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Carina Berta Moljo e Maria Lcia Duriguetto

(Organizadoras)

Sistema nico de Assistncia


Social, Organizaes da
SociedadeCivileServioSocial
Uma anlise da realidade de Juiz de Fora

25 ANOS

Juiz de Fora
2012

Editora UFJF, 2010


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25 ANOS
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Sumrio
PREFCIO: Poltica Social e Cultura Profissional: breve nota de
apresentao Ana Elizabete Motta e Yolanda Guerra........................

INTRODUO...............................................................................

Captulo 1. Poltica de Assistncia Social no contexto neoliberal:


desafios da implementao do SUAS..................................................

13

Rodrigo de Souza Filho; Cssia Pacheco Golvea Antinareli; Carla Alves de


Paula; Wesley Helker Felcio Silva

Captulo 2. Gesto do SUAS em Juiz de Fora: anlise da estrutura


burocrtica.........................................................................................

45

Rodrigo de Souza Filho e Ester de Almeida Oliveira

Captulo 3. Apontamentos acerca do associativismo brasileiro e de


sua relao com as polticas sociais......................................................

71

Cristina Simes Bezerra; Maria Lcia Duriguetto

Captulo 4. Apontamentos do associativismo municipal e sua


relao com as polticas sociais............................................................
Cristina Simes Bezerra; Maria Lcia Duriguetto; Maria Zilda F. Martins;
Mariana de Almeida P. Maddalena

85

Captulo 5. O exerccio profissional na implementao do SUAS:


projeto tico poltico, cultura profissional e interveno profissional........

103

Alexandra Aparecida T. Seabra Eiras; Carina Berta Moljo; Cludia Mnica dos Santos

APNDICE A - QUESTIONRIO APLICADO AOS


REPRESENTANTES DAS
ORGANIZAES/MOVIMENTOS/INSTITUIES................ ....

145

APNDICE B - QUESTIONRIO: ANLISE DAS


CONDIES SOCIAIS, POLTICAS E CULTURAIS E
DA INTERVENO PROFISSIONAL DO ASSISTENTE
SOCIAL NA IMPLANTAO DO SUAS EM JUIZ DE
FORA. APLICADO AOS ASSISTENTES SOCIAIS........................

153

ultura Profissional:
resentao

Nacional de Cooperao Acadmica de pesquisa das Universidades Federais


o e Juiz de Fora na rea do Servio Social
e estudos e pesquisas que privilegiam a
ervio Social e os processos de produo
om destaque para as polticas sociais, as
o Estado.
uisadores do grupo de pesquisa Servio
s Pblicas, vinculado ao Programa de
pelas Professoras Carina Berta Moljo
este processo e revela a importncia do
conhecimento da realidade, razo do
os para a realidade das polticas sociais

o integra tem como eixo articulador


dcada do Sc. XXI cuja principal
s sociais, a expanso da Poltica de
primeiro bloco de discusses do livro
Assistncia Social, no Sistema nico de
des da sua gesto no municpio de Juiz
m se referencia na realidade juizforana,
uisa junto a instituies, organizaes
b) a relao entre Estado e Sociedade
uao do terceiro setor. Finaliza este
o sobre a experincia profissional de 37
tica de Assistncia Social, abordando o
a prtica analisada sob a perspectiva do
Servio Social brasileiro.
de trabalho, merecem ser ressaltadas
afirma que uma poltica social voltada
as classes subalternas exige uma poltica

Prefcio

econmica que privilegie as demandas pela universalizao e aprofundamento de


direitos, se se pretende que seu desenvolvimento obtenha xito no enfrentamento
das desigualdades sociais. De outra forma, a poltica social enfrentar entraves
estruturais vinculados poltica econmica, no viabilizando a expanso de
direitos sociais, independentemente de sua configurao institucional.
A articulao entre as dinmicas da economia e da poltica uma
referncia obrigatria para aqueles que adotam uma perspectiva de totalidade
no exame da realidade. neste sentido que a Poltica Nacional de Assistncia
Social e o seu modelo gerencial e organizativo o SUAS embora contenham
inegveis avanos democrticos, incorporando reivindicaes que superam
o modelo meritocrtico-particularista que sempre marcou esta poltica no
Brasil, conforme indicam os autores do ensaio, esse avano parece estar
subordinado lgica da poltica econmica.
Neste sentido, como demonstram os dados empricos expostos em
alguns ensaios, a expanso da poltica de Assistncia Social vem se dando
atravs dos programas de transferncia de rendas, tais como o BPC e o Bolsa
Famlia. Seu principal componente poltico-estratgico ter se transformado
num insumo imprescindvel para a expanso do consumo e formao de um
mercado interno, resultando na emergncia do que a grande imprensa vem
denominando de a nova classe mdia.
Nestes termos, embora os beneficirios e usurios da Assistncia Social
possam estar ocupando um lugar cidado, no estamos seguras de que esta
situao avance para o estabelecimento do exerccio real dos direitos sociais.
Menos pela positividade ou avano que venha a ter a poltica de Assistncia
Social e mais pela sua orgnica vinculao com as necessidades da economia.
inegvel que no Brasil do Sc. XXI convivem as sequelas da ortodoxia
neoliberal, o neodesenvolvimentismo, a financeirizao da economia e a
expanso da assistncia social.
Assim, como afirmam os Autores, faz-se essencial a retomada do papel
dos movimentos sociais e da participao das organizaes democrticas da
sociedade civil na luta pela defesa da democracia e da cidadania, de uma forma
geral, e, especificamente, no campo da defesa de polticas sociais pblicas
universalistas, se se pretende algum avano democrtico neste cenrio.
Como parte do segundo bloco de textos, mas situado no mesmo
cho histrico e na mesma direo de apreenso da totalidade, emerge
a hiptese de que, sob o iderio neoliberal, o terceiro setor opera uma
ressignificao do conceito de sociedade civil, tanto por parte dos setores
supostamente progressistas quanto pelos defensores do projeto neoliberal,
Sistema nico de Assistncia Social, Organizaes da Sociedade Civil e Servio Social

Ana Elizabete Motta | Yolanda Guerra

cumprindo funes econmicas, polticas e ideolgicas. A faticidade


desta hiptese apreendida nas lgicas que sustentam o novo trato
dado questo social, em que se combinam e se complementam: a lgica
corporativa no sistema de representao de interesses e a lgica da solidariedade
e da concesso no que tange aos direitos.
Como parte de um mesmo movimento, esta lgica desencadeia e refora
sentimentos e comportamentos de autoajuda, ajuda-mtua ou da ajuda
divina voltando-se para a auto-responsabilizao dos sujeitos. Alm de outras
funes, destaca-se a de justificar e legitimar o processo de desestruturao da
Seguridade Social, desresponsabilizando o Estado e desonerando o capital de cofinanciar as respostas s refraes da questo social, escamoteando os interesses
contraditrios das classes sociais no capitalismo e ocultando a luta de classes.
Esta discusso coloca premissas para pensar a interveno scio-poltica
e profissional do Servio Social na implementao da Poltica Nacional de
Assistncia Social e do SUAS, e a sua relao entre os elementos da cultura
profissional que tm referencia no projeto tico poltico-profissional .
O captulo intitulado O exerccio profissional na implementao do
Sistema nico da Assistncia Social: projeto tico poltico, cultura profissional
e interveno profissional expe dados de pesquisa realizada em Juiz de
Fora, em 2009, sobre as condies sociais, polticas e culturais e da
interveno profissional do Assistente Social na implantao do SUAS
naquele municpio. A anlise dos dados transita por trs vetores descritivos
e analticos: 1) a apreenso da Poltica de Assistncia Social no campo da
Seguridade Social brasileira, especialmente, no Governo Lula; 2) a insero
scio-ocupacional do Servio Social no mbito da assistncia social em Juiz
de Fora, particularizada na Associao Municipal de Apoio Comunitrio
AMAC; 3) o projeto profissional hegemnico do Servio Social brasileiro.
Consideramos que a abordagem da cultura profissional como resultado
das objetivaes construdas pela profisso ao longo da sua trajetria incorpora
as suas diversas dimenses terico-metodolgica, tico-poltica e tcnicooperativa como produto histrico das intencionalidades dos sujeitos orientados
frente a realidade da cultura profissional, como resultado das causalidades postas
pela profisso se expressa em objetos (de conhecimento e de interveno),
objetivos profissionais, referncias terico-metodolgicas, princpios ticos e
polticos, valores e racionalidades (a lgica constitutiva destas prticas), como
resultante das dimenses objetivas e subjetivas que informam a constituio do
sujeito profissional e constitui-se em meio de socializao das conquistas e do
acervo cultural produzido pelo Servio Social.
Sistema nico de Assistncia Social, Organizaes da Sociedade Civil e Servio Social

Prefcio

Contudo, os profissionais no constroem este processo de maneira


autnoma, posto que a profisso socialmente determinada. Note-se que a
prtica do Servio Social sofre as determinaes da diviso social e tcnica do
trabalho e se insere no conjunto das relaes sociais que particularizam cada
sociedade. Por isso mesmo, a profisso recebe as determinidades da dinmica
macroeconmica, social e cultural prevalecente na realidade mais ampla.
Como exposto em um dos captulos, esta cultura profissional, a despeito
das particularidades profissionais e, mesmo em contextos por vezes adversos,
vem afirmando a necessidade da efetivao dos direitos sociais conquistados
pelas classes subalternas, reafirmando a necessidade de construo de uma
cultura poltica democrtica. Segundo os autores, uma cultura profissional
que converge com os valores do projeto tico poltico do Servio Social, o que no
a exime de ser uma cultura profissional plural, como espao de luta, de tenses.
Em resumo, o livro SUAS, Organizaes da Sociedade Civil e Servio
Social: Uma anlise da realidade de Juiz de Fora uma iniciativa das mais
relevantes para a produo e divulgao do conhecimento na rea do
Servio Social e afins, oferecendo comunidade acadmica e profissional
um conjunto de informaes e reflexes que tero incidncia no exerccio
profissional e na construo de uma cultura poltica e profissional democrtica
e comprometida com as necessidades das classes subalternas no mbito das
contradies da sociedade capitalista contempornea. Aos autores e autoras o
nosso reconhecimento pela originalidade e qualidade dos textos e aos leitores
e leitoras o desejo de uma leitura gratificante e profcua.
Recife/Rio de Janeiro, agosto de 2011.
Ana Elizabete Mota (Universidade Federal de Pernambuco)
Yolanda Guerra (Universidade Federal do Rio de Janeiro)

Sistema nico de Assistncia Social, Organizaes da Sociedade Civil e Servio Social

Introduo
O presente Livro apresenta os resultados da pesquisa Anlise das
condies sociais, polticas e culturais e da interveno profissional do Assistente
Social na implantao do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS) em Juiz
de Fora (perodo 2005-2009), realizada pelo Grupo de Pesquisa Servio Social,
Movimentos Sociais e Polticas Pblicas da Faculdade de Servio Social da
Universidade Federal de Juiz de Fora (FSS/UFJF)1.
A Constituio de 1988 apresentou grandes avanos em relao aos
direitos sociais. Particularmente em relao assistncia social, pela primeira
vez, ela concebida como poltica pblica, dever do Estado e direito de
cidadania, compondo o campo da seguridade social. Esta concepo da
poltica apontava para a construo de um Estado de Bem-Estar social
pautado na concepo de seguridade social e cidadania universal.
Os movimentos sociais organizados, que participaram ativamente
do processo constituinte, continuaram, aps a aprovao da Constituio
de 1988, a atuar politicamente em questes especficas, visando a
interferir na elaborao das leis complementares que viessem a consolidar,
institucionalmente, os avanos conquistados em suas reas. Essa ao
ocorreu de forma emblemtica nas reas da sade (elaborao e aprovao da
Lei Orgnica da Sade LOS), assistncia social (elaborao e aprovao
da Lei Orgnica da Assistncia Social LOAS) e infncia e adolescncia
(elaborao e aprovao do Estatuto da Criana e do Adolescente ECA),
e tinha por finalidade consolidar os dispositivos constitucionais referentes s
respectivas reas de atuao.
Apesar de todas as dificuldades, a Lei Orgnica da Sade, o Estatuto da
Criana e do Adolescente e a Lei Orgnica da Assistncia Social foram aprovados
pelo Congresso e sancionados pelo presidente da Repblica at 1993.

A pesquisa foi financiada pela FAPEMIG, PROPESQ (com bolsas de Iniciao


Cientfica e Bolsa Apoio ao Recm-Doutor 2010 - e Enxoval Bolsa de apoio a
consolidao de grupos de pesquisa 2009/2010) e pelo Programa de Cooperao
Acadmica PROCAD, que envolve a Faculdade de Servio Social da UFJF
(Coordenado pela Profa. Maria Lcia Duriguetto; a Escola de Servio Social da
UFRJ (Coordenado pela Profa. Yolanda Guerra); o Depto. de Servio Social da
UFAL (Coordenado pela Profa. Cristina Paniago) e da UFPE ( Coordenado pela
Profa. Ana Elizabete Mota Coordenadora geral do PROCAD).

Introduo

10

O reflexo desse processo na assistncia social inequvoco. A Lei


Orgnica da Assistncia Social apresenta a assistncia social como poltica
pblica, direito de cidadania e dever do Estado numa perspectiva de
universalizao dos direitos sociais. Alm dessa concepo, a legislao prope
a descentralizao e a participao como elementos democratizadores para a
implementao dos servios sociais, projetando uma organicidade da poltica
atravs da articulao Estado-sociedade civil, Unio-estado-municpio e
entre os diferentes setores que compem a poltica.
A partir da dcada de 1990, o Brasil adota as polticas de ajustes
neoliberais. Tendo em vista a relao entre a poltica econmica e a poltica
social, e considerando a orientao neoliberal de ambas, podemos afirmar
que o cenrio global no campo das polticas sociais no Brasil, apesar da coexistncia de diferentes padres e referncias para a estruturao das polticas
sociais, constitudo, indubitavelmente, pelo padro neoliberal.
Do ponto de vista da poltica social, o padro neoliberal tem como
caractersticas a subordinao do social a uma poltica econmica monetarista
e ortodoxa, pautada pela estabilizao monetria, pela abertura comercial e
pela privatizao. No campo prprio da poltica social, esse padro se expressa
por meio de uma poltica de desresponsabilizao do Estado no trato das
expresses da questo social atravs de aes focalizadas, fragmentadas e
privatizadas, depositando a maior parte da responsabilidade no sucesso das
aes na prpria sociedade, apelando, assim, para a solidariedade social - no que
a mdia colabora fazendo um apelo sociedade civil para o desenvolvimento
de medidas de carter assistencialista, voluntrio e filantrpico. Corroborando
com esse processo, os programas de renda mnima tm sido implementados
sob uma ntida concepo liberal de focalizao e pobreza absoluta, o que
contribui para a reduo de gastos sociais.
Independentemente dos constrangimentos que a ordem econmica do
ltimo decnio tem imposto ao desenvolvimento da poltica de assistncia
social numa perspectiva de universalizao de direitos e a priorizao quase
que absoluta em programas de transferncia de renda, hoje, do ponto
de vista da engenharia institucional e da concepo expressa na Poltica
Nacional de Assistncia Social (2004), conseguimos vislumbrar avanos
importantes nesta rea. Os aspectos mais importantes que ocorreram na rea
da assistncia foram o fim da Comunidade Solidria, uma estrutura paralela,
criada no Governo FHC (Fernando Henrique Cardoso), que fragilizava
substantivamente a organizao da poltica assistncia nos moldes proposto
pela LOAS; a unificao das aes da poltica no atual Ministrio de
Sistema nico de Assistncia Social, Organizaes da Sociedade Civil e Servio Social

Introduo

Desenvolvimento Social e Combate Fome e, como concluso do processo,


a aprovao da Poltica Nacional de Assistncia Social que se estrutura na
perspectiva de construo do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS).
No entanto, a anlise realizada compreende que o Governo Lula (2002
-2010), ao manter a poltica econmica neoliberal e estruturar uma poltica
de assistncia social fundada em programas focalizados de transferncia de
renda, inviabiliza a democratizao da assistncia social prevista no SUAS.
Na trajetria da constituio e do desenvolvimento da poltica de
assistncia social no Brasil, os assistentes sociais foram protagonistas centrais
desse processo, muitas vezes, inclusive, confundindo a profisso com a
prpria poltica e incorporando dela seus traos conservadores. Porm,
no processo de mobilizao dos anos 80, na dinmica de renovao da
profisso, os profissionais do Servio Social reorientaram sua interveno
numa perspectiva afinada com os movimentos democrticos na defesa da
ampliao de direitos sociais, no carter pblico estatal das polticas sociais,
na democratizao dos espaos pblicos, na constituio de uma cultura
democrtica e de participao e controle social.
Nesse sentido, os assistentes sociais, desde a luta pela incorporao
da assistncia social como poltica de seguridade social, vm se destacando,
individual e coletivamente, como lideranas dos processos de formulao,
implementao e avaliao da poltica em sua proposio pblica e estatal e
como direito de cidadania. Assim, a estruturao dessa poltica vem contando
intensivamente com a participao desses profissionais tanto no nvel federal
quanto estadual e municipal.
Atualmente, a categoria dos assistentes sociais tem assumido funes
de formulao, execuo e controle da implantao do Sistema nico de
Assistncia Social (SUAS).
Nesse quadro, apresenta-se como necessrio analisar as condies
econmicas, scio-polticas e culturais para a implementao do SUAS e
verificar que caractersticas vem assumindo a interveno profissional dos
Assistentes Sociais no processo de efetivao da poltica. Analisar estes
elementos no municpio de Juiz de Fora, bem como identificar as bases do
associativismo e dos processos de participao existentes, verificando suas
potencialidades e limites para a implementao do SUAS, constituem os
objetivos dos contedos dos captulos que compem o presente livro.
A pesquisa de campo que substantivou as anlises aqui desenvolvidas
foi realizada por meio da tcnica de entrevista com responsveis pela
formulao e execuo da poltica de assistncia social no municpio; pela
Sistema nico de Assistncia Social, Organizaes da Sociedade Civil e Servio Social

11

Introduo

12

aplicao de questionrio aos representantes das organizaes/movimentos/


instituies existentes nas Regies Administrativas do municpio e aos
profissionais de Servio Social dos CRAS e rede conveniada2. Tambm, junto
aos profissionais, foram realizados laboratrios, grupo focal e um Simpsio.
Agradecemos a todos que contriburam para a realizao e concluso
desta pesquisa: assistentes sociais, representantes das instituies/movimentos/
organizaes, gestores, discentes da graduao e da ps-graduao, agncias
de fomento (FAPEMIG, Capes/PROCAD) e UFJF/PROPESQ.

Os questionrios esto em Anexo.


Sistema nico de Assistncia Social, Organizaes da Sociedade Civil e Servio Social

Captulo 1

Polticadeassistnciasocialno
contexto neoliberal: desafios
da implementao
do SUAS

1 Introduo

Rodrigo de Souza Filho1


Cssia Pacheco Gouvea Antinareli2
Carla Alves de Paula3
Wesley Helker Felcio Silva4

No marco do capitalismo monopolista, as polticas sociais, a partir de


seu objetivo imediato de garantir a reproduo da fora de trabalho, atuam

Professor Adjunto da Faculdade de Servio Social/UFJF, Doutor em Servio Social/UFRJ.

Assistente Social da Prefeitura Municipal de Cataguases/MG.

Assistente Social da prefeitura de Teixeiras/MG e Especialista em Gesto da Poltica


de Assistncia Social e SUAS/Pitgoras.

Assistente Social, Mestre em Servio Social/UFJF e Doutorando em Servio Social/UFRJ

1
2
3

Poltica de Assistncia Social no contexto neoliberal: desafios da implementao do SUAS

14

em determinadas expresses da questo social5 como forma de construir


uma base ampla de legitimidade e consenso social, atravs do atendimento
concreto de demandas e necessidades da classe trabalhadora. No entanto, elas
encontram-se intrinsecamente relacionadas s polticas econmicas como
estratgia de interveno do Estado, visando realizao da lgica monoplica
de maximizao dos lucros pelo controle dos mercados. A forma e o contedo
das polticas econmicas e sociais, por conseguinte, dependero das lutas sociais
concretas - dos processos de organizao e de luta dos trabalhadores - que
produziro a morfologia do Estado interventor e de sua poltica social, num
determinado contexto histrico (NETTO, 1992). Nesse sentido, entendemos
a poltica social como estratgia permanente e contnua da interveno do
estado na rea social (NETTO, 1992).
Assim, se por um lado o Estado interventor e a poltica social
apresentam-se como funcionais ao capital, por outro eles tambm atendem
a interesses da classe trabalhadora. Esse movimento contraditrio processa
o limite e a possibilidade da ao poltica junto ao Estado, no aspecto
geral, e poltica social, especificamente, numa perspectiva de reformas no
campo estatal.
Outro aspecto que expressa o limite e a possibilidade da interveno
junto poltica social diz respeito sua relao com a poltica econmica.
Nesse sentido, para um enfrentamento das expresses da questo social que
venha a atender de forma mais ampla os interesses da classe trabalhadora,
exige-se uma poltica econmica tambm com este objetivo. Portanto, uma
poltica econmica que refora as desigualdades sociais determina as (im)
possibilidades de construo de uma poltica social voltada para os interesses
das classes subalternas. Nesses termos, as polticas sociais pblicas, por mais

Entendemos questo social, conforme destaca Iamamoto, como o conjunto das


expresses das desigualdades sociais engendradas na sociedade capitalista madura,
impensveis sem a intermediao do Estado. Tem sua gnese no carter coletivo
da produo, contraposto apropriao privada da prpria atividade humana - o
trabalho -, das condies necessrias sua realizao, assim como de seus frutos
[...] A questo social expressa, portanto, disparidades econmicas, polticas e culturais
das classes sociais, mediatizadas por relaes de gnero, caractersticas tnico-raciais
e formaes regionais, colocando em causa as relaes entre amplos segmentos
da sociedade civil e o poder estatal (IAMAMOTO, 2001, p. 16-17). Para um
mapeamento das determinaes tericas e histricas da categoria questo social no
marco da tradio marxista, ver, tambm, Netto (2001).
Sistema nico de Assistncia Social, Organizaes da Sociedade Civil e Servio Social

Rodrigo de Souza Filho | Cssia Pacheco Golvea Antinareli | Carla Alves de Paula | Wesley Helker Felcio Silva

que sejam orientadas para a efetivao de objetivos democrticos6 e de um


processo de reformas no mbito estatal, no viabilizaro um enfrentamento
mais amplo das expresses da questo social.
Assim posta, uma poltica social voltada para o atendimento das
necessidades das classes subalternas exige uma poltica econmica que
privilegie as demandas pela universalizao e aprofundamento de direitos, se
se pretende que seu desenvolvimento obtenha xitos no enfrentamento das
desigualdades sociais. De outra forma, a poltica social enfrentar entraves
estruturais vinculados poltica econmica, no viabilizando a expanso de
direitos sociais, independentemente de sua configurao institucional.
Essas caractersticas mostram as articulaes necessrias que devem
existir entre a poltica social e a poltica econmica, no marco do capitalismo,
para produzir ampliao de direitos.
Dessa forma, para analisarmos estruturalmente a tendncia da
implementao do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS)7 do Governo
Lula, mostra-se essencial identificarmos que tipo de vinculao a poltica
social de assistncia, de uma forma geral, estabelece com a poltica econmica
implementada, para avaliarmos sua potencialidade enquanto poltica social
orientada para a expanso de direitos.
Nossos estudos indicam que a estrutura geral da poltica de assistncia social
do governo Lula apresenta-se como a contra-face social da poltica econmica
neoliberal. Esse entendimento ser tratado na primeira parte do artigo.
Aps desvelar a relao existente entre a poltica econmica e a poltica
de assistncia social, apresenta-se como necessrio explicitar a dinmica da
prpria poltica de assistncia para verificar sua orientao geral e avaliar
aspectos que possam fortalecer uma perspectiva democrtica. Dessa forma,
identificamos aspectos - do ponto de vista geral da poltica de assistncia
social e na particularidade do SUAS - que podem ser reconhecidos como

Para efeito desse trabalho estaremos qualificando como democrtica a poltica


social de padro institucional, redistributivista. o padro que se orienta pelo
universalismo de direitos, a ampliao e a garantia, por parte do Estado, da proteo
e da promoo social, atravs da organicidade das polticas sociais de carter pblico.

Conjunto de servios, programas, projetos e benefcios no mbito da assistncia


social prestados diretamente ou por meio de convnios com organizaes sem
fins lucrativos -, por rgos e instituies pblicas federais, estaduais e municipais
da administrao direta e indireta e das fundaes mantidas pelo poder pblico.
modo de gesto compartilhada que divide responsabilidades para instalar, regular,
manter e expandir as aes da assistncia social (SPOSATI, 2006, p. 130).

Sistema nico de Assistncia Social, Organizaes da Sociedade Civil e Servio Social

15

Poltica de Assistncia Social no contexto neoliberal: desafios da implementao do SUAS

16

avanos para a efetivao de uma poltica de assistncia social de corte


democrtico. Na segunda parte do artigo desenvolvemos esta anlise.
Para concluir, explicitaremos a situao estrutural do SUAS na
sua potencialidade, contradio e adversidade e os rebatimentos destas
configuraes para a implementao do sistema e suas possveis consequncias
para a poltica de assistncia social brasileira.

2 A Poltica de Assistncia Social do


Governo Lula
2.1 Antecedentes
A dcada de 1990 apresentou uma conjuntura desfavorvel para
a implementao do projeto democrtico de poltica social previsto na
Constituio Federal de 1988 e em suas leis orgnicas (Lei Orgnica da Sade,
Lei Orgnica da Assistncia Social e Estatuto da Criana e do Adolescente).
A partir dos anos de 1990 e, de forma mais consistente, de 1994,
o governo brasileiro (governos Collor de Mello e FHC, respectivamente)
assume como orientao para as polticas econmicas e sociais os ditames
neoliberais fundados na lgica proposta pelo Consenso de Washington
(estabilizao monetria, abertura comercial e privatizao) e nos preceitos de
um social-liberalismo que no se distingue concretamente das experincias
neoliberais de reduo do Estado na rea social.
Em termos gerais, a Poltica Social desencadeada pelo governo FHC
seguiu os passos neoliberais de reestruturaes social-democratas, num pas
que no constituiu um padro de interveno do Estado na rea social do
porte de tais experincias. Portanto, diminuiu o que no existia e redefiniu
o que no foi construdo. Sendo assim, assistencializao, mercantilizao,
re-filantropizao e focalizao das polticas sociais formaram a tendncia de
tal proposio (MOTA, 1995; YASBECK, 1995; SOARES, 2000).
A conjuntura hegemnica do governo FHC apresentou, portanto,
um modelo econmico e social (ajuste neoliberal que aposta numa
poltica econmica ortodoxo-monetarista, supervalorizando a estabilizao
e o controle inflacionrio e a reduo do papel do Estado na rea social)
incompatvel com a universalizao e aprofundamento de direitos sociais
(FIORI, 1995; SOARES, 2001).
Sistema nico de Assistncia Social, Organizaes da Sociedade Civil e Servio Social

Rodrigo de Souza Filho | Cssia Pacheco Golvea Antinareli | Carla Alves de Paula | Wesley Helker Felcio Silva

No mbito da assistncia social, o governo FHC pautava-se em duas


frentes: o apelo solidariedade e os programas de transferncia de renda.
Pelo lado da solidariedade, o exemplo emblemtico dessa poltica
neoliberal de assistncia social foi o Programa Comunidade Solidria
(PCS), que desconheceu a LOAS e a legitimidade do Conselho Nacional
de Assistncia Social e desenvolveu uma poltica de desresponsabilizao
do Estado no trato das expresses da questo social, atravs de aes
focalizadas, fragmentadas e privatizadas.
Outro aspecto a destacar, ainda nesse campo, refere-se
descentralizao destrutiva (SOARES, 2000) operada pelo desmonte de
instituies nacionais (Legio Brasileira de Assistncia/LBA e Fundao
Centro Brasileiro para Infncia e Adolescncia/FCBIA), sem planejamento
prvio, combinada com a transferncia das aes para os municpios, sem
o devido apoio tcnico e financeiro para que os mesmos fossem capazes de
assumir as aes.
A outra matriz da era Fernando Henrique Cardoso acerca da
Poltica de Assistncia Social, diz respeito implantao de programas de
transferncias de renda com condicionalidades (como Bolsa-Escola, BolsaAlimentao, Vale-Gs, Programa de Erradicao do Trabalho Infantil
etc.), atravs de critrios restritos de elegibilidade e de distribuio de
benefcios nfimos.
A partir desta estratgia, foi estruturada a Rede de Proteo Social, com
prevalncia para os programas de transferncia de renda, que foram criados
numa conjuntura scio-econmica marcada pelo crescimento acentuado
do desemprego, acompanhado do acrscimo de formas de ocupaes
precrias e instveis, sem a proteo social garantida pela previdncia social;
rebaixamento do rendimento da renda proveniente do trabalho; crescimento
da violncia; ampliao dos ndices de pobreza e da desigualdade social.
Enfim, os programas de renda mnima foram implementados sob uma
ntida concepo liberal de focalizao e pobreza absoluta, o que contribuiu
para a reduo de gastos sociais (SILVA, YASBECK e GIOVANNI, 2004).
Nesse quadro, as estratgias de focalizao - via programas de combate
pobreza - e descentralizao/apelo solidariedade voluntria contribuem,
como sinalizam Laurell (1995) e Soares (2000), para a manuteno de
mecanismos clientelistas na rea social. Esse aspecto parece bem razovel
em se tratando de um governo fundado num pacto conservador, que
precisa articular politicamente apoio para a direo estratgica maior: a
transnacionalizao radical da economia (FIORI, 2001).
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17

Poltica de Assistncia Social no contexto neoliberal: desafios da implementao do SUAS

18

2.2 A conjuntura dos governos Lula


Devido ao quadro poltico instaurado, a sociedade brasileira elege Lula
para a Presidncia da Repblica em 2002, e o reelege em 2006. A eleio
de Lula significava, para todos aqueles que votaram nele, uma possibilidade
de ruptura com o neoliberalismo e uma esperana de expanso dos direitos
sociais. Porm, o que se verificou foi a manuteno, no geral, da poltica
econmica e social do governo Cardoso (FILGUEIRAS; GONALVES,
2007; DRUCK; FILGUEIRAS, 2007).
Assim, atravs das metas de inflao, do ajuste fiscal permanente e
do cmbio flutuante, o Brasil passou durante o governo Lula, devido
ao contexto internacional favorvel, por mudanas no desempenho da
economia com melhora da situao das contas externas. O crescimento dos
supervits na balana comercial, mesmo com o mercado interno medocre,
possibilitou ao governo Lula a manuteno do modelo econmico do governo
FHC, conservando suas caractersticas fundamentais (FILGUEIRAS;
GONALVES, 2007).
A partir da dominao da lgica financeira, a insero internacional
do Brasil, conduzida de forma passiva, tornou sua poltica macroeconmica
mais dependente dos ciclos do comrcio internacional e dos movimentos
de curto prazo do capital financeiro. Desse modo, apoiada, sobretudo, em
commodities e produtos industriais com baixo e mdio-baixo contedo
tecnolgico, a gesto do governo Lula promoveu um aumento das exportaes
concorrendo para um importante saldo comercial externo (FILGUEIRAS;
GONALVES, 2007).
Mas, vale lembrar que tal sucesso apresenta algumas particularidades:
primeiro, como indicado, encontrou campo frtil no cenrio internacional
com o crescimento da economia global e do comrcio internacional,
concomitante elevao dos preos internacionais e da demanda das
commodities; em segundo, a relevante contribuio de uma taxa de cmbio
favorvel aos exportadores brasileiros; alm, claro, da implementao de
polticas governamentais especficas, como crdito e incentivos fiscais.
Neste cenrio, a insero internacional, iniciada pelos governos
de FHC, apoia-se na exportao de produtos primrios, responsveis por
promover uma melhora conjuntural no balano de pagamentos do pas e nos
indicadores de vulnerabilidade financeira externa. Todavia, do ponto de vista
estrutural, essa poltica econmica distancia o pas dos pases desenvolvidos
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na produo e exportao de produtos de alta tecnologia, significando um


aumento da vulnerabilidade externa do ponto de vista estrutural.
Como destacou Filgueiras e Gonalves (2007), com a consolidao
do neoliberalismo no Brasil a estrutura industrial sofreu um retrocesso
impulsionado pela abertura comercial, pelas privatizaes e pelo processo
de desnacionalizao da economia. Nesse sentido, devido presena
dominante de produtos intensivos em recursos naturais e pelo baixo
contedo tecnolgico dos produtos industrializados, as exportaes do pas
passaram por um processo de reprimarizao que diminuiu o dinamismo
industrial do Brasil.
No que tange ao plano interno, verifica-se a perda tendencial do
poder aquisitivo dos salrios com reduo da participao destes na renda
nacional, com intuito de canalizar para os donos do capital uma parcela
desta renda maior do que a parte atribuda aos rendimentos ao trabalho.
A reconcentrao da renda nacional tem nas elevadas taxas de desemprego
sua principal razo: os rendimentos do capital tm sido favorecidos por
um sistema tributrio regressivo que reduz os impostos sobre a produo
e sobre aplicaes financeiras, e at desonera integralmente os setores mais
lucrativos voltados para a exportao e para os segmentos de tecnologia
avanada e dinmica.
O enfrentamento dos compromissos da dvida externa, bem como a
garantia de acesso das empresas aos bens e servios importados necessrios
continuidade das atividades, marcam o ajuste externo a que o Brasil vem
se submetendo, visando recomposio da relao entre dvida externa e
exportaes. Neste campo, o governo foi bem sucedido: reduziu a dvida
externa e obteve excelente saldo na conta de comrcio de mercadorias.
Contudo, embora houve essa melhora na trajetria da dvida pblica
externa devido aos grandes saldos da balana comercial, o pas implementou
uma poltica de troca da dvida pblica externa pela dvida pblica interna.
Por conseguinte, a reduo da dvida externa, por um lado, e aumento da
dvida interna em relao ao PIB, por outro, concorreram para flexibilizar as
restries externas. Isso serviu fundamentalmente para viabilizar os objetivos
centrais da poltica econmica do governo Lula, visto que, buscaram reduzir
gradualmente a dvida pblica por meio da obteno de elevados supervits
primrios e taxas de inflao cada vez menores, de acordo com o regime
de metas de inflao, por meio de taxas de juros elevadas. Essas diretrizes
essenciais da poltica econmica do governo Lula contriburam, ento, para
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Poltica de Assistncia Social no contexto neoliberal: desafios da implementao do SUAS

20

reduzir o risco-pas e elevar o Brasil como uma nao capaz de honrar suas
obrigaes com o capital financeiro (FILGUEIRAS; GONALVES, 2007).
Assim sendo, esse conjunto de fatores tem sido utilizado para justificar o
aumento do supervit primrio do oramento pblico, paralisando recursos que
poderiam ser destinados aos gastos sociais ou a investimentos em infraestrutura.
A anlise dos gastos pblicos, no perodo 2001/2005, no deixa dvidas
sobre a manuteno da lgica neoliberal do governo Lula: a) manuteno do
gasto com pessoal, educao e previdncia dos servidores em relao ao PIB
(2,3%; 0,2%; 2,2%, respectivamente); b) reduo das despesas correntes e
investimento (em 0,4p.p e 0,3p.p); c) crescimento dos gastos com programas
sociais e previdncia (0,7p.p e 1,1p.p); d) elevao do supervit primrio em
1,05 p.p. (ALMEIDA; GIAMBIAGI; PESSOA, 2006).
Alm disso, os supervits obtidos no governo Lula vieram
acompanhados por uma elevao da carga tributria que, por sua vez, vem
aumentando sucessivamente desde a adoo do Plano Real e, sobretudo,
aps o acordo com o FMI visando promover um ajuste fiscal permanente.
A anlise da evoluo da carga tributria brasileira, conforme o Tribunal de
Contas da Unio TCU (2010)8, indica que houve no perodo de 1995 a
2007 um aumento de 20,57%, correspondendo a um salto de cerca de 29%
em 1995 para cerca 35% em 2007 na composio do PIB. Essa evoluo
diminuiu apenas no ano de 2009, com uma retrao de 1,29%, devido ao
contexto de crise econmica.
Todavia, o sistema tributrio brasileiro no obedece ao princpio
da equidade ou de capacidade contributiva compatvel com a capacidade
econmica dos seus cidados, o que acaba por onerar aqueles com menor
nvel de renda, exigindo deles um esforo tributrio maior do que dos
cidados mais ricos. Por esse aspecto, o sistema tributrio brasileiro penaliza
mais os contribuintes mais pobres, constituindo uma relao inversa entre os
tributos pagos e o nvel de renda deste cidado.
Esse quadro regressivo da carga tributria brasileira composto pela
incidncia indireta dos tributos sobre o consumo, constitudo em 43% da carga
tributria, possuindo um peso maior do que os tributos diretos, incidentes na renda
e na propriedade, que constitui um percentual de cerca de 28% (BRASIL, 2007).
Por conseguinte, no Brasil, os tributos sobre o consumo possuem
maior peso que aqueles sobre a renda. Com isso, a populao de baixa

Conforme Relatrio e parecer prvio sobre as contas do Governo da Repblica:


exerccio de 2009, do Tribunal de Contas da Unio, disponvel em www.tcu.gov.br.
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renda responsvel por financiar o Estado e carregar, sobretudo aps acordo


do pacote fiscal com o FMI, o peso do aumento da carga tributria ao
longo dos ltimos anos, j que esta possui quase metade de sua composio
proveniente dos impostos incididos sobre o consumo (SALVADOR, 2010).
Isso significa que h uma brutal transferncia de renda do conjunto da
sociedade para o capital financeiro e os rentistas (DRUCK; FILGUEIRAS,
2007, p. 29). Em 2006, os servios da dvida consumiram 34,1% do
oramento federal, enquanto a previdncia 26,6% e a assistncia social,
apenas, 2,7% (BEHRING, 2007).
Em relao ao PIB, entre 2008 e 2009 a dvida pblica chegou a
aumentar R$191,7 bilhes, marcando um crescimento em 5,62% do PIB,
que saltou de 37,34% em dezembro de 2008 para 42,96% no final de 2009.
A previdncia contou com uma variao de 8,6% do PIB para 9,3%, entre
os anos de 2008 e 2009, respectivamente. J a poltica de assistncia social
passou por uma evoluo no oramento da Unio ao longo do perodo
2005-2009, representando uma evoluo de 15,8 a 33,3 bilhes de reais,
correspondendo a uma evoluo de 0,7% do PIB em 2005 para 1,1% em
2009 (BRASIL, 2010).
A tabela abaixo vem ilustrar este contexto, mostrando a tendncia no
destino dos recursos da Seguridade Social desde o perodo de 2000 a 2007,
para cada uma das polticas.
Tabela 1 - Oramento da Seguridade Social: distribuio de recursos entre as polticas sociais
(2000-2007) R$ milhes
Polticas de
Seguridade
social

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

Previdncia
Social

93.407,56

107.544,25

123.218,08

154.477,54

165.509,44

187.799,51

212.965.46

234.374,19

Sade

20.207,12

23.633,85

25.434,63

27.171,84

32.972,89

36.483,27

40.577,22

45.713,13

Assistncia
Social

4.442

5.289

6.513

8.416

13.863

15.806

21.555

24.714

Total
em
R$ milhes
correntes

118.120

136.476

155.166

181.066

212.345

240.089

275.097

304.801

Participao
em %

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

Previdncia
Social

79,08%

78,80%

79,41%

80,35%

77,94%

78,22%

77,41%

76,89%

Sade

17,16%

17,32%

16,39%

15,01%

15,53%

15,20%

14,75%

15,00%

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21

Poltica de Assistncia Social no contexto neoliberal: desafios da implementao do SUAS

22

Polticas de
Seguridade
social

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

Assistncia
Social

3,76%

3,88%

4,20%

4,65%

6,53%

6,58%

7,84%

8,11%

Total em %

100,00%

100,00%

100,00%

100,00%

100,00%

100,00%

100,00%

100,00%

Polticas em
% PIB

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

Previdncia
Social

7,92%

8,26%

8,34%

8,53%

8,52%

8,74%

8,99%

9,16%

Sade

1,72%

1,82%

1,72%

1,60%

1,70%

1,70%

1,71%

1,79%

Assistncia
Social

0,38%

0,41%

0,44%

0,50%

0,71%

0,74%

0,91%

0,97%

Total em %
do PIB

10,01%

10,48%

10,50%

10,65%

10,94%

11,18%

11,61%

11,91%

PIB em R$
milhes

1.179.482

1.302.136

1.477.822

1.699.948

1.941.498

2.147.944

2.369.797

2.558.821

Fonte: SIAFI/SIDOR. Elaborao: Salvador (2010)

Os dados apontados revelam que dentro do perodo abordado, a


previdncia recebeu a maior parcela de recursos em todos os anos. Entretanto,
vale destacar que a maior parte dos gastos com a previdncia social custeada
pelas receitas provenientes dos trabalhadores e empresrios. Em outro diapaso,
percebe-se que ocorre uma reduo na participao relativa da sade no total
deste quadro oramentrio, ao passo que a poltica de assistncia social passa
por uma ampliao de gastos. Isso ocorre sobretudo a partir de 2004, devido
reduo de idade da populao idosa (de 67 para 65 anos) para acesso ao
Benefcio de Prestao Continuada BPC, e ao aumento de recursos para
o principal programa de transferncia de renda do governo federal, o Bolsa
Famlia, que tinha no ano de 2005 uma despesa equivalente a 0,21% do PIB,
aumentando para 0,36% em 2007 e 0,4% em 2008.
Nesse sentido, Druck e Filgueiras assinalaram (2007, p.30) que os gastos
sociais que tm maior capacidade de impacto no combate s desigualdades
e pobreza, como sade, educao, habitao e saneamento, perdem
participao relativa no oramento social. A sade, por exemplo, obteve
certa estabilidade em proporo ao PIB, com uma mdia de 2% desde o ano
de 2005. Apenas no ano de 2009 contou com uma participao de 2,2%
do PIB, o que, em parte, pode ser atribudo estagnao do crescimento do
PIB devido ao contexto de crise. J a habitao e o saneamento contaram
com um crescimento pouco expressivo, entre os anos de 2005 e 2009, na
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ordem de 0,07% para 0,08% em relao ao PIB na habitao, e 0,0% para


0,1 % no saneamento. Contudo, como acima demonstrado, os gastos com a
assistncia social neste perodo dobraram, tendo um crescimento considervel
em relao ao PIB (BRASIL, 2010).
Ainda que se constate a ampliao dos montantes de recursos para o
Fundo Nacional de Assistncia Social (FNAS) desde a sua criao em 1996,
este tem tido uma participao tmida no oramento da seguridade social.
Dessa forma, se em 1996 os recursos executados via FNAS correspondiam
a apenas 25,7% do total dispendido na funo assistncia social, no
oramento previsto para 2010 corresponde a cerca de 62% do oramento
previsto para a mesma funo, de acordo com a Lei Oramentria Anual
de 2010. Todavia, diante do oramento previsto para a Seguridade Social,
neste mesmo ano, a funo Assistncia Social corresponde a apenas 9,1%, j
o FNAS a 5,5% diante do oramento previsto para a Seguridade Social em
2010. Cabe lembrar que esta evoluo dos recursos destinados ao FNAS tem
como responsveis os programas de transferncia de renda, expressados BPC
e na Renda Mensal Vitalcia - RMV, executados pelos recursos aportados na
Unidade Oramentria FNAS.
Quando se procede a comparao entre os recursos destinados aos
principais programas de transferncia de renda e s demais aes sociais do
MDS, verifica-se que o BPC consome cerca de 52% dos recursos, seguido
pelo Bolsa-Famlia com cerca de 35%. Estes dois programas de transferncia
de renda concentram 87% dos recursos destinados populao. Os outros
13% dos recursos esto distribudos entre a RMV, com 4,6%, a proteo
social bsica e a proteo social especial com 2,3%, PROJOVEM com 0,9%,
o PETI com, aproximadamente, 0,7%, no enfrentamento da violncia
sexual contra crianas e adolescentes com 0,1% e as outras aes do MDS
que somadas ficam com somente 4,4%, conforme indica a Lei Oramentria
Anual de 2010.
Como se percebe, os gastos com a poltica de assistncia social revelam
a consolidao da tendncia dos mesmos constituir-se predominantemente
nos programas de transferncia de renda. Somados os valores destinados a
esses programas, constata-se que so responsveis pela execuo de 91,6%
do valor total de recursos oramentados para o MDS. Desse modo, o MDS
vem priorizando claramente os programas de transferncia de renda para
categorias e/ou segmentos em situao de pobreza absoluta, o que lhes atribui
o carter de programas altamente restritos e focalizados. Tal fato torna-se
ainda mais grave diante do reduzido investimento nos servios, programas
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Poltica de Assistncia Social no contexto neoliberal: desafios da implementao do SUAS

24

e projetos de assistncia social, o que atribui poltica de assistncia social


carter residual e de manipulao poltica. Conforme analisam Filgueiras e
Golalves (2007, p.163):
Mais do que o governo Cardoso, que deu incio a esse tipo de poltica, Lula
levou a srio a importncia poltica e social dessas despesas, compreendendo
sua funo amortecedora de tenses no interior do projeto liberal. Este o
objetivo essencial de um programa que no tem capacidade de desarmar os
mecanismos estruturais de reproduo da pobreza. Apenas maneja a pobreza,
pois mantm em permanente estado de insegurana, indigncia e dependncia
o seu pblico alvo, permitindo assim, a sua manipulao poltica.

A poltica social do governo Lula, tal como sua poltica econmica,


tambm de natureza neoliberal, coerente com o modelo econmico vigente
e serve de instrumento poderoso de manipulao poltica de uma parcela
significativa da sociedade brasileira, ao mesmo tempo em que permite um
discurso politicamente correto (DRUCK; FILGUEIRAS, 2007, p. 32).
No governo Lula foram combinadas flexibilizao e precarizao do
trabalho e polticas focalizadas e flexveis de combate pobreza. Ambas
conduzidas
pela mesma lgica, qual seja, do curto prazo, do imediatismo inconsequente, de
intervenes pontuais e precrias que, para no se contrapor ordem econmica
neoliberal e s determinaes do Banco Mundial, subordinam-se ao reino da
volatilidade, sem mudar e intervir sobre as causas estruturais dos problemas
fundamentais da sociedade brasileira (DRUCK; FILGUEIRAS, 2007, p. 32).

O atual governo brasileiro optou pela continuidade deste modelo


econmico de estabilidade monetria e adotou uma poltica de severidade
fiscal que significam um verdadeiro sacrifcio social, pois enquanto o gasto
social de 2004, por exemplo, foi de R$68,3 bilhes (BOSCHETTI, 2004,
p. 3), o supervit primrio foi de R$70 bilhes (BOSCHETTI, 2004, p.
3). Ou seja, o governo investiu menos em polticas sociais do que poupou
recursos para pagamento dos juros da dvida. Para gerar esta economia, o
governo ampliou receitas por meio do aumento de impostos e das reformas
tributrias e da previdncia, e ainda, por meio do corte de gastos, com a
reduo de investimentos em polticas e programas sociais.
Tal postura ratifica o compromisso com o ajuste fiscal e a manuteno
do supervit primrio, posicionando-se contra o princpio da universalidade,
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destacando a focalizao nos grupos de menor renda como norteador das


polticas sociais.
As consequncias desse quadro so o baixo crescimento econmico
e a continuidade da concentrao de renda e riqueza (apesar de alguma
distribuio proporcionada principalmente pelo aumento real do salrio
mnimo e pela influncia dos programas sociais que proporcionaram um
crescimento da renda mensal do trabalhador de 20% em cinco anos).
Essa situao impede a possibilidade de existncia da porta de sada
para a pobreza, visto que a poltica de assistncia social garante direitos
socioassistenciais, mas ela no capaz de construir sadas estruturais para a
condio de pobreza.
Nesse quadro, efetiva-se a tendncia privatizao e assistencializao
das polticas sociais, j esboada por Mota (1995), no incio da dcada de
1990, e atualizada para a conjuntura atual (MOTA, 2008).
Esse processo de assistencializao da proteo social brasileira ,
ento, determinado pela tendncia expanso da poltica de assistncia
social, se tornando a principal poltica de proteo social brasileira, ao passo
de um processo de restrio e orientao privatizante das polticas de sade,
previdncia e educao.
Como se percebe, iniciou-se uma expanso da assistncia social
como principal poltica de combate aos agravos cometido pelas medidas
neoliberais adotadas no pas. Por isso, se antes a centralidade da seguridade
girava em torno da previdncia, ela agora gira em torno da assistncia, que
assume a condio de uma poltica estruturadora e no como mediadora
de acesso a outras polticas e a outros direitos, como o caso do trabalho
(MOTA, 2008, p. 138).
Portanto, a assistncia como uma poltica no contributiva adquire um
lugar privilegiado na proteo social brasileira, se tornando a principal poltica
de proteo social do pas, denotando um movimento responsvel por criar
uma nova engenharia da Seguridade Social brasileira (MOTA, 2008).
Instala-se uma fase na qual a Assistncia Social, mais do que uma poltica de
proteo social, se constitui num mito social. Menos pela sua capacidade de
interveno direta e imediata, (...), e mais pela sua condio de ideologia e
prtica poltica, robustecidas no plano superestrutural pelo apagamento do
lugar que a precarizao do trabalho e o aumento da superpopulao relativa
tem no processo de reproduo social. Na impossibilidade de garantir o direito
ao trabalho (postulado inexistente na sociedade regida pelo capital), seja pelas
condies que ele assume contemporaneamente, seja pelo nvel de desemprego,
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25

Poltica de Assistncia Social no contexto neoliberal: desafios da implementao do SUAS

26

ou pelas orientaes macroeconmicas vigentes, o Estado capitalista amplia o


campo de ao da Assistncia Social ao mesmo tempo em que limita o acesso
sade e previdncia social pblicas (MOTA, 2008, p. 141).

Dito de outro modo, h uma nova maneira de tratar a questo


social na sociedade brasileira, focando-a enquanto objeto de programas e
aes socioassistenciais de combate pobreza, como orienta os organismos
financeiros internacionais. A assistncia social se torna, ento, o principal
mecanismo de enfrentamento da questo social. Devido s mudanas no
mundo do trabalho, responsvel por modificar o padro de acumulao
capitalista e transformar em nmeros exorbitantes a massa de trabalhadores
sem emprego, esta poltica revalidada e colocada no centro da proteo
social como proposta de combate s expresses da questo social. Assim, a
parcela da populao que no consegue atender suas necessidades por meio
do mercado, torna-se pblico-alvo da assistncia social.
Portanto, nitidamente h uma expanso de programas de transferncia
de renda no Brasil, inscrita no contexto das transformaes econmicas,
polticas e sociais em curso, que foram responsveis por engendrar uma
ampliao da mercantilizao dos servios sociais, caracterizando numa nova
forma de enfrentamento da questo social.
Para Pastorini e Galizia (2006), essa expanso dos programas de
transferncia de renda, pautados na lgica da focalizao, uma das faces
do processo de assistencializao da proteo social, que tem a privatizao
da previdncia social, sade e educao como par dialtico no processo de
inflexo dessa relao entre as polticas permanentes de proteo social e os
programas e aes assistenciais.
Portanto, como se infere no padro de proteo social que est
constituindo-se, esses programas passaram a receber um aumento de recursos
destinados a sua execuo, enquanto as polticas permanentes (sade e educao)
passam por estratgias diversas de privatizao, reduo e desresponsabilidade
do Estado, resultando no seu enfraquecimento poltico e social.
Neste contexto, cabe, ento, destacar que o Programa Bolsa-Famlia a
principal estratgia do governo Lula para combater a pobreza e a desigualdade
social. Sua proposta de unificao dos programas de transferncia de renda,
inicialmente restrita unificao de quatro programas federais: BolsaEscola, Bolsa-Alimentao, Vale-Gs e Carto-Alimentao, foi lanada pelo
Governo Federal no dia 20 de outubro de 2003. Apresentou-se como um
programa inovador por se propor a proteger o grupo familiar como um todo
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e elevar o valor monetrio do benefcio, alm de desconsiderar a hiptese de


diminuio da transferncia monetria.
No entanto, necessrio ter em mente que junto a tal poltica,
precisa-se pensar em uma articulao da transferncia monetria com outros
programas sociais e com uma poltica econmica de gerao de emprego e
renda, de valorizao da renda do trabalho e de desconcentrao da renda e da
riqueza socialmente produzida, o que no se far sob a orientao neoliberal
que continua marcando o desenvolvimento da economia brasileira.
Desse modo, o Bolsa Famlia destina-se a famlias indigentes, com renda
per capita familiar de at R$70,00 e a famlias consideradas pobres, com renda
per capita familiar de R$70,01 at R$140,00, de modo que o primeiro grupo
familiar recebe um benefcio fixo de R$68,00, podendo receber mais R$22,00
por cada filho de at 15 anos de idade, no mximo de trs filhos, e se tiver filhos
adolescentes de at 17 anos, sendo no mximo dois, poder receber mais R$66,00,
podendo atingir o valor de R$200,00 por famlia. As famlias classificadas como
pobres recebem uma transferncia monetria varivel de at R$66,00, sendo
R$22,00 por cada filho de at 15 anos de idade, podendo receber mais R$ 66,00
do benefcio varivel vinculado ao adolescente. Portanto, o valor total do Programa
Bolsa Famlia pode variar de R$ 22,00 a R$ 200,00, sendo que as famlias tm toda
liberdade na aplicao do dinheiro recebido. A unidade beneficiria do Programa
o grupo familiar, preferencialmente representado pela me.
Nota-se que a fixao da linha de pobreza reduziu de meio salrio mnimo
per capita para um valor entre R$70,00 e R$140,00. Essa desvinculao da
referncia ao salrio mnimo pode acarretar uma crescente desvalorizao
do valor adotado para classificao da indigncia e da pobreza. Sendo assim,
devido nfase dada nas relaes de mercado, o reconhecimento da pobreza
passou a ser representado por uma noo minimalista, resumindo-se apenas
na averiguao da renda familiar, objetando seu entendimento como aspecto
essencialmente estrutural, complexo e multidimensional (SILVA; YAZBEK;
GIOVANNI, 2004; SILVA, 2008).
O corte de renda proposto, no representa nem de longe o nmero real
de pobres que existem no pas, e promove uma eleio dos mais pobres entre os
pobres, estipulado por uma chamada linha de pobreza que compara os pobres,
discriminando os que so miserveis e os que so considerados pobres. Para
Yazbek (2004) esse corte do pblico beneficirio pela linha de pobreza tem
conotao discriminativa e fragmentada, levando a uma excluso de famlias e
pessoas que tambm esto em condies de pobreza e vulnerabilidade.
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Poltica de Assistncia Social no contexto neoliberal: desafios da implementao do SUAS

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Dito de outro modo, a linha de pobreza estipulada pelo Bolsa Famlia


representa uma maneira de reduzir o nmero real de pobres, visto que definese como critrio de acesso um corte de renda minimalista que visa atender
prioritariamente quelas pessoas em condies de extremas carncias. Por
isso, os critrios de elegibilidade do Programa utilizam-se dos famosos testes
de meios para classificar a populao pobre, forando-a a comprovar sua
pobreza para ter acesso a esse tipo de assistncia do Estado.
Pereira (1998) afirma que esta estratgia marcada por um vcio
do passado na poltica de assistncia social, quando houve a incorporao
do princpio de menor elegibilidade criado no sculo XIX pelos liberais.
Para tanto, de acordo com este princpio, a prestao de um servio ou o
acesso a um benefcio guia-se por uma linha achatadssima de pobreza,
primando pela focalizao extrema e reduzindo a demanda ao benefcio,
impossibilitando, ento, o acesso dos assalariados pobres a ele.
Portanto, constata-se que os maiores limites quanto a esta poltica de
assistncia social pautada nos programas de transferncia de renda caracterizados
acima so: o baixo montante das transferncias monetrias a famlias vivendo em
extrema pobreza; a fragmentao de programas de iniciativa municipal, estadual
e federal; a no vigncia destes programas com uma poltica macroeconmica de
distribuio de riqueza socialmente produzida9 e de gerao de emprego e renda
faz com que esses programas cumpram uma funo meramente compensatria.
Assim, os programas de transferncia de renda precisam ser, sobretudo,
articulados a uma poltica econmica superadora do modelo de concentrao
de renda e desvinculada de um esforo de gerao de emprego e renda adotada
ao longo da histria brasileira (SILVA; YAZBEK; GIOVANNI, 2004: 216).
Alm disso, deve-se considerar tambm a articulao dessa poltica
com as demais polticas sociais bsicas (sade, trabalho, educao), o que
na maioria dos casos, no ocorre. Para que esse quadro possa ser revertido,
devem-se apresentar propostas que priorizem e democratizem os programas
e servios sociais bsicos, o que significa alterar o quadro conjuntural
contemporneo, dando lugar a uma poltica de crescimento econmico, de
gerao de emprego e de distribuio de renda.
Assim, no quadro de crescimento econmico, ainda reduzido,
precarizao e instabilidade do trabalho, desemprego, rebaixamento do valor

(...) h de se considerar que a causa fundamental da pobreza no Brasil a


desigualdade na distribuio da renda e da riqueza socialmente produzida mais do
que a incapacidade de gerao de renda (SILVA et alii, 2004: 202).
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da renda e do trabalho, no enfrentamento das causas da desigualdade, frutos


do ajuste econmico preconizado pelo iderio neoliberal, a grande questo
que se coloca : quais as potencialidades da Poltica Nacional de Assistncia
Social? Quais seus principais entraves e consequncias? So estas questes a
serem abordadas nas prximas sees.

3 Contratendncias da Poltica de
Assistncia Social do Governo Lula
Apesar da poltica de assistncia social do Governo Lula se estruturar
como contraface da poltica econmica neoliberal implementada, no
podemos perder de vista que o processo de assistencializao, no que se
refere expanso da poltica de assistncia social, permitiu que foras
democrticas interviessem nesse contexto e elaborassem uma proposta que
incorporava elementos democrticos previstos na Constituio Federal de
1988 (CF-1988) e na Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS).
Nesse sentido, consideramos que os aspectos mais significativos
implementados pelo Governo Lula no campo da assistncia social foram:
o fim do Programa Comunidade Solidria e a rearticulao do Conselho
Nacional de Assistncia Social; a unificao dos programas de transferncia
de renda no denominado Bolsa Famlia, que em maio de 2006 estava
implantado em 99,9% dos municpios brasileiros, beneficiando 11,118
milhes de famlias, atingindo, portanto, quase 47 milhes de brasileiros
(MARQUES; MENDES, 2007, p. 20); a centralizao das aes da
poltica de assistncia social no Ministrio de Desenvolvimento Social
e Combate Fome; e, por fim, a aprovao da Poltica Nacional de
Assistncia Social (PNAS), em setembro de 2004, consubstanciando as
diretrizes da IV Conferncia de Assistncia Social (PNAS), que teve como
principal deliberao a implementao do Sistema nico de Assistncia
Social (SUAS).
Conforme destacam Almeida et alli (2008, p. 69):
Sem dvida alguma, estes avanos foram conquistados pela luta infatigvel
das organizaes democrticas da sociedade civil - que, desde a era FHC, vm
criticando a conduo da poltica de assistncia social -, aliada s aes de
gestores [...] que se encontravam comprometidos com a implementao da
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Poltica de Assistncia Social no contexto neoliberal: desafios da implementao do SUAS

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LOAS e no com o desenvolvimento de uma poltica focalista, fragmentada e


filantropizada, caractersticas tpicas da orientao no perodo 1994-2002.

Desses aspectos que consideramos efetivos avanos na rea da


assistncia social, sem dvida alguma, a PNAS, na perspectiva do SUAS e,
em seguida, a aprovao de suas normas operacionais bsicas (NOB-SUAS
e NOB-RH), realizadas aps um amplo processo de debate, via conselhos,
definindo, como destaca Sposati (2006), uma nova ordenao da gesto da
assistncia social como poltica pblica, configuram-se como a expresso
mais avanada da poltica de assistncia social hoje em voga.
O SUAS implanta uma lgica de organizao das aes scioassistenciais.
Seu foco de atendimento a famlia, seus membros e indivduos em seu
territrio de organizao. Alm disso, ele estruturado, de acordo com a
complexidade, em servios de proteo social bsica ou especial.
Os servios de proteo social especial tm como funo prioritria
proteger as famlias, seus membros e indivduos onde seus direitos
fundamentais se encontrem violados, mantendo, ou no, os vnculos e/ou
laos de pertencimento.
J os servios de proteo social bsica tm como funo prioritria
[...] promover ateno s situaes de vulnerabilidade apresentadas e prevenir
situaes de potencial risco pessoal ou social, contribuindo para a incluso
social e a autonomia das famlias, seus membros e indivduos, bem como
para a reduo dos ndices de eventos (BRASIL, 2004, p. 12).

O equipamento que organiza, coordena e executa os servios de


proteo social bsica da poltica de assistncia social o Centro de Referncia
da Assistncia Social CRAS.
Conforme destaca Sposati (2006), o SUAS refora alguns preceitos
contidos na LOAS, tais como: universalizao do sistema com fixao
de nveis bsicos; territorializao de rede de assistncia social, atravs da
oferta de servios baseada na proximidade e necessidades locais; alm da
descentralizao poltico-administrativa com comando nico. Em suas
diretrizes de implementao, o referido sistema padroniza os servios
(nomenclatura, contedo, padro de funcionamento), define e reconhece a
competncia de cada ente federado (co-gesto das aes), integra os objetivos,
aes, servios, benefcios, programas e projetos por meio de organizao
em rede; substitui o paradigma assistencialista pelo de proteo social;
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estabelece pisos de financiamento para proteo social bsica e especial; alm


de respeitar a transferncia via fundos, com aplicao autnoma de recursos
nos municpios.
A PNAS aponta ainda alguns instrumentos democratizadores de
gesto, como o carter democrtico da constituio e avaliao do plano;
o carter democrtico de construo, aprovao e gesto do oramento,
a publicizao da informao; a proporcionalidade de recursos no
fundo e no rgo gestor da funo programtica 8 (assistncia social);
a disperso/concentrao dos recursos desta funo entre os rgos que
compem a gesto municipal ou estadual e o exerccio do comando
nico por rgo gestor.
A tecnologia de informao constituda pela Rede SUAS tambm
um dos avanos advindos com a atual PNAS, pois nos possibilita fazer uma
leitura das aes federais na rea de assistncia social, at ento inexistente,
permitindo uma melhor apreenso a respeito de sua gerncia.
A PNAS, ao destacar a participao da sociedade civil tanto na
execuo dos programas atravs das entidades beneficentes e de assistncia
social, como na participao, formulao e controle das aes em todos os
nveis, refora que a perspectiva democrtica, com centralidade no papel do
Estado, deve orientar a relao entre o poder pblico e as organizaes da
sociedade civil que atuam no campo da assistncia, evitando a manuteno
de uma articulao de cunho neoliberal que promove a desresponsabilizao
do Estado na rea social.
No entanto, como verificamos na seo anterior, a pedra angular da
poltica de assistncia social do governo Lula a poltica de transferncia de
renda, principalmente a desenvolvida atravs do Programa Bolsa Famlia, que
apesar de ter tido o mrito de unificar e racionalizar as aes dispersas nessa
rea o fez a partir de uma orientao tipicamente focalista, conformando um
contedo classicamente neoliberal.
Nesse sentido, se por um lado a PNAS/SUAS representa um
avano democrtico da concepo e do desenho institucional para a
operacionalizao da poltica de assistncia social brasileira, por outro lado,
esse avano est subordinado lgica neoliberal da poltica econmica e da
estrutura efetiva da poltica de assistncia social do Governo Lula. Dessa
forma, a PNAS/SUAS no possui condies objetivas para sua efetivao,
podendo, inclusive, servir proposta antagnica de poltica de assistncia
social, fundada na perspectiva neoliberal. Analisar esse processo tarefa da
ltima seo do presente trabalho.
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Poltica de Assistncia Social no contexto neoliberal: desafios da implementao do SUAS

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4 Contradies e Adversidades na
implementao do SUAS
Como vimos anteriormente, os gastos com a poltica de assistncia
social revelam a consolidao da tendncia da mesma constituir-se
predominantemente nos programas de transferncia de renda. Segundo
dados apresentados por Behring (2009), entre 2006 e 2008, dos recursos do
MDS, aproximadamente 90% foram destinados a esses programas.
Se levarmos em conta, a partir dos dados oramentrios j
explicitados, que o Programa Bolsa-Famlia atende a 13 milhes de famlias
aproximadamente. Considerando que cada famlia seja constituda por
cerca de quatro pessoas e que este pblico (52 milhes de pessoas) ser
atendido nos Centros de Referncia de Assistncia Social - CRAS, somado
ao fato de que a verba disponibilizada para a implantao do SUAS
cerca de R$3.177.100.02310, teremos um valor em torno de R$61,00 para
atendimento per capta por ano. Ou seja, cerca de R$5,00 per capta/ms para
implementao do SUAS. O que ratifica a informao da ento Secretria
Nacional de Assistncia Social11 de que a cobertura do SUAS significa,
apenas, 5% da cobertura atingida pelo programa bolsa famlia.
Nesse sentido, a PNAS/SUAS pode reforar a tendncia de
assistencializao e re-filantropizao da assistncia social.
Assim sendo, consideramos que a expresso da assistencializao
das polticas sociais no campo assistencial realiza-se atravs dos Programas
de Transferncia de Renda, em especial do Programa Bolsa Famlia. Ou
seja, a PNAS/SUAS sofre os mesmos constrangimentos relacionados
assistencializao e privatizao que as demais polticas sociais sofrem,
podendo, inclusive, servir a uma proposta antagnica sua concepo.
At o presente momento, pode-se constatar que historicamente a
assistncia social foi marcada por caractersticas como: assistencialismo,

Dado obtido a partir do clculo da verba total destinada ao MDS/FNAS em 2010


de acordo com a Lei Oramentria Anual (LOA, n 12.214/2010) (Disponvel em:
http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Legislacao/Leis/100126_
lei_12214.pdf ) que, somados, do um montante de R$38.926.287.018, sendo que
cerca 91,6% deste montante (R$35.749.187.195) destinam-se aos Programas de
Transferncia de Renda. Assim, supe-se que o restante, 8,4% dos recursos, sejam
destinados a todos os programas sociais e implementao do SUAS.

Palestra proferida na FSS/UFJF.

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filantropia, descontinuidade, pulverizao, financiamento ineficiente,


inexistncia de critrios impessoais e racionais, com gesto e controle
fragmentados etc (MESTRINER, 2001; OLIVEIRA, 2003).
A partir da regulamentao da Lei Orgnica de Assistncia Social,
algumas concepes ganharam relevncia no debate acerca dessa poltica,
tais como: a prioridade no atendimento, universalidade, definio de
fontes, critrios de aplicao de recursos, descentralizao, controle,
dentre outros.
O Sistema nico de Assistncia Social (SUAS) o responsvel, na
atualidade, pela articulao em todo territrio nacional das responsabilidades,
vnculos e hierarquia do sistema de servios, benefcios e aes de assistncia
social, de carter permanente ou eventual, executados e providos por pessoas
jurdicas de direito pblico sob critrio de universalidade e de ao em rede
hierarquizada e em articulao com iniciativas da sociedade civil.
No entanto, as condies objetivas para a implementao do
SUAS esto postas: prioridade ao pagamento dos juros e servios da
dvida, com elevao do supervit primrio; foco no controle da inflao
(conseguido atravs do aumento dos juros); reduo dos gastos pblicos
da rea social; pouco investimento em infraestrutura, saneamento
bsico, sade, educao; programas sociais altamente focalizados e
excludentes; altas taxas de desemprego; ndices elevados de violncias;
dentre tantos outros fatores.
Ento, levando-se em considerao este conjunto de dados, quais as
principais consequncias para a implementao da PNAS/SUAS? E qual seu
significado para o desenvolvimento da poltica pblica de assistncia social?
Em primeiro lugar, cabe destacar que sendo a preocupao estrutural
da PNAS/SUAS a sustentabilidade da famlia para que ela possa prevenir,
proteger, promover e incluir seus membros, a poltica econmica atual vai
de encontro a esta formulao, na medida em que seu foco privilegiado tem
sido a manuteno da hegemonia do capital financeiro expressa atravs da
poltica macroeconmica de elevao de juros, cmbio flutuante e controle
inflacionrio ortodoxo, no priorizando a gerao estrutural de emprego e
renda, numa perspectiva de distribuio de riqueza. Conforme destacam
Almeida, Giambiagi e Pessoa (2008, p. 73)
Garantir a sustentabilidade da famlia o grande desafio para a implantao e
consolidao do SUAS. No entanto, esta garantia no depende da poltica de
assistncia, mas, sim, das condies econmicas que possam vir a possibilitar
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Poltica de Assistncia Social no contexto neoliberal: desafios da implementao do SUAS

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ou no a sustentabilidade dessas famlias. Uma poltica econmica que


no privilegia essa sustentabilidade para que a famlia tenha condies de
desempenhar suas funes, impe limites para a efetividade da Poltica de
Assistncia Social. Este o quadro atual.

Nesse quadro, onde no se efetiva a sustentabilidade da famlia


para viabilizar a proteo de seus entes e os recursos para os servios
socioassistenciais so extremamente restritos, a tendncia de se desenvolver
no pas, a partir da estruturao dos Centros de Referncia de Assistncia
Social, uma dinmica de poltica social que a literatura tem descrito como
pluralismo de bem-estar.
Segundo Abrahamson (2004, p. 111), pluralismo de bem-estar ou
economia mista de bem-estar consiste em um novo consenso em torno da
poltica social alcanado na maioria da Europa e na sociedade moderna.
Pereira (2004, p. 136-137) sintetiza com propriedade a configurao desse
sistema: em vez da prevalncia de relaes hierrquicas, em que o Estado
assumia o protagonismo, seriam institudas relaes horizontais em que esse
Estado passaria a fazer parte de um esquema plural ou misto na condio de
co-responsvel ou parceiro.
O pluralismo de bem-estar expressa, na verdade, o processo de
desresponsabilizao do Estado que tem ocorrido na rea social. Conforme
desenvolvem diferentes analistas, o pluralismo tratado como modo
especfico de implementao da privatizao de medidas de bem-estar pblico,
antes estabelecidas, com efeitos negativos em termos de redistribuio e
qualidade (ABRAHAMSON, 2004, p. 112).
Ou seja, no pluralismo de bem-estar, o Estado tem um menor
domnio da poltica social, reduzindo seu papel e incentivando outros
setores para o provimento da poltica. Com isso, a responsabilidade pelo
bem-estar dividida em quatro setores-chave: o informal, que entendido
pelos pluralistas como o setor que prov assistncia por parte dos grupos
primrios de pertena dos indivduos, como a famlia, os amigos prximos
e os vizinhos); o voluntrio, que se distingue do informal pelo fato de
apresentar maior organizao e formalidade, embora no seja homogneo;
o comercial ou mercantil, que o nico lcus onde todos podem livremente
expressar suas preferncias na condio de consumidores; e o oficial, que
identificado com o Estado, ou mais especificamente com os governos
(PEREIRA, 2004, p. 139-140).

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No quadro de restries de recursos para a implementao/expanso


dos servios previstos na PNAS, porm, com a presso para os municpios
constiturem os Centros de Referncia de Assistncia Social, visando estruturar
a porta de entrada do sistema e mapear os diferentes tipos de servios
existentes na territorialidade de sua abrangncia, podemos vislumbrar que
os profissionais localizados no CRAS tero conhecimento da gama de aes
informais e voluntrias que, na ausncia de servios oficiais, serviro
para atender as demandas que chegaro ao sistema de assistncia social.
Dessa forma, a ausncia de retaguarda institucional de servios de
assistncia social possibilita a estruturao do pluralismo de bem-estar, na
medida em que sero incorporadas a rede informal e a rede voluntria como
provedores de servios.
Essa situao ratificar a precariedade da infraestrutura dos servios
de assistncia social e manter a precariedade das condies de trabalho dos
profissionais da rea.
Assim, a poltica de assistncia social segue cada vez mais para o
caminho do pluralismo de bem-estar. O Estado faz parcerias com outros
setores para atender as necessidades dos seus usurios, na medida em que
ocorre uma prioridade de investimento nas polticas de transferncia de
renda e, por conseguinte, um insignificante financiamento no restante da
poltica de assistncia.
A focalizao outro fator preocupante da poltica de assistncia
social na atualidade, uma vez que o pblico alvo do atendimento deve estar
dentro dos critrios de vulnerabilidade apresentados na NOB/SUAS. Esses
critrios podem levar a poltica de assistncia social a ser minimalista, onde
so atendidos apenas os que se encontram em situao de extrema pobreza,
o que seria um retrocesso da assistncia e no um avano (FILGUEIRAS;
GONALVES, 2007).
Ademais, o pblico alvo prioritrio de atendimento so aquelas famlias
que pertencem ao Programa Bolsa Famlia e/ou ao BPC. E, como se viu, estes
programas apresentam critrios de elegibilidade restritos e focalizados. Isso faz
com que se elejam os mais pobres dos pobres para serem atendidos, colocando
aqueles quase-pobres, ou pouco pobres, fora da proteo social, o que pode
acabar fazendo com que mais adiante esse grupo venha a trocar de papis
com os que foram atendidos, tornando a poltica social cada vez mais perversa
(THEODORO; DELGADO apud DRUCK; FILGUEIRAS, 2007, p. 33).
Outra questo que merece destaque diz respeito ao foco do atendimento
na famlia, pois as polticas sociais sempre foram desenvolvidas de forma
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Poltica de Assistncia Social no contexto neoliberal: desafios da implementao do SUAS

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setorizada: criana, adolescente, adulto, idoso etc. Embora esse foco possa
ser considerado um avano, na perspectiva da no fragmentao da poltica,
temos que atentar para a seguinte questo:
[...] se essa centralidade da famlia vem ao encontro da perspectiva neoliberal
de eleg-la para que essa possa assumir o papel de provedora do bem-estar
de seus membros, como fonte privada de proteo social, ao mesmo tempo
em que se constitui como instrumento de controle social, ou se vem dentro
da perspectiva de estruturao das aes a partir da tica da articulao e
integrao das polticas pblicas (CAVALCANTI, 2007, p. 66).

Deve-se alertar tambm para o modo como a famlia est sendo focada
nesses programas, se esto considerando as particularidades de cada grupo
familiar, viabilizando igualdade de acesso aos benefcios das polticas pblicas
a todos os cidados. J que o que se tem visto nos programas so ofertas de
pacote de servios e benefcios pr-estabelecidos que so implantados por
todo pas sem levar em considerao as diferenas regionais, locais e as
reais necessidades dos diferentes grupos familiares e que dependem ainda
da capacidade instalada em cada localidade para garantir de fato a oferta dos
servios e benefcios previamente propostos (CAVALCANTI, 2007, p. 67).
Alguns organismos internacionais, como ressalta Mioto (2004, p. 44),
destacam a necessidade da importncia da famlia como um lugar onde o
indivduo busca condies materiais de vida, de pertencimento na sociedade,
de construo de identidade etc. Diante de tal perspectiva, percebe-se que foi
instaurada uma cultura assistencialista no mbito das polticas e dos servios
destinados a dar sustentabilidade famlia como unidade, em que tais
polticas se fundam na premissa da existncia de dois canais para satisfao
das necessidades dos cidados: o mercado (via trabalho) e a famlia. Somente
quando esses canais falham que o Estado intervm.
Na medida em que for reforada a concepo de que a famlia deve assumir
provimento de bem-estar em detrimento de uma estrutura pblica-estatal, estar
sendo fortalecido o setor informal do pluralismo de bem-estar.
A diretriz que utiliza a PNAS/2004 com centralidade na famlia para
concepo e implementao de projetos, servios e benefcios, visando
atravs da assistncia social garantir a convivncia familiar e comunitria,
pode, portanto, convergir com a desresponsabilizao do Estado conforme a
estratgia do pluralismo de bem-estar.
Embora, como acima apontado, possa ser considerado um avano a
perspectiva matricial da famlia presente na poltica de assistncia social,
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importante destacar que sua incorporao no est alheia a projetos distintos


de proteo social, e mesmo societrio. Por isso, a NOB/SUAS, diante das
condies objetivas postas pela dinmica socioeconmica brasileira, ao
incorporar a famlia como primazia das aes da assistncia social parte de
uma concepo familista coerente com o modelo neoliberal (CAMPOS;
MIOTO, 2003).
Portanto, cria-se uma expectativa da capacidade protetora da famlia
com carter substitutivo e decisivo para acesso aos direitos sociais em lugar
da obrigao do Estado. Diante do ocultamento dos determinantes sciohistricos, das determinaes da contradio de classe, e das expresses da
desigualdade na demanda da assistncia social, a ateno famlia, de certa
forma, passa a ser entendida como uma via de superao das expresses da
questo social, podendo despolitizar o debate sobre as categorias centrais do
capitalismo (TEIXEIRA, 2009).
Portanto, como demonstrado neste trabalho, infere-se que o pouco
investimento nos servios deixa o atendimento social s famlias dependente
do trabalho voluntrio e do setor informal do pluralismo de bem-estar, como
j destacado. Tal fato ratifica o carter privatista, coerente com a estratgia da
assistencializao, da proteo social brasileira.
Por este prisma, como concluiu Paiva et al. (2009), essa matricialidade
sociofamiliar, formulada de maneira quase mgica na poltica de assistncia
social brasileira busca reconhecer o grupo familiar como referncia afetiva
e moral. No entanto, extrai as relaes sociais do contexto histrico,
contraditrio e dialtico no qual se inserem os sujeitos, e resulta num
comportamento conservador da poltica social, que deve servir para trabalhar
a conduta das famlias.
Assim sendo, para que se constitua uma poltica social que fortalea a
famlia, necessrio que se oferea servios sociais universais, em quantidade
e qualidade, sistemticos e continuados, que garantam direitos. Isso requer
uma requalificao dos recursos dirigidos oferta dos servios propostos pela
poltica de assistncia social.
Portanto, a famlia deve ser focada no sentido do potencial que ela
apresenta na construo de um sistema de proteo social propriamente dito
e para que a assistncia, em particular, possa assumir efetivamente seu carter
transversal e sua funo agregadora s demais polticas sociais (CAVALCANTI,
2007, p. 69) e no como forma de desresponsabilizar o Estado, tornando a
proteo social privada e/ou de responsabilidade exclusiva da famlia.
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Poltica de Assistncia Social no contexto neoliberal: desafios da implementao do SUAS

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Outro desafio na implementao do SUAS est calcado na cultura


poltica do pas fortemente centralizadora, confirmada pela NOB/2005. Em
outros termos, uma restrio para a implementao efetiva do SUAS est
na invaso da autonomia dos entes federados representados pelos estados
e municpios, devido ao carter centralizador na proposta do SUAS ao
recomendar uma padronizao e regulao dos servios socioassistenciais em
todo o territrio nacional sem favorecer o pacto federativo na direo de
uma gesto pautada na autonomia partilhada entre as esferas do governo.
Portanto, as aes propostas pelo SUAS constituem relaes
hierarquizadas, cuja finalizao da poltica fica restrita ao mbito municipal.
Isso impede a real descentralizao e municipalizao da poltica de assistncia
social, conduzindo os municpios a, na prtica, no conseguir converter os
programas e recursos federais em polticas municipais de acordo com as
prioridades e demandas locais. Portanto, o SUAS com sua normatizao
atual no oferece condies para inovao na cultura poltica centralizadora
do pas com vistas ao protagonismo dos entes federados.
Por isso, o papel dos estados acaba sendo esvaziado na sua
responsabilidade social, se tornando segundo plano no SUAS. Conforme
Carvalho (2006), sem uma explicitao do papel do estado na conduo da
poltica de assistncia social no h descentralizao, nem fortalecimento
do pacto federativo. Por isso, ao estado delegado funes secundrias que
ora assume o papel de operar servios de alta complexidade, ora atua apenas
como capacitador de recursos humanos.
Outra dimenso a ser destacada em relao efetivao da PNAS/
SUAS numa perspectiva democrtica, refere-se, conforme Sposati (2006, p.
115) sublinha, exigncia de requisitos que o ingresso da assistncia social
na condio de poltica pblica demanda:



ser planejada o que exige o conhecimento prvio da realidade


atravs da funo de vigilncia social, conhecendo demandas e
necessidades, construindo metas;
ser oramentada o que supe o desenvolvimento da tecnologia de
oramentao na assistncia social o que muito mais do que definir
percentuais de gastos anuais;
dispor de um quadro de trabalhadores permanentes e capacitados
para o exerccio de suas funes;
desenvolver tecnologia de gesto democrtica e participativa;
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ser avaliada o que indica a necessidade da discusso dos resultados


e de seus indicadores, o que muito mais do que constatar o nmero
de atendimentos dia, ms ou ano sem avaliao do contedo desses
atendimentos e da qualidade de respostas que contm.

No entanto, cabe ressaltar que para a implementao da poltica


de assistncia social publica e democrtica, o principal empecilho a ser
enfrentado a poltica econmica desfavorvel ao financiamento das polticas
sociais, na medida em que prioriza o pagamento de juros da dvida visando
o atendimento das necessidades do capital financeiro.
Podemos concluir que a busca pela efetivao e a reafirmao da
assistncia social como poltica pblica de responsabilidade estatal e direito de
cidadania um dos desafios a ser enfrentado para o processo de democratizao.
Neste aspecto, faz--se essencial a retomada do papel dos movimentos sociais e
da participao das organizaes democrticas da sociedade civil na luta pela
defesa da democracia e da cidadania, de uma forma geral, e, especificamente,
no campo da defesa de polticas sociais pblicas universalistas, se se pretende
algum avano democrtico neste cenrio.

5 Concluso
Conforme vimos, se por um lado a PNAS/SUAS representa um
avano democrtico da concepo e do desenho institucional para a
operacionalizao da poltica de assistncia social brasileira, por outro lado,
esse avano est subordinado lgica neoliberal da poltica econmica e da
estrutura efetiva da poltica de assistncia social do Governo Lula, baseada
nos programas de transferncia de renda. Dessa forma, a PNAS/SUAS no
possui condies objetivas para sua efetivao.
Assim sendo, consideramos que a expresso da assistencializao das
polticas sociais realiza-se atravs do Programa Bolsa Famlia.
Nesse quadro, a implementao do SUAS nos estados/municpios
pode, de forma geral, caminhar em, pelo menos, dois sentidos, opostos entre
si: reforo da dimenso democrtica prevista na PNAS/SUAS ou, ento,
seguir como estratgia de controle e fiscalizao dos critrios de elegibilidade
e das condicionalidades previstas no PBF e consolidar o pluralismo de bemestar na rea, reiterando a assistencializao da assistncia social. Tanto uma
possibilidade quanto a outra sofrero com a ausncia de recursos, ratificando
a precarizao da poltica de assistncia social.
Sistema nico de Assistncia Social, Organizaes da Sociedade Civil e Servio Social

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Poltica de Assistncia Social no contexto neoliberal: desafios da implementao do SUAS

40

Podemos, ento, afirmar sintetizamente, que os desafios para a


efetivao do SUAS se apresentam em trs principais dimenses: a) combinar
a luta imediata de implementao do SUAS (consolidao do desenho e
expanso dos servios) com a luta por uma poltica econmica voltada para
o desenvolvimento econmico com distribuio de renda e riqueza (luta a
ser desencadeada na sociedade civil e nos espaos pblicos; conferncias,
conselhos...); b) qualificar, do ponto de vista tcnico e poltico os atores para
enfrentar o desafio da luta pela implementao SUAS, atravs do reforo
de seus aspectos democrticos; e, por fim, mas no menos importante, c)
criar metodologias de trabalho socioassistencial, conforme destaca Paiva
(2006), que promovam a efetiva participao da populao no campo da
assistncia, especificamente, mas que propicie o engajamento da populao
na luta poltica mais ampla. S assim poderemos contribuir para que a
implementao da PNAS/SUAS caminhe na perspectiva de seu desenho
democrtico e numa efetiva poltica redistributiva.
Nesse quadro, o processo social, poltico e cultural de implementao
do SUAS nos municpios, a gesto pblica efetivada e a interveno do
assistente social nesse contexto, passam a ter um grande significado na medida
em que, dependendo das condies existentes e da orientao desenvolvida
na interveno social, pode-se tensionar a implementao da poltica de
assistncia social no sentido de contribuir com a luta pela ampliao das
condies para que ela se efetive no sentido democrtico preconizado pelos
parmetros presentes na PNAS/2004.
Assim, a questo que se coloca : quais as potencialidades da
implementao do SUAS nos municpios em termos de sua gesto, da
mobilizao das organizaes da sociedade civil e da interveno profissional
do assistente social? So estas questes que sero abordadas nas prximas sees.

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Captulo 2

Gesto do SUAS em Juiz de


Fora: anlise da estrutura
burocrtica
Rodrigo de Souza Filho1
Ester de Almeida Oliveira2

1 AperspectivadeanlisedaGestoPblica
1.1 Introduo
Partimos da proposio de que no sistema capitalista, para atender
satisfao da populao numa perspectiva de ampliao de direitos sociais,
necessita-se da interveno do Estado para implementar polticas sociais.
A mediao entre a interveno do Estado e a implementao de polticas
sociais realizada pela estrutura administrativa. Assim, a administrao
pblica, para implementar polticas pblicas, no geral, e polticas sociais,
especificamente, orientadas para a finalidade de ampliao de direitos,
necessita estar estruturada de forma adequada para atingir o fim proposto.

Professor Adjunto da Faculdade de Servio Social/UFJF, Doutor em Servio Social/UFRJ

Graduanda em Servio Social/UFJF, Bolsista de Iniciao Cientfica.

1
2

Gesto do SUAS em Juiz de Fora: anlise da estrutura burocrtica

46

Portanto, considerando essa perspectiva, cabe indicar que a


possibilidade de pensarmos a ampliao de direitos sociais, via polticas
sociais, inserida no processo de acmulo de foras para construo de uma
sociedade emancipada, implica, tambm, a possibilidade de concebermos a
questo da administrao de tais polticas no campo do fortalecimento do
processo de democratizao.
Dessa forma, partimos da concepo que para desenvolver uma gesto
pblica voltada para efetivar a expanso de direitos sociais, apesar de no
ser suficiente, no podemos prescindir de um Estado forte na rea social e
burocracia estruturada, principalmente na dimenso de sua racionalidade
(SOUZA FILHO, 2011).
No entanto, a estruturao de um Estado com fim voltado para a
universalizao de direitos e, em consequncia, uma ordem administrativa
burocrtica que efetive essa finalidade, depende da existncia, na sociedade,
de uma hegemonia nessa direo.
Sendo assim, em ltima instncia, as determinaes para uma efetiva
reforma democrtica da administrao esto localizadas no tipo de formao
social do capitalismo brasileiro e em nossa estrutura de dominao, portanto,
no sero medidas tcnicas que iro transformar a ordem administrativa
brasileira. E, na medida em que no foi gestada uma sada democrtica para
a crise dos anos 1980, a reforma administrativa sofre os constrangimentos da
opo neoliberal da poltica econmica e social adotada a partir da dcada de
1990. Assim, a possibilidade de atuao, visando mudanas administrativas
numa perspectiva democrtica, restringe-se.
Antes de concluirmos a perspectiva de anlise proposta, convm
explicitarmos, brevemente, como interpretamos a dinmica de
desenvolvimento da administrao pblica brasileira.

1.2 Gnese e desenvolvimento da administrao


pblica brasileira
O patrimonialismo, a partir da origem ibrica e centralizadora
(FAORO, 2004), combina-se com a estrutura patriarcal colonial (PRADO
JNIOR, 1981), fortalecendo essa lgica de dominao tanto a partir da
superestrutura estatal, quanto da organizao do poder local. A nefita
burocracia brasileira ser desenvolvida a partir da necessidade de especializao
e racionalidade instrumental capitalista, porm, evitando a impessoalidade
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como critrio para a composio de seus quadros, reforando, dessa feita, a


lgica patrimonialista de recrutamento baseada na lealdade pessoal.
Esse amlgama consolidado na Repblica Velha, atravs da
organizao poltica descentralizada e da ausncia de participao das classes
subalternas na estrutura de poder, para viabilizar o projeto nacional da
economia agroexportadora capitalista, conduzido pelas oligarquias agrrias,
sob hegemonia da oligarquia cafeeira paulista.
Esse o cenrio que se inicia na Independncia, consolida-se com a
Proclamao da Repblica e encontra seu esgotamento no final da Repblica
Velha, quando entra em crise a economia exportadora capitalista e a
hegemonia da oligarquia cafeeira, o que projeta um novo objetivo poltico: a
industrializao e urbanizao do pas.
Assim sendo, nocontexto do projeto desenvolvimentistade expanso
capitalista, Fiori (1995, p. 27) apresenta uma sntese consistente sobre o
ordenamento estatal e sua ordem administrativa:
O Estado, mormente o seu setor produtivo e financeiro, estabelece
uma relao corporativa com o empresariado nacional, protegendo seu lucro
relativo, aumentando o potencial de acumulao e absorvendo o custo desta
expanso. A administrao pblica, atravs de suas agncias previdencirias e
mltiplas instncias administrativas, dispensa servios sociais e cria vnculos
empregatcios absorvendo, na dinmica estatal, parcelas cada vez maiores da
populao economicamente ativa. Com a negociao salarial dos plos mais
dinmicos da indstria, processava-se, de forma individualizada em acordos
de empresas, os conflitos salariais e redistributivos, que perdiam seu potencial
poltico; ou melhor: tinham limitado o potencial de difuso, o que, por
sua vez, permitia que as atividades de bem-estar do Estado se processassem
clientelisticamente, embora sem o vigor das negociaes corporativas.
Para completar esse quadro, lembremos que o projeto de expanso
capitalista, de sua fase restringida at a consolidao monoplica, orientou-se
sob o signo da dupla articulao (FERNANDES, 1981) e da incorporao
seletiva e parcial das camadas populares.
Portanto, a relao arcaico-moderno aparece tambm na configurao
do Estado brasileiro e da sua direo poltica, assim como na estruturao de
sua mquina estatal.
Sendo assim, a configurao do Estado e de sua mquina pblica vo
expressar essa hegemonia. Do ponto de vista do Estado, as classes dominantes
(agrrio e industrial) garantiro a reproduo da ordem, incorporando
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47

Gesto do SUAS em Juiz de Fora: anlise da estrutura burocrtica

48

setores populares de acordo com a presso existente e com a importncia


para a acumulao.
Para implementar as aes do Estado, combinam-se, dessa forma,
elementos novos (burocrticos) e arcaicos (patrimonialistas) como
forma de garantir a estrutura de dominao existente. Portanto, a
ordem administrativa composta de uma imbricao entre a dimenso
patrimonialista e a burocrtica que, dialeticamente, so funcionais, do ponto
de vista estrutural, para a operao de dominao presente.
Por um lado, necessrio planejar a industrializao desde sua fase
restringida at a consolidao monoplica. Para isso, necessita-se de um
quadro administrativo especializado e profissional, assim como certas regras
e normas bem definidas, ou seja, necessita-se de burocracia.
No entanto, esse planejamento deve garantir a manuteno da
concentrao de renda, propriedade e poder das elites dominantes, por isso
essa burocracia deve criar canais de comunicao com as elites empresariais.
Tal planejamento, portanto, no deve incorporar, substantivamente, os
interesses das classes trabalhadoras.
Simultaneamente a esses mecanismos, a mquina estatal tambm
abrigar um espao para a continuidade da influncia da elite tradicional
nas diferentes questes a serem debatidas e na garantia da reproduo de
sua fatia de domnio poltico. Dessa maneira, a lgica patrimonialista se
apresenta como necessria todavia deixando de ser hegemnica - para a
manuteno da estrutura de dominao da sociedade brasileira.
Desse modo, o patrimonialismo no se apresenta como um elemento
de atraso que deve ser superado para o desenvolvimento do pas. Ele uma
determinao central do nosso modelo de desenvolvimento capitalista, no sendo
um obstculo para tal.
A lgica dialtica de Oliveira (2003) e Cardoso de Mello (1998)
ajudam a desvelar a no dualidade da ordem administrativa. Patrimonialismo
e burocracia se imbricam como estruturas de poder e estilos de dominao
necessrios para a particularidade do desenvolvimento capitalista brasileiro.
A manuteno do processo de relaes de produo no-capitalista (na
agricultura e no setor tercirio) se desenvolve sob uma estrutura de poder
tradicional que exige uma ordem administrativa tradicional no-capitalista,
ou seja, patrimonialista. No entanto, como a manuteno dessas relaes
de produo so necessrias para a acumulao capitalista brasileira, a
estrutura global de poder deve incorporar as classes dominantes tradicionais.
O Estado, ento, ao expressar essa coalizo de classes para conduzir a
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expanso e consolidao capitalista, precisa contemplar os diferentes tipos


de dominao e as diferentes lgicas administrativas (dominao racional e
burocracia e dominao tradicional e patrimonialismo)que compem essa
estrutura de poder.
Dessa forma,a ordem administrativa brasileira vai ser uma imbricao
de patrimonialismo e burocracia, no por uma dualidade entre o arcaico e o
novo, mas sim pela necessidade de ter uma ordem administrativa adequada
lgica de dominao e estrutura de poder forjada por nossa revoluo burguesa.

1.3 Neoliberalismoecontrarreformaadministrativa
No contexto da redemocratizao brasileira, abre-se pela primeira vez no
cenrio nacional a possibilidade de maior incorporao dos interesses da classe
trabalhadora na estrutura de poder. Os anos de 1980 e incio dos anos 1990 se
apresentam como um perodo de forte disputa hegemnica entre dois projetos:
liberal-corporativismo e democracia de massa (COUTINHO, 1992).
Mesmo sofrendo as influncias internacionais, tanto do ponto de
vista econmico quanto do ponto de vista poltico em um contexto
hegemonizado pelo pensamento neoliberal direcionado para a programtica
de apoio internacionalizao da economia e para a crtica interveno do
Estado na rea social a dcada de 1980, no Brasil, expressou a resistncia
ao alinhamento imediato a esse iderio.
Essa resistncia contou efetivamente no apenas com o fortalecimento
dos setores democrticos da sociedade civil, mas tambm com certo receio
das classes dominantes em abrir mo do apoio do aparato pblico estatal
para a manuteno de seus privilgios, que poderia advir de uma poltica
pautada na refuncionalizao do Estado, e sua consequente reduo, para
efetivar um projeto radical de transnacionalizao econmica.
A Constituio Federal de 1988 o exemplo material emblemtico
de resistncia nacional aos preceitos neoliberais in toten. A rea social e a
questo da administrao pblica foram os aspectos centrais que expressaram
a influncia das foras democrticas e populares no destino do pas.
A universalizao e o aprofundamento de direitos de cidadania como
dever do Estado e a estruturao de uma ordem classicamente burocrtica,
no sentido do fortalecimento das dimenses de formalidade, mrito e
impessoalidade da administrao pblica, previstos na carta magna de
1988, mostram um caminho democrtico a ser seguido do ponto de vista
poltico e institucional, portanto, antagnico hegemonia internacional da
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Gesto do SUAS em Juiz de Fora: anlise da estrutura burocrtica

50

poca e histria de desenvolvimento do Estado brasileiro e de sua ordem


administrativa.
Dessa forma, buscava-se articular um projeto para o pas baseado na
incorporao substantiva da classe trabalhadora no desenvolvimento econmico
e social, a ser conduzido por uma coalizo de classes que exclusse os setores
tradicionais. Por isso, a necessidade de um Estado forte na rea social e o consequente
fortalecimento da estrutura da burocracia nas dimenses de impessoalidade e
formalidade. Nessa configurao, abre-se a possibilidade terica e poltica para
romper com a imbricao da burocracia com o patrimonialismo que marcou a
origem e o desenvolvimento da ordem administrativa brasileira.
No entanto, essa possibilidade terico-poltica no se efetivou. A situao
econmica do pas no melhora e, a partir do incio dos anos 1990, um novo
consenso entre as foras conservadoras foi se constituindo em torno da idia da
inexorabilidade de, mais uma vez, o Brasil inserir-se de forma subordinada ao
capital internacional, porm, agora, no contexto capitalista hegemonizado pelo
mundo das finanas. As foras tradicionais foram rearticuladas e convencidas
de que, nas novas condies da economia internacional, era necessrio, para
manter o pacto de dominao conservador, que houvesse uma mudana de
estratgia em relao ao papel do Estado na sociedade. A negao do papel do
Estado como agente produtivo direto e como provedor de polticas sociais seria
o cerne das mudanas que se faziam necessrias para a manuteno do pacto
conservador de dominao (FIORI, 1998).
Dessa forma, o iderio neoliberal, e suas consequncias polticas,
econmicas e sociais, foi introduzido no Brasil a partir da manuteno de
nosso tradicional pacto conservador. Assim, implementa-se uma verdadeira
contrarreforma do Estado brasileiro (BEHRING, 2003).
A consequncia administrativa do projeto de transnacionalizao radical,
que implica uma forte coordenao das aes e a reduo da interveno do
Estado na sociedade, tanto como setor produtivo quanto como provedor de
polticas sociais, , por um lado, a concentrao de poder burocrtico e, por
outro, a diminuio da burocracia estatal. Entretanto, a dimenso administrativa
sofre tambm as consequncias do pacto de dominao estabelecido, que
incorpora os setores tradicionais da sociedade e que, por isso, exige a manuteno
de mecanismos patrimonialistas na ordem administrativa.
Para realizar essas mudanas administrativas, ser efetivada a
contrarreforma administrativa, fundamentada nos pressupostos da teoria da
escolha pblica (ANDREWS; KOUZMIN, 1998).
Sistema nico de Assistncia Social, Organizaes da Sociedade Civil e Servio Social

Rodrigo de Souza Filho | Ester de Almeida Oliveira

Nesse sentido, a proposta da Administrao Pblica Gerencial, conforme


denomina Bresser Pereira (1996), pauta-se na centralizao burocrtica,
via ncleos estratgicos do governo, combinada com a descentralizao e
flexibilizao burocrtica, via agncias executivas/reguladoras, organizaes
sociais e o processo de terceirizao de servios e parcerias.
Atravs da centralizao burocrtica, que se configura como a
estruturao de uma burocracia monocrtica, viabiliza-se a coordenao
das aes necessrias para o projeto de transnacionalizao. Por intermdio
da flexibilizao da burocracia, alcanam-se trs objetivos: diminuio
de gastos pblicos para contribuir com o ajuste fiscal, reduo do poder
da burocracia permanente e manuteno de traos patrimonialistas na
administrao pblica para propiciar a participao dos setores tradicionais
da estrutura de dominao.
Nessa perspectiva, a flexibilizao da burocracia se apresenta como
a mediao necessria para a manuteno do patrimonialismo na ordem
administrativa brasileira, que precisa se efetivar para viabilizar a participao
dos setores tradicionais na estrutura de dominao.
Tal mediao provocar mudanas na fundamentao do
patrimonialismo brasileiro que passar da utilizao dos elementos tradicionais
de garantia de lealdade entre o senhor e o servidor para a estruturao de
determinaes racional-legais voltadas para viabilizar a lealdade, baseadas na
difuso ideolgica do pensamento nico da racionalidade economicista e no
poder coercitivo e discricionrio da burocracia monocratizada, que definir
padres formais para repasse de recursos pblicos. Portanto,a contrarreforma
administrativa efetiva um transformismo do patrimonialismo brasileiro.

1.4 Gestopblicademocrtica:aburocraciaemquesto
Nesse quadro, reforar, do ponto de vista administrativo, a estruturao
da burocracia uma tarefa central na luta por uma gesto de polticas
sociais pautada na ampliao de direitos. O reforo da lgica burocrtica,
principalmente o fortalecimento da dimenso formal e impessoal de sua
estrutura, assim como a construo de mecanismos democratizadores, no
contexto em que nos encontramos, a possibilidade administrativa de
ampliarmos a capacidade de interveno do Estado no atendimento aos
interesses das classes trabalhadoras.
Desta forma, concordamos com Nogueira (1998) quando afirma que,
no atual contexto, do ponto de vista da gesto e de seus operadores, o essencial
Sistema nico de Assistncia Social, Organizaes da Sociedade Civil e Servio Social

51

Gesto do SUAS em Juiz de Fora: anlise da estrutura burocrtica

52

numa proposta de construo contra-hegemnica ao neoliberalismo no est


na apreenso de tecnologias gerenciais, mas sim na qualificao das pessoas
para atuar na fronteira entre a tcnica e a poltica.
Embora as sugestes possveis de serem implementadas na gesto
pblica de forma imediata sejam encontradas no campo das vertentes
democrticas, o que se percebe que as propostas tendem a enfatizar os
instrumentos de democratizao e de controle da administrao pblica
que precisam ser desenvolvidos; com algumas excees (EVANS, 1993;
NOGUEIRA, 1998), pouco, ou quase nunca, destacam a importncia do
fortalecimento da dimenso racional da estrutura burocrtica.
Em nossa concepo, os instrumentos de democratizao que precisam
ser fortalecidos e ampliados devem ser pensados, no campo da administrao
pblica brasileira, a partir da construo de uma espinha dorsal burocrtica.
Dessa forma, a estruturao de uma burocracia com sentido
universalista, alm de depender da existncia de um Estado forte na rea
social que desenvolva polticas pblicas voltadas para a distribuio de
renda e riqueza, precisa ser constituda de forma a potencializar aspectos
de sua racionalidade, como por exemplo: a) garantia de um certo nvel
de mecanizao; b) o direito ao cargo; c) existncia dos princpios das
competncia fixas, mediante regras, leis ou regulamentos administrativos;
d) realizao da administrao dos funcionrios de acordo com regras
gerais, mais ou menos fixas e mais ou menos abrangentes, que podem
ser aprendidas; e) existncia de regras impessoais como estrutura central
do poder de mando e obedincia, que envolva tanto o senhor legal tpico
quanto o corpo burocrtico.
A questo da organizao de elementos democratizadores para permear
a ordem administrativa burocrtica requer compreender que se prope
incluir uma dimenso contraditria prpria lgica burocrtica, visando
um processo de superao de seus fundamentos.
Por isso, fundamental, simultaneamente ao fortalecimento da
dimenso racional da burocracia, propor o aprofundamento de mecanismos
de democratizao para viabilizar maior controle social e pblico da
ordem administrativa burocrtica, como forma de propiciar transparncia
e possibilitar maior participao das classes subalternas na definio e
acompanhamento das polticas pblicas.
Dessa forma, as tecnologias de gesto pblica empregadas devem
favorecer essas construes.
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Rodrigo de Souza Filho | Ester de Almeida Oliveira

Neste sentido, o foco da anlise da gesto da poltica de assistncia


social em Juiz de Fora se concentrou na identificao e crtica da estrutura
burocrtica desenvolvida, visando desvelar em que medida a administrao
da referida poltica tem percorrido, ou no, uma construo democrtica.

2 A DIMENSO BUROCRTICA DA GESTO


PBLICA DA ASSISTNCIA SOCIAL EM
JUIZ DE FORA
2.1 Breve caracterizao do municpio
O municpio de Juiz de fora, localizado na Zona da Zata mineira,est
localizado a 255 Km da capital Belo Horizonte, 180 Km da cidade do Rio
de Janeiro e 480 Km da cidade de So Paulo.
A rea da unidade territorial de 1.437 km (municpio mais extenso
da Zona da Mata) para uma populao de 516.247 habitantes, segundo o
Censo Demogrfico de 2010, realizado pelo IBGE (2011a).
De acordo com o Atlas Social do Municpio (TAVARES, 2006), a
expectativa de vida na cidade de 72,3 anos, superior do estado (70,55
anos) e a do pas (67,7 anos).Esta fonte assegura tambm que a taxa de
urbanizao do municpio de 99,17%, superior a de Minas Gerais que
de 82% e a do Brasil, que de 81,25%. O seu ndice de Desenvolvimento
Humano (IDH) de 0,828, considerado como elevado em relao ao
estado, sendo o nono maior de Minas Gerais, o quadragsimo nono de toda
a Regio Sudeste e o 145 do Brasil .
No que se refere economia, a agricultura no possui muita relevncia
em Juiz de Fora, at por sua alta taxa de urbanizao. A indstria atualmente
o segundo setor mais relevante para a economia do municpio. Em 2008, do
PIB (Produto Interno Bruto) de Juiz de Fora, 1.716.450 reais foram do valor
adicionado bruto da indstria. A cidade conta com um Distrito Industrial
em operao sob administrao da Companhia de Desenvolvimento
Econmico de Minas Gerais, sendo as principais atividades industriais do
municpio a fabricao de alimentos e bebidas, produtos txteis, artigos
de vesturio, produtos de metal, metalurgia, mobilirio e montagem de
veculos. No mesmo perodo, do PIB municipal, 4.375.627 milhes reais

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53

Gesto do SUAS em Juiz de Fora: anlise da estrutura burocrtica

54

foram de prestaes de servios (setor tercirio). Este setor a maior fonte


geradora do PIB de Juiz de Fora (IBGE, 2011b).
Esse quadro configurou, em 2008, um Produto Interno Bruto per
capita de 13.715,11 reais.
A Lei Oramentria Anual (LOA) de 2010 estimava uma receita e
despesa do municpio em R$1.045.660.677,95 (um bilho, quarenta e
cinco milhes, seiscentos e sessenta mil, seiscentos e setenta e sete reais, e
noventa e cinco centavos). O Oramento Fiscal aliado ao da Seguridade
Social indicava um montante de receita no valor de R$1.002.716.162,95,
sendo que a despesa com a Secretaria de Assistncia Social seria de R$
36.767.885,00, com a Secretaria de Sade de R$ 302.474.345,20 e com
a Secretaria de Educao o investimento seria de 84.546.316,00. Para o
fundo municipal de assistncia social seria repassado um montante de R$
7.984.691,48 .
vlido dispor, tambm, sobre os resultados presentes no quadro
referido, que retratam o rendimento nominal mensal domiciliar per capita.
O IBGE (2011a) contabilizou um total de 170.535 domiclios em Juiz de
Fora. Destes, 3.333 famlias no possuem rendimento algum; o rendimento
per capita de at de salrio mnimo fazia-se presente em 4.218 domiclios e
21.862 domiclios contam com um rendimento nominal mensal domiciliar
per capita entre e de salrio mnimo. Na outra ponta, os domiclios
que contam com mais de 3 a 5 salrios mnimos per capita so de 14.293,
aqueles que possuem um rendimento mensal per capita de mais de 5 salrios
mnimos so de 13.475.
Segundo o Mapa de Pobreza e Desigualdades dos Municpios
Brasileiros de 2003 (IBGE, 2011b), a incidncia da pobreza no municpio
de Juiz de Fora de 12,86%; a incidncia da pobreza subjetiva de 9,45 e
o ndice de Gini, que mede a taxa de desigualdade e de renda, de 0,41%.
Enfim, essas so as caractersticas bsicas do municpio que o
configuram como uma cidade de grande porte, urbana e plo central da
regio da zona da mata mineira.

2.2 A implementao do SUAS em Juiz de Fora


A Prefeitura de Juiz de Fora iniciou em 2005 uma srie de atividades
voltadas para a implementao do SUAS. Certamente, a existncia de uma
ampla rede de atendimento socioassistencial no municpio, liderada pelo
conjunto de programas, projetos e servios desenvolvidos pela Associao
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Municipal de Apoio Comunitrio (AMAC), possibilitou o desencadeamento


de tais atividades3.
A AMAC, criada pelo governo municipal em novembro de 1984,
conforme anlise de Toledo (2010, p. 81), formou-se a partir de uma conotao
hbrida, visto que, juridicamente, se constituiu como uma associao civil sem
fins lucrativos, embora seu financiamento e sua direo estivessem diretamente
vinculados Prefeitura Municipal (Lei n 6624 de 01/11/1984). Dessa forma,
a instituio tem atuado, desde a sua criao, na coordenao e execuo de
aes, programas e projetos na assistncia social do municpio.
Ao longo de sua existncia, a AMAC, a partir principalmente do
investimento de recursos pblicos municipais, ampliou significativamente o
seu leque de programas, projetos e servios socioassistenciais. Assim sendo,
no perodo em anlise (2005-2008), esta organizao hbrida j estava
estabelecida no cenrio municipal como a referncia central para as questes
da poltica pblica de assistncia social.
A anlise do balano financeiro da funo assistncia social do
municpio e do Balano Social da AMAC, do ano de 2005, no deixa dvidas
sobre esta centralidade.
O balano financeiro referido acima apresenta uma despesa da ordem
de R$24.572.437,63, enquanto o Balano Social 2005 da AMAC apresenta
uma despesa de R$31.459.579,72. Destas despesas, R$29.388.783,39 foram
realizadas a partir de receitas oriundas de recursos governamentais, conforme
indica o Balano Social. Certamente, a maioria dos recursos utilizados pela
AMAC foi disponibilizada pela Prefeitura Municipal.
A ttulo de ilustrao4, podemos visualizar com os dados disponveis
de 2010, a respeito das despesas realizadas atravs de contratos e convnios
pela Secretaria Municipal de Assistncia Social (SMAS) e Secretaria
Municipal de Sade (SMS), de janeiro a agosto, e pelo Fundo Municipal de

De acordo com Anurio Estatstico de Juiz de Fora - 2006 (base de dados 2005),
a AMC, atravs de programas, projetos e servios de assistncia social, realizou um
total de 129.944 atendimentos. Este Anurio no apresenta atendimento na rea
da assistncia social realizado pela Prefeitura. Ou seja, a AMAC era a instituio
oficialmente responsvel pelo atendimento socioassistencial realizado no municpio.

Consideramos que os dados de 2010 servem para ilustrar a relao de dependncia


oramentria e financeira da AMAC com a Prefeitura de Juiz de Fora e explicitar a
centralidade poltica da instituio na rea da assistncia social e comprovar nossa
hiptese de que a maioria dos recursos utilizados pela AMAC so oriundos da
Prefeitura de Juiz de Fora.

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55

Gesto do SUAS em Juiz de Fora: anlise da estrutura burocrtica

56

Assistncia Social (FUMAS) e Secretaria Municipal de Educao (SME), de


janeiro a julho os seguintes resultados:
Tabela 1- Gastos realizados atravs de contratos e convnios com AMAC - 2010
rgos da Prefeitura

Contratos e convnios
com AMAC (abs)

Percentual de gastos de contratos/


convnios, por rgo da Prefeitura,
com a AMAC (%)

SMAS
10.591.952,88
47,6%
FUMAS
1.856.352,48
8,3%
SMS
6.427.295,24
28,9%
SME
3.374.446,71
15,2%
Total
22.250.047,31
100%
Fonte: Fonte: Disponvel em: http://www.pjf.mg.gov.br/transparencia/despesas . Acesso
em: 07 out. 2010. Elaborao prpria.

Dessa forma, considerando a mdia mensal das despesas acima


relacionadas, podemos estimar um gasto anual da Prefeitura de Juiz de Fora,
atravs de contrato e convnios realizados pela SMAS, FUMAS, SMS e SME
com a AMAC, de, aproximadamente, 29 milhes de reais. Valor prximo ao
relatado no Balano Social da instituio, o que comprova que os recursos
que a mantm so oriundos da Prefeitura de Juiz de Fora atravs de suas
secretarias da rea social. Outro aspecto importante a destacar, refere-se ao
fato de que 55,9% dos recursos de manuteno da AMAC advm da rea da
assistncia social.
Em relao centralidade da AMAC na rea da assistncia social,
podemos indicar que do total de recursos utilizados pela SMAS e FUMAS
para contratos e convnios, em 2010, 72,77% foram destinados instituio
acima mencionada.
Tabela 2 - Contratos e convnios realizados pela rea da assistncia social com AMAC
2010 (R$)
Total dos Gastos Gastos com AMAC (abs) Gastos com AMAC (%)
SMAS
13.302.005,61
10.591.952,88
79,63%
FUMAS
3.803.226,30
1.856.352,48
48,81%
Total
17.105.231,91
22.250.047,31
72,77%
Fonte: Disponvel em: http://www.pjf.mg.gov.br/transparencia/despesas. Acesso em: 7 out.
2010. Elaborao prpria.

Neste sentido, embora a gesto da Poltica de Assistncia Social de Juiz


de Fora, no perodo 2005-2008, fosse, formalmente, de responsabilidade da

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Secretaria de Poltica Social (SPS), a coordenao e execuo das aes foram


realizadas pela Associao Municipal de Apoio Comunitrio - AMAC.
Na gesto 2005-2008, a AMAC coordenou e executou a poltica de
assistncia social de Juiz de Fora, oferecendo servios de Proteo Social
Bsica e Proteo Social Especial s famlias e indivduos em situao de
vulnerabilidade.
As competncias da referida instituio so definidas em torno da
promoo e proteo da famlia, da maternidade, da infncia, da adolescncia,
da juventude, da pessoa adulta e da pessoa idosa.
A partir dessas competncias, o trabalho da AMAC, conforme site
oficial, deve ser desenvolvido para:
cooperar com o municpio na implantao, ampliao, manuteno e
execuo de programas e projetos de ateno populao vulnerabilizada e em
risco pessoal e/ou social; atuar em harmonia com os rgos da administrao
direta e indireta do municpio; captar recursos pblicos e privados para o custeio
de suas atividades; desenvolver programas que visem a gerao de ocupao e
renda; promover programas de treinamento e capacitao para jovens e adultos;
planejar, coordenar, supervisionar, executar, acompanhar, monitorar e avaliar as
aes das unidades operacionais a seu cargo, em consonncia com os objetivos
da Administrao Municipal e de forma a assegurar o desenvolvimento social e
aspiraes das comunidades onde esto inseridas. (Disponvel em: http://www.
amac.pjf.mg.gov.br. Acesso em: 27 jun. 2008)

De acordo com documento da Prefeitura de Juiz de Fora (TAVARES,


2006, p. 25), a AMAC tinha como objetivo executar a Poltica de Assistncia
Social no municpio em consonncia com os princpios da Lei Orgnica de
Assistncia Social, da Norma Operacional Bsica e da Poltica Nacional de
Assistncia Social, oferecendo servios de Proteo Social Bsica e Proteo
Social Especial s famlias e indivduos em situao de vulnerabilidade.
Ao observar as competncias, a misso e o objetivo da AMAC,
podemos verificar e confirmar a natureza contraditria da mesma. Pois, ao
mesmo tempo em que uma associao sem fins lucrativos ela que teve a
funo de executar e coordenar a Poltica de Assistncia Social no municpio.
Essa estrutura montada no municpio para efetivar a gesto da
poltica de assistncia social, no primeiro momento da implantao do
SUAS, foi extremamente frgil, na medida em que no se encontrava sob
responsabilidade direta do poder pblico, no efetivando uma estrutura
burocrtica estatal, visto que a institucionalidade organizada constituiu um
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57

Gesto do SUAS em Juiz de Fora: anlise da estrutura burocrtica

58

mix pblico-privado, representado pela relao SPS-AMAC na conduo


do processo de implantao do SUAS no municpio, onde a expresso
institucional mais significativa estava localizada na organizao da sociedade
civil. Esta configurao compromete, sobremaneira, a gesto da poltica de
assistncia social, enquanto poltica pblica democrtica. A no estruturao
do poder pblico para conduzir polticas sociais enfraquece a possibilidade
de permanncia e expanso das aes realizadas, debilitando a efetivao de
tais polticas enquanto direito de cidadania e dever do Estado.
Corroborando com essa fragilidade da gesto, temos a seguinte
configurao do gasto pblico para a rea:
Tabela 3 - Gasto Pblico Funo Assistncia Social (2003-2008)
Gasto Pblico (Funo
Assistncia Social)

Gasto Pblico Total

% do Gasto Pblico (Funo


Assistncia Social) em relao
ao Gasto Pblico Total

2003 19.689.869,34
962.946.623,84
2,04%
2004 25.284.765,50
1.091.590.581,34
2,32%
2005 24.572.437,63
1.297.417.711,86
1,89%
2006 30.998.947,03
1.559.899.946,65
1,99%
2007 32.173.148,49
1.756.030.381,52
1,83%
2008 40.138.342,32
2.148.196.991,58
1,87%
Fonte: Disponvel em: http://www.pjf.mg.gov.br/transparencia/prestacao.
Acesso em: 07 out. 2010. Elaborao prpria.

Os gastos pblicos do municpio de Juiz de Fora na funo assistncia


social em relao ao gasto pblico total, no perodo 2003-2008, no indicam
a ampliao significativa de aportes de recursos na rea, a partir de 2005,
ano de implantao do SUAS. Ou seja, do ponto de vista do gasto pblico
municipal na funo assistncia social, a implementao do SUAS no
implicou em elevao substantiva de recursos para a poltica de assistncia
social. Muito pelo contrrio, encontramos uma reduo relativa dos gastos
na rea frente ao total do gasto pblico municipal. Alm disso, verificamos
uma reduo do valor absoluto utilizado na funo assistncia na passagem
do ano de 2004 para o de 2005, o que, se considerarmos a inflao do
perodo, significa um impacto negativo ainda maior.
O aumento dos valores absolutos do gasto pblico na rea da assistncia,
no perodo compreendido entre 2005 e 2008, foi, aproximadamente, de 63%.
No entanto, se descontarmos a recomposio dos gastos em relao a 2004
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e inflao do perodo 2004-2008, o aumento detectado corresponder,


basicamente, ao crescimento vegetativo dos custos com as aes no campo
da assistncia social.
Esta situao reflete nos atendimentos socioassistencias desenvolvidos
no municpio. De acordo com o Anurio Estatstico de Juiz de Fora/2009,
em 2008 a AMAC realizou 194.992 atendimentos, enquanto a Secretaria de
Poltica Social efetivou, diretamente, 43.462 atendimentos e, indiretamente,
atravs de convnios com 20 organizaes da sociedade civil, 2.872
atendimentos, alm de ter operacionalizado o Programa Bolsa Famlia,
atingindo 2.800 beneficirios. Sendo assim, do total de atendimentos
socioassistenciais do municpio em 2008, 81% foram realizados pela AMAC
e outras organizaes da sociedade civil.
Outro aspecto que merece destaque, de acordo com os anurios
estatsticos da cidade, refere-se ampliao do atendimento socioassistencial
registrado entre 2005 e 2008. Nesse perodo, o atendimento saltou de
129.944 para 244.126, ou seja, uma ampliao da ordem de 88%. Aqui
encontramos uma situao que merece outros levantamentos de dados
para melhor entendimento da questo, pois, se o aumento do oramento
da funo assistncia social no foi expressivo, durante o perodo tratado,
como foi possvel a ampliao do atendimento, neste mesmo perodo, em
quase 90%? A ampliao foi realizada reduzindo a qualidade? Ou a AMAC
conseguiu recursos de outras fontes para a ampliao de suas aes?
De qualquer forma, os dados apresentados reforam a centralidade
das organizaes da sociedade civil, em especial da AMAC, no campo da
assistncia social em Juiz de Fora e, em contrapartida, indica a fragilidade
da estrutura pblica para a efetivao da poltica de assistncia social como
direito de cidadania e dever do Estado. Sem dvida alguma, esta configurao
remete efetivao do pluralismo de bem-estar no campo da assistncia
social em Juiz de Fora, tpico da dinmica neoliberal de realizao de polticas
sociais, como vimos no captulo anterior.
Em relao ao processo de estruturao dos componentes institucionais
(organizao do rgo gestor, estabelecimento das protees sociais bsica e
especial, implantao de Centros de Referncia de Assistncia Social - CRAS
e de Centros de Referncia Especializados de Assistncia Social - CREAS)
necessrios para a implementao do SUAS em Juiz de Fora, podemos
problematizar alguns aspectos.
O municpio de Juiz de Fora iniciou a implementao do SUAS em
2005. Podemos indicar, como a primeira iniciativa significativa neste sentido,
Sistema nico de Assistncia Social, Organizaes da Sociedade Civil e Servio Social

59

Gesto do SUAS em Juiz de Fora: anlise da estrutura burocrtica

60

a proposta de implementao dos Centros de Referncia de Assistncia Social


elaborada pela SPS e pela AMAC. Esta proposta foi apresentada durante a 88
Reunio Ordinria do Conselho Municipal de Assistncia Social, realizada
no dia 04/08/2005, e foi aprovada por unanimidade. Tambm se discutiu,
nesta reunio, o Plano Municipal de Assistncia Social e a habilitao do
municpio na gesto plena5 da assistncia social, ambas as questes tambm
foram aprovadas por unanimidade.
Assim, em agosto de 2006, foi inaugurado o primeiro CRAS de Juiz
de Fora, na regio leste da cidade. Em 2008, foram implementados mais trs
Centros de Referncia de Assistncia Social nas regies norte, sul e sudeste.
Ainda em 2008, foram inaugurados trs CREAS, dois CREAS Infncia e
Juventude, nas regies centro e norte6, e o CREAS Idoso/Mulher que era
centralizado.
importante destacar que a lgica dos CREAS em Juiz de Fora est
vinculada concepo de atendimento por segmento (infncia, mulher e
idoso) e no a uma perspectiva generalista (articulao de aes de proteo
social especial) e territorializada.
Esta mesma lgica se reflete na organizao institucional dos programas
e projetos da AMAC. Apesar destes programas e projetos constiturem uma
rede da instituio e corresponderem aos nveis de proteo social previstos na
NOB/SUAS, a organizao institucional da entidade era departamentalizada
por faixa etria. Portanto, do ponto de vista da gesto, a organizao da
AMAC no potencializava a lgica da proteo social prevista no SUAS, a
qual possui uma perspectiva orientada pelas particularidades das necessidades
sociais e no pelo corte etrio ou de gnero.
Neste sentido, cabe destacar que os CRAS e os CREAS, do ponto
de vista da organizao institucional, estavam inseridos como um programa

Nvel em que o municpio tem a gesto total das aes de Assistncia Social, sejam
elas financiadas pelo Fundo Nacional de Assistncia Social, mediante repasse fundo a
fundo, ou que cheguem diretamente aos usurios, ou, ainda, as que sejam provenientes
de iseno de tributos, em razo do Certificado de Entidades Beneficentes de Assistncia
Social CEAS (BRASIL, 2005, p.101). O municpio de Juiz de Fora est habilitado
no nvel de gesto plena do SUAS desde 2005, devido existncia de uma ampla rede
socioassistencial, conselhos e fundos funcionando, aporte de recursos do tesouro para
a rea da assistncia social, dentre outros critrios atendidos.

importante ressaltar que, formalmente, tambm foi criado o CREAS sul. No


entanto, por falta de estrutura fsica, este CREAS funcionava no espao do centro.
Assim, de fato, o CREAS sul, em nosso entendimento, no foi implantado.

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de atendimento da AMAC, na medida em que eles estavam subordinados


Coordenao Socioeducativa, no caso dos CRAS, ou Coordenao
da Proteo Especial, no caso dos CREAS, ambas as Coordenaes eram
vinculadas ao Departamento da Infncia/Adolescente.
Portanto, os CRAS e os CREAS foram classificados e implementados
como programas/projetos socioassistenciais e no como um equipamento
cuja funo primordial deveria ser a coordenao das aes assistenciais de
um determinado territrio. Dessa forma, a funo do CRAS/CREAS na
organizao da gesto da poltica de assistncia social, preconizada pelo
SUAS, foi esvaziada. Essa insero institucional inadequada inviabilizou a
articulao entre as outras coordenaes e departamentos existentes, alm de
inviabilizar a articulao entre os servios.
Essa configurao dos CRAS/CREAS em Juiz de Fora mostra
que a implantao destes institutos, alm de no estruturar uma ordem
administrativa pblica de corte burocrtico, no contribuiu para o
reordenamento da lgica da poltica de assistncia social, no sentido das
orientaes presentes na PNAS/2004. Sendo assim, a implementao dos
CRAS/CREAS em Juiz de Fora no viabilizou um novo contedo para a
poltica municipal de assistncia social, nem contribuiu para a estruturao
de uma ordem administrativa pblica de carter racional-legal para
operacionalizar tal poltica.
Outro aspecto a considerar refere-se ao quadro funcional. A
Secretaria de Poltica Social, em 2008, possua 133 funcionrios efetivos,
sendo 16 administrativos lotados na SPS, 33 administrativos cedidos pela
Secretaria de Educao e 84 profissionais do quadro do magistrio cedidos,
tambm, pela referida secretaria. Alm disso, estavam vinculados SPS 15
conselheiros tutelares, 9 funcionrios comissionados e 193 estagirios. E,
ainda, 137 professores temporrios (trmino de contrato em 31/12/2008)
e 07 adolescentes/aprendiz do Programa Municipal de Atendimento ao
Adolescente (JUIZ DE FORA, 2008a). Por outro lado, a AMAC possua
(at julho de 2008) 2.389 funcionrios contratados pela CLT, para atuar
em 42 servios, 8 aes e 69 unidades vinculadas assistncia social (JUIZ
DE FORA, 2008b). Desses funcionrios da AMAC, aproximadamente 10%
passaram por algum tipo de processo seletivo (TOLEDO, 2010).
Podemos considerar que esse formato de enfraquecimento/
flexibilizao da burocracia, principalmente atravs da estruturao do
quadro administrativo por vias no burocrticas, pode assumir uma feio
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61

Gesto do SUAS em Juiz de Fora: anlise da estrutura burocrtica

62

que se assemelha ao que Weber define como burocracia patrimonial. De


acordo com o autor:
Quando trabalham funcionrios no-livres [...] dentro de estruturas
hierrquicas, com competncias objetivas, portanto de modo
burocrtico formal, falamos de burocracia patrimonial (WEBER,
1999, p. 145).

Assim, na medida em que parte do quadro administrativo passa a ser


composto de funcionrios que no passam por uma seleo de competncia
impessoal, via concurso pblico, mas atravs de uma relao direta com o
dirigente/senhor, forja-se uma situao tpica de dominao tradicional,
pois, conforme ressalta Weber:
[...] seu quadro administrativo no se compe primariamente de
funcionrios mas de servidores pessoais [...]. No so os deveres objetivos
do cargo que determinam as relaes entre o quadro administrativo e o
senhor: decisiva a fidelidade pessoal do servidor (WEBER, 1999, p. 148).

Em outras palavras, podemos afirmar que o quadro administrativo


responsvel pela poltica de assistncia social em Juiz de Fora se aproxima
da situao de recrutamento na dominao tradicional definida por Weber
como recrutamento extrapatrimonial. Ou seja, um recrutamento em virtude
de um pacto de fidelidade com o senhor (WEBER, 1999).
Merece destaque, tambm, o fato de ter ocorrido uma dissonncia
entre as discusses sobre a implementao do SUAS no Conselho
Municipal de Assistncia Social e a realidade da implantao. Esta situao
fica evidente a partir da anlise das atas do referido Conselho, durante os
anos de 2005-2008.
Dentre as discusses e deliberaes do Conselho, em 2005, podemos
destacar a aprovao de requerimento solicitando a classificao dos
atendimentos prestados pelas entidades da rede socioassistencial nos nveis
previstos pelo SUAS (Proteo Social Bsica, Proteo Especial de mdia
e alta complexidade); a palestra ministrada pelo presidente do Conselho
sobre a Lei Orgnica de Assistncia Social - LOAS e a PNAS/SUAS;
aprovao do projeto de implantao dos CRAS; aprovao do Plano
Municipal de Assistncia Social; informao sobre o cadastro da cidade de
Juiz de Fora no Sistema nico de Assistncia Social e sobre a aprovao
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da gesto plena para o municpio e esclarecimentos acerca das mudanas


sobre o financiamento das aes da poltica de assistncia social. Ou seja,
o Conselho aprovou o Plano Municipal e o projeto de implantao dos
CRAS. As outras questes tratadas sobre a implementao do SUAS tiveram
carter de socializao de informao. Dessa forma, podemos considerar
que o Conselho participou da formulao/deliberao das estratgias de
implementao do SUAS em Juiz de Fora.
No ano de 2006, no houve discusses sobre o processo de
implementao do SUAS em Juiz de Fora. O Sistema foi apenas citado como
informe, lembrado como perspectiva para que no fossem implementadas
aes dissonantes s orientaes existentes e no momento de qualificao
dos servios em termos da proteo social realizada (bsica, especial de mdia
complexidade ou especial de alta complexidade). Entretanto, no dia 26 de
janeiro, houve uma reunio extraordinria do CMAS, pois o mesmo recebeu
um oficio do Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome
(MDS) exigindo a aprovao, at dia 28 de janeiro, do Plano de Ao para
2006, juntamente com o demonstrativo fsico financeiro, relativo ao Plano
de 2005. Ou seja, a anlise da execuo fsica-financeira de 2005 e o Plano
de Ao 2006 foram apreciados pelo CMAS de forma aligeirada e sobre
presso do MDS.
Ainda em 2006 cabe destacar a participao do Conselho na
elaborao da LDO 2007. Porm, podemos perceber que no ocorreu um
acompanhamento sistemtico do Conselho em relao implementao do
SUAS em Juiz de Fora.
Em 2007, foram aprovados o Plano de Ao 2007, que tinha como
objetivo regular e nortear a poltica de Assistncia Social na perspectiva do
SUAS, contendo as metas previstas, e recursos a serem aplicados no mbito
municipal, de acordo com as diretrizes da PNAS (JUIZ DE FORA, 2007a);
o Demonstrativo Sinttico Anual da Execuo Fsico-Financeira do Sistema
nico da Assistncia Social - SUAS do Ano de 2006, referente prestao
de contas dos repasses de recursos do Ministrio de Desenvolvimento Social
e Combate Fome-MDS (JUIZ DE FORA, 2007b); o oramento 2008
do FMAS, contendo as metas previstas e os recursos a serem aplicados no
mbito municipal, ou seja, a execuo da poltica e seu financiamento (JUIZ
DE FORA, 2007c); e os convnios para o ano de 2008, referentes a Recursos
Municipais FUMAS (JUIZ DE FORA, 2007d e 2007e).
Cabe destacar, tambm, que em 2007 foi realizada a IV Conferncia
Municipal de Assistncia Social que teve como objetivo avaliar a
Sistema nico de Assistncia Social, Organizaes da Sociedade Civil e Servio Social

63

Gesto do SUAS em Juiz de Fora: anlise da estrutura burocrtica

64

implementao do SUAS a partir das metas aprovadas na III Conferncia de


Assistncia Social. A IV Conferncia aprovou as seguintes metas prioritrias
para o municpio: implantao do CRAS e CREAS, garantindo a efetivao
dos direitos com estabelecimento de um sistema de monitoramento,
acompanhamento e avaliao, garantindo a intersetorialidade das Polticas
Pblicas e Investimento no efetivo controle social atravs da implantao da
Ouvidoria Municipal de Assistncia Social, capacitaes e viabilizao do
acesso aos trabalhos e deliberaes do Conselho Municipal de Assistncia
Social - CMAS, via implementao dos Conselhos Locais e Regionais de
Assistncia Social.
importante sinalizar ainda, que, pela primeira vez, ocorreram
duas reunies onde foram discutidas questes relativas dinmica de
funcionamento do CRAS. Uma por ocasio do debate sobre o relatrio
circunstanciado referente ao custeio do CRAS (Reunio de 09/2007) e outra
a partir da visita de um conselheiro ao CRAS para conhecer e monitorar
a proposta de trabalho e o funcionamento do mesmo, tendo como base
e orientao do MDS (Reunio de 10/2007). Entretanto, no houve
desdobramentos destas aes.
No ano de 2008 o CMAS fez quatorze reunies, sendo quatro delas
reunies extraordinrias. Percebe-se que no incio daquele ano houve uma
preocupao maior com a questo do oramento. A Resoluo 10/2008
aprovou a Lei de Diretrizes Oramentria 2009, conforme Sistema nico
de Assistncia Social- SUAS. Assim como ocorreu em 2007, quando a
Resoluo 31/2008 aprovou os convnios para o ano de 2009, referentes a
Recursos Municipais FUMAS.
Apesar de ter ocorrido, excetuando o ano de 2006, a participao
do Conselho na definio de estratgias para a implantao do SUAS em
Juiz de Fora e seu respectivo acompanhamento, as fragilidades indicadas
anteriormente, em relao institucionalidade da gesto da poltica, no
foram objeto de discusso e anlise do mesmo. Em nenhuma ata foi verificada
alguma problematizao a respeito da estrutura organizativa que estava sendo
montada para a operacionalizao da poltica de assistncia social.
Neste sentido, no acompanhamento do CMAS do processo de
implementao do SUAS em Juiz de Fora se resumiu as aes formais necessrias
parta garantir o fluxo de recursos para a cidade (aprovao da execuo fsicofinanceira, aprovao do Plano de Ao e dos relatrios circunstanciados
dos CRAS e registros das entidades). Em relao ao acompanhamento da
estruturao da assistncia social no municpio, no houve uma preocupao
Sistema nico de Assistncia Social, Organizaes da Sociedade Civil e Servio Social

Rodrigo de Souza Filho | Ester de Almeida Oliveira

dos conselheiros em avaliar esta questo, desconsiderando a importncia da


existncia de uma estrutura administrativa pblica-estatal para viabilizar a
consolidao e expanso da poltica de assistncia social. Mesmo quando o
debate referia-se ao oramento, parecia ocorrer uma discusso meramente
formal sobre o tema ou, ento, uma preocupao restrita com a partilha dos
recursos entre as entidades da rea.
O no acompanhamento do processo de implantao da estrutura do
SUAS, por parte do CMAS, pode ter sido ocasionado, como bem registrado
pelos trs conselheiros entrevistados7, pelo fato de desconhecimento da PNAS/
SUAS, por parte do CMAS e dos rgos gestores da Prefeitura. Pois, ao mesmo
tempo que havia uma nova proposta de reorganizao da Assistncia Social,
havia uma preocupao com o volume de informaes para serem repassadas
para os conselheiros, em curto tempo, principalmente para aqueles que no
possuam conhecimento adequado sobre a temtica. As servidoras entrevistadas
da AMAC8 corroboram com esta anlise, na medida em que avaliam que as
mudanas indicadas pela PNAS/SUAS exigem estudos e aprofundamentos sobre
o tema, implicando em reestruturao da gesto da poltica de assistncia social.
Neste sentido, o processo de implementao do SUAS em Juiz de Fora,
alm de no ter contribudo para a estruturao de uma espinha dorsal
burocrtica, no potencializou efetivamente o papel de controle social do
Conselho de Assistncia Social.

3 CONCLUSO
Os aspectos indicados acima constituem, ento, os elementos centrais
da dimenso organizacional da gesto da poltica de assistncia social em
Juiz de Fora.

Foram entrevistados dois conselheiros governamentais e um conselheiro no


governamental (no foi possvel entrevistar um segundo conselheiro governamental
escolhido). A escolha dos entrevistados foi baseada na identificao dos conselheiros
com maior participao nos debates sobre a implementao do SUAS. Esta
identificao teve com fonte a anlise das atas do perodo 2005-2008.

Em relao Associao Municipal de Apoio Comunitrio (AMAC), foram


entrevistadas a Chefe do Departamento de Planejamento - DEPLAN), a
Coordenadora do Projeto Socioeducativo, que compunha o Departamento da
Infncia e Adolescente DIA) e a Chefe do Departamento da Pessoa Adulta. A
Chefe do Departamento do DIP foi procurada para a entrevista, porm no pode
atender. Tambm foi entrevistada a Superintendente da AMAC do ano de 2008.

Sistema nico de Assistncia Social, Organizaes da Sociedade Civil e Servio Social

65

Gesto do SUAS em Juiz de Fora: anlise da estrutura burocrtica

66

Como foi possvel constatar, se do ponto de vista organizacional a


estruturao de uma burocracia pblica com controle social e pblico
um dos elementos fundamentais para o processo de construo de uma
gesto pblica democrtica, a implementao do SUAS em Juiz de Fora
no tem contribudo para esse desenvolvimento. Muito pelo contrrio,
o que verificamos foi a fragilidade da ordem administrativa burocrtica
(organizao estatal, quadro funcional e estrutura da poltica), assim como a
debilidade do Conselho em identificar esta fragilidade e propor reorientao
de rumo.
Dessa forma, a concluso preliminar a que chegamos identifica
que, aliado ao cenrio adverso para a implementao do SUAS, o tipo
de interveno que constatamos existir em Juiz de Fora no processo de
implantao do SUAS (2005-2008), em relao estrutura burocrtica
de gesto, no possibilitou o tensionamento democrtico da atual poltica
municipal de assistncia social.
No entanto, vale destacar que no ano de 2009, com a constituio
de uma nova equipe de gesto (2009/2012) vinculada eleio do
novo prefeito, foi criada a Secretaria de Assistncia Social (SAS), e
imediatamente, a partir de fevereiro de 2009, foram implantados os
CRAS Centro, Sudeste, Oeste, Sul II, Leste II, Sudeste II, aproveitando
os espaos fsicos j existentes, inclusive onde j estavam estruturados os
CURUMINS (programa da AMAC dirigido a crianas e adolescentes).
Os profissionais de servio social, psicologia, pedagogia, entre outros,
vinculados aos diferentes programas da AMAC, foram remanejados para
constituir as equipes mnimas dos CRASs. Assim, os programas da AMAC
foram esvaziados dos tcnicos que os constituam, e as aes desenvolvidas
por eles ficaram temporariamente suspensas. No organograma da SAS,
estrutura-se uma Subsecretaria de Gesto do SUAS com os departamentos
de Proteo Bsica e Proteo Especial, sugerindo que os CRASs ficariam
subordinados ao departamento de Proteo Bsica. Por sua vez, a AMAC,
que estava includa no organograma da SPS, ficou ausente do organograma
da SAS, sugerindo uma possvel reorientao de seus programas sob nova
configurao na SAS atendendo lgica da PNAS/SUAS.
Outro elemento importante nesse contexto (ano de 2009) foi a ao
movida pelo Ministrio Pblico sobre a Prefeitura, exigindo a resoluo da
situao da AMAC, associao de direito privado, executora de polticas pblicas,
mantidas majoritariamente pela prefeitura. A soluo exigida pelo Ministrio
poria fim AMAC. Porm, a centralidade da AMAC no municpio, pelo fato
Sistema nico de Assistncia Social, Organizaes da Sociedade Civil e Servio Social

Rodrigo de Souza Filho | Ester de Almeida Oliveira

de ser a referncia em termos da execuo da poltica pblica de assistncia


social, tem alimentado a resistncia dos seus trabalhadores e de muitos de seus
usurios, alm de setores da sociedade, forando a necessidade de uma soluo
diferenciada, intermediria, com a perspectiva de continuidade da instituio,
atravs de outra configurao jurdico-administrativa. O impasse no chegou
soluo e h incerteza quanto ao tempo e s propostas que sero de fato
configuradas nesta disputa.
Obviamente, esses elementos indicam a necessidade de continuar
acompanhando a implementao do SUAS em Juiz de Fora, visando
identificar se a gesto 2009-2012 da Prefeitura promover ou no uma
inflexo na dinmica de implementao da poltica pblica de assistncia
social. Mas isso objeto de novas pesquisas.

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Gesto do SUAS em Juiz de Fora: anlise da estrutura burocrtica

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69

Captulo 3

Apontamentos acerca do
Associativismo Brasileiro e de
sua relao com as Polticas
Sociais
Cristina Simes Bezerra1
Maria Lcia Duriguetto2
Constitui nosso objetivo, neste item, tecer consideraes acerca do
associativismo brasileiro, o que necessariamente implica situ-lo no campo
das relaes entre Estado e sociedade. Nestas consideraes, esto dadas
as premissas analticas que nos nortearo na anlise do associativismo no
municpio de Juiz de Fora, em que buscaremos explicitar um panorama
deste campo associativo em suas diferentes configuraes para a sua
problematizao em relao interveno no campo das polticas sociais,
particularmente no da assistncia social.
A temtica do associativismo vem constituindo um campo de debates
na realidade nacional, sobretudo a partir do final da dcada de 1970.
Situados no campo das demandas pelo acesso s polticas pblicas estatais ou

Professora Adjunta da FSS UFJF. Dra. em Servio Social UFRJ

Professora Adjunta da FSS UFJF. Dra. em Servio Social UFRJ

1
2

Apontamentos acerca do associativismo brasileiro e de sua relao com as polticas sociais

72

da atuao no campo das polticas e servios assistenciais, as organizaes/


movimentos/instituies que atuam no campo em tela foram alvo de variadas
perspectivas analticas e prtico-polticas, tanto da academia quanto dos
sujeitos que neles intervinham. Antes de tratarmos de algumas caractersticas
deste campo associativo, retomaremos, em linhas gerais, alguns elementos do
padro de interveno estatal na consolidao da modernizao capitalista
brasileira e seus rebatimentos na configurao das agncias da sociedade
civil que representam ou que revelam representar interesses e demandas das
classes subalternas.
Na nossa formao social, o processo de desenvolvimento capitalista
pode ser compreendido e caracterizado pela presena de dois traos tpicos:
nossa modernizao no eliminou de forma revolucionria as relaes
sociais herdadas do passado, mas as redimensionou enquanto fator de
acumulao e desenvolvimento; o outro trao expressou-se no plano
imediatamente poltico, por meio da recorrente excluso da participao
popular nos processos de deciso poltica. Tomando, ento, a convergncia
desses dois traos, podemos evidenciar que os mesmos caracterizam a nossa
modernizao capitalista como conservadora.
Coutinho utiliza os conceitos de via prussiana formulado por Lnin e
o de revoluo passiva formulado por Gramsci para caracterizar os processos
de modernizao econmico-social ocorridos na nossa histria. O autor
apropria-se do conceito de via prussiana para caracterizar o modo pelo qual
a passagem para o capitalismo no Brasil operou e adequou a estrutura e a
modernizao agrria s suas necessidades. O conceito de revoluo passiva
utilizado para determinar processos sociais e polticos de transformao
pelo alto. Em termos gramscianos, uma revoluo passiva expressa a presena
de dois momentos: reao das classes dominantes possibilidade de uma
transformao efetiva de baixo para cima, reao que acaba por restaurar
o equilbrio precedente, ao mesmo tempo em que renova suas prticas
sociais, antecipando-se a ou incorporando e controlando por cima certas
demandas populares com o que aumenta seu poder de controle e cooptao.3

Exemplo tpico deste fenmeno de renovao a legislao trabalhista brasileira,


reivindicada ao longo das lutas sociais das duas primeiras dcadas do sculo XX,
que foi implantada junto com a imposio de dispositivos legais, que vinculavam
os sindicatos ao aparelho estatal. Para a especificao e anlise da relao entre os
conceitos de via prussiana e revoluo passiva como critrio de interpretao do
processo de transio do Brasil modernidade capitalista ( cf. COUTINHO, 1991,
p. 119-136).
Sistema nico de Assistncia Social, Organizaes da Sociedade Civil e Servio Social

Cristina Simes Bezerra | Maria Lcia Duriguetto

Essa caracterstica da relao do Estado com as agncias da sociedade


civil, que expressam os interesses das classes subalternas, segundo anlise
de Netto (1991, p. 19), vai na direo no de sobrepor a/ou impedir seu
desenvolvimento, mas [...] antes, consiste em que ele [Estado] [...] tem
conseguido atuar como um vetor de desestruturao, seja pela incorporao
desfiguradora, seja pela represso[...] servindo, assim, [...] de eficiente
instrumento contra a emerso, na sociedade civil, de agncias portadoras de
vontades coletivas e projetos societrios alternativos.
No campo particular das polticas sociais tivemos, como registro
maior, a arquitetura da ideia da cidadania corporativa, sob a qual o
Estado atrelava e subalternizava as demandas dos trabalhadores, criando
uma ideologia de concepo dos direitos como doao de um Estado
protetor. Como nos esclarece Telles (1999, p. 77-193), ao invs de
garantir e universalizar direitos, essa arquitetura destituiu indivduos de
suas prerrogativas de cidadania e produziu a fratura entre a figura do
trabalhador e a do pobre incivil. Nessa direo, segundo Santos (1998, p.
63), a cidadania e a participao poltica, at os anos 60, no constituram
resultado de um conjunto de valores polticos, mas da insero ocupacional
em uma das profisses reconhecidas pelo Estado.
A processualidade organizativa das classes subalternas assumiu
caractersticas prprias dessas conformaes que delinearam a relao do
Estado com as vozes demandantes de direitos de cidadania.
No perodo ps-Estado Novo (1946-1964), a pouca literatura
disponvel aponta a existncia de um nmero reduzido de associaes civis,
em particular associaes comunitrias, com predominncia de prticas
recreativas e atrelamento poltico aos representantes do executivo e legislativo
estaduais e municipais, como no caso das Sociedades de Amigos de Bairro
(SABs) na cidade de So Paulo. As SABs se desenvolveram nos anos 50,
assumindo um carter de troca de benefcios materiais por votos.
com a bandeira da ideologia desenvolvimentista, particularmente
no Governo Kubitschek, e, posteriormente, com a autocracia burguesa,
que temos um profundo avano no nosso processo de desenvolvimento
econmico e, em particular, da industrializao. O Estado propiciou uma
intensa e crescente abertura ao ingresso de capitais estrangeiros, criando
condies que buscavam promover um desenvolvimento capitalista de
tipo dependente-associado, padro que foi substantivamente contestado
no perodo que imediatamente precedeu o golpe de 1964 pelo campo
democrtico e popular. Este, sustentado na emerso de amplas camadas de
Sistema nico de Assistncia Social, Organizaes da Sociedade Civil e Servio Social

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Apontamentos acerca do associativismo brasileiro e de sua relao com as polticas sociais

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trabalhadores urbanos e rurais sob a bandeira das reformas de base, colocava


em questo aqueles dois traos que caracterizam a nossa formao social: o
capitalismo sem reformas e a excluso das massas dos nveis de deciso.
A autocracia burguesa, na expresso de Florestan, instalada com
o golpe de 64, resultou na derrota desse campo democrtico-popular,
contribuindo para a afirmao de uma nova integrao, mais dependente, aos
interesses imperialistas, bem como na implementao de aes sociopolticas
antidemocrticas, que implicaram em reverter o processo de democratizao
que estava em curso antes de 1964.
A acelerada modernizao capitalista do perodo da autocracia burguesa
transformou o Brasil num pas urbano-industrial complexo e diferenciado,
o que criou os pressupostos objetivos para a promoo da dinamizao da
organizao de interesses em uma numerosa e diversificada vida associativa.
O mais representativo exemplo est na reinsero da classe operria na
cena poltica e nas aes e demandas dos movimentos sociais. Nesse
quadro conjuntural, assiste-se reduo da dependncia dos movimentos
sociais da tutela estatal e um crescimento vertiginoso das associaes civis,
principalmente as associaes comunitrias, dos movimentos pela defesa
de demandas por direitos civis, polticos e sociais, da defesa de autonomia
organizacional em relao ao Estado, o reaparecimento e expanso das
organizaes sindicais, a criao de novos partidos etc. (cf. BOSCHI, 1987).
esse fato novo que obriga a autocracia burguesa a combinar medidas
repressivas com concesses e atos de negociao, culminando, assim, na sua
crise. (NETTO, 1991, p. 42-43).
Ganhando densidade terica e prtico-poltica no Brasil, o campo do
associativismo popular veio sendo debatido pela via das suas demandas e
formas de relao com as agncias estatais. Diferentes enfoques analticos
acompanharam essa trajetria: no final dos anos 70 e primeira metade da
dcada de 80, enalteceu-se seu carter autonomista e opositor em relao
ao Estado e s polticas pblicas; a partir da segunda metade da dcada
de 80, enalteceu-se seus vnculos com o campo das polticas e dos canais
institucionais criados para a sua incorporao a partir da Constituio de
1988. A partir deste perodo, constata-se a reduo de atitudes de confronto
e de reivindicao por parte dos movimentos/instituies/organizaes
sociais pela valorizao de condutas institucionais pragmticas e propositivas
na busca de dilogo, negociao e parcerias com o Estado. Essa redefinio
das formas de ao dos movimentos/organizaes/instituies fomentou a
elaborao de anlises, nas quais emerge uma nova concepo de sociedade
Sistema nico de Assistncia Social, Organizaes da Sociedade Civil e Servio Social

Cristina Simes Bezerra | Maria Lcia Duriguetto

civil. Esta passa a ser entendida como a esfera na qual se desenvolve uma
articulao entre o mundo associativo e as agncias estatais por espaos
democrticos de representao e interlocuo pblica para o reconhecimento,
garantia e consolidao de direitos4 (DAGNINO, 1994).
O tema do associativismo e seu significado vem sendo ainda mais
polmico em virtude da centralidade que ocupa, a partir da dcada de 1990,
pela ofensiva neoliberal. Ofensiva que se materializa, nas ltimas duas dcadas,
pelas mudanas no mundo do trabalho e pela estratgia estatal de reduo
da oferta de servios e polticas pblicas em abrangncia, universalidade e
qualidade, formalmente postas na Carta de 1988.
A esfera estatal, na sua regulao social, particularmente no campo
das polticas sociais, vem, tambm, imprimindo uma segmentao
do acesso das classes subalternas aos padres das polticas, marcando o
universo dos consumidores dos servios oferecidos pela via mercantil e o
dos beneficirios das polticas pblicas, focalizadas ou das ofertadas pelo
chamado terceiro setor.
neste chamado terceiro setor que o Estado, sob o iderio
neoliberal, opera uma ressignificao do conceito de sociedade civil. O
Estado passa a investir na participao da sociedade civil, mas no na direo
do seu controle na gesto e implementao das polticas como demandado
pelos movimentos sociais no decorrer da dcada de 1980, mas na direo
de transferir a ela o papel de agente do bem-estar. Sociedade civil , aqui,
transformada numa esfera supostamente situada para alm do Estado e
do mercado, cabendo a ela uma atuao na rea social, sob o invlucro da
solidariedade, da filantropia e do voluntariado. Ou seja, h, aqui, um esforo
ideolgico de despolitizao da sociedade civil, concebendo-a como reino da
a-poltica e do a-classismo.
Este cenrio de privatizao das polticas seja na sua oferta cada
vez mais avassaladora e abrangente pelo setor privado, seja pelo incentivo
crescente de sua oferta pelo terceiro setor e de sua oferta compensatria
vem imprimindo um contedo despolitizador nas aes reivindicativas dos
movimentos sociais e restrito aos limites da particularidade de grupos sociais
diversos. Em outras palavras, em relao s organizaes e movimentos que
defendem e representam os interesses das classes subalternas, a ofensiva
neoliberal vai em direo de submet-las lgica do mercado, despolitizao

Para uma anlise crtica da ressignificao do conceito de sociedade civil, consultar


Duriguetto (2007).

Sistema nico de Assistncia Social, Organizaes da Sociedade Civil e Servio Social

75

Apontamentos acerca do associativismo brasileiro e de sua relao com as polticas sociais

76

e fragmentao das suas lutas e demandas, orientando-as para a defesa


de interesses puramente corporativos e setoriais5. Toma a frente uma
dinmica associativa restrita aos limites da particularidade de grupos sociais
diversos, cuja dimenso poltica reduzida responsabilidade moral, sendo a
linguagem dos direitos substituda pelo discurso humanitrio da filantropia e da
solidariedade (TELLES, 1998, p. 113-114).

O campo do chamado Terceiro Setor:


ideologias, funes e aes
, portanto, no contexto do iderio neoliberal que emerge o chamado
terceiro setor, entendido como um conjunto de organizaes, instituies
e aes particulares da sociedade civil (entendida como terceiro setor),
que realiza atividades pblicas com a funo de resposta s necessidades
sociais a partir de valores da solidariedade e da iniciativa individual. Este
campo organizativo formaria uma esfera pblica no estatal, em que a
sociedade civil (transmutada em terceiro setor) estaria situada num espao
intermedirio entre o Estado e o mercado.
No debate acerca da sociedade civil transformada em terceiro setor,
pode-se constatar a presena de duas tendncias terico-polticas: uma
tendncia regressiva (inspirada nos princpios liberais e neoliberais, em que
a defesa do mercado como esfera reguladora das relaes sociais a tnica
central) e uma de (suposta) inteno progressista (que concebe a sociedade
civil - o terceiro setor- como espao privilegiado de interao social)
(MONTAO, 2002, p. 59). O chamado terceiro setor atuaria como
espao de interseo no desempenho de funes pblicas a partir de espaos/
iniciativas privadas, articulando, assim, o pblico e o privado.
Nesta perspectiva, as organizaes da sociedade civil, segundo Fernandes
(2000, p. 27), seriam definidas como um conjunto que, por suas caractersticas,
distingue-se no apenas do Estado, mas tambm do mercado. O terceiro
setor composto de organizaes sem fins lucrativos, criadas e mantidas
pela nfase na participao voluntria, num mbito no-governamental,

No entanto, a conjuntura atual no marcada nica e exclusivamente pelo crescente


refluxo dos movimentos e organizaes sociais classistas. Para uma apresentao
panormica de movimentos e organizaes classistas e de programtica antineoliberal
e anticapitalista Cf. Montno e Duriguetto (2010).
Sistema nico de Assistncia Social, Organizaes da Sociedade Civil e Servio Social

Cristina Simes Bezerra | Maria Lcia Duriguetto

dando continuidade s prticas tradicionais de caridade, da filantropia e do


mecenato [...].
H, assim, uma constante referncia ao fenmeno do terceiro setor
como se tratando de atividades pblicas desenvolvidas por particulares:
so iniciativas particulares com sentido pblico, conformadas por todas
aquelas instituies sem fins lucrativos (ONGs, organizaes e associaes
comunitrias; instituies de caridade, religiosas; atividades filantrpicas
fundaes empresariais, filantropia empresarial, aes solidrias) que, a partir
do mbito privado, perseguem propsitos de interesse pblico; imbudas de
altrusmo, compaixo, ajuda mtua e de ajuda ao prximo, aes voluntrias.
Essa esfera passa a ser dotada de uma urea harmnica, despolitizada e
homognea, voltada para o bem comum e para o solidarismo, que passam a
assumir funes de resposta s demandas sociais (antes de responsabilidade
do Estado), a partir dos valores de solidariedade local, autoajuda e ajuda
mtua, voltada para as autorrespostas imediatas s necessidades localizadas
(MONTAO, 2002, p. 183-184).
No campo das polticas sociais, essas organizaes e suas aes
ideolgicas so fomentadas por ideologias que propagam uma desconfiana
do Estado, tido como ineficiente e burocrtico, e uma confiana na
sociedade civil (leia-se terceiro setor), considerada mais democrtica e
prxima da populao.
Exemplo de servios e polticas sociais e sua alocao na sociedade
civil foi a programtica presente no programa Comunidade Solidria,
que retirou a poltica de Assistncia Social do campo dos direitos, da
universalidade dos acessos e da responsabilidade estatal em sua oferta, tal
como prev a Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS) para programas de
combate pobreza atravs de aes focalizadas e seletivas nos municpios
mais pobres do pas. Assim, o que restaria de pblico-estatal no mbito
da poltica de assistncia seria operado por programas que direcionavam o
atendimento segundo aes focalizadas a pblicos seletivamente escolhidos
pela sua maior necessidade e urgncia. Na medida em que amplos setores
da populao ficaram excludos desses servios, pois no preencheram
os requisitos mximos de pobreza e tambm no tiveram condies de
acesso aos servios privados, transferiu-se s instituies no-estatais que
compem a sociedade civil a iniciativa de assisti-los. neste campo de ao
social voluntria, solidria, filantrpica que surgir o terceiro setor.
Por fim, vale mencionar as mudanas institucionais, que transportam
a funo social de responsabilidade fundamentalmente estatal para o mbito
Sistema nico de Assistncia Social, Organizaes da Sociedade Civil e Servio Social

77

Apontamentos acerca do associativismo brasileiro e de sua relao com as polticas sociais

78

particular das organizaes do terceiro setor, transmutando a concepo


do direito para a chamada solidariedade local, da ajuda mtua ou da autoajuda e da universalidade dos servios para aes focalizadas e localistas.
Como vimos no artigo que abre este livro, a poltica de assistncia
foi sendo consolidada no Brasil sob forte impulso da solidariedade, do
trabalho voluntrio e da filantropia, que na contemporaneidade aparecem
reatuzalizadas no nome moderno do terceiro setor. Todo o processo contido
no Plano Diretor de Reforma do Estado, que confere assistncia o atributo
de servios no exclusivos do Estado possibilita a permanncia destes velhos
e (modernos) mveis ideolgicos ou no mximo a tenso entre direito (no
que ainda possa ser alvo de regulao estatal no campo da assistncia) e favor.
A criao do SUAS significou, como tambm visto no artigo de abertura
deste livro, um avano na tentativa de organizar, racionalizar e regulamentar
a relao pblico/privado. No obstante este avano, a subsuno desta
poltica a uma poltica econmica neoliberal, no abre caminho para a
reduo daquelas aes anteriores no campo da assistncia, mas a elas se
articulam e nelas tambm se apia.
Portanto, a funcionalidade do terceiro setor para com o projeto
neoliberal consiste em torn-lo instrumento, meio, para:

justificar e legitimar o processo de desestruturao da Seguridade


Social e desresponsabilizao do Estado na interveno social.
Assume a funo de transformar o padro de respostas s
refraes da questo social, constitutivo de direito universal, sob
responsabilidade prioritria do Estado, em atividades localizadas
e de autorresponsabilidade dos sujeitos portadores de carncias.
Atividades desenvolvidas por voluntrios ou implementadas
em organizaes sem garantia de permanncia, sem a noo e a
perspectiva do direito. Difunde-se a ideia de que no se deve partir
somente do Estado o provimento de bens e servios, mas tambm
das iniciativas particulares. Neste contexto, pode-se observar que
assistncia social, sade, gerao de emprego e renda, dente outros,
passam a ser objetos de notria atuao das organizaes sem fins
lucrativos.Temos uma ampliao da rede de proteo social em
detrimento da garantia e da qualidade dos servios sociais estatais;
desonerar o capital da responsabilidade de co-financiar as respostas
s refraes da questo social;
Sistema nico de Assistncia Social, Organizaes da Sociedade Civil e Servio Social

Cristina Simes Bezerra | Maria Lcia Duriguetto

despolitizar os conflitos sociais dissipando-os e pulverizando-os. O


que hegemnico, neste campo, a noo de solidariedade, em que
a questo social deixa de ser uma questo poltica e transforma-se
em uma questo moral e suas organizaes no tm por finalidade a
defesa de interesses coletivos, mas de grupos e/ou setores e segmentos
determinados. Refora-se as aes particularistas e coorporativas,
tornado-se este o terreno propcio para o desmonte de projetos
coletivos e a mitificao de prticas isoladas e fragmentadas. Isto
promove um esvaziamento do contedo poltico das aes pela
evocao da solidariedade no mbito local, mobilizando grupos e
comunidades em favor de interesses particulares, imediatistas e
pontuais;
espraiamento dos sentimentos de autoajuda, ajuda-mtua ou na
ajuda divina;
localizao da questo social, fortalecendo a perspectiva de uma
autorresponsabilizao individual ou de grupos de solidariedade
pelas respostas s suas refraes.

Algumas organizaes componentes do terceiro setor


refuncionalizaram suas ideologias e aes neste novo contexto de
instrumentalizao de suas aes pelo iderio neoliberal. No perodo
referente ao final da dcada de 1970 e na dcada seguinte, as ONGs, por
exemplo, tinham como misso contribuir para a organizao e articulao
dos movimentos sociais. Porm, no final dos anos 1990, houve uma inflexo
nesta relao, onde as mesmas passaram a assumir posies antes ocupadas
pelos movimentos sociais, e passam a tornar-se parceiras do Estado e do
mercado. Esta nova configurao provoca mudanas na relao entre os
movimentos sociais e o Estado, deixando de ser direta e passando a se
constituir intermediada pelas ONGs. Opera-se, portanto, uma mudana
na forma das lutas sociais, com possibilidade forte de perda do carter
politizado e conflitivo, uma vez que as ONGs passam a conquistar maior
credibilidade e adeso da populao, por terem fonte de obteno de
recursos, respaldo e credibilidade social por estarem desenvolvendo uma
lgica gerencial, assentado em uma concepo de eficincia de projetos de
interveno social e de seus produtos.
O campo das instituies denominadas sem fins lucrativos,
particularmente as filantrpicas e assistenciais, remete questo da boa
vontade, da solidariedade e dos valores religiosos. So as que se dedicam
Sistema nico de Assistncia Social, Organizaes da Sociedade Civil e Servio Social

79

Apontamentos acerca do associativismo brasileiro e de sua relao com as polticas sociais

80

prestao de servios de naturezas diversas a grupos fragilizados e


pobres. Mas tambm h instituies que evocam a construo dos
direitos de cidadania, como no caso das associaes comunitrias, de
moradores, de profissionais, entidades de defesa de direitos humanos, de
defesa de direitos civis etc. J no campo das organizaes voluntrias, h a
existncia de uma variedade de iniciativas que abarcam desde organizaes
de autoajuda ou ajuda-mtua, cooperativas dos mais diferentes tipos at
associaes profissionais.
Segundo Landim (1993), as entidades de assistncia social, por sua
vez, esto geralmente distantes dos valores da militncia e do campo
dos movimentos sociais organizados. Se desenvolvem sob o monoplio da
Igreja Catlica, seguindo-se uma diversificao, sobretudo com as vrias
Igrejas Protestantes e os grupos Espritas. Todas essas religies possuem
uma ao social - creches, orfanatos, asilos, centros de assistncia social
diversos - e so, no geral, pouco profissionalizadas. Esses grupos atingem
as camadas mais marginalizadas da populao, que tm pouca visibilidade
e esto quotidianamente l onde nem o Estado, nem os movimentos
sociais organizados penetram.
As organizaes do terceiro setor, na maioria das vezes, no
geram receitas suficientes para se manterem. Assim, tm necessidade de
captar recursos fora de suas atividades fundantes. Estas atividades de
arrecadao de recursos tornam-se no apenas uma atividade essencial da
organizao, mas ainda pode passar a orientar a filosofia e a condicionar
a sua misso. Os recursos podem derivar de doaes espontneas e
voluntrias dos membros filiados organizao e do pblico em geral;
recursos financeiros, materiais ou humanos de empresas doadoras
ou fundaes de filantropia empresarial; instituies financeiras, que
desembolsam recursos de forma direta ou indireta para o Terceiro Setor
dos pases perifricos; e os recursos governamentais, ou seja, o Estado
atravs das chamadas parcerias com o terceiro setor, transfere fundos
via subvenes, terceirizaes e isenes de impostos.
Explicitadas algumas configuraes e tendncias da relao entre
Estado e associativismo - tendo como mediao o campo das polticas
sociais - no podemos deixar de reconhecer que o fenmeno da vida
associativa na sociedade brasileira ainda tem sido relativamente pouco
estudado. Pesquisas com dados levantados e organizados em contextos
histricos, especialmente nas realidades municipais, so ainda mais
Sistema nico de Assistncia Social, Organizaes da Sociedade Civil e Servio Social

Cristina Simes Bezerra | Maria Lcia Duriguetto

raras6. O que encontramos, por exemplo, nos anurios estatsticos


do IBGE, so dados fragmentados, descontnuos e seletivos sobre
associaes voluntrias, nos quais predomina sua face tradicional,
assistencial e filantrpica e no (com a exceo dos sindicatos) o campo
caracterizado pela ao coletiva ou o campo dos grupos de defesa de
interesses e direitos7.
com o objetivo de contribuir para este debate, que realizamos
uma pesquisa acerca do associativismo em Juiz de Fora. A importncia
deste estudo, para alm da contribuio ao debate das configuraes
e caractersticas do associativismo brasileiro, identificar as bases do
associativismo e dos processos de participao no municpio8 em suas
potencialidades e limites para a implementao do SUAS, que constitui
um dos objetivos da pesquisa tratada neste Livro.

Informaes oficiais sobre organizaes privadas de tipo associativo tm sido


residuais (as conhecidas pesquisas com base na Pesquisa Nacional por Amostra
de Domiclios/ PNAD, 1988/ e a Pesquisa Mensal de Emprego/PME, 1996, so
domiciliares e medem a participao associativa, no as organizaes. Essas duas
pesquisas realizadas pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE)
abrangeram seis das dez regies metropolitanas do pas: Recife, Salvador, Belo
Horizonte, Rio de Janeiro, So Paulo, Porto Alegre. Segundo os dados, as taxas
de associativismo girava, em 1996, em torno de 31%. Segundo Avritzer (2004,
p. 14), os dados do IBGE mostram um crescimento significativo da populao
associada apenas nos casos das associaes recreativas e religiosas, apontando a
quase estagnao no caso das associaes comunitrias.

Entre 1996 e 2002 o nmero de entidades sem fins lucrativos cresceu 157%.
Trata-se de um conjunto formado, sobretudo por grupos de desenvolvimento e
defesa de direitos, religio, associaes patronais e profissionais. Essa temtica
composta pela maior proporo de associaes, em que temos o peso das
comunitrias e de moradores e entidades de defesa de direitos de grupos e de
minorias que so, em geral, denominadas de ONGs (entidades voltadas para a
defesa de mulheres, crianas, adolescentes, negros, ndios, portadores do HIV,
de necessidades especiais). As de defesa de direitos e profissionais destacam-se em
termos de aumento relativo na participao do perfil associativo brasileiro. Em
termos de nmero de entidades, o primeiro lugar continua sendo o das religiosas
(cf. SHERER-WARREN, 2004).

A realizao da presente pesquisa uma continuidade de uma pesquisa realizada em


2007-08, Coordenada pela Profa. Maria Lcia Duriguetto intitulada Participao
e Associativismo Popular em Juiz de Fora, cujos resultados parciais podem ser
consultados em Duriguetto, Ma. L et al (2009).

Sistema nico de Assistncia Social, Organizaes da Sociedade Civil e Servio Social

81

Apontamentos acerca do associativismo brasileiro e de sua relao com as polticas sociais

82

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Cristina Simes Bezerra | Maria Lcia Duriguetto

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Sistema nico de Assistncia Social, Organizaes da Sociedade Civil e Servio Social

83

Captulo 4

Apontamentos sobre o
AssociativismoMunicipalesua
relaocomasPolticasSociais
Cristina Simes Bezerra1
Maria Lcia Duriguetto2
Maria Zilda F. Martins3
Mariana de Almeida P. Maddalena4
A seleo das instituies pesquisadas foi feita a partir de um
levantamento realizado pelo Centro de Pesquisas Sociais da UFJF e dos
dados fornecidos pelo Conselho Municipal de Assistncia Social de Juiz
de Fora. Estas fontes nos revelaram um universo de 132 instituies/
organizaes/movimentos localizado nas diferentes Regies Administrativas
do Municpio. Deste universo, 77 foram localizadas para a realizao da
pesquisa. Seus representantes foram entrevistados por meio da tcnica de
questionrio, com perguntas abertas e fechadas. Neste item, a exposio

Professora Adjunta da FSS UFJF. Dra. em Servio Social UFRJ

Professora Adjunta da FSS UFJF. Dra. em Servio Social UFRJ

Aluna de Iniciao cientifica FSS- UFJF

Aluna de Iniciao cientifica FSS- UFJF

1
2
3
4

Apontamentos do associativismo municipal e sua relao com as polticas sociais

86

est organizada em subitens, que foram os eixos estruturantes das questes


formuladas no questionrio.

1 CaracterizaodaInstituio/Organizao/
Movimento
Foram entrevistados representantes de 77 instituies/organizaes/
movimentos conforme a tabela abaixo. A maioria delas se concentra na
regio leste.
Tabela 1 - Distribuio das instituies/organizaes/movimentos por regies
Regies
Instituies
%
Leste
26
33
Sudeste
9
11
Oeste
12
15
Nordeste
16
20
Centro
5
6
Norte
1
1,29
Sul
7
9,0
Sem endereo
2
2,59
Fonte: Pesquisa Anlise das condies sociais, polticas e culturais e da interveno profissional
do Assistente Social na implantao do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS) em Juiz de
Fora (perodo 2005-2009).

Quanto ao que denominamos como natureza das instituies,


observamos a prevalncia de instituies comunitrias (40,25%), religiosas
(29,87%) e filantrpicas (19,48%). Houve tambm uma menor incidncia
(10,38%) de instituies cujos representantes mencionaram outra natureza,
como ajuda mtua, empresarial, particular, cultural, associao municipal,
associaes recreativas e grupo de autoajuda.
Em relao ao perfil dos representantes, 55,84% so do sexo feminino
e 44,15% so do sexo masculino; 3,89% esto abaixo dos 30 anos; 14,28%
possuem de 30 a 40 anos; 27,27% possuem de 41 a 50 anos; 28,57%, de 51
a 60 anos; 19,48% de 61 a 70 anos e 3,89% esto acima de 70 anos.
No que diz respeito escolaridade, verificou-se que 12,98% possuem
ensino fundamental incompleto; 11,68% possuem ensino fundamental
completo, 7,79%, ensino mdio incompleto; 29,87%, ensino mdio
completo; 7,79%, ensino superior incompleto; 22,07%, ensino superior
Sistema nico de Assistncia Social, Organizaes da Sociedade Civil e Servio Social

Cristina Simes Bezerra | Maria Lcia Duriguetto | Maria Zilda F. Martins | Mariana de Almeida P. Maddalena

completo e 7,79% possuem ps-graduao. No que se refere rea de


formao, alguns cursos se destacaram, tais como Servio Social, Psicologia,
Pedagogia e Direito. importante observarmos que este perfil aponta para
uma certa profissionalizao dos representantes das instituies.
Com relao ao tempo de participao nas instituies/ organizaes/
movimentos, constatou-se que 54,54% atuam de 1 a 10 anos; 23,37% de
11 a 20 anos; 15,58% de 21 a 30 anos; 1,29% mais de 30 anos e 3,89% no
informaram. Um representante informou atuar na instituio h menos de
um ano. Sobre este dado, importante destacarmos que mais da metade dos
representantes iniciou sua militncia nos ltimos dez anos, mesmo perodo
do avano do neoliberalismo no Brasil e da estratgia de refilantropizao no
tratamento da questo social.
Com relao ao vnculo, a maioria dos representantes, 75,32%,
afirmou ser o dirigente da instituio; 14,28% so voluntrios; 7,79% so
trabalhadores assalariados e 2,59% no informaram. Os representantes que
se declararam voluntrios so, em sua maioria, membros de instituies
religiosas,10,38%, e filantrpicas, 3,89%.
Como podemos perceber, o nmero de pessoas que comeou a
atuar nas instituies no contexto neoliberal alto (77,92 %) e o nmero
de voluntrios quase o dobro em relao ao nmero de funcionrios
contratados.
De acordo com as respostas coletadas, os motivos que levaram os
representantes a participarem da instituio/organizao/movimento
seguiram direes bastante variadas. Contudo, algumas motivaes aparecem
de forma recorrente, tais como: reivindicaes para melhorias no bairro
(11,68%); motivaes religiosas (9,09%) e interesse pela ao voluntria
(9,09%). No que diz respeito s instituies religiosas, possvel perceber
a preponderncia de motivaes de cunho particular nas respostas dos
representantes, tais como garantir uma realizao pessoal e se sentir til
aps a aposentadoria.
Nas instituies comunitrias, por sua vez, nota-se que os motivos
que levaram os representantes a participar referem-se ateno s demandas
imediatas de suas regies e comunidades. No conjunto das outras
instituies, outros motivos tambm foram recorrentes, porm em menor
escala: questes relacionadas ao alcoolismo e dependncia qumica, interesse
pela educao e trabalho com crianas, interesses profissionais e participao
em projetos sociais. Cabe salientar que apenas 2,59% dos representantes de
uma organizao comunitria e uma cultural, relacionaram a motivao para
Sistema nico de Assistncia Social, Organizaes da Sociedade Civil e Servio Social

87

Apontamentos do associativismo municipal e sua relao com as polticas sociais

88

a participao a questes mais amplas que dizem respeito democratizao


da sociedade e da luta contra o racismo. Os motivos da participao esto,
assim, relacionados ateno a demandas mais imediatas e locais e busca
de respostas mais emergenciais s expresses da questo social, com uma
perspectiva de ateno para grupos especficos.
Ainda com relao participao, vale ressaltar que todos os
representantes a consideraram importante, pois responde a diferentes
expectativas, tais como motivao pessoal (22,07%); motivos profissionais
(12,98%); importncia de lutar pelos interesses do bairro (12,98%); interesse
pela ao voluntria e solidariedade (20,78%); motivos religiosos (6,49%);
melhorias nas condies de vida dos usurios (6,49%); atuao junto a um
segmento especfico (6,49%); conscientizao e construo de sociedade
mais justa (3,89%); busca de recursos oramentrios junto ao executivo
(2,59%); necessidade da existncia de uma organizao para responder s
demandas do bairro (2,59%); e 2,59% no responderam. Os itens que se
referem a motivaes mais amplas, que refletem interesses por melhorias de
um coletivo, foram citadas exclusivamente por organizaes comunitrias.
Quando indagamos sobre a principal contribuio que a participao
trouxe para a vida pessoal dos representantes, os entrevistados elencaram,
em sua maioria, mais de uma alternativa. Dentre as que mais se destacaram:
solidariedade e amor ao prximo (83,11%), ganhos espirituais (55,84%),
citado majoritariamente pelas instituies religiosas, aprendizado na
reivindicao dos direitos (49,35%), e conscincia poltica (38,96%),
sendo que estes dois ltimos itens foram enfatizados pelas organizaes
comunitrias. Outras contribuies tambm foram citadas, porm em
menor escala, tais como: aprendizado na defesa de seus interesses e
ganhos materiais.
Em relao s atividades de capacitao e aos meios utilizados para se
atualizarem, a maioria dos representantes (79,22%) informou participar pela
necessidade de atualizao e aperfeioamento dos conhecimentos. No que se
refere ao tipo de atividade de capacitao que participam, mais da metade
dos representantes informou palestras, seminrios, cursos, assemblias e
oficinas, sendo que 49,35% mantm frequncia eventual de participao e
27,27% so assduos em suas participaes. Dos entrevistados, 24,67% no
apresentaram informao sobre o tipo de atividade da qual participa. J em
relao aos meios de informao utilizados pelos representantes para a sua
atualizao foram elencados o jornal televisivo, conversas e jornal impresso.
Alm destes meios de comunicao, alguns representantes tambm citaram,
Sistema nico de Assistncia Social, Organizaes da Sociedade Civil e Servio Social

Cristina Simes Bezerra | Maria Lcia Duriguetto | Maria Zilda F. Martins | Mariana de Almeida P. Maddalena

porm em menor escala, a internet. Os representantes das instituies


religiosas e filantrpicas elencaram as revistas, livros e rdio. importante
registrar que 20,77% dos representantes revelaram no participar de nenhuma
atividade de capacitao ou de atualizao, sendo que estes se concentram nas
instituies/organizaes/movimentos religiosas e comunitrias. A principal
justificativa para esta no participao foi a falta de tempo e de recursos.

2 Histrico da Instituio/Organizao/
Movimento Social
No que se refere ao tempo de existncia das instituies/ organizaes/
movimentos, a maioria anterior dcada de 1980: 10,38% surgiram nos
anos 50, 5,19%, nos anos 60, 11,68% na dcada de 70, 24,67% no decorrer
da dcada de 80, 29,87% nos anos 90 e 14,28% a partir do ano 2000. A
criao das religiosas se concentra nos anos 70; das filantrpicas laicas, nos
anos 80 e das comunitrias, na dcada de 90.
Quando indagados a respeito do motivo da criao da instituio/
organizao/ movimento, as respostas concentraram-se em: busca de melhorias
nas condies do bairro (25,98%), enfatizadas pelas comunitrias, ateno
s demandas de segmentos sociais especficos (42,85%), citada por todos os
entrevistados, mas sobretudo ressaltadas pelas filantrpico-laicas; iniciativa
pessoal (9,09%), cuidado para com os necessitados (9,09%), organizao
das demandas e difuso de informaes (3,89%), promoo do amor ao
prximo (3,89%) e criao de elo entre poder pblico e comunidade (1,29%).
Algumas instituies no tinham esta informao (3,89%). Sobre este dado,
importante ponderarmos que permanece uma motivao local (melhorias
nos bairros) e grupal para o surgimento destas instituies, o que fortalece um
trao ainda imediatista na organizao da sociedade civil no municpio.
No debate realizado acerca das principais lutas que a organizao tem
desenvolvido ao longo de sua existncia, os representantes apontam que
estas giram em torno de trs aspectos que se relacionam com demandas
institucionais (53,24%), demandas sociais (41,55%) e demandas
institucionais e sociais (2,59%). Vale registrar ainda que dois representantes
das instituies (2,59%) de natureza religiosa informaram que a organizao
em que atuam no desenvolveu lutas neste perodo. As lutas mais elencadas
esto relacionadas s melhorias no espao fsico e ao reconhecimento da
comunidade. J as demandas sociais relacionam-se com demandas imediatas
Sistema nico de Assistncia Social, Organizaes da Sociedade Civil e Servio Social

89

Apontamentos do associativismo municipal e sua relao com as polticas sociais

90

da populao, tais como saneamento bsico, doao de alimentos e diversas


melhorias para o bairro, tendo sido citadas, majoritariamente, organizaes
comunitrias. No que diz respeito s demandas institucionais/sociais,
enfatizou-se a conscientizao das famlias, a luta por recursos humanos, o
luta por transporte e a conquista de espao fsico.
Os dados reforam a idia de que as demandas postas encontramse setorializadas, como no caso em que mais da metade das instituies/
organizaes/ movimentos lutam por demandas que se relacionam com
melhorias do espao em que se instalam e, no campo social, por trazer
respostas s demandas imediatas.
No que se refere problematizao acerca das formas de
encaminhamento das lutas desenvolvidas pela instituio, os representantes
apontaram que, tanto as principais lutas desenvolvidas pela instituio/
organizao/ movimento quanto s efetivadas no perodo de maior
concentrao de conquistas foram encaminhadas de maneira similar, ou
seja, atravs de contatos com vereadores e prefeito (45,45%), reunies com a
direo (12,98%) e contato com a comunidade (31,16%) - citado de maneira
preponderante pelas instituies religiosas. Em escala menor, informaram
que o encaminhamento das lutas se efetivou atravs de apoio da igreja
(7,79%), manifestaes de protesto (9,09%), enfatizado pelas instituies
comunitrias e contato com os conselhos (3,89%). Esses dados evidenciam
o quanto as prticas de encaminhamento das demandas podem expressar
estratgias baseadas no clientelismo e na poltica de favores, comprovada pela
acentuada demanda para que os representantes do legislativo e do executivo
as atendam de forma individualizada.
Este processo nem sempre percebido pelos representantes pois,
quando indagados acerca da relao que a instituio mantm com polticos e/
ou partidos polticos, a maioria dos representantes das instituies (88,31%)
informou que no existiu ou existe tal relao. Apenas (11,68%) dos
entrevistados afirmaram existir essa relao, os quais atuam, majoritariamente,
nas comunitrias e citaram contatos com vereadores e partidos polticos
diversos. Um nmero significativo de instituies (29,87%) citou o contato
com a comunidade no encaminhamento das lutas, o que nos parece um
dado positivo e importante. Porm, a anlise da totalidade dos dados nos
faz indagar como e em que circunstncia se d este contato, bem como a
finalidade que o orienta.
Quando questionados sobre os principais problemas que as instituies
identificam na regio em que atuam e no municpio, foi possvel perceber
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que os representantes apontaram para problemas similares nestes dois


mbitos. Argumentaram, em sua maioria, acerca da ausncia de polticas
pblicas nas mais diferentes reas (57,14%), sendo que as mais citadas foram
sade, educao, habitao, saneamento bsico e trabalho. Ainda dentro
dos problemas mais citados, esto violncia e drogas e, em menor escala,
segurana pblica e recursos financeiros.
Quanto problematizao acerca das atuais demandas da instituio,
os representantes direcionaram seus apontamentos para o fato de que estas
se referem comumente captao de recursos financeiros (37,66%), recursos
humanos (25,37%) e melhorias no espao fsico e na infraestrutura da
organizao e da comunidade da qual faz parte (22,07%), o que evidencia
a predominncia de demandas internas em detrimento das demandas mais
amplas. No entanto, podemos tambm concluir, a partir destes dados, que
as instituies ainda esto carentes de uma infraestrutura que permita a elas
potencializarem suas lutas e suas demandas, deixando de ampliar ou de
reorientar suas aes em razo destes limites.
No que se refere s estratgias utilizadas para o encaminhamento das
demandas, os representantes elaboraram respostas similares: contato com
vereadores e prefeito (37,27%), enfatizado pelas organizaes filantrpicas
e comunitrias, contato com conselhos de direito (10,09%), citado
principalmente pelas instituies filantrpicas, contato com a comunidade
(29,27%), mencionado pelas instituies religiosas e contato com outras
instituies e rgos municipais (12,38%), que foi a resposta mais recorrente
entre as organizaes comunitrias. Este dado reitera um encaminhamento
que pode ser ainda referenciado pela troca de favores e pelo clientelismo, mas
demonstra tambm que, dentre as instituies comunitrias, parece existir
uma perspectiva de construo de lutas mais abrangentes e que congreguem
diferentes sujeitos coletivos, o que parece ser um diferencial importante na
conduo das demandas.
Segundo os representantes, estas estratgias de definio dos
encaminhamentos das demandas so definidas em reunies com a
comunidade (29,87%), majoritariamente citado pelas comunitrias, e
reunies com membros da instituio/ organizao/ movimento (71,42%).
Vale mencionar que os representantes das instituies de associao cultural
ou de ajuda mtua citaram que no h estratgias ou que esta realizada
apenas pelo prprio dirigente.
Em relao ao processo de escolha dos representantes da instituio/
organizao/movimento, em sua maioria (61,03%) se realiza atravs de
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92

eleio direta com voto secreto ou da assemblia com voto aberto. Uma
parcela dos representantes (20,77%) destacou que esta escolha se realiza
por indicao.
Outro questionamento realizado diz respeito participao da
populao nas instituies/ organizaes/ movimentos. Os representantes,
em sua maioria (67,53%), argumentam que esta ocorre e que acentuada em
momentos de ocorrncia de eventos promovidos pela instituio/ organizao/
movimento, em datas festivas, religiosas e em situaes emergenciais. Foi
citado pelos representantes que a divulgao e o conhecimento, por parte da
populao, do trabalho realizado pela instituio/ organizao/ movimento
o fator responsvel pela motivao participao. No entanto, como
explicitado, esta participao est centrada em momentos e eventos festivos.
Parcela significativa dos representantes (32,46%) afirmaram no haver
participao devido falta de interesse, de mobilizao e de conscincia
poltica por parte da populao.
No item relacionado s reivindicaes que mais mobilizam a
participao, apenas 31,17% dos representantes das comunitrias
enfatizaram questes relacionadas a polticas pblicas (sade, educao,
segurana, transporte, habitao), que apontam para demandas articuladas
a interesses mais amplos. Foram citadas como reivindicaes que mais
mobilizam a populao aquelas com carter mais restrito, como demandas
institucionais (7,79%), demandas de segmentos sociais especficos (12,98%),
reivindicaes individuais (5,19%) e questes relacionadas a infraestrutura
(15,19%). Vale registrar que uma parcela dos representantes das instituies
religiosas, comunitrias e filantrpicas (10,39%) informou que no existem
reivindicaes que mobilizem a populao, 5,19% no soube responder e
11,69% no tem esta informao.
A respeito das atividades que as instituies/ organizaes/ movimentos
participaram nos ltimos anos, os representantes, em sua maioria,
responderam mais de uma ao: lista ou abaixo assinado (35,06%), trabalhos
voluntrios (75,32%), manifestaes de protesto (15,58%), reunies de
grupos locais (68,83%), conferncias municipais (45,45%), conferncias ou
reunies de grupos locais (45,45%), reunies e atividades dos conselhos de
direitos (31,16%), sendo os mais citados o de assistncia, sade e criana e
adolescente. Dentre as instituies comunitrias, as atividades evidenciadas
foram reunies de grupos locais, trabalho voluntrio e lista de abaixo
assinado, em escala bem menor tambm citaram manifestaes de protesto.
Nas instituies de natureza filantrpica, sobressaram aes como trabalho
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voluntrio e conferncias municipais e nas instituies religiosas as atividades


mais citadas foram trabalho voluntrio e reunies de grupos locais.
Estes dados apontam para uma diversificada ao destas instituies no
municpio. No entanto, podemos ver a acentuada ao em relao ao trabalho
voluntrio. A maioria das instituies tem participado de conferncias, que
representam um espao de afirmao da participao popular e de construo
coletiva das demandas reivindicativas de polticas pblicas no municpio.
Entretanto, a participao nos conselhos de direitos residual.

3 Caracterizaodavisodepolticasocial/
assistncia social
Neste outro eixo de discusses, buscamos analisar a relao entre as
instituies pesquisadas e a Poltica de Assistncia Social.
No que se refere indagao feita sobre o entendimento dos
representantes acerca das polticas pblicas houve, majoritariamente,
(66,22%), a referncia a um trabalho voltado para melhorar a vida da
populao. Em menor escala, alguns representantes (6,49%) associaram seu
entendimento acerca dessas polticas assistncia social. Apenas 2,59% dos
representantes atuantes em instituies religiosas e de associao cultural
mencionaram que as polticas pblicas constituem direitos de todo cidado.
Vale registrar que 24,67% no souberam responder a essa questo.
A respeito da responsabilidade do Estado com relao s polticas
sociais, 35,06% acreditam que dele o dever de garanti-las, 19,48%
atribuem responsabilidade estatal a disponibilizao de recursos financeiros
e contratao de profissionais, 6,49% acreditam que a responsabilidade das
pessoas e no do Estado, item citado pelo menos uma vez por representantes
das instituies religiosas, comunitrias e filantrpicas e 38,96% no
souberam responder.
Com relao indagao a respeito de como o Estado tem respondido
s suas responsabilidades para com a poltica social, as respostas ficaram
circunscritas entre 37,63% que afirmaram que o Estado tem respondido de
forma precria e 28,57% que afirmaram que o Estado no tem respondido
s necessidades da populao, demonstrando reconhecer, ou pelo menos
identificar, o processo de desmonte do Estado impulsionado pelo iderio
neoliberal. Uma minoria (9,0%) de representantes afirmou que o Estado tem
respondido bem s suas responsabilidades, sendo que estes se concentram em
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representantes das instituies comunitrias, 12,99% dos entrevistados no


souberam responder, sendo que metade so representantes de instituies
religiosas. Um representante de instituio religiosa (1,29%) e um de
organizao comunitria (1,29%) informou que o Estado apenas responde
s reivindicaes da populao no perodo de eleio, 2,59% responderam
que o Estado tem respondido.
A anlise dos dados referentes s polticas pblicas aponta que possvel
perceber que os representantes reconhecem a responsabilidade pblica no
que se refere s polticas sociais (embora a relativizem), demonstrando a
perspectiva de que o Estado ainda reconhecido como a instncia prioritria
para a garantia de direitos sociais.
Em relao ao conhecimento dos representantes acerca das polticas
pblicas em Juiz de Fora, 66,23% no souberam responder, 18,18% citaram
a AMAC, sendo a metade destes representantes das instituies comunitrias,
e 7,79% citaram os conselhos. Em menor escala, as respostas enfatizaram
programas como o Bolsa Famlia, outros programas assistenciais municipais,
como tambm instituies e secretarias municipais de polticas sociais.
Apenas dois entrevistados enfatizaram o contedo das polticas, ressaltando
seu carter clientelista e, no campo especfico da juventude, ressaltaram o
carter precrio da poltica.
Tais dados corroboram com as respostas acerca das dificuldades
e limites que apontam na conduo da poltica de assistncia social no
municpio. A maioria dos entrevistados (59,74%) no soube responder,
sendo que as instituies religiosas em maior incidncia. Os representantes
das instituies comunitrias (11,68%) ressaltaram a falta de investimento,
10,38% destacam a organizao do sistema e tambm os interesses
eleitoreiros. Quando indagados acerca de como a administrao municipal
tem tratado a poltica de assistncia em relao s demais polticas
municipais, 31,16% no souberam responder, 23,27% afirmaram a
desateno do poder pblico em relao poltica e 9,09% explicitaram
que esta poltica tem recebido um tratamento mais positivo em relao
s outras, 2,59% ressaltaram que a poltica de assistncia social tem sido
tratada da mesma forma que as demais polticas.
Os dados apontam para a confirmao da falta de uma concepo
mais crtica acerca do que constitui as polticas sociais. Os representantes
as relacionam muito mais com elementos, programas e instituies do que
com a dinmica de correlao de foras ou de representao de interesses na
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sociedade, o que demonstra o desconhecimento e desarticulao da poltica


de assistncia bem como o envolvimento com seus encaminhamentos.
Este elemento se confirma e se agrava quando analisamos acerca
do conhecimento a respeito do SUAS. A maioria (75,36%) respondeu
no conhecer o SUAS, o que foi tambm observado nas respostas acerca
da compatibilidade das aes da organizao com o que est previsto no
SUAS, em que 83,11% dos entrevistados no souberam responder ou no
apresentaram informao.
Os representantes que informaram possuir conhecimento sobre
o SUAS (16,88%) atuam em instituies de natureza comunitria e
filantrpico-laica e relacionaram este conhecimento implantao dos
CRAS ou fizeram referncia a estes centros. Tambm foi destacado o
desenvolvimento da rede social.
Em relao ao conhecimento do processo de implementao do
SUAS, 74,02% dos representantes no souberam responder, assim como
tambm no souberam analisar o processo de implementao da poltica de
assistncia social no municpio. Aqueles que revelaram ter conhecimento de
tal processo de implementao foram 23,37% dos entrevistados e 3,89%
elencaram a implantao dos CRAS. Dos entrevistados que conseguiram
analisar o processo, 6,49% afirmaram que este tem se dado de maneira
positiva, mas no identificaram os elementos que justificam essa afirmativa.
Apenas 2,59% representantes afirmaram que o referido processo tem se dado
de forma ruim, sob a alegao de que existe um nmero reduzido de projetos
na rea da assistncia social e falta de recursos.

4 Caracterizaodasaesdasinstituies/
organizaes/movimentos
Com relao aos objetivos da instituio/organizao/movimento,
36,36% esto concentradas no atendimento a demandas de segmentos sociais
especficos, o que foi mais evidenciado pelas instituies filantrpicas; 32,46%
destinam-se ajuda para a promoo humana mencionado principalmente
pelas instituies religiosas, e 22,07% lutam pelo bem-estar da comunidade,
conforme destacado particularmente pelas comunitrias. As instituies
religiosas tambm destacaram como seus objetivos a orientao espiritual
(3,89%) e as comunitrias, a informao e a conscientizao da populao
(2,58%). Duas (2,58%) instituies de associao cultural citaram a luta
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contra o preconceito como o seu objetivo principal. Quanto ao pblico


alvo destas instituies, foram mencionados, principalmente, crianas e
adolescentes (33,76%), moradores da comunidade (37,66%), populao
carente em geral (15,58%), dependentes qumicos (3,89%), portadores de
enfermidades como HIV, cncer, doenas renais (3,89%), idosos (2,58%) e
moradores de rua (2,58%).
O vnculo institucional dos participantes nas instituies se d pela
via do trabalho voluntrio (83,11%) e apenas 29,87% possuem vnculo
empregatcio. Este dado comprova, mais uma vez, a lgica neoliberal
de fortalecimento do voluntariado e de encaminhamento da ateno das
manifestaes da questo social por um processo de exaltao e de valorizao
da ao solidria.
Outro dado que nos interessou particularmente foi saber como o
vnculo de profissionais do Servio Social com as instituies pesquisadas. Na
maioria delas (75,32%), no h profissional do Servio Social. Nas instituies
em que h a presena deste profissional (23,37%), o vnculo empregatcio
dos mesmos divide-se em contratados (15,58%) e voluntrios (7,79%). As
instituies de natureza filantrpico-laica foram as que apresentaram a maior
presena de assistentes sociais com vnculo empregatcio.
Em relao s principais demandas da populao atendida, foram
citados servios e polticas pblicas (46,75%), resposta majoritariamente
enfatizada pelas comunitrias; 38,96% se relacionam com servios
assistenciais, o que foi mencionado principalmente pelas religiosas; 19,48%
demandam atendimento de necessidades de segmentos especficos e 11,68%
apresentaram demanda por trabalho e qualificao profissional.
No que se refere s respostas s demandas da populao atendida,
a maioria das instituies religiosas ressaltou as doaes (12,98%). Os
representantes das comunitrias informaram que as respostas realizam-se
atravs de articulao com a prefeitura e rgos competentes (14,28%). As
demais respostas ressaltaram o oferecimento de seus servios e orientaes
s famlias (18,18%) e a realizao de encaminhamentos (12,98%). Uma
parcela dos representantes (9,10%) informou no estar respondendo s
demandas da populao, 3,89% no souberam responder e 12,98% deram
respostas diversas. Este dado nos revela um atendimento emergencial s
demandas, constituindo uma condio de ausncia ou de fragilidade de
articulaes mais amplas e coletivas em torno das demandas da populao. A
relao destas instituies com os conselhos de direitos tambm nos pareceu
uma informao relevante.
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A maioria dos representantes (54,54%) revelou no ter nenhum


conhecimento a respeito dos conselhos de direitos ou do trabalho por
eles desenvolvidos, sendo 20,77% representantes das religiosas. Os que
afirmaram ter conhecimento (40,25%), sendo mais da metade representantes
das comunitrias, citaram os conselhos da assistncia, sade e criana e
adolescente. A maioria dos representantes (63,63%) afirmou ainda que a
entidade em que participam no atuou ou atua como conselheira. Aqueles
representantes que informaram que a instituio j atuou ou atua como
conselheira (33,76%) citaram essa atuao nos conselhos de sade, assistncia
social, idoso, populao negra e criana e adolescente.
No que se refere fonte de recursos, as respostas recorrentes dos
representantes giraram em torno de doaes, campanhas e contribuio
de scios (57,14%), convnios/recursos AMAC (5,19%) pagamento de
mensalidades (10,39%), parcerias/convnios com a prefeitura (14,28%) e
eventos (2,58%). O nmero de instituies que recebem recursos pblicos
tambm significativo (19,48%), em que 14,28% recebem verbas do
governo municipal e 5,19% do governo federal. Vale registrar ainda que
10,39% dos representantes revelaram que a instituio no dispe de
nenhuma fonte de recursos.
Em relao ao processo de planejamento e de avaliao das aes
desenvolvidas, a maioria (76,62%) desenvolve algum tipo de atividade com
esta finalidade. Apenas 22,07% das instituies no realizam este processo.
Das respostas afirmativas, a maioria (62,33%) realizada atravs de reunies,
sendo que em mais da metade delas so feitas apenas com a direo da
instituio. Em menor escala, estas reunies so estendidas ao conjunto da
comunidade onde a instituio est inserida.
De forma geral, podemos afirmar que a preocupao dos representantes
com o processo de capacitao das pessoas que planejam, executam e
avaliam as aes das instituies ainda relativamente pequena. Em apenas
44,15% delas afirmou-se a realizao de palestras, cursos e seminrios com
esta finalidade, enquanto 51,94% representantes responderam que no
existe nenhuma forma de capacitao, concentrados principalmente nas
instituies de natureza comunitria, (3,79%).
Ao serem indagados acerca das dificuldades para a realizao das
atividades desenvolvidas, os representantes destacaram questes financeiras
(57,14%), falta de voluntrios (42,85%), falta de espao fsico (5,19%),
falta de apoio e parceria dos rgos pblicos e da comunidade (3,89%).
Tais dificuldades, como podemos perceber, se referem principalmente a
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questes internas prpria instituio, que demandam no s a organizao


das mesmas, mas tambm um maior envolvimento da populao atendida.
Em contraposio a estes dados, tambm houve um representante das
comunitrias que destacou o fato de dependerem do poder executivo e das
secretarias. Um representante das instituies filantrpicas citou a dificuldade
com a rede socioassistencial do municpio.
Quando indagados acerca da articulao da instituio com outras
organizaes e movimentos sociais existentes no bairro e/ou no municpio,
50,64% dos representantes afirmaram que a instituio em que atuam
possui este tipo de articulao, principalmente com as instituies religiosas.
Os representantes tambm citaram as UBSs, associao de moradores,
escolas e programas da AMAC. No que se refere ao tipo de articulao, os
entrevistados afirmaram que estabelecida em torno de ajuda, doaes,
cursos de capacitao, convnio, encaminhamentos, utilizao do espao
fsico, dentre outros.

5 Relao entre a instituio/organizao/


movimento e o trabalho profissional do
Assistente Social
Em relao ao conhecimento dos representantes sobre atividades
realizadas pelo Servio Social, constatou-se que 67,53% conhecem a prtica
profissional do Assistente Social e a identificam, majoritariamente, atravs
de encaminhamentos, visitas domiciliares e no atendimento s famlias
e aos usurios em suas demandas especficas (sua atuao nas UBSs e
creches). Tambm foram citadas, por um representante das religiosas e por
um das filantrpicas, aes como conscientizao e defesa dos interesses
e direitos da populao. importante ressaltar que, em muitas respostas,
percebe-se a presena de palavras como ajuda, auxlio, amparo, cuidado e
identificao de problemas.
Quando indagados sobre a realizao de atividade do Assistente
Social, as respostas mostraram que em 58,44% das instituies/organizaes/
movimentos, o Servio Social no realizou atividades, resposta predominante
nas comunitrias e religiosas. Em 41,55%, houve a realizao de trabalhos,
identificada em menor incidncia nas religiosas e em maior nas filantrpicas.
Os representantes indicaram como a principal atividade realizada pelos
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Assistentes Sociais as visitas domiciliares, reunies, trabalho com famlias,


palestras e encaminhamentos5.

Consideraes e desafios
Compuseram o primeiro momento da nossa pesquisa questes
referentes configurao das instituies/organizaes/movimentos
(caracterizao dos representantes, natureza, objetivos e aes desenvolvidas
pelas suas organizaes, conhecimento da realidade municipal, entre outros.).
Quando questionados sobre os principais problemas que as instituies
identificam na regio em que atuam, os entrevistados argumentaram, em sua
maioria, acerca da ausncia de polticas pblicas nas mais diferentes reas,
sendo que as mais citadas foram sade, assistncia social, saneamento bsico e
trabalho. A mesma argumentao foi recolocada pelos entrevistados quando
questionados acerca dos principais problemas que envolvem o municpio de
Juiz de Fora. Reafirmam a carncia de polticas pblicas e a falta de ateno
do poder pblico para com as comunidades, destacando as reas de sade,
segurana pblica, trabalho, infncia e juventude e educao.
Ao identificarem estes problemas, alguns entrevistados recolocam que
as expectativas de ateno das demandas do municpio ainda so depositadas
na figura do Estado e que a ausncia ou o encolhimento deste em suas
responsabilidades, principalmente sociais, estratgia prpria da orientao
neoliberal, acaba por reforar uma perspectiva assistencialista e imediatista
no campo das polticas sociais.
O trabalho que as instituies/organizaes/movimentos vm
desenvolvendo nas comunidades em que esto inseridas tambm foi objeto
de problematizao por parte dos entrevistados. No que se refere s principais
demandas atuais da instituio/organizao/movimento, os entrevistados se
concentraram na apresentao de demandas internas e demandas externas,
que se referem, sobretudo, s condies e aos equipamentos sociais ausentes
nas regies em que atuam.
Em sua maioria, os representantes reconhecem que as reivindicaes
que mais mobilizam a populao dizem respeito ao desenvolvimento de

Para uma reflexo acerca da relao do Servio Social com as instituies/


organizaes/movimentos que atuam no campo da assistncia conferir o Captulo 5
deste livro.

Sistema nico de Assistncia Social, Organizaes da Sociedade Civil e Servio Social

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Apontamentos do associativismo municipal e sua relao com as polticas sociais

polticas pblicas nas mais diferentes reas, como a sade, o saneamento


100 bsico e a segurana pblica.
Como vimos, uma das propostas de proteo social sob a ideologia
neoliberal veio da valorizao do chamado terceiro setor. A justificativa
desta valorizao reside na ideia de que no se deve partir somente do Estado
o provimento de bens e servios, mas tambm das iniciativas particulares.
Durante a pesquisa, observamos que a maioria dos representantes tem
como objetivo desenvolver aes de assistncia social, no atendimento s
necessidades materiais dos indivduos, e observamos que grande parte das
aes realizadas esto na rea da filantropia, da ajuda mtua. Poucos tm
como objetivo a promoo da defesa dos direitos. Pudemos constatar que
atuam com projetos e programas pontuais, seletivos e focalizados. Propem
uma poltica de beneficncia pblica ou assistencialista, com um forte grau de
imposio sobre que programas instrumentar e quem incluir. Os critrios de
acesso dos usurios de suas aes nem sempre so publicamente definidos,
muito menos socialmente controlados.
Os representantes pesquisados ao se referirem s demandas e conquistas
de suas organizaes partem de referncias em o que se destaca no o
discurso dos direitos ou da cidadania, mas a dimenso pragmtica de uma
luta voltada para polticas e servios localizados (para as suas regies e bairros
de atuao) e para segmentos especficos.
Notamos que grande parte das instituies atuam com o apoio da
caridade individual e da solidariedade social devido ao fato de terem como
limites para a execuo de seus servios a falta de recursos financeiros e falta
de apoio do poder pblico. A forma de utilizao dos recursos pblicos
tampouco transparente. O carter voluntrio ou o contrato precrio do
trabalho no permite um vnculo duradouro necessrio continuidade dos
programas ou a uma profissionalizao necessria qualidade de suas aes.
A investigao do perfil dos representantes entrevistados levou
identificao de indivduos com pouca trajetria de militncia poltica, dficit de
formao de novas lideranas (para a organizao e mobilizao das comunidades)
e de conhecimento acerca das polticas sociais, em particular da assistncia social.
O contedo das entrevistas sinaliza uma valorizao do contato das
associaes com o poder executivo e legislativo para o encaminhamento das
demandas. Tais iniciativas no tm relao direta com a organizao popular
e com a perspectiva de direitos, fortalecendo as prticas polticas clientelistas.
A nfase na importncia dos contatos com representantes do executivo e do
legislativo como forma de atendimento das demandas evidencia tambm uma
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desarticulao generalizada entre as instituies/organizaes/movimentos


pesquisados, bem como a inexistncia de formas de atuao voltadas para o 101
estabelecimento de relaes com movimentos e organizaes autnomas das
classes subalternas. Tambm revela a ausncia de iniciativas de ocupao de canais
institucionalizados de participao nos campos da poltica, como os conselhos.
No que tange aos canais institucionalizados de participao, algumas
limitaes comuns consistem na falta de informao sobre os espaos participativos
existentes, desarticulao dos movimentos sociais e a ausncia de uma estratgia
articulada coletivamente para a ocupao dos espaos institucionais. Verificase uma escassez de conhecimentos a respeito dos acontecimentos e decises
ocorridos nesses espaos. Tal constatao indica a ausncia de interlocuo
entre os movimentos participantes desses espaos e, por consequncia, ausncia
de estratgias coletivas que contribussem para aglutinar foras para a defesa de
bandeiras comuns em espaos onde interesses contraditrios encontram-se
representados. Muitas vezes essa desarticulao atribuda disputa de prestgio,
que coloca as lideranas na condio de rivalidade na disputa por recursos junto aos
setores pblicos e privados. Tal fato a expresso da fragmentao e setorializao
das reivindicaes, e demonstra a necessidade de articulao entre as organizaes
no sentido de ampliar a capacidade de luta e de interveno nas polticas pblicas.
Verificou-se, tambm, a marcante ausncia de participao comunitria
nas instituies/movimentos/organizaes, bem como a inexistncia de
estratgias criadas por estas para fomentar e induzir esta participao.
O objeto de investigao, no segundo momento da pesquisa, foram
os eixos sobre a concepo de poltica social e a concepo de poltica de
assistncia. Interessou-nos, aqui, analisar como vista a poltica social
pblica e a poltica de assistncia na viso dos representantes.
Chama ateno o nmero significativo de representantes que no
souberam responder acerca do andamento das polticas sociais no municpio.
Este desconhecimento ganha contornos mais especficos quando observamos
que estes entrevistados reconhecem que a ausncia de polticas pblicas e a
demanda por elas por parte da populao so marcantes nas regies onde
atuam e no municpio.
Este dado revela pequena capacitao terica e poltica dos
representantes destas entidades no entendimento do quadro operativo
e normativo maior aos quais suas aes esto dependentes. Em relao
particularidade da poltica de assistncia, essa lacuna se amplia.
O desconhecimento do SUAS e da poltica de assistncia, bem como
o seu conhecimento sustentado apenas pelo conhecimento de programas e
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Apontamentos do associativismo municipal e sua relao com as polticas sociais

rgos que so responsveis pela conduo da poltica no municpio, desdobra102 se nas respostas generalistas quando indagados acerca das dificuldades e
limites percebidos na conduo da poltica de assistncia social no municpio.
Nestas, a maioria destacou a falta ou m distribuio de recursos financeiros
e de investimento na poltica de assistncia social. Os entrevistados tambm
no demostraram conhecimentos e condies de avaliar a atuao do poder
pblico municipal no campo da poltica de assistncia, o que coaduna com
a desinformao acerca do processo de implementao dessa poltica exposto
anteriormente. Dessa forma, apesar de terem como lcus de atuao o campo
da assistncia, a maioria dos entrevistados desconhecem o SUAS.
A relao entre direito e a poltica de assistncia que se estabelece assume
significado inteiramente diverso de seu desenvolvimento como prtica de
ajuda. Dessa forma, enquanto esta guia-se por princpios humanitrios, por
sentimentos de dever moral, subjetivos e sujeitos vontade e possibilidade
pessoais e polticas, o dever legal de assistncia submete-se a alguns imperativos
pblicos e ao controle social.
Podemos concluir que o chamado terceiro setor tem se tornado um
campo de fundamental importncia para a execuo das polticas sociais,
particularmente, da poltica de assistncia. As concepes de poltica de
assistncia, o desconhecimento das aes pblicas federais e municipais dessa
poltica, seus objetivos etc., explicitados pelos representantes entrevistados, as
aproximam do iderio neoliberal e da concepo de poltica social defendida
por este, ou seja, o forte apelo questo da filantropia e da solidariedade
social como aes que devem ser otimizadas ao lado das aes polticas
pblicas seletivas e focalizadas.
Os dados da pesquisa revelam a configurao de organizaes e
formas de participao inteiramente despolitizadas e despolitizadoras,
particularmente por preponderar uma cultura associativista religiosa cujos
ganhos de pertencimento so o do crescimento e enriquecimento espiritual
e o do desenvolvimento da solidariedade. Percebe-se, ainda, a inexistncia de
movimentos sociais capazes de colocar em pauta algo mais que reivindicaes
imediatas, pontuais e particularistas, centradas em demandas por servios
que compem o campo das polticas sociais.
Os contedos informativos dos dados levantados na realidade
municipal revelam um grande desafio para alimentar o otimismo da
vontade: a construo, pelas classes e camadas subalternas, de uma viso
integrada de suas necessidades, interesses, reivindicaes e aes prticopolticas, incorporando-as em um quadro abrangente e classista.
Sistema nico de Assistncia Social, Organizaes da Sociedade Civil e Servio Social

Captulo 5

O exerccio profissional na
implementao do SUAS:
Projeto tico Poltico, cultura
profissional e interveno
profissional

Alexandra Aparecida T. Seabra Eiras1


Carina Berta Moljo2
Cludia Mnica dos Santos3

Este captulo tem como objetivo refletir acerca do exerccio profissional


dos Assistentes Sociais no processo de implementao do Sistema nico
da Assistncia Social em Juiz de Fora. Os parmetros de anlise foram as
dimenses tico-polticas, terico-metodolgicas e tcnico-operativas
que constituem a interveno profissional do Assistente Social. Nesta
direo, os eixos que balizaram nossas reflexes foram: 1) a apreenso da
Poltica de Assistncia Social no campo da Seguridade Social brasileira na

Professora Adjunta FSS- UFJF. Dr em Servio Social UFRJ

Professora Adjunta FSS- UFJF. Dr em Servio Social. PUC-SP. Pesquisadora PQ CNPq

Professora Adjunta FSS- UFJF. Dr em Servio Social UFRJ. Presidente da ABEPSS

1
2
3

O exerccio profissional na implementao do SUAS: projeto tico poltico, cultura profissional e interveno profissional

contemporaneidade e, dentro desta, a particularidade da Poltica Nacional


104 de Assistncia Social no Governo Lula, com destaque para o modo de gesto
que ela inaugura e para a relao scio-histrica de suas imbricaes com o
desenvolvimento do capitalismo no Brasil; 2) a insero scio-ocupacional do
Servio Social no mbito da assistncia social em Juiz de Fora, particularizada
pela mediao socioinstitucional materializada na Associao Municipal de
Apoio Comunitrio AMAC, responsvel, at esta poca, pela organizao
e execuo da poltica de assistncia social no municpio e pelas instituies
conveniadas que constituem o chamado terceiro setor; 3) o projeto
profissional hegemnico no Servio Social brasileiro, que fruto do processo
de renovao sob a perspectiva de inteno de ruptura, pode apreender
o significado scio-histrico da profisso e de seus comprometimentos
tico-polticos, possibilitando o exerccio da autonomia tcnico-poltica
dos Assistentes Sociais. Tal projeto emerge como ruptura com uma cultura
profissional conservadora4, demonstrando um novo acmulo poltico e
terico no mbito do Servio Social.
Os dois primeiros eixos foram objeto de exposio nos primeiros
captulos deste livro. Eles so centrais para a compreenso do exerccio
profissional, considerando que a insero scio-ocupacional do Servio Social
e sua apreenso implicam no desvelamento das mediaes scio-histricas
e socioinstitucionais, as quais atravessam as demandas ou as requisies
postas profisso, constituindo as condies objetivas presentes no exerccio
profissional. Essas condies objetivas aparecem na necessidade da profisso
em responder s demandas da sociedade e se expressam atravs de requisies

Partimos da compreenso que o conservadorismo seja um conjunto de ideias, um


modo de pensar que permeia tanto a teoria quanto a doutrina. Esta forma de pensar
se vincula historicamente ao pensador ingls Edmundo Burke (1729). Ele surge
como uma reao ao Iluminismo e ao projeto da modernidade. Tem imperativos
morais procurando conservar a ordem, tratando dos problemas da integrao e
desintegrao. Na dcada de 1930, nasce o reformismo conservador que procura
responder questo social como uma questo moral e religiosa. O pensamento
conservador entende que seja o papel do Estado preservar e regular a fora de
trabalho assim como tutelar os direitos que estavam sendo conquistados nesse
perodo histrico. Nessa direo que surge o Servio Social no Brasil, vinculado
Igreja Catlica, com bases doutrinrias. Ser a partir de finais de dcada de 60
que o Servio Social romper, atravs de vertente de inteno de ruptura, com o
pensamento conservador, construindo outra concepo de sociedade, de sujeito e,
portanto, de Servio Social. Esta viso est organicamente vinculada ao projeto ticopoltico-profissional, como veremos no transcurso deste artigo, para aprofundar
sobre essa questo.
Sistema nico de Assistncia Social, Organizaes da Sociedade Civil e Servio Social

Alexandra Aparecida T. Seabra Eiras | Carina Berta Moljo | Cludia Mnica dos Santos

scio-profissionais e polticas, demarcadas pelas correlaes de foras sociais,


105
principalmente, entre capital e trabalho.
A partir dessa compreenso, trabalhamos, neste captulo, o exerccio
profissional referenciado no projeto profissional hegemnico buscando
apreend-lo no mbito da cultura profissional do Servio Social, a qual se
expressa, de modo heterogneo, nas dimenses da interveno profissional.
Nessa direo, problematizamos a interveno profissional do Assistente
Social nas diferentes dimenses que a constituem: a terico-metodolgica, a tico-poltica e a tcnico-operativa, entendendo que estas trs dimenses
constituem uma unidade indissolvel, mesmo que cada uma mantenha as
suas particularidades5, ou seja, elas constituem uma unidade na diversidade.
Trata-se de apreender a insero do Servio Social nos diferentes espaos scioocupacionais, quer dizer na realidade concreta, bem como problematizar
a relao entre a interveno profissional mediada pela condio de
assalariamento, ou seja, na condio de trabalho assalariado.
Consideramos que o Servio Social no se constitui como uma profisso
homognea, mas sim, uma profisso que tem projetos em confrontos e
que disputam a hegemonia. Esses projetos traduzem diferentes concepes
da profisso que, por sua vez, expressam a cultura profissional em seus
acmulos tericos, procedimentais e polticos, tensionados internamente e
confrontados com as condies objetivas e subjetivas presentes na ao dos
assistentes sociais.
Desta forma, este captulo est assim constitudo: no primeiro item
trabalhamos a cultura profissional e a construo do projeto tico-poltico no
Servio Social Brasileiro. No segundo, trabalhamos a dimenso tcnico-operativa
da interveno profissional, oferecendo centralidade a um de seus elementos,
qual seja, os instrumentos e tcnicas da interveno por consider-lo como um
dos elementos que expressa nossa cultura profissional e que materializa as demais
dimenses. Por ltimo, nos detivemos na anlise da interveno profissional
do Assistente Social na implementao do Sistema nico de Assistncia Social
(SUAS) atravs dos Centros de Referncia de Assistncia Social em Juiz de Fora
(CRAS) e rede conveniada, explicitando o processo de ao/compreenso dos
Assistentes Sociais, tendo como pressuposto a insero do Assistente Social como
trabalhador assalariado (IAMAMOTO, 2007).
Assim, uma das preocupaes que guiaram a nossa pesquisa foi a de
conhecer como os profissionais que esto inseridos na poltica de assistncia

Ver Santos (2010).

Sistema nico de Assistncia Social, Organizaes da Sociedade Civil e Servio Social

O exerccio profissional na implementao do SUAS: projeto tico poltico, cultura profissional e interveno profissional

social compreendem e explicam o Servio Social, a mediao com o projeto


106 tico-poltico e sua materializao no cotidiano profissional.

1 A construo da cultura profissional do


Assistente Social e a sua relao com o
projeto tico-poltico
O debate sobre cultura ou cultura profissional ainda no muito
expressivo no mbito do Servio Social6, entretanto, como mostram diversas
pesquisas, ele vem crescendo, sobretudo, no mbito da ps-graduao7.

Lembremos que o CBAS de 2010 foi o terceiro encontro da categoria a ter um eixo
de debate sobre esta temtica.

Conforme os dados apresentados por Iamamoto em 2004, dentre as linhas de pesquisas


dos programas de ps-graduao, 14,5% trabalham sobre a cultura e identidade:
processos e prticas sociais, isto quer dizer que esta linha de pesquisa ocupava o terceiro
lugar dentro das linhas de pesquisas de todos os programas em 2004. Conforme os
dados apresentados por Carvalho e Silva (2005), a incidncia das temticas presentes nas
reas de concentrao e Linhas de Pesquisa dos Programas de Ps-graduao em Servio
Social mostram que a temtica que envolve a cultura teve nove indicaes, ocupando o
oitavo lugar em ordem decrescente. Se olharmos as linhas de pesquisa de cada programa,
teremos que a mesma associada a diferentes temticas, inclusive em alguns programas
ela faz parte de duas linhas de pesquisa (Subjetividade, Cultura, Prticas Sociais;
Questo Social, Relaes de Poder e Cultura; Servio Social, Sociabilidade, Cotidiano,
Cultura e Violncia; Cultura, Identidade e Processos Sociais; Estado e Cultura; Cultura,
Representaes Sociais e Polticas Sociais; Questes Scioambientais, Estudos Culturais
e Desenvolvimento Sustentvel; Cultura e Identidades Sociais; Poltica Social, Cultura
e Prtica Sociais). A pesquisa tambm mostra que as produes do corpo discente dos
Programas de Ps-graduao de 1998 a 2002, com relao ao eixo da cultura e identidade
ou tica, cultura, poltica e direitos humanos, tambm no ocupam os primeiros
lugares, sendo que 4,60% das teses ou dissertaes encontravam-se no eixo cultura e
identidade (ocupando o dcimo lugar), enquanto que os eixos tica, cultura, poltica e
direitos humanos possuem 1,05% das teses ou dissertaes (ocupando o dcimo quarto
lugar). O que nos chama a ateno que esta tendncia revertida na hora de analisar a
produo bibliogrfica das ps-graduaes no perodo compreendido entre 2001-2003.
No que diz respeito a livros e coletneas 8,55% das produes encontram-se no eixo
tica, cultura, poltica, democracia, diversidade cultural, ocupando o quarto lugar dentro
de todas as produes. J no que se refere a captulos de livros, este eixo ocupa o primeiro
lugar dentre as produes bibliogrficas (10,56%). Nos artigos publicados, este eixo
representa 7,74% da produo, ocupando o quarto lugar. Tudo isso demonstra que esse
eixo de anlise vem crescendo dentro da nossa rea.

Sistema nico de Assistncia Social, Organizaes da Sociedade Civil e Servio Social

Alexandra Aparecida T. Seabra Eiras | Carina Berta Moljo | Cludia Mnica dos Santos

Nas produes analisadas em outras pesquisas8 observamos que na maioria


das publicaes existe uma referncia cultura, sobretudo relacionada s 107
polticas sociais, assim como a cultura poltica.
Entendemos que seja importante debater a dimenso da cultura na
configurao da profisso, j que esta expressa uma forma de conceber o
mundo e, portanto, uma forma de intervir na realidade concreta; implica ter
uma concepo dos sujeitos que se manifestam na forma de relacionarmos
com estes. Implica, ainda, escolher determinados objetos de estudos e
analisar o homem na sua sociabilidade humana. A dimenso da cultura
pode ser considerada como chave heurstica para a analise de nossa profisso,
seja para a interveno do Assistente Social, seja para o conhecimento dos
sujeitos, assim como para a compreenso da realidade concreta. Entretanto,
esta dimenso no pode ser isolada da totalidade social mais ampla. Ela se
inscreve dentro de uma totalidade maior e complexa. A cultura se inscreve
dentro do processo de construo da histria, ela faz parte deste complexo
histrico, sendo a sua autonomia sempre relativa.
Williams (1992) afirma que cultura uma palavra de origem romana,
criada a partir da expresso latina colere do cultivo, de cultivar alguma coisa.
Posteriormente, seu significado foi atribudo civilizao e, atualmente, est
relacionado s formas de expresso, arte, pensamento e cincia. Segundo
Bezerra (2006), a cultura surge, primeiramente, relacionada categoria
trabalho, sendo que cada forma diferenciada de organizao do trabalho
corresponde a um universo cultural equivalente.
Ainda segundo Bezerra (2006), Civilizao ir evocar os progressos
coletivos alcanados por determinada sociedade atravs da cultura de seus
membros, significando o processo que arranca a humanidade da ignorncia
e da irracionalidade. A civilizao , assim, um processo que pode e deve ser
estendido a todos os povos que compem a humanidade, os quais devem
compartilhar do progresso oriundo da evoluo humana.
Partimos do pressuposto de que o sujeito histrico no seu prprio
fazer-se9 quem produz a cultura, inserido numa classe que, coletivamente,
a transforma, a cria e a produz, determinada pelas condies concretas onde
este sujeito se insere e se reproduz. Estas condies no so eternas, elas
sofrem modificaes no transcurso da histria, conforme se desenvolve a
prpria luta de classes.

Conforme Moljo et al. (2010).

A esse respeito ver Thompsom, (1987).

8
9

Sistema nico de Assistncia Social, Organizaes da Sociedade Civil e Servio Social

O exerccio profissional na implementao do SUAS: projeto tico poltico, cultura profissional e interveno profissional

Entendemos que a cultura expressa um modo de pensar e agir


108 sobre a sociedade. Desta forma, o Servio Social vem construindo os
seus projetos de profisso dentro das diferentes vises de mundo que
parametrizam o mesmo no seu transcurso histrico, na sua gnese,
orientado por uma cultura profissional conservadora, passando pelo
processo de renovao quando os projetos de profisso comeam a
diferenciar-se , at a contemporaneidade quando temos uma cultura
profissional hegemnica que privilegia os direitos sociais afirmados
no nosso projeto tico poltico, como veremos a seguir. Conforme
Iamamoto (2004, p. 271) fundamental o rumo tico poltico do
projeto profissional, estimulando uma cultura democrtica, o apreo
coisa pblica, atentando dimenso cultural do trabalho cotidiano do
assistente social.
Dessa forma, importante salientar que a cultura nos auxilia na
compreenso da prpria profisso, em algumas direes: nos permite decifrar
o seu modo de ser e de pensar, de refletir sobre os objetos de estudo, de
construir conhecimento sobre esses, e da, mesma forma intervir na realidade.
Mas tambm, nos permite compreender as classes com as quais trabalhamos,
o modo de ser das classes, a sua reproduo na vida cotidiana; a satisfao
ou no das necessidades sociais10. Permite analisar os processos de alienao,
mas, tambm as possibilidades de superao.
Nesta direo entendemos que o estudo da vida cotidiana fundamental
para a compreenso do Servio Social no seu fazer-se assim como para a
compreenso das classes subalternas principais sujeitos a quem o Assistente
Social destina o seu exerccio profissional.
Entendemos que a sociabilidade humana se constri na vida cotidiana
dos sujeitos, espao privilegiado da insero do Assistente Social. Como
sabemos, o Assistente Social, um dos profissionais que mais acesso tem
vida cotidiana das classes subalternas, conhece as suas casas, as suas famlias,
penetram na intimidade destas classes, conhecendo os seus costumes, os
seus modos de pensar e de agir.
Concordamos com Netto (1996) ao afirmar ser a obra marxiana
aquela que tem fornecido um grande contributo ao estudo da vida cotidiana.
De forma sinttica, poderamos afirmar que a vida cotidiana11 o mbito
privilegiado da produo e reproduo da vida social.

Conforme Heller (1978).

Conforme Heller (1986, 1985), Lefevbre (1984) e Kosik (1967).

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Sistema nico de Assistncia Social, Organizaes da Sociedade Civil e Servio Social

Alexandra Aparecida T. Seabra Eiras | Carina Berta Moljo | Cludia Mnica dos Santos

Lefebvre afirma:
El estudio de la vida cotidiana ofrece un terreno de encuentro a las ciencias
parcelarias y tambin alguna cosa ms pone de manifiesto el lugar de los
conflictos entre lo racional y lo irracional en nuestra sociedad, en nuestra
poca. Determina as el lugar donde se formulan los problemas de la
produccin en sentido amplio: la forma en que es producida la existencia
social de los seres humanos, con la transiciones de la escasez a la abundancia
y de lo precioso a lo despreciado. (1984, p. 35).

E ainda:
La cotidaneidad no solamente es un concepto, sino que puede tomarse tal
concepto como hilo conductor para conocer la sociedad. Y esto, situando
lo cotidiano en lo global: el Estado, la tcnica y la tecnicidad, la cultura (o la
descomposicin de la cultura) etc. Esta es, nuestra opinin, la mejor forma
de abordar la cuestin, el camino ms racional para aprehender nuestra
sociedad y definirla penetrndo (LEFEBVRE, 1984, p. 41).

Portanto, no existe vida humana que no seja realizada na


cotidianeidade. nesta instncia que se produz a cultura e que se produz a
possibilidade de ultrapassar a cultura existente. esse o espao privilegiado
da reproduo social. Como analisaremos no momento de apresentarmos
os dados da pesquisa emprica, os Assistentes Sociais nem sempre tm o
conhecimento das classes com as quais trabalham. As condies objetivas
de trabalho nem sempre permitem acender-se a este conhecimento, j que
para aprofundar sobre condies de vida, projetos de vida, modos de vida,
enfim sobre a cultura, implica trabalhar com uma perspectiva que ultrapasse
o imediato, o tratamento de emergncia.
Entendemos que seja fundamental aprofundar o conhecimento sobre
as classes subalternas12. Nessa direo, ser preciso conhecer as suas formas
de organizao13 e de resistncia, e articular a nossa atuao com as prprias
organizaes j existentes desta populao, assim como articular com outros
profissionais.

Conforme Yazbek (1996), a categoria subalterno vem do legado gramsciano. Diz


respeito ausncia de poder de mando, de poder de deciso. A subalternidade diz
respeito ao mundo dos dominados, dos explorados.

Cf. Captulo 3 e 4 deste livro.

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Sistema nico de Assistncia Social, Organizaes da Sociedade Civil e Servio Social

109

O exerccio profissional na implementao do SUAS: projeto tico poltico, cultura profissional e interveno profissional

Essa articulao torna-se estratgica, no somente para consolidar


110 uma poltica pblica, uma cultura poltica de direitos, mas, sobretudo,
para indicar caminhos para a construo de uma cultura emancipatria
que vai ao encontro de nosso projeto tico-poltico, entendendo que a
cultura profissional constituda pelos objetos de pesquisas (mbito
acadmico), pelas prticas desenvolvidas (mbito profissional) e pelas
dimenses objetivas e subjetivas que informam a constituio do sujeito
profissional (MOTA, 2007, p. 3).
Conforme apontado acima, nos primrdios da profisso, a cultura
profissional era parametrizada por um profundo conservadorismo14,
moralizando a questo social, individualizando os problemas sociais e
culpabilizando os indivduos pelas situaes de pobreza. no processo de
Renovao do Servio Social15 - que se processa no Brasil a partir do Golpe
Militar de 1964 que se rompe com o monolitismo imperante na profisso,
at ento, produzindo o que Netto denominou de pluralismo. Como j
foi, suficientemente, analisado por Netto (1991), este processo assumiu trs
direes: a modernizao conservadora, expressa nos documentos de Arax
(1967) e Terespolis (1970), a reatualizao do conservadorismo, expressa nos
documentos de Sumar (1978) e Alto da Boa Vista (1982), e a Inteno de
Ruptura expressa inicialmente no mtodo de Belo Horizonte (1972-75).
Conforme aponta Netto (1991), essa ltima perspectiva veio para se
confrontar com a autocracia burguesa em dois planos: no plano terico-cultural, j
que os referenciais aos quais se recorreram se contrapunham com os hegemnicos
da modernizao conservadora, e no plano poltico, que propunha uma concepo
de participao e cidadania que se opunha institucionalidade da ditadura. Essa
perspectiva somente consegue emergir com a insero da classe operria na cena
poltica brasileira e ter uma relao umbilical com a universidade.
Assim, desde o final dos anos 197016, vem sendo construda uma
nova hegemonia no Servio Social, protagonizada pela vertente de ruptura

IAMAMOTO, Marilda. Renovao e conservadorismo no Servio Social: ensaios


crticos. So Paulo: Cortez, 1992.

Para um analise exaustiva do processo de renovao do Servio Social, conferir a obra


do professor Netto (1991).

Outro momento significativo da direo de Inteno de Ruptura foi o III Congresso


Brasileiro de Assistentes Sociais, realizado em So Paulo em 1979. Este congresso ficou
conhecido como o Congresso da Virada, marcando um momento de inflexo no
Servio Social Brasileiro. A esse respeito conferir Netto (2009) e Abramides (2007).

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Sistema nico de Assistncia Social, Organizaes da Sociedade Civil e Servio Social

Alexandra Aparecida T. Seabra Eiras | Carina Berta Moljo | Cludia Mnica dos Santos

com o Servio Social Tradicional e com o conservadorismo (NETTO,


1991). A emergncia e a expresso desse projeto constituem uma nova 111
configurao na cultura profissional, prxima e at mesmo inserida
nos projetos da esquerda brasileira, nas aes progressistas de afirmao
e ampliao da cidadania. Convencionou-se denominar este projeto de
projeto tico-poltico.
O projeto tico-poltico tem em seu ncleo o reconhecimento da
liberdade como valor tico central a liberdade concebida, historicamente,
como possibilidade de escolher entre alternativas concretas, da o
compromisso com a autonomia, com a emancipao e com a plena expanso
dos indivduos sociais (NETTO, 1999). Consequentemente, o projeto
profissional vincula-se a um projeto socioetrio que prope a construo
de uma nova ordem social, sem dominao e/ou explorao de classe,
etnia e gnero. A partir destas escolhas que o fundam, tal projeto afirma
a defesa intransigente dos direitos humanos e a recusa dos preconceitos,
contemplando positivamente o pluralismo.
Analisar a interveno profissional referenciada pelo Projeto ticoPoltico do Servio Social uma tarefa necessria, haja vista a relevncia
que esse projeto assume no mbito da profisso por fundamentar-se no
processo de ruptura com o conservadorismo at ento hegemnico: seja
pela re-organizao da categoria nos Conselhos Regionais e Federal, nos
sindicatos, na Associao de Ensino e Pesquisa em Servio Social (ABEPSS)
e nas organizaes estudantis, seja atravs da qualificao da produo
acadmica referenciada criticamente e pela definio de marcos jurdicos
reguladores da profisso. Ou seja, este projeto reflete uma nova cultura
profissional que expressa a possibilidade de consolidao de referncias
profissionais orientadas criticamente e comprometidas com horizontes
ticos, polticos, democrticos e emancipatrios, e de afirmao da luta
por uma sociedade igualitria.

1.1 Projeto tico-poltico: tenses, dificuldades e


possibilidades para o exerccio profissional
A emergncia do (Projeto tico-poltico) ocorre no contexto de lutas
pela conquista/ampliao afirmao dos direitos sociais no Brasil. Os
anos de 1980 (perodo culminante face aos enfrentamentos macios da
sociedade brasileira com a autocracia burguesa manifestos desde o final da
Sistema nico de Assistncia Social, Organizaes da Sociedade Civil e Servio Social

O exerccio profissional na implementao do SUAS: projeto tico poltico, cultura profissional e interveno profissional

dcada de 1970) incluem um conjunto de mobilizaes, manifestaes,


112 reivindicaes que em muitas situaes explicitam o confronto entre os
interesses e necessidades da classe trabalhadora, tensionados face aos interesses
da burguesia (NETTO, 1999; BRAZ, 2004). Essa conjuntura de lutas e
posicionamentos sociais, em um perodo de democratizao, de avanos
democrticos efetivos para a classe trabalhadora, que se substancializam na
ampliao dos direitos sociais, foi o contexto que possibilitou a emergncia
do Projeto tico-poltico atravs da vertente de ruptura com o Servio Social
tradicional, a partir do acmulo poltico-cultural, terico-metodolgico e
tcnico-operativo alcanado no mbito profissional.
Nesse sentido, as necessidades enunciadas pelos diferentes
movimentos sociais explicitaram a tenso, enunciaram e criaram novas
possibilidades para a sua satisfao. As respostas poltico-institucionais
(IAMAMOTO, 2007) emergentes nesse processo esto mais prximas
das necessidades reais dos trabalhadores e da populao brasileira de um
modo geral.
Assim, o direito sade, educao, assistncia social, previdncia,
o direito ao trabalho em condies de dignidade (jornadas de trabalho,
salrio, salubridade), constituem um campo onde as lutas e enfrentamentos
possibilitam um avano na direo das necessidades dos trabalhadores e da
maioria da populao.
As conquistas no campo da seguridade social e a afirmao dos direitos
sociais na Constituio Brasileira de 1988 atestam os avanos efetivos, como
resultado desse conjunto de lutas e enfrentamentos.
Contudo, o projeto societrio vinculado aos interesses da classe
trabalhadora campo para o qual essas lutas e enfrentamentos tendem a
convergir no catalisou a adeso da maioria da populao brasileira, o que
ficou evidenciado nas disputas eleitorais de 1989 e 1993, com a derrota do
candidato Luis Incio da Silva Lula, pelo Partido dos trabalhadores, que
naquele momento representava a liderana desse projeto (BRAZ, 2004).
Na dcada de 1990, a oposio liderada pelo PT conseguiu resistir,
no mbito do Legislativo, maioria das investidas contra as conquistas
expressas na Constituio de 1988. Mas, no plano concreto: 1) as requisies
do processo de reestruturao produtiva, com o aumento da produtividade
a partir das estratgias de gesto da fora de trabalho e, em menor escala,
pela utilizao de novas tecnologias (particularidade brasileira, conforme
MOTA e AMARAL, 1998), articulado reduo dos postos de trabalho
(aumento do desemprego) e s estratgias de terceirizao e precarizao das
Sistema nico de Assistncia Social, Organizaes da Sociedade Civil e Servio Social

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relaes de trabalho; 2) e a adoo da estratgia neoliberal (analisada no


capitulo I deste livro) impactando na reduo de recursos para a seguridade 113
social pela proposio de um conjunto de reformas para a redefinio do
Estado, protagonizada pelo Ministrio de Administrao e Reforma do
Estado (MARE), tendo frente o ministro Bresser Pereira, expressaram um
conjunto de restries e regresses nas conquistas efetivadas.
Desde a dcada de 1990, as lutas regrediram ao nvel da manuteno
do emprego e a expectativa pelos mnimos sociais foi reduzida a patamares
inferiores ao salrio mnimo (que constitua o parmetro do BPC na Lei
Orgnica da Assistncia Social), como ocorre nos programas de transferncia
de renda atuais, como o Programa Bolsa Famlia. As possibilidades vinculadas
a essa condio objetiva ficaram restritas s lutas segmentadas e pontuais. A
oposio poltico-partidria atuou na resistncia pela manuteno do que
foi conquistado no plano jurdico-legal, pelo menos at a entrada do PT no
Governo Federal em 2003.
Nesse contexto, desde os anos 1990, dcada em que o Projeto ticopoltico foi divulgado expressivamente para o conjunto dos assistentes
sociais, principalmente a partir da formulao do Cdigo de tica de 1993 no qual so enunciados os princpios fundamentais do Projeto tico-poltico
do Servio Social - o debate acerca desse projeto tem enfatizado as condies
concretas em que ele se manifesta enquanto horizonte para o exerccio
profissional.
Os princpios que fundamentam esse projeto, explicitados no Cdigo
de tica de 1993, so: reconhecimento da liberdade como valor tico central
e das demandas a ela inerentes: autonomia, emancipao e plena expanso
dos indivduos sociais; defesa intransigente dos direitos humanos e recusa do
arbtrio e do autoritarismo; ampliao e consolidao da cidadania, com vistas
garantia dos direitos civis, sociais e polticos das classes trabalhadoras; defesa
do aprimoramento da democracia, enquanto socializao da participao
poltica e da riqueza socialmente produzida; posicionamento em favor da
equidade e justia social, que assegure universalidade de acesso aos bens e
servios relativos aos programas e polticas sociais, bem como sua gesto
democrtica; empenho na eliminao de todas as formas de preconceito,
incentivando o respeito diversidade, participao de grupos socialmente
discriminados e discusso das diferenas; garantia do pluralismo, atravs do
respeito s correntes profissionais democrticas existentes e suas expresses
tericas e do compromisso com o constante aprimoramento intelectual;
opo por um projeto profissional vinculado ao processo de construo
Sistema nico de Assistncia Social, Organizaes da Sociedade Civil e Servio Social

O exerccio profissional na implementao do SUAS: projeto tico poltico, cultura profissional e interveno profissional

de uma sociedade sem dominao explorao de classe, etnia e gnero;


114 articulao com os movimentos de outras categorias profissionais que
partilhem os princpios deste Cdigo e com a luta geral dos trabalhadores;
compromisso com a qualidade dos servios prestados populao e com
o aprimoramento intelectual, na perspectiva da competncia profissional;
exerccio do Servio Social sem ser discriminado nem discriminar por
questes de insero de classe social, gnero, etnia, religio, nacionalidade,
opo sexual, idade e condio fsica.
A divulgao desse referencial, na conjuntura da dcada de 1990,
fortaleceu a hegemonia do PEP no mbito da profisso, principalmente,
nas suas expresses: 1) poltico-organizativa; 2) na formao, na pesquisa
e na produo acadmica (Diretrizes Curriculares de 1996); 3) no plano
jurdico-normativo atravs do CEP/1993, da Lei de Regulamentao
da Profisso 8662/93 e das resolues do conjunto CFESS/CRESS;
4) no mbito da interveno para os profissionais que assumiram um
posicionamento de resistncia e de insistncia na implementao dos
direitos garantidos juridicamente (ABRAMIDES, 2009; BOSCHETTI,
2004; SANTANA, 2000).
Em nosso entendimento, o PEP tem sido assimilado pelos assistentes
sociais e tem sido um guia do exerccio profissional para uma parcela
significativa da categoria. Ao compreendermos o projeto tico-poltico
como um projeto profissional, conforme Netto (1999), observamos que a
construo da autoimagem da profisso na atualidade incorpora a viso de
que o Servio Social uma profisso inserida na diviso scio-tcnica do
trabalho. A autoimagem conservadora do Servio Social como vocao, no
sentido neotomista do termo, conforme Barroco (2001), foi superada.
A autoimagem do Assistente Social como um profissional que atua
na defesa e na ampliao e na luta pela efetivao dos direitos sociais
recorrente no Servio Social. Est presente no modo como os profissionais
se autodefinem, se percebem, e como um horizonte que orienta seu exerccio
profissional. Essa autoimagem compatvel com o horizonte tico-poltico
do projeto profissional e constantemente reforada nos espaos de debate
pblicos da profisso o que confirmado em nossa pesquisa e apresentada
no item a seguir.
Uma vez que essa autoimagem recorrente entre os Assistentes
Sociais, possvel afirmar que o projeto profissional est atuando como guia
da interveno profissional a partir desse horizonte de defesa e ampliao
dos direitos sociais (EIRAS, 2011). Tal concluso adensada, quando ao nos
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aproximarmos do exerccio profissional dos assistentes sociais observamos que


a dimenso tcnico-operativa est relacionada a esse contedo/horizonte, pela 115
via da informao aos usurios acerca dos seus direitos, pela via da insero
dos profissionais nos diferentes Conselhos de Gesto de Polticas Pblicas,
espaos onde a possibilidade de resistncia ainda existe, no sentido do controle
social e da insistncia na qualificao dos servios prestados populao.
Nessa direo, o CFESS (1996) indica que a estratgia fundamental para
enfrentar os desafios postos ao PEP na atualidade a participao nos fruns
de discusso, formulao e controle social das polticas pblicas.
Na dimenso tico-poltica, a apropriao do PEP torna-se possvel
nos pontos de convergncia entre a experincia cultural dos assistentes sociais
na sociedade e as possibilidades de lutas nesse contexto.
Nossa hiptese que essa convergncia ocorre na dimenso da
defesa, afirmao e ampliao dos direitos, um contedo cuja viabilidade
ainda se apresenta como um horizonte possvel para o profissional, seja
pelas conquistas recentes na dcada de 1980, seja pela existncia de prticas
coletivas capazes de mobilizao e de reivindicao, ou de resistncia, que
atualizam a luta pela afirmao de direitos, seja pela existncia de espaos de
organizao e tambm de controle social que ainda sugerem a possibilidade
de tensionamentos e articulaes.
Nesse campo, Raquel Santana (2000) enfatiza que a adeso aos
princpios ticos institudos pelo Cdigo de tica profissional de 1993
pressupe um compromisso poltico com o seu contedo transformador. Tal
compromisso nem sempre acontece no cotidiano do exerccio profissional.
Na pesquisa emprica realizada pela autora, ela verifica que o PEP est
presente na atuao de 30% dos Assistentes Sociais entrevistados na rea
da infncia e juventude, atravs de seu engajamento tico-poltico e de seu
desdobramento em aes ou proposies de projetos e atividades no mbito
institucional. Para ela, em qualquer espao institucional possvel e exequvel
uma prtica comprometida com o PEP, a partir de um alinhamento tericopoltico com esse projeto.
Para Maria Lcia Barroco (2004), um dos problemas refere-se ao
fortalecimento da identidade profissional, construo de um ethos [crtico]
que, conforme o artigo da ABEPSS (2004), atravessado pelos processos de
alienao, discriminao, desrespeito, [ainda] autoritarismo, despolitizao,
comodismo, fatalismo e subordinao. Como esse ethos crtico (nessa nova
cultura profissional) pode ser capaz de sustentar uma tomada de posio
tica e poltica que tensione esses processos?
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O exerccio profissional na implementao do SUAS: projeto tico poltico, cultura profissional e interveno profissional

Para Beatriz Abramides (2007), os novos desafios a serem enfrentados


116 no sculo XXI, a partir do Governo Lula, so: a esfera da institucionalidade e a
poltica de conciliao de classes do PT. Tais desafios expressam um conjunto
de determinaes e, para enfrent-los, torna-se necessrio compreender,
interpretar e polemizar essas questes em um debate contnuo. A questo de
fundo a manuteno da autonomia do projeto profissional face ao governo,
partido ou patronato.
Yolanda Guerra (2007) explicita a tenso no Servio Social
entre o projeto profissional hegemnico (PEP) e as correntes
vinculadas ao pensamento conservador, revigoradas no contexto
dos anos 2000. Segundo a autora, existe um debate mascarado,
que desqualifica tal projeto, tanto do ponto de vista da sua no-implementao imediata quanto pela existncia de projetos que se
confrontam com ele. Guerra argumenta que os projetos no se implementam
de modo imediato e que hegemonia no sinnimo de homogeneidade e
nem ausncia de confrontos e disputas. O desafio central para o Assistente
Social realizar a crtica aos fundamentos da cotidianidade, na qual se insere
o profissional e tambm os usurios de seus servios. necessrio reconhecer
esses fundamentos para transcend-los.
A autora enfatiza os componentes do projeto profissional: tcnicos,
terico-metodolgicos, ticos e polticos. Tais componentes qualificam a
prtica profissional e a diferenciam daquelas realizadas por leigos, tornando
o exerccio profissional consciente para os seus agentes. Uma implicao
direta da opo por determinados valores no campo da emancipao, da
democratizao econmica e social e no campo da defesa das polticas pblicas
exige o posicionamento do Assistente Social contra os diferentes modos de
dominao, preconceito, autoritarismo, concentrao de renda, explorao
do trabalho pelo capital, os quais se expressam tambm na privatizao da
vida social e no individualismo. Em sntese, Guerra explica que ser orientado
por um projeto progressista significa para o profissional a possibilidade de
adotar estratgias sociopolticas e profissionais que acumulem foras com a
luta mais ampla dos trabalhadores.
Outro contedo importante no debate acerca do PEP, de suas
dificuldades e possibilidades no contexto atual, a anlise acerca das condies
objetivas de insero do Assistente Social nos espaos scio-ocupacionais,
como trabalhador assalariado (IAMAMOTO, 2007).
Iamamoto (2007) explica que embora a concepo segundo a qual
o Servio Social uma profisso inserida na diviso social e tcnica do
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trabalho, historicamente determinada, tenha sido difundida na profisso, o


percurso terico-metodolgico, e os fundamentos dessa concepo, no est 117
igualmente difundido. Para ela,
A concepo de profisso [inserida] na diviso social e tcnica do trabalho,
apresentada pela autora (referindo a sua obra), em 1982, tornou-se de
domnio pblico, mas no os seus fundamentos. Entretanto, eles indicam
um percurso terico-metodolgico capaz de elucidar o significado social
do exerccio profissional do assistente social na diviso social e tcnica do
trabalho coletivo: como ele participa do processo de produo e reproduo
das relaes sociais. Da a necessidade de retom-los, incorporando e
ampliando a abordagem anterior, tendo em vista recolher elementos
que permitam atualizar e fundamentar a leitura do trabalho do assistente
social como uma especializao do trabalho coletivo na sociedade presente
(IAMAMOTO, 2007, p. 29)

Nessa direo, a autora explicita que o trnsito da anlise da profisso


ao seu efetivo exerccio agrega um conjunto de determinaes e mediaes
no trabalho profissional mediado pela compra e venda dessa fora de
trabalho especializada s instituies empregadoras (IAMAMOTO, 2007,
p. 40). E continua:
Essas relaes estabelecidas com sujeitos sociais distintos condicionam
o processamento do trabalho concreto cotidiano e o significado social de
seus resultados, ao mesmo tempo em que impregna essa atividade dos
constrangimentos do trabalho alienado. Eles restringem em graus variados a
autonomia profissional na direo social desse exerccio, com incidncias na
sua configurao tcnico-profissional (IAMAMOTO, 2007, p.40).

Desse modo, Iamamoto analisa a tenso existente entre projeto


profissional e condio assalariada. No trabalho assalariado, a autoobjetivao do sujeito metamorfoseia-se na sua prpria negao, na perda do
controle de sua atividade e de seu tempo de vida, subordinada a finalidades
que lhe so estranhas (IAMAMOTO, 2007, p. 41).
Nesse sentido, a superao dessa alienao, pela conscincia dela e pelo
enfrentamento coletivo face a essa condio, torna-se relevante. Se, por um
lado, o PEP tensionado por essa insero concreta dos Assistentes Sociais,
por outro lado, ele a possibilidade de conscincia posto que se constitui
em um projeto coletivo e de enfrentamento [coletivo] dessa condio.
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O exerccio profissional na implementao do SUAS: projeto tico poltico, cultura profissional e interveno profissional

A apreenso do exerccio profissional pela condio de assalariamento


118 do Assistente Social nos aproxima do modo como essas determinaes
tensionam o seu trabalho. Por sua vez, a explicitao dessa condio nos
posiciona frente premncia de aes articuladas com a classe trabalhadora.
Essa angulao nos aproxima novamente do PEP e nos faz ver a relevncia
de suas formulaes e a abrangncia de sua referncia terico-metodolgica.

2 Projetotico-poltico,culturaprofissionale
dimenses da interveno profissional
No Brasil, o Servio Social configura-se, juridicamente, como uma
profisso liberal. Porm, historicamente, o exerccio profissional vincula-se
insero scio-institucional, relacionada predominantemente s polticas
sociais pblicas e privadas materializadas nas organizaes/instituies que
prestam servios populao em geral.
Na dcada de 1980, com a institucionalizao da Seguridade Social,
sustentada no trip sade, assistncia social e previdncia pela afirmao
da Sade e da Assistncia como direitos no contributivos e, desse modo,
reconhecidos como necessidades sociais assumidas pelo Estado, o qual se
responsabiliza diante da sociedade pela formulao de polticas pblicas
nessas reas , os espaos scio-ocupacionais do Servio Social se expandem.
Essa expanso ocorre de modo qualificado, exigindo dos Assistentes
Sociais competncias no mbito do planejamento e da execuo das
polticas pblicas (IAMAMOTO, 2007), a partir de procedimentos
organizacionais elaborados na lgica da racionalidade burguesa impactada
pela reestruturao produtiva (MOTA; AMARAL, 1995) e sua intrnseca
relao com a ideologia neoliberal.
Enquanto trabalhador assalariado, o Assistente Social encontra os meios
de trabalho determinados no mbito scio-organizacional com processos de
trabalho j definidos e planejados previamente. Na organizao/instituio,
materializam-se as normas de funcionamento, os parmetros trabalhistas,
tais como a intensidade do trabalho, a jornada de trabalho, o salrio, as
formas de controle sobre o processo de trabalho (metas a cumprir, padres
de eficcia, ndices de produtividade, avaliaes); os recursos materiais,
financeiros, humanos e tcnicos indispensveis objetivao do trabalho. A
organizao/instituio em sua lgica interna indica os meios pelos quais as
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expresses da questo social sero compreendidas e se tornaro objeto de


119
interveno para o Servio Social (IAMAMOTO, 2007).
Por outro lado, o modo como os profissionais apreendem a sua insero
scio-institucional expressa os contedos terico-metodolgicos presentes
em sua anlise que, por sua vez, atuam como eixos orientadores em relao
interveno profissional. Ou seja, no apenas as condies objetivas, mas
tambm as condies subjetivas so contedos relevantes para a interveno
profissional.
Quais so os contedos terico-metodolgicos presentes na
compreenso dos Assistentes Sociais? Como eles se articulam dimenso
tcnico-operativa? No processo cotidiano do exerccio profissional quais as
correlaes de foras presentes na relao com os usurios, com a organizao/
instituio e com a categoria profissional? Estas questes so fundamentais
para delimitar o projeto de profisso que orientam a interveno profissional
do Assistente Social.
Segundo Iamamoto (2004), para a consolidao do Projeto ticopoltico profissional, so necessrias estratgias tcnicas e polticas que
proporcionem aes coletivas que viabilizem propostas profissionais
capazes de ir alm das demandas institudas. Essa afirmativa nos permite
explicitar que a dimenso tcnico-operativa da interveno profissional
materializa em aes as concepes terico-metodolgicas e tico-polticas
que orientam o profissional. Ou seja, as duas ltimas evidenciam a direo
e as finalidades assumidas pela profisso em dado momento histrico que
vo ser materializadas a partir da primeira. Isso implica afirmar que uma
competncia profissional se faz, necessariamente, nestas trs dimenses.
Guerra (2007) destaca que a cultura profissional possibilita aos
profissionais uma construo coletiva que serve de referncia para toda
a categoria atravs da mediao entre conhecimentos e saberes (tcnicos,
tericos e interventivos) e entre estes e as particularidades da profisso. Com
isso, a competncia terico-metodolgica, tico-poltica e tcnico-operativa
fundamental para que os profissionais possam refletir sobre a sua interveno
e recusar uma interveno profissional baseada na reproduo automtica
de aes meramente conservadoras. Isso s possvel quando a categoria
profissional articula em suas aes todas as dimenses da prtica profissional,
reconhecendo a dimenso tcnico-operativa no como, puramente,
instrumental, o que contribui na elaborao de respostas mais qualificadas,
na construo de novas legitimidades que a razo instrumental no d conta.
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O exerccio profissional na implementao do SUAS: projeto tico poltico, cultura profissional e interveno profissional

Ainda Guerra considera que a dimenso tcnico-operativa se constitui


120 no modo de aparecer da profisso, pelo qual ela conhecida e reconhecida.
Como profisso interventiva no mbito da chamada questo social, esta
a dimenso que vai dar visibilidade a profisso pela qual demandada, j
que dela depende a resolutividade da situao apresentada ao profissional.
Contudo, apesar de necessria, a dimenso tcnico-operativa, se considerada
de maneira autnoma, insuficiente para dar respostas qualificadas
realidade social. Ressalta a autora que, como razo de ser da profisso,
essa dimenso remete s competncias instrumentais pelas quais a profisso
reconhecida e legitimada; porm, ainda que seja necessrio atend-las, o
exerccio profissional no pode se limitar s competncias instrumentais.
Fundamentados na concepo de que os instrumentos e tcnicas
constituem um dos elementos da dimenso tcnico-operativa, destacamos,
neste estudo, o uso dos instrumentos e tcnicas na interveno profissional
dos assistentes sociais, entendendo que os contedos postos em seu manuseio
e a forma de utiliz-los expressam as concepes terico-metodolgicas e
tico-polticas dos profissionais.
O instrumento considerado como um dos elementos que permitem
a operacionalizao da ao como elemento potencializador da ao e
a tcnica, a habilidade no uso desse instrumento, como uma qualidade
atribuda aos instrumentos. Ambos so imprescindveis para a concretizao
do exerccio profissional desde que situados no projeto profissional, no
podendo ser tratados de fora da instrumentalidade da profisso, uma vez
que constituem e so constitutivos do modo de ser da profisso (SANTOS;
NORONHA, 2010).
A concepo de instrumentos explicitada na literatura crtico-dialtica
aponta seu carter histrico e teleolgico. O carter histrico encontrase em dois aspectos: no fato dos instrumentos formarem um conjunto
dialeticamente articulado com as tcnicas e, por isso, constantemente
serem aprimorados por elas, diante da exigncia de adequao das
transformaes da realidade. E, tambm, por visarem o atendimento das
mais diversificadas necessidades sociais que se colocam em determinadas
condies econmicas e sociais, sendo influenciado pelas relaes sociais
postas na sociedade capitalista. Conforme Trindade (1999, p. 81): A
criao e a utilizao de instrumentos e tcnicas configuram um processo
histrico, que se coloca em determinadas condies econmicas e sociais,
em diferentes momentos histricos.
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No que se refere ao carter teleolgico, a escolha dos instrumentos de


interveno est relacionada s diversas intencionalidades: intencionalidade 121
da profisso, do profissional, da instituio e da populao que procura o
Servio Social. Tanto a escolha do instrumento quanto o domnio do mesmo
requerem que o profissional tenha conscincia/conhecimento pelo suas
finalidades, uma vez que os instrumentos fazem parte do processo de busca
pelo alcance dessa finalidade.
A profisso, de acordo com o projeto tico-poltico hegemnico,
assume o compromisso com a defesa intransigente dos direitos humanos, com
a ampliao da cidadania, com a qualidade dos servios prestados, com a luta
em favor da equidade e da justia social. Compromissos estes que devem ser
materializados nas atividades desenvolvidas pelos assistentes sociais, que s
so possveis com o espao de participao e avaliao da populao sobre os
servios prestados. Para isso, os profissionais devem privilegiar a utilizao de
instrumentos de carter democrtico, coletivo, menos burocrtico, sempre
alinhados com a realidade em que intervm.
O conhecimento da realidade imprescindvel neste processo de
escolha. A apreenso da dinmica da realidade contribui para que haja
coerncia entre os instrumentos utilizados e as determinaes assumidas pela
questo social nos diferentes espaos scio-ocupacionais, permitindo que o
Assistente Social consiga alcanar os resultados esperados na ao.
Na utilizao do instrumental tcnico-operativo, so necessrias
algumas competncias importantes. A primeira a competncia tericometodolgica, atravs da qual os profissionais conseguem fundamentar
sua leitura da realidade. Destacamos que quanto maior o conhecimento
terico, mais amplo ser a cadeia de mediaes e maiores as possibilidades
encontradas para a interveno. Assim, atravs do referencial tericometodolgico, percebe-se a intencionalidade e a direo social empreendidas
na ao, podendo orientar a escolha de instrumentos e tcnicas capazes de
materializar essa intencionalidade.
Por isso, outra competncia a tico-poltico, para a qual deve-se
considerar os princpios e normas para o exerccio profissional contidos
no Cdigo de tica do Assistente Social e, tambm, as disposies sobre o
exerccio da profisso a lei 8662/93 que dispe sobre as competncias e
atribuies privativas do assistente social.
Alm das competncias terico-metodolgicas e tico-polticas,
encontra-se tambm a competncia tcnica, relacionada habilidade do
profissional na utilizao dos seus instrumentos de trabalho. Contudo, os
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O exerccio profissional na implementao do SUAS: projeto tico poltico, cultura profissional e interveno profissional

profissionais precisam adquirir todas essas competncias e articul-las para


122 materializar as intencionalidades da profisso na prtica profissional. Como o
Servio Social no possui um instrumento exclusivo, a clareza do significado
social da profisso, suas competncias e atribuies, a direo assumida
pelo projeto tico-poltico e a habilidade de utilizar este instrumento de
acordo com as finalidades da profisso que vo permitir que os mesmos
instrumentos sejam utilizados por diferentes profisses ou pela mesma
profisso, porm, com direes diferentes.
A utilizao dos instrumentos exige habilidade tcnico-operativa
que vai alm do domnio dos procedimentos corretos como, por exemplo,
realizar uma entrevista, reunio etc. Por trs de uma aparente neutralidade,
a aplicao dos instrumentos articula dimenses econmico-sociais e
tico-polticas, relativas aos sujeitos profissionais individualmente e aos
sujeitos de classe.
O uso das tcnicas e estratgias no deve contrariar os objetivos,
diretrizes e competncias assinalados. Segundo orientaes do CFESS
(2009, p. 31)
As condies objetivas de estruturao do espao institucional devem
assegurar aos (s) profissionais o direito de realizar suas escolhas tcnicas
no circuito da deciso democrtica, garantir a sua liberdade para pesquisar,
planejar, executar e avaliar o processo de trabalho, permitir a realizao de
suas competncias tcnica e poltica nas dimenses do trabalho coletivo e
individual e primar pelo respeito aos direitos, princpios e valores ticopolticos profissionais estabelecidos nas regulamentaes profissionais.

A tenso entre o PEP e a insero do Assistente Social como trabalhador


assalariado aparece nos instrumentos e nas tcnicas adotadas nos espaos
scio-ocupacionais, na burocracia organizacional. Ir alm do atendimento
demanda scio-institucional requer o desenvolvimento de habilidades
polticas no processo de formao de alianas e articulao com os prprios
usurios dos servios. Tal posicionamento poltico requer uma abertura
democrtica no plano institucional que aceite o debate e o posicionamento
diferenciado. As condies objetivas de trabalho podem favorecer a
articulao poltica ou dificult-la. Nesta direo, o item a seguir analisa a
interveno profissional dos Assistentes Sociais no mbito da PNAS.

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3 Oexerccioprofissionalesuasexpresses
terico-polticas e tcnico-operativas no
mbitodapolticadeAssistnciaSocialem
Juiz de Fora: possibilidades e desafios
Neste item apresentaremos os dados coletados e organizados na
pesquisa Anlise das Condies Sociais, Polticas e Culturais e da Interveno
Profissional do Assistente Social na Implantao do Sistema nico de
Assistncia Social em Juiz de Fora (SUAS) e Regio. A coleta de dados foi
realizada em 2009 atravs de:
1. formulrios aplicados aos Assistentes Sociais envolvidos com a
Poltica Municipal de Assistncia Social PMAS em Juiz de Fora
(37 formulrios aplicados aos assistentes dos CRAS e da Rede
Conveniada);
2. realizao de 01 grupo focal e 02 laboratrios com os Assistentes
Sociais dos nove CRAS de Juiz de Fora (contando com a presena de
15 assistentes sociais, em mdia);
3. transcrio do Simpsio realizado com docentes, profissionais
e discentes com produes sobre a temtica dos instrumentos e
tcnicas e/ou envolvidos nesta pesquisa: 22 Assistentes Sociais dos
CRAS de Juiz de Fora; 03 assistentes sociais das Unidades Bsicas
de Sade; 05 profissionais do Grupo de Pesquisa Servio Social,
Movimentos Sociais e Polticas Pblicas; 12 alunos bolsistas do
ncleo de pesquisa e/ou dedicados a pesquisas relacionadas esta
temtica e 5 professores convidados para serem debatedores.
A realizao do Grupo Focal e do Simpsio foi importante, uma vez
que, somente com as entrevistas no foi possvel conhecer a concepo dos
Assistentes Sociais sobre os instrumentos e tcnicas da interveno, bem
como o como e o por que de seu manuseio. Portanto, as transcries
desses dois instrumentos foram utilizadas por ns, apenas, ao analisarmos
a interveno profissional no que se refere a esses elementos da interveno
profissional.
Seguindo a direo do CFESS (2009), quando sinaliza que para o
exerccio profissional so necessrias trs dimenses indissociveis: as
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123

O exerccio profissional na implementao do SUAS: projeto tico poltico, cultura profissional e interveno profissional

atividades exercidas pelos trabalhadores; as condies materiais, institucionais,


124 fsicas e financeiras, e os meios e instrumentos necessrios ao seu exerccio,
neste item apresentamos o perfil dos 37 assistentes sociais entrevistados que
implementam a poltica de assistncia social de Juiz de Fora, bem como
as condies de trabalho em que se desenvolve o exerccio profissional do
Assistente Social e, finalmente, as dimenses desta interveno.
No que se refere ao perfil das profissionais, das 37 Assistentes Sociais
entrevistadas, todas so do sexo feminino (100%). A idade das entrevistadas
varia entre 20 e 55 anos, concentrando-se entre 31 a 35 anos (12 entrevistadas
ou 32,4% do total), mostrando trabalhadoras jovens, inseridas recentemente
no mercado de trabalho a partir da expanso da poltica de assistncia social,
especialmente dos CRAS em Juiz de Fora. As demais idades se dividem da
seguinte forma: de 20 a 25 anos 13,52%, de 26 a 30 anos 13,52%, de 36 a
40 anos 13,52%, de 41 a 45 anos 8,10%, de 46 a 50 anos 10,81%, de 51
a 55 anos 5,4% e mais de 55 anos somente uma Assistente Social, o que
representa 2,7%. Portanto, destacamos que 17 assistentes sociais estudaram
no perodo de 2000 a 2007 supostamente, com o currculo de 1996 , 15
se formaram no perodo de 1985 a 2000, sobre a vigncia do currculo de
1982 e, apenas 05 se formaram pelo currculo anterior ao de 1982, o qual
materializava um projeto de formao conservador. Desta forma, temos que
32 Assistentes Sociais, supostamente, tiveram na sua formao a incorporao
de um projeto profissional crtico, inclusive, por, majoritariamente, terem se
graduado em universidades pblicas, 97,3% (36 assistentes sociais).
23 Assistentes Sociais possuem cursos de especializao, porm,
nenhuma tem curso de mestrado e doutorado. relevante considerar que
parte desses profissionais tem demandado da Faculdade de Servio Social/
UFJF a realizao de cursos de extenso e a existncia de espaos para a
reflexo e para a formao continuada no intuito de qualificar as respostas
profissionais no plano da interveno.
Quanto insero trabalhista, 25 trabalham em Programas da AMAC
ou vinculados AMAC (67,56%), 05 trabalham em instituies da rede
conveniada, 05 Assistentes Sociais trabalham em instituies no conveniadas
e 02 Assistentes Sociais no forneceram esta informao.
A natureza das instituies diversificada: do total, 12 so pblicas,
13 so de programas da AMAC, 05 instituies so de natureza privadareligiosa, 01 de natureza empresarial, 01 de natureza privada-comunitria e
01 instituio no forneceu esta informao. 75,7% so regidas pela CLT e
100% no so estatutrias. Apenas duas Assistentes Sociais identificaram-se
Sistema nico de Assistncia Social, Organizaes da Sociedade Civil e Servio Social

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como profissionais autnomas. Tais condies confirmam a improbabilidade


de o Servio Social constituir-se concretamente enquanto uma profisso 125
liberal e ratificam a condio de assalariamento a qual o Assistente Social
est submetido.
Verificamos que o salrio das Assistentes Sociais, em sua maioria, est
na faixa de 2 a 6 salrios mnimos (81,10%), destes, 45,95% recebem de 2 a
4 SM e 35,15% recebem de 4 a 6 SM, ou seja, a predominncia entre 2 a
4 salrios mnimos. 67,5% possuem uma carga horria de trabalho variando
entre 30 a 40 horas semanais (pesquisa realizada anteriormente aprovao
das 30 h de trabalho para o Assistente Social). 32 Assistentes, ou seja, 86,50%
possuem, apenas um emprego.
Este resultado segue a mdia de alguns Estados do pas: Alagoas, Minas
Gerais, Rio de Janeiro, Mato Grosso e Sergipe, conforme Trindade (2010),
Delgado (2010), Lira et al. (2008).
Quando indagamos as entrevistadas sobre os motivos da escolha da
profisso, encontramos as seguintes respostas: O interesse pela profisso ou
pela rea de assistncia social e de humanas foram respostas mais frequentes
(45,45% das respostas). Podemos inferir dessa resposta uma inteno
de tornar-se profissional e o que ela implica, uma vez que se vincula
necessidade de insero no mercado de trabalho e de garantir as condies de
reproduo e sobrevivncia, ou a inteno de trabalhar, como profissional,
atravs da conquista de um emprego.
Por sua vez, apesar de reduzidas, ainda aparecem motivaes que
denotam um horizonte de ao humana em prol de outros seres humanos, no
qual a profissionalizao no aparece, tal como contribuir para a melhoria
da vida das pessoas (2,27%). Em outro plo, aparece, mesmo que reduzida,
a motivao pelo inconformismo com o sistema capitalista (2,27%) e a
militncia poltica (2,27%) o que, tambm, no explicita o carter de
profissionalizao e o que ele implica.
O interesse pela perspectiva de direitos (4,55%) foi mencionado
em duas respostas, indicando uma relao entre Servio Social e a perspectiva
de afirmao e defesa de direitos.
No que se refere permanncia ou no da motivao inicial na escolha
da profisso, 45,94% das profissionais disseram que a motivao inicial
permanece. Elas se inserem entre as Assistentes Sociais que mencionaram o
interesse pela profisso como a sua motivao primeira, e justificam essa
permanncia na motivao e at a reafirmao dela fundamentao tericometodolgica oferecida na graduao.
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O exerccio profissional na implementao do SUAS: projeto tico poltico, cultura profissional e interveno profissional

O mesmo acontece com as profissionais motivadas pela perspectiva


126 de direito (5,4%). A formao acadmica, segundo elas, contribuiu para a
afirmao do interesse pela profisso afinado com a perspectiva de direitos.
Alm delas, 10,81% mencionaram que a partir da fundamentao oferecida
na graduao elas entenderam que sua interveno deveria pautar-se na
perspectiva de defesa/afirmao dos direitos.
Ainda, 10,81% disseram que a motivao permanece, parcialmente,
pois a vocao permanece, mas o voluntariado no; existem dificuldades na
interveno profissional. J 5,4% disseram que a motivao no permanece,
indicando que a fundamentao oferecida na graduao modificou a
motivao inicial.
Ao responderem como entendem a profisso de Servio Social hoje,
51,35% citam o mbito do direito, expressado da seguinte forma: a garantia
ou a luta pelos direitos, interveno no mbito da garantia de direitos dos
usurios, interveno profissional para estimular a conscincia e mobilizar
os usurios na luta por seus direitos.
De acordo com as respostas anteriores, podemos analisar que essa
concepo foi adquirida no processo da formao profissional. Essas duas
questes nos fornecem contedo para inferirmos a relao entre a apropriao
do Projeto tico-poltico e o exerccio profissional.
O Servio Social entendido pelas Assistentes Sociais como uma
profisso da interveno. Esse entendimento est associado expectativa do
Assistente Social de atuar na defesa, na afirmao e na garantia dos direitos
dos usurios com os quais trabalha. Ento, compreenso do Servio Social
como profisso, associa-se a finalidade ou o horizonte, ou o pr teleolgico
da defesa, a ampliao e a efetivao de direitos.
No campo da assistncia social, com a implantao do SUAS, essa
apropriao se particulariza no entendimento de que a poltica nacional de
assistncia social e o SUAS possibilitaram a realizao desse horizonte, pelo
fato de garantir o acesso assistncia na perspectiva de poltica pblica, de
afirmao do dever do Estado de efetivar o acesso a quem dela necessitar.
Sobre a relao entre o SUAS e o projeto tico-poltico da profisso
de Servio Social, 100% dos entrevistados consideram que essa poltica vai
ao encontro de nosso Projeto tico-poltico (PEP), ou seja, consideram
que o SUAS possibilita a materializao do projeto profissional em vigor,
principalmente por: favorecer a garantia de direitos/assistncia como
direito/efetivao de direitos (aparece em primeiro lugar com 12 menes);
ambos, intencionarem a universalizao de direitos (03). Em menor
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escala apontam: a descentralizao e a participao popular; h um


direcionamento do trabalho e ao profissional; excluso do clientelismo. 127
Apenas uma resposta chama a ateno para a deficincia nos critrios de
atendimento, apesar de efetivar direitos.
Enfim, parte dessa associao entre projeto profissional e SUAS devese ao fato da sua implantao indicar uma superao da compreenso da
assistncia social enquanto caridade/filantropia. Tambm, possibilidade
de enfrentar a cultura poltica clientelista, afirmando o seu carter de
poltica pblica.
Outro elemento importante que as Assistentes Sociais entrevistadas
consideram que essa poltica universal. Essa concepo expressa a polmica
que vem sendo travada acerca do carter universal ou no dessa poltica.
As respostas obtidas sobre o tipo de conhecimento que consideram
fundamentais para o exerccio profissional centram-se nas legislaes sociais:
18 mencionaram as legislaes sociais, 10 mencionaram conhecimento
sobre o cdigo de tica (e no sobre tica), 07 mencionaram conhecimento
sobre poltica social, apenas 02 pessoas mencionaram conhecimentos
sobre poltica no sentido mais amplo, 07 citaram arcabouo tericometodolgico. Nossa preocupao a no simplificao do PEP aplicao
das legislaes.
Segundo Iamamoto (2004), socializar os direitos deve ultrapassar
o simples repasse de informaes sobre as normas legais. necessrio
tornar explcito o real significado social e implicaes das demandas da
populao, indo para alm das aparncias do que lhe apresentado, bem
como informar sobre os meios e condies de ter acesso aos direitos e
suas implicaes, exigindo, assim, que se extrapole a abordagem focada
no indivduo, uma vez que a realidade dos sujeitos compreendida, aqui,
como parte de uma coletividade. Da a importncia de se articular com as
entidades de representao.
Por outro lado, preciso dizer que a busca por tais conhecimentos
tambm fundamental no momento em que necessrio imprimir
novos direcionamentos e organizar novos equipamentos pois, conforme
CFESS (2009, p. 28), o conhecimento da legislao social pr-requisito
para o exerccio do trabalho. Contudo, precisamos, tambm, de outros
conhecimentos, tais como explicita Iamamoto (2004): das condies de vida
e de trabalho dos sujeitos; terico-metodolgicos; tico-polticos; tcnicooperativos; para realizar diagnsticos socioeconmicos de municpios; para
leitura e anlise dos oramentos pblicos.
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O exerccio profissional na implementao do SUAS: projeto tico poltico, cultura profissional e interveno profissional

Como j mencionamos, o grande avano da poltica de assistncia


128 social foi ser incorporada ao mbito das polticas pblicas, ser reconhecida
como uma poltica de direito. Isto, de alguma forma, se traduz nas respostas
de como as profissionais compreendem o Servio Social, em que a defesa e
a luta pela garantia dos direitos sociais aparecem como um ponto relevante.
Os confrontos que o Servio Social vem travando com relao aos
direitos sociais indicam que esse profissional vem lutando pela ampliao
dos direitos sociais, e, sobretudo, pela real efetivao daqueles que, embora
garantidos na lei, no esto implementados, entendendo a participao social
e o controle social como ferramentas indispensveis nesta luta.
Assim, quando perguntamos acerca da participao em diferentes
conselhos de direitos que atuam na cidade de Juiz de Fora, 78,38% das
entrevistadas afirmaram participar. Evidentemente, esta taxa de participao
muito alta, o que potencializa a atuao do Assistente Social e mostra
compromisso com o controle democrtico. A participao concentra-se
no Conselho Municipal de Assistncia Social, 32,5%; Conselho Municipal
da Criana e Adolescente, 27,5%; Conselho Municipal do Idoso, 10% e
Conselho Municipal da Sade, 7,5%. claro que em alguns casos a insero
dos profissionais nestes conselhos faz parte do trabalho que eles devem
desenvolver, entretanto, isto no retira a importncia desta participao.
Todavia, somente 03 assistentes sociais afirmaram ter uma participao como
conselheira, representando suas instituies. As demais participam, mas de
forma pontual, do processo de inscrio de sua instituio no conselho; da
emisso de pareceres; das conferncias, cursos e demais eventos.
J a participao dos Assistentes Sociais (atual ou anterior) em partidos
polticos, sindicatos ou movimentos sociais reduzida, sendo 13,52% em
partidos polticos, 18,92% em sindicatos e 35,14% em movimentos sociais.
Entretanto, as respostas que englobam os movimentos sociais dizem respeito
no somente a movimentos sociais, mas a conselhos de controle social,
o que refora a questo anterior de participao em espaos diretamente
articulados atuao profissional.
De fato, aqui temos um entrave, ou pelo menos uma contradio,
prprio da organizao do trabalho na sociedade capitalista. Se por um
lado temos uma cultura profissional que valoriza a participao tanto dos
profissionais quanto dos sujeitos com os quais trabalha, por outro vemos a
pouca concretude que esta assume, a no ser quando a participao faz parte
da organizao do exerccio profissional (a exemplo dos conselhos), mesmo
assim, de forma pontual.
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Os dados obtidos nas entrevistas, indicam que os Assistentes Sociais no


envolvem as organizaes populares e sociais em seu trabalho, tendo em vista 129
a constatao que 29 Assistentes Sociais no desenvolvem intervenes junto
s organizaes populares e 21 no realizam nenhum tipo de interveno
voltada para a insero dos usurios em organizaes desse tipo. Soma-se
a este dado o fato de que 40,5% das profissionais afirmaram no conhecer
as organizaes populares e movimentos sociais existentes na regio. Apesar
de 59,4% afirmarem conhecer, consideramos relevante que 40,6% no
conhecem, uma vez que o trabalho em rede foi indicado por 29 profissionais
como uma das mudanas positivas na implementao do SUAS/JF.
Nessa direo, foi importante conhecer os aspectos do processo de
implementao do SUAS em Juiz de Fora que os profissionais de Servio
Social consideram fundamentais. Quatro princpios da prpria Poltica
Nacional de Assistncia Social (PNAS) foram os mais destacados, so eles:
a territorializao (mencionada 13 vezes); o foco na famlia (mencionado
10 vezes); o trabalho em rede (10 vezes) e a descentralizao, tambm
mencionada por 07 entrevistados.
Esses elementos, de certa forma, so premissas que o Servio Social
vem defendendo historicamente, coexistindo posturas conservadoras e
crticas acerca desses temas, sendo que, a partir da dcada de 1980, h uma
hegemonia de uma concepo crtica em torno delas, no mbito do projeto
profissional.
A territorializao, na Poltica de Assistncia Social em Juiz de Fora,
caracteriza-se pela instalao de equipamentos como os CRASs e CREASs
regionalizados. Percebemos que a territorializao e a descentralizao podem
estar se configurando como uma reorganizao geogrfica e administrativa,
o que, em parte, pode favorecer a organizao e a realizao das atividades
profissionais. Contudo, ainda no reflete a ampliao do acesso, embora
a aproximao entre as equipes profissionais e do Assistente Social junto
aos usurios possibilite o acesso informao e formao/apreenso de
demandas que podero resultar na ampliao e no acesso real aos servios.
Mas, pode ser uma territorializao formal, deslocada de uma descentralizao
real que permita o acesso aos servios socioassistenciais, pela universalizao
ou atendimento integral s demandas existentes.
Quando examinamos o trabalho em rede, percebemos que os
equipamentos vinculados poltica de assistncia esto fragilizados, o que
acontece inclusive com os programas coordenados pela AMAC em Juiz de
Fora. No que diz respeito rede conveniada, esta restrita e as organizaes
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O exerccio profissional na implementao do SUAS: projeto tico poltico, cultura profissional e interveno profissional

e instituies no conveniadas vivem efetivamente em uma situao de


130 instabilidade, tornando o servio ofertado algo incerto e flutuante. H,
inclusive, questionamentos sobre o que seria o trabalho em rede, citando,
por exemplo, a situao de famlias que participam de reunies no CRAS,
na escola e na creche, todas tratando do mesmo assunto.
O trabalho em rede mencionado, entendemos ns, como uma
necessidade para a efetivao das aes, para atendimento s demandas
postas pelos usurios, da indicarem sua fragilidade no sentido de buscar a
ampliao da mesma. Inclusive no documento Parmetros para Atuao de
Assistentes Sociais na Poltica de Assistncia Social redigido pelo CFESS
(2009, p. 20-21) so indicadas algumas aes necessrias ao trabalho no
SUAS. Muitas delas referem-se rede: favorecer a participao dos
usurios e movimentos sociais no processo de elaborao e avaliao do
oramento pblico; estimular a organizao coletiva e orientar os usurios
e trabalhadores da poltica de Assistncia Social a constituir entidades
representativas, instituir espaos coletivos de socializao de informao
sobre os direitos socioassistenciais e sobre o dever do Estado de garantir
sua implementao, assessorar os movimentos sociais na perspectiva
de identificao de demandas, fortalecimento do coletivo, formulao de
estratgias para defesa e acesso aos direitos, realizar estudo e estabelecer
cadastro atualizado de entidades e rede de atendimentos pblicos e privados
e prestar assessoria e superviso s entidades no governamentais que
constituem a rede socioassistencial.
Um aspecto identificado por ns nos laboratrios (lembrando que estes
foram realizados somente com AS dos CRAS) de que h um movimento
entre os profissionais para trabalhar interinstitucionalmente, somando
esforos com os profissionais de outros equipamentos, como o SUS, quando
estes trabalham com o mesmo pblico. Entretanto, o trabalho com essa rede,
ainda, no se encontra sistematizado. No h um cadastro completo das
entidades no governamentais, dos movimentos sociais e nem um trabalho
de assessoria.
Quando analisamos as respostas das assistentes sociais aos aspectos que
consideram relevantes da implementao do SUAS para o exerccio profissional,
o destaque feito ao trabalho com famlias (mencionado 12 vezes).
Historicamente, o Assistente Social reconhecido como o profissional
que trabalha com famlias, entretanto, este trabalho um desafio no sentido
da superao de aes que reproduzem a responsabilizao das famlias e dos
indivduos pelas suas mazelas e fracassos na sociedade. Nesta direo, o
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documento Parmetros para a atuao de Assistentes Sociais na Poltica de


Assistncia Social (CFESS, 2009, p. 18) indica como uma das dimenses 131
interventivas as abordagens individuais, familiares ou grupais na perspectiva
de atendimento s necessidades bsicas e acesso aos direitos e equipamentos
pblicos. Ressalta-se, porm, que essa dimenso deve se orientar para a
potencializao da orientao social com vistas ampliao do acesso dos
indivduos e da coletividade aos direitos sociais e no pelo atendimento
psicoteraputico. De acordo com Iamamoto (2004, p. 286)
O suposto que o trabalho com indivduos e famlias no incide sobre
fragmentos isolados da vida social, mas as situaes individuais e/ou
familiares condensam dimenses, simultaneamente, universais, particulares
e singulares da vida em sociedade.

No Servio Social, h uma busca por referncias crticas que


possibilitem um trabalho com famlias e comunidades enraizado na anlise
das necessidades concretas dessas famlias e que combinem a luta pelo acesso
aos servios pblicos como garantia de condies de sobrevivncias dignas
dos seres humanos. Essa busca, tambm, aparece no discurso das profissionais
entrevistadas que assumem uma compreenso ampliada sobre o conceito de
famlia, admitindo os limites dos servios que responderiam s necessidades
de sobrevivncia e aos conflitos internos e externos relacionados insero
econmica e sociocultural dessas famlias.
Essas contradies na compreenso da poltica e do Projeto ticopoltico da profisso refletem na dimenso tcnico-operativa, principalmente,
no que diz respeito aos instrumentos e tcnicas da interveno. Ou melhor,
o trato e a concepo desses instrumentos expressam essa contradio, o que
se justifica por entendermos estes elementos como os que materializam e/ou
expressam as dimenses terico-polticas da interveno profissional do AS,
bem como considerados como elementos que constituem e so constitutivos
de nossa cultura profissional.
No que se refere concepo de instrumentos (tratada, apenas,
no Grupo Focal) os Assistentes Sociais compreendem os mesmos como
ferramenta/meio de se alcanar um fim e como mtodos que auxiliam na
interveno profissional. Entretanto, aparece tambm a compreenso de que
os instrumentos so ferramentas/meios para chegar em uma atividade fim,
intrinsecamente ligados s dimenses terico-metodolgicas, tico-polticas
e tcnico-operativas, respondendo a intencionalidade que se pretende com
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O exerccio profissional na implementao do SUAS: projeto tico poltico, cultura profissional e interveno profissional

a ao. Percebe-se assim, que convivem diferentes concepes, com uma


132 perspectiva de avanos e continuidades nesta discusso.
Avanos no sentido de relacionar o uso dos instrumentos s diferentes
dimenses da interveno e, de certa forma, associar seu uso s finalidades
da ao. Continuidades, ao confundirem, ainda, instrumentos com mtodo
e quando no conseguem visualizar os instrumentos como elementos de
efetivao das finalidades, no somente da ao, mas, tambm, da finalidade
do profissional, da profisso, da instituio. Ou seja, finalidade parece estar
desvinculada da teoria, e dos valores. Percebe-se, tambm, que no fica
explcita a relao estabelecida entre as dimenses da interveno, conforme
afirmativa abaixo
Aliado s dificuldades de utilizar os instrumentos, esbarramos em questes
institucionais, o que a instituio quer que a gente faa, como ela d estes
espaos, ser que ela valoriza o nosso esforo para estar indo alm? O que
vamos fazer com aquelas angstias que a gente levantar? (SIMPSIO A
DIMENSO TNICO-OPERATIVA NO SERVIO SOCIAL: Desafios
Contemporneos na Formao Profissional do Assistente Social Frente aos
Novos Padres de Proteo Social, 2009, p. 14)

Ao indagarmos, nas entrevistas, sobre as atividades desenvolvidas


na poltica de assistncia social, majoritariamente, as respostas so: visita
domiciliar (mencionada 14 vezes), atendimentos individuais/entrevista (15),
atendimentos grupais/reunies (15) e encaminhamentos (mencionado 15
vezes). Estas respostas refletem a tenso entre instrumentos, procedimentos,
aes, tcnicas e estratgias, to comuns profisso.
Quando (no Grupo Focal) solicitadas a indicarem as atribuies dos
Assistentes Sociais nos CRAS, enumeraram os mesmos elementos de quando
indagadas sobre quais os instrumentos utilizados em suas aes, reduzindo
atribuies a instrumentos, ou seja, apontaram como atribuies: realizar
entrevistas, grupos, visitas domiciliares e elaborar pareceres tcnicos e
citaram os mesmos elementos quando indagadas sobre os instrumentos mais
utilizados na interveno profissional. No uma questo simples, tanto
que na Lei de Regulamentao da Profisso, essa complexidade visvel, a
similitude est entre competncia e atribuies. Instrumentos, competncia
profissional e atribuio profissional, atividades so termos que se imbricam
e precisam ser melhor definidos pela categoria.
Quanto aos instrumentos mais utilizados na interveno esta foi
uma questo fechada no formulrio aplicado, em que deveriam marcar
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a intensidade da utilizao, nunca, sempre e s vezes , a entrevista, o


encaminhamento17 e a observao foram citados por todas as entrevistadas, 133
sendo que 32 assistentes sociais os utilizam sempre e 05 os utilizam
s vezes. Apenas uma profissional nunca utiliza a visita domiciliar,
entretanto, 18 a utilizam sempre e 18 s vezes. O grupo nunca
utilizado por 03 profissionais, 15 o utiliza sempre e 19 s vezes;
a reunio nunca realizada por 01, sendo que 24 assistentes sociais a
utilizam sempre e 12 s vezes.
Levando em considerao o uso frequente dos instrumentos aqueles
que sempre so utilizados , podemos afirmar que os instrumentos de
procedimento individual so os mais utilizados.
Esses dados foram confirmados no Grupo Focal (somente AS dos
CRAS). Os instrumentos mais utilizados foram: Entrevista; documentao
relatrio, formulrio, pareceres ; encaminhamentos (100%); visita
domiciliar; visita institucional; reunies (75%); atendimento individual
(50%); monitoramento; busca ativa; atendimento familiar; estudo
de caso; palestras; sala de espera; trabalho com grupos; acolhimento;
triagem; orientao; acompanhamento de caso; articulao com a rede
e evoluo (25%).
Vimos que os instrumentos que respondem a procedimentos
individuais, ainda, so majoritrios em detrimento aos procedimentos
coletivos, talvez pelas dificuldades indicadas: no tem formao para isso,
falta de disponibilidade, no participao dos usurios. Percebe-se, tambm,
aqui, a polmica entre procedimentos, instrumentos e aes ao citarem
encaminhamentos, atendimento individual, monitoramento, atendimento
familiar, acolhimento, triagem, orientao, acompanhamento de caso,
articulao com a rede, como instrumentos.
O uso de procedimentos mais individualizados no significa,
necessariamente, que ao utiliz-los se est individualizando as expresses da
questo social ou que no se trabalha com uma postura crtica e coletiva.
Conforme aponta Iamamoto (2004, p. 272), as situaes singulares
vivenciadas pelos indivduos so portadoras de dimenses universais e
particulares das expresses da questo social, condensadas na histria de
vida de cada um deles. O como utilizar os instrumentos, o compromisso

17

Citamos aqui o encaminhamento como instrumento, tendo em vista que, no


grupo focal, este foi citado como instrumento, inclusive, um dos mais utilizados.
Entretanto, alguns autores o consideram como procedimento.

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O exerccio profissional na implementao do SUAS: projeto tico poltico, cultura profissional e interveno profissional

terico e tico-poltico implementados no uso dos instrumentos que dir se


134 isso est ocorrendo ou no. Conforme orientao do CFESS (2009, p. 22),
o uso das tcnicas e estratgias no deve contrariar os objetivos, diretrizes e
competncias assinalados [...].
Se considerarmos sala de espera como um tipo de reunio, esta aparece
em 100%. Ressaltamos que utilizam o termo reunio, grupo, sala de
espera, como instrumentos diferentes, mas no trabalhamos a diferena que
estabelecem um do outro. No que se refere entrevista, abordagem,
ao atendimento individual e ao encaminhamento, levanta-se dvidas se so
a mesma coisa ou no. No laboratrio, no se chegou a nenhuma concluso,
mas definiu-se que entrevista, abordagem e encaminhamento seriam tipos
diferentes de atendimentos individuais: a abordagem quando fazemos um
primeiro contato para contatar uma pessoa; o encaminhamento quando a
situao apresentada requer outros servios que a instituio no oferece e a
entrevista, um momento mais aprofundado.
Relacionando esses dados com as demandas da populao que
procura os servios socioassistenciais (cesta bsica, bolsa famlia, vagas
em escolas e creches, emprego, atendimento psicolgico, documentos,
cursos profissionalizantes, programas sociais para crianas e adolescentes,
moradia, violncia domstica), percebemos que eles indicam demandas por
necessidades, aparentemente, imediatas, fragmentadas, individualizadas,
que so respondidas, em sua maioria, atravs de procedimentos, tambm,
individuais, haja vista o grande uso do encaminhamento. Estes dados so
confirmados no Grupo Focal.
Essa demanda, aparentemente imediata, vai ao encontro da expectativa
que a populao possui acerca do exerccio profissional: 26 profissionais
responderam que a populao espera o atendimento s suas necessidades
imediatas (acesso a bens e servios; benefcios materiais; encaminhamento
para a rede), ou seja, o profissional oferece uma resposta que vai ao encontro
dessa demanda. Ele se preocupa em atender mesmo que, minimamente, essa
demanda, o que correto. Porm, necessita-se ampliar a compreenso sobre
essa demanda e sobre os seus significados junto populao, extrapolando
a demanda aparente e, assim, poder direcionar suas respostas para uma
dimenso mais ampla dessa demanda. necessrio transformar essa demanda
que chega de forma individual em uma demanda coletiva.
Soma-se a isso o dado, apontado anteriormente, de que a maioria das
Assistentes Sociais respondeu que no desenvolve interveno voltada para
a insero dos usurios em organizaes populares e 40,5% nem conhecem
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as organizaes populares de seu entorno. Esses dados podem indicar que a


interveno profissional no tem explorado as articulaes de carter mais 135
coletivo junto s organizaes populares existentes e junto aos Conselhos.
Neste ltimo, precisamos fortalecer nossa insero nos mesmos na condio
de conselheiras, na condio de secretria executiva e prestando assessorias,
tendo como direo a perspectiva de fortalecimento do controle democrtico
e ampliao da participao dos usurios e trabalhadores, conforme indicao
do CFESS (2009).
Considerando que a escolha por um determinado instrumento de
trabalho no neutra, quando no utilizamos os procedimentos coletivos
e nem, atravs dos procedimentos individuais estamos propiciando uma
relao maior com o coletivo, indica uma determinada orientao terica e
um determinado compromisso tico-poltico.
Indagadas, no Grupo Focal (somente AS dos CRAS), sobre as
dificuldades no manuseio dos instrumentos, as Assistentes Sociais apontaram a
imposio de utilizao de alguns instrumentos que envolvem o uso da visita
domiciliar, da entrevista e do grupo. Essa dificuldade contraria, primeira
vista, o processo de escolha dos instrumentos de interveno uma vez que,
como vimos, este est relacionado finalidade da ao profissional , bem
como, a autonomia tcnica.
Ressaltamos, aqui, que na aplicao dos questionrios, 27 Assistentes
Sociais, ou seja, 72,9%, afirmaram ser bom o nvel de autonomia no emprego;
08 Assistentes Sociais, 21,6%, consideraram regular e, apenas, 02, 5,41%,
afirmaram ser ruim o nvel de autonomia. Esse reconhecimento de que
possuem autonomia profissional foi justificado em razo da liberdade para
planejar e executar aes (7); de realiza[r] atividades sem impedimentos
(4); da autonomia para conversar e acordar (3); do bom dilogo com as
hierarquias (2), da liberdade de expresso (1); da possibilidade de dar
sugestes e [fazer] crticas (1); da liberdade de trabalho (1); da possibilidade
de propor aes e definir estratgias (1); do respeito recproco entre os
profissionais responsveis pelo trabalho (1).
Essa autonomia relativa, particularmente, na escolha dos instrumentos
de trabalho aparece no Grupo Focal e no Simpsio, citando, como exemplo,
o CADNICO. O mesmo uma condicionalidade da instituio e, por
mais que critiquem, no podem deixar de preench-lo. Essa realidade
igualmente vivida pelos os grupos do Programa de Aes Integradas para a
cidadania (PAIC), eles so orientados a faz-lo, independente de concordarem
ou no. Contudo, as AS dos CRASs indicam que tm autonomia no modo
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de conduzir, tanto o CADNICO quanto os grupos do PAIC, ou seja, a


136 forma de conduzir os instrumentos de responsabilidade dos profissionais:
Por exemplo, uma das propostas dos CRAS o acompanhamento das
famlias do Bolsa Famlia, ento voc pode dar uma palestra informativa
tanto para os profissionais da escola, quanto para a populao. A partir disso,
voc pode at tirar grupos que no cumpram as condicionalidades, mas esto
no Bolsa Famlia. Ento, depende do que est acontecendo. Se voc quer
fazer um trabalho preventivo ou ficar apagando incndio (SIMPSIO A
DIMENSO TNICO-OPERATIVA NO SERVIO SOCIAL: Desafios
Contemporneos na Formao Profissional do Assistente Social Frente aos
Novos Padres de Proteo Social, 2009, p. 16)

Entendemos que mesmo os profissionais no escolhendo o tipo


de instrumento a ser utilizado, o fundamental , justamente, garantir o
referencial terico e tico-poltico que fundamentam a ao, o modo de
utiliz-los, ou seja, a direo que eles assumem.
interessante destacar que os Assistentes Sociais tm clareza quanto
aos elementos orientadores da escolha dos instrumentos citados: a demanda
institucional; a formao profissional, terico-metodolgica, tcnicooperativa; o Cdigo de tica Profissional; a cultura profissional; a escuta ativa
da populao, da instituio; o objetivo da profisso; os objetivos da ao; a
disponibilidade de recursos; a situao demandada pelo usurio, a realidade
verificada. Desta forma, precisamos voltar a ateno para as mediaes que
constituem a ao, as mediaes entre o conhecimento e ao profissional.
Apesar de citarem estes elementos, ao escolherem o instrumento de sua
interveno, as Assistentes Sociais que participaram do simpsio, constatam
que o exerccio profissional do Assistente Social est muito na execuo, sem
uma reflexo terica sobre a mesma, ento, acaba que o profissional um
ser desmembrado: o que executa, separado daquele que pensa. No deveria
ser assim (SIMPSIO A DIMENSO TNICO-OPERATIVA NO
SERVIO SOCIAL: Desafios Contemporneos na Formao Profissional
do Assistente Social Frente aos Novos Padres de Proteo Social, 2009, p.
17) e, ainda:
Muitas vezes ns somos engolidos pela demanda mesmo que chega, pela rotina
que chega para os profissionais. O Servio Social no d para s fazer, fazer,
fazer, a gente tem que conciliar a teoria com a prtica e sempre fazer reflexo.
Hoje, o grande desafio que ns detemos apenas buscando estes espaos alm
do institucional, ainda mais que o que predomina o fazer, fazer, fazer e
Sistema nico de Assistncia Social, Organizaes da Sociedade Civil e Servio Social

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o atender, atender, que se reflete em nmeros. Eu acho que o nosso fazer,


alm de estar qualificado, ele tem que mostrar um sentido daquilo que ns
sabemos para os usurios e para a instituio, que um desafio muito grande
(SIMPSIO A DIMENSO TNICO-OPERATIVA NO SERVIO
SOCIAL: Desafios Contemporneos na Formao Profissional do Assistente
Social Frente aos Novos Padres de Proteo Social, 2009, p.17).

Essas afirmativas nos fazem crer que, apesar de saberem os elementos


que perpassam a escolha dos instrumentos, no conseguem pensar sobre eles
ao agir, diante do volume de suas atividades. Entretanto, antes de agirem
afirmam ter um planejamento das aes. Este contexto merece uma reflexo:
tm clareza do processo de escolha dos instrumentos, se fazem planejamento,
e a ao no considerada reflexiva.
De um lado, na implantao dos CRAS os Assistentes Sociais (no total,
vinte e oito profissionais) tm sido protagonistas ao acumularem esforos no
mbito do planejamento e da organizao das aes realizadas. Tal processo
tem ocorrido pelo trabalho coletivo atravs das reunies sistemticas entre
os assistentes sociais e a coordenao geral dos CRAS (realizada por uma
assistente social). nesse frum que os profissionais tm possibilidade de
influenciar na organizao do seu trabalho, no mbito do planejamento
das aes, problematizando as dificuldades enfrentadas face ao processo de
implantao do SUAS.
Contudo, o planejamento est limitado ao campo de ao direta do
Servio Social, ou seja, no envolve o conhecimento e administrao dos
recursos financeiros envolvidos no processo. Nesse sentido, h separao
entre o planejamento das aes e o conhecimento e o manejo dos recursos
financeiros envolvidos nas aes, bem como as decises de investimento ou
as decises estratgicas (e polticas) que envolvem a aplicao dos recursos e
a definio das aes na rea da assistncia social.
No Brasil, a participao dos trabalhadores nas decises sobre a
organizao de suas atividades, bem como o seu envolvimento com o
planejamento das atividades no plano tcnico-operacional tm sido estratgias
utilizadas nos diferentes processos de trabalho (MOTA e AMARAL, 1995);
Mas, prevalece a separao entre o planejamento e a execuo (constantes
do processo taylorista/fordista), uma vez que a participao no implica na
democratizao das relaes de trabalho, no que tange tomada de decises
estratgicas e ao acesso s informaes, aes restritas aos dirigentes.

Sistema nico de Assistncia Social, Organizaes da Sociedade Civil e Servio Social

137

O exerccio profissional na implementao do SUAS: projeto tico poltico, cultura profissional e interveno profissional

138

4 Consideraes Finais
As entrevistas indicam que 29 Assistentes Sociais (78,38%),
identificam mudanas positivas nas condies do exerccio profissional
aps a implementao do SUAS em Juiz de Fora, tais como: interlocuo
maior entre os programas; atendimento regionalizado; valorizao do
Assistente Social; maior visibilidade da profisso; melhores condies
para o exerccio profissional; aumento de renda; trabalho em rede;
direcionamento do trabalho; planejamento das aes. Esse dado
significativo, uma vez que grande parte desses profissionais foi remanejada
no quadro da AMAC, portanto, eles possuem uma referncia anterior de
trabalho do mbito da assistncia.
Essa avaliao positiva pode justificar o fato de que 31 Assistentes
Sociais consideram bom seu nvel de satisfao no emprego e 06 profissionais
consideram sua satisfao regular, no havendo nenhuma resposta negativa,
apesar dos salrios serem baixos, como indicamos anteriormente.
Os dados acima indicam uma contradio face aos questionamentos
feitos pelos profissionais, uma vez que no Grupo Focal e no Simpsio foram
apontadas dificuldades em atuarem de uma forma mais crtica ao encontro
do projeto tico-poltico da profisso, tendo em vista a realidade institucional
e a poltica no municpio. Inclusive questionam a possibilidade de efetivao
desse projeto.
Finalmente, conclumos que, mesmo num contexto adverso, as
Assistentes Sociais vm afirmando a necessidade da efetivao dos direitos
conquistados assim como a ampliao dos mesmos, reafirmando a construo
de uma cultura poltica democrtica. Uma cultura profissional que converge
com vrios dos princpios apontados no SUAS, sobretudo, o da afirmao
da assistncia social como direito de todos, como poltica pblica de
responsabilidade do Estado, embora saibam dos limites das polticas sociais
no contexto da sociedade de classes. Enfim, uma cultura profissional que
converge com os valores do Projeto tico-poltico do Servio Social hoje
hegemnico como antes analisado, o que no exime de ser uma cultura
profissional plural, como espao de luta, de tenses. Uma cultura profissional
que assume a necessidade da participao social e do controle social, mas,
que nem sempre consegue efetivar no seu exerccio cotidiano, colocando-se
como desafio constante do mesmo. Uma cultura profissional que se constri
coletivamente nesse cotidiano que afirma a necessidade da competncia
terica, metodolgica, poltica e tcnica instrumental no nosso exerccio,
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Alexandra Aparecida T. Seabra Eiras | Carina Berta Moljo | Cludia Mnica dos Santos

embora ainda apresente dificuldades no trato terico metodolgico. Nesse


sentido, uma profisso que, considerando todo o seu acmulo histrico, 139
compreendeu a sua insero na sociedade, a necessidade urgente de respostas
questo social, que se expressa em mltiplas demandas.

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Sistema nico de Assistncia Social, Organizaes da Sociedade Civil e Servio Social

143

APNDICE A QUESTIONRIO APLICADO


AOSREPRESENTANTESDASORGANIZAES/
MOVIMENTOS/INSTITUIES
1 Caracterizao da organizao/movimento/
instituio:
1.1 Nome da organizao ou instituio:
1.2 Vnculo com a Poltica Municipal de Assistncia Social
(A) Conveniada (A) No conveniada
1.3 Endereo: Rua:
n_
Compl._
Bairro:__ CEP: _
Telefone:_
1.4 Natureza da Instituio:
(A) Religiosa
(A) Empresarial
(A) Comunitria
(A) Poltico-partidria
(A) Poltico-sindical

(A) Filantrpico; laico

(A) Associao recreativa (A) Outra

Caracterizaodorepresentantedainstituio

2.1 Idade: _ anos


2.2 Sexo: _
2.3 Escolaridade:
(A) Ensino fundamental incompleto
(A) Ensino fundamental completo
(A) Ensino mdio incompleto
(A) Ensino mdio completo
(A) Ensino superior incompleto

APNDICE A

146

(A) Ensino superior completo. Qual curso?


(A) Ps graduao
2.4 Qual o seu vnculo com a organizao/movimento/instituio?
(A) Dirigente (A) Funcionrio (A) Voluntrio
2.5 H quanto tempo voc mora no bairro?
2.6 H quanto tempo voc participa da organizao/movimento/
instituio?
2.7 Quais os motivos que o levaram a participar da organizao/
movimento/instituio?
2.8 Voc considera importante
movimento/instituio?
(A) Sim (A) No
Por qu?

participar

da

organizao/

2.9 Qual a PRINCIPAL contribuio que sua participao na


organizao/movimento/instituio trouxe para a sua vida
pessoal? Elencar trs motivos em ordem decrescente.
(A) Aprendeu a defender seus interesses
(A) Solidariedade e amor ao prximo
(A) ganhos materiais
(A) ganhos espirituais
(A) conscincia poltica
(A) Aprendeu a reivindicar direitos
(A) Outros
2.10 Voc participa de atividades de capacitao (palestras, seminrios,
congressos, cursos de extenso etc.)?
(A) Sim (A) No
Por qu?
Se sim, quais e com que frequncia?

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QUESTIONRIO APLICADO AOS REPRESENTANTES DAS ORGANIZAES/MOVIMENTOS/INSTITUIES

2.11 Quais os meios de informao voc utiliza para se atualizar?


147
Elencar trs motivos em ordem decrescente.
(A) Jornal televisivo (A) Revista (A) Conversando
(A) Jornal impresso (A) Internet (A) Outros

Histrico da Organizao/Movimento Social/


Instituio

3.1 Quando a organizao/movimento/instituio foi criada? E


por qu?
3.2 Quais foram as principais lutas da organizao/movimento/
instituio desenvolvidas ao longo de sua trajetria?
3.3 Como essas lutas foram desenvolvidas?
(A) Contato com vereadores
(A) Contato com prefeito
(A) Manifestaes de protestos (abaixo-assinados, passeatas,
greves, dentre outros)
(A) Contato com os conselhos de direitos
(A) Outros
3.4 Qual foi o perodo de maior concentrao de conquistas da
organizao/movimento/instituio?
3.5 Como eram encaminhadas as demandas neste perodo?
(A) Contato com vereadores
(A) Contato com prefeito
(A) Manifestaes de protestos (abaixo-assinados, passeatas,
greves, dentre outros)
(A) Contato com os conselhos de direitos
(A) Outros
3.6 Quais so os principais problemas que a instituio identifica na
regio? E no municpio?

Sistema nico de Assistncia Social, Organizaes da Sociedade Civil e Servio Social

APNDICE A

148

3.7 Quais so as demandas atuais da organizao/movimento/


instituio?
3.8 Quais so as estratgias utilizadas para o encaminhamento das
demandas atuais?
(A) Contato com vereadores
(A) Contato com prefeito
(A) Manifestaes de protestos (abaixo-assinados, passeatas,
greves, dentre outros)
(A) Contato com os conselhos de direitos
(A) Outros
3.9 De que forma estas estratgias so definidas?
(A) Reunies com a comunidade
(A) Reunies com os membros da organizao/movimento/
instituio
(A) Outros
3.10 Como se d o processo de eleio da direo da associao?
(A) Assemblia com voto aberto
(A) Eleio indireta
(A) Eleio direta com voto secreto
(A) No sabe
(A) Outros
3.11 A populao participa da organizao/movimento/instituio?
(A) Sim (A) No
Por qu?
3.12 Que estratgias so utilizadas para a populao participar da
organizao/movimento/instituio?
3.13 Em que situaes h aumento da participao popular na
organizao/movimento/instituio?
3.14 Quais as reivindicaes que mais mobilizam a populao da sua
regio?
Sistema nico de Assistncia Social, Organizaes da Sociedade Civil e Servio Social

QUESTIONRIO APLICADO AOS REPRESENTANTES DAS ORGANIZAES/MOVIMENTOS/INSTITUIES

3.15 Quais as organizaes/movimentos/instituies mais importantes


149
da sua regio? E do municpio?
3.16 Atividades que a organizao/ movimento/ instituio participou
no ltimo ano:
(A) Lista ou abaixo-assinados
(A) Trabalhos voluntrios
(A) Manifestaes de protesto
(A) Reunies de grupos locais
(A) Conferncias municipais
(A) Conselhos. Quais?
(A) Outros. Quais?
3.17 A organizao/movimento/instituio teve e/ou tem relao
com polticos/partidos polticos?
(A) Sim (A) No
Quais?

4) Caracterizao da viso de poltica social/


assistncia social da instituio/organizao
4.1 O que voc entende por polticas sociais pblicas?
4.2 Na sua opinio, quais so as responsabilidades do Estado no que
se refere s polticas sociais?
4.3 Como o Estado tem respondido a estas responsabilidades?
4.4 Qual o seu conhecimento acerca das polticas sociais em Juiz de Fora?
4.5 Voc tem conhecimento sobre o SUAS/poltica de assistncia
social em Juiz de Fora?
(A) Sim (A) No
Se sim, destaque 3 aspectos.
4.6 Qual o seu conhecimento acerca do processo de implementao
da poltica de assistncia social em Juiz de Fora?
Sistema nico de Assistncia Social, Organizaes da Sociedade Civil e Servio Social

APNDICE A

150

4.7 Como voc analisa este processo de implementao?


4.8 Como a administrao municipal tem tratado a poltica de
assistncia social em relao s demais polticas municipais?
4.9 Quais so as dificuldades e limites percebidos na conduo da
poltica de assistncia social no municpio?
4.10 As aes da organizao/movimento/instituio no campo da
assistncia social so compatveis com o previsto no SUAS?

5) Caracterizao das Aes Das Organizaes/


Movimentos/Instituies
5.1 Quais so os servios prestados pela instituio?
5.2 Os membros da organizao/movimento/instituio so
voluntrios e/ou tm vnculo empregatcio?
5.3 H o profissional do servio Social?
(A) Sim (A) No
Se sim, qual o vnculo empregatcio:
(A) Voluntrio (A) Contratado
5.4 Qual o objetivo da instituio?
5.5 Qual o pblico alvo da organizao/movimento/instituio?
5.6 Quais as principais demandas da populao?
5.7 Como a instituio responde a essas demandas da populao?
5.8 Como feita a seleo das pessoas atendidas?
5.9 Quais so as fontes de recursos financeiros da organizao/
movimento/instituio?

Sistema nico de Assistncia Social, Organizaes da Sociedade Civil e Servio Social

QUESTIONRIO APLICADO AOS REPRESENTANTES DAS ORGANIZAES/MOVIMENTOS/INSTITUIES

5.10 Existe um processo de planejamento e avaliao das aes


151
desenvolvidas?
(A) Sim (A) No
Se sim, como feito?
5.11 Existe capacitao das pessoas que planejam, avaliam e executam
as aes?
(A) Sim (A) No
De que forma isso ocorre?
5.12 Quais so as dificuldades para a realizao das aes desenvolvidas?
5.13 H conhecimento por parte da organizao/movimento/
instituio do que discutido no interior dos conselhos de
direitos?
(A) Sim (A) No
Se sim, quais conselhos?
5.14 Destaque 3 questes discutidas:
5.15 A entidade j atuou ou atua como conselheira?
(A) Sim (A) No
Se sim, em que conselho?
5.16 Se sim, qual a relao da sua atuao no conselho com as aes
desenvolvidas pela organizao/movimento/instituio que voc
participa?
5.17 A organizao/movimento/instituio tem articulao com
outras organizaes e movimentos sociais existentes no bairro e
no municpio?
(A) Sim (A) No
Se sim, com quais organizaes/movimentos/instituies?
Se sim, que tipo de articulao?
5.18 Como se efetiva a relao da organizao com a prefeitura?

Sistema nico de Assistncia Social, Organizaes da Sociedade Civil e Servio Social

APNDICE A

152

Relao associao/trabalho profissional do


Servio Social

6.1 Voc conhece a prtica profissional do Assistente Social?


(A) Sim (A) No
Se sim, qual?
6.2 O Assistente Social realizou algum trabalho com a associao?
(A) Sim (A) No
6.3 Qual foi o trabalho desenvolvido pelo assistente social que voc
participou?
Data: ___/ ___/ ____

Entrevistadores:

Sistema nico de Assistncia Social, Organizaes da Sociedade Civil e Servio Social

APNDICE B ANLISE DAS CONDIES


SOCIAIS, POLTICAS E CULTURAIS E DA
INTERVENOPROFISSIONALDOASSISTENTE
SOCIAL NA IMPLANTAO DO SUAS EM JUIZ
DE FORA/REGIO LESTE
Formulrio Para Entrevista Com Assistentes Sociais
1

Caracterizao da organizao/instituio:

1.1 Nome da organizao ou instituio:


1.2 Vnculo com a Poltica Municipal de Assistncia Social
(A) Conveniada (A) No conveniada
1.3 Endereo: Rua:
n ACompl.A A Bairro: A A CEP: A A A Telefone
1.4 Natureza da instituio:
Pblica:
(A) Municipal
(A) Estadual
(A) Federal
Privada:
(A) Religiosa
(A) Empresarial
(A) Comunitria
(A) Poltico-partidria
(A) Poltico-sindical
(A) Filantrpica
(A) Associao recreativa
(A) Outra

APNDICE B

154

Caracterizao do entrevistado

2.1 Idade:
2.2 Sexo:
2.3 Graduou-se em faculdade:
(A)Pblica (A)Privada
Qual?
2.4 Ano em que se formou:
2.5 Voc desempenha atividade profissional em outra organizao/
instituio? ( ) Sim
( ) No
Em caso afirmativo, responda a questo a seguir:
[Em caso negativo responder a partir do bloco 3]
2.6 Em relao a essa outra atividade,
A)

Qual (ais) o (s) tipo (s) de vnculo (s)?


(A) Autnomo
(A) Voluntrio
(A) Estatutrio
(A) CLT
(A) Consultoria
(A) Contrato temporrio
(A) Prestao de servio
(A) Outro:

B)

Qual a carga horria semanal?


(A) menos de 4 horas
(A) 4 horas
(A) 8 horas
(A) 12 horas
(A) 20 horas
(A) 30 horas
(A) mais de 30 horas
(A) Outra:
Sistema nico de Assistncia Social, Organizaes da Sociedade Civil e Servio Social

QUESTIONRIO: ANLISE DAS CONDIES SOCIAIS, POLTICAS E CULTURAIS E DA INTERVENO PROFISSIONAL...

C)

Qual a sua renda mensal?


(A) At 2 salrios mnimos
(A) Mais de 2 e at 4 salrios
(A) Mais de 4 e at 6 salrios
(A) Mais de 6 e at 8 salrios
(A) Mais de 8 e at 10 salrios
(A) Mais de 10 e at 12 salrios
(A) Mais de 12 e at 14 salrios
(A) Acima de 14 salrios.

2.7 Em qual instituio/organizao voc possui seu vnculo


principal?

3) Poltica e cultura profissional:


3.1 O que o (a) motivou a optar pela profisso de Servio Social?
3.2 Atualmente esta motivao permanece? Justifique.
3.4 Voc realizou ou est realizando algum curso aps a sua
graduao?
(A) Sim (A) No
3.5 Em caso negativo, justifique:
3.6 Em caso afirmativo, quais as opes que se aplicam:
(A) Especializao/Aperfeioamento

Em que rea? Onde? Ano de Concluso:_
(A) Mestrado

Em que rea? Onde? Ano de Concluso:_
(A) Doutorado
Em que rea? Onde?_ Ano de Concluso:_
(A) Outra graduao.
Em que rea? Onde? Ano de Concluso:_
3.7 Voc participa de atividades de atualizao (palestras, seminrios,
congressos, cursos de extenso etc.)?
(A) Sim (A) No
Em caso afirmativo, com que frequncia?
Sistema nico de Assistncia Social, Organizaes da Sociedade Civil e Servio Social

155

APNDICE B

156

3.8 Voc tem ou teve participao em:


a) organizaes da categoria profissional?
(A) Sim (A) No.
Em caso negativo, justifique por que no participa. Em caso
afirmativo, indique qual e quando
Que motivos o levaram a participar destas organizaes?
Que motivos o levaram a deixar de participar destas organizaes?
b) partidos polticos?
(A) Sim (A) No.
Em caso negativo, justifique por que no participa. Em caso
afirmativo, indique qual e quando.
Que motivos o levaram a participar destas organizaes?
Que motivos o levaram a deixar de participar destas organizaes?
c) sindicatos?
(A) Sim (A) No.
Em caso negativo, justifique por que no participa. Em caso
afirmativo, indique qual e quando.
Que motivos o levaram a participar destas organizaes?
Que motivos o levaram a deixar de participar destas organizaes?
d) movimentos sociais?
( ) Sim ( ) No.
Em caso negativo, justifique por que no participa. Em caso
afirmativo, indique qual e quando.
Que motivos o levaram a participar destas organizaes?
Que motivos o levaram a deixar de participar destas organizaes?
e) conselhos de direitos/polticas pblicas?
( ) Sim ( ) No.
Em caso negativo, justifique por que no participa. Em caso
afirmativo, indique qual e quando.
Que motivos o levaram a participar destas organizaes?
Que motivos o levaram a deixar de participar destas organizaes?

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QUESTIONRIO: ANLISE DAS CONDIES SOCIAIS, POLTICAS E CULTURAIS E DA INTERVENO PROFISSIONAL...

Poltica De Gesto Da Poltica De Assistncia


Social/Suas

4.1 Qual o vnculo com a organizao/instituio pesquisada:


(A) Autnomo
(A) Voluntrio
(A) Estatutrio
(A) CLT/Contrato por tempo indeterminado
(A) Contrato Temporrio
(A) Prestao de servio
(A) Outro:___
4.2 Atualmente, que cargo voc ocupa na organizao/instituio?
4.3 Quais os requisitos necessrios para ocupar este cargo?
4.4 Qual a sua renda mensal neste emprego(em salrios mnimos)?
(A) At 2 salrios mnimos
(A) Mais de 2 e at 4 salrios
(A) Mais de 4 e at 6 salrios
(A) Mais de 6 e at 8 salrios
(A) Mais de 8 e at 10 salrios
(A) Mais de 10 e at 12 salrios
(A) Mais de 12 e at 14 salrios
(A) Acima de 14 salrios.
4.5 Qual a sua carga horria de trabalho?
(A) menos de 4 horas
(A) 4 horas
(A) 8 horas
(A) 12 horas
(A) 20 horas
(A) 30 horas
(A) mais de 30 horas
(A) Outra:___

Sistema nico de Assistncia Social, Organizaes da Sociedade Civil e Servio Social

157

APNDICE B

158

4.6 Como voc avalia seu nvel de satisfao neste emprego?


(A)Bom
(A) Regular
(A) Ruim
Justifique:___
4.7 Como voc avalia seu nvel de autonomia neste emprego?
(A) Bom
(A) Regular
(A) Ruim
Justifique:___
4.8 Destaque trs aspectos do processo de implementao do
SUAS em Juiz de Fora e do CRAS/Leste que voc considera
fundamentais.
4.9 Em que tipos de servios do SUAS voc se insere?
Proteo Social Bsica:
(A) Programa de Ateno Integral Famlia
(A) Programa de incluso produtiva e projetos de enfrentamento
pobreza
(A) Centro de convivncia para idosos
(A) Servios para criana de 0 a 6 anos,que visem o fortalecimento
dos vnculos familiares, o direito de brincar, aes de socializao
e de sensibilizao para a defesa dos direitos das crianas
(A) Servios socioeducativos para crianas, adolescentes e jovens
na faixa etria de 6 a 24 anos, visando sua proteo,
socializao e o fortalecimento dos vnculos familiares e
comunitrios
(A) programas de incentivo ao protagonismo juvenil e de
fortalecimento dos vnculos familiares e comunitrios
(A) Centros de informao e de educao para o trabalho,
voltados para jovens e adultos
Proteo Social Especial mdia complexidade
(A) Servio de orientao e apoio sociofamiliar
(A) Planto social
(A) Abordagem de rua
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QUESTIONRIO: ANLISE DAS CONDIES SOCIAIS, POLTICAS E CULTURAIS E DA INTERVENO PROFISSIONAL...

(A) Cuidado no domiclio


(A) Servio de habilitao e reabilitao na comunidade das pessoas 159
com deficincia
(A) Medidas socioeducativas em meio aberto (Prestao de Servios
Comunidade e Liberdade Assistida)
Proteo Social Especial alta complexidade
(A) Atendimento integral institucional
(A) Casa Lar
(A) Repblica
(A) Casa de Passagem
(A) Albergue
(A) Famlia substituta
(A) Famlia Acolhedora
(A) Medidas socioeducativas restritivas e privativas de
liberdade(semiliberdade, internao provisria e sentenciada
(A) Trabalho protegido
4.10 Qual o significado de trabalhar vinculado uma poltica pblica?

Exerccio Profissional

5.1 Qual a demanda do SUAS para o exerccio profissional do


assistente social?
5.2 Que relao voc estabelece entre o SUAS e o projeto tico-poltico
da profisso de Servio Social?
5.3 Voc identifica mudanas nas condies de realizao do exerccio
profissional aps a implementao do SUAS em Juiz de Fora?
(A)sim (A)no
Em caso afirmativo, quais?_
_
_
_
_
_
_
_
_
5.4 Quais as atribuies do Assistente Social no SUAS?
(A) coordenao de pesquisas, planos, programas e projetos
na rea de Servio Social;
Sistema nico de Assistncia Social, Organizaes da Sociedade Civil e Servio Social

APNDICE B

160

(A) elaborao de pesquisas, planos, programas e projetos na


rea de Servio Social;
(A) execuo de pesquisas, planos, programas e projetos na
rea de Servio Social;
(A) superviso de pesquisas, planos, programas e projetos na
rea de Servio Social;
(A) avaliao de estudos de pesquisas, planos, programas e
projetos na rea de Servio Social;
(A) assessoria;
(A) consultoria;
(A) percias tcnicas sobre matria de Servio Social;
(A) laudos periciais;
(A) pareceres
(A) superviso de estgio sobre matria de Servio Social;
(A) direo e coordenao de servios tcnicos em Servio
Social.
(A) Nenhum delas.
(A) Outras
5.5 Destaque trs aspectos da poltica de assistncia social, a partir da
implementao do SUAS, que voc considera mais importantes
para o exerccio profissional?
5.6 Quais conhecimentos voc considera importantes para o
trabalho profissional?
5.7 Quais atividades voc desenvolve?
5.8 Quais instrumentos voc utiliza nas suas atividades de trabalho?
(A) grupo
(A) reunio
(A) entrevista
(A) visitas domiciliares
(A) estudos sociais
(A) pareceres
(A) encaminhamentos
(A) abordagem
(A) observao.
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QUESTIONRIO: ANLISE DAS CONDIES SOCIAIS, POLTICAS E CULTURAIS E DA INTERVENO PROFISSIONAL...

5.9 Qual a contribuio destes instrumentos para o desenvolvimento


161
de suas atividades?
5.10 A quem se destinam os servios sociais prestados pela organizao?
5.11 Quais as demandas mais comuns apresentadas pela populao
atendida?
5.12 Por que essas demandas so as mais comuns?
5.13 Quais so as condies de vida da populao atendida?
5.14 Quais conhecimentos voc considera importantes a respeito da
populao atendida?
5.15 Voc conhece as organizaes populares e movimentos sociais
existentes na regio que voc intervm e no municpio?
(A) sim (A)no
Quais?
5.16 Voc visualiza articulao entre os usurios da sua prtica
profissional e os espaos de organizao popular ou das lutas
populares? (A) Sim (A) No
De que forma?
5.17 Qual a relao da sua prtica profissional com as organizaes
populares existentes na regio que voc atua e as do municpio?
5.18 Voc desenvolve alguma interveno voltada para a insero dos
usurios em organizaes populares e movimentos sociais?
(A) Sim (A)No
Como?
5.19 Quais as expectativas que a populao atendida possui acerca do
seu exerccio profissional?
5.20 Como voc obtm esta informao?
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APNDICE B

162

5.21 Quais as implicaes da sua atividade profissional na realidade


sobre a qual voc atua?
5.22 Qual a relao do seu trabalho com os Conselhos da Assistncia
Social, Criana e Adolescente, Idosos e outros?
Data: _/_/_ Entrevistador (a): __

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Informaes Grficas
Formato: 16 x 23 cm
Mancha: 12,3 x 19,29 cm
Tipologia: Adobe Garamond Pro (OTF) Bold; Adobe Garamond
Pro (OTF) Italic; Adobe Garamond Pro (OTF) Regular; Bailey
Sans ITC TT Book; Myriad Pro Regular; OttawaPlain.
Papel : Offset 90 g/m (miolo) - Carto Supremo 250 g/m (capa)
Tiragem: 1000 exemplares
Impresso e acabamento: Global Print Editora e Grfica LTDA