Institucionalizando

el

Dilogo
a un ao de gestin

Experiencias y
aportes de la
ONDS - PCM
2012 - 2013

Institucionalizando
el

Dilogo
a un ao de gestin

Experiencias y
aportes de la
ONDS - PCM
2012 - 2013

Institucionalizando el Dilogo
Experiencias y aportes de la ONDS - PCM
Oficina Nacional de Dilogo y Sostenibilidad - ONDS
Presidencia del Consejo de Ministros de la Repblica del Per - PCM
Juan Jimnez Mayor
Presidente del Consejo de Ministros de la Repblica del Per
Vladimiro Huaroc Portocarrero
Alto Comisionado de la Oficina Nacional de Dilogo y Sostenibilidad ONDS - PCM
Jos Retegui Bardales, Asesor de la ONDS - PCM
Equipo central de anlisis y redaccin
Ivn Mendoza responsable
Luis Miguel Silva-Novoa
Sofa Vizcarra
Anlisis de informacin
Ivette Castaeda
Mariella Gonzlez
Rosa Pizarro
Correccin de Textos: Carolina Teillier
Diagramacin : Marko Capcha
Primera edicin: julio del 2013
Impreso en GMC Digital S.A.C.
Hecho el depsito legal en la Biblioteca Nacional del Per N 2013-10018
Impreso en Per - Printed in Per

NDICE

03

13

23

39
2
2

53

59

El presente informe da cuenta de la experiencia de la Oficina Nacional de Dilogo y

Sostenibilidad (ONDS) en su perodo inicial, de julio del 2012 a junio del 2013.
El documento est dividido en seis captulos: en el primero se ubica la creacin y el
desempeo de la ONDS en el marco general de la conflictividad latinoamericana y
nacional, identificando los principales momentos y la condiciones en las que ha
debido actuar de acuerdo con las tendencias vigentes.
En el segundo captulo se rastrean los antecedentes de la ONDS en la Presidencia
del Consejo de Ministros (PCM), remontndose a sus orgenes en los aos iniciales
de la administracin del presidente Alejandro Toledo. A partir de entonces, y hasta
finales del gobierno del presidente Alan Garca y el ao inicial del presidente
Ollanta Humala, se revisa cmo han ido evolucionando sus enfoques, su
institucionalidad y sus actuaciones concretas.
En el tercer captulo se sintetizan el enfoque y las principales estrategias con las que
comenz a operar la nueva oficina, creada a partir de la anterior Oficina de Gestin
de Conflictos Sociales (OGCS). Presenta los fundamentos de las prioridades recin
establecidas que, sin descuidar la necesidad de continuar gestionando los
conflictos, pone nfasis en la prevencin y en una estrategia basada en el dilogo y
la solucin pacfica de los mismos. Se describe tambin la organizacin interna que
se plantea para la nueva entidad.
En el cuarto captulo se reconstruye la experiencia del trabajo concreto de la ONDS
desde sus inicios, distinguiendo las etapas durante las cuales se va constituyendo el
nuevo equipo de gestin, liderado por Vladimiro Huaroc. Se describe el diseo del
enfoque y las estrategias, en un proceso dinmico que lleva a peridicos
enriquecimientos y revisiones, al ritmo de las experiencias y lecturas de la realidad.
Asimismo, cmo se concretan las prioridades asignadas a la prevencin y el
dilogo, lo que permite obtener resultados alentadores en el primer ao: reduccin
y estabilizacin del nmero de conflictos gestionados desde la ONDS, y, sobre
todo, descenso de la intensidad de estos conflictos gracias a intervenciones
oportunas que se adelantan a su desencadenamiento. Por ltimo, se expone el
trabajo de construccin de herramientas como el Programa de Alerta y Respuesta
Temprana (PART) y los mapas de riesgo, componentes del Programa Nacional de
Prevencin de Conflictos Sociales.
Mencin especial merece, en el captulo cuarto, la publicacin del informe mensual
Willaqniki (vocablo quechua que significa 'el que avisa'), del cual a julio del 2013 se

han difundido ya ocho nmeros. El boletn est destinado a informar sobre la

conflictividad social y a analizarla, contribuyendo as a formar opinin entre los
sectores involucrados en esta problemtica.
En el quinto captulo se presentan los principales avances y resultados obtenidos en
la ltima etapa, distinguiendo los de carcter tctico y los avances y aprendizajes
estratgicos, que dejan lecciones para darle continuidad al esfuerzo y profundizar
la experiencia. Entre las ms importantes lecciones se pueden mencionar la
necesidad de construir una poltica pblica que permita buscar soluciones globales
y no casusticas a los conflictos; la necesidad de realizar intervenciones preventivas
y multisectoriales; y la exigencia de reforzar la arquitectura institucional del Estado
que afronta la conflictividad.
Finalmente, en el sexto captulo se plantean propuestas para seguir avanzando:
reforzar la institucionalidad estatal para la gestin del dilogo, lo que implica
fortalecer las competencias y capacidades de la ONDS dentro de la PCM; concertar
esfuerzos para crear, apelando a la alianza pblico-privada, un Instituto para el
Dilogo y el Consenso, que se encargue de difundir y trabajar temas relacionados
con valores democrticos, gobernabilidad, cultura de dilogo y paz; y establecer un
nuevo contrato social entre empresas y comunidades, mediante una estrategia de
prevencin estructural que incluya a las poblaciones de los entornos en la dinmica
econmica generada por las industrias extractivas, a fin de propiciar un desarrollo
sostenible e incluyente. Para ello ser necesario crear un Centro de excelencia en
Responsabilidad Socioambiental, tambin de carcter pblico-privado, o un
Instituto de Industrias Extractivas Sostenibles.
La ONDS reconoce y agradece el amplio apoyo que sus iniciativas han recibido de
parte del presidente Ollanta Humala y del presidente del Consejo de Ministros,
Juan Jimnez; de los ministros de Estado cuyos sectores han estado activamente
involucrados en la solucin de los conflictos sociales; de los funcionarios pblicos
que coordinaron estrechamente su trabajo con el nuestro; y de las autoridades y los
empleados de los gobiernos regionales y locales. Por todo este apoyo, nos sentimos
motivados para continuar en la comn tarea de consolidar la gobernabilidad
democrtica del pas, y ratificamos nuestro compromiso con el Per.
Expresamos tambin un reconocimiento especial a la dedicacin y el compromiso
de los comisionados de la ONDS, especialmente a quienes, desde la Unidad de
Prevencin y Gestin del Dilogo, han debido abordar, en el campo y en la oficina,
la paciente y ardua labor de crear condiciones para establecer el dilogo. El
reconocimiento es extensivo, sin duda, a quienes desde las otras unidades
aportaron su trabajo, con entusiasmo y entrega, para obtener los logros que ahora
se presentan.

Captulo 1

en el Per: 1995-2012

Movilizacin de Comunidades
de la Provincia de Snchez Carrin
Regin La Libertad

, Repblica Dominicana, Costa Rica

El Salvador, Paraguay y Mxico.

Es probable que la guerra interna en Colombia explique la baja incidencia de conflictos sociales.

Comuneros atentos a la instalacin

de la Mesa de Dilogo en Kaaris
Lambayeque, marzo 2013

Ver, al respecto, Willaqniki n. 1, diciembre del 2012, p. 28.

10

Ausencia de estrategia
2001de

Laborales.

2006de Alan Garca)

Decreto Supremo 012-2008-DE/CFFAA, del 20 de julio del 2008.

11

Captulo 2

Antecedentes de la

Dilogo y Sostenibilidad

Acercamiento del Estado en la poblacin

de Laraqueni Pichacani - Puno
Ao 2008

En el ao 2004 el gobierno del presidente Alejandro Toledo dio los primeros

pasos hacia la construccin de una institucionalidad para la gestin de conflictos desde el Estado, al implementar el
Proyecto Unidad de Anlisis Estratgico y Prevencin de Conflictos Sociales
(UAEPCS). Desde entonces, esta se ha
ido fortaleciendo, pasando por distintas
etapas, hasta la creacin, en el ao 2012,
de la actual Oficina Nacional de Dilogo
y Sostenibilidad (ONDS). De los aos
2004 al 1012 es posible identificar por lo
menos cuatro etapas* :
1) 2004-2006. Se forma la Unidad de
Anlisis Estratgico y Prevencin de
Conflictos Sociales (UAEPCS), con un
enfoque analtico y preventivo.
2) 2006-2010. La UAEPCS pasa a
denominarse Unidad de Anlisis de
Conflictos (UAC), con fuerte nfasis en
lo operativo. El considerable incremento del nmero de conflictos sociales
demanda una intervencin ms directa,
y la unidad se aboca principalmente a la
gestin de los mismos. La sistematizacin del conocimiento pierde preponderancia y prima un enfoque de
resolucin coyuntural de la crisis. La
UAEPCS y, posteriormente, la UAC se
mantienen adscritas a otras instancias
de la PCM.
3) 2010-2012. Se crea un rgano tcnico
especializado, directamente dependiente del presidente del Consejo de
Ministros: la Oficina de Gestin de Conflictos Sociales (OGCS), que elabora y
aprueba lineamientos y estrategias para
la gestin de dichos conflictos, en el
mbito nacional. Sin embargo, su visin
contina siendo de resolucin de

conflictos, y no logra superar la gestin

coyuntural de las crisis.
4) Julio del 2012 - julio 2013. Al asumir
una nueva gestin en la PCM, a partir de
la OGCS se crea la Oficina Nacional de
Dilogo y Sostenibilidad, que se
formaliza en octubre del mismo ao.
Hay un cambio sustancial en su
concepcin, especialmente en la forma
de entender y atender la conflictividad,
que responde al reto de crear un aparato
institucional para viabilizar el dilogo
como mecanismo que prevenga la
confrontacin, buscando soluciones
consensuadas que eviten las crisis.
Por su peso institucional, como por su
rol articulador, la PCM ha sido la instancia privilegiada para el desarrollo de la
institucionalidad en materia de gestin
y prevencin de conflictos sociales.
2.1. El perodo 2004-2006: buscando
espacios y construyendo herramientas
Ante la constatacin de que el Estado no
le haba prestado suficiente atencin a la
conflictividad social 4, se cre la Unidad
de Anlisis Estratgico y Prevencin de
Conflictos Sociales (UAEPCS), como
una unidad que articula el anlisis de
la conflictividad social, el anlisis estratgico, con la prevencin de conflictos
sociales, segn se indica en el documento del proyecto Prevencin de
conflictos en el marco de la gobernabilidad, de la PCM (2004). En un primer
momento cont con el apoyo tcnico y
financiero de la cooperacin internacional 5. A noviembre del 2005 6 mantena
siete personas con sede en Lima, que
visitaban peridicamente las reas de
intervencin.

* Para la reconstruccin de las primeras tres etapas de la oficina, se cont con la valiosa colaboracin de Pamela Maldonado,
Valery Nio de Guzmn y Pastor Paredes, comisionados de la ONDS.
4 Salvo la Defensora del Pueblo, cuyos informes mensuales monitoreaban la evolucin de los conflictos en el pas. Algunas universidades

y centros de investigacin tambin analizaban los conflictos sociales, pero no eran un referente oficial para orientar la accin del Estado.
5 En un inicio se formul un proyecto de cooperacin internacional canalizado mediante el PNUD con la finalidad de captar recursos

para implementar esta unidad. Cuando en el ao 2005 la UAEPCS fue transferida al CEPLN, la cooperacin alemana, a travs de la
entonces CD/CT, brind asesora tcnica y financiera directa a esta unidad.
6 Informe final de consultora, Asesoramiento a la Unidad de Anlisis de Conflictos, CEPLN, del 14 al 23.11.2005, KEK-CDC Consultant.

15

16

R.M. N 248-2004-PCM

Unidad de Anlisis
Estratgico y Prevencin
de Conflictos (UAEPCS)
OFICIN-PCM.

2004

Majaz

Cerro
Quilish

Carlos Ferrero

2005

2006

D.S. N 056-2005-PCM

2007

2009

D.S. N 063-2007-PCM

Secretara de Coordinacin-PCM

2008
2010

D.S. N 010-2010-PCM

Oficina de Gestin
de Conflictos Sociales

2012

Espinar

Conga

Andahuaylazo

Salomn scar
Lerner Valdez

D.S. N 106-2012-PCM

Oficina Nacional
de Dilogo
y Sostenibilidad

2013

Juan Jimnez

Primer Ministro

Gobierno de
Ollanta Humala

2011

Aymarazo

Javier Velsquez
Jos Chang
Quesqun

Baguazo

Yehude Simon

Primer Ministro

Moqueguazo

ENFOQUE

Jorge del Castillo

Gobierno de
Alan Garca

Unidad de Anlisis de
Conflictos (UAC)- CEPLAN

Pedro Pablo
Kuczynski

Espinar
(Tintaya)

Primer Ministro

Gobierno de
Alejandro Toledo

EVOLUCIN DE LA GESTIN DE CONFLICTOS EN LA PCM

R. Fernndez

Sus actividades deban articularse en la

PCM con las del recientemente creado
Acuerdo Nacional 7, sobre todo con la
cuarta poltica de Estado (primer
bloque sobre Democracia y Estado de
derecho), que busca promover la
institucionalizacin del dilogo y la
concertacin. Por ello, se la adscribi a
la Oficina de Coordinacin Intergubernamental (OFICIN) de la PCM.
La UAEPCS tuvo un rol analtico que
privilegi la investigacin del conflicto
y sus causas, para comprender su
origen desde una ptica preventiva.
Adems, exista la necesidad de tener
instrumentos para informar al Gobierno Nacional sobre la conflictividad
social en el pas y facilitar la toma de
decisiones sobre cursos de accin. As,
la metodologa de la UAEPCS se bas en
el recojo de informacin de mbito local,
priorizando al inicio las zonas con un
pasado convulsionado. Un primer
programa piloto se aplic en Ayacucho;
luego, en una segunda fase, se hicieron
intervenciones en Cajamarca y Cusco.
Por otro lado, se desarroll un enfoque
comunicativo que privilegi las redes
locales de lderes de opinin para promover la gobernabilidad, fortaleciendo
capacidades de estos y de las autoridades locales para la gestin de conflictos
sociales, y contribuyendo as a la distensin del clima electoral que ya comenzaba a agitarse ad portas el ao 2006.
Finalmente, el proyecto de la UAEPCS
plante tambin como objetivo establecer un Centro Subregional Andino de
Anlisis Estratgico y Prevencin de
Conflictos, pues el tema comenzaba a

estar en la agenda de varios pases de la

regin. Sin embargo, la iniciativa no
lleg a concretarse.
Como no era una unidad operativa, la
UAEPCS tuvo limitaciones para afrontar el incipiente proceso de descentralizacin, que creaba nuevas luchas por
el poder, y procesos electorales de
mbito local y regional que marcaron la
emergencia de nuevos actores polticos
y sociales que buscaban incrementar su
capital poltico. Se decidi entonces
integrar la UAEPCS al recin creado
Centro Nacional de Planeamiento
Estratgico (CEPLN) 8 , como Unidad
de Anlisis de Conflictos; no obstante,
hasta el ao 2006 sus caractersticas no
distaron mucho de las que correspondieron a la anterior UAEPCS.
Logros y dificultades
En la primera etapa piloto del proyecto
se elabor un mapa de conflictividad
del departamento de Ayacucho, y se
iniciaron los anlisis de Cusco y
Cajamarca. Sus principales aportes
fueron visibilizar la temtica y ponerla
en la agenda del Poder Ejecutivo, as
como disear herramientas para
abordar la conflictividad como un fenmeno complejo y multidisciplinario.
Desafo fundamental de la unidad fue
su institucionalizacin. Creada en la
PCM, fue transferida al CEPLN (DS
056-2005-PCM), que aprob su reglamento; all pas a llamarse Unidad de
Anlisis de Conflictos, adscrita al rea
de Estudios y Anlisis Prospectivo,
dentro del Sistema Nacional de Planeamiento Estratgico. Esto agreg algunas

El Acuerdo Nacional es el conjunto de polticas de Estado elaboradas y aprobadas sobre la base del dilogo y del consenso, luego
de un proceso de talleres y consultas a nivel nacional, con el fin de definir un rumbo para el desarrollo sostenible del pas y afirmar
su gobernabilidad democrtica.
La suscripcin del Acuerdo Nacional se llev a cabo en un acto solemne en Palacio de Gobierno, el 22 de julio del 2002, con la
participacin del entonces Presidente de la Repblica, Alejandro Toledo, el Presidente del Consejo de Ministros, Roberto Daino,
y los principales representantes de las organizaciones polticas y de la sociedad civil integrantes del AN. Fuente:
<http://www.acuerdonacional.pe/definicinAN>.
8 La Ley 28522, promulgada en el 2005, crea el Sistema Nacional de Planeamiento Estratgico y el CEPLN.

17

funciones a las ya desempeadas por la

UAEPCS 9. La unidad deba estar integrada a un sistema de alerta temprana
que permitira desarrollar un rol
preventivo, cuyo objetivo final era la
incorporacin de un planeamiento
estratgico sensible a conflictos en el
sector pblico.
La fragilidad institucional, la necesidad
de adaptarla a la realidad nacional y
otras dificultades llevaron a replantear
el rol de la unidad. Retorn entonces a la
PCM, pero con un enfoque ms
prctico.

2.2. El perodo 2006-2010: en la bsqueda de soluciones transversales

A partir del ao 2006 el enfoque
analtico cedi el paso a uno ms
operativo, asentado en la descentralizacin. Con el apoyo tcnico y
financiero del PNUD 10, la Unidad de
Anlisis de Conflictos (UAC) comenz
a disear un proyecto para la
prevencin y resolucin de conflictos.
Como no haba antecedentes de un
proyecto similar y la funcin de
prevencin y tratamiento de conflictos
no estaba formalmente atribuida a la
unidad, se implement un proyecto
piloto en tres distritos: Arapa (Puno), La
Encaada (Cajamarca) y Anco
(Ayacucho).
Con el cambio de gobierno el proyecto
se reformul. Esta vez se centr en
fortalecer las capacidades de los
gobiernos regionales, municipales y
organismos [sic] de la sociedad civil en
la prevencin y manejo de conflictos
sociales (PNUD 2008: 27), lo que
implicaba fortalecer tambin las
capacidades de la UAC. Segn este
enfoque, las municipalidades y los
9
10

18

gobiernos regionales seran los

encargados de la prevencin y atencin
de conflictos en los espacios locales. La
PCM se limitara al apoyo puntual en las
zonas de alta sensibilidad social del
pas.
En julio del 2007 se inici una nueva
etapa para la UAC, en dos sentidos.
En primer lugar, el DS 063-2007-PCM le
asign a la Secretara de Coordinacin
de la PCM la funcin de coordinar y
realizar acciones para la prevencin y
solucin de conflictos; la UAC pas
entonces a depender jerrquicamente
de esta secretara. La norma tuvo
implicancias importantes para
institucionalizar la Unidad. Se asign
por primera vez la funcin de
prevencin y solucin de conflictos a
un rgano interno de la PCM, con lo
cual la UAC podra contar formalmente
con recursos ordinarios del
presupuesto pblico y contratar
profesionales; sin embargo, no hubo
una normatividad clara sobre la
adscripcin y las funciones especficas
de la UAC, que exista prcticamente de
facto (tampoco se estableci una
estructura interna formal). Por otra
parte, durante esos aos la gestin de
conflictos cont con la participacin
directa y muy activa de los consecutivos
presidentes del Consejo de Ministros,
Jorge del Castillo y Yehude Simon; no
obstante, la UAC, dependiente de la
Secretara de Coordinacin, no tena
contacto directo con dichas
autoridades, lo que afect el efectivo
cumplimiento de sus funciones.
En segundo lugar, a partir de julio del
2007 se pas del enfoque descentralista
del proyecto piloto a un enfoque
centralista, con nfasis en la gestin de
la crisis; la PCM cumplir entonces un

En el reglamento organizativo del CEPLN se detallan las funciones de la Unidad.

Informe de Evaluacin del OUTCOME 52, del Programa de Pas 2006-10, Establecimiento de capacidades de prevencin y
manejo de conflictos y fortalecimiento del dilogo democrtico.

rol cuyo protagonismo depender

principalmente del estilo de gestin de
sus sucesivos titulares.
Se establecieron tambin las mesas de
dilogo y la firma de actas de
compromiso como principales mecanismos para solucionar los conflictos y
lograr que los manifestantes depusieran
medidas de fuerza. La gran cantidad de
acuerdos asumidos va la firma de actas
hizo que muchos compromisos no se
pudieran cumplir, lo que llev a que
varios de estos recrudecieran. A partir
del 2008 se trat de revertir esta
situacin: la PCM se limitara a
intervenir en calidad de garante y
facilitador del proceso, y derivara los
conflictos y las demandas sociales al
sector correspondiente. En esta estrategia se ha pasado de posturas
moderadas a posturas ms drsticas,
como ocurri durante la gestin de Jos
Antonio Chang (2010-2011), cuando se
elimin toda intervencin de la PCM en
la gestin directa de los conflictos.
En el perodo 2006-2010 la UAC tuvo un
equipo de ocho integrantes asentados
en Lima, pero que realizaban frecuentes
viajes a las zonas conflictivas para
participar como mediadores y facilitadores. A partir del 2008 se cont,
adems, con equipos de coordinadores
regionales en Ayacucho, Cajamarca,
Puno, Piura, Arequipa, Cusco y Tacna.
Logros y dificultades
Entre los principales logros del perodo
2006-2010 est el establecimiento formal
de la prevencin y el manejo de conflictos como una funcin de la PCM. Esto
permiti disponer de recursos ordinarios del presupuesto pblico. El proyecto incluy la publicacin de manuales
de capacitacin para prevencin y manejo de conflictos socioambientales, la
11

gua metodolgica de un sistema de

alerta temprana (SAT) y un manual de
gestin municipal de conflictos para el
buen gobierno local.
Se avanz asimismo en la creacin de un
sistema de archivo y otro de seguimiento de los casos gestionados; sin
embargo, el frecuente cambio de
personal afect la continuidad de la
aplicacin y el desarrollo del material
producido. Adems, la prctica no
reflejaba el manejo de una metodologa
clara; la clasificacin de los conflictos,
por ejemplo, era an incipiente.
Se conform tambin la Comisin
Multisectorial de Prevencin de
Conflictos Sociales, creada por RM 3602006-PCM, que seala que la Unidad de
Anlisis de Conflictos del CEPLN es
la entidad responsable de detectar y
anticiparse a los conflictos sociales que
afecten la gobernabilidad democrtica
[] sin embargo, resulta necesario crear
una instancia de coordinacin multisectorial encargada de evaluar las
situaciones de conflicto que se puedan
generar en el pas 11.
Cabe sealar que la UAC llev a cabo
sus actividades en un contexto sumamente complicado. En el 2008 hubo un
punto de quiebre en el patrn de los
conflictos, que se triplicaron a partir de
ese ao (de 80 a 240 conflictos por mes),
y los de carcter socioambiental se quintuplicaron, pasando de representar el
30% al 50% del total (Caballero 2012).
Esto llev a abandonar el enfoque
analtico y la sistematizacin de la
experiencia, y a concentrar los esfuerzos
del reducido equipo en las mesas de
dilogo, el desescalamiento del conflicto y la superacin de las crisis. En las
declaraciones de ciertas autoridades y
funcionarios del Gobierno Nacional
apareci la teora de la conspiracin

Considerando de la RM 380-2006-PCM.

19

para explicar los conflictos, lo que

mostr que el estudio profundo de las
causas era una preocupacin que se
limita a un reducido sector de
funcionarios.
En este perodo el Gobierno Nacional
hubo de afrontar el conflicto de Bagua,
protagonizado por organizaciones
indgenas de la Amazona que pedan la
derogatoria de dos decretos legislativos
(1064 y 1090) que afectaban su derecho
colectivo a la propiedad de la tierra.
Luego de varios meses las tensiones
desembocaron en un violento
enfrentamiento que ocasion la muerte
de 35 personas, entre ellas 25 policas.
Las instancias estatales encargadas de
negociar el conflicto se vieron rebasadas
por los acontecimientos y no pudieron
impedir el trgico desenlace.

2.3. El perodo 2010-2012: la creacin de

un rgano tcnico especializado
El ao 2010 se cre la Oficina de Gestin
de Conflictos Sociales (OGCS), que
reemplaz a la UAC (DS 010-2010PCM). El decreto otorg a esta oficina el
carcter de rgano tcnico especializado, encargado de dirigir el proceso
de gestin de los conflictos sociales en
todos los niveles de gobierno y en el
mbito del territorio nacional, as como
de evaluar los resultados de dicha
gestin de conflictos sociales, bajo la
dependencia del presidente del Consejo
de Ministros. El DS adscribi tambin a
la PCM la Comisin Multisectorial de
Prevencin de Conflictos Sociales, a
travs de la OGCS.
La PCM desarroll en paralelo, mediante su Secretara de Coordinacin, el
proyecto llamado PrevCon (Prevencin
de Conflictos), financiado por la Unin
Europea, para aportar a la mejora de la

gestin y prevencin descentralizada

de los conflictos sociales en el pas.
El enfoque de la OGCS parti de
conceptuar los conflictos sociales como
procesos que tienen un ciclo de gestacin, y que, de no ser atendidos, llevan a
la crisis, momento en el que se manifiestan y se hacen plenamente visibles.
A partir de esto, la OGCS plante tres
tipos de intervencin: acciones de
prevencin, acciones de tratamiento y,
cuando se arribara a medidas de
resolucin, acciones de seguimiento
para verificar el cumplimiento de los
compromisos entre las partes.
La implementacin de medidas de
prevencin busc dar soluciones
anticipadas e, idealmente, disear
polticas pblicas que impactasen en la
problemtica subyacente a los
conflictos. El enfoque contempl la
implementacin de un Programa de
Alerta Temprana, idea que se remontaba al proyecto piloto aplicado el 2007
en colaboracin con el PNUD 12 .
El tratamiento de los conflictos se centr
en la gestin de la crisis, y se descuid
una visin ms integral que los concibiera como fenmenos enraizados en
estructuras sociales subyacentes. La
urgencia de atender las crisis, etapa en
la cual el Gobierno Nacional suele visualizar el problema, termin prcticamente anulando la prevencin. El
anlisis, al orientarse a elaborar estrategias particulares para enfrentar cada
caso, descuid incidir en aspectos ms
estructurales del proceso de gestin.
De acuerdo con sus funciones, la OGCS
participaba mediando o facilitando las
mesas de dilogo heredadas del
perodo anterior, a fin de garantizar las
condiciones mnimas necesarias para
lograr un proceso satisfactorio.

12 La Oficina de Gestin de Conflictos Sociales public en mayo del 2011 el documento Lineamientos y estrategias para la gestin de

conflictos sociales, en el que se especifican los enfoques de trabajo que estamos consignando (ver las pginas 16 a 18).

20

La OGCS tuvo un equipo interdisciplinario de 13 profesionales. En

principio, desempeaban funciones de
jefatura, asesora legal, gestin de
informacin y comunicacin, as como
de gestin de conflictos sociales (10
asesores). Tenan responsabilidad en
todos los departamentos del pas y
realizaban a la vez labores de anlisis,
sistematizacin y coordinacin intersectorial, entre otras, lo que evidencia
que haba problemas en la especificidad
de los roles.
En agosto del 2011, al comenzar el
gobierno del presidente Humala, se
design a un nuevo jefe de la OGCS,
quien mantuvo a la mayor parte del
equipo formado en la administracin
anterior.
Los conflictos sociales dieron poca
tregua al nuevo equipo. A escasos
meses de su ingreso se vio intensamente
involucrado en el caso Conga (Cajamarca), que concit la atencin de la opinin
pblica nacional y de la comunidad
empresarial. Este conflicto alcanz un
punto de escalamiento crtico a fines del
2011. Meses ms tarde, en julio del 2012,
luego de un reflujo transitorio, se volvi
a producir una crisis que caus un
estallido de violencia y la muerte de
cinco personas. Paralelamente, en mayo
de ese mismo ao se desencaden el
conflicto de Espinar (Cusco), en torno al
proyecto minero Xstrata-Tintaya, con
movilizaciones masivas, muertos, heridos, y el encarcelamiento del alcalde.
La atencin a estos problemas absorbi
sin duda muchos esfuerzos de la oficina.
Esto probablemente ayude a entender la
postergacin de cambios necesarios
para la OGCS, que continu funcionando con los lineamientos del 2011, concentrada bsicamente en cumplir

funciones de bombero, sin hacer

intentos sistemticos por incidir en la
prevencin. Un elemento destacable
tiene que ver con retomar la descentralizacin del trabajo: se desplegaron
acciones de formacin y capacitacin en
gestin de conflictos con gobiernos
regionales y locales.
Las serias dificultades de prevencin y
los enfoques globales de la PCM, que
privilegiaban una actitud dura ante la
conflictividad, impidieron que se
alcanzara el cometido buscado. As se
lleg al final de esta etapa.
Logros y dificultades
El principal logro del perodo 20102012, respecto del anterior, fue crear un
organismo tcnico especializado en la
gestin de conflictos. Se elaboraron y
aprobaron los lineamientos y las
estrategias para la gestin de conflictos
sociales (RM 161-2011-PCM),
destinados a orientar a los sectores del
Poder Ejecutivo y a los gobiernos
regionales y locales. Estos lineamentos
incluyen un sistema de informacin y
comunicacin para gestionar la
conflictividad; asimismo, el impulso de
la participacin de los actores sociales
en acciones de gestin, y la realizacin y
difusin de investigaciones sobre la
conflictividad social. La OGCS y dichos
instrumentos constituyen un esfuerzo
muy valioso en la bsqueda de
intervenciones ms articuladas y
coherentes de las entidades pblicas
competentes en la gestin de la
conflictividad social.
Esto, sin embargo, no fue suficiente
para establecer la articulacin, debido a
que los lineamientos y las estrategias no
fueron acompaados por mecanismos
funcionales y sostenibles de coordinacin entre el Gobierno Nacional, los

21

Comuneros de Cajamarca (caso Conga)

Foto: Martn Meja

gobiernos regionales y locales 13, y los

sectores del Poder Ejecutivo. La OGCS
careca de competencia para ejercer un
liderazgo que le permitiera articular
acciones de las entidades estatales.
La OGCS implement tambin el
Programa de Capacitacin en Gestin
de Conflictos Sociales para Gobiernos
Regionales y Locales, con apoyo del
proyecto USAID/Per ProDescentralizacin, conformado por tres mdulos;
adems, se elabor una gua para los
facilitadores del proceso. Este
programa respondi al intento de
retomar un enfoque descentralizado de
la gestin de conflictos; no obstante, la
iniciativa no fue secundada por el
primer ministro de entonces, scar
Valdez, quien opt por una gestin de
conflictos centralizada en los sectores
del Ejecutivo.

13

22

La OGCS no pudo concretar acciones

perdurables para el resto de lineamientos planteados. Las dificultades
para enfrentar una coyuntura muy
compleja y demandante afectaron la
construccin de capacidades para
integrar el accionar de las instancias
estatales en un sistema nico de gestin.
Una OGCS ms orientada hacia la
gestin y resolucin de conflictos, y un
PrevCon que buscaba fortalecer un
sistema con protocolos, herramientas,
metodologas y conceptos homogneos
en los diferentes niveles del Estado,
habran podido producir un mayor
avance. La falta de coordinacin entre
ambos gener la duplicidad de tareas y
funciones, afect el uso eficiente de
recursos, y restringi la sostenibilidad y
continuidad de las acciones implementadas desde cada instancia.

Este trabajo se puede inscribir dentro de los lineamientos Establecer procedimientos para la gestin de conflictos sociales y
Fortalecer capacidades en la gestin de conflictos sociales.

Captulo 3

Dilogo y Sostenibilidad

Primer Ministro Juan Jimnez Mayor y el Alto Comisionado

Vladimiro Huaroc con miembros del Parlamento de la
Unin Europea en Palacio de Gobierno
Diciembre del 2012

14

14

Resolucin Ministerial 184-2012-PCM, que designa a Vladimiro Huaroc al frente de la oficina.

25

26

15

Prevencin

Implementacin de mecanismos de alerta temprana y

prevencin de conflictos sociales, articulando estrategias de
comunicacin con los diferentes sectores de gobierno.

Gestin del
Dilogo

Participacin en procesos de dilogo, mediacin y negociacin

de controversias, diferencias y conflictos, a requerimiento de las
instancias de gobierno, articulando la actuacin del Estado.

Construccin
de Poltica

Diseo, desarrollo, proposicin y difusin de lineamientos,

estrategias y metodologas para la prevencin, gestin y
solucin de controversias, diferencias y conflictos sociales.

Educacin
Ciudadana

Promocin de una cultura de paz, derechos humanos y valores

democrticos contribuyendo a la generacin de capacidades de
dilogo, mediacin y negociacin.

Anlisis e
investigacin

Sistematizacin, anlisis de informacin y realizacin de

investigaciones para la promocin del dilogo y la prevencin de
controversias, diferencias y conflictos sociales.

16

15
16

Como ya se indic, estos objetivos se concretaron en el DS 106-2012-PCM.

Creada por RM 380-2006-PCM.

27

Reconstruccin
de confianza y
articulacin de la
participacin

Estado

Fiscalizacin
oportuna para
brindar estabilidad

Diseo de
propuestas
Sociedad

Empresa

Nuevas polticas de
responsabilidad social
y relaciones comunitarias

28

c) Nuevas polticas de relacin Estadosociedad

29

Identificacin de zonas de riesgo

para la intervencin preventiva

Programa de Alerta y
Respuesta Temprana
PART

30

Sistema
Nacional de
Prevencin
de Conflictos
Sociales

Institucionalizacin
de la poltica de
prevencin en los tres
niveles de gobierno

17

17

Para las definiciones conceptuales de la ONDS, ver el anexo 1.

31

Articulacin intersectorial e intergubernamental

Mecanismos
para la
prevencin
Generacin de

Registro
de los
casos

El caso requiere
accin
mulsectorial

ONDS
convoca a
sectores del
Gobierno Nacional

Intervencin
preventiva
multisectorial

Anlisis de
la diferencia
o controversia

El caso es de
competencia
sectorial

Caso se
deriva al sector
correspondiente

Se monitorea la
atencin del sector
al caso reportado

El caso es de
competencia
sub-nacional

Se solicita
informacin al
Gobierno Regional
o Local sobre la
atencin del caso

espacios de
dilogo con
actores pblicos
y privados y
organizaciones
sociales
Incidencia en

los tomadores
de decisiones
Conformacin

- Evaluaciones
situacionales
- Solicitud y evaluacin
de informes tcnicos
- Solicitud de
informacin a
empresas
involucradas
- Monitoreo de medios
de comunicacin

32

Se incide en su
atencin y se
monitorea el
caso

de mesas
tcnicas y de
desarrollo
Incidencia en

la implementacin de
programas y
polticas
pblicas
- Fiscalizacin
del cumplimiento de compromisos

Requerimiento de Participacin de la ONDS

Conflicto en etapa de crisis

Detener el
escalamiento y las
medidas de fuerza

Crear condiciones
de negociacin y
facilitar el dilogo

Conflicto en
escalamiento

Facilitacin y mediacin
para la creacin de
un clima de confianza

Establecimiento de mecanismos de monitoreo y seguimiento de acuerdos

33

Preparacin del Dilogo

34

Negociacin

Seguimiento

Reuniones de
coordinacin

Mesa de
dilogo

Reuniones de
evaluacin

Reuniones
de trabajo

Mesa
de trabajo

Reuniones de
coordinacin

Reuniones de
informacin

Mesa
tcnica

Reuniones de
trabajo para el
cumplimiento de
compromisos

Charlas
informativas

Comisiones
de trabajo

Mecanismos
propios surgidos
de los procesos
de dilogo

Talleres de
trabajo

Talleres de
trabajo

Visitas tcnicas
y visitas
inopinadas

Asambleas

Mesas de dilogo y mesas de desarrollo

Las mesas, ya sean de dilogo o de
desarrollo, son un mecanismo fundamental en el accionar de la ONDS, y
muchos de los otros mecanismos
preparan en gran medida el terreno
para estas. Por ello, es necesario
detenerse brevemente en este espacio.
La conflictividad social de la ltima
dcada ha estado marcada por tensiones derivadas de la presencia de
industrias extractivas, del incremento
de la minera informal, de problemas de
demarcacin territorial y de la gestin
de gobiernos locales, entre otras
dificultades 18. El tratamiento de estos
conflictos desde el Estado no tiene hasta
la fecha un marco normativo y legal
nico, claro y estandarizado, aun
cuando se han producido avances en
esa direccin.
Buscando salidas a esta conflictividad,
en el marco de un sistema poltico
debilitado, con estructuras de intermediacin ausentes o deslegitimadas,
se apel a nuevas estrategias y
procedimientos. Es el caso de las
llamadas mesas de dilogo.
Las mesas de dilogo suelen conformarse en respuesta a un conflicto social
que ha escalado y hecho crisis. Tericamente, su propsito es dar lugar un
proceso que ayude a la creacin de un
clima de confianza entre los principales
18
19

actores que intervienen en un conflicto,

con el fin de llegar a conocer mejor sus
intereses, posiciones y necesidades, y de
esta manera arribar a acuerdos
mutuamente beneficiosos. No es un
espacio solo de dilogo, sino fundamentalmente de negociacin.
La conformacin de las mesas vara,
dependiendo del caso y del tipo de
conflicto, pero se suele encontrar la
participacin activa del Estado, de la
sociedad civil y de la empresa.
Las mesas se pueden crear por la
voluntad del Gobierno Nacional (o de
los gobiernos regionales o locales) o a
pedido de las autoridades y organizaciones sociales regionales o locales.
En algunos casos se forman de hecho,
sin un respaldo normativo que las
sustente19; en otros, y de manera creciente en estos ltimos aos, se emite
una Resolucin Ministerial que establece su constitucin, sus fines y objetivos,
integrantes y plazos de funcionamiento.
Sin embargo, ambas tienen el mismo
nivel de importancia.
Respecto a la participacin del Estado,
interviene un ministerio o se incluye a
varios de estos, as como a ciertos
organismos pblicos. Puede haber
mesas que incorporen, adems, a las
autoridades regionales y municipales, o
solo a algunas de ellas.
No existe un patrn nico de actuacin
del Estado, pero lo frecuente es que

Excluimos de la presente reflexin los conflictos laborales, cuyo tratamiento tiene procedimientos ms estructurados y
normados por la legislacin vigente.
No es, en realidad, un requisito indispensable, pero la poblacin y algunas autoridades locales reclaman con frecuencia la
expedicin de una norma que le otorgue existencia formal.

35

varios sectores participen juntos, tal

cual ocurre con el Ministerio de Energa
y Minas (MINEM), el del Ambiente
(MINAM), la Autoridad Nacional del
Agua (ANA) y la PCM (los tipos
predominantes de conflictos competen
sobre todo a los dos primeros), que
trabajan de manera cercana en varias
mesas. A la fecha, por ejemplo, la ONDS
participa en ms de 50 mesas en todo el
pas, en estrecha coordinacin con los
sectores del Poder Ejecutivo, y ha
obtenido importantes logros en estos
espacios. No hay hasta el momento una
normatividad que establezca una
articulacin intersectorial ms efectiva,
pero se viene avanzando en la materia,
sobre todo por iniciativa de los
funcionarios responsables.

indicadores de riesgo que evidencian la

necesidad de prevenirla 20.
Aunque no son muchas an, en los
casos ms conocidos los representantes
del Estado, o de una empresa, negocian
con autoridades o dirigentes locales
inversiones, paquetes de proyectos o
actividades que extendern la cobertura
de servicios pblicos hasta un mbito
determinado, teniendo una perspectiva
ms integral del desarrollo. Al igual que
con las mesas de dilogo, su instalacin
y funcionamiento carece de una
normatividad especfica que regule su
desempeo.
Las mesas de desarrollo estn ligadas a
una estrategia de prevencin de
conflictos y su xito puede mostrar el
impacto positivo de una poltica de
dilogo. Esta es, sin duda, una de las
modalidades a impulsar en el prximo
perodo.

Una modalidad relativamente novedosa son las mesas de desarrollo,

impulsadas a partir de las limitaciones
evidenciadas por las mesas de dilogo
para dar sostenibilidad a los acuerdos.
El espacio integra a autoridades
polticas y funcionarios pblicos,
lderes y dirigentes sociales, as como a
profesionales y tcnicos de distintas
especialidades. Su objetivo es contribuir
al desarrollo local mediante intervenciones multisectoriales articuladas, que
trasciendan la mera suma de trabajos
dispersos y fragmentarios, con la
perspectiva de ampliar la presencia del
Estado en una determinada localidad,
poblacin o mbito; discutir las
soluciones apropiadas y canalizar las
inversiones o programas pblicos, as
como los aportes de una empresa que
opera en la zona.

En una sociedad que en dcadas

pasadas ha sufrido un conflicto armado
interno con un saldo trgico de miles de
muertos y personas afectadas por la
violencia, es prioritario afirmar una
cultura de paz que integre valores de
respeto a los derechos humanos y a las
libertades fundamentales, y que
contribuya a crear ciudadanos conscientes de sus deberes y derechos, en el
marco de un sistema poltico democrtico y de un Estado legitimado, con
instituciones eficaces para gobernar y
promover el desarrollo.

A la fecha, las mesas de desarrollo se

forman en determinados mbitos
secularmente pobres, excluidos y de
conflictividad potencial, donde esta no
se ha manifestado an pero hay

Por esta razn, la ONDS busca

contribuir a la promocin de los valores
democrticos como parte de una cultura
de paz, as como al desarrollo sostenible
e incluyente y a la promocin de las

20

36

3.2.4. Promocin y capacitacin

Esto no excluye la posibilidad de formar un espacio similar en mbitos con otras caractersticas socioeconmicas.

inversiones. Esto demanda trabajar en

el mbito de la comunicacin, como una
estrategia fundamental, con el dilogo
como herramienta decisiva para el
tratamiento de los conflictos desde la
ONDS y desde el Estado en general.
El enfoque de la ONDS asume que los
conflictos son causados por una
multiplicidad de factores. Se sabe, sin
embargo, que con frecuencia se
desencadenan o se agravan debido a la
mala comunicacin y la desinformacin
que impera entre los actores de un
proceso. La comunicacin es el medio
adecuado para superar situaciones que
pueden desencadenar conflictos o

agudizarlos. Por ello, es necesario

apelar a los medios de comunicacin
masiva y virtual para fines de difusin,
formacin y capacitacin, especialmente en zonas de alta conflictividad.
La ONDS ha identificado tres reas en
las cuales la incidencia pblica es
importante para sostener debates
constructivos con los ciudadanos: el rol
de las industrias extractivas, la
democracia y la ciudadana, y el dilogo
y la cultura de paz. Dichas reas tienen
relacin con temas necesarios para la
construccin de una cultura de paz que
pueda conjugar de manera armoniosa
inversiones, desarrollo sostenible,
democracia e inclusin (ver el grfico 7).

Rol de las
Industrias
Extractivas
Industrias extractivas,
Derechos Humanos y
desarrollo

Grfico 7.
reas para el debate ciudadano

Minera y desarrollo
en entornos rurales
Minera y desarrollo
nacional
Democracia y
Ciudadana
Educacin ciudadana
y valores democrticos
Democracia,
transparencia
y sector pblico
Dilogo y Cultura de Paz
Gestin de conflictos,
democracia y dilogo
Dilogo, interculturalidad
y conflictos

37

Captulo 4

La trayectoria de la ONDS:

julio 2012 - junio 2013

Mesa de trabajo con representantes y lderes de las

comunidades indgenas de Selva Central - Junn
Febrero 2013

Desde el nombramiento del Alto Comisionado de la oficina, hace ya casi un

ao, la ONDS ha tenido tres momentos
o etapas de intenso trabajo.

4.1. Inicios (agosto-octubre 2012)*

Este perodo constituye el arranque de
la futura Oficina Nacional de Dilogo y
Sostenibilidad, que se crear a partir de
la Oficina de Gestin de Conflictos
Sociales (OGCS) ya existente. Los hechos que caracterizan a esta etapa son el
nombramiento de Vladimiro Huaroc
como Alto Comisionado, la constitucin de un ncleo inicial de trabajo, el
diseo de la propuesta institucional y,
finalmente, la dacin del DS 106-2012PCM, que crea formalmente la ONDS.
El alto comisionado asumi su cargo
con un reducido equipo de trabajo, al
cual se fueron incorporando otros
profesionales. Permaneci en sus labores un grupo proveniente de la gestin
anterior, lo que permiti capitalizar la
experiencia acumulada por ellos en el
tratamiento de los conflictos sociales. El
apoyo de la cooperacin canadiense a
travs del proyecto Prevencin de
conflictos sociales en el uso de recursos
naturales, gestionado por el PNUD,
permiti este reforzamiento; el MEF por
su parte, ofreci aumentar el presupuesto a partir del ao 2013, de modo
que la oficina pudiera contar con una
planta apropiada para el reto que haba
de enfrentar.
El nuevo equipo liderado por el alto
comisionado plante algunas lneas
claves para el trabajo y la organizacin
de la oficina. Al revisar las experiencias
anteriores en el manejo de conflictos
desde la PCM y el Estado en general, se
lleg a la conviccin de que, ms all de
la teora del complot o la visin cons-

pirativa implcita en interpretaciones

oficiales preocupadas por identificar la
presencia de activistas o agitadores
que azuzaban las protestas y
manipulaban a la poblacin, era
necesario llegar al fondo del problema:
los temores, la desconfianza ante la
presencia de empresas mineras vistas
como amenaza para los modos de
supervivencia, la dbil presencia del
Estado y las tensiones derivadas de las
relaciones concretas entre las empresas
y las comunidades. Se concluy as que,
sin menoscabo del rol del Estado en el
mantenimiento del orden pblico, era
indispensable una estrategia integral,
con una intervencin cuyo eje central
enfocara los problemas estructurales.
Esto porque, como ya se vio, si bien la
represin poda controlar momentneamente las protestas, los problemas
sustanciales permanecan insolubles y,
por lo tanto, el potencial rebrote de los
conflictos era un riesgo permanente.
Se constat tambin que abordar los
conflictos una vez que ya se han
desencadenado y hecho crisis
multiplica las dificultades para
encontrar caminos de solucin y retarda
la construccin de un clima adecuado
para superar los problemas de manera
democrtica. La polarizacin de
posiciones y la violencia, cuando esta se
produce, son factores que tienden a
cortar comunicaciones y cerrar vas de
entendimiento.
Por esta razn, un primer planteamiento consisti en abordar los conflictos
privilegiando una estrategia basada en
el dilogo, que permitiera lograr de
manera pacfica acuerdos y consensos
entre los actores.
Un segundo planteamiento fue hacer un
trabajo muy activo de prevencin, que
permitiera adelantarse a los aconte-

* Esta seccin recibi los comentarios y sugerencias de Jos Luis lvarez de la ONDS.

41

cimientos y lograr, siempre sobre la

base del dilogo, gestionar las tensiones
sociales en sus fases tempranas y evitar
su escalamiento. Esta perspectiva tiene
la ventaja de poder establecer dilogos y
negociaciones con mayor facilidad,
cuando las posiciones an no se han
polarizado y, por lo tanto, el establecimiento de acuerdos resulta ms viable.
Un tercer planteamiento consisti en
introducir cambios en la organizacin
de la oficina, a fin de adaptarla al nuevo
enfoque y cumplir mejor las tareas. En
funcin de esto, se vio la necesidad de
crear cuatro nuevas unidades: la
Unidad de Gestin del Dilogo, la de
Prevencin, la de Anlisis e Informacin, y la de Promocin, Difusin y
Capacitacin.
La Unidad de Gestin constituye la
primera lnea de la ONDS; es la que
debe afrontar directamente el desafo de
establecer el dilogo all donde sea
necesario para prevenir o gestionar un
conflicto. La segunda se pens como
instancia encargada de disear e
implementar un programa de alerta
temprana y sus instrumentos. La tercera
se dise en funcin de la necesidad de
analizar informacin y producir
reportes y otros documentos tiles para
los fines de la oficina. Finalmente, la
cuarta, que an no se ha creado, debe
dedicarse a labores de formacin
interna y externa, a promover y difundir los temas de inters centrales de la
ONDS y a concretar las publicaciones
definidas institucionalmente.
Todas estas ideas implicaban modificaciones significativas de las concepciones, estrategias y estilos de trabajo hasta
entonces vigentes en la oficina,
ampliando sus orientaciones y formas
de intervencin.

42

En las semanas iniciales tambin se

comenz a formar un equipo de trabajo
que, a partir de los objetivos planteados,
ira formulando la estrategia de dilogo.
Del mismo modo, en esos meses se
elabor y discuti en la PCM el diseo
de la ONDS, para formalizar los
cambios previstos.
Los contactos e intercambios con los
sectores ms cercanos del Gobierno
Nacional y con autoridades regionales y
municipales, con las empresas y con
lderes y dirigentes sociales involucrados en los temas prioritarios de la
oficina, han permitido hacer algunas
constataciones en las cuales la ONDS
profundizar para enriquecer sus
planteamientos.

As, las relaciones de la ONDS con los

sectores del Gobierno y la participacin
en los espacios donde se procesan los
conflictos evidencian que hay
numerosos funcionarios abiertos a una
poltica de dilogo y dispuestos a
procurar una solucin pacfica a los
conflictos, pero al mismo tiempo se
pone de manifiesto la urgencia de
armonizar criterios y estrategias del
sector pblico, especialmente para la
prevencin. Del mismo modo, se
constata la necesidad de superar
prcticas que, desde el Estado, en sus
tres niveles, pueden contribuir a
generar o agudizar los conflictos. Se
aprecia igualmente que hay autoridades regionales y locales con posiciones
constructivas, pero tambin otras cuyo
aporte en este plano an se debe
potenciar.
Los intercambios con las empresas
confirman que hay compaas social y
ambientalmente responsables, sinceramente preocupadas por utilizar el
dilogo para solucionar y transformar

los conflictos; sin embargo, tambin

existen otras con posiciones ms rgidas
y menos abiertas a ello. En materia de
negociaciones y conflictos, se hallaron
estilos distintos incluso al interior de
una misma empresa. Las visitas de
campo ratificaron la persistencia de un
rasgo ampliamente conocido: los
problemas no superados de mutua
desconfianza en las relaciones empresacomunidades.
Por ltimo, los contactos frecuentes en
el campo y en la oficina confirmaron
una vez ms la presencia de lderes y
dirigentes sociales con distintas
actitudes y disposiciones ante la
solucin de conflictos, ponindose
tambin de manifiesto dficits en la
cultura del dilogo.
En estos meses, la nueva gestin
tambin debi ocuparse de dar
continuidad y llevar a trmino los 86
procesos de gestin que encontr en
marcha. Desde luego, algunos se
cerraron en este perodo, pero otros se
debieron seguir manejando. Adicionalmente, el alto comisionado y otros
miembros del equipo central recin
constituido atendieron las primeras
invitaciones de entidades interesadas
en conocer la posicin de la ONDS. Se
brindaron asimismo declaraciones y
entrevistas a medios de comunicacin.
Se lleg al fin del primer trimestre con
avances en la formacin del equipo, en
el diseo de la nueva oficina y la
construccin de una nueva perspectiva,
todo lo cual se expresar en el decreto
supremo de creacin.

4.2. Formalizacin y afinamiento de

propuestas (octubre-diciembre 2012)
Este breve interregno abarca dos meses

de intenso trabajo, entre la promulgacin del decreto supremo que cre la

ONDS y la evaluacin de fin de ao,
cuando se hizo un balance del trabajo y
se planific la ruta a seguir.
El 25 de octubre se public el DS 1062012-PCM, que formaliz la creacin de
la nueva oficina. Este decreto establece,
en su artculo 50.A, que la ONDS es un
rgano especializado que depende
jerrquicamente del presidente del
Consejo de Ministros. Adems de
atribuirle el rol de rgano articulador de
los sectores del Poder Ejecutivo y de
otros niveles de gobierno en la
prevencin y gestin de la conflictividad, rol que ya cumpla la anterior
oficina, le agrega el componente de
dirigir, en el mbito de sus competencias, el proceso de dilogo entre
actores sociales, representantes de
instituciones privadas y funcionarios
pblicos, para prevenir controversias,
diferencias y conflictos sociales, y
contribuir a su solucin.
Ms que un simple cambio de nombre,
hubo un cambio en la forma de entender
y afrontar la conflictividad social. Si
bien la OGCS reconoca que los
conflictos sociales son fenmenos
complejos, que van ms all de las
acciones de protesta y movilizacin, no
logr escapar del tratamiento
coyuntural de la crisis y de un enfoque
de resolucin que, de hecho, terminaba
en la firma de acuerdos que deban
poner fin a las medidas de fuerza de las
partes enfrentadas. Ahora se trata de
consolidar un aparato institucional que
permita usar el dilogo como
mecanismo para transformar constantemente las condiciones estructurales
que subyacen a los conflictos.
Como ya se vio en el captulo 3, este
enfoque transformativo asume el

43

conflicto como un fenmeno inherente a

la dinmica social y, por lo tanto, como
una oportunidad para replantear el
modelo de desarrollo y elaborar nuevas
polticas que mejoren las relaciones
Estado-sociedad, Estado-empresas y
empresas-comunidades.
El DS 106-2012-PCM asigna a la ONDS
diez funciones, que reflejan la nueva
perspectiva del Estado en el tratamiento
de los conflictos. Adems de buscar el
desarrollo y la institucionalizacin del
dilogo como la forma ms efectiva de
resolverlos, plantean el fomento de una
cultura de paz, as como una educacin
ciudadana y democrtica. Apuntan,
adems, a un tratamiento integral de los
conflictos, incidiendo especial y prioritariamente en la prevencin, adelantndose a su escalamiento y crisis. Las
diez funciones se relacionan sobre todo
con cinco reas de trabajo:
1) Disear, desarrollar, proponer y difundir lineamientos, estrategias y metodologas para la prevencin, gestin y
solucin de controversias, diferencias y
conflictos sociales (artculos 50.B.1 y
50.B.8).
2) Participar en los procesos de dilogo,
mediacin y negociacin de controversias, diferencias y conflictos, a requerimiento de y en coordinacin con sectores e instancias de gobierno (50.B.2 y
50.B.5).
3) Implementar mecanismos de alerta
temprana y prevencin, y articular estrategias de comunicaciones con diferentes sectores de gobierno para prevenir conflictos sociales (50.B.4 y 50.B.9).
4) Promover una cultura de paz, de
promocin de los derechos humanos y
dems valores democrticos, y contribuir a la generacin de capacidades de

44

dilogo, mediacin y negociacin

(50.B.3 y 50.B.9).
5) Sistematizar y analizar la informacin en materia de conflictos sociales, y
realizar investigaciones para la promocin del dilogo y la prevencin de
controversias, diferencias y conflictos
sociales (50.B.7 y 50.B.10).
Estas cinco reas corresponden a la
nueva perspectiva, orientada fundamentalmente a la prevencin (artculos
50.B.4 y 50.B.9) y la gestin de los
conflictos (50.B.2 y 50.B.5), el diseo de
propuestas (50.B.1 y 50.B.8), la
educacin ciudadana (50.B.3 y 50.B.9) y
el anlisis y la investigacin sobre la
temtica en cuestin (50.B.7 y 50.B.10).
En estos dos intensos meses, la ONDS
continu reforzando su equipo de
trabajo. A la unidad con ms personal
la de Prevencin y Gestin,
encargada de abordar los casos en el
terreno, se incorporaron especialistas
asentados en departamentos como
Piura, uno de las ocho que la oficina
decidi priorizar para su trabajo en los
siguientes meses.
Por ese entonces la ONDS decidi elaborar una herramienta clave para avanzar en las labores de prevencin: el
Programa de Alerta y Respuesta Temprana (PART), responsabilidad de la
Unidad Tcnica de Prevencin. Un
hecho destacable es la organizacin de
un taller internacional de prevencin de
conflictos, patrocinado por la OEA, que
reuni a profesionales de distintos pases, que compartieron sus experiencias
y aportaron valiosos elementos para la
propuesta de la ONDS.
En este corto perodo se acord publicar
el informe mensual Willaqniki, para dar
a conocer los enfoques y las posiciones

de la ONDS, con anlisis y reportes

peridicos sobre la conflictividad. El
primer nmero apareci en noviembre
del 2012, y desde entonces se publica de
manera regular, bajo la responsabilidad
de la Unidad de Informacin y Anlisis.
Hacia el mes de noviembre el nmero
de conflictos manejados desde la ONDS

totalizaba 66, lo que signific una

sensible disminucin respecto del mes
de julio. Esto se explica porque la
poltica de la oficina fue, por un lado,
darle continuidad a los procesos ya
encauzados; y por otro, replantear
estrategias teniendo al dilogo como eje
central.

Unidad de Anlisis e Informacin de la ONDS

Julio 2013

45

Ms importante an fue que, para la

misma fecha, se tenan ya 30 casos en
prevencin, en los cuales se trabajaba
tratando de encontrar soluciones en
etapas tempranas, buscando evitar su
escalamiento y crisis. Este esfuerzo
muestra los primeros resultados de la
poltica que se haba decidido aplicar
desde el perodo anterior.
Otro espacio de trabajo fue el terreno de
las empresas, para contribuir a la mejora
del clima social en sus zonas de
operacin, propiciando un cambio de
actitud y una superior calidad del
relacionamiento comunitario. Desde los
contactos abiertos en el perodo
anterior, las relaciones con diversas
compaas continuaron, sobre todo con
aquellas que operan en los departamentos de ncash, Piura y Apurmac.
En los dos primeros casos se
constituyeron incluso grupos de
reflexin regional que se renen para
debatir sus polticas de responsabilidad
social y las relaciones que deben
mantener con sus entornos.
La ONDS va visibilizando su trabajo
ante la opinin pblica, lo que se
evidencia en las entrevistas de diversos
medios de comunicacin al alto
comisionado, as como por su
presentacin ante la Comisin de
Pueblos Andinos, Amaznicos y
Afroperuanos del Congreso de la
Repblica, donde su exposicin fue
favorablemente acogida.
Hacia el final de este perodo, el Taller
de Planificacin y Evaluacin marc el
inicio de la tercera etapa en la vida de la
ONDS.

4.3. Avances e innovaciones estratgicas (enero-junio 2013)

46

Este perodo de la vida institucional de

la ONDS es una etapa en la cual se
implementan decisiones adoptadas en
el taller de diciembre del 2012 y otras
fruto del avance de la reflexin acerca
del quehacer institucional. Cabe
mencionar, entre estas decisiones, el
reforzamiento de los equipos
profesionales de las tres unidades
existentes, facilitado por la materializacin del ofrecimiento del MEF de
incrementar el presupuesto de la
oficina, as como por el mantenimiento
del apoyo de la cooperacin canadiense
a travs del PNUD.
En el primer trimestre del ao 2013 se
reforz la Unidad de Prevencin y
Gestin, especialmente los equipos que
atienden la Amazona, ncash, Piura y
el sur andino. Del mismo modo, se
reforz la Unidad de Anlisis e
Informacin para facilitar la ejecucin
de su plan operativo, elaborado en el
taller.
Un primer elemento destacable de este
perodo es la continuacin del diseo
del Programa de Alerta y Respuesta
Temprana, que deba basarse en la
participacin inicial de unos cien
gobernadores provinciales,
principalmente de los departamentos
priorizados por la oficina. La Unidad
Tcnica de Prevencin avanz en el
diseo del software respectivo y en la
capacitacin de estos gobernadores, lo
que se culmin en febrero.
La colaboracin entre la ONDS y la
Direccin General de Gobierno Interior
(DGGI) aguarda an una coordinacin
ms estrecha para facilitar las
operaciones. Por tal motivo, se espera
ampliar la red en alianza con la Polica
Nacional del Per, lo que actualmente
se est trabajando.

La mesa de dilogo de Candarave

En el 2012 la empresa Southern Peru Copper Corporation anunci que tena planes
para ampliar su planta procesadora de Toquepala. Luego de presentar el estudio de
impacto ambiental, Southern deba negociar con las poblaciones del rea de
influencia directa (AID) del proyecto. En aquel momento la empresa solo consider
hacerlo con la provincia de Jorge Basadre, sin tomar en cuenta la de Candarave, por
no estar dentro de su AID, aunque posee los recursos hdricos que emplean las
operaciones actuales de la minera, por lo que se poda ver afectada con la
ampliacin.
Esta situacin era muy delicada debido a que Candarave tiene un grave problema
de abastecimiento de agua. Su poblacin decidi movilizarse para reclamar su
derecho a ser considerada dentro del AID, y la protesta escal cuando se percibi la
intransigencia de Southern en su negativa a dialogar con las autoridades.
La ONDS-PCM intervino y form un grupo de trabajo para conciliar posiciones, y
llegar a soluciones viables y mutuamente beneficiosas para las partes. Se expidi
entonces la RM 227-2012-PCM, que formaliz a este grupo, presidido por la PCM,
como Mesa de dilogo para abordar la problemtica hdrica, ambiental y
propuestas de desarrollo en la provincia de Candarave, del departamento de
Tacna.
Entre septiembre del 2012 y enero del 2013, presidida y facilitada por la ONDSPCM, esta mesa tuvo ocho reuniones de trabajo, con presencia de varios sectores
del Poder Ejecutivo, alcaldes (provincial y cinco distritales), consejeros regionales,
representantes de comunidades y centros poblados, la Junta de Regantes y la
empresa.
Luego de cinco meses de arduas negociaciones, Southern, que inicialmente haba
hecho una propuesta modesta, lleg a un acuerdo consistente en la creacin de un
fondo de 255 millones de soles destinados exclusivamente al desarrollo de la
provincia, a invertirse en proyectos productivos, desarrollo social, gestin
ambiental e infraestructura hdrica y complementaria. La propuesta aprobada se
consider como una oportunidad para el desarrollo del distrito y para mejorar la
calidad de vida de las personas.

Resultados de la mesa de Candarave: Firma del Convenio

interinstitucional entre ANA, junta de usuarios y gobiernos locales de
la provincia de Candarave y Southern Per.
Tacna, junio 2013

47

En los primeros meses del 2013, a partir

de las experiencias anteriores y de la
constatacin de que la prevencin
requera un manejo mucho ms amplio,
se avanz en la idea de disear un
Sistema Nacional de Prevencin de
Conflictos que le sirva al Gobierno
Nacional en su conjunto. Por ello,
adems del PART mencionado, se
comenz por identificar las reas de
riesgo. La Unidad de Informacin y
Anlisis confeccion los primeros
mapas de inversiones en minera e
hidrocarburos, y seleccion indicadores
tiles para los propsitos del sistema.
Un segundo elemento tiene que ver con
la Unidad de Prevencin y Gestin del
Dilogo, que ha ido reforzndose y
obteniendo importantes avances en
mesas de dilogo (participa en ms de
40) como la de Candarave, en Tacna
(ver el recuadro) Se espera lograr
acuerdos parecidos en al menos otras
dos mesas del sur (Tacna y Moquegua)
para el segundo semestre del 2013.
Hay que destacar adems la intervencin institucional en algunos conflictos
en trance de solucin, como ocurre en
las mesas de Espinar organizadas en
torno al caso Tintaya, y en labores de
prevencin en el proyecto Los Chankas
(Apurmac); en este ltimo, visitando

regularmente y facilitando negociaciones entre las comunidades campesinas

y la empresa Southern. Este mismo tipo
de intervencin se est realizando en
torno al proyecto Las Bambas,
impulsando la movilizacin multisectorial como respuesta a las demandas de
la poblacin y de sus autoridades
locales. En la Amazona se trabaja
especial-mente en casos complejos,
como el de Pluspetrol (Lote 1AB), en
torno al cual se ha formado la Comisin
Multi-sectorial 200-2012-PCM, adscrita
a la PCM y orientada a la mejora de las
condiciones ambientales y sociales de
las poblaciones asentadas en las
cuencas de los ros Pastaza, Tigre,
Corrientes y Maran. Se aplican
tambin estrategias preventivas en
otros mbitos de esta regin, como
ocurre a propsito de la Mesa de la
Selva Central.
Paralelamente, la oficina viene
aplicando iniciativas novedosas en las
actividades preventivas. As, se interviene cada vez ms en etapas tempranas
de casos con actores sociales en tensin.
Como ya se ha mencionado, a mayo del
presente ao haba 57 casos en
prevencin, entre ellos 23 en minera, 6
en hidrocarburos y 5 en demarcacin
territorial.

El caso de Per Rail y los distritos de Machupicchu y Santa Teresa (Cusco):

una exitosa intervencin temprana
En los ltimos aos se recibieron reiteradas quejas de los vecinos de los distritos de
Machupicchu (Urubamba) y Santa Teresa (La Convencin), porque la empresa
ferroviaria Per Rail, concesionaria del nico servicio de transportes CuscoMachupicchu, cometa arbitrariedades en la venta de pasajes y servicios de carga y
equipaje. De all las peridicas protestas, con bloqueos de la lnea frrea que
impedan el paso de los turistas y generaban amplia resonancia en la prensa
internacional.

48

Segn lo establecido en el contrato de concesin, la empresa ha cumplido siempre

con dar precios especiales a los lugareos, en el llamado tren local, pero la calidad
del servicio es muy inferior al que se brinda a los turistas, para quienes se destinan
vagones mucho mejores. Frente a esta situacin, la ONDS intervino en octubre del
2012 instalando una mesa de dilogo a partir de la cual se formaron otras de
carcter tcnico.
Despus de varios meses de trabajo, el 3 de mayo del 2013 se firm un acta de 13
acuerdos, entre los que destacan los siguientes:
- Elaboracin de un estudio tcnico integral a cargo del Ministerio de Transporte y
Comunicaciones, para solucionar los problemas de carga y equipaje del tren local, y
entrega de dos bodegas de carga para que Per Rail las ponga en uso en un plazo de
45 das.
- Ratificacin del acuerdo de incremento del nmero de estibadores en funcin de
la demanda.
- Compromiso de la empresa Per Rail de habilitar parte de la actual bodega del
tren 51 (Ollantaytambo-Machupicchu) para transportar carga a tarifa econmica,
detenindose en todos los paraderos intermedios.
Las lecciones de esta experiencia de gestin del dilogo son varias: 1) se
establecieron acuerdos legtimos y sostenibles para las partes; 2) se logr la
transformacin de las posiciones, sobre todo de parte de la empresa Per Rail, que
pas a estar dispuesta a colaborar socialmente con la poblacin local; 3) la
intervencin temprana evit el escalamiento del conflicto y un potencial momento
de crisis, en un contexto de elecciones distritales complementarias en la zona (7 de
julio); 4) el proceso contribuy a empoderar a los alcaldes distritales y le dio
estabilidad poltica al espacio local.

Un tercer elemento tiene que ver con la

Unidad de Informacin y Anlisis, que
en el mes de febrero se reforz con tres
profesionales y que, a la fecha, ha
culminado con una sistematizacin de
experiencias y cuatro anlisis regionales
y temticos; ha continuado elaborando
el informe Willaqniki (ocho nmeros a
julio del 2013) y confeccionando mapas
de riesgo para el Sistema Nacional de
Prevencin de Conflictos, entre otros.
Esta unidad ha tenido a su cargo la
investigacin y redaccin del presente

informe de sistematizacin de la
experiencia institucional. Igualmente,
asumi la responsabilidad acadmica
del curso Gestin pblica y conflictos
sociales en Amrica Latina: enfoques,
institucionalidades y experiencias, en
estrecha coordinacin con la Unidad
Tcnica de Prevencin. El curso, que
tuvo lugar en mayo del 2013 con la
asistencia de 70 funcionarios pblicos,
incluidos 15 de otros pases
latinoamericanos, fue patrocinado
adems por el Centro Latinoamericano
de Administracin para el Desarrollo

49

(CLAD) y la Autoridad Nacional del

Servicio Civil (SERVIR).

rios pblicos de los sectores directamente interesados.

Un cuarto elemento es el relativo al

trabajo de la ONDS para promover un
cambio en la relacin de las empresas
con las poblaciones de sus entornos. En
esta lnea, aprovechando las condiciones generadas por una compaa,
desde la oficina se decidi promover
entre un grupo importante de ellas el
tema del valor compartido, un enfoque que seala las ventajas de que estas,
dentro de la cadena de valor de sus
propios negocios, busquen apoyar iniciativas locales que permitan desarrollar emprendimientos econmicos de
grupos poblacionales con potencialidad
para hacerlo. Es una aproximacin que
beneficia a ambos actores, y que procura
garantizar la sostenibilidad econmica
de las actividades ms all de la presencia de las mismas empresas. A la fecha
se han organizado tres talleres con la
participacin de empresas y funciona-

Finalmente, y tal como se detallar ms

adelante, las experiencias de este
perodo muestran que las intervenciones conjuntas (ONDS, sectores del
Gobierno Nacional como el MINEM y el
MINAM, entidades como la ANA y
otras, y los gobiernos regionales y
locales) han sido muy fructferas y
demuestran que los esfuerzos articulados tienen mucho mayor eficacia que
el trabajo aislado y fragmentado. La
disposicin de autoridades y
funcionarios ha sido decisiva para
lograrlo. Se necesita ahora dar un paso
adelante en el rediseo y fortalecimiento de la institucionalidad pblica
para la gestin del dilogo y la conflictividad, de modo que los sectores del
Gobierno Nacional, as como los gobiernos regionales y las municipalidades,
puedan compartir enfoques, estrategias
y herramientas comunes, evitando la
dispersin.

San Juan de Chaca: la resolucin de un conflicto comunal

por minera artesanal

En el ao 2012 surgi una controversia al interior de la Comunidad Campesina de

San Juan de Chaca, en la provincia de Aymaraes (Apurmac). Un sector de
comuneros, respaldado por jvenes residentes en Lima, demand a un grupo que
se dedicaba a la minera artesanal de cobre que cesara sus operaciones y se retirara
de la zona.
El pedido fue ratificado en asamblea comunal de noviembre del mismo ao; sin
embargo, los mineros desconocieron el acuerdo y la controversia devino en una
confrontacin cada vez ms violenta. El 1 de abril del 2013 se eligi una nueva Junta
Directiva Comunal, que fue desconocida por los mineros artesanales.
Aunque la ONDS carece de competencias para intervenir en conflictos comunales,
la intensificacin de la violencia entre comuneros motiv a actores locales y

50

regionales a solicitar su participacin. La oficina opt por una estrategia de dos

fases. La primera consisti en mantener reuniones separadas con los
representantes de los mineros, los residentes y los comuneros opuestos a tal
actividad. Los mineros artesanales se comprometieron a no operar hasta la
reanudacin del dilogo; con esto se detuvieron los enfrentamientos violentos y se
logr desescalar el conflicto.
En una segunda fase se persuadi a los miembros de la asociacin de mineros de no
continuar sus actividades sin contar con el respaldo social de la comunidad.
Despus de varias reuniones de dilogo, el 9 de mayo se firm el acta en la cual
aquellos se comprometen a cesar totalmente sus operaciones, a no reingresar a la
zona y a reconocer a la nueva autoridad comunal. Se acord, adems, un plazo de
45 das para que los mineros retiraran de la zona sus equipos y sus materiales.

Recepcin de comuneros a comisionado

de la ONDS en San Juan de Chaca
Apurmac, marzo 2013

Reunin con representantes mineros

artesanales en San Juan de Chaca
Apurmac, mayo 2013

51

Captulo 5

Avances y resultados

Comuneros se expresan tras la entrega simblica de la

Resolucin Ministerial donde se conforma la Mesa de Trabajo
para el Desarrollo del Distrito de Corani
Puno, mayo 2013

Instalacin de la Mesa de
Desarrollo en el distrito de Corani
Puno, junio 2013

La coordinacin intersectorial e intergubernamental ha sido valiosa y positiva,

pero hasta hoy ha dependido ms de la
buena disposicin de autoridades y
funcionarios que de normas explcitas y
especficas. La ONDS, como organismo
especializado del Estado, ha hecho un
valioso aporte para articular esfuerzos;
sin embargo, es imprescindible
impulsar el reforzamiento de una
rectora que dote de unidad a la gestin
del conflicto desde el sector pblico.
El dilogo, la necesidad de priorizar la
prevencin, la promocin de cambios
en la relacin entre las empresas y sus
entornos sociales, as como la propuesta
de movilizar al Estado en su conjunto
para incluir a sectores excluidos, son
parte de una visin integral para
afrontar la conflictividad en el marco
del respeto al Estado de derecho y,
desde luego, a los derechos ciudadanos.
Es una propuesta de poltica pblica
que busca superar el enfoque casustico,
puntual y de corto plazo, para desarrollar capacidades que permitan procesar
y gestionar los conflictos desde el
Estado, institucionalizando estrategias
y procedimientos.
Por las razones mencionadas, el balance
de este primer ao de trabajo debe
poner atencin en los avances tcticos a
corto plazo, y en los avances estratgicos en el mediano y largo plazo

5.1. Avances y resultados tcticos

5.1.1. Estabilizacin y reduccin del
nmero de conflictos
En julio del 2012 la OGCS vena dando
tratamiento y seguimiento a 66
conflictos de distinto tipo, especialmente mineros, de hidrocarburos y demar-

cacin territorial. Once meses despus,

a mayo del 2013, el nmero oscila en
alrededor de 60 casos.
Se trata, sin duda, de una importante
estabilizacin de los casos, especialmente de los relacionados con la minera. Aun cuando estos sigan siendo los
de mayor importancia relativa, la
tendencia hacia su aumento se ha
moderado de manera evidente, pues
fluctan entre 20 y 22 casos. La mayor
capacidad institucional para gestionar
los conflictos contribuye a abordarlos
de manera oportuna e integral.
5.1.2. Disminucin de la intensidad de
los conflictos gracias a una mayor
actividad de prevencin
La estrategia de prevencin es una
prioridad para la ONDS, lo que se
expresa en el nmero de casos que se
vienen tratando desde esta ptica: de
noviembre del 2012 a mayo del 2013 se
increment de 30 a 53, nmero muy
cercano al total de conflictos que se
gestionan en la oficina.
Los casos en prevencin, como ya se
mencion, expresan tensiones sociales
que no han escalado ni hecho crisis;
tampoco han provocado actos de violencia y menos an han significado
daos personales, trgicas prdidas de
vidas o destruccin de bienes. Las
intervenciones tempranas y multisectoriales que la oficina facilita allanan el
camino para encontrar soluciones y
celebrar acuerdos mutuamente satisfactorios, evitando que la situacin se
agrave. Por esto, en gran medida,
durante la actual gestin ha disminuido
notoriamente la intensidad de los conflictos, en comparacin con perodos
anteriores. A la fecha no han surgido
conflictos que hayan hecho crisis como
los casos de Conga, Espinar o Bagua.

55

5.1.3. Generando una corriente de

opinin
En noviembre del 2012 la ONDS inici
la publicacin del informe Willaqniki,
que desde entonces se ofrece con una
periodicidad mensual. Su objetivo es
presentar el estado de los conflictos
sociales y los casos en prevencin, as
como un anlisis sobre los temas de
inters pblico en los que trabaja la
oficina. La publicacin se dirige a autoridades y funcionarios pblicos
involucrados en la toma de decisiones, a
estudiosos, a lderes y dirigentes de
organizaciones sociales, y a la comunidad empresarial, entre otros sectores.
La intencin de Willaqniki es dar a
conocer lo que se hace en el campo de la
gestin de conflictos, y contribuir con la
formacin de una opinin pblica
informada y sensibilizada, brindando
elementos para el anlisis y la toma de
decisiones adecuadas a quienes, por su
cargo y especialidad, les compete
hacerlo.
A la fecha se han publicado ocho nmeros de Willaqniki, en versin impresa y
electrnica21, y pronto se publicarn versiones traducidas a otros idiomas.

5.2.1. Planteamiento y avances en la

construccin de un Programa Nacional
de Prevencin de Conflictos
El resultado de las actividades de
prevencin para controlar y reducir la
incidencia de los conflictos muestra que
era necesario instalar los enfoques y las
acciones preventivas no solo en la PCM,
sino tambin en los sectores del
Gobierno Nacional, en los gobiernos
regionales y locales, y en otras
entidades estatales, como parte de un
proceso de construccin de capacidades
pblicas para gestionar el dilogo y
adelantarse al estallido de los conflictos.
Construir el sistema es una tarea
compleja, que demanda la concertacin
intersectorial e intergubernamental, el
diseo de instrumentos y una institucionalidad apropiada.
En la ONDS se ha iniciado el diseo de
instrumentos claves, como el Programa
de Alerta y Respuesta Temprana
(PART) y los primeros mapas de riesgo,
para detectar oportunamente los indicios de controversias y seguir de cerca
las reas y los casos priorizados. Estos
instrumentos permitirn conocer los
mbitos crticos que por condiciones
estructurales, potencia-lidades o
riesgos demanden la intervencin del
Estado en extensin y profundidad,
incluso sin esperar el surgimiento de
tensiones que pudieran escalar.

Willaqniki es una herramienta mediante la cual la PCM se expresa y el

Gobierno Nacional da cuenta de la
gestin y el anlisis de los conflictos
sociales; por lo tanto, constituye un
referente clave para abordar este tipo de
conflictos. En este sentido, tiene
diferencias claras con los reportes de la
Defensora del Pueblo, que expresan la
voz de un rgano constitucional,
aunque no del Poder Ejecutivo.

El PART necesita un marco institucional

apropiado para garantizar su funcionamiento y sostenibilidad, en la perspectiva de involucrar a diversos sectores
del Poder Ejecutivo Nacional, as como
a gobiernos regionales y locales.

5.2. Avances y aprendizajes estratgicos

5.2.2. Necesidad de promover un

cambio en las relaciones del Estado
con la sociedad

21

56

Disponibles en <http://www.pcm.gob.pe/mas-informacion/informe-willaqniki/> (pgina web de la PCM).

La experiencia muestra que los

conflictos sociales estn alimentados
tambin por un dficit de legitimidad
del Estado y por la desconfianza ciudadana, especialmente en mbitos con
altos niveles de pobreza y exclusin.
La conflictividad tiene causas profundas y complejas que requieren un
abordaje integral. La estrategia de
dilogo y acercamiento con la poblacin
contribuy a crear un clima de confianza entre los actores de los conflictos
en los cuales se intervino. Resulta indispensable que los ciudadanos perciban
un Estado que escucha y toma en cuenta
sus demandas y expectativas al
momento de tomar decisiones.
Una constatacin importante en este
primer ao de experiencia se vincula
con el desencadenamiento, en ciertos
casos, de conflictos por decisiones de
entidades estatales que no evaluaron
adecuadamente los impactos que
podan tener. Por ello, la ONDS desarroll un instrumento de prevencin de
riesgos de conflicto, que contribuye a
instalar prcticas para analizar y prever
las posibles tensiones sociales que tales
decisiones pueden generar.
5.2.3. Articulacin multisectorial y
movilizacin del Estado para la
prevencin y gestin de conflictos
El trabajo de la ONDS se realiza, como
es sabido, en estrecha coordinacin con
otros sectores del Poder Ejecutivo, especialmente con el MINEM, el MINAM, el
MINAG y otras entidades a las que, por
el tipo predominante de conflictividad,
les compete asumir la facilitacin de las
negociaciones, los acuerdos y los
compromisos.
La experiencia reciente muestra que la
solucin eficaz y sostenible de los

conflictos implica el compromiso de

diversos sectores, no solo para cumplir
los acuerdos que permitieron resolver
los problemas, sino tambin para
efectuar labores de prevencin
operativa y estructural. Estas labores
demandan intervenciones en dimensiones y niveles que contribuyan a
desarrollar capacidades y a solucionar
problemas derivados de la pobreza y la
desigualdad locales.
En este sentido, es imprescindible una
movilizacin de los diversos sectores y
niveles del Estado, con una perspectiva
de desarrollo sostenible que afronte la
conflictividad de una manera integral.
La intervencin de un organismo como
la ONDS impulsa soluciones que
requieren respaldo recursos y
normatividad especfica para
afrontar los problemas de fondo. Hasta
la fecha, la movilizacin, fruto de la
iniciativa y voluntad de autoridades y
funcionarios, tiene pendiente el reto de
su institucionalizacin.

5.2.4. Las mesas de desarrollo

Las mesas de desarrollo forman parte
de la estrategia de prevencin promovida desde el Estado. En ellas, representantes del Gobierno Nacional,
autoridades y dirigentes locales, y
empresas cuando corresponde
negocian y establecen compromisos
destinados a las inversiones pblicas
con impacto en el desarrollo de mbitos
especficos.
Este mecanismo tiene un gran potencial
para cambiar la manera en que el Estado
afronta la conflictividad y se relaciona
con la sociedad y las empresas. Desde la
ONDS se ha impulsado su conformacin; y se ha de continuar con esta
poltica debido a las potencialidades de

57

Alto comisionado y representantes de

sectores anuncian diversas obras en la
Mesa de Desarrollo de Challhuahuacho
Apurmac, julio 2013

este espacio, desde el cual se puede

concretar la articulacin multisectorial
en un trabajo de mayor aliento.
Estn pendientes, sin embargo,
definiciones mayores; por ejemplo, las
normas para establecer una institucionalidad que permita su funcionamiento, ms all de la voluntad de los
participantes concretos. De igual modo,
la construccin de un enfoque que
integre efectivamente las intervenciones sectoriales, y que permita aprovechar sinergias institucionales, superando intervenciones dispersas, fragmentadas y de poco impacto sobre un
territorio especfico.
Muchas compaas tienen polticas de
responsabilidad social y de relaciones
comunitarias que buscan mantener
relaciones armoniosas con la poblacin
de sus reas de influencia directa,
estableciendo medidas de empleo
temporal, contratos con proveedores
locales, inversiones sociales y otras. Sin
embargo, estas medidas no siempre han
impedido el estallido de conflictos ni, en
ciertos casos, las exigencias de retiro de

58

la empresa. Por ello, la construccin de

un clima de estabilidad social y poltica
demanda que el Estado, la sociedad
civil y las mismas empresas jueguen
roles claves.
Desde las empresas, significa repensar
las polticas de RSE y de relaciones
comunitarias para verlas como medios
capaces de hacer viable su condicin de
actores del desarrollo. La idea es que
asuman, con hechos concretos, que sus
inversiones sern ptimas si extienden
sus beneficios a la ciudadana, promoviendo el desarrollo sostenible de las
localidades y departamentos en donde
realizan sus operaciones. Esto implica
superar las concepciones asistencialistas y las inversiones a corto plazo.
En la medida en que un sector
significativo de la poblacin de los
entornos de las industrias extractivas
cambie su economa de subsistencia por
otra que le permita capitalizarse y
mejorar sus condiciones de vida, ms
all de la presencia de una compaa, se
construirn las bases para tener un
clima favorable a las inversiones.

Captulo 6

Propuestas para

Institucionalizar el proceso

Presentacin exitosa del balance de la Mesa de

Desarrollo de AMUCEPs que integran 32 centros
poblados de Ancash con la empresa Antamina
Palacio de Gobierno
Julio 2013

Las experiencias de los meses pasados

han dejado lecciones muy importantes
para continuar trabajando en la
formulacin de una poltica pblica
para la gestin del dilogo y la
prevencin de conflictos. Las
propuestas que a continuacin se
presentan sintetizan las prioridades
estratgicas a partir de las cuales es
necesario seguir avanzando y
profundizando las labores de la ONDS.

6.1. Nueva institucionalidad estatal

para la gestin del dilogo
De acuerdo con el mandato que el DS106-2012-PCM le asigna, la ONDS
disea y propone estrategias y
metodologas para la prevencin,
gestin y solucin de diferencias,
controversias y conflictos sociales;
participa en dilogos, mediaciones y
negociaciones, en estrecha coordinacin con sectores y dependencias del
Gobierno Nacional; disea mecanismos
de alerta temprana y mapas de riesgo,
con la perspectiva de construir un
Programa Nacional de Prevencin de
Conflictos; y sistematiza, analiza e
investiga para profundizar en las causas
de los conflictos y proveer insumos que
permitan plantear estrategias de
abordaje de los mismos.
Los avances han sido importantes. Cabe
destacar las iniciativas conjuntas
emprendidas con autoridades y
funcionarios del MINEM, el MINAM, el
MINAG y la ANA, entre otros,
respetando siempre las competencias.
Gracias a los esfuerzos comunes, se han
podido emprender acciones que contribuyeron a afrontar las controversias y
conflictos.
El estudio y, sobre todo, la prevencin y
gestin de conflictos va una

estrategia que privilegie el dilogo y la

formacin de consensos implican
mucho ms que un trabajo puntual y de
corto plazo, fruto de esfuerzos aislados
de un sector o grupo de funcionarios.
Por el contrario, demandan una
intervencin sostenida y multisectorial
que el Estado no puede abandonar
apenas los actores han formalizado
ciertos acuerdos. En este sentido, la
ONDS presenta una propuesta de
desarrollo institucional que implica una
poltica pblica flexible y creativa, ms
all de las personas.
El desarrollo institucional de la oficina
pasa por reforzar sus funciones y
capacidades para articular y movilizar
al Estado en relacin con el ejercicio del
dilogo y la prevencin y gestin de la
conflictividad, de modo que la
intervencin pblica resulte ms
integrada y mejor articulada,
potenciando los esfuerzos y alineando
las actividades.
La propuesta de desarrollo institucional
supone reforzar labores como las
siguientes:
1) Coordinacin y articulacin entre
instancias. La ONDS ha venido
ejerciendo esta tarea con otras entidades
del Estado, en los trminos que la
normatividad le asigna a la PCM,
rgano al cual pertenece la oficina. El
DS-106-2012-PCM le reconoce esta
competencia, que debe ejercer con un
respaldo normativo ms efectivo, que le
permita convocar y alinear las
intervenciones del Estado bajo
estrategias comunes.
2) Cooperacin interinstitucional. Muy
vinculada a la anterior, esta labor
supone una interrelacin y apoyo
mutuo muy activo y normado con otros
sectores e instancias pblicas, para

61

continuar avanzando y profundizando

la lnea seguida. Esta cooperacin es sin
duda extensible, con otras condiciones,
a instituciones privadas.
3) Informacin y generacin de datos.
La ONDS debe reforzar sus actividades
tendientes a generar, proveer e
intercambiar informacin sobre
dilogo, prevencin y gestin de
conflictos, con los sectores y entidades
del Estado involucrados, as como con
otros actores e instancias de la sociedad.
El informe Willaqniki, la data y los
documentos que produce la ONDS son
insumos muy valiosos para afianzar
enfoques y estrategias comunes. La
oficina tiene el desafo de consolidar su
liderazgo y difundir sus propuestas.
4) Planificacin. La ONDS debe reforzar
su mandato y sus capacidades para
plantear y consensuar el logro de
objetivos y resultados comunes con
otras instancias del Estado que abordan
temas similares y contribuyen a la
gobernabilidad democrtica.

6.2. Estado y sociedad civil en la

gestin del dilogo: el Instituto para el
Dilogo y el Consenso
La gestin del dilogo y la solucin
pacfica de los conflictos por parte del
Estado son un eje del trabajo de la
ONDS y deberan serlo del Estado en su
conjunto, en la medida en que
contribuyen de manera decidida a la
gobernabilidad democrtica del pas.
Despus de estos meses de trabajo, y
para continuar avanzando en esta lnea,
se considera necesario hacer tambin
labores que contribuyan a promover
una cultura de paz y de respeto a los
derechos humanos, no solo entre las
autoridades y los funcionarios pblicos

62

sino tambin en la ciudadana organizada y la opinin pblica en general.

El xito de la gestin del dilogo
requiere que los actores sociales estn
imbuidos de valores democrticos, as
como de capacidades para practicarla,
junto con la mediacin y la negociacin.
Es una tarea de gran envergadura, en la
que es preciso involucrar iniciativas del
sector pblico y de la sociedad civil.
En esta lnea, la ONDS propone
constituir una instancia con la que se
pueda actuar de manera complementaria en la sociedad civil, creando
condiciones para promover una cultura
de dilogo y de paz, tan necesaria en
una sociedad que an procesa las
heridas de dos dcadas de violencia
(1980-2000). Se trata de un instituto que
concrete una alianza Estado-sociedad
civil para impulsar valores democrticos y la creacin de consensos ciudadanos mediante el dilogo, herramienta
indispensable para construir una
sociedad prspera, democrtica y
estable.
El instituto propuesto sera un
organismo pblico-privado, vinculado
a la ONDS, con una misin que sintetice
los elementos expuestos (cultura de paz
y cultura de dilogo, valores democrticos y formacin de consensos), con
objetivos estratgicos y resultados a
corto y mediano plazo.
Estara conducido por un directorio con
personalidades de gran prestigio, que
generen credibilidad y garanticen
calidad e independencia; y sera el ente
responsable de plantear lineamientos
estratgicos para fomentar la cultura
del dilogo y el consenso, mediante
programas y proyectos diversos, con
cobertura nacional, regional y local.

Con esta instancia se impulsaran decididamente acciones de formacin y

capacitacin de lderes, dirigentes y
ciudadanos en valores democrticos,
gestin del dilogo y concertacin
social, entre otros temas.
Actuando en diversos sectores de la
sociedad civil, la institucin debe
promover la cultura del dilogo en el
sector educacin, especialmente entre
docentes y alumnos de instituciones
educativas pblicas y privadas.

El instituto tambin debe trabajar

campaas en medios de comunicacin,
buscando llegar a un pblico amplio
para instalar entre la gente los temas
prioritarios de su misin.
La puesta en marcha de esta iniciativa
requiere un fondo semilla que financie
su constitucin y puesta en marcha,
incluyendo la preparacin de propuestas y la bsqueda de fondos pblicos o
de la cooperacin internacional.

Instituto para el Dilogo y el Consenso (sntesis)

Temas

Dilogo
Valores democrticos
Construccin de consensos
Cultura de paz
Gobernabilidad democrtica / Otros

Misin

Constituirse en un referente nacional del dilogo y la

construccin de consensos desde la sociedad civil.

Objetivos estratgicos

Relacionados con:
cambios en la cultura poltica del pas;
educacin ciudadana; y
liderazgos democrticos.

Lneas de accin

Formacin/capacitacin.
Asistencia tcnica.
Promocin.
Difusin.
Estudios y publicaciones.

Institucionalidad

Organismo pblico-privado.
Directorio con 5-10 personalidades de prestigio,
independientes y con credibilidad.

6.1. Nuevas relaciones Estadoempresas-comunidades: el Centro de

excelencia en Responsabilidad
Socioambiental

La experiencia de estos meses muestra

que una solucin global a la
conflictividad pasa por un cambio en las
relaciones Estado-empresascomunidades, transformando los

63

vnculos predominantes hasta hoy y

estableciendo condiciones para que
surja una estructura ms igualitaria,
transparente y abierta.
Una de las lecciones que deja la
conflictividad social de estos aos es la
necesidad de cambiar la manera como el
Estado y las empresas se relacionan con
las poblaciones de los entornos de las
industrias extractivas. Los estilos que
tratan de obtener una licencia social
apelando a polticas de inversin a corto
plazo deben cambiar, de modo que se
puedan establecer alianzas estratgicas
de mayor aliento y con mejores
perspectivas.
Esto pasa tanto por reforzar el rol rector
del Estado en los procesos de desarrollo
a nivel regional y local, as como por
convertir a las empresas en actores de
estos procesos en sus entornos. El sector
privado puede aplicar polticas y planes
que, sin descuidar los objetivos
centrales de sus negocios, beneficien de
manera sostenible a las localidades, no
solo va el canonque es, al fin y al
cabo, parte de los impuestos que toda
empresa o ciudadano deben pagar,
sino tambin a travs de la inclusin de
los actores locales en la cadena de valor
generada por las operaciones
empresariales, con la ptica, por
ejemplo, del valor compartido o de los
negocios inclusivos. Esto constituye
una de las polticas de prevencin
estructural ms efectivas.
En el caso del Estado, los cambios
plantean la necesidad de disear y
aplicar enfoques de desarrollo que
articulen la intervencin de los distintos
sectores y niveles de gobierno; en el caso
de las empresas, es necesario trabajar en
iniciativas que se incorporen en las
polticas de responsabilidad
socioambiental y en las de relaciones

64

comunitarias. Esta es una manera

efectiva de crear un clima duradero de
confianza que fomente la estabilidad
social y poltica, en la cual prosperen los
negocios as como el desarrollo de las
poblaciones de los entornos.
La concrecin de iniciativas con estos
horizontes demanda una institucionalidad que recoja el aporte de las
empresas y de otros sectores, as como
del Estado concretamente, de la
ONDS. Por ello, se propone la
constitucin de un Centro de Excelencia
en Responsabilidad Socioambiental.
Este centro fomentar actividades que
mejoren la calidad de las industrias
extractivas y que mejoren su impacto
social y ambiental, potenciando
especialmente su aporte para la
generacin de un desarrollo local
sostenible conjuntamente con las
iniciativas estatales. Esto se puede
llevar a cabo con actividades como las
siguientes:
1) Investigaciones aplicadas que
respondan a las problemticas locales, y
que se centren en los desafos tcnicos y
sociales especficos que enfrenta la
industria extractiva en el pas. Tales
investigaciones deben convertirse en
insumos para mejorar las polticas
estatales, as como las polticas y
prcticas empresariales.
2) Polticas, planes y programas de
desarrollo local, articulando los
emprendimientos locales a la cadena de
valor de las compaas. El xito de estas
iniciativas permitir mejorar los niveles
de capitalizacin, ingresos y bienestar
de la poblacin de los entornos.
3) Programas de capacitacin y
desarrollo profesional con excelentes
estndares de calidad, para personas

involucradas en estas actividades, a fin

de fomentar el intercambio y el
establecimiento de buenas prcticas
para la industria local. El centro debe
involucrar a expertos y profesionales de
la industria, buscando tener llegada a
las compaas implicadas y emprender
con estas un proceso de cambio de la
imagen y las prcticas de la industria en
los mbitos local, regional y nacional.
4) Informacin y difusin, va distintos
medios de comunicacin nacionales,
regionales y locales, con campaas para
formar opinin pblica en asuntos
relativos a las industrias extractivas y
las inversiones social y ambientalmente
responsables.
5) Giras y pasantas de personal local y
extranjero para intercambiar experiencias en torno a las industrias extractivas, las polticas de responsabilidad
social empresarial, las relaciones
comunitarias y otros elementos de
carcter tecnolgico, econmico y
afines.
Este Centro de excelencia en Responsabilidad Socioambiental debe involucrar
en su directorio a representantes del
Gobierno Nacional, empresas, y universidades nacionales y privadas de Lima y
de provincias, especialmente en aquellos departamentos donde existe una
fuerte presencia de las industrias
extractivas.
Los esfuerzos de este primer ao y las
propuestas para continuarlos buscan
aportar a la creacin de condiciones
favorables para darle sostenibilidad al
crecimiento econmico e impulsar un
desarrollo incluyente, al mismo tiempo
que se fortalece la gobernabilidad
democrtica de nuestro pas.

Mantener y reforzar un clima que

estimule y atraiga las inversiones
requiere de polticas macroeconmicas
y reglas consistentes y estables, pero
tambin estabilidad social y poltica.
Para ello, es necesario fortalecer
instituciones y disear polticas
pblicas que afirmen una cultura de paz
y un tratamiento integral de los
conflictos sociales. En tanto que estos
expresan problemas de fondo que se
deben afrontar, y que son adems
inherentes a una sociedad democrtica,
su transformacin en oportunidades
para el desarrollo es una tarea
estratgica para el futuro del pas.
Hace falta impulsar procesos de
inclusin social que contribuyan
decisivamente a reducir la pobreza y las
brechas sociales. En la medida en que el
desarrollo se extienda de manera
sostenida al grueso de la poblacin, se
afirmar su legitimidad social y la
prosperidad podr asentarse en un
ambiente de paz y democracia, tan
necesario para un pas que an est
recuperndose de las heridas de la
violencia poltica sufrida durante las
ltimas dcadas del siglo pasado.
Es una tarea perentoria extender y
profundizar una poltica pblica que
aborde los conflictos sociales,
movilizando al Estado en su conjunto e
impulsando modificaciones en la
relacin entre los tres actores
fundamentales de la conflictividad, lo
que implica fomentar cambios en los
vnculos Estado-sociedad, Estadoempresas y empresas-comunidades.
La propuesta de la ONDS apunta hacia
esto, y los resultados obtenidos en este
primer ao de experiencia muestran lo
acertado de una va en la que es
necesario persistir.

65

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67

ANEXOS

1
2

71

72

73

74

75

21

10

Minera

Minera

6.0

64

100

63

100

3.2

3.2

62

11

23

N.

100

3.2

3.2

3.2

9.7

11.3

14.5

17.7

37.1

11

23

N.

100

10

15

18

38

2013

60

11

22

N.

100

12

13

18

37

Abril
2013

* Incluye produccin de hoja de coca, concesiones forestales, reservas comunales y territoriales, y reas naturales protegidas.

100

4.7

4.8

9.5

11.1

14.3

17.5

36.5

60

66

4.7

11

23

N.

2013

Total

4.5

6.2

9.4

12.5

14.0

17.2

34.4

Enero
2013

6.0

11

22

N.

2012

Otros

Laborales

9.0

Demarcacin territorial

12.1

Agrarios*

15.2

10

15.2

31.8

Hidrocarburos

N.

Tipo de

2012

63

11

22

N.

100

10

14

17

35

2013

76

13

Otros

Laborales

Agrarios*

10

o ilegal

Minera

10

100

30

10

40

12

Minera

Tipo de

2012

39

15

100

20.5

5.1

7.7

7.7

2.6

12.8

5.1

38.5

2012

42

15

100

19.0

4.8

7.1

7.1

4.8

16.6

4.8

35.7

Enero
2013

41

16

100

12.2

4.9

7.3

2.4

9.8

7.3

12.2

4.9

39.0

2013

50

20

100

12

10

12

40

Marzo
2013

Evolucin mensual de los casos en prevencin, segn tipo

(noviembre 2012-mayo 2013)

53

22

100

13

13

42

Abril
2013

57

23

100

16

11

40

2013

77

78

79

80

La Ley Orgnica del Poder Ejecutivo seala que se pueden crear comisiones y grupos de trabajo. En la ONDS-PCM estos grupos de
trabajo se emplean para crear mesas de dilogo.

81

4
5
6

82

83

84

85

86

87

88

89

Anexo 6
Relacin del personal de la ONDS

90

91