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FIES: IMPACTOS FISCAIS DE CURTO E

LONGO PRAZO
Samuel de Abreu Pessoa
Vincius de Oliveira Botelho

Novembro de 2014

Sumrio Executivo
Desde a dcada de 80 at hoje o nmero de ingressantes por ano no ensino superior (ES)
cresceu mais de um milho de alunos. Apesar de isso contratar, para as prximas dcadas,
aumentos substanciais na proporo da populao com alguma formao superior, esse
movimento ainda insuficiente para que sejam atingidos os padres educacionais dos pases
desenvolvidos. Alm disso, o Brasil tem hoje uma das piores posies no ranking da educao
superior, mesmo quando comparado somente com os seus pares da Amrica Latina. Portanto,
apesar dos aumentos esperados na escolaridade do terceiro grau, certamente ainda h espao
para a criao de polticas pblicas que reforcem esse movimento.
Porm, a sustentabilidade de uma poltica de expanso do ES via financiamento requer a
existncia de um amplo contingente de pessoas que poderia frequent-lo (i.e. concluindo o
ensino mdio) e que no o faz unicamente por necessidade financeira. Esse contingente
existe? Na comparao dos estoques, at 2010 o Brasil era, entre os seus pares, um dos pases
com menor proporo de pessoas com alguma formao superior em relao ao nmero de
pessoas com ensino mdio completo, de acordo com a base de dados internacional de
educao Barro e Lee (2014). Por outro lado, os dados de fluxo do Censo Educacional indicam
que o nmero anual de formandos do ensino mdio tem se tornado cada vez mais
incompatvel com o atual ritmo de ingressos no ES, de forma que o aumento de estudantes no
ES tem sido cada vez mais explicado pela existncia de um grande estoque de pessoas com
ensino mdio completo do que por um aumento de formandos com essa qualificao.
Consequentemente, sem que haja uma expanso no nmero de concluintes no ensino mdio,
o atual ritmo de entrada de alunos em instituies de ensino superior parece insustentvel.
Combinando todas as evidncias, parece haver, ao menos nas prximas dcadas, um dficit de
alunos no ES brasileiro e, concomitantemente a esse dficit, vrios dados e estudos indicam
que o ES brasileiro gera um alto prmio salarial, de mais de 100%. Logo, os efeitos tributrios
da expanso da educao superior, dado que o Brasil tributa mais de 30% da renda total da
economia, no so desprezveis. Inclusive, so geralmente muito maiores do que as despesas
educacionais incorridas para gerar esse resultado. Nesse sentido, subsidiar a educao
superior pode ser uma poltica superavitria para o governo (mesmo com emprstimos
concedidos a 3,4% de juros nominais ao ano), alm dos seus efeitos no aumento da mobilidade
social e na distribuio de renda.
Porm, o supervit do programa requer que a qualidade da educao fornecida seja suficiente
para garantir a empregabilidade e o prmio salarial dos estudantes em relao ao ensino
mdio: como parte significativa da renda tributada, o alto prmio salarial faria com que a
arrecadao governamental fosse maior do que os gastos com educao a valor presente.
Alm disso, essa seria uma fonte de aumento de produtividade da economia, elevando o ritmo
de crescimento econmico.
No atendidos esses critrios, o programa tende a ser deficitrio: desconsiderando a
inadimplncia, em funo do subsdio no emprstimo o valor presente dos pagamentos
somente 62% do valor presente do custo de captao do Tesouro. Alm disso, se o programa
no gerar impacto na renda ele tende a apresentar maiores taxas de inadimplncia. Portanto,

3
existe uma clara dicotomia de resultados em que o resultado do programa (melhorar a vida da
populao que no tem acesso ao ensino superior) e o seu impacto econmico-financeiro
esto intrinsecamente ligados: gerando impactos educacionais o programa superavitrio e
cumpre sua funo social, sem gerar impactos educacionais o programa deficitrio e no
melhora a vida dos estudantes.
Como experimento de poltica pblica, a manuteno desse programa no patamar de 580 mil
alunos entrantes por ano durante os prximos anos deve fazer com que a despesa do FIES
atinja rapidamente a marca de 0,3% do PIB. Dada a restrio fiscal do futuro prximo e a
necessidade de aumento de carga tributria vislumbrados para reequilibrar as contas pblicas,
o programa tem um volume de despesas bastante alto.
Como consequncia dessa anlise, existem dois fatores cruciais para a sustentabilidade
econmica e o sucesso social do FIES:

A garantia de padres mnimos na relao custo-qualidade da educao fornecida

A capacidade do programa para identificar os alunos com real necessidade de auxlio
financeiro (i.e. na ausncia do programa no cursariam o ES)

Ambos esses pontos so atualmente atacados pelo desenho do programa, mas de forma
insuficiente: o requisito de que as instituies de ensino superior (IES) que usam o FIES tenham
nota superior a trs no ENADE visa atender padres mnimos de qualidade, enquanto que os
critrios de renda familiar visam identificar os alunos com real necessidade de auxlio
financeiro.
A primeira restrio, de que somente as instituies com nota superior a trs no ENADE
podem participar do FIES, garante um padro mnimo de qualidade no ensino, mas no
fornece incentivos adequados para a melhoria educacional e nem capaz de premiar os
melhores cursos. Para isso seria necessrio distinguir as instituies com nota maior do que
esse limite, atrelando, por exemplo, a qualidade da educao fornecida pela IES ao seu limite
de crdito global e ao valor mximo de mensalidade financiado: inclusive, a garantia do
equilbrio econmico-financeiro do programa requer que o valor mximo de mensalidade
financiado seja funo da empregabilidade e do salrio dos formandos. Por sua vez, os limites
globais de crdito poderiam ser atribudos com base nas notas do ENADE. Dessa maneira seria
possvel compatibilizar os incentivos de alunos e governo (que querem uma educao melhor)
com o das instituies de ensino (que maximizam o valor presente de seus lucros). Isso no
seria uma inovao brasileira: o sistema de financiamento americano, na administrao
Obama, passou por mudanas para alinhar a concesso de financiamentos por instituio com
o desempenho dos alunos no mercado de trabalho.
Por sua vez, a segunda restrio, que envolve a concesso de emprstimos com base na renda
familiar, mope. Alm de a necessidade financeira real requerer uma anlise no s da renda,
mas das despesas de cada candidato, a informalidade ainda bastante comum no Brasil.
Adicione-se a isso o fato de que a capacidade financeira de um indivduo pode ser influenciada
pelo seu patrimnio e tambm pela renda e pelo patrimnio de pessoas fora do ncleo
familiar mais restrito. Nota-se que a necessidade financeira real uma informao privada e a
anlise de crdito, portanto, deve considerar a existncia dessa assimetria de informao.

4
Assim faz a experincia australiana, oferecendo incentivos para que o indivduo revele a sua
real capacidade de pagamento: possvel, por exemplo, dar descontos para quitao
antecipada dos emprstimos. Isso funciona como um mecanismo para compatibilizar os
incentivos do emprestador (que s quer emprestar recursos para quem realmente precisa
deles) e do tomador (que teria vantagem financeira em ser elegvel ao programa e no acionlo, ou acion-lo somente parcialmente).
Afora os fatores mencionados para equilibrar a estrutura de incentivos do programa, a sua
cobertura muito limitada para o pblico que ele pretende atingir: uma caracterstica comum
aos programas americano, canadense e australiano o financiamento no s das
mensalidades, mas das despesas acessrias da atividade estudantil (e, em alguns casos,
inclusive das despesas com custo de vida). Para que os efeitos econmicos e sociais do
programa sejam maximizados, muito importante que o aluno consiga concluir o curso
iniciado. Sendo assim, importante que o programa oferea alvio financeiro real para seus
participantes, inclusive oferecendo cobertura financeira para o caso em que o aluno sofra
choques adversos de renda ou despesa. Consequentemente, alm do realinhamento de
incentivos, o programa precisa passar por uma redefinio de cobertura.
Por fim, tratar o financiamento estudantil subsidiado como um emprstimo tradicional um
complicador da poltica. Primeiro porque o fato de ele ser um emprstimo faz com que, ex
ante, sejam necessrias garantias patrimoniais (raramente disponveis aos alunos sem
condies de financiar seus estudos e, portanto, favorecendo o efeito crowding-out1) e
segundo porque, ex post, em caso de inadimplncia (especialmente nos casos em que a
garantia patrimonial dispensada) a cobrana dos emprstimos estudantis pode ser
politicamente difcil e juridicamente custosa. Embora a tecnologia de concesso dos
emprstimos seja facilmente replicvel, a cobrana dos inadimplentes depende da eficincia
da justia para a busca dos bens dos devedores.
Como a maior fonte de recursos do programa para o governo o aumento da remunerao do
trabalho (ou, indiretamente, o aumento do PIB e da arrecadao fiscal), ele poderia usar a sua
prerrogativa de tributar e conceder emprstimos com base na renda futura do estudante. Isso
seria feito vinculando o pagamento das prestaes ao imposto de renda, num modelo similar
ao australiano. Alm da questo da necessidade de garantias na operao, isso resolveria
parte da questo da inadimplncia e permitiria a cobrana de taxas de juros mais adequadas
realidade brasileira (o que poderia ajudar a financiar o aumento de cobertura proposto).
Em resumo, o programa atende uma demanda social legtima com amplo benefcio fiscal, mas
pode ser redesenhado para ser mais efetivo em seus objetivos. Primeiro criando um sistema
mais voltado para a qualidade da educao, segundo criando mecanismos de revelao de
capacidade privada de pagamento, terceiro ampliando a cobertura de financiamento, quarto
vinculando seus pagamentos no a parcelas fixas, mas a uma alquota marginal adicional de
imposto de renda, e quinto reduzindo o volume dos incentivos com taxas de juros (inclusive
para viabilizar financeiramente a cobertura de um maior conjunto de despesas acessrias da
atividade de estudo).
1

O efeito de crowding-out aquele representado pela adeso ao programa de financiamento estudantil

por aqueles que cursariam o ensino superior mesmo que no existisse o programa.

O Contrato Social da Redemocratizao Brasileira

Nas ltimas dcadas houve forte elevao da carga tributria. De valores prximos a 20% do
PIB no final dos anos 80 caminhamos para pouco menos de 35% do PIB nos ltimos anos.
A tabela abaixo apresenta a evoluo do gasto no financeiro da Unio excluindo as
transferncias para Estados e Municpios. Ela permite avaliar a alocao dos recursos
provenientes do aumento de receita da Unio.
TABELA: Evoluo do gasto no financeiro da Unio excluindo transferncias para Estados e
Municpios (% do PIB). Fonte: Tesouro Nacional, elaborao prpria
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
5

2014
13 X 99

Custeio
Custeio Sade e
Administrativo
Educao
1,4
1,8
1,3
1,8
0,7
1,8
1,1
1,8
0,9
1,7
1,0
1,7
1,1
1,8
1,1
1,7
1,2
1,8
1,0
1,8
1,1
1,9
1,1
2,0
0,9
2,0
0,9
2,2
1,0
2,2

Pessoal

INSS

Subsdios

4,5
4,6
4,8
4,8
4,5
4,3
4,3
4,5
4,4
4,3
4,7
4,4
4,3
4,2
4,2

5,5
5,6
5,8
6,0
6,3
6,5
6,8
7,0
7,0
6,6
6,9
6,8
6,8
7,2
7,4

0,2
0,3
0,4
0,2
0,4
0,3
0,5
0,4
0,4
0,2
0,2
0,3
0,4
0,6
0,9

4,2

7,5

1,1

1,1

2,4

-0,3

2,0

0,8

-0,3

0,7

Custeio Gastos
Sociais
0,6
0,6
0,9
1,0
1,0
1,2
1,3
1,6
1,6
1,6
1,9
1,8
1,9
2,1
2,2

Investimentos

Total

0,5
0,7
1,2
1,0
0,4
0,6
0,6
0,7
0,8
0,9
1,0
1,1
1,1
1,1
1,0

14,5
14,7
15,6
15,7
15,1
15,6
16,4
17,0
17,1
16,4
17,7
17,4
17,5
18,3
18,9

2,4

1,3

20,0

1,8

0,8

5,5

Desde 1999 o gasto no financeiro da Unio, excluindo transferncias, cresceu 5,5 pontos de
percentuais (p.p.) do PIB (ver a ltima linha, da ltima coluna da Tabela). Esse resultado
constitui elevado aumento, visto que no perodo o crescimento do PIB foi bom.
A ltima linha documenta que a maior parte do crescimento do gasto alm do crescimento do
PIB deveu-se s rubricas associadas ao gasto social. Os trs itens diretamente ligados aos
gastos sociais INSS, custeio da sade e da educao e custeio dos gastos sociais cresceram
4,5 p.p. do PIB no perodo.
Exerccio para os Estados e Municpios gera o mesmo resultado: os gastos com educao e
sade respondem pela elevao das despesas estaduais e municipais. O congresso constituinte
de 1988 decidiu que era atribuio do Estado Brasileiro a construo e manuteno de um
poderoso Estado de Bem Estar Social com padro europeu continental, deciso que tem sido
referendada nos seguidos pleitos.
A tendncia ao crescimento do gasto social tem perpassado diferentes governos, como,
deveria ser de fato o caso, dado tratar-se de escolha da sociedade. Ao longo do governo
Collor/Itamar o gasto social, resultado da agregao de INSS, LOAS, abono salarial, segurodesemprego e bolsas, cresceu 1,5 ponto percentual (p.p.) do PIB. Nos oito anos do governo
FHC, cresceu 1,5 p.p.; e nos oito anos do governo Lula, outros 1,68 p.p.. No primeiro mandato
de Dilma, o crescimento foi de 1,3 p.p..
A evoluo de 1991 a 2014 desse conjunto de rubricas do gasto pblico, cujo crescimento total
no perodo foi de 6,0 p.p. do PIB, apresenta expanso contnua como proporo do produto,

6
com inflexo para menor na virada de 1994 para 1995, de 2007 para 2008 e novamente de
2009 para 2010, por redues temporrias da despesa do INSS (como percentual do PIB).
A grande diferena entre os perodos nas prioridades no interior da rea social. Na dcada de
90, a prioridade foi o ataque pobreza entre os idosos e a construo das redes pblicas e
universais de sade, com o SUS, e de educao, com o FUNDEF. Os nmeros reportados
subestimam o crescimento do gasto social para o perodo FHC, pois no conseguimos separar
para a dcada de 90 os gastos da Unio com custeio de sade e educao dos demais itens de
custeio.
A partir dos anos 2000, a prioridade passou a ser a infncia, materializada, entre outros, no
exitoso programa Bolsa-Famlia. Mais recentemente, passou-se a atacar a educao superior,
com PROUNI e FIES (que so programas de financiamento e no aparecem no crescimento do
gasto pblico aqui reportado), e o problema de moradia, com o Minha Casa Minha Vida.
Aparentemente, a educao pr-escolar ser uma das prioridades do prximo governo,
independentemente de quem ganhe a eleio.
Ou seja, o FIES um item de um enorme pacote de polticas sociais que foram adotados em
seguida a redemocratizao com o objetivo de atacar a desigualdade, certamente o maior
desequilbrio, ainda hoje, de nossa sociedade. No se trata de um programa de um governo.
Ele no ser eliminado. A agenda do programa nos prximos anos de aperfeioamento.
Adicionalmente o FIES constitui exitosa experincia de parceria pblico-privada na oferta de
servios educacionais. No conseguimos enxergar fora poltica relevante que deseje a
reduo do programa.

Perspectivas Fiscais, Populacionais e de Crescimento Econmico

Os principais desafios colocados pelo cenrio econmico e poltico esto no limitado espao
fiscal para as prximas dcadas: o crescimento do PIB potencial hoje de aproximadamente
2% ao ano e, para os prximos anos, a populao com mais de 60 anos deve crescer mais de
3% ao ano, enquanto que a populao entre 15 e 60 anos (que atualmente cresce a 1,4% ao
ano) deve ter, a cada ano, sua taxa de crescimento anual reduzida em 0,1 ponto percentual.
Dessa forma, o crescimento do produto potencial deve ser cada vez menor (limitando o
potencial de arrecadao), ao passo em que as despesas previdencirias sero crescentes.
Como mostra o Grfico 01, de 2004 a 2013 o Brasil viveu um processo de reduo substancial
da dvida lquida do setor pblico consolidado: de 50,6% para 33,6%. Essa reduo pode ser
explicada por trs fatores principais: as altas taxas de crescimento do PIB, a queda na taxa
bsica de juros e os elevados supervits primrios nesse perodo (especialmente at 2008).
Como mostra o Grfico 02, enquanto o supervit primrio de 2004 a 2008 foi entre 3,2% e
3,8% do PIB, para 2014 esperamos 1,0%, com convergncia para 2,4% ao longo dos dois anos
seguintes. Mesmo nesse cenrio, com a taxa Selic em 11%, a dvida lquida estabilizaria
somente em 2019, em 43% do PIB.
Grfico 01: Dvida lquida do setor pblico consolidado (projees de 2014 a 2020) como proporo do PIB (em
pontos percentuais)

Fonte: BCB. Projees dos autores

De 2004 a 2010 a economia brasileira cresceu, em mdia, 4,5% ao ano. Porm, (incorporando
as projees de crescimento do Relatrio FOCUS, de 0,3% em 2014 e 1,0% em 20152), a mdia
do perodo de 2011 a 2015 deve ser de somente 1,5% ao ano (ou 1,6%, considerando o
perodo de 2011 a 2014). Inquestionavelmente, essa reduo de trs pontos percentuais no
crescimento potencial coloca pelo menos dois desafios substanciais ao resultado fiscal: a
menor perspectiva de crescimento da arrecadao e a necessidade de um supervit primrio
ainda maior para a estabilizao da dvida pblica como proporo do PIB.
2

Relatrio de 19/09/2014

8
Numa tentativa de recuperar o crescimento econmico por meio de estmulos de demanda,
desde a crise de 2009 vrios setores produtores de bens durveis tiveram suas alquotas de IPI
reduzidas e o volume de recursos do Tesouro Nacional colocado no balano dos bancos
pblicos para que eles expandissem o crdito aumentou consideravelmente: de 1,4% do PIB
no final de 2008 eles chegaram a 9,7% no final de 2013. Essa expanso foi concentrada no
BNDES para financiar projetos de grandes empresas a taxas subsidiadas (principalmente a
TJLP), de forma que o descompasso entre o nvel atual da TJLP (5,0% ao ano) e o custo de
captao (a Selic est em 11,25% ao ano, sendo que as captaes do Tesouro Nacional
tipicamente pagam taxas superiores a essa) gera uma presso crescente sobre a dvida lquida
do setor pblico consolidado. Para reequilibrar as contas pblicas, essa concesso de
emprstimos dever desacelerar nos prximos anos, j que ela no impulsionou o crescimento
brasileiro.

Grfico 02: Supervit primrio do setor pblico consolidado acumulado em 12 meses, sem desvalorizao
cambial (projees de 2014 a 2020), como proporo do PIB (em pontos percentuais)

Fonte: BCB. Projees dos autores

Como mostra o Grfico 03, atualmente o crescimento da populao entre 15 e 60 anos de

aproximadamente 1,5% ao ano, taxa que deve cair a 0,1 ponto percentual ao ano. Por outro
lado, a quantidade de pessoas com 61 anos ou mais est crescendo a mais de 3,0% ano, e deve
permanecer nessa taxa de crescimento pelo menos at o final da prxima dcada. Portanto,
sem crescimento frente, com a economia extremamente desonerada e com uma contratao
de gastos sociais e previdencirios em alta, ser necessrio um aumento da carga tributria e
uma reviso da participao do Estado na economia, assim como da dimenso do Estado de
Bem-Estar Social.
Paralelamente a isso, nos ltimos anos aumentou consideravelmente o uso do resultado
primrio para o microgerenciamento da economia. Exemplos dessas prticas so as polticas
de desoneraes da folha de pagamentos e a reduo no valor das tarifas de energia eltrica,
com o financiamento dos custos do setor eltrico por meio de recursos do Tesouro Nacional e,
mais recentemente, de emprstimos bancrios. Tambm o controle de preos administrados
para influenciar a inflao faz parte desse conjunto de medidas, pois o uso da Petrobras para

9
manter o preo da gasolina em um patamar artificialmente baixo compromete o lucro da
empresa e diminui, consequentemente, tanto a sua capacidade de gerar dividendos como sua
capacidade de recolher impostos. O mesmo raciocnio se aplica poltica de reduo de spread
bancrio pelos bancos pblicos, aps ao governamental publicamente deliberada nesse
sentido.
Simultaneamente a essas polticas de aumento de gastos, desde 2009 o uso de instrumentos
no convencionais de poltica econmica para inflar a entrada artificial e no recorrente de
recursos no resultado fiscal tem sido crescente, sendo concentrado em, basicamente, trs
frentes:

Uso de receitas no recorrentes (Leilo de Libra, Refis, adiantamento de dividendos)

Uso do financiamento operacional como fonte de recursos (conta de Restos a Pagar
processados)
Uso de operaes estritamente contbeis sem contrapartida real (capitalizao da
Petrobras)

Grfico 03: Taxa de crescimento das populaes de 15 a 60 anos e de mais de 60 anos, por ano, de 2003 a 2060
15-60

5%

61-90+

4%
3%
2%
1%
0%
-1%

2060

2057

2054

2051

2048

2045

2042

2039

2036

2033

2030

2027

2024

2021

2018

2015

2012

2009

2006

2003

-2%

Fonte: IBGE

Por fim, alm da piora institucional derivada do que se convencionou chamar de contabilidade
criativa, houve mudanas legislativas negativas: desde o ano passado, a Lei de Diretrizes
Oramentrias desobriga a Unio de compensar o no cumprimento da meta de supervit
primrio dos estados e municpios, dando espao para mais expansionismo fiscal no curto
prazo. Porm, o expansionismo fiscal de agora requerer uma maior contrao no futuro. Esse
conjunto de elementos fez com que o Brasil sofresse algumas pioras na sua avaliao de
crdito pela S&P (06/06/2013) e pela Moodys (09/09/2014).
Ou seja, foram feitos um comprometimento das estatsticas patrimoniais (com a concesso
excessiva de crdito a bancos pblicos) e um comprometimento da arrecadao, com as
polticas de desonerao (e a substituio de receitas recorrentes por no recorrentes).

10
Associadas a essas polticas, as condies demogrficas e econmicas mudaram
substancialmente a realidade brasileira: o crescimento potencial desacelerou para 1,5% ao ano
e a populao est envelhecendo rapidamente. A unio da poltica econmica com a tendncia
demogrfica e econmica gera a necessidade de um grande ajuste fiscal nos prximos anos,
para que as contas pblicas no entrem em trajetria explosiva. Portanto, o espao fiscal para
ajustes e incorporao de despesas e subsdios hoje, em relao aos ltimos anos, bastante
reduzido.

11

3
Perspectivas Populacionais da Faixa 18-30 Anos e o Quadro
Educacional Brasileiro
Como argumentado na seo
anterior, a populao jovem
brasileira cresce a taxas
decrescentes. O Grfico 04
indica que a populao com
18
anos
hoje
tem
aproximadamente
3,4
milhes de pessoas, e deve
atingir seu pico em 2019, a
partir de quando deve
comear
a
decrescer
rapidamente. Esse resultado
qualitativamente similar
anlise da populao entre
18 e 30 anos, cuja dinmica
est no Grfico 05.

Grfico 04: Populao de 18 anos, por ano, de 2001 a 2060

Fonte: IBGE

Grfico 05: Populao entre 18 e 30 anos, por ano, de 2001 a 2060

A queda populacional est

associada diminuio da
taxa
de
fecundidade,
resultante da urbanizao,
do aumento de escolaridade
e da criao de programas
pblicos de previdncia
Fonte: IBGE
social. Apesar de crescente, a
Grfico 06: Proporo da populao com mais de 15 anos e ensino
parcela desses jovens que
superior completo ou incompleto
frequenta o ES ainda baixa
quando a comparamos com
pases similares na Amrica
Latina: de acordo com dados
de Barro e Lee (2014),
exibidos no Grfico 06, a
proporo de pessoas com
ensino superior completo e
incompleto no Brasil uma
das piores entre seus pares
na Amrica Latina, apesar de
Fonte: Barro e Lee (2014)
as estatsticas para o ensino
mdio, como mostra o
Grfico 07, serem marginalmente mais favorveis. Nota-se, no mesmo grfico, um crescimento
vertiginoso na proporo de pessoas com o ensino mdio completo no Brasil nos ltimos 20
anos. Como a criao de um programa agressivo de expanso do ES passa pela existncia de

12
um amplo contingente de pessoas com ensino mdio completo que seja capaz de aproveitar
os benefcios oferecidos, essa evidncia muito importante para avaliar a capacidade de
programas de fomento ao ES serem bem sucedidos.
Os dados do Grfico 08
corroboram essa anlise, pois
mostram que a proporo de
pessoas com ensino superior
incompleto
em
relao
quelas com ensino mdio
completo no Brasil bastante
baixa
na
comparao
internacional: em 2010 ela foi
a pior entre os pases
selecionados. Portanto, parece
existir uma oportunidade para
interveno da poltica social.
interessante notar que, de
acordo com esses dados, na
dcada de 70 a maior parte
das pessoas que terminava o
ensino mdio tambm iniciava
o curso superior, de forma que
o nmero de pessoas somente
com o ensino mdio completo
diminuiu sensivelmente em
relao ao nmero de pessoas
com algum tipo de estudo
superior. Apesar de isso poder
ser resultado de erro de
medida ou da dinmica
poltica do Brasil nesse
perodo, chama a ateno o
desempenho brasileiro nessa
estatstica desde a dcada de
1990:
consistentemente
aqum de diversos pases na
Amrica Latina.
Todavia,

importante
destacar
o
aumento
substancial no nmero de
novos entrantes no ES desde
meados dos anos 90. Como
mostra o Grfico 09, em 1980
entraram 357 mil alunos no ES

Grfico 07: Proporo da populao com mais de 15 anos e ensino

mdio completo

Fonte: Barro e Lee (2014)

Grfico 08: Proporo de pessoas com ensino superior completo e

incompleto em relao s pessoas somente com ensino mdio completo

Fonte: Barro e Lee (2014)

Grfico 09: Nmero de ingressos no ensino superior

Fonte: INEP

13
pblico e privado brasileiro. At 1994 esse nmero ficou praticamente igual (463 mil alunos).
Mas em 2007 esse contingente j estava atingindo a marca de 1.482 mil alunos, um
crescimento de mais de um milho de pessoas em relao ao registrado em 1994.
Decompondo esse crescimento por natureza administrativa, de 1994 a 2007 surgiram
aproximadamente 180 mil vagas de ES no ensino pblico e 820 mil no ensino privado. E s de
2007 para 2012 surgiram 160 mil novas vagas no ensino pblico. Em 2012, a rede pblica de
estudantes recebeu 500 mil alunos. Nesse ritmo, ao longo de 40 anos a simples manuteno
do patamar de entrantes no ES de 2007 faria com que a populao com ensino superior
completo e incompleto no Brasil aumentasse em aproximadamente 40 milhes de pessoas, ou
21% da populao de mais de 15 anos projetada para 2060 (levando a populao total com
ensino superior completo ou incompleto de 9,4% para um patamar prximo de 30%). Se forem
includas nesse clculo as 160 mil novas vagas geradas no ensino pblico de 2007 a 2012, a
populao com alguma formao superior aumentaria em mais seis milhes de pessoas, o
equivalente a trs pontos percentuais da populao de 15 anos ou mais projetada para 2060.
Em resumo, existe uma grande contratao de aumento da escolaridade do ensino superior
que anterior ao FIES. Nesse universo, o papel de polticas de estmulo ao ES tem duas
funes fundamentais: preservar a expanso j realizada e aumentar o universo de alunos que
podem cursar o ES, resolvendo uma restrio de crdito. Nesse sentido, a poltica garante as
conquistas j estabelecidas (a maior parte da expanso do ensino superior no Brasil nas
ltimas dcadas ocorreu no setor privado) e abre caminho para que elas sejam aprofundadas.

14

A Experincia Internacional

Neste estudo sero analisadas trs grandes experincias internacionais com projetos de
financiamento educacional: nos Estados Unidos, no Canad e na Austrlia.
O modelo americano de um emprstimo tradicional, com a possibilidade de subsdio nas
taxas de juros cobradas. Atualmente, ela de 4,66% ao ano para a graduao e de 6,21% ao
ano para a ps-graduao. Alm dos juros, sobre as operaes incide uma tarifa equivalente a
1,072% do total desembolsado pelo governo com os emprstimos. A taxa de juros muito
maior do que a cobrada pelo governo australiano (que s atualiza os emprstimos com base
na inflao) e maior ainda que a brasileira, fixada em 3,4% ao ano. Nos Estados Unidos o
montante total do emprstimo decidido pela instituio de ensino e no pode exceder os
parmetros de necessidade financeira calculados. Todavia, ao contrrio do modelo brasileiro,
dentro da necessidade financeira esto contempladas despesas alm dos custos com
mensalidades escolares, como o custo com moradia. Tambm no sistema canadense outros
custos alm daquele com mensalidades podem ser considerados no clculo da necessidade
financeira dos cursos em tempo integral: custo com livros, computadores, despesas mdicas e
dentrias, penso alimentcia, creche, etc. Com isso, o sistema cobre no somente os custos
monetrios com a atividade educacional, mas tambm parte do custo de oportunidade dos
alunos. Alm disso, os parmetros de custo so discriminados por provncia, de forma a
contabilizar as diferenas entre as regies.
O subsdio das taxas de juros no programa brasileiro o maior entre os programas analisados:
a experincia internacional tem maior cobertura de despesas com menor subsdio de juros.
Nesse sentido, uma reestruturao do programa brasileiro nessa direo certamente seria
mais efetiva em garantir que os usurios no faam dele meramente uma fonte financiamento
privado (efeito crowding-out) e, ao mesmo tempo, que aqueles que tm real necessidade
possam ter uma cobertura mais ampla do programa.
Assim como no sistema brasileiro, existe um incentivo para que os alunos beneficiados pelo
programa americano se tornem professores de escolas elementares e secundrias de baixa
renda (o Teacher Loan Forgiveness) ou funcionrios pblicos (o Public Service Loan
Forgiveness). No primeiro caso o abatimento da dvida pode chegar, dependendo do tempo de
servio pblico prestado, a US$ 17.500; no segundo caso h o perdo da dvida para aqueles
devedores que fizeram mais de 120 pagamentos mensais consecutivos.
Em 2009 o programa americano foi redesenhado para dar foco empregabilidade, taxa de
inadimplncia dos alunos de cada universidade e ao risco de crdito (com maiores incentivos
fiana). Esse redirecionamento est em linha com a concluso deste trabalho sobre os
benefcios do FIES: se a varivel fundamental para o sucesso financeiro do programa a sua
capacidade de formar pessoas empregveis com altos prmios salariais, ento esses devem ser
os elementos valorizados na poltica de concesso de recursos.
O sistema australiano se diferencia essencialmente pela sua estrutura de quitao do
emprstimo, que feita por meio da declarao do imposto de renda (IR): o pagamento ocorre
somente quando o indivduo ultrapassa um determinado patamar de renda na declarao de
IR (em 2014 foi de $53.345), sobre o qual incide uma alquota especfica de imposto de

15
quitao, de 4% a 8% conforme a renda declarada. Na prtica, portanto, horizontalmente
(entre diferentes indivduos) as pessoas com maior sucesso no mercado de trabalho subsidiam
as pessoas com menor sucesso; ao mesmo tempo, verticalmente (ao longo da vida de um
mesmo indivduo) a quitao s ocorre quando o devedor tem mais condies de faz-la.
Consequentemente, essa estrutura protege uma gerao de usurios do programa que entre
no mercado de trabalho num momento de fraqueza da economia.
Ou seja, ao adquirir o crdito educacional o estudante adquire conjuntamente um seguro
contra dois riscos. Primeiro o risco de apresentar um desempenho profissional abaixo do
esperado e, segundo, de sua gerao ser particularmente afetada pela conjuntura econmica
e, consequentemente, ter dificuldades entrar no mercado de trabalho.
A adaptao desse sistema ao Brasil poderia reduzir sensivelmente o risco de inadimplncia do
programa, em virtude da possibilidade de reteno do imposto de renda na fonte, alm de
enfatizar seu carter redistributivo.
Outra particularidade do sistema australiano o desenho dos seus mecanismos de revelao
de incentivos. Por mais numerosos e amplos que sejam os critrios de avaliao da capacidade
de pagamento de uma famlia, sempre h particularidades no contempladas nesses sistemas
que podem ser relevantes para a determinao da capacidade de pagamento individual. Por
esse motivo, como o sistema australiano oferece incentivos para que os cidados utilizem
menos o programa (complementando, como ficar claro no prximo pargrafo, sem custo
adicional, o valor do adiantamento pago pelos alunos s instituies de ensino) e quitem seus
dbitos antecipadamente (oferecendo descontos para pagamento antecipado), ele acaba
alinhando os incentivos de tomadores e devedores para que os indivduos revelem sua
disposio a pagar por sua educao no aderindo ao programa, ou aderindo em parcelas
menores. Isso certamente diminui o efeito crowding-out.
Na prtica, ele oferece incentivos para quitao antecipada do saldo devedor (5% de desconto)
e para que o financiamento no seja realizado integralmente entre as pessoas que teriam
condies de arcar com parte de seus estudos (cada dlar australiano adiantado pelo
estudante no pagamento das despesas educacionais complementado em onze centavos de
dlares australianos pelo governo, sem que esse valor seja includo no saldo devedor do
usurio). Com isso, indivduos que tenham condio de financiar seus estudos tm incentivos
para reduzir o uso do programa: aqueles que fariam o ensino superior independentemente da
existncia de incentivos governamentais (por terem condio de banc-lo, mesmo sendo
elegveis pelos critrios estabelecidos) tm um incentivo financeiro para diminuir o valor do
subsdio dado pelo governo a eles.
Em resumo, a experincia internacional
aperfeioamentos do programa brasileiro:

apresenta

algumas

possibilidades

de

Anlise dos financiamentos concedidos com base no s na nota dos cursos, mas na
empregabilidade dos alunos
Criao de mecanismos de revelao de possibilidade de pagar pelos estudos com
base em incentivos de quitao e antecipao
Custeio de despesas educacionais alm das mensalidades escolares

16
Para concluir, a variedade de experincias internacionais sugere que possvel fazer um
programa com uma cobertura maior do que somente a mensalidade escolar, um subsdio
menor e um acompanhamento mais detalhado do impacto da educao na vida do aluno. E,
na avaliao das concluses deste trabalho, essas so todas polticas alinhadas com os
benefcios financeiros do programa para estudantes e governo.

17

Anlise Financeira do Programa

5.1

Descrio do FIES

O FIES um programa de emprstimo voltado ao ensino superior, ps-graduao e ao ensino

tcnico (PRONATEC). Para o ensino superior ele financia de 50% a 100% do custo com
mensalidades de cursos presenciais cuja nota no ENADE superior a trs (68,32% das
instituies de ensino superior brasileiras em 2012). Esse financiamento concedido a taxas
subsidiadas (3,4% ao ano, bastante inferiores mesmo ao menor valor que a Selic chegou a
atingir em toda a sua srie histrica), com carncia de 18 meses e amortizao em um perodo
equivalente a trs vezes o perodo de financiamento mais um ano (tipicamente 13 anos). Os
percentuais de financiamento esto na Tabela 1.

Tabela 01: Poltica de Concesso de Financiamento do FIES por Faixa de Renda

Renda familiar mensal bruta at 10 salrios mnimos
(at R$ 7.240,00 em 2014)
Financiamento at 100%
Comprometimento da renda familiar mensal bruta de mais de 60%
Financiamento at 75%
Comprometimento da renda familiar mensal bruta entre 40% e 60%
Financiamento at 50%
Comprometimento da renda familiar mensal bruta entre 20% e 40%
Renda familiar mensal bruta entre 10 e 15 salrios mnimos
(de R$ 7.240,00 a R$ 10.860,00 em 2014)
Financiamento at 75%
Comprometimento da renda familiar mensal bruta de mais de 40%
Financiamento at 50%
Comprometimento da renda familiar mensal bruta entre 20% e 40%
Renda familiar mensal bruta entre 15 e 20 salrios mnimos
(de R$ 10.860,00 a R$ 14.480,00 em 2014)
Financiamento at 50%
Comprometimento da renda familiar mensal bruta de mais de 20%
Fonte: http://sisfiesportal.mec.gov.br/. Consulta realizada em 15/09/2014

Esse emprstimo pode ser garantido por fiador, pelo FGEDUC (o Fundo de Financiamento das
Operaes de Crdito Educativo) ou pelas instituies de ensino superior, sendo dispensvel a
apresentao de fiador aos bolsistas do ProUni com percentuais inferiores a 100%, aos
estudantes de licenciatura e aos estudantes com renda familiar mensal bruta per capita de at
um salrio mnimo e meio. As instituies de ensino superior so responsveis por 30% (se
inadimplentes com o Fisco) ou por 15% (se adimplentes com o Fisco), por operao
contratada, da parcela dos emprstimos concedidos no garantida pelo FGEDUC (que cobre
at 90% do risco das operaes em que est envolvido). Em contrapartida garantia do
FGEDUC, as instituies de ensino devem recolher 6,25% dos seus crditos a receber, isto , do
valor das mensalidades referentes aos alunos financiados pelo programa e que escolheram
usar o FGEDUC. A adeso ao FGEDUC opcional.
Como a IES garantidora dos recursos, um dos limites para a concesso do FIES o limite de
crdito da instituio de ensino (sem regra explcita e pblica de determinao). Os outros
critrios so:

O FIES precisa ter recursos disponveis para as IES

O aluno no deve estar com a matrcula trancada
O candidato no pode ter usado o FIES antes (e.g. segunda faculdade)

18

Se aplicvel, o aluno deve estar adimplente com o programa de crdito educativo

(PCE, uma verso anterior do FIES)

De forma similar ao programa americano, estudantes de licenciatura, pedagogia e medicina

(na equipe de sade da famlia) podem trabalhar na rede pblica em troca do abatimento
mensal de 1% do saldo devedor do emprstimo. Alm disso, enquanto esses alunos
trabalharem na rede pblica no incidiro encargos e juros sobre sua dvida estudantil.
Os agentes financeiros (intermedirios, que no assumem o risco de crdito) do FIES so o
Banco do Brasil e a Caixa Econmica Federal. J seu agente operador o FNDE (Fundo
Nacional de Desenvolvimento da Educao), cuja funo administrar os ativos e passivos do
programa, inclusive fazendo as anlises de risco de crdito e a reteno dos pagamentos
devidos s instituies de ensino com base em seus ndices de solvncia (e.g., liquidez geral).
A fiana pode ser solidria ou convencional. A fiana convencional envolve at dois fiadores
com renda maior ou igual ao dobro do valor da parcela, enquanto a fiana solidria uma
garantia estabelecida entre trs a cinco alunos de uma mesma instituio de ensino, numa
mesma localidade, para assegurar os seus pagamentos mtuos. Apesar de o FGEDUC ser um
fundo de garantia de risco, ele no exime o devedor da responsabilidade do pagamento. Alm
disso, ele no pode garantir mais do que 10 vezes o saldo do seu patrimnio lquido e tem um
limite de honra de 10% da carteira garantida.
Por fim, os pagamentos do FIES para as instituies de ensino so feitos por uma srie especial
de ttulos federais: a CTF-E. O valor de face desse ttulo atualizado mensalmente pelo IGP-M
e ele pode ser usado diretamente para a quitao de tributos federais. Caso no seja usado
para essa finalidade, ele pode ser vendido no programa de recompra do Tesouro Nacional, que
aberto pelo menos uma vez a cada trimestre (na prtica, mensalmente).

5.2

Custos do programa

A Tabela 2 mostra os valores de liquidao e o nmero de contratos vlidos do FIES desde

2008.
Tabela 02: Custo estimado do FIES por contrato por ano
Ano

Entrantes
no FIES

2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014**

32.384
32.669
75.932
153.570
368.841
557.192
582.750

(a) Estimativa
de contratos
vlidos
217.386
172.843
190.034
294.555
631.012
1.155.535
1.662.353

(b) Valor da
liquidao a
preos de 2013
R$ 1.425 MM
R$ 944 MM
R$ 1.931 MM
R$ 3.068 MM
R$ 3.501 MM
R$ 6.284 MM
R$ 8.821 MM

(b / a) Custo
por
Contrato*
R$ 6.553,40
R$ 5.459,71
R$ 10.164,27
R$ 10.417,20
R$ 5.548,97
R$ 5.438,17
R$ 5.307,80

Valor nominal
de liquidao

Total efetivo
de contratos

R$ 1.064 MM
R$ 728 MM
R$ 1.562 MM
R$ 2.662 MM
R$ 3.258 MM
R$ 6.284 MM
R$ 9.492 MM

623.241
928.715
1.600.000***

Fonte: Relatrios de gesto do FIES (e respectivas auditorias) dos exerccios de 2010, 2012 e 2013
(*) Custo dos contratos a preos de 2013 (deflacionados pelo custo da educao superior medido pelo IPCA)
(**) Valores estimados com base nas propores histricas do programa em relao populao
(***) O ministro da educao Henrique Paim, em entrevista para a Veja em 01/07/2014, afirmou haver 1,6 milho de
contratos ativos no FIES. Esse nmero comparvel aos 1.662.353 projetados pela metodologia
(http://veja.abril.com.br/noticia/educacao/adesao-ao-fies-da-pos-graduacao-comeca-nesta-semana)

19

O total estimado de contratos vlidos para cada ano a soma dos entrantes no FIES nos
quatro anos anteriores a ele. Com base nos dados de 2012 a 2014 possvel ver que essa
uma aproximao bastante razovel do nmero efetivo de contratos (na ltima coluna). Alm
disso, interessante como, em reais de 2013, o custo por contrato permanece, na maior parte
dos anos, por volta de R$ 5.500,00.
Outra observao importante
Grfico 10: Preo relativo da educao e nmero de alunos
que, como mostra o Grfico
matriculados no ensino superior
10, a acelerao do FIES
coincide com o aumento do
preo relativo da educao
superior em relao cesta
de consumo da economia
(dados do IPCA). Esse
movimento pode ter duas
causas
distintas,
no
excludentes: a expanso do
FIES foi muito acelerada face
Fontes: IBGE e INEP
ao que seria a expanso * Volume de alunos matriculados no ensino superior em 2013 e 2014 estimado com base no modelo
normal da oferta de cursos adotado neste trabalho.
(deslocamento da curva de
demanda por educao superior) ou a expanso do FIES reduziu a sensibilidade do aluno ao
custo da educao superior (mudana na inclinao da curva de demanda, tornando-a mais
inelstica).

5.3

Benefcios do programa

5.3.1 Os prmios salariais

O Brasil tem um elevado prmio salarial para o ensino superior. De acordo com a PNAD, o
salrio mdio das pessoas com algum ensino superior foi, em 2012, de aproximadamente R$
3.600,00. J o salrio mdio das pessoas somente com o ensino mdio completo foi, pela
mesma pesquisa, de aproximadamente R$ 1.450,00. Com base nesses parmetros, o prmio
de salrio mdio de 148%. Esses dados esto de acordo com a literatura: em Barbosa e
Pessa (2008), o prmio salarial do ensino superior em 2004 foi estimado em 28% ao ano,
totalizando 168% ao longo de quatro anos. Portanto, os nmeros de 2004 e 2012 so
compatveis entre si e com os parmetros utilizados nas simulaes.
Para uma base de comparao dos prmios, de acordo com a Current Population Survey de
2013, do U.S. Census Bureau, o salrio mdio de uma pessoa com ensino mdio completo
US$ 651,00, ao passo em que o salrio das pessoas com ensino superior incompleto de US$
727,00 (41,1% das pessoas com ensino superior completo e incompleto), com diploma de
associado de US$ 777,00 (19,6% desse grupo) e com diploma de bacharel de US$ 1.108,00
(39,3% desse grupo). Portanto, o prmio salarial americano de aproximadamente 36,2%.
Possivelmente os menores prmios americanos esto associados maior abundncia de

20
profissionais formados, como mostra a Tabela 03: em 2010, de acordo com dados de Barro e
Lee (2014), 53,9% da populao americana tinha alguma formao superior.

Tabela 03: Prmio salarial e dados educacionais de Brasil e Estados Unidos

Varivel
Prmio salarial
Populao de 15 anos ou mais com ensino superior incompleto ou completo

Brasil
148%
9%

EUA
36%
54%

Fontes: 2013 Current Population Survey (U.S. Census Bureau), PNAD 2012 e Barro e Lee (2014)

Possivelmente existe uma relao entre o maior prmio salarial brasileiro e a menor proporo
de pessoas com ensino superior, por dois motivos. O primeiro deles quantitativo: a existncia
de poucas pessoas com ensino superior em relao s pessoas com ensino mdio faz com que
exista uma oferta menor daquele grupo de trabalhadores em relao a esse, alterando seu
preo relativo. O segundo deles envolve a noo de retornos decrescentes de escala: a
expanso do sistema ir, naturalmente, aumentar o contingente de pessoas menos produtivas
na educao superior e, como consequncia, reduzir seu prmio salarial. Por esses dados,
supondo uma relao linear entre as duas variveis, para cada ponto percentual de aumento
na proporo de pessoas com mais de 15 anos com ensino superior completo, podemos
esperar uma contrao de 2,5 pontos percentuais no prmio de salrio mdio do ensino mdio
para o superior.
Logo, se o Brasil tende, at 2060, a ter 40% da populao com mais de 15 anos com alguma
escolaridade superior, o prmio salarial mdio no perodo 2015-2060 deve ser de 111%.
Considerando os parmetros salariais de 2012, isso equivale a R$ 19.314,00 anuais de prmio.
A anlise desagregada por cursos refora esses nmeros: o FIES tem se concentrado em
profisses com remunerao acima do rendimento mdio com o qual estamos trabalhando
(que de R$ 3.600,00, referncia para pessoas com alguma educao superior, segundo a
PNAD de 2012). Como mostra a Tabela 04, o prmio salarial mdio da concluso do curso mais
financiado de mais de R$ 40 mil anuais. A renda mdia dessas profisses (usando a mdia
dos salrios de demisso e admisso do CAGED) de R$ 4,6 mil, com um prmio salarial de R$
37,8 mil, bastante acima dos R$ 19.314,00 e dos R$ 20.000,00 utilizados nestes clculos.

Tabela 04: Nmero de contratos do FIES por curso (2010 a 2012)

Curso
Direito
Administrao
Enfermagem
Engenharia Civil
1.
2.

Contratos do FIES
(598,3 mil)
94 mil
50 mil
47 mil
37 mil

Participao no
Total
15,7%
8,4%
7,9%
6,2%

Rendimento Mensal Mdio

da Profisso (2012)
R$ 4,8 mil
R$ 4,0 mil
R$ 3,0 mil
R$ 6,9 mil

Fontes:
Estudo sobre a relao oferta/demanda de cursos de graduao no Brasil (Ministrio da Educao), 2012, p.24.
Edio 27 do Radar de Tecnologia, Produo e Comrcio Exterior do IPEA: Edio Especial de Perspectivas
Profissionais de Ensino Tcnico e Superior (dados originais do CAGED)

21
Outro elemento a se considerar na anlise o alinhamento entre os incentivos do concedente
e do tomador do emprstimo. Cada aluno do programa, mesmo no custeando seus estudos,
tem um custo de oportunidade por no estar trabalhando e recebendo o salrio mdio das
pessoas com colegial completo. Esse elemento funciona como um alinhador de incentivos
entre o governo e os estudantes: o programa to mais vantajoso para o aluno quanto maior
for o seu potencial. Em particular, considerando um prmio salarial de 168%, a TIR do ensino
superior para o indivduo, j considerando a tributao sobre a renda do trabalho que incidir
sobre seus ganhos e o seu custo de oportunidade, de 12,9% ao ano. Como os alunos tm
informao privada sobre suas habilidades, o custo de oportunidade do estudo funciona como
um elemento natural (embora imperfeito) de revelao dessa informao. Uma das formas de
aprimorar esse mecanismo poderia ser colocar restrio ao trabalho nos primeiros anos do
programa, o que seria mais facilmente implementvel mediante o aumento da cobertura das
despesas financiadas.

5.3.2 A carga tributria e a questo previdenciria

Os efeitos do aumento de renda sobre a economia e as finanas pblicas no se restringem ao
aumento de arrecadao de impostos trabalhistas. Esse aumento de renda acompanhado de
um aumento de produtividade e da tributao do consumo das famlias, alm do fato de que
uma populao com maior renda reduz a presso do governo pela prestao de servios
pblicos. Todavia, a anlise deste estudo se limita contabilizao dos efeitos da tributao do
trabalho. Inclusive, todo o prmio salarial das simulaes ocorre no mercado de trabalho
formal (assim como os custos de oportunidade do ensino mdio), e, portanto, o efeito
arrecadatrio da sonegao est embutido no crowding-out.
Da tributao formal somente o INSS trabalhista no est considerado nos clculos, por servir
para financiar as despesas previdencirias derivadas do aumento de renda dos aposentados: a
um juro real de 5,0% ao ano, com o aumento no salrio-de-contribuio estimado para o ES
em R$ 1.670,003 estima-se um aumento de arrecadao do INSS trabalhista de R$ 212,70
mensais4. Logo, a valor futuro em termos reais, o saldo acumulado de 35 anos de contribuio
nesse regime de R$ 236 mil. Esse valor, sacado mensalmente de forma a zerar o saldo da
aplicao (atualizada a 5% de juros reais anuais) quando o indivduo atingir 81,6 anos5, gera
uma renda mensal de R$ 1.474,57. Logo, se o valor da aposentadoria estimado estiver acima
de R$ 1.474,57 essa contribuio no suficiente para financi-la; caso contrrio, ela o
bastante.
Considerando a expectativa de vida oficial da tabela de fator previdencirio, atualmente em
81,6 anos, o fator previdencirio aplicvel no caso analisado de 85,82%. Portanto, o aumento
no valor da aposentadoria do contribuinte a partir do prmio salarial considerado de R$
1.433,20 (85,82% de R$ 1.670,00). Consequentemente, a contribuio previdenciria

De R$ 1.450,00 mensais para R$ 3.120,00 mensais.

Pela tabela vigente em 2014 h uma mudana de alquota de 9% para 11% entre o valor inicial e o
final: R$ 212,70 = 11% x R$ 3.120,00 9% x R$ 1.450,00.
5
Expectativa de vida oficial do IBGE usada para o cmputo do fator previdencirio para um indivduo
que se aposenta aos 60 anos (incio da contribuio previdenciria aos 25 anos, com 35 anos de
contribuio).
4

22
trabalhista cobre as despesas previdencirias do indivduo, j que R$ 1.433,20 menor do que
R$ 1.474,57.
So consideradas nas simulaes a contribuio previdenciria do empregador (20,0%), a
contribuio trabalhista a terceiros (de 3,3% a 5,8%, majoritariamente para o Sistema-S) e o
IRPF (estimado em 5,4% sobre o prmio salarial6). O Sistema-S no pago por toda a
economia, mas, por outro lado, a estrutura de IR tambm faz com que o vis da alquota mdia
sobre o prmio salarial seja muito maior. Somando esses elementos, a tributao do prmio
salarial varia de 28,7% a 31,2%, em mdia 30,0%.
Outra forma de abordar o problema pela carga tributria total da economia. Supondo que o
valor das rendas de todas as outras formas de insumos (capital fsico, trabalho e capital
humano) no so afetados pelo programa, o PIB aumentar na mesma magnitude dos prmios
salariais pagos. Nesse caso, o parmetro de tributao mais adequado seria a carga tributria
total hoje est por volta de 38% do PIB (considerando todas as formas de tributo). Portanto,
essa anlise tambm valida a hiptese de tributao de aproximadamente 30% do valor
gerado pela economia.
Vale notar que h outros benefcios fiscais derivados do programa, notadamente a tendncia
de as pessoas com maior renda serem menos dependentes da oferta de servios pblicos.
Dada a ineficincia do Estado em fornec-los, esse pode ser um fator de alvio para as contas
pblicas no longo prazo. Independentemente do FIES, essa uma tendncia que pode se
concretizar em virtude dos aumentos de escolaridade j contratados.

5.3.3 A quitao dos emprstimos e a inadimplncia

O volume de subsdio das taxas de juros j faz com que, mesmo com inadimplncia zero, o
programa de emprstimo, por si s, seja, na verdade, um programa de transferncia de renda.
Considerando um financiamento mdio de R$ 750,00 por ms durante os quatro anos do
perodo de faculdade, o valor de quitao das parcelas seria de R$ 325,26, em 156 vezes. A um
custo de financiamento governamental de 11% ao ano (5% de juro real e 6% de inflao), o
valor presente das quitaes de R$ 16,7 mil e o valor presente do emprstimo de R$ 29,3
mil. Logo, aproximadamente 43% de todo o financiamento transferido ao tomador do
emprstimo, mesmo com total adimplncia dos contratos.
fato que, mantido um ritmo de concesses de emprstimos de 550 mil novos alunos por ano,
pelo longo prazo de financiamento e longo perodo de carncia, o total de crditos concedidos
rapidamente alcana uma proporo significativa do PIB: a um custo de R$ 5.500 anuais, em
linha com os valores estimados neste trabalho, o total de crditos a receber pelo governo pode
atingir at 2,0% do PIB. Portanto, desconsiderando a questo tributria e deixando de lado o
foco agregado do resultado do programa, com seus efeitos indiretos, algumas contas da
administrao fiscal podem adquirir uma relevncia muito maior do que elas tm hoje. Afinal,
atualmente a Unio no s financia os emprstimos como aporta recursos no fundo garantidor
dos emprstimos estudantis. No dispomos de dados suficientes para a anlise, porm a
exploso do FIES est amplamente associada ao incio da atuao do FGEDUC, o que poderia
6

Se a renda de um indivduo sai de R$ 1.450,00 para R$ 3.120,00, seu IRPF foi estimado em R$ 90,00
(22,5% de alquota marginal, deduzida de 20%, percentual da declarao de IRPF simplificada).

23
atestar que a restrio de fiana muito importante para a disseminao da poltica. Porm, o
artigo stimo da lei ordinria 12.087/2009 estabelece um limite para a exposio da Unio
neste tipo de fundo. Por essa razo, a migrao para um modelo de emprstimo no qual a
devoluo dos recursos ocorre por meio do imposto de renda, alm de possibilitar a cobrana
de taxas de juros mais adequadas com a realidade brasileira, eliminaria a necessidade de
administrao do risco de inadimplncia.
Diante dessas consideraes, colocado um desafio manuteno do atual patamar de
crescimento do FIES: com o esgotamento da capacidade de fornecimento de garantia do
FGEDUC (em virtude do limite de exposio da Unio e do limite de alavancagem de 10 vezes)
possvel que o programa volte s taxas de expanso observadas antes de 2012. Afinal, as
evidncias indicam que mais de 50% dos ingressantes no FIES usaram a garantia do fundo.
Como resultado da longa maturidade dos crditos concedidos, uma vez atingido o limite do
FGEDUC levaro alguns anos at que ele tenha novamente flego para as concesses de
emprstimo (a no ser que a lei seja alterada).

5.4

Simulaes do resultado

Atualmente, o prmio salarial do ensino superior de aproximadamente R$ 25.000,00.

Supondo uma carga tributria sobre esse salrio, entre impostos patronais e trabalhistas, de
30% (somente o INSS patronal j de 20%), cada trabalhador, depois de formado, gera um
ganho arrecadatrio de R$ 7.500,00 anuais para o Fisco (o custo atual dos contratos, como
argumentado, est por volta de R$ 6.000,00). Considerando que o trabalhador fica 35 anos no
mercado de trabalho, embora fique no ensino superior por somente quatro anos, s de ganhos
arrecadatrios, desconsiderando qualquer quitao do emprstimo contrado, cada aluno do
FIES financia, ao longo de toda a sua vida, outros 11.
Tabela 05: Parmetros bsicos da simulao dinmica
Parmetro
Prmio salarial
Inflao geral
Inflao de educao
Inflao de salrios
Inadimplncia
Crowding-out
Probabilidade de concluso do curso
Tributao marginal
Proporo de entrada no FIES / Populao de 18 a 30 anos
Superior no FIES
Taxa de juros de equilbrio (nominal)
Durao do ensino superior
Parcelamento
Juro anual FIES

Valor
R$ 20.000,00
5,0%
5,0%
5,0%
10,0%
70%
50%
30%
1,3%
3% da populao de 18-30 anos (*)
11,0%
Quatro anos
Treze anos
3,4% a.a.
*Exceto crowding-out

A Tabela 05 mostra os parmetros utilizados na simulao. Alguns deles merecem destaque:

no nosso exerccio, 70% dos ingressantes do FIES fariam o ensino superior independentemente
do programa. Mesmo nessas condies o programa superavitrio (o que intuitivo, na
medida em que o impacto gerado por cada aluno no programa financia outros 11). Essa
hiptese bastante conservadora, haja vista a concomitncia entre a acelerao do nmero

24
de novos ingressos no ensino
Grfico 11: Nmero de novos ingressos no ensino superior FIES e no
FIES
superior e a acelerao do
FIES. O Grfico 11 tambm
mostra
essa
evidncia.
Apesar de o nmero de novos
ingressos em 2013 nesse
grfico ser projetado, nota-se
que, at 2012, o nmero de
ingressos no ensino superior
alm dos novos contratos de
FIES permanece praticamente
constante. Ou seja, at 2012
no tivemos evidncia de Fonte: Tabela 4.1 do Censo para a Educao Superior do INEP (ingresso
crowding-out significativo. Os no ensino superior presencial) e Pgina 10 da Prestao de Contas
dados preliminares de 2013 Ordinrias Anual de 2013 do FIES (dado de nmero de ingressos no
indicam que pode estar ensino superior sem FIES em 2013 projetado)
havendo alguma substituio entre os dois tipos de alunos, mas, ainda assim, dentro dos
valores considerados.
Grfico 12: Nmero simulado de novos entrantes no FIES at 2060

Outra projeo conservadora

a ausncia de ganhos
salariais alm da inflao de
5,0% (e do prmio salarial
considerado). Isso faz com
que seja desconsiderado o
efeito da maior escolaridade
sobre
o
crescimento
econmico e, portanto, com
que efeitos benficos do
programa
sejam
desconsiderados.
Desconsiderando a limitao
da capacidade do FGEDUC de
concesso de emprstimos,
suporemos, como colocado
na Tabela 05, que o governo
manter
o
ritmo
de
contratao do programa nos
prximos anos. Em virtude
das tendncias demogrficas
exploradas anteriormente, a
contratao de FIES simulada
para os prximos anos est
colocada no Grfico 12. Com
esses resultados, os grficos

Fonte: prestaes de contas ordinrias do FIES e simulaes dos autores.

Grfico 13: Proporo da populao com 15 anos ou mais com ensino

superior completo ou incompleto

Fonte: Barro e Lee (2014), com simulaes dos autores.

25
13 a 15 mostram como evoluiria a escolaridade brasileira em relao aos Estados Unidos e aos
pares da Amrica Latina.
Grfico 14: Proporo da populao com 15 anos ou mais com ensino
importante notar, em primeiro
superior completo ou incompleto
lugar, que parte substancial
desse crescimento decorre da
expanso de novos ingressos no
ensino
superior
realizada
durante as ltimas dcadas.
Como mostrado no grfico 09,
esse nmero tem crescido
substancialmente:
hoje
o
nmero de pessoas que entra
no ensino superior maior em
aproximadamente um milho,
em relao dcada de 80. Fonte: Barro e Lee (2014), com simulaes dos autores.
Considerando parmetros de
longevidade, isso faz com que
exista uma tendncia natural de
crescimento da populao com
ensino superior completo ou
incompleto nos prximos anos
e essa tendncia que faz com
que atinjamos a marca de
quase 40% da populao com
esse grau de escolaridade em
2060. Isso representa uma
rpida convergncia para os
nossos pares na Amrica Latina,
mas ainda est distante de
nveis educacionais como o
americano: at 2060 ns no
teremos, nesse ritmo, atingido
o patamar americano de
escolaridade de 2010, assim
como em 2010 ainda no
tnhamos ultrapassado o nvel
americano de 1950.

Grfico 15: Proporo da populao com 15 anos ou mais com ensino

superior completo ou incompleto

Fonte: Barro e Lee (2014), com simulaes dos autores.

Grfico 16: Impacto do programa simulado na dvida pblica

Com um crowding-out de 70%,

o
volume
de
alunos
efetivamente colocados no
sistema pelo FIES de somente
Fonte: simulaes dos autores.
180 mil em 2015 e 115 mil em
2060. Logo, durante todo o perodo considerado o programa teria colocado somente 6,6
milhes de pessoas no ensino superior, o que deve equivaler a 3,5% da populao com 15 ou

26
mais anos de idade (em 2060). Como base de comparao, a um crowding-out de 0%, o
nmero de pessoas afetadas pelo programa atingiria 22 milhes de pessoas, ou 11,7% da
populao com 15 ou mais anos (elevando a ltima barra do Grfico 15 de 39,9% para 48,1%),
em 2060.
Apesar de o volume total de emprstimos contratados tender a um crescimento substancial ao
longo dos prximos anos, o volume de recursos necessrio para manter o programa em
funcionamento bastante razovel, na comparao com outros programas de transferncia de
renda mantidos pelo governo. A um ritmo de 550 mil contrataes por ano, no longo prazo o
programa ter, todos os anos, 2.200 mil contratos ativos para financiar. A um custo de R$
5.500 por contrato (em reais de 2012), o custo do programa de R$ 12 bilhes, a reais de 2012
(0,27% do PIB daquele ano). De fato, como mostra o Grfico 17, o desembolso anual nunca
ultrapassa, no cenrio construdo, 0,3% do PIB.
Quando considerados os efeitos tributrios do programa (j levando em considerao todos os
parmetros expostos, inclusive o crowding-out), o programa tem um ponto de equilbrio em
2023. Ou seja, a partir desse ano o valor da receita tributria obtido com os alunos que o FIES
conseguiu formar maior do que o desembolso anual com os novos financiados. Olhando para
a dinmica da dvida pblica, no
Grfico 17: Desembolsos brutos e lquidos, por ano, com o FIES
Grfico 16, possvel ver como os
benefcios com o programa, na
simulao, so to grandes que,
no longo prazo, ele reduz a dvida.
pice do seu impacto na dvida
pblica ocorre na dcada de 30
justamente porque o ponto de
equilbrio derivado no Grfico 17
considera somente os fluxos
anuais: no Grfico 16 so tambm
contabilizadas as despesas com
juros do estoque de dvida Fonte: simulaes dos autores.
acumulado.

5.5

Anlises de sensibilidade

A anlise de sensibilidade visa

mostrar quais so as variveis
relevantes
para
a
manuteno da concluso
qualitativa deste trabalho. Por
exemplo, os efeitos fiscais de
um crowding-out de 70% ou
de um de 65% com taxa de
desemprego estrutural de 5%
sobre os formados no
programa equivalente.

Grfico 18: Impacto do programa com mudana no prmio salarial

Fonte: simulaes dos autores.

27
Se o prmio salarial for menor do que o estimado neste trabalho, por exemplo de R$ 10 mil
anuais, como mostra o Grfico 18, o impacto do programa se torna extremamente perverso.
Isso mostra como essencial que, nesse programa, seja avaliada a empregabilidade dos
alunos, assim como a estrutura da sua renda futura. Se o efeito crowding-out for menor os
resultados tambm mudam sensivelmente: o Grfico 19 mostra a simulao da dvida no
cenrio base e no cenrio alternativo com crowding-out de 30% (em vez de 70%). Essa anlise,
por sua vez, mostra como importante a manuteno de mecanismos capazes de revelar a
disposio dos estudantes a pagar privadamente pelo seu ensino, como ocorre no modelo
australiano. Em outras palavras, o programa pode ser muito benfico para a gerao de
resultado nas contas pblicas, mas, para isso, ele precisa ser efetivo. Por efetivo entende-se
que:

Ele
deve
procurar
Grfico 19: Impacto do programa com mudana no crowding-out
financiar somente os
alunos com necessidade
real de financiamento
(deve
haver
mecanismos
de
revelao de capacidade
de pagamento, como o
desconto
para
o
estudante que pagar
uma maior parte das
mensalidades
com
Fonte: simulaes dos autores.
recursos prprios)
Ele
deve
garantir
Grfico 20: Impacto do programa com mudana no custo dos contratos
empregabilidade:
no
modelo adotado neste
trabalho a taxa de
desemprego no est
sendo
diretamente
empregada, mas ela
pode ser entendida
como
parte
do
crowding-out ou do
prmio salarial. Como
essas so variveis Fonte: simulaes dos autores.
essenciais
para
a
sustentao do resultado principal, percebe-se como a empregabilidade um fatorchave no sucesso e na sustentabilidade do projeto.
Ele deve garantir nvel de renda. No s importante que os estudantes estejam
empregados, mas importante que eles tenham um prmio salarial real relevante em
relao ao ensino mdio.

A experincia americana traz bastante do segundo e do terceiro elementos discusso. No

Brasil, o critrio de qualidade adotado na concesso dos financiamentos somente a nota no

28
ENADE, mas essencial que empregabilidade e impacto na renda sejam adotados como
fatores principais na determinao do limite de crdito das IES.
O custo dos contratos tambm uma varivel muito importante, como mostra o Grfico 20
(que contempla um aumento do custo de financiamento de R$ 5.500,00 para R$ 11.000,00, a
reais de 2012). Mas, na verdade, o que essa parte da anlise de sensibilidade mostra que
existe uma relao entre o custo dos contratos e o prmio salarial que deve ser considerada na
estipulao dos valores mximos financiados para cada IES. Portanto, para que seja atingida a
estrutura de dvida estimada no cenrio-base bastaria que o limite de financiamento de
parcela de cada instituio de ensino fosse 27,5% do produto entre o prmio salarial e um
ndice de empregabilidade (que poderia ser a proporo de alunos empregados num
determinado perodo aps o trmino do curso). Controlados esses parmetros, os benefcios
fiscais do programa seriam preservados e, da mesma forma, o incentivo do governo e das
instituies de ensino estaria alinhado: cursos que ofeream maiores prmios salariais e maior
empregabilidade teriam mais recursos para trazer alunos de baixa renda, assim como
poderiam ter uma parcela maior das suas mensalidades financiada pelo governo.
Como mostra o Grfico 21, um
Grfico 21: Impacto do programa com o aumento da taxa de
aumento
substancial
da
inadimplncia
inadimplncia (de 10% para
30%) ainda no seria capaz de
alterar a anlise qualitativa
deste trabalho: o impacto do
programa na dvida atingiria
um pico em 2045, mas depois
entraria
numa
trajetria
persistente de queda. Em
outras palavras, o aumento da
inadimplncia poderia adiar os
benefcios do programa, mas, caso ele realmente consiga colocar no ensino superior alunos
que estavam excludos dele e ainda oferecer prmios salariais compatveis com a realidade do
mercado brasileiro, os benefcios viro.
Evidentemente, da forma que o programa est desenhado atualmente, um aumento na taxa
de inadimplncia geraria diversos problemas institucionais, tanto em virtude de eventuais
dificuldades que o FGEDUC pode ter na cobertura dos emprstimos (o seu limite de
alavancagem foi modelado para suportar taxas de inadimplncia de at 10% e ele no est
alocado em ativos de alta liquidez), como em virtude de eventuais dificuldades polticas na
cobrana dessas dvidas. Porm, como mostra este estudo, o programa tem grandes
possibilidades de sucesso se for redesenhado, especialmente se eliminar o problema da
inadimplncia incluindo, como no caso australiano, a quitao das dvidas de crditos
educacionais no imposto de renda.

29

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Produto 2 Relatrio tcnico.