a tributao, sobre uma base bruta,
de alguns rendimentos obtidos naquele territrio, enquanto os residentes
podem deduzir os encargos conexos com a obteno desses mesmos rendimentos. A Comisso considera que tal regulamentao pode conduzir a
uma tributao mais elevada dos no residentes e, nessa conformidade,
que incompatvel com o tratado CE que garante a livre prestao de
servios e a livre circulao de capitais. O pedido reveste a forma de
parecer fundamentado (segundo passo no procedimento de infraco previsto no artigo 226. do Tratado CE). Se a Repblica Checa no responder satisfatoriamente no prazo de dois meses, a Comisso considerar
instaurar um processo junto do TJC (IP-09-427, de 19-03-2009).
304
1.8
A Comisso pede ustria para eliminar o tratamento fiscal discriminatrio dos donativos no domnio das cincias e da investigao
A Comisso pediu formalmente ustria para modificar as disposies
do seu regime fiscal que concedem um tratamento mais favorvel aos
donativos no domnio das cincias e da investigao efectuados em favor
de instituies sem fins lucrativos, estabelecidas no seu territrio ou que
desenvolvam actividades em favor do sector cientfico austraco ou da
economia austraca. A Comisso considera que tal regime incompatvel com a livre prestao de servios e a livre circulao de capitais.
O pedido reveste a forma de parecer fundamentado (segundo passo no
procedimento de infraco previsto no artigo 226. do Tratado CE). Se
a Repblica Checa no responder satisfatoriamente no prazo de dois
meses, a Comisso considerar instaurar um processo junto do TJC (IP09-428, de 19-03-2009).
1.9
A Comisso instaura no TJCE um processo contra Espanha por

medidas restritivas em matria de tributao sada sobre as pessoas singulares
A Comisso decidiu instaurar no TJCE um processo contra a Espanha
em razo das suas disposies fiscais que prevem a aplicao de um
imposto de sada s pessoas singulares que deixam de ter a sua residncia
fiscal em Espanha. Tais disposies so incompatveis com a livre circulao de pessoas consagrada nos artigos 18., 39. e 43. do Tratado CE
e nos artigos 28. e 31. do Acordo EEE (IP-19-431, de 19-03-2009)
1.10 Fiscalidade directa: a Comisso instaura um processo no TJCE

contra a Alemanha por discriminao fiscal mo que se refere a imveis situados no estrangeiro.
A Comisso decidiu accionar a Alemanha perante o TJCE em virtude das
regras discriminatrias de amortizao fiscal que so aplicadas no que
diz respeito a bens imveis situados fora do seu territrio. Com efeito, a
legislao alemo prev a possibilidade de aplicao, durante a construo ou nos primeiros anos seguintes construo ou aquisio de bens
imveis situados na Alemanha taxas de amortizao superiores s que se
305
aplicam a bens idnticos situados no estrangeiro. A Comisso considera

que esta diferena de tratamento incompatvel com o princpio da liberdade de circulao de capitais (IP-09-433, de 19-03-2009).
1.11 Fiscalidade directa: Comisso Europeia intenta aco contra a Alemanha no TJCE por tributao discriminatria dos dividendos
sada
A Comisso decidiu intentar uma aco contra a Alemanha no TJCE em
razo das suas disposies fiscais relativas aos pagamentos de dividendos sada a empresas. A Comisso considera que a tributao mais
elevada dos dividendos sada contrria ao Tratado CE e ao acordo
EEE, considerando que ela constitui um obstculo livre circulao de
capitais e liberdade de estabelecimento previstas no artigo 56. do tratado e no artigo 40. do acordo EEE (IP-09-435, de 19-03-2009).
1.12 Empresa e fiscalidade: a Comisso adopta um relatrio sobre o

funcionamento da Directiva Juros e Royalties (COM(2009) 179
FINAL, de 17-04-2009).
A Comisso Europeia enviou ao Conselho um relatrio sobre o funcionamento da directiva dos juros e royalties. O objectivo da directiva eliminar a dupla tributao sobre pagamentos de juros e royalties transfronteiras entre empresas associadas. O relatrio afirma que a aplicao global
da directiva tem sido satisfatria. No entanto, so propostas sugestes
para a interpretao mais uniforme e juridicamente mais segura. O relatrio tambm analisa a melhoria do texto existente, incluindo o alargamento do mbito de aplicao da directiva. Os debates sobre as concluses do relatrio, ao nvel do Conselho, dever fornecer orientaes
Comisso para uma futura alterao legislativa proposta. O relatrio
pode ser encontrado neste link: http://ec.europa.eu/taxation_customs/
common/publications/com_reports/taxation/index_en.htm
1.13 Promover a boa governao em questes fiscais: a Comisso props medidas para melhorar a transparncia e a troca de informaes
e o progresso no caminho da concorrncia fiscal leal no domnio
fiscal (COM (2009) 200 FINAL, de 28-04-2009)
306
A Comisso adoptou uma comunicao em que so inventariadas as medidas que os Estados membros deveriam adoptar para promover a boa
governao em questes fiscais (ou seja, mais transparncia e troca
de informaes e novos progressos no caminho da concorrncia leal em
matria fiscal). Esta comunicao indica os meios que permitiriam melhorar a boa governao no seio na UE. Ela indica igualmente as ferramentas ao dispor da Comunidade e dos Estados para que os princpios da
boa governao sejam utilizados ao nvel internacional. Por ltimo, esta
comunicao convida os Estados membros a adoptar, nas suas relaes
bilaterais com pases terceiros e no seio das organizaes internacionais, uma abordagem mais coerente com referncia aos princpios da boa
governao. A comunicao apoia-se na poltica actualmente prosseguida
pela UE no domnio fiscal e nas recentes concluses do G20 em matria de
jurisdies fiscais no cooperantes (IP-09-650, de 28-04-2009)
1.14 Ajudas de Estado: a Comisso aprovou trs dispositivos fiscais

relativos a capital de risco.
A Comisso aprovou trs dispositivos fiscais do Reino Unido relativos ao
capital de risco,no quadro da aplicao das regras do tratado CE sobre
as ajudas de Estado. Trata-se da Entreprise Investment Scheme (EIS), da
Venture Capital Trust (VCT) e da Corporate Venturing Scheme (CVS).
Estes dispositivos fazem parte das medidas adoptadas pelo Reino Unido
para facilitar o acesso das PME aos meios financeiros e para conceder
vantagens fiscais aos investidores privados e comerciais a fim de os incitar a investir nas PME no cotadas. Todas as exigncias das linhas directoras da Comunidade relativas aos investimentos de risco nas PME (ver
IP/06(1015) se consideraram cumpridas, a partir do momento em que o
Reino Unido modificou estes dispositivos. Assim, a Comisso considera
que as ajudas so compatveis com o artigo 87., 3., ponto c), do tratado que autoriza as ajudas destinadas a facilitar o desenvolvimento de
algumas actividades econmicas (IP-06-661, de 29-04-2009).
1.15 Fiscalidade directa: a Comisso pede Polnia que elimine a tributao discriminatria dos fundos de penses, dos fundos de investimentos e das sucursais financeiras estrangeiras
307
A Comisso dirigiu um parecer fundamentado, segundo passo do procedimento de infraco prevista no artigo 226. do tratado CE, Polnia,
relativamente sua legislao que prev uma tributao mais elevada
dos juros e dividendos pagos aos fundos de penses e aos fundos de investimento estrangeiros e uma tributao mais elevada dos juros pagos s
sucursais financeiras estrangeiras. Se a Polnia no responder satisfatoriamente no prazo de dois meses, a Comisso poder demandar a Polnia perante o TJCE (IP-09-790, de 14 de Maio de 2009).
1.16 Fiscalidade directa: a Comisso pede oficialmente ustria para

modificar algumas regras discriminatrias relativas designao
de representantes fiscais.
A comisso pediu oficialmente ustria para modificar as suas disposies fiscais relativas designao de um representante fiscal. A Comisso
considera que as regras que impem aos fundos de investimento estrangeiro, aos fundos de investimento imobilirio e s sucursais financeiras a
obrigao de designarem representantes fiscais induzem um tratamento
discriminatrio. A Comisso considera igualmente discriminatria a
interdio de designar as sucursais financeiras e os tcnicos de contas
estrangeiros como representantes fiscais por conta dos investidores nos
fundos de investimento e considera que estas regras so incompatveis
com a liberdade de prestao de servios. O pedido reveste a forma de
parecer fundamentado (segundo passo no procedimento de infraco previsto no artigo 226. do Tratado CE). Se ustria no responder satisfatoriamente no prazo de dois meses, a Comisso considerar instaurar um
processo junto do TJC (IP-09-782, de 14-05-2009).
1.16 Tax Forum 2009:

Nos dias 30 e 31 de Maro de 2009 realizou-se em Bruxelas a 3. edio
do Tax Forum promovido pela Comisso, subordinado ao tema Sistemas
de Tributao num Mundo em Mudana. No primeiro dia abordaramse temas relacionados com os meios de assegurar o reforo das bases
fiscais e ainda com a necessidade de uma boa governao do domnio da
tributao. No segundo dia, foram tratados aspectos da tributao sobre
o rendimento e sobre o consumo no sculo XXI. Ambas as sesses foram
308
asseguradas por distintos intervenientes do mundo acadmico, do mundo

empresarial e das administraes pblicas.
1.17 Coleco Taxation Papers

Mais trs volumes vieram enriquecer a coleco Taxation Papers: o
Volume 14 Corporate effective tax rates in an enlarged Eurepan Union;
o Volume 15: Corporate income tax and economic distortions; o Volume
16 International Taxation and multinational firm location decisions;
todos disponveis no site da EU Fiscalidade.
1.18 O Centro para a Poltica Fiscal e Administrao da OCDE publicou o Report on abuse of Charities for Money Laudering and Tax
Evasion, considerando que a evaso fiscal e fraude fiscal atravs
do abuso de organizaes de caridade um srio e acrescido risco
em muitos pases, enquanto o seu pacto varivel. Muitos pases
estimam que o uso abusivo de organizaes de caridade custa aos
respectivos tesouros muitas centenas de milhes de dlares e est
cada vez mais na moda.
2. IMPOSTO SOBRE O VALOR ACRESCENTADO

2.1
Comisso solicita Letnia que aplique IVA nos terrenos para

construo
A Comisso veio solicitar Letnia que deixe de isentar os terrenos para
construo (Comunicado de imprensa IP/09/781, de14.05.2009).
2.2
Comisso inicia aco contra a Polnia relativamente aplicao do IVA a servios transfronteirios de transporte de
passageiros
A Comisso decidiu iniciar uma aco contra a Polnia no Tribunal de
Justia relativamente aplicao de um regime especial de IVA a servios transfronteirios de transporte de passageiros efectuados por auto-
309
carros registados no estrangeiro (Comunicado de imprensa IP/09/779,

de 14.05.2009).
2.3
Comisso solicita Itlia que altere as regras de determinao

do valor tributvel das transmisses de imveis
A Comisso solicitou Itlia que alterasse as regras de determinao
do valor tributvel das transmisses de imveis, calculado em funo de
uma percentagem do valor de mercado em caso de divergncia entre o
valor declarado e aquele valor (Comunicado de imprensa IP/09/430, de
19.03.2009).
2.4
Comisso inicia aco contra a Grcia por no ter notificado a

transposio de duas Directivas
A Comisso iniciou uma aco contra a Grcia no Tribunal de Justia por
no ter notificado a Comisso da transposio das Directivas 2006/69/
CE e 2006/112/CE (Comunicado de imprensa IP/09/432, de 19.03.2009).
.
2.5
Comisso inicia aco contra a Polnia pela incluso do imposto

automvel de registo no valor tributvel do IVA
A Comisso iniciou uma aco contra a Polnia no Tribunal de Justia por incluir o imposto automvel de registo no valor tributvel do
IVA aquando da transmisso de veculos automveis (Comunicado de
imprensa IP/09/429 de 19.03.2009).
3. IMPOSTOS ESPECIAIS DE CONSUMO HARMONIZADOS,

IMPOSTO SOBRE VECULOS E UNIO ADUANEIRA
3.1
Unio Aduaneira Comisso altera Disposies de Aplicao

do Cdigo Aduaneiro Comunitrio
Foi publicado no JOUE, em 17.04.2009, o Regulamento (CE) n. 312/
/2009, que altera as Disposies de Aplicao do Cdigo Aduaneiro
Comunitrio, instituindo o Nmero EORI (Nmero de Registo e Identifi-
310
cao dos Operadores Econmicos), que um nmero, nico em toda a

Comunidade Europeia, atribudo aos operadores econmicos e a outras
pessoas pelas autoridades aduaneiras ou pelas autoridades designadas
por um Estado-Membro, bem como o respectivo sistema electrnico
comunitrio de gesto.
3.2
Tributao automvel Comisso Europeia pede esclarecimentos Frana relativos ao imposto sobre veculos
A Comisso Europeia solicitou Frana, em 14.04.2009, para prestar
informaes relativas tributao dos veculos automveis registados
pela primeira vez em Frana, considerando que o mtodo de clculo forfetrio da depreciao dos veculos usados discriminatria dos veculos
usados adquiridos noutro Estado-Membro.
3.3. Unio Aduaneira Transmisso electrnica da declarao

sumria
A Comisso Europeia adoptou em 02.04.2009 um regulamento que estabelece um perodo transitrio, de 1 de Julho de 2009 a 31 de Dezembro
de 2010, durante o qual os operadores podero optar pela apresentao
das declaraes sumrias por via electrnico, quer na importao quer
na exportao. Esta medida insere-se nas precaues com a segurana
da cadeia logstica internacional e visa melhorar a anlise de risco das
operaes do comrcio externo comunitrio.
3.4
Unio Aduaneira - Acordo de cooperao UE/Sua

No dia 17.02.2009 foi publicado no JOUE n. L 46 um acordo de cooperao entre a EU e a Sua, que tem como objecto o combate fraude em
matria de IVA, IECs e direitos aduaneiros, incluindo o contrabando,
com o consequente reforo da cooperao administrativa.
311
ESTADOS UNIDOS AMEAAM TRIBUTAR PRMIOS DE GESTORES

TAXA DE 90%: BREVE NOTA INFORMATIVA
Nota introdutria
A crise financeira, e subsequentemente econmica, que se abateu
sobre os Estados Unidos da Amrica e se propagou pelo resto do Mundo,
estar, tudo indica, longe de ficar solucionada. As economias mundiais
sofreram um impacte considervel, que poder subsistir por diversos
anos. No entanto, variados so j os Estados cuja palavra de ordem consiste na implementao de medidas futuras tendentes minimizao da
crise, estimulao dos mercados e retoma da economia.
De entre as diversas medidas assumidas recentemente pelos Governos, tanto a nvel poltico e econmico, como a nvel legislativo, salientamos as subsequentes injeces de capital nos mercados nacionais e,
bem assim, a previses de diversos pacotes fiscais anunciados pelos
Governos.
Neste contexto, o Governo norte-americano apresenta claramente
um dos esforos mais significativos relativamente a esta temtica, nomeadamente no que concerne ao financiamento de instituies diversas, em
particular financeiras, com o objectivo de assegurar a sua subsistncia e
continuidade perante uma insolvncia iminente. Montantes estes, refirase, inditos em termos de subsdios governamentais norte-americanos.
Contudo, foi igualmente noticiado que se verificaram casos de instituies intervencionadas onde, ao invs da retromencionada injeco de
capital assegurar a posio das mesmas perante os respectivos credores,
montantes de centenas de milhes de dlares tero sido atribudos aos
seus quadros e gestores, enquanto pagamento de prmios pelos servios
prestados.
Perante esta atitude assumida pela gesto, o Conselho Econmico
Nacional da Casa Branca apressou-se a comunicar o seu manifesto des-
312
contentamento. No entanto, algumas dessas instituies recusaram-se a

reverter a deciso, sob pretexto de que se colocariam numa posio propcia a potenciais processos judicias por parte dos seus funcionrios. Em
causa estaria, em alguns casos, o pagamento de prmios em atraso, em
concordncia com os contratos de trabalho concludos antes da presente
crise financeira.
A Administrao Obama apressou-se a criticar o sucedido, referindo que os verdadeiros prejudicados seriam os contribuintes, os quais
teriam transferido o dinheiro dos seus impostos para as contas bancrias
de gestores de topo.
Ora, foi precisamente nesta contextualizao, com o intuito de mitigar futuras situaes semelhantes, que surgiu uma proposta de lei, apresentada pela Cmara dos Representantes norte-americana a 18 de Maro
de 2009 e aprovada no dia seguinte por uma maioria superior a 2/3 dos
votos.
Proposta de lei
Nos termos da proposta de lei H.R. 1586, apresentada perante o
Congresso norte-americano pela Cmara dos Representantes, de acordo
com a verificao de determinados requisitos, o Legislador prope uma
tributao agravada incidente sobre os prmios distribudos aos colaboradores de sociedades que tenham previamente sido objecto de subsdios estatais destinados a mitigar a actual crise. A ratio legis subjacente
mesma prender-se- com a premncia de se evitar futuras situaes
semelhantes recente polmica gerada em torno dos prmios pagos em
algumas empresas beneficirias de apoio estatal.
Concretamente, as sociedades visadas sero as beneficirias dos
Troubled Assets Relief Program Funds (comummente referidos por
TARP), fundos estes disponibilizados recentemente pelo Governo
norte-americano com o intuito de mitigar a presente crise financeira.1 A
1 Refira-se que se encontraro abrangidas quaisquer entidades beneficirias dos

fundos TARP, a Federal National Loan Mortgage Association e a Federal Home Loan
Mortgage Corporation, assim como entidades relacionadas.
313
legislao aplicar-se-ia a quaisquer sociedades receptoras de um montante superior a 5 mil milhes de dlares proveniente dos referidos subsdios federais norte-americanos.
Consequentemente, de acordo com a letra da lei, encontrar-se-o
sujeitos a imposto, a uma taxa de 90%, os prmios (genericamente designados por bnus) pagos pelas entidades beneficirias dos TARP, abrangidas pela proposta.
A referida tributao, taxa de 90%, incidir sobre os bnus recebidos por colaboradores das respectivas entidades. Refira-se ainda que o
termo bnus dever ser aplicado lato sensu, abrangendo no somente
as remuneraes ocasionais colocadas disposio dos colaboradores a
ttulo de prmio pelos esforos desenvolvidos, mas igualmente quaisquer
montantes pagos enquanto incentivo reteno dos presentes colaboradores. Com efeito, o Legislador apenas ter excludo do significado
da referida expresso os pagamentos efectuados a ttulo de comisses,
benefcios sociais e outros benefcios acessrios, bem como o reembolso
de despesas.2
Adicionalmente, a tributao agravada incidir sobre os rendimentos dos colaboradores destas entidades, cujos rendimentos anuais do
agregado familiar sejam superiores a um determinado escalo, i.e., um
montante de 250.000 dlares. Desta forma, as quantias em excesso do
montante anual referido sero igualmente consideradas para efeitos de
atribuio de prmios. Querer isto significar que o montante dos salrios considerado excessivo ser, em ultima ratio, equiparados ao pagamento de bnus.
Salientamos igualmente que os ex-colaboradores das sociedades
que preencham os requisitos anteriormente aludidos encontrar-se-iam,
igualmente, sujeitos referida tributao agravada.
No que respeita aplicao da lei no tempo, uma vez em vigor, a
mesma aplicar-se- retroactivamente a quaisquer situaes susceptveis
de preencherem os referidos requisitos desde 31 de Dezembro de 2008,
claramente abrangendo, desta forma, os bnus recentemente disponibilizados pelas empresas aos seus gestores de topo.
2 De acordo com a proposta de lei, os pagamentos excludos so apenas commissions, welfare or fringe benefits, or expense reimbursements.
314
Porm, cumpre ressalvar que existir a possibilidade dos colaboradores visados pela referida norma evitarem a aplicao do preceituado
sob anlise, na medida em que os mesmos podero optar por devolver as
quantias auferidas s suas sociedades.
Perspectivas futuras
De acordo com os defensores desta nova lei, o objectivo ser devolver aos contribuintes o dinheiro que lhes pertenceria originalmente.
Porm, o Senado norte-americano ter j manifestado alguma dissonncia, anunciando que ir propor uma nova verso da mesma,
ligeiramente alterada. Embora nenhuma comunicao oficial tenha sido
proferida at data, rumores sugerem uma potencial reduo da taxa
de tributao incidente sobre os referidos prmios, podendo igualmente
ser apresentada uma nova proposta de lei consideravelmente menos
abrangente.3
Inconstitucionalidade por aco

No entanto, independentemente de se considerar, ou no, excessiva
a taxa de tributao proposta pela Cmara dos Representantes (de notar
que os Estados Unidos no conheciam uma taxa de tributao de 90% h
aproximadamente 5 dcadas, desde a Administrao Kennedy), discusses acesas tm surgido no Capitlio relativamente constitucionalidade
da lei, na sua generalidade.
De facto, embora a referida proposta de lei no seja directamente
dirigida a casos concretos, poder violar peremptoriamente a Clusula 3,
da Seco 9 do Artigo I da Constituio Federal Norte-Americana, a qual
3 Com efeito, o Senado ter apresentado, a 19 de Maro do corrente ano, a Lei

da Compensao Equitativa, S. 651 (mais concretamente, a apelidada de Compensation
Fairness Act of 2009), nos termos da qual se prope uma alterao ao Cdigo do IRS
norte-americano, sugerindo, entre outras medidas, a imposio de uma taxa de 70% sobre
os prmios pagos. Espera-se que a mesma seja apresentada a votao em breve, existindo
a possibilidade de coincidir com a lei proposta pela Cmara dos Representantes.
315
probe a existncia de leis especficas, aplicveis a situaes anteriores

sua entrada em vigor, destinadas a penalizar um grupo especfico de indivduos, sem audio prvia, bem assim como a existncia de impostos
sancionatrios.4
Ademais, destacamos que a mencionada retroactividade prevista
no preceituado da presente proposta de lei seria directamente aplicvel
aos prmios anteriormente pagos aos gestores da AIG, embora a referida
data exclua da sua aplicao a situao semelhante verificada aquando
do escndalo que ocorreu no seio da Merrill Lynch.
Consideraes finais
As presentes notas so de natureza necessariamente geral e reflectem apenas as discusses presentemente em curso nos Estados Unidos,
sobre uma temtica que em Portugal comea j a ganhar tambm particular acuidade. De facto, a Assembleia da Repblica aprovou na generalidade uma proposta de lei, em discusso a esta data na especialidade, que
pretende tambm tributar os prmios, taxa de 75% (e agravando para
30% a tributao das empresas), com carcter generalizado.
De salientar ainda que os autores das propostas de lei norte-americanas no publicaram quaisquer comentrios sobre as mesmas, apenas tendo surgido uma discusso maioritariamente poltica, desprovida
de consideraes tcnicas e legais. Assim, no surpreender o facto dos
comunicados proferidos pelo Congresso apresentarem grande subjectividade a infiltrar-se nas posies assumidas.
Ora, no obstante a polmica suscitada em torno deste tpico, bem
assim como no que concerne constitucionalidade da referida lei, apenas
nos restar esperar pela votao da outra Cmara do Congresso norte-americano, i.e., o Senado, aps a qual ainda dever ser tida em considerao a apreciao final pelo Presidente dos Estados Unidos. Saliente-se, a ttulo de curiosidade, que o Presidente Obama ter j expressado,
4 [] No bill of attainder or ex post facto Law shall be passed [] The Constitution of the United States of America The Legislative Branch Limits on Legislative
Power.
316
publicamente, o seu desagrado relativamente proposta, indiciando um

possvel desfecho da mesma.
Sobre a potencial aprovao em Portugal de legislao sobre esta
temtica, tudo indica que possa vir a ser publicada brevemente legislao, em termos mais latos, e no apenas dirigida a instituies que
receberam apoios pblicos, como o caso dos Estados Unidos supra
descrito. No entanto, ainda no se conhecem os respectivos contornos,
pelo que no nos pronunciaremos sobre esta possibilidade no presente
artigo, dado ser ainda cedo para existirem bases slidas para comentar as
iniciativas legislativas em Portugal nesta sede.
Contudo, a j referida aprovao na generalidade de uma proposta
de lei visando a tributao agravada dos prmios, segundo a informao disponvel, em face da actual conjuntura poltico-econmica, faz
recear o pior, com potenciais impactes nefastos que urge ponderar
cuidadosamente.
Carlos Loureiro
317
NOVOS DADOS SOBRE A POBREZA EM PORTUGAL

(A PROPSITO DE UM ESTUDO RECENTE PUBLICADO NO BOLETIM
ECONMICO DO BANCO DE PORTUGAL)
Nazar da Costa Cabral
Foi recentemente publicado no Boletim Econmico do Banco de

Portugal (Primavera), um estudo da autoria de Nuno Alves (2009) intitulado Novos factos sobre a pobreza em Portugal. Este estudo baseia-se no
Inqurito s despesas das famlias, 2005-2006, realizado pelo Instituto
Nacional de Estatstica INE (2008a) e refere-se ainda ao documento
informativo elaborado tambm pelo INE (2008b), Rendimento e condies de vida, 2007. Dos textos mais recentes publicados como por
exemplo os de Albuquerque e outros (2006), Rodrigues (2007) e Costa
e outros (2008) , o estudo em apreo , na verdade, o que se baseia em
dados mais actualizados.
Do ponto de vista metodolgico, existe um aspecto que importa
mencionar (e que de resto salientado pelo autor): a anlise centra-se de
forma simtrica em agregados de despesa e rendimento, o que contrasta
com a maioria dos estudos recentes em Portugal, que se baseiam unicamente em agregados de rendimento. Deve-se isto circunstncia de que
indicadores de pobreza baseados em agregados de despesas desempenharem uma funo, pelo menos, complementar dos indicadores baseados em agregados de rendimentos.
A utilidade desta opo metodolgica, de relevar os agregados de
despesa, depois confirmada pelo autor quando evidencia que o nvel de
pobreza calculado com base nos agregados de despesa maior do que o
calculado com agregados de rendimento, o que demonstra que no existe
coincidncia entre os respectivos resultados Do grupo de indivduos que
318
so pobres com base em agregados de despesa, apenas cerca de metade

so igualmente pobres com base em agregados de rendimento). De entre
as razes apontadas para este facto, salienta: i) o facto de as despesas
terem uma natureza discreta no curto prazo, em particular no que respeita
aquisio de bens duradouros, o que pode alterar a posio relativa
dos indivduos nas distribuies da despesa e rendimentos; ii) o facto de
os inquritos aos agregados familiares apresentarem tipicamente erros
de medida significativos e que, designadamente, o rendimento surge em
geral sub-reportado nesses inquritos; iii) o facto de o rendimento variar
ao longo do ciclo de vida dos indivduos e em resposta a choques idiossincrticos (desemprego, reformas, etc.), o que leva a que os indivduos
alisem as suas despesas, alterando o nvel de poupana ou dvida.
De seguida, o autor procede identificao das categorias de pobres
em Portugal, considerando a informao disponvel em INE (2008b).
Mantendo-se a taxa de pobreza nos 18%, ela apresenta graus de intensidade diferenciados por categorias de populao. Assim:
Quanto localizao geogrfica, as regies com as mais altas
taxas de pobreza so a Madeira, os Aores e o Alentejo;
Quanto dimenso do agregado familiar, as maiores taxas de
pobreza ocorrem em famlias compostas por seis ou mais indivduos, ainda que agregados familiares compostos apenas por um
indivduo registem igualmente taxas de pobreza acima da mdia;
Relativamente estrutura etria da populao, as taxas de pobreza
mais elevadas so concentradas nas famlias cujo representante
tem acima de 64 anos e, sobretudo, com idade superior a 74 anos.
Tambm o nmero de anos de educao varivel importante
na identificao da incidncia em Portugal, sendo que a taxa de
pobreza diminui de forma consistente em funo do nmero de
anos de escolaridade completa do representante;
Quanto condio perante o trabalho, o estudo demonstra que as
taxas de pobreza so significativamente mais elevadas nos casos em
que o representante se encontra desempregado, reformado ou sem
trabalho por outros motivos. Situao de particular vulnerabilidade
acontece, sempre que o representante e o seu cnjuge se encontrem, ambos, desempregados. Ainda assim, existe uma parcela
significativa de indivduos empregados em situao de pobreza.
319
A leitura deste estudo, em articulao, com os dados recentes do

INE (2008b), sugere-nos as seguintes concluses:
1. Do ponto de vista estrutural, retiramos que dos factores explicativos da pobreza em Portugal, o mais importante nvel de educao da populao. A experincia passada, como assinala o autor,
revela a transmisso intergeracional de baixos nveis de educao
como determinante da transmisso intergeracional da pobreza.
Pelo contrrio, a incidncia da pobreza decresce muito, relativamente a indivduos com nveis mais elevados de escolaridade.
Esta evidncia constitui fundamento de aco poltica presente
e futura, baseada numa estratgia orientada para o aumento dos
nveis de educao;
2. Do ponto de vista conjuntural, o estudo citado e os dados do INE
no avaliam ainda o impacto da crise actual e a sua repercusso
sobre a taxa de desemprego. Teme-se que, dada a ligao evidente entre o desemprego e a pobreza, o crescimento daquele
conduza ultrapassagem da j de si elevada taxa de 18%, aspecto
que dever, por isso, merecer a ateno prioritria por parte dos
decisores polticos, agentes econmicos e parceiros sociais.
Referncias bibliogrficas
ALBUQUERQUE, Jos Lus (coord.) et aliud (2006), Medidas de pobreza e excluso social em Portugal, DGEEP/MTSS, Lisboa, 2006.
ALVES, Nuno (2009), Novos factos sobre a pobreza em Portugal, Boletim Econmico do Banco de Portugal (Primavera), 2009.
COSTA, Alfredo Bruto et aliud (2008), Um olhar sobre a pobreza Vulnerabilidades e Excluso Social no Portugal Contemporneo, Gradiva, Lisboa,
2008.
INE (2008a), Inqurito s despesas das famlias, 2005-2006, 2008.
INE (2008b), Rendimento e condies de vida, 2007, 2008.
RODRIGUES, Carlos Farinha (2007), Distribuio do Rendimento, Desigualdade e
Pobreza Portugal nos Anos 90, Almedina, Coimbra, 2007.
321
COMENTRIO SOBRE A NOTA TCNICA DA UNIDADE TCNICA

DE APOIO ORAMENTAL DA ASSEMBLEIA DA REPBLICA
RELATIVA S PARCERIAS PBLICO PRIVADAS NOS DOMNIOS
RODOVIRIO E FERROVIRIO
Maria Eduarda Azevedo
1. Enquadramento
Em 2006, aps a terceira reviso da Lei de Enquadramento Oramental (LEO)1, a Assembleia da Repblica (AR) criou a Unidade Tcnica
de Apoio Oramental (UTAO) enquanto dispositivo de suporte tcnico
Comisso Parlamentar do Oramento e Finanas (COF)2. Reconhecendo
que os encargos plurianuais comprometidos com contratos em parceria com o sector privado haviam atingido um montante significativo, a
UTAO foi chamada a elaborar uma nota tcnica sobre os encargos do
Estado com as concesses rodovirias e ferrovirias3.
Perante a insuficincia da informao do relatrio que acompanha
a apresentao anual do OE, a anlise da UTAO firmou-se sobretudo
nas auditorias do Tribunal de Contas (TC), tendo ensaiado ainda uma
Cf., Lei n 48/2004, de 24 de Agosto.

Cf., Resoluo da AR n 53/2006, DR, 1 srie, n 151, de 7 de Agosto.
3 Cf., Nota Tcnica da UTAO sobre as parcerias pblico-privadas: encargos do
Estado com as concesses rodovirias (com portagem real e SCUT) e ferrovirias Anlise das questes tcnicas suscitadas pela auditoria do Tribunal de Contas, Dirio da
AR, II srie C, n 11, de 16 de Novembro de 2006, X Legislatura, 3 sesso legislativa
(2007-2008).
2
322
estimativa do custo financeiro para o Estado decorrente das concesses

rodovirias em regime de portagem virtual.
Tratou-se de um primeiro exerccio que, centrado nos aspectos
especficos do processo oramental, repousou nas concluses e recomendaes do TC. Deste modo, a nota tcnica no retira concluses, nem
formula recomendaes a incorporar no processo de formulao poltica.
O relato tambm no faz o ponto da situao sobre o grau de implementao das recomendaes tecidas pelo TC.
De facto, as auditorias do TC tinham evidenciado debilidades em
vrias reas: alm da estruturao e gesto do processo PPP, tambm
matrias relativas ao processo oramental, atinentes, em especial, transparncia, controlo oramental, avaliao de encargos presentes e futuros,
transferncias entre oramentos e no plano intergeracional4.
2. Da Anlise das Auditorias do TC

2.1. Programao Oramental dos Encargos com PPPs
Neste captulo, as recomendaes do TC tm aludido a um ncleo
central de obrigaes do Estado emergentes das disposies aplicveis
da LEO:
Os
compromissos financeiros com PPPs ho-de ser objecto de

inscrio nos mapas oramentais plurianuais, desde o ano em que
estiver previsto o seu lanamento, independentemente de se preverem, ou no, quaisquer pagamentos
Os encargos adicionais tm de ser objecto de igual previso ora

mental, a fim de assegurar permanentemente uma estimativa
actualizada dos compromissos PPP, evitando a suboramentao5
4 Nestes domnios, as auditorias do TC compreendem: em 2003, auditoria s concesses rodovirias em regime de portagem SCUT; em 2004, parecer do TC sobre a CGE
de 2004; em 2005, auditoria s concesses rodovirias em regime de portagem SCUT
follow-up; em 2005, auditoria aos encargos do Estado com PPP: concesses rodovirias
e ferrovirias; em 2007, auditoria aos encargos do Estado com PPP: concesses rodovirias e ferrovirias follow-up.
5 Os custos adicionais podem advir de modificao unilateral do contrato, atrasos
nas expropriaes e nas aprovaes ambientais.
323
Requer-se
ainda a fixao de um limite mximo para a assuno

de encargos plurianuais com parcerias, bem como uma memria
descritiva por projecto, justificando a opo com base no Value
for Money (VfM).
Aspectos que tm merecido a ateno de organizaes internacionais FMI6 e OCDE7 , visto a abordagem PPP alterar no s o perfil do
fluxo de pagamentos efectuados pelo Estado, mas tambm a percepo
do stock de encargos e da respectiva suportabilidade, tendo em conta o
diferimento da despesa para exerccios oramentais futuros e a contabilizao dos custos do investimento fora das Contas Pblicas.
Donde a necessidade das responsabilidades pblicas com PPPs
serem devidamente quantificadas, registadas e reportadas segundo critrios e convenes contabilsticas standard e de forma transparente,
facilitando o escrutnio das contas pblicas e da accountability.
Considerando que a legislao em vigor acolheu grande parte das
boas prticas internacionais, a UTAO concluiu que as fragilidades identificadas pelo TC no resultam da falta de um quadro legal adequado, antes
da sua aplicao.
2.2. Informao Oramental ao Parlamento
Atendendo a que elementar dispor de informao credvel e transparente sobre os compromissos financeiros do Estado com PPPs, o TC
evidenciou, em relao ao Relatrio do OE-2007, que persistia a prtica de apresentar os encargos previstos e j assumidos com as parcerias,
sem uma desagregao adequada e inteligvel por projecto, nem capaz de
reflectir os custos adicionais.
Por seu turno, com referncia ao aludido Relatrio, a UTAO destacou a opacidade relativa dos elementos informativos disponibilizados,
que no discriminam os encargos por parceria, nem contemplam uma
nota metodolgica sobre o seu apuramento. Nesta medida, salienta tambm no ser possvel descortinar os encargos respeitantes a parcerias
6
7
Cf., IMF Code of Good Practices on Fiscal Transparency, 2007, Revised Version.
Cf., OECD Best Practices for Budget Transparency, 2002.
324
consoante a sua fase de desenvolvimento: preparao, contratao e execuo de contrato.

Por outro lado, observa no terem sido efectuados quaisquer exerccios de contextualizao e de comparao, estabelecendo, por exemplo,
o peso dos encargos face a variveis-chave como o PIB ou o seu cotejo
com o apuramento dos encargos a preos constantes.
Outro aspecto limitativo, no negligencivel, decorre da ausncia
de explicao sobre a evoluo anual da estimativa dos encargos com
parcerias no Relatrio dos sucessivos OE.
2.3. Contabilizao dos Encargos com PPPs
O TC tem evidenciado que o registo dos encargos com as parcerias
em vrias rubricas do OE e da Conta Geral do Estado (CGE) dificulta o
apuramento dos encargos do Estado em termos objectivos. Da a UTAO
relevar a recomendao deste Tribunal no sentido de deverem passar a
ser descritos num quadro tecnicamente adequado, tanto no OE, como na
CGE8.
Com efeito, segundo o levantamento do TC no domnio das concesses rodovirias e ferrovirias, a disperso da contabilizao de encargos
tornara-se um aspecto crtico. Os encargos relativos a portagens virtuais
eram contabilizados como despesa corrente numa rubrica de aquisio de
servios; os encargos resultantes de equilbrios financeiros eram levados a
despesas de capital numa rubrica de transferncias; os encargos com expropriaes corriam por uma rubrica de despesas de capital; e, no tocante a
comparticipaes ao investimento e a incentivos atribudos s concessionrias, os encargos eram classificados em despesa corrente como subsdios.
3. Da Quantificao do Custo Financeiro das Concesses SCUT

3.1. Estimativa do Acrscimo de Custos Financeiros derivados
das SCUT
Nesta primeira Nota Tcnica, UTAO procurou tambm determinar
em que medida a opo PPP nas SCUT veio gerar encargos financeiros
Cf., TC Parecer sobre a Conta Geral do Estado, 2004.
325
acrescidos para o errio pblico face opo de montagem e financiamento tradicionais.

Assim, conduziu uma calculatria de nvel agregado para o portofolio das concesses SCUT, estimando que a opo PPP redundou num
encargo lquido adicional para o sector pblico na ordem dos 3.6 milhes
de euros (i.., cerca de 2.2% do PIB de 2007).
Todavia, o exerccio parte do principio de que as eficincias pblica
e privada so idnticas, no diferenciando o perfil de risco inerente s
opes em confronto. Nestas condies, natural no observar qualquer
vantagem comparativa do envolvimento do sector privado, traduzvel em
ganhos de VfM para o errio pblico, constatando apenas o efeito do
maior custo do financiamento privado face ao endividamento pblico.
De facto, para que uma PPP a cargo do sector pblico obtenha VfM,
necessrio que certos factores compensem o acrscimo de despesa
pblica resultante do incremento do custo do financiamento privado: a
optimizao da afectao dos riscos do projecto; as sinergias resultantes
da agregao de funes numa operao nica, minimizando custos e
maximizando benefcios na ptica de ciclo de vida do projecto; a inovao ao nvel das solues tcnicas e de prestao do servio por parte do
parceiro privado; e, ainda, a intensificao da concorrncia na transaco
da parceria.
Nesta linha, o exerccio do impacto financeiro das SCUT conduzido
pela UTAO no deixa de confirmar, nas parcerias a cargo do Estado, a
indispensabilidade de uma avaliao prvia diligente de cada projecto,
tendo por base um Comparador Pblico (CP) credvel9.
No caso vertente, impe-se ainda notar que o modelo SCUT no
representa o nico modelo PPP para construir infra-estruturas rodovirias com envolvimento financeiro pblico10. Por outro lado, na medida
9 No que toca ao programa das concesses rodovirias em modelo SCUT, de

referir que este foi lanado ainda na dcada de 90, ou seja, antes da adopo das disposies oramentais relativas a PPPs consubstanciadas na LEO de 2001. Deste modo,
a generalidade das concesses rodovirias SCUT foram aprovadas sem uma aferio
estruturada e comprovada de VfM assente na utilizao de comparadores pblicos tecnicamente adequados.
10 Um modelo PPP alternativo ao uso de portagens virtuais, inerentes ao modelo
SCUT, aquele em que o mecanismo pblico de pagamento desenhado em termos
326
em que o modelo SCUT assenta em uma partilha de risco de procura,

importa admitir que a transferncia de parte deste risco para o operador
privado haja tido como consequncia o aumento do risco comercial do
projecto e, bem assim, do custo do financiamento privado.
Uma considerao que no despicienda, reconduzindo-se relevncia da escolha do modelo de parceria mais consentneo, em cada caso,
com o interesse pblico e as vantagens na ptica das Finanas Pblicas.
3.2. A Avaliao Prvia de Parcerias e o Uso de Comparadores
Pblicos
O Relatrio da UTAO abordou tambm a necessidade da opo PPP
ser fundamentada e a respectiva deciso pblica requerer uma avaliao
prvia em termos de demonstrao de VfM11, fazendo-se eco da recomendao do TC sobre a importncia das anlises de VfM serem suportadas por CPs12
A este propsito o TC assinalou que a utilizao de CPs no configura ainda uma prtica corrente, nem a sua aplicao demonstra estar
devidamente estruturada numa abordagem coerente e uniforme.
Nesta matria de salientar que continua a aguardar-se a publicao, por parte da clula PPP da Parpblica, de orientaes tcnicas sobre
a avaliao de VfM e a construo de CPs apropriados13. Acresce que, ao
contrrio do que aparentemente a UTAO faz subentender, a existncia de
orientaes metodolgicas genricas sobre esta temtica no dispensa,
quando se est perante uma parceria com envolvimento financeiro ou a
cargo do Estado, a construo de um CP adequado para efeitos da avade pagamentos por disponibilidade e em que no se observa a transferncia de risco de
procura; outro esquema alternativo baseia-se na adopo de um modelo de portagem
real em conjugao com uma participao financeira pblica limitada, a disponibilizar
de acordo com o desempenho do parceiro privado em termos dos nveis de servio.
11 Cf., Art 19 da LEO e art 6 do Decreto-Lei n 86/2003.
12 O primeiro exerccio oficial de aferio de VfM com recurso a um comparador
pblico foi conduzido pela Estrutura de Misso Parcerias. Sade, em 2003, no mbito
do lanamento do Hospital de Loures, em regime PPP, conforme registo do Relatrio do
OE 2004. O cumprimento deste requisito, tornou-se prtica corrente nas parcerias em
sade.
13 A emanao de orientaes tcnicas sobre VfM e CPs uma tarefa assegurada
normalmente pelas unidades centrais PPP.
327
liao do VfM de cada projecto e fundamentao da respectiva deciso

pblica.
4. Apontamento Final
A funo de apoio tcnico da UTAO COF fundamental em matrias complexas e de expertise multidisciplinar, como as PPPs. Aps
esta primeira nota tcnica, espera-se o seu aprofundamento e reporte em
moldes sistemticos, contribuindo regularmente com o seu valor acrescentado para enriquecer a abordagem PPP. Alis, este contributo particularmente oportuno num momento em que, aps a entrada em vigor
do Cdigo dos Contratos Pblicos, se afigura imprescindvel revisitar a
poltica PPP em sede legislativa.
329
CONFERNCIA CRISE, JUSTIA SOCIAL E FINANAS PBLICAS
Nazar Costa Cabral
No ms de Maro passado, teve lugar na Faculdade de Direito

de Lisboa, a Conferncia Crise, Justia Social e Finanas Pblicas,
promovida pelo Instituto de Direito Econmico, Financeiro e Fiscal
(IDEFF) daquela Faculdade. A Comisso Organizadora foi constituda
por Eduardo Paz Ferreira, Joo Amaral Tomaz, Jos Gomes Santos e
Nazar da Costa Cabral. Esta iniciativa, que contou com a participao
no apenas de diversos acadmicos e especialistas, nacionais e estrangeiros, nas reas das finanas pblicas, polticas sociais e fiscalidade,
mas tambm de membros do Governo, constituiu uma oportunidade e
um local habilitado para reflectir sobre os problemas centrais colocados
pela crise actual, seus efeitos e desafios. Os diferentes painis, moderados por jornalistas convidados para o efeito, traduziram a diversidade de
pontos de vista, perspectivas e propostas de soluo, a que se associou
uma grande adeso e participao do pblico.
O objectivo da Conferncia era o de permitir analisar as consequncias da actual crise sobre as finanas e polticas pblicas e, ao mesmo
tempo, proceder identificao e crtica das medidas que os diversos pases, designadamente os pases europeus e os Estados Unidos, tm vindo
a adoptar, desde que em 2007 surgiram as primeiras evidncias de uma
crise sectorial e localizada a crise do subprime, at confirmao
da sua generalizao e globalizao, isto , a sua afirmao como crise
econmica e social escala mundial.
No primeiro dia de Conferncia, a abordagem centrou-se no
impacto da crise sobre as finanas e polticas pblicas, especialmente as
polticas sociais. Nos trs painis, estiveram: 1. painel, intitulado Crise
330
econmica e polticas pblicas, Teresa Ter Minassian, Jos Silva Lopes,

Eduardo Ferro Rodrigues, Jos Manuel Varejo, Paulo Moita de Macedo
e, encerrando os trabalhos, o Ministro das Finanas e da Administrao Pblica, Fernando Teixeira Santos; 2. painel, intitulado Excluso
e Pobreza, Segurana e Proteco Sociais, Maria Manuela Silva, Guilherme dOliveira Martins, Vitor Bento e Carlos Farinha Rodrigues; 3.
painel, intitulado Respostas pblicas e privadas Crise: o Papel dos
Actores Sociais, Edmundo Martinho, Nazar da Costa Cabral, Accio
Catarino, Manuel Brando Alves e, encerrando os trabalhos, o Ministro do Trabalho e da Solidariedade Social, Jos Antnio Vieira da Silva.
No segundo dia de Conferncia, os trabalhos versaram essencialmente sobre o impacto da crise na fiscalidade e caracterizao das principais alteraes de poltica fiscal em curso. Os trs painis contaram com
as seguintes intervenes: o 1. painel, intitulado Medidas oramentais e
fiscais anti-crise, de Dave Turner (OCDE), Teodora Cardoso, Joo Ferreira do Amaral, Joo Amaral Tomaz e, encerrando os trabalhos, o Secretrio de Estado Adjunto e do Oramento, Emanuel Santos; o 2. painel,
denominado a Eroso das bases tributrias, de Diogo Leite Campos,
Antnio Carlos Santos, Rogrio M. Fernandes Ferreira e Miguel Silva
Pinto; o 3. painel, intitulado Novas reas e modelos de tributao, de
Antnio Martins, Manuel Freitas Pereira, Srgio Vasques e Jos Xavier
de Basto, sendo os trabalhos encerrados pelo Secretrio de Estado dos
Assuntos Fiscais, Carlos Lobo.
A abrangncia dos painis e a profundidade no tratamento dos temas
permitiu clarificar a verdadeira dimenso da actual crise, a sua expresso
econmica e social e dar conta das mudanas de poltica que ela est a
implicar. Pela sua expressividade e dimenso, esta coloca em causa solues e polticas que at h pouco mais de um par de anos, a maioria dos
tericos e dos polticos consideravam certeiras. As crises em geral so
inimigas dos dogmas e obrigam redefinio dos quadros mentais e filosficos. Como resultou claro das sucessivas intervenes nesta Conferncia, a actual crise provoca j novas interrogaes, tanto no campo da
micro como da macroeconomia, mas que so tambm do foro tico: que
racionalidade econmica no funcionamento dos mercados eficientes; que
relao entre a economia real e a economia financeira especulativa; o
efeito, talvez contraproducente, da globalizao sobre as relaes comerciais entre os pases e a tentao neo-proteccionista; a questo (moral) do
331
laissez-passer, laissez-cacher dos capitais e dos patrimnios; a questo

(moral) da sediao improdutiva, em territrios sem nao, de capitais e
patrimnios (que afinal a questo da funo econmica do capital e do
patrimnio); a questo da subsistncia de recursos subaproveitados ou de
factores subempregados, mormente nas economias mais desenvolvidas;
a questo (moral) da persistncia da pobreza, desde logo nestas mesmas
economias desenvolvidas.
Associada a estes temas, surge invariavelmente a questo da reabilitao do Estado como se deu nota tambm na Conferncia, proliferam
anlises econmicas sobre as causas da crise, apontadas agora aos exageros do individualismo e ao enviesamento do liberalismo econmico,
dominantes desde a dcada de setenta. Em resposta e em sntese, surgir
um novo Estado, com misses renovadas, como garante dos direitos fundamentais, como regulador e como agente econmico e esta sntese
faz-nos recordar o sentido dialctico (hegeliano) da evoluo das ideias
e do mundo. Chegados, na poca actual, a um ponto de grande desenvolvimento econmico, de avanos magnficos na tecnologia e na cincia,
subsistem mau grado, como mencionmos antes, fenmenos e situaes
moralmente inaceitveis que a crise patenteou ou acentuou. O Estado
das ltimas dcadas, malquisto porque malfeitor, nada pde contra eles.
Valeria ainda a pena reler e recordar Hegel, quando reconduzia o Estado
s ideias de eticidade (die Sittlichkeit) e de totalidade tica (sittliche totalitt). So hoje, certamente, ideias muito necessrias quela
reabilitao.
333
REVISTA DE FINANAS PBLICAS E DIREITO FISCAL:

PRIMEIRO ANIVERSRIO
Foi num ambiente de festa que se celebrou o primeiro aniversrio

da Revista de Finanas Pblicas e Direito Fiscal. De primavera a primavera ficaram quatro nmeros. Um ano de trabalho intenso e apaixonado,
segundo Eduardo Paz Ferreira, director da Revista, que conclumos
com orgulho e com a convico de termos cumprido as metas que tnhamos traado. Foi um ano de reforo do trabalho colectivo e de crescente
participao na Revista.
O director da Revista na sua interveno nas comemoraes que
decorreram na Faculdade de Direito congratulou-se pela unio em torno
deste projecto, afirmando: com enorme jbilo que vejo tantas caras
que estiveram connosco o ano passado. Como ento disse, para muitos,
o regresso nossa comum alma mater. Alguns sentem-se mais prximos outros menos. Mas recordamos todos a passagem por estes corredores, por estas salas de aulas e por estes espaos de convvio. Estudmos,
discutimos ideias, confrontmos projectos, construmos amizades e hoje
aqui estamos, de novo. Mas, como bvio, nem todos aqui estudaram.
Nem todos por aqui passaram, mas nem por isso esta casa lhes pertence
menos. A Faculdade de Direito de Lisboa e ser sempre, um espao de
todos os que prezam o conhecimento e valorizam a influncia dos saberes na sedimentao da diversidade que nos caracteriza como indivduos.
A sua presena, que muito nos honra, para ns evidncia da contribuio da Revista de Finanas Pblicas e Direito Fiscal para a construo
do projecto de uma Universidade que se renova nos seus mtodos e abre
espao para um relacionamento diferente com a comunidade em que se
integra, ao servio da comum ideia de desenvolvimento e modernidade.
A capacidade de atraco da Revista viu-se pela adeso de novas
pessoas a esta festa de aniversrio.
334
O ambiente desta Primavera de 2009 claro est bem diferente

do da Primavera de 2008, ainda que j se anunciassem, ento, tempos
difceis. Mas poder-se- uma vez que a msica ser essencial hoje
parafrasear a velha cano de Dinah Washington What a Diference a
Day Made transpondo-a para outra envolvncia, centrada na crise que
entretanto se instalou e dizer: What a Diference a Year Made!, comentou Eduardo Paz Ferreira, acrescentando: Essa percepo determinou,
alis, a escolha do tema da conferncia com que se iniciaram as comemoraes deste aniversrio da Revista - Crise, Justia Social e Finanas
Pblicas em que acadmicos, estudiosos, profissionais das reas mais
contaminadas pela crise discutiram entre si e interpelaram responsveis
polticos sobre as respostas possveis nos planos financeiro, econmico
e social.
Vivemos tempos de grande turbulncia, geradores de ansiedade e
frteis em arautos da desgraa e mercadores da felicidade. Estes tempos
convocam o melhor da nossa energia e da nossa coragem, a concentrao
na anlise rigorosa da experincia passada e o abandono de posies de
apatia ou pessimismo, disse o director da Revista e recordou a conferncia de Paulo Macedo nestas comemoraes que citou Eistein: No
pretendamos que as coisas mudem se fazemos sempre a mesma coisa. A
crise a maior beno que pode suceder a pessoas e pases porque a crise
traz progressos.
Falar de crise promov-la e calar a crise exaltar o conformismo.
Em vez disto trabalhemos duro. Acabemos de uma vez com a nica crise
ameaadora que a tragdia de no querer lutar para super-la. Por
isso, com o aniversrio da Revista de Finanas Pblicas e Direito Fiscal, promoveram-se dois dias de debates em torno da crise. Pois, como
Eduardo Paz Ferreira concluiu na sua interveno: Voltamos msica
para afirmar, com a Elis Regina, a nossa convico de que nada ser
como dantes. Mas est nas nossas mos garantir que caminharemos no
rumo certo. Como acadmicos, como cidados, interrogar, questionar,
acompanhar, intervir. Se a crise actual pe em evidncia os limites e
dificuldades dos agentes econmicos para conseguirem a maximizao
do bem-estar social sem uma presena efectiva do Estado, ela mostrou
tambm a essencialidade de sociedades civis pujantes e empenhadas na
construo de um presente e de um futuro mais justos.
335
A preocupao da Revista com a cultura, j demonstrada no lanamento do primeiro nmero em 2008, foi reiterada com o convite a
Caman para actuar no auditrio da Faculdade.
Caman e os seus colaboradores foram capazes de ir buscar s razes populares as melhores tradies portuguesas como fez Piazolla na
Argentina, com o tango e afirmar a sua perenidade e capacidade de
renovao.
A Lisboa dos bairros populares das colectividades de recreio, das
associaes em que assentava a grande noite do fado, em que Caman
se revelou h trinta anos j no existe. Uma Lisboa, mais moderna,
mais rica talvez, mas seguramente mais desumana, tomou o seu lugar.
A Lisboa que honra David Mouro Ferreira ou Francisco Salgado Zenha
dando os seus nomes a ruas seguramente dignas, mas situadas em urbanizaes que no enriquecem a cidade, apenas conhecidas dos seus moradores. J no a Lisboa orgulhosa dos seus valores e tradies, disse
Paz Ferreira.
Mnica Velosa Ferreira, da Comisso de Redaco da Revista, na
apresentao do concerto de Caman chamou a ateno para outros trabalhos do fadista, a participao no projecto os Humanos, onde com
Manuela Azevedo e David Fonseca, vozes oriundas de estilos musicais
muito diferentes, reconstruram, para nosso grande prazer, o horizonte
sonoro e as belas imagens de Antnio Variaes, e recordou, tambm, a
srie de espectculos no So Luiz com msicas de Jacques Brel, Sinatra,
Tom Jobin, Chico Buarque, entre outros.
Caman tem colaborado, alis, de forma especialmente intensa,
com Jos Mrio Branco, nome maior da msica de interveno portuguesa, sendo, capaz de seduzir para o fado msicas de reas muito diferentes. Recorde-se, por exemplo, o extraordinrio concerto no Centro
Cultural de Belm, com Bernardo Sassetti e Mrio Laginha afirmou
Mnica Velosa Ferreira aplaudindo seguidamente o Fado trazido por
Caman na passagem do primeiro ano de existncia da revista de Finaas
Pblicas e Direito Fiscal.
337
IMIGRAO EM PORTUGAL E NOS ESTADOS UNIDOS
No mbito da Cooperao entre a Faculdade de Direito de Lisboa e

a Universidade Catlica da Amrica, teve lugar, no final do ms de Maro
passado, em Washington, a oitava conferncia sobre as leis portuguesa e
norte-americana, consagrada, este ano, imigrao, que foi analisada em
diversos ngulos desde as questes do asilo e do multiculturalismo, aos
aspectos procedimentais e mobilidade dos trabalhadores.
Na conferncia participaram a professor Carla Amado Gomes,
Dario Moura Vicente, Antnio Pedro Barbas Homem e Eduardo Paz
Ferreira.
A anlise econmica da emigrao esteve a cargo do Director da
Revista, que insistiu nos aspectos positivos da emigrao quer no reforo
da capacidade produtiva e criativa dos Estados de acolhimento, quer na
ajuda resoluo dos problemas demogrficos, quer nos seus efeitos
sobra a segurana scia, concluindo. To sum up, I dont think immigration is a phenomenon that can only be analysed from an economic
point of view due to his moral and political implications, but I defend its
mainly a positive phenomenon on the ground that can leave to a more
correct distribution of populations and wealth. To the soundness of this
reasoning is nevertheless essential that its a pure voluntary movement.
Em Maio, o Presidente do IDEFF participou num colquio em Paris,
no Ministrio do Oramento, das contas pblicas e da funo publica,
sobre o tema das finanas pblicas face crise, organizado pela FONDAFIP, em que participaram, para alm do Ministro e do Presidente do
Tribunal de Contas francs, Michel Bouvier presidente da FONDAFIP e
director da Revue Franaise des Finances Publiques e outros professores
e altos funcionrios franceses e anglo-saxnicos.
Em Junho, O IDEFF e a Revista de Finanas Pblicas e Direito Fiscal, organizaram, em colaborao com o Tribunal de Contas, a FONDA-
338
FIP e a Revue franaise de finances publiques, um colquio evocativo

dos 160 anos do tribunal sobre o tema da nova governao financeira
pblica: uma rersposta crise econmica, que reuniu prestigiados especialistas franceses e portugueses.
339
ISABEL MARQUES DA SILVA NO STA
com o maior orgulho que a Revista de Finanas Pblicas e Direito

Fiscal assinala a tomada de posse como conselheira do Supremo Tribunal
Administrativo de Isabel Marques da Silva, docente do IDEFF, membro
do Conselho de Redaco da Revista e uma das suas mais empenhadas
colaboradoras.
Isabel Marques da Silva possui caractersticas pessoas e profissionais mpares e , pois, natural que expresse a minha profunda convico
de que o seu ingresso na magistratura administrativa e tributria constitui
um reforo da maior qualidade e que seguramente contribuir para traar
novos rumos notvel jurisprudncia tributria, que se vem desenvolvendo, conjugando criatividade com segurana e rigor tcnico.
Logicamente, um universitrio nunca pode ver com total tranquilidade o risco de se perder um elemento com a qualidade de Isabel Marques da Silva, mas o conhecimento que tenho do seu amor investigao
e s instituies onde tem leccionado levam-me a estar seguro de que a
Universidade poder continuar a contar com ela.
Depois de um longo perodo de divrcio, a Universidade e os tribunais tm-se aproximado crescentemente, quer atravs de aces conjuntas, quer do doutoramento de um notvel conjunto de magistrados num
caminho que importa desenvolver.
A escolha de Isabel Marques da Silva para as suas novas e importantes funes foi feita ao abrigo do novo Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais e, como afirmou o Presidente do STA, conselheiro
Bravo Serra, na cerimnia de posse, na seleco da Dr. Isabel Marques
da Silva, o Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais
quis renovar a aposta, que sempre foi a sua, num Supremo Tribunal que
ponto cimeiro de convergncia de vrios saberes, experincias e perspectivas sobre o que fazer-se justia administrativa e fiscal ao mais alto
340
nvel em Portugal, com correco jurdica, com sensatez de soluo, com

tempestividade de resposta.
Naturalmente que de saudar vivamente uma tal orientao, bem
como a abertura a uma gerao jovem para a entrada numa magistratura
suprema, mas tal opo fundamentou-se, no excepcional curriculum,
devidamente salientado pelo Conselheiro Bravo Serra, que afirmou, a
este propsito, falo-vos de mais de dez anos de actividade profissional
rica em conhecimentos e experincias, que se desdobraram, primeiro,
entre a investigao e a docncia desde logo na Universidade Catlica,
sua instituio me, mas tambm noutras instituies de ensino superior e organismos fiscais; depois numa carreira repartida por variados
grupos de trabalho e comisses legislativas, para no falar j do tempo
dedicado a obras jurdicas, numa produo doutrinria tambm ela de
elevado valor.
No belo discurso que proferiu na cerimnia de posse, perante uma
vasta plateia de magistrados, amigos e colegas, impressiona. Sobremaneira, a humildade e o reconhecimento com que evoca os seus professores e, especialmente, a memria de Sousa Franco.
A dado passo, Isabel Marques da Silva, afirmou, os meus pais
ensinaram-me o valor do trabalho e da integridade. Pude sempre contar
com o imenso amor e compreenso da minha famlia prxima e mais
alargada. A vida deu-me um amor e muitos amigos. Tenho sido feliz.
Como bom ouvir isto. Quem poder abdicar ex cuore de lhe desejar
que assim continue a ser para sempre.
341
SEMINRIOS DE DIREITO FISCAL EUROPEU E INTERNACIONAL

& THE GREIT LISBOA SUMMER COURSE IN EUROPEAN TAX LAW
Jos Almeida Fernandes*
No decurso do ano de 2008 iniciou-se a organizao de um conjunto

de Seminrios de Direito Fiscal Europeu e Internacional tendo em vista
aprofundar o estudo destas aras em Portugal, integrado num programa
de desenvolvimento de estudos e investigao a cargo da Prof. Doutora
Ana Paula Dourado e do Dr. Jos Almeida Fernandes.
A receptividade dos Seminrios, a participao elevada e as interessantes discusses suscitadas nos debates subsequentes s apresentaes
dos oradores e comentadores, permitiram fazer um balano positivo da
iniciativa. Razo pela qual, um novo ciclo de Seminrios ir ser realizado
no decurso de 2009, com regularidade mensal, e, novamente, contando
entre ns com alguns dos mais reputados especialistas do Direito Fiscal
Internacional e Europeu.
Igualmente, a recepo encorajadora dos nossos Seminrios conduziu, ainda, opo pelo aprofundamento das iniciativas na rea do
Direito Fiscal Europeu com a criao do The GREIT Lisbon Summer
Course on European Tax Law a realizar-se em Lisboa entre 13 e 17 de
Julho de 2009, em organizao conjunta do GREIT (Group for Research
on European and International Taxation) e do IDEFF, o qual pretende
posicionar-se como o Summer Course de referncia de Direito Fiscal
Comunitrio a nvel europeu, contando para o efeito com a participao
dos mais eminentes acadmicos e profissionais.
* Adv LLM (Hons.) Leiden. Advogado.
342
I. Seminrios De Direito Fiscal Europeu E Internacional > 2009

A proposta dos Seminrios a de, com regularidade, convidar os
mais reputados especialistas para apresentarem os seus trabalhos cientficos entre ns e, bem assim, um ou dois comentadores (discussants), de
modo a activamente incitar uma discusso aprofundada dos principais
temas em debate. Adicionalmente, tambm com o intuito de estimular
o debate, os Seminrios foram estruturados de forma a ser disponibilizado, previamente, aos participantes um estudo ou artigo relativamente
ao tema a abordar e, bem assim, documento de suporte interveno dos
comentadores (discussants).
Os Seminrios so destinados a um pblico especialista interessado na matria (advogados, auditores, consultores, mestrandos, ps-graduandos), sendo de destacar ainda a participao de membros da
Administrao Fiscal e dos Tribunais Tributrios e Administrativos e Fiscais. Pretende-se instituir um verdadeiro debate entre especialistas, e no
um modelo de aula ou preleco por parte do orador convidado. Adicionalmente, um outro objectivo prende-se com a publicao dos estudos
preparados para os Seminrios em revistas da especialidade, o que igualmente j ocorreu em 2008 com a publicao de alguns desses estudos na
prpria Revista de Finanas Pblicas e Direito Fiscal e na revista Intertax .
Os Seminrios que tiveram lugar no decurso de 2008, foram organizados em conjunto com o Instituto de Direito Econmico Financeiro
e Fiscal (IDEFF) e o Centro de Investigao da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa, contando, tambm, com o apoio do Grupo Portucel Soporcel. Este esforo conjunto permitiu, ao longo do ano, contar
com a presena, entre ns, da Doutora Rita de La Feria (Universidade de
Oxford), Dr. Joo Amaral Tomaz (ex-SEAF), do Doutor Alexander Rust
(Universidade de Munique), do Mestre Ricardo Borges (Universidade de
Lisboa), do Professor Dennis Weber (Universidade de Amesterdo), do
Doutor Julian Ghosh (QC), do Prof. Dr. Malcolm Gammie (QC), a Prof.
Ruth Mason (Universidade de Connecticut) e o Advogado-Geral Miguel
Poiares Maduro (TJCE).
O balano do ciclo de Seminrios realizados em 2008 foi francamente positivo. Razo que conduziu ao desenvolvimento de esforos para assegurar a sua continuao em 2009 com um novo ciclo e os
mesmos padres de qualidade e exigncia, estando a sua organizao a
343
cargo, em conjunto do IDEFF e o Centro de Investigao da Faculdade

de Direito da Universidade de Lisboa, contando, tambm, uma vez mais,
com o continuado e generoso apoio do Grupo Portucel Soporcel.
O primeiro Seminrio realizou-se j no dia 23 de Abril de 2009,
dedicado ao tema Casos Pendentes e Recentes do Tribunal de Justia
das Comunidades Europeias - Disparidades e Discriminao no Direito
Fiscal Europeu com apresentao pelo Prof. Frank Engelen (Universidade de Leiden). No dia 6 de Maio de 2009, os Seminrios prosseguiram
com uma sesso dedicada ao tema Unio Europeia & Terceiros Estados:
Acordos de Cooperao, a qual contou com uma apresentao do Prof.
Pasquale Pistone (Universidade de Salerno e WU Wien). No dia 7 de
Maio de 2009, o ltimo dos Seminrios realizados at ao momento, foi
desta feita subordinado ao tema Tributao de Dividendos & Direito
Fiscal Comunitrio e foi apresentado pelo Prof. Joachim Englisch (Universidade de Augsburg).
No sentido de assegurar de forma regular a discusso e actualizao
permanente e contnua dos participantes sobre temas do Direito Fiscal
Europeu e Internacional, os Seminrios prosseguem j no prximo dia
19 de Junho de 2009 tendo como oradores o Doutor Julian Ghosh (QC)
e o Mestre Antnio Frada de Sousa (UCP Porto), bem como o comentrio do AG Miguel Poiares Maduro, o qual ser dedicado ao tema do
Abuso de Direito no Direito Comunitrio, sendo tambm enquadrado
nos Seminrios conjuntos com o Prof. Dr. Lus Morais.
Seguidamente, os Seminrios prosseguem em 22 de Setembro de
2009, com uma sesso dedicada Arbitragem nas Conveno Modelo
da OCDE a cargo do Prof. Roland Ismer (Universidade de Nuremberga).
Em 2 de Outubro de 2009 ser a vez do Dr. Raffaele Russo (LLM
Leiden/OCDE) apresentar um Seminrio dedicado ao tema Definies
no Direito Fiscal Internacional: Sobreposies entre o Direito Fiscal
Comunitrio e o Direito Convencional.
No dia 13 de Novembro de 2009, o Dr. Richard Lyal (Comisso
Europeia) apresentar o tema O Papel da Comisso Europeia no Contencioso junto do Tribunal de Justia das Comunidades Europeias.
Finalmente, em 11 de Dezembro de 2009, os Seminrios concluem
com um Seminrio dedicado Conveno Modelo da OCDE: A Actualizao de 2008 a cargo do Prof. Dr. Kees van Raad (Universidade de
Leiden).
344
II. The Greit Lisbon Summer Course On European Tax Law

O GREIT (Group for Research on European and International
Taxation) uma rede de acadmicos especializados no Direito Fiscal
Europeu e Internacional, criado com o objectivo de aprofundar o estudo
dos temas centrais do Direito Fiscal Comunitrio, nomeadamente a jurisprudncia do Tribunal de Justia das Comunidades Europeias e do Tribunal da EFTA, o direito comunitrio secundrio em matria fiscal e o
respectivo soft law desta rea.
O GREIT pretende desenvover pesquisa independente de investigao e contribuir para o desenvolvimento Direito Fiscal Internacional e
Europeu na Unio Europeia. O GREIT foi fundado pelos seguintes acadmicos: Prof. Dr. Ccile Brokelind (Universidade de Lund), Prof. Dr.
Ana Paula Dourado (Universidade de Lisboa), Prof. Dr. Pasquale Pistone
(Universidade de Salerno/WU Vienna) e Prof. Dr. Dennis Weber (Universidade de Amsterdam).
O primeiro The GREIT Lisbon Summer Course on European Tax
Law ser dedicado a temas centrais da tributao na Europa, bem como
a tpicos especficos actualmente a serem debatidos quer ao nvel acadmico como profissional na Unio Europeia. O The GREIT Lisbon Summer Course on European Tax Law ser realizado em Lisboa, nas instalaes da Faculdade de Direito de Lisboa entre os dias 13 e 17 de Julho de
2009. O curso est aberto a doutorandos, mestrandos, ps-graduandos, e
a um pblico especialista interessado na matria (advogados, auditores,
consultores, etc), bem como a membros da Administrao Fiscal e dos
Tribunais Tributrios e Administrativos e Fiscais.
O The GREIT Lisbon Summer Course est estruturado de forma
a promover o debate entre os prelectores e participantes dos diferentes
pases, de modo a permitir a anlise detalhadas da jurisprudncia dos
casos recente e pendente do TJCE tambm e tpicos especficos (i.e.,
Transfronteiria de Prejuzos Fiscal, Tributao no Discriminatria dos
Dividendos na UE, Dedutibilidade de Juros, Obrigaes de Reteno na
Fonte e o Abuso de Direito). Acresce que o The GREIT Lisbon Summer
Course incluir tambm a anlise de alguns case study, os quais visame
permitir aos participantes explorar a interao do Direito Fiscal Comunitrio e os seus respectivos sistemas fiscais nacionais.
345
Finalmente, o painel internacional de prelectores inclui reputados

acadmicos e profissionais do Direito Fiscal Comunitrio, a saber: o
Prof. Dr. Frans Vanistendael (Universidade de Leuven), Prof. Dr. Ccile
Brokelind (Universidade de Lund), Prof. Dr. Ana Paula Dourado (Universidade de Lisboa), Prof. Dr. Pasquale Pistone (Universidade de Salerno/
WU Vienna), Prof. Dr. Dennis Weber (Universidade de Amsterdam),
Prof. Dr. Georg Kofler (Universidade de Linz), Prof. Ruth Mason (Universidade de Connecticut), Prof. Dr. Ekkehart Reimer (Universidade de.
Heidelberg), Dr. Rita de La Feria (Universidade de Oxford), Dr. Mario
Tenore (Universidade de Salerno/WU Vienna), Jos Almeida Fernandes
(Adv. LLM Leiden/MLGTS) e o Mestre Joo Pedro Santos (Centro de
Estudos Fiscais Ministrio das Finanas).
347
REVISTA DE DIREITO DAS SOCIEDADES
Antnio Meneses Cordeiro um nome maior da cultura jurdica

portuguesa, autor de uma extensa obra que se estende por praticamente
todos os domnios do direito privado, para alm de valiosas incurses no
direito pblico e na rea jurdico-econmica..Aos muitos servios que
a Faculdade de Direito de Lisboa e a comunidade jurdica em geral lhe
devem junta-se, agora, a nova Revista de Direito das Sociedades, que
vem colmatar uma importante falha no panorama editorial portugus.
Propriedade da Faculdade de Direito de Lisboa e editada pelo Instituto de Direito das Sociedades, a nova revista prope-se, alm de publicar
estudos originais sobre temas societrios, relatar as alteraes das leis,
dar notcia das reformas em curso no Direito societrio, comentando-as,
reportar as decises jurisprudenciais nesse domnio, analisando as mais
significativas e explicitando as grandes tendncias, recensear as obras
nacionais relevantes e, bem assim, dar conta das obras estrangeiras de
maior peso.
Dirigida a um vasto pblico, em que incluem magistrados, advogados generalistas ou de empresa, gestores, consultores, revisores oficiais
de contas, auditores, fiscalistas, entre tantos mais, em que no podem ser
omitidos os universitrios e os estudantes de Direito, Gesto e Economia, a nova revista vem satisfazer uma real necessidade no ordenamento
nacional, contando com uma comisso de redaco que integra, alm
do Director, os Mestres Diogo Costa Gonalves e Francisco Mendes
Correia e a Dr. Ana Perestrelo de Oliveira, assistentes da Faculdade de
Direito de Lisboa.
348
O sumrio do primeiro nmero ilustra os objectivos que a Revista

se prope atingir. No editorial, informa-se, em largos traos, os principais indicadores do sector (nmero de sociedades, volume de negcios,
etc.), a situao do Direito das sociedades (legiferao, jurisprudncia e
doutrina) e enunciam-se os objectivos da Revista.
Na seco de actualidade, o director da Revista desenvolve o tema
Uma nova reforma do Cdigo das Sociedades Comerciais?, concluindo
no sentido da necessidade de, quanto antes, dar incio a uma reforma global do Direito das sociedades, visando a sua simplificao radical.
Ainda da responsabilidade de Menezes Cordeiro, a mesma seco
trata A nacionalizao do BPN, tema de evidente actualidade, analisando a Lei n. 62-A/2008, de 11 de Novembro, no quadro do regime
jurdico das nacionalizaes e da sua compatibilizao com a Constituio, pondo em relevo que, no obstante a sua natureza de excepo
e anomalias que envolve, tanto a nacionalizao em si, como o diploma
que a acompanha, so enquadrveis no Direito portugus, resolvidas que
sejam inconstitucionalidades pontuais.
Na seco de doutrina, Ana Perestrelo de Oliveira subscreve o
estudo Os credores e o governo societrio: deveres de lealdade para
os credores controladores?; Ana Filipa Leal apresenta Alguma notas
sobre a parassocialidade no Direito portugus e Miguel Brito Bastos,
As consequncias da aquisio ilcita de aces prprias pelas sociedades annimas.
Na seco de jurisprudncia crtica, Menezes Cordeiro anota favoravelmente o Acrdo da Relao de Lisboa de 29/4/2008, sobre a cessao de funes dos gerentes de sociedades por quotas.
A revista termina com seces de breves recenses, nota bibliogrfica (monografias e artigos, nacionais e estrangeiros) e notcias,
em que d conta da legislao publicada e em preparao e ainda decises jurisprudenciais relevantes, com os respectivos sumrios.
nova publicao, ao seu Ilustre Director e Meu Caro Amigo, bem
com ao brilhante grupo de colaboradores que reuniu em torno do projecto, permito-me desejar as maiores felicidades, congratulando-me com
mais esta iniciativa que confirma a sua posio mpar no panorama jurdico portugus.

A (IN) CONSTITUCIONALIDADE DA RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DOS ADMINISTRADORES E GERENTES PELAS COIMAS APLICADAS À SOCIEDADE COMENTÁRIO AO ACÓRDÃO DO STA - IDEFF6 - Joao Matos Viana

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Ano 2

Editorial Eduardo Paz Ferreira . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Convidado de Vero Paulo Moita Macedo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Lus Mximo dos Santos O G-20 e a reforma da regulao bancria

Miguel Silva Pinto A luta contra a fraude ao IVA na Unio Europeia,

Srgio Gonalves do Cabo Saneamento e reequilbrio financeiro

Jos Almeida Fernandes Truck Center: Obrigao de Reteno na

Nuno Cunha Rodrigues Protocolo entre a Cmara Municipal da Maia

Sntese de Acrdos do Tribunal Constitucional (1. e 2. Trimestres

Sntese de Acrdos do Supremo Tribunal Administrativo de Maro a

Sntese de Acrdos do Tribunal de Contas de Janeiro a Maro de 2009

Perceber a Crise para Encontrar o Caminho

O Regresso da Economia da Depresso e a Crise Actual

Appunti di Economia del Benessere e Scienze delle Finanze

Direito Financeiro Local

Anurio financeiro dos municpios portugueses 2007

Estados Unidos ameaam tributar prmios de gestores taxa de

Novos dados sobre a pobreza em Portugal (a propsito de um estudo

Comentrio sobre a Nota Tcnica da Unidade Tcnica de Apoio

Conferncia Crise, Justia Social e Finanas Pblicas por Nazar

Revista de Finanas Pblicas e Direito Fiscal: Primeiro Aniversrio

Imigrao em Portugal e nos Estados Unidos . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Isabel Marques da Silva no STA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Revista de Direito das Sociedades por Eduardo Paz Ferreira . . . . . . . .

1. No momento em que escrito este editorial, os contornos da crise

cia. Especialmente importante a circunstncia de ter sido a nvel do

Da mesma forma, a crise abriu caminho a um intenso debate terico

do crescimento exponencial do nmero de falncias e do desemprego,

exauridas nas suas foras morais e intelectuais. Claro que no perodo

CRISE E FINANAS PBLICAS

A crise traz progressos. A criatividade nasce da angstia. Na crise

A citao com a qual iniciamos esta breve nota no deve induzir

Esta nota baseia-se na apresentao efectuada no Instituto de Direito Financeiro

Uma crise sem precedentes

ltimos 60 anos), a sobrevalorizao do risco, o Estado interveniente,

4 De acordo com os dados divulgados pelo Bank for International Settlements,

Como o quadro demonstra, neste ciclo a Euribor caiu mais de 400

9 A Euribor a trs meses atingiu um mximo de 5,393% em Agosto de 2008 e um

Uma crise com profundas consequncias

PIB per capita antes e depois das crises: o exemplo norte-americano

1929-33 1980-82 1990-91 2000-01 2007- ? 20??-??

11 Sobretudo no mercado imobilirio em Espanha, na Irlanda ou nos Estados Unidos da Amrica.

AAA c/ cred watch neg

Fonte: Eurostat e Bloomberg.

A acumulao de dvida externa portuguesa devido ao desequilbrio crnico da

Dependncia do financiamento externo das economias desenvolvidas

Fonte: Standard and Poors

Uma crise que exige medidas urgentes

restituir tranquilidade aos agentes econmicos, fomentar a confiana e,

E, por fim, o dinamismo das empresas e dos cidados dever ser

das exportaes e da reduo das importaes, que reflicta a melhoria da

ciamento e realizam-se menos operaes financeiras, pelo que diminui a

dade25, e no combate utilizao de offshores, nomeada e especialmente

O estudo elaborado pela COTEC para a Universidade Catlica em Abril de 2008

E um Estado com legitimidade reforada, de menor dimenso e

Joo Amaral Tomaz

A reunio do G20 de 2 de Abril de 2009

Joo Amaral Tomaz

O perodo que antecedeu o G20

Em finais de Maro a Comisso Sigglitz apresentou a seguinte

os lados mais sombrios da globalizao, em particular a corrupo e a

O Global Forum integrado pelos membros da OCDE e pelos no membros que