INICIATIVA Y FORMACIN DE LAS LEYES

Marta MORINEAU*
I. INTRODUCCIN
Este artculo se refiere a un punto muy concreto de la historia constitucional mexicana: la
iniciativa y formacin de las leyes.
El siguiente apartado tiene por objeto ubicar, conforme con la doctrina constitucional, el
tema de la iniciativa y formacin de las leyes dentro del contexto ms amplio de la
disciplina conocida como derecho parlamentario, la cual, a su vez, es una rama del derecho
constitucional general.
Tambin se explica la razn por la que se utiliza el nombre de derecho parlamentario, y no
de derecho legislativo, que hasta hace muy poco tiempo era la denominacin ms
generalizada entre los autores mexicanos.
El tercer apartado contiene una historia esquemtica del derecho parlamentario mexicano, a
lo largo del siglo XIX; mientras que en el cuarto analizo particularmente el tratamiento que
los diferentes instrumentos constitucionales del pas hicieron de la iniciativa y formacin de
las leyes, durante ese periodo; para terminar con un quinto apartado que es una reflexin
final que contiene la conclusin o conclusiones a las que me llevaron el desarrollo de los
apartados anteriores.
II. DOCTRINA
Silvano Tosi, en su libro Derecho parlamentario,1 considera que esta disciplina es una
rama del derecho constitucional general:
Para definir el objeto de la disciplina -comenta el autor italiano- se podra calificar al
derecho parlamentario, en sentido restringido, como el estudio del conjunto de las
relaciones poltico-jurdicas que se desarrollan al interior de las asambleas y, ms
precisamente, como aquella parte del derecho constitucional que se refiere a la organizacin
interna y el funcionamiento del Parlamento.1
La obra de Tosi que venimos citando se divide en cinco captulos:
Captulo I. El rgimen parlamentario.
Captulo II. Fuentes constitucionales de derecho parlamentario.
Captulo III. Organizacin y funcionamiento de las cmaras.

Captulo IV. La funcin legislativa. La iniciativa de las leyes.

Captulo V. La funcin de control y de direccin poltica.
Es el captulo IV el que se refiere al tema de este trabajo, esto es, la iniciativa y formacin
de las leyes y, es precisamente el contenido de este captulo al que me referir a
continuacin.
Para empezar, Tosi comenta que hay autores que censuran la inclusin del tema de la
iniciativa de las leyes dentro de la disciplina del derecho parlamentario, propiamente dicha,
porque la iniciativa de una ley no corresponde en forma exclusiva al Parlamento, ya que en
este proceso pueden participar otros sujetos ajenos a ese rgano colegiado. Tosi no
comparte esta opinin y explica que, aunque la Constitucin italiana, por ejemplo, otorgue
la facultad de iniciar las leyes al gobierno, a los miembros del Parlamento, al cuerpo
electoral y a otros organismos, como son: los consejos regionales, el Consejo Nacional de
la Economa y del Trabajo y los municipios, la iniciativa legislativa es parte de un nico
procedimiento,2 y debe considerarse como la fase inicial del procedimiento legislativo, que
es uno de los procedimientos ms importantes, que al Parlamento le corresponde
desarrollar.
Tambin considera que el hecho de que sean varios los sujetos que pueden iniciar una ley, y
que esta atribucin no sea exclusiva de los miembros del Parlamento, es una consecuencia
del ordenamiento constitucional italiano que adopt un sistema pluralista, por lo que a su
rgimen parlamentario corresponde y coincide con otro colega suyo, al hablar de un
"sistema de titularidad difusa, abierta e integrativa".3 El procedimiento legislativo se inicia
con la presentacin del proyecto de ley al Parlamento, ante cualquiera de sus cmaras,4 que
puede enviar el proyecto a una comisin, para su estudio, para despus continuar con el
examen particular o general del proyecto por la asamblea y la votacin final.
Es forzoso que el proyecto de ley est redactado en artculos, y debe ser acompaado de
una relacin que explique las finalidades y las normas.5
El autor mexicano, Jos Ma. Serna de la Garza, en su libro Derecho
parlamentario,6 contempla siete secciones:
I. Concepto de derecho parlamentario.
II. Fuentes formales del derecho parlamentario.
III. Estructura y organizacin del Congreso de la Unin.
IV. Principales procedimientos del Congreso.
V. Estatuto jurdico de los miembros del Congreso.

VI. Algunos aspectos normativos de la dinmica interna de los trabajos del Congreso de la
Unin.
VII. Comentarios finales.
Adems, el autor incluy al final una bibliografa sobre la materia.
El tema de este trabajo es evidente que se inscribe en la seccin nmero cuatro, en la que el
autor, entre los principales procedimientos del Congreso, trata con mayor extensin al
procedimiento legislativo. Ms adelante expongo la manera en que Serna divide el estudio
de este procedimiento, para despus analizar cada una de esas divisiones.
En esta seccin, nmero cuatro, adems del procedimiento legislativo, Serna incluy
tambin a los procedimientos de control parlamentario y a los procedimientos
jurisdiccionales, y vale aqu decir que, ambos quedan fuera del tema de este trabajo, razn
por la que slo los menciono, pero no los analizo.
Mi trabajo se enfoca especficamente al tema del procedimiento legislativo, pero antes de
abordarlo me pareci conveniente comentar la definicin de derecho parlamentario del
autor, as como su explicacin del nombre de la materia, aspectos que analiza en la primera
seccin de su libro.
Para Serna, el concepto de derecho parlamentario es similar al expresado por el autor
italiano Tosi, y, as, nos dice:
El derecho parlamentario comprende el conjunto de normas que regulan las actividades
internas de las asambleas legislativas (Parlamentos o congresos) de los estados, en lo
referente a su organizacin, funcionamiento, facultades, deberes, privilegios de sus
miembros y relaciones entre los grupos polticos que las integran.7
Contina explicando que esta es una definicin de carcter restringido, ya que puede haber
definiciones ms amplias que incluyan consideraciones axiolgicas y teleolgicas que
aparecen en un Estado de derecho.8
En cuanto al nombre de la materia, afirma que existe otro, que es el de derecho legislativo,
pero que no refleja la realidad del papel actual del Congreso de la Unin en Mxico, que no
slo se refiere a la elaboracin de las leyes, sino que tambin tiene a su cargo el control y
fiscalizacin del gobierno, as como las tareas de representacin poltica y algunas
funciones que tienen carcter jurisdiccional.
Por lo anterior, Serna opta por el nombre de derecho parlamentario para esta disciplina,
porque es ms amplio y permite incluir no slo al procedimiento legislativo, sino a las
dems funciones del Congreso. Considera que esta designacin podra ser objetada para un
pas como Mxico, que no tiene un sistema parlamentario sino presidencialista, pero agrega
que esta objecin no hace a la esencia de la materia, y afirma que el trmino "Parlamento"
se puede usar para designar a cualquier tipo de asamblea legislativa.9

En la seccin cuarta de este libro el autor explica: puesto que el Congreso de la Unin,
tanto como las cmaras que lo integran, son rganos colegiados los procedimientos
parlamentarios, compuestos por diferentes actos jurdicos relacionados entre s, son los que
les permiten formar su voluntad para poder realizar las funciones que son de su
competencia. Existen varios procedimientos para cada una de esas funciones: legislativa, de
investigacin, de control y jurisdiccional.
Estos procedimientos parlamentarios, adems de articular las voluntades individuales,
tienen tambin como objetivo lograr la racionalidad de la actuacin de las asambleas, de
acuerdo con el principio de economa funcional. Adems sirven para garantizar los
intereses polticos de los grupos en las cmaras, que no son otra cosa sino la representacin
de los intereses de los ciudadanos, que con su voto eligieron a los miembros de esas
asambleas.10 A continuacin, como ya se mencion, analizo el pensamiento de Jos Ma.
Serna en torno al procedimiento legislativo, que comprende la iniciacin y formacin de las
leyes. Como ya tambin, haba yo mencionado, en este lugar, me refiero a cada uno de los
apartados, en los que Jos Mara Serna divide el estudio del tema.
III. EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO
1. Iniciativa
La iniciativa es la primera fase del procedimiento legislativo y consiste en la presentacin
de un proyecto de ley o decreto, proveniente de los sujetos legalmente autorizados para
presentarlos y que, de acuerdo con el artculo 71 de la Constitucin federal, en Mxico son
el presidente de la Repblica, los diputados y senadores del Congreso de la Unin y las
legislaturas de los estados. Por otro lado, hay que destacar que en nuestro pas, hasta el
momento, quien en forma preponderante ha ejercido este derecho, es el Ejecutivo federal, y
hasta en fechas muy recientes, por regla general, sus iniciativas siempre se convirtieron en
ley, adems, "es facultad exclusiva del presidente de la repblica -de acuerdo con el artculo
74 constitucional, en su fraccin IV- presentar las iniciativas de Ley de Ingresos, as como
la presentacin del presupuesto de Egresos y la Cuenta Pblica".
Por lo que a los otros sujetos autorizados para presentar iniciativas legislativas corresponde,
la Constitucin no dice si es necesario un nmero determinado de senadores o de diputados
del Congreso de la Unin, por lo que se considera que cualquier diputado o cualquier
senador lo puede hacer.11 Por lo que toca a las legislaturas de los estados, sus iniciativas
estn reguladas por las constituciones estatales, que establecen los requisitos que deben
reunir.
Es obvio que en nuestro pas el nmero de los sujetos que puede iniciar una ley, en el
mbito federal, es muy reducido; la Constitucin no admite iniciativas de los particulares,
sin embargo, las comisiones del Congreso, pueden hacerlas suyas y presentarlas como
propias.
En cuanto al trmite que le corresponde a cada una de las iniciativas, el artculo 71
constitucional, en su segundo prrafo establece que las iniciativas del presidente de la
repblica, las legislaturas estatales o las diputaciones locales pasan a comisin, y aquellas

presentadas por uno o varios miembros de las cmaras "se sometern a los trmites que
designe el Reglamento de Debates".
El Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General, por su lado, prescribe que
toda iniciativa debe pasar a la comisin o comisiones correspondientes, salvo los casos
calificados por la propia cmara como urgentes o de obvia resolucin. La doctrina nos dice
que se consideran casos urgentes aquellos necesarios para resolver un problema que no
admite dilacin, mientras que son casos de obvia resolucin aquellos de cuyo contenido se
puede deducir, sin lugar a dudas, cual ser el sentido de la votacin de los legisladores.12
2. Dictamen
Este corresponde a la comisin de dictamen legislativo, a la que, para tal fin, se turne un
proyecto de ley.
El presidente de la comisin es el responsable de los expedientes que se le hayan hecho
llegar y una vez que la comisin los recibe se inicia la deliberacin en torno al proyecto en
cuestin. La mencionada comisin puede hacer las modificaciones que considere
necesarias. En la prctica, por regla general, se acostumbra que el presidente turne el
proyecto de ley a uno de los miembros de la comisin, quien debe elaborar el proyecto de
dictamen, que despus ser votado por el pleno de la comisin.13
El dictamen debe constar de una parte expositiva, que, segn mi opinin, equivale a la
exposicin de motivos que acompaa a una ley, y debe terminar con la parte propositiva,
sobre la cual, el pleno de la comisin votar posteriormente. Debe estar firmado por la
mayora de los miembros de la comisin, y si alguno no hubiera estado de acuerdo puede
manifestarlo en un voto particular.14
3. Discusin15
Una vez redactado el dictamen de la comisin y con anterioridad a su votacin por el pleno
de la asamblea, ser estudiado y analizado por sus miembros en el periodo de discusin.
Existen ciertas formalidades legales que deben cumplirse en este periodo. Tales como la
formacin de listas de participantes, el orden en que los oradores inscritos expresarn su
opinin a favor o en contra del dictamen o del proyecto de ley, el nmero de veces que cada
uno puede intervenir y el tiempo de las intervenciones.
Las etapas sobresalientes del periodo de discusin son las siguientes:
Primera lectura. Se inicia con la entrega a los legisladores del proyecto de ley, del
dictamen y de los votos particulares, si los hubiere, para que cada miembro de la cmara los
conozca, estudie y prepare su intervencin.

Segunda lectura. Es la lectura del proyecto de ley y el dictamen, en lo general y en lo

particular, que tiene lugar durante el desarrollo del debate, en el que pueden darse
determinadas circunstancias que se consignan en los prrafos siguientes.
Mocin de orden. Es una reclamacin hecha por alguno de los miembros de la cmara,
durante el desarrollo del debate, que deber hacerse a travs del presidente de la misma.
El Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General establece las causas por las
que puede ser interrumpido un orador que tiene derecho a hacer uso de la palabra,
interrupciones que tienen el fin de hacer alguna aclaracin en torno al debate, y pueden
comprender la lectura de algn documento, el sealamiento de alguna infraccin a las
disposiciones del ordenamiento anteriormente citado, y tambin cuando se injurie a
personas o corporaciones o cuando el orador se aparte del asunto que se est discutiendo.
Mocin suspensiva. Tambin la ley prescribe las causas por las que se puede suspender la
discusin de un dictamen o de un proyecto de ley, a saber: por haber llegado la hora
establecida por el Reglamento para que se suspenda la discusin, porque parezca mejor
conocer otro asunto, que de acuerdo con la cmara sea de mayor urgencia; por desrdenes
graves ocurridos en la cmara durante el desarrollo de la discusin; por falta de qurum, o
porque alguno o algunos de los miembros de la cmara consideren la necesidad de
suspender el debate y la suspensin sea aprobada por el organismo.
La mocin suspensiva tambin debe reunir los requisitos previstos por la ley. Debe
comenzar con la lectura de la mocin de suspensin, a continuacin, el proponente o
alguien que est en contra de la propuesta puede hacer uso de la palabra para defender su
postura. Despus se puede discutir y votar la mocin. La mocin suspensiva suele
presentarse, por regla general, cuando la asamblea considera que el proyecto debe regresar
a la comisin de dictamen, si se piensa que sta debe tener en cuenta alguna observacin
hecha en el debate, que de pie a la redaccin de un nuevo dictamen.
Para terminar con el tema, hay que sealar que la ley tambin prescribe que la discusin de
un proyecto se haga primero en lo general, esto es, en su conjunto y, despus, en lo
particular, o sea, la discusin artculo por artculo. La anterior disposicin legal sirve para
procurar el cuidado del legislador en la formacin de las leyes, ya que, se espera que sus
partes sean congruentes entre s. Cuando la asamblea no apruebe el proyecto, en lo general,
este puede volver o no a la comisin respectiva, si se vota por la primera opcin, la
comisin debe reformarlo, si por la segunda, el proyecto se tendr por desechado.
4. Votacin para aprobar o rechazar un proyecto de ley
Por medio de la votacin, las cmaras llegan a un acuerdo, bien sea para aprobar o para
rechazar un proyecto de ley o decreto.
La votacin viene despus del periodo de discusin del proyecto. En Mxico, por
disposicin del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General,la votacin de
los proyectos de ley es nominal. Esta es la votacin en la que cada uno de los legisladores,
ponindose de pie y luego de decir su apellido y su nombre, expresa su voto, con un s o un
no. Un secretario apunta los votos favorables, y otro, los votos que vayan en contra del

proyecto. Una vez que ha votado cada uno de los legisladores, votarn los secretarios y el
presidente y despus se hace el cmputo de los votos.16
5. Sancin
Esta etapa es aquella que aparece una vez que el proyecto ha sido aprobado por las cmaras
y es enviado al Ejecutivo, quien si lo considera conveniente puede ejercer el derecho de
veto que le corresponde.
Segn el inciso B del artculo 72 constitucional, se considera que el proyecto fue aprobado
por el Ejecutivo, si dentro de un plazo de diez das no lo devuelve a la cmara de origen,
con las observaciones correspondientes. Si las sesiones del Congreso ya hubiesen
concluido, la devolucin debe hacerse el primer da til del siguiente periodo de sesiones.
Si el presidente ejerce el derecho de veto, el proyecto deber discutirse nuevamente por la
cmara de origen; si es votado favorablemente por las dos terceras partes de sus miembros,
se remite a la cmara revisora y, en caso de que sta lo apruebe, en una votacin que
requiere de la misma mayora, el proyecto regresa al presidente para su promulgacin.
6. Promulgacin y publicacin
En la doctrina constitucional mexicana existen opiniones diferentes en cuanto a precisar el
significado de estos trminos. Felipe Tena Ramrez, por ejemplo, considera que promulgar
una ley quiere decir "que el Ejecutivo autentifica la existencia y regularidad de la ley" y
"ordena su publicacin".17 Para Jorge Carpizo no existe diferencia entre estos trminos y
considera que nuestra carta constitucional los utiliza como sinnimos, ya que, en tanto que
el inciso C del artculo 72 constitucional, establece que cuando un proyecto de ley, vetado
por el Ejecutivo, regresa a la cmara y sta lo sanciona, el proyecto "volver al Ejecutivo
para su promulgacin", mientras que el inciso A del mismo artculo establece que cuando el
Ejecutivo decida no vetar el proyecto "lo publicar inmediatamente".18
Como quiera que sea, cuando el presidente recibe un proyecto de ley, pasada la etapa de
sancin, debe proceder a ordenar su publicacin en el Diario Oficial de la Federacin.
7. Iniciacin de la vigencia
La vigencia de la ley, o sea, el momento en que se hace obligatorio su cumplimiento, puede
coincidir con la fecha de publicacin en el peridico oficial o puede ser otra fecha, sealada
por la misma ley, en sus artculos transitorios.
El periodo que transcurra entre la publicacin de la ley y su entrada en vigor se conoce en
la doctrina con el nombre de vacatio legis.
IV. HISTORIA

Tanto para la historia parlamentaria mexicana, como para el anlisis del tema de la
iniciativa y formacin de las leyes en los textos constitucionales que rigieron al pas a lo
largo del siglo XIX, utilic como fuente el libro de Felipe Tena Ramrez, Leyes
fundamentales de Mxico 1800-1976.19
Para sistematizar la historia de un periodo tan complejo, como lo fue el siglo XIX
mexicano, he seguido, lo ms cerca posible, los periodos
que para este fin quedaron establecidos por Felipe Tena Ramrez y que atienden a la
aparicin de los diferentes instrumentos constitucionales, a saber:
1. Morelos y la Constitucin de 1814.
2. La Constitucin espaola de Cdiz.
3. El Plan de Iguala y los Tratados de Crdoba.
4. El federalismo y la Constitucin de 1824.
5. El rgimen unitario.
A. Leyes constitucionales de 1836.
B. Bases orgnicas de 1843.
6. Bases para la administracin de la Repblica hasta la promulgacin de la Constitucin.
7. El Plan de Ayutla.
8. Constitucin de 1857.
1. Morelos y la Constitucin de 1814
Jos Mara Morelos y Pavn convoc a un Congreso que deba formalizar la independencia
de Mxico y dar las bases para la organizacin del pas. El Congreso se reuni el 14 de
septiembre de 1813 en Chilpancingo, y qued constituido por seis diputados designados por
Morelos y por dos diputados de eleccin popular. Al iniciarse las sesiones del Congreso se
dio lectura a un documento preparado por Morelos cuyos lineamientos deban guiar a los
diputados constituyentes en su trabajo, me refiero a los Sentimientos de la Nacin.20
El siguiente 6 de noviembre, el Congreso emiti solemnemente la declaracin de
independencia.
Dado que el pas estaba en pie de lucha, la asamblea constituyente se vio obligada a
cambiar de lugar constantemente; finalmente, promulg el Decreto Constitucional para la

libertad de la Amrica Mexicana,21 el 22 de octubre de 1814, en la ciudad de Apatzingn. A

este documento en forma abreviada se le conoce como la Constitucin de Apatzingn.
Sobre el tema que nos ocupa, es decir, la historia del Poder Legislativo mexicano, hay que
decir que el Decreto Constitucionalde Apatzingn
estableci tres poderes para el gobierno de la nueva nacin: el supremo Congreso
mexicano, el supremo gobierno y el supremo tribunal de justicia.22
El supremo Congreso estara compuesto por diputados, elegidos uno por cada
provincia.23 Lo relativo a la sancin y promulgacin de las leyes qued reglamentado del
artculo 123 al artculo 130. La iniciativa corresponda a cualquiera de los vocales, y deba
ser por escrito, explicando sus razones. Se haran tres lecturas del proyecto y despus de la
ltima, se votara si se admita o no a discusin, luego se sometera a votacin y se requera,
para aprobar un proyecto, segn establece textualmente el artculo 126, que "declarado que
la materia est suficientemente discutida, se proceder a la votacin, que se har a
pluralidad absoluta de votos; concurriendo precisamente ms de la mitad de los diputados
que deben componer el Congreso". Una vez aprobado, se mandaran copias del proyecto al
supremo gobierno y al supremo tribunal de justicia; ambas instancias podan oponerse a la
ley en un plazo de veinte das, y de no hacerlo, el supremo gobierno deba proceder a su
publicacin. En el caso de que cualquiera de las dos se hubiera opuesto, las objeciones se
examinaran, otra vez por el Congreso, si se aceptaban, se suprimira la ley, que no podra
presentarse hasta pasados seis meses. Si no se aceptaban, la ley se promulgara y publicara
por el supremo gobierno.
Se puede decir que el Decreto Constitucional de Apatzingn casi no tuvo aplicacin
prctica en un pas dividido por la guerra, y as, despus que Morelos fue aprehendido, en
noviembre de 1815, al mes siguiente el jefe insurgente Mier y Tern disolvi en Tehuacn
lo que quedaba de los tres poderes.
2. La Constitucin espaola de Cdiz
Adems de la Constitucin de Apatzingn y tambin conlimitada aplicacin se debe
mencionar a la Constitucin espaola de Cdiz, cuyo nombre oficial es el de Constitucin
Poltica de la Monarqua Espaola.24 Fue jurada en Nueva Espaa el 30 de septiembre de
1812, suspendida, muy pronto, por el virrey Venegas y vuelta a instaurar por Calleja, en
algunas de sus partes. En 1814, la Constitucin de Cdiz fue derogada por Fernando VII,
quien se vera obligado a restablecerla en 1820, como consecuencia del levantamiento de
Riego. En Mxico la juraron Campeche y Veracruz, y ms tarde el virrey Apodaca. De
acuerdo con esta Constitucin, se reinstalaron los ayuntamientos y las seis diputaciones
provinciales que en 1812 se haban autorizado para el territorio de la Nueva Espaa.
Aunque de corta vigencia en nuestro territorio, Tena Ramrez la incluye entre los
documentos constitucionales de Mxico,
No slo por haber regido durante el periodo de los movimientos preparatorios de la
emancipacin, as haya sido parcial y temporalmente, sino tambin por la influencia que

ejerci en varios de nuestros instrumentos constitucionales, no menos que por la

importancia que se le reconoci en la etapa transitoria que precedi a la organizacin
constitucional del nuevo Estado.25
La Constitucin de Cdiz previ las elecciones de ayuntamientos y de representantes para
las juntas provinciales, la organizacin de los tribunales que habran de sustituir a las
audiencias, y por lo que al tema de este trabajo corresponde, tambin previ la eleccin de
diputados para las Cortes de Espaa, a las que acudieron diputados novohispanos.
La asamblea tena facultades muy amplias, entre las que se cuenta, por supuesto, su
participacin en la formacin de las leyes, materia que qued regulada de los artculos 132
al 156.
La Constitucin de Cdiz estableci que, por cuanto a la iniciativa y formacin de las leyes
se refiere, cualquier diputado a Cortes tena la facultad de proponer proyectos de ley a ese
organismo; despus de dos lecturas la asamblea decidira si lo admita o no a discusin. El
proyecto poda ser analizado primero por una comisin y luego pasar al pleno, para una
tercera lectura y discusin, que se hara en lo general y en cada uno de sus artculos, y
despus se sometera a votacin. Con posterioridad, el proyecto se turnara al rey, quien
tena la facultad de sancionar las leyes y mandarlas publicar. El monarca tambin tena el
derecho, en un plazo de treinta das, de devolver el proyecto a Cortes, con una explicacin
del porque no lo haba sancionado. En este caso, el proyecto no se discutira nuevamente
por la asamblea sino hasta el siguiente ao, y si entonces la asamblea lo aprobaba, el rey
poda negar la sancin, por segunda vez, y si el proyecto fuese votado favorablemente por
las Cortes, por tercera ocasin el rey debera sancionarlo.
Una vez publicada la ley en las Cortes, el rey deba proceder inmediatamente a su
promulgacin solemne.
3. El Plan de Iguala y los Tratados de Crdoba
En 1820, la lucha insurgente haba decado casi hasta extinguirse, slo en el Sur seguan
activos Guerrero y Asencio, y el virrey nombr a Agustn de Iturbide para luchar en contra
de ellos. Iturbide, quien haba participado en las reuniones secretas que a favor de la
independencia se realizaron en la iglesia de La Profesa de la capital, concibi en esos
momentos un nuevo plan de independencia que pretenda unificar a las diferentes fuerzas
empeadas en la lucha. Fue el Plan de Iguala,26 promulgado en esa ciudad el 24 de febrero
de 1821, al que se adhirieron Guerrero y los dems jefes insurgentes. Meses despus, en
julio del mismo ao, desembarc en Veracruz, Juan O'Donoj, quien vena a sustituir al
virrey Apodaca, con el nombramiento de jefe poltico superior y capitn general. En agosto,
hizo contacto con Iturbide, quien para entonces era el primer jefe del ejrcito de las Tres
Garantas, y el 24 de ese mes ambos firmaron los Tratados de Crdoba.27 Finalmente, el
ejrcito trigarante entr a la ciudad de Mxico el 27 de septiembre del mismo ao,
consumando as la independencia nacional.
El Plan de Iguala formalizaba la independencia, declaraba como nica religin en el pas a
la catlica, apostlica, romana, y estableca como forma de gobierno una monarqua

constitucional, disponiendo que la corona imperial recayera en Fernando VII, algn

miembro de su dinasta o de otra reinante. Tambin dispuso que una junta gubernativa
quedara establecida mientras se convocaba a Cortes, que deberan resolver si permaneca la
junta o una regencia, en tanto llegara el emperador, adems, las Cortes, como asamblea
constituyente, procederan, una vez instaladas, a confeccionar la Constitucin del imperio.
Los Tratados de Crdoba, por su lado, ratificaban las disposiciones anteriores. De acuerdo
con lo dispuesto por el Plan de Iguala, se instal la Junta gubernativa que proclam el Acta
de Independencia, eligi a Iturbide como su presidente y design a los integrantes de la
regencia, cuya Presidencia tambin ocup el mismo Iturbide. La regencia deba ejercer el
Poder Ejecutivo, la junta legislara, en las materias urgentes, hasta que se convocara a
cortes, y por lo que al Poder Judicial se refiere no hubo modificaciones, y se acord que
perseguira los delitos conforme a la Constitucin de Cdiz.
La junta tambin deba convocar al Congreso Constituyente, que se instal el 24 de febrero
de 1822 y decret las bases constitucionales sobre las que descansara la organizacin del
pas, adems el Congreso se reserv para s todo el Poder Legislativo, convirtindose, de tal
forma, no slo en Congreso constituyente, sino tambin en ordinario, integrado por una sola
cmara, en contra de los deseos de Iturbide que favoreca la existencia de dos. Pocos meses
despus, en octubre del mismo ao, Iturbide, que en mayo haba sido proclamado
emperador, disolvi el Congreso, e instaur la Junta Nacional Instituyente que public, el
18 de diciembre de 1822 el Reglamento Poltico Provisional del Imperio28 que derogaba a
la Constitucin de Cdiz, confera el Poder Ejecutivo al emperador, organizaba los
tribunales y atribua el ejercicio del Poder Legislativo, a la propia Junta Nacional
Instituyente, que tendra la iniciativa de la Constitucin del imperio y de la correspondiente
ley orgnica. Tambin debera organizar el plan de la hacienda pblica y emitir una
convocatoria para la representacin nacional.
Mientras esto suceda en la capital, unos das antes, el 2 de diciembre se rebel Antonio
Lpez de Santa Anna en Veracruz, y las tropas enviadas para combatirlo, en febrero de
1823, proclamaron el Plan de Casa Mata, que aunque no desconoca a Iturbide, peda la
reunin de un nuevo Congreso constituyente. En marzo, Iturbide reinstal el Congreso y
ante este cuerpo abdic el 19 del mismo mes. El 8 de abril de 1823, el Congreso declar
ilegales los actos desde la proclamacin del imperio, as como la forma de gobierno
establecida por el Plan de Iguala y los Tratados de Crdoba, para que la nacin se
instituyera como considerase conveniente y deposit el Poder Ejecutivo en una junta de tres
miembros.
4. El federalismo y la Constitucin de 1824
Despus de la abdicacin de Iturbide y la reinstalacin del Congreso, la asamblea acord
formular las bases constitucionales para el pas y expedir la convocatoria de un nuevo
Congreso, que debera elaborar la Constitucin. Este recin creado organismo se reuni el 5
de noviembre de 1823, en quince das la comisin de Constitucin present el Acta
Constitucional que estableca el sistema federal y en febrero de 1824 se aprob el proyecto
con el nombre de Acta Constitutiva de la Federacin Mexicana.29 El 1o. de abril, el
Congreso inici la discusin del proyecto de la Constitucin federal que fue aprobado el

siguiente 3 de octubre, y el 5 de abril se public la Constitucin federal de los Estados

Unidos Mexicanos.30
Esta Constitucin constituy al pas en una repblica representativa, federal y popular. Los
poderes del gobierno se dividan para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial. El
Legislativo depositado en un Congreso general, compuesto por dos cmaras, de diputados y
de senadores. El Ejecutivo se estableci como poder unipersonal, encargado al presidente
de los Estados Unidos Mexicanos, y el Poder Judicial de la Federacin lo ejercera una
Corte Suprema de Justicia, los tribunales de circuito y los juzgados de distrito.
5. El rgimen unitario
A. Leyes constitucionales de 1836
Los dos partidos polticos del momento, que desde su aparicin luchaban por el poder, eran,
el liberal, que favoreca una forma republicana de gobierno, democrtica y federal, y el
conservador, que difera en todo con el primero. Llevaba tan slo diez aos de vigencia la
Constitucin de 1824 cuando surgi la oposicin a las reformas liberales del vicepresidente
Gmez Faras, quien en ausencia del presidente Santa Anna se propuso modificar al clero y
al ejrcito. Santa Anna volvi de su hacienda de Manga de Clavo, destituy a Gmez Faras
y suspendi sus reformas. En el Congreso federal, reunido en 1835, lograron mayora los
conservadores, que representaban a la tendencia centralista, por lo que a la organizacin del
pas se refera. Cuando las cmaras iniciaron su segundo periodo, el presidente Barragn,
que sustitua a Santa Anna, les pidi que consideraran la adopcin de un sistema unitario,
como era el deseo de los pueblos. De ah se decidi, aprobado por ambas cmaras, que el
Congreso fuera constituyente, y se acord tambin que para ese fin las dos cmaras del
Congreso se constituyeran en una sola. El Congreso nombr una comisin de reformas que
poco despus present un proyecto constitucional, que fueron las Bases para la nueva
Constitucin,31 que acabaron con el sistema federal. La nueva Constitucin estuvo
compuesta por siete cuerpos, lo que explica que se la conozca con el nombre
de Constitucin de las Siete Leyes o simplemente Leyes Constitucionales.32 La primera
promulgada en diciembre de 1835, y las otras seis publicadas al mismo tiempo, en 1836.
Las Siete Leyes encargaron el ejercicio del Poder Ejecutivo al presidente, el Legislativo a
un Congreso general, compuesto por dos cmaras, de diputados y de senadores, y el
Judicial a la Corte Suprema de Justicia, los tribunales superiores de los departamentos, los
tribunales de hacienda y los juzgados de primera instancia. La segunda de estas leyes
constitucionales, en su artculo 1o. cre el supremo poder conservador que controlara a los
otros tres poderes, y quedara integrado por cinco individuos que se renovaran, uno a uno,
en plazos determinados. Esta Constitucin del ao 36 fue severamente objetada por los
federalistas.
B. Bases Orgnicas de 1843
En enero de 1839, Santa Anna ascendi una vez ms al poder y acord que el Congreso
reformara la Constitucin, y el 15 de junio el gabinete present una iniciativa que fue
aprobada por las cmaras en septiembre.

En agosto de 1841, en Guadalajara, el general Paredes y Arrillaga proclam un plan con la

idea de convocar un Congreso general extraordinario para reformar la Constitucin,
mientras que en la capital, en la Ciudadela, el 4 de septiembre, el general Valencia
proclam un plan similar al que se adhiri Santa Anna, quien, junto con los otros dos jefes,
decidi convocar un nuevo Congreso, que marcara el fin de la vigencia de las Siete Leyes.
El Congreso comenz a sesionar el 10 de junio de 1842, y aunque la comisin de
Constitucin, en principio favoreca un rgimen federal, fue violentamente impugnada por
la opinin conservadora. Varios departamentos le pidieron al general Valencia el
desconocimiento del Congreso, lo que no tuvo ms remedio que cumplir el presidente
Bravo, quien sustitua a Santa Anna, y el 19 de diciembre se nombr a la Junta Nacional
Legislativa para elaborar las bases constitucionales.
La Junta qued instalada el 6 de enero de 1843, y el 12 de junio del mismo ao Santa Anna
que haba reasumido la Presidencia, mand publicar el da 14 las Bases Orgnicas de la
Repblica Mexicana de 1843,33 de corte centralista.
De acuerdo con estas Bases, Mxico se constituy como una repblica, representativa y
popular, el territorio nacional quedaba dividido en departamentos y stos en distritos. El
poder se dividi para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial.
El Poder Legislativo se deposit en un Congreso, compuesto por dos cmaras, de senadores
y de diputados. El Ejecutivo en el presidente de la repblica, y el Judicial en una Suprema
Corte de Justicia, los tribunales superiores y los jueces inferiores de los departamentos.
Las Bases Orgnicas tuvieron una vigencia de poco ms de tres aos, el Congreso electo
conforme a ellas se opuso a Santa Anna, fue disuelto y un nuevo Congreso fue instalado por
el general Herrera, que en ese momento ocupaba la presidencia de la repblica.
Santa Anna fue desterrado y Herrera gobern conforme a las Bases,de diciembre de 1844 a
diciembre de 1845, ao en el que un nuevo pronunciamiento de Paredes, proclam el Plan
de San Luis y convoc a una nueva asamblea nacional.
El Congreso reunido el 9 de junio de 1846, dur en funciones dos meses solamente, porque
en el nterin, se rebel el general Mariano Salas, quien pidi el regreso de Santa Anna y la
convocatoria de un nuevo Congreso constituyente, este levantamiento puso fin al rgimen
de Paredes y a las Bases Orgnicas.
Santa Anna, que cambiaba de talante, de acuerdo con la ideologa del grupo que lo apoyara,
en esta ocasin, convertido en liberal, orden restablecer la vigencia de la Constitucin de
24, mientras se elaboraba una nueva.
El 6 de diciembre de 1846 se reuni el nuevo Congreso que tena un doble papel, como
Congreso ordinario y constituyente. El organismo elabor un Acta de Reformas,34 jurada el
21 de mayo de 1847 y publicada al da siguiente. Eran los momentos ms difciles de la
guerra con Estados Unidos, Santa Anna renunci como presidente y fue sustituido por el

presidente de la Suprema Corte, Manuel de la Pea y Pea, quien organiz el gobierno,

primero en Toluca y luego en Quertaro, y el Congreso ordinario inici sus sesiones el 30
de abril de 1848, para ratificar el tratado de Guadalupe, que puso fin a la guerra.
6. Bases para la administracin de la Repblica hasta la promulgacin de la Constitucin
La anarqua reinaba en el pas, Santa Anna fue llamado otra vez a presidirlo, y en esta
ocasin apoy a los conservadores. Fue entonces que Lucas Alamn, que era miembro del
gabinete, redact las Bases para la administracin de la repblica hasta la promulgacin
de la Constitucin,35 que se promulgaron el 23 de abril de 1853. Santa Anna aboli el
sistema federal y ejerci un gobierno dictatorial que terminara con un nuevo alzamiento y
un nuevo programa.
7. El Plan de Ayutla
El Plan de Ayutla36 fue proclamado en esa ciudad por el coronel Florencio Villarreal, el 1o.
de marzo de 1854. Diez das despus el plan fue aceptado por la guarnicin de Acapulco y
se invit a Ignacio Comonfort, quien se encontraba entonces en el puerto, para encargarse
del mando de la plaza y ponerse al frente de sus fuerzas. La revolucin culmin el 9 de
agosto de 1855 y Santa Anna abandon el poder, esta vez, para siempre.
Una junta para designar presidente nombr al general Juan lvarez, antiguo lder
insurgente, quien haba combatido al lado de Morelos y de Guerrero; entre los miembros
del gabinete figur don Benito Jurez para ocupar el Ministerio de Justicia. Ante la
oposicin de algunos grupos polticos y los levantamientos que se iniciaban, el general
lvarez prefiri renunciar y fue sustituido por Comonfort, el 11 de diciembre de 1855,
quien el 15 de mayo de 1856 promulg el Estatuto Orgnico Provisional de la Repblica
Mexicana,37 que tuvo vigencia hasta la promulgacin de la Constitucin de 1857.
Varios gobernadores se negaron a publicar el Estatuto,que tambin fue objetado en el
Congreso constituyente, pero que sin embargo, estuvo vigente durante algunos meses.
8. Constitucin de 1857
El Congreso constituyente se reuni en la ciudad de Mxico el 17 de febrero de 1856.
La comisin de Constitucin present un dictamen, cuya discusin, en lo general, comenz
el siguiente 4 de julio, y das despus se inici la discusin de los artculos en lo particular.
La discusin no fue nada fcil, ya que exista un grupo que propugnaba por restablecer la
Constitucin del 24, con las reformas necesarias, y otro grupo que favoreca la redaccin de
una nueva Constitucin, que fue, como ya sabemos, el grupo que prevaleci.
La Constitucin Poltica de la Repblica Mexicana,38 fue jurada, primero por el Congreso y
luego por el presidente Comonfort, el 5 de febrero de 1857, y promulgada el 11 de marzo.

El artculo 40 de esta carta constitucional, ltima del siglo XIX,39 a la letra dice: "Es
voluntad del pueblo mexicano constituirse en una repblica, representativa, democrtica,
federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente su rgimen
interior; pero unidos en una federacin establecida segn los principios de esta ley
fundamental".
Por lo que a la forma de gobierno corresponde, el artculo 50 establece que: "El Supremo
poder de la federacin se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial.
Nunca podrn reunirse dos ms de estos poderes en una persona corporacin, ni
depositarse el Legislativo en un individuo".
El Poder Legislativo se depositara, de acuerdo con el artculo 51, en un Congreso de la
Unin, que se contempl como unicameral, ya que el artculo 52, que dispona su
integracin, estableci que la asamblea se compondra de representantes electos, en su
totalidad, cada dos aos por los ciudadanos mexicanos. Los artculos que siguen, del
artculo 53 al 64, establecieron lo referente a la eleccin e instalacin del Congreso,
mientras que de los artculos 72 al 74, consagraron sus facultades.
Por lo que toca a la iniciativa y formacin de las leyes, este procedimiento se encuentra
entre los artculos 65 a 71, que se analizan en el siguiente apartado de este trabajo.
V. ANLISIS DE TEXTOS
En este penltimo apartado, se analiza lo concerniente al tema de la iniciativa y formacin
de las leyes, en los diferentes instrumentos constitucionales que tuvieron vigencia en el pas
durante el siglo XIX.
Enumero primero, y luego analizo cada uno de ellos:
1. Constitucin federal de los Estados Unidos Mexicanos sancionada por el Congreso
General Constituyente el 4 de octubre de 1824.
2. Bases y leyes constitucionales de la repblica mexicana, decretadas por el Congreso
General de la Nacin en 1836.
3. Bases orgnicas de la repblica mexicana, acordadas por la honorable junta legislativa
establecida conforme con los decretos de 19 y 23 de diciembre de 1842, sancionadas por el
supremo gobierno provisional de acuerdo con los mismos decretos el 12 de junio de 1843.
4. Constitucin federal de los Estados Unidos Mexicanos sancionada y jurada por el
Congreso General Constituyente el 5 de febrero de 1857.
No incluyo en este cuarto apartado todas las leyes constitucionales mencionadas en el
tercero, porque a mi modo de ver las cosas, son estos cuatro documentos constitucionales
los ms importantes del siglo XIX, ya que aunque hubo otros, su vigencia fue corta o no se
aplicaron en todo el territorio nacional.

1. Constitucin federal de los Estados Unidos Mexicanos sancionada por el Congreso

General Constituyente el 4 de octubre de 1824
La Constitucin de 1824, que algunos tratadistas consideran como la primera Constitucin
mexicana, dedica 16 artculos al tema que aqu se analiza, que integran la seccin sexta,
"De la formacin de las leyes", del artculo nmero 51 al 66. A continuacin hago una
sntesis de su contenido.
En cualquiera de las dos cmaras podra iniciarse el proceso legislativo, salvo por lo que
respecta a contribuciones o impuestos que deberan originarse en la Cmara de Diputados.40
La iniciativa de una ley o decreto corresponda al presidente de la repblica y a las
legislaturas de los estados.41
Todo proyecto deba discutirse en ambas cmaras; el que fuera desechado por la cmara de
origen, slo poda volver a proponerse hasta el ao siguiente; si un proyecto se aprobaba
por la mayora absoluta de los miembros presentes de cada cmara, se turnara al Ejecutivo,
quien de aprobarlo, lo firmara y publicara. Pero poda devolverlo a la cmara de origen en
un plazo de diez das, y de no hacerlo, el proyecto se tendra por sancionado, y deba
promulgarse; pero si corriendo el trmino, el Congreso hubiera cerrado sus sesiones, la
devolucin se hara en el siguiente periodo de sesiones el primer da de reunin de la
asamblea, para ser discutido nuevamente por ambas cmaras, si era aprobado por las dos
terceras partes de los asistentes, volvera al Ejecutivo, quien deba publicarlo. Si un
proyecto no era aprobado por la mayora requerida, no poda ser propuesto otra vez, sino
hasta el ao siguiente.42
Si la cmara revisora desechara en su totalidad un proyecto, ste, con las observaciones de
aquella, volvera a la cmara de origen y de ser aprobado por las dos terceras partes,
regresaba a la revisora, la cual para reprobarlo deba contar con el voto de los dos tercios de
sus miembros presentes, despus el proyecto volvera al Ejecutivo, quien poda reenviarlo a
la cmara de origen, dentro de los diez das tiles siguientes, si sta lo aprobaba con el voto
de dos tercios, e igual lo hiciera la otra cmara, regresaba nuevamente al presidente, quien,
en un plazo de diez das poda devolverlo a la cmara de origen, o, en su caso, publicarlo.
El proyecto devuelto, debera conocerse otra vez, por ambas cmaras, si stas lo aprobaban
con una mayora de dos tercios, el presidente debera publicarlo; si el proyecto no era
aprobado con la mayora exigida, no podra discutirse nuevamente sino hasta el siguiente
periodo ordinario de sesiones.43
Por lo que toca a las adiciones que la cmara revisora hiciera a un proyecto, los trmites
eran los mismos que se requeran para pasar un proyecto al presidente.44
Las partes de un proyecto reprobadas por la cmara revisora corran la misma suerte que la
de un proyecto reprobado por primera vez por esta cmara.45
Para la interpretacin, modificacin o revocacin de una ley se seguiran los mismos
trmites que para su formacin.46

Cualquier comunicacin hecha por el Congreso al presidente debera ir firmada por los
presidentes de ambas cmaras y por un secretario de cada una.47
Para la votacin de un proyecto era necesaria la presencia de la mayora absoluta de los
miembros de cada una de las cmaras.48
2. Bases y leyes constitucionales de la repblica mexicana, decretadas por el Congreso
General de la Nacin en 1836
En esta Constitucin que, como ya se seal, qued integrada por siete leyes, le
correspondi a la tercera la reglamentacin del procedimiento legislativo.
Toda iniciativa deba presentarse a la Cmara de Diputados, siendo la de senadores,
siempre, la cmara revisora. Los sujetos que tenan la facultad de iniciar una ley eran: el
supremo Poder Ejecutivo y los diputados, en cualquier materia; la Suprema Corte de
Justicia por lo que a la administracin de su ramo corresponda, las juntas departamentales,
en lo referente a impuestos, educacin pblica, industria, comercio, administracin
municipal y "variaciones" constitucionales. El supremo Poder Ejecutivo, la Suprema Corte,
y por lo menos quince diputados podan iniciar leyes "declaratorias" de otras leyes. Con
relacin a las iniciativas del supremo Poder Ejecutivo, y los diputados en materias en las
que la Corte o las juntas departamentales estuvieran autorizadas para hacerlo, debera orse
el dictamen de aquella y de la mayora de las juntas. Las iniciativas de los poderes
Ejecutivo y Judicial, as como de la mayora de las juntas siempre deban ser admitidas, las
dems seran calificadas por la cmara, a travs de su comisin de "peticiones". En cuanto a
la iniciativa de un ciudadano particular, cualquiera poda elevarla, dirigindose a algn
diputado que la poda hacer suya o a los ayuntamientos de las capitales, que cuando la
consideraran til la turnaran a la respectiva junta departamental.49
Una vez aprobado un proyecto por los diputados, en lo general y en lo particular, pasara a
la cmara de senadores para su revisin; esta ltima slo poda aprobarlo o desaprobarlo, y
al devolverlo a la Cmara de Diputados lo acompaara con un resumen de la discusin. Si
dos terceras partes de los diputados as lo expresaren, el proyecto volvera a la Cmara de
Senadores, que lo revisara por segunda vez y, que, para desaprobarlo necesitaba de una
mayora de dos tercios de los presentes, que de no alcanzarse significaba que el proyecto
quedaba aprobado.50
La sancin de la ley era prerrogativa del presidente de la repblica, quien deba sancionar
todo proyecto aprobado por ambas cmaras, en primera o segunda revisin, si se trataba de
una modificacin constitucional, le corresponda sancionarla al supremo poder
conservador.51
Con relacin a algn proyecto que se hubiera discutido slo una vez en las cmaras, el
presidente poda, en un plazo de quince das, devolverlo a los diputados, con las
observaciones acordadas en el consejo, y de no hacerlo, la ley se consideraba sancionada y
deba publicarse. Si el proyecto hubiera sido discutido dos veces en las cmaras, el
presidente poda negar la sancin y darle aviso al Congreso. El proyecto devuelto, con
observaciones, sera examinado de nueva cuenta por ambas cmaras, y si se aprobaba por

una mayora de dos tercios, regresaba al presidente para su publicacin, pero, de no

lograrse la mayora requerida, el proyecto se desechaba y no poda presentarse otra vez sino
hasta la renovacin de la mitad de los miembros de la Cmara de Diputados, tratndose de
una modificacin constitucional no sancionada por el supremo poder conservador, y ya
renovada la Cmara de Diputados, sta poda insistir en ella, y si estuvieran de acuerdo la
mayora de las juntas departamentales y los dos tercios de ambas cmaras, se publicara sin
necesidad de la sancin. Toda ley, una vez sancionada, debera mandarse publicar por el
presidente de la repblica.52
3. Bases orgnicas de la repblica mexicana, acordadas por la honorable junta legislativa
establecida conforme con los decretos de 19 y 23 de diciembre de 1842, sancionadas por el
supremo gobierno provisional de acuerdo con los mismos decretos el 12 de junio del ao
de 1843
Esta Constitucin regul lo relativo a la formacin de las leyes en sus artculos 53 a 64.
Los sujetos autorizados para presentar una iniciativa de ley fueron el presidente de la
repblica, los diputados y las asambleas departamentales, as como la Suprema Corte, en
materias que tuvieran que ver con su administracin y se dispuso que toda iniciativa de los
poderes Ejecutivo y Judicial, de una asamblea departamental en asuntos correspondientes a
su departamento, o de la mayora de las asambleas, siempre sera tomada en
consideracin.53
La ley siempre se iniciara en la Cmara de Diputados, y despus de aprobado el proyecto,
por esta pasara a la de senadores, que si lo aprobaba, modificaba o adicionaba, lo
regresara a la cmara de origen.54
Para la discusin de un proyecto debera contarse con la asistencia de la mitad ms uno del
total de los miembros de cualquiera de las cmaras, para su aprobacin era necesaria la
mayora absoluta. En la segunda revisin deba contarse con dos tercios de los miembros de
la cmara de origen y si en la revisora el nmero de los que lo reprobaban no llegara a esa
mayora, el proyecto se tendra por aprobado. Si el senado reprobaba o reformaba una parte
del proyecto, la Cmara de Diputados slo se ocupara de esa parte, los proyectos
desechados no podan presentarse otra vez en el mismo ao. En cuanto a la interpretacin,
modificacin o revocacin de las leyes y decretos se observaran los mismos pasos que para
su formacin, despus de aprobado un proyecto, en primera o segunda revisin, el
presidente de la repblica ordenara su publicacin.55
4. Constitucin federal de los Estados Unidos Mexicanos sancionada y jurada por el
Congreso general constituyente el 5 de febrero de 1857
Como ya se seal, la Constitucin de 1857 estableci un Congreso unicameral, lo que
claro est, hizo que el proceso legislativo, de alguna manera, fuera ms sencillo; al no
existir dos cmaras, no se poda hablar de una de origen, y de otra revisora y de tal manera,
la Constitucin dispuso simplemente que las iniciativas se presentaban ante el Congreso.

Estaban autorizados para hacerlo el presidente de la "unin", los diputados del Congreso
federal, y las legislaturas de los estados. Las iniciativas del presidente o de las legislaturas
pasaran sin ms trmite a comisin, las de los diputados deberan sujetarse a lo dispuesto
por el reglamento de debates. Si un proyecto era desechado por el Congreso no poda
presentarse nuevamente ese ao.56
En el segundo periodo de sesiones se deberan conocer, preferentemente, los presupuestos
del ao siguiente, las contribuciones para cubrirlos y adems revisar la cuenta del ao
anterior.57
Los trmites aplicables a las iniciativas fueron: dictamen de comisin, una o dos
discusiones, establecindose que al concluir la primera, se pasara el proyecto al Ejecutivo,
que tena un plazo de siete das para expresar su opinin, que de ser aprobatoria dara pie al
siguiente paso que era la votacin de la ley. Pero si la opinin del Ejecutivo fuera
discrepante, el proyecto regresaba a comisin para un nuevo examen,
despus de discutirse proceda la votacin, que debera contar con la aprobacin de la
mayora absoluta de los diputados presentes.58
VI. REFLEXIN FINAL
La manera de iniciarse y formarse una ley ha cambiado muy poco a lo largo del tiempo,
como se desprende del contenido de este trabajo. Los cambios aparecen, ms bien, en la
estructura de los cuerpos legislativos y en las reglas que se establezcan para la elaboracin
de las leyes. En el procedimiento legislativo propiamente dicho, las variaciones se
presentan con relacin a los sujetos que estn autorizados para presentar iniciativas de leyes
o decretos, ante qu cmara deben hacerlo, si pasa o no el proyecto a alguna comisin,
cuntas lecturas deben hacerse, cul es la manera de realizar el debate o discusin de un
proyecto de ley, qu mayora se necesita para aprobarlo y, finalmente, quin y cmo ha de
sancionarlo y publicarlo. Todas estas variantes, sin embargo, son de forma y no de esencia,
ya que el procedimiento legislativo parece implicar siempre lo mismo: la iniciativa y
despus la lectura, discusin y votacin de un proyecto de ley, por el rgano competente
para hacerlo y su ulterior sancin y promulgacin por el Poder Ejecutivo.
Antes de dar por terminada esta reflexin final, me pareci oportuno hacer un comentario
concreto acerca de uno de los instrumentos constitucionales que rigieron al pas en el siglo
XIX. Se trata de las Siete Leyes Constitucionales de 1836. A pesar de pertenecer a lo que
Felipe Tena Ramrez llama el rgimen unitario, la reglamentacin que esta Constitucin
hizo de la iniciativa y formacin de las leyes, a mi modo de ver, es bastante flexible y
parece tener un tinte casi liberal.
En primer lugar, el nmero de sujetos que fueron autorizados para iniciar una ley, aunque
no difiere mucho de lo establecido por otras cartas constitucionales, es un poco ms amplio,
ya que incluy al Poder Ejecutivo, los diputados, la Suprema Corte y las juntas
departamentales.

En segundo lugar, con relacin a las iniciativas de las juntas, podan referirse a varias
materias, incluyendo impuestos, educacin pblica, industria, comercio, administracin municipal y reformas constitucionales, lo que indica que
estos organismos disfrutaron de un cierto grado de autonoma.
En tercer lugar, aunque las Siete Leyes no admitieron formalmente la iniciativa popular,
pusieron particular empeo en el asunto, cuando establecieron que cualquier ciudadano
particular poda dirigir sus proyectos de ley a algn diputado, que de considerarlo til,
poda hacerlos suyos. Adems, los particulares tambin podan dirigirse a los
ayuntamientos de las capitales, que de considerarlo conveniente, enviaran los proyectos a
la junta departamental correspondiente, que de aprobarlos, los elevara a iniciativa.