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Organizao administrativa:

Administrao Direta e Indireta


Centralizao, descentralizao e desconcentrao

ADMINISTRAO PBLICA E ATIVIDADE ADMINISTRATIVA


Para Hely Lopes Meirelles, Administrao Pblica todo o
aparelhamento do Estado preordenado realizao de servios, cujo
objetivo a satisfao das necessidades coletivas.
Segundo Maria Silvia Zanella Di Pietro, Administrao Pblica abrange as
atividades exercidas pelas entidades, rgos e agentes incumbidos de
atender concretamente s necessidades coletivas.
Trata-se da atividade tpica do Poder Executivo, mas tambm pode ser
exercido pelos Poderes Legislativo e Judicirio, ao exercerem atividade
administrativa interna (Provimento dos prprios cargos, contratao de
servios internos, etc.).
No que se refere prestao dos servios pela Administrao Pblica,
podemos reconhecer trs fenmenos distintos:
I. Centralizao administrativa: Quando o Estado atua em nome prprio,
por meio de sua estrutura prpria, ou seja, da chamada Administrao
Direta.
II. Desconcentrao administrativa: Quando o Estado distribui
internamente suas competncias a rgos, ou seja, unidades
administrativas no dotadas de personalidade jurdica. So os ministrios,
secretarias, sub-secretarias, comisses, etc. Existe organizao hierrquica
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dentro da desconcentrao administrativa, resultante de um escalonamento


vertical de competncias e atribuies o qual tem por objetivo coordenar e
garantir eficincia no cumprimento do grande nmero de atribuies do
Estado e, portanto, relao de subordinao entre os rgos.
III. Descentralizao administrativa: Ocorre por meio da distribuio de
atribuies a entidades, ou seja, a unidades de atuao dotadas de
personalidade jurdica prpria. Assim, o estado age indiretamente a partir
da Administrao Indireta ou ainda da prestao de servios pblicos por
particulares.
A descentralizao administrativa deriva da vontade estatal de conferir
determinadas atividades a entidades dotadas de personalidade jurdica
prpria, com autonomia em relao ao Poder Central, exatamente para
poder cumprir com suas atribuies de maneira mais gil, clere e efetiva.
Em razo dessa autonomia concedida s entidades da Administrao
Indireta, inexiste relao de subordinao entre ambos, mas mera
vinculao funcional entre o Ministrio responsvel e a entidade.
No art. 4, do Decreto n 200/67, com redao dada pela Lei n 7.596/87, h
uma enumerao expressa dos entes que compem a Administrao
Pblica:
Art. 4. A administrao federal compreende:
I A administrao direta, que se constitui dos servios integrados na
estrutura administrativa da Presidncia da Repblica e dos Ministrios;
II A administrao indireta, que compreende as seguintes categorias de
entidades dotadas de personalidade jurdica prpria:
a) autarquias;
b) empresas pblicas;
c) sociedades de economia mista e
d) fundaes pblicas.

NATUREZA E FINS DA ADMINISTRAO PBLICA


Com relao natureza e fins da Administrao Pblica, no muito h de
ser falado.
Natureza: A natureza da Administrao Pblica a de um mnus pblico.
Mnus: Emprego, encargo.

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Funes que um indivduo exerce obrigatoriamente.


Ou seja, a administrao tem o encargo de realizar a defesa, conservao e
o aprimoramento dos bens, servios e interesses da coletividade.
Fins: Os fins da administrao pblica resumem-se num nico fim: O bem
comum da coletividade administrada. Toda atividade do administrador
deve ser voltada para esse objetivo. A vontade do administrador no o
fim. Consagrao do Princpio da Primazia ou Supremacia do Interesse
Pblico.

ADMINISTRAO DIRETA
constituda pelos servios integrados na prpria estrutura administrativa
do Estado, por meio das entidades polticas (Unio, Estados, Distrito
Federal e Municpios), de seus rgos e de seus agentes, todos integrantes
da prpria estrutura estatal, ou Poder Central.
rgos Pblicos so centros especializados de competncia, ou feixes de
atribuies e responsabilidades estabelecidos dentro da prpria estrutura
administrativa estatal. Pode-se dizer tambm que so unidades de atuao
do Estado desprovidas de personalidade jurdica.
So exemplos de rgos pblicos:
Ministrios, secretarias, departamentos, comisses, reparties, etc.

CARACTERSTICAS DOS RGOS PBLICOS:

Integram a estrutura de uma pessoa jurdica Quer dizer que o rgo


apenas parte de uma entidade dotada de personalidade jurdica prpria.
No possui personalidade jurdica Significa dizer que um rgo no
possui capacidade de agir no mundo, ou seja, no pode firmar contratos
(exceto contratos de gesto com o Poder Central) e no podem ser parte
em processo, ou seja, no possuem capacidade processual (Exceto para a
impetrao de Mandado de Segurana em defesa de direito subjetivo seu).
So resultado de desconcentrao administrativa Os rgos pblicos
tm origem na necessidade de se distribuir atribuies e responsabilidades
a unidades de atuao diferenciadas, no dotadas de personalidade jurdica.

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Alguns possuem autonomia gerencial, oramentria e financeira So


tipicamente os rgos autnomos, conforme a classificao que veremos
abaixo. Possuem capacidade de dispor sobre sua prpria organizao
interna.
Podem firmar contratos de gesto o nico contrato passvel de ser
firmado por um rgo pblico, eis que, em regra, no possui capacidade
para firmar contratos. O contrato de gesto est previsto pelo artigo 37,
8, da Constituio Federal.
No possui capacidade para representar em juzo a pessoa jurdica que
integram Os rgos so apenas uma parte da pessoa jurdica em que se
encontra, no podendo, portanto, represent-la em juzo.
Alguns possuem capacidade processual para defesa em juzo de suas
prerrogativas funcionais Como regra geral, o rgo pblico, por no
possuir personalidade jurdica prpria, no possui capacidade processual.
No entanto, doutrina e jurisprudncia sustentam a capacidade processual de
certos rgos para a defesa de suas prerrogativas mediante Mandado de
Segurana. Tal capacidade poderia ser utilizada quando da violao da
competncia de um rgo por outro.
No possuem patrimnio prprio Se no possuem os rgos
personalidade jurdica, evidentemente no podem possuir propriedade
sobre nada.
CLASSIFICAO DOS RGOS PBLICOS:

I. De acordo com a posio estatal:


a) rgos Independentes: Est no topo da estrutura hierrquica e, portanto,
no se submete subordinao de ningum. Ex. Presidncia da Repblica,
Supremo Tribunal Federal, Congresso Nacional, juzes, etc.
b) rgos Autnomos: No independente, mas goza de grande
autonomia para o exerccio de suas atribuies. Ex. Tribunal de Contas,
Ministrio Pblico, etc.
c) rgos Superiores: No possui independncia, nem autonomia. Se
subordina aos dois citados acima, mas possui certo poer de deciso. Ex:
Gabinete, procuradorias, etc.
d) rgos Subalternos: Meros rgos de execuo. Ex: Depto. De
almoxarifado, Recursos Humanos, etc.
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II. De acordo com a atuao funcional:


a) rgo singular ou unipessoal: composto por um nico agente (Juiz,
Presidncia da Repblica, etc...)
b) rgo colegiado: Composto por mais de uma pessoa, por uma
comisso. Ex: Tribunal Pleno do Tribunal de Justia do Amazonas

ADMINISTRAO INDIRETA
A idia de Administrao Indireta funda-se no conceito da descentralizao
da Administrao Pblica, que vem a ser a distribuio de competncias e
atribuies do Estado para outras pessoas jurdicas, conforme visto acima.
A Administrao Indireta pode ser observada quando o poder pblico cria
uma nova pessoa jurdica, seja ela de direito pblico ou privado, e a ela
atribui a titularidade e a incumbncia da execuo de determinado servio
pblico, ou de interesse pblico, exercendo, assim, a descentralizao
administrativa.
Conforme ensina Hely Lopes Meirelles, Administrao Indireta o
conjunto dos entes (entidades com personalidade jurdica) que vinculados
a um rgo da Administrao Direta, prestam servio pblico ou de
interesse pblico.
IMPORTANTE! Inexiste qualquer relao de subordinao entre as
entidades da Administrao Indireta e a Administrao Direta. O que
existe mera relao de vnculo funcional entre estas entidades e o rgo
responsvel.
Todas as entidades da Administrao Indireta, conforme veremos a seguir,
possuem necessariamente as seguintes caractersticas:
a) personalidade jurdica prpria, seja ela de direito pblico ou privado;
b) patrimnio prprio;
c) vinculao a rgos da Administrao Direta.
As entidades da Administrao Indireta, segundo os arts. 4 e 5, do
Decreto-Lei n 200/67, so divididas nas seguintes espcies: Autarquias,
Empresas Pblicas, Sociedades de Economia Mista e Fundaes Pblicas.

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a) Autarquia (Art. 5, I, DL n 200/67): o servio autnomo, criado por


lei, com personalidade jurdica, patrimnio e receita prprios, para
executar atividades tpicas da Administrao Pblica, que requeiram, para
seu melhor funcionamento, gesto administrativa e financeira
descentralizada.
Em suma, as autarquias so entes administrativos autnomos, criados por
lei especfica, com personalidade jurdica de direito pblico interno, para a
consecuo de atividades tpicas do poder pblico, que requeiram, para
uma melhor execuo, gesto financeira e administrativa descentralizada.
As autarquias, por terem personalidade jurdica de Direito Pblico, nascem
com privilgios administrativos tpicos da Administrao Direta, tais quais:
a) Imunidade de impostos sobre patrimnio, renda e servios vinculados s
suas finalidades (art. 150, 2, da CF/88);
b) Prescrio qinqenal de suas dvidas passivas (DL n 4.597/42);
c) Execuo fiscal de seus crditos (CPC, art. 578);
d) Ao regressiva contra servidores causadores de danos a terceiros
(CF/88, art 37, 6);
e) Impenhorabilidade de seus bens e rendas (CF/88, art. 100, );
f) recurso de ofcio das sentenas que lhe forem contrrias (CPC, art. 475,
III);
g) Prazo em quadruplo para contestar e em dobro pra recorrer (CPC, art.
188);
h) No sujeio a concurso de credores ou habilitao de crdito em
falncia para a cobrana de seus crditos (CC, art. 1571).
Possuem as autarquias capacidade especfica, a qual estabelecida na Lei
que a criou, significando que as autarquias s podem desempenhar as
atividades para as quais foram institudas, sendo impedidas de exercer
quaisquer outras atividades. Excetuamos aqui as autarquias territoriais (os
territrios), que so dotadas de capacidade genrica para todos os atos de
administrao.

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As autarquias desempenham atividades pblicas tpicas, ou seja, o Estado


outorga, por meio de lei, autarquia a funo de desempenhar determinado
servio pblico. Em funo de tanto, as autarquias so denominadas de
servios pblicos descentralizados, servios estatais descentralizados, ou
simplesmente servios pblicos personalizados.
De acordo com o que diz no art. 37, XIX, as autarquias so criadas por lei
especfica, de forma que a simples publicao da Lei j faz nascer sua
personalidade jurdica, no sendo necessria a realizao de seus atos
constitutivos pelo Poder Executivo.
Observe-se a necessidade de ser uma lei especfica para a criao de uma
autarquia, de forma que, se, por exemplo, a Unio desejar criar dez
autarquias, ser necessria a promulgao de dez leis especficas, uma para
cada autarquia a ser criada. No entanto, caso pretenda extingui-las todas,
bastar uma nica lei para tanto.

Autarquias em Regime Especial:


Autarquia em regime especial aquela instituda por lei, tais quais as
demais autarquias, porm com uma diferena: A lei que a institui a concede
privilgios especficos e maior autonomia, em comparao com outras
autarquias.
Na definio de Hely Lopes Meirelles, o que posiciona a autarquia como
em regime especial so as regalias que a Lei criadora lhe confere para o
pleno desenvolvimento de suas finalidades especficas, observadas as
restries constitucionais.
Exemplos so vrios: Banco Central do Brasil (Lei n 4.595/64); entidades
regulamentadoras de profisses, tais como OAB, CREA, CREFI, CONFEA
e as agncias reguladoras, tais como Agncia Nacional de
Telecomunicaes ANATEL, Agncia Nacional de Energia Eltrica
ANEEL, Agncia Nacional do Petrleo ANP, etc.
b) Empresa Pblica (Art. 5, II, DL n 200/67): a entidade dotada de
personalidade jurdica de direito privado, com patrimnio prprio e
capital exclusivo da Unio, criado por lei para a explorao de atividade
econmica que o Governo seja levado a exercer por fra de contingncia
ou de convenincia administrativa podendo revestir-se de qualquer das
formas admitidas em direito.

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Muito embora o dispositivo acima transcrito diga que as empresas pblicas


sero criadas por lei, na verdade sua criao ser apenas autorizada por lei,
conforme disposto na Constituio Federal (art. 37, XIX), o que implica na
necessidade de que, aps a edio da lei autorizadora, o Poder Executivo
pratique todos os atos de constituio de pessoa jurdica necessrios para
sua criao.
Sua personalidade jurdica de direito privado; seu capital exclusivamente
pblico, o que no quer dizer que todo capital deva pertencer mesma
entidade. possvel que o capital pertena a diferentes entidades do Poder
Pblico, como a Unio e um Estado-membro, por exemplo.
Observe-se que, muito embora as empresas pblicas sejam pessoas
jurdicas de direito privado, submetem-se a algumas normas de direito
pblico, tais quais, a obrigatoriedade de realizarem licitaes e concursos
pblicos, e a vedao de seus servidores acumularem cargos pblicos de
forma remunerada.
O regime de trabalho predominante nas empresas pblicas o celetista. No
entanto, muito cuidado: Nos cargos de gesto, cuja nomeao se d por
indicao dos chefes do Poder Executivo a que se vinculam, temos a
presena de servidores comissionados, submetidos ao regime estatutrio,
lembrando que no admitido o provimento de empregos pblicos em
comisso.
c) Sociedade de Economia Mista (Art. 5, III, DL n 200/67): a entidade
dotada de personalidade jurdica de direito privado, criada por lei para a
explorao de atividade econmica, sob a forma de sociedade annima,
cujas aes com direito a voto pertenam em sua maioria Unio ou a
entidade da Administrao Indireta.
So semelhantes empresa pblica.
Segundo Hely Lopes Meirelles, a Sociedade de Economia Mista deve
realizar, em seu nome, por sua conta e risco, atividades de utilidade
pblica, mas de natureza tcnica, industrial ou econmica, suscetveis de
produzir renda e lucro...".
As Sociedades de Economia Mista, a exemplo das Empresas Pblicas, tm
sua criao autorizada por lei, possuem personalidade jurdica de direito
privado e, em via de regra, exercem atividades de cunho econmico. No
entanto, se diferencia daquelas pelo fato de o capital ser diversificado

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(pblico e privado) e por s poder assumir a forma de Sociedade Annima,


conforme os termos da Lei n 6.404/76.
Obrigatoriamente as aes com direito a voto devero pertencer em sua
maioria ao Poder Pblico. Isso no quer dizer que necessariamente a
maioria do capital ser pblico.
Como ocorre com as empresas pblicas, no se aplica s Sociedades de
Economia Mista o regime de direito privado em sua ntegra, posto que estas
tambm devem obedecer s regras referentes a concursos pblicos,
licitaes, etc.
IMPORTANTE! As Sociedades de Economia Mista, bem como as
Empresas Pblicas que exeram atividade econmica no podero gozar
de privilgios fiscais no extensivos s demais empresas do setor privado
(Art. 173, 2, CF/88). O Objetivo desta proibio evitar que as
empresas governamentais exeram concorrncia desleal em relao s
empresas privadas comuns.
d) Fundao Pblica:(Art. 5, IV, DL n 200/67) a entidade dotada de
personalidade jurdica de direito privado, sem fins lucrativos, criada em
virtude de autorizao legislativa, para o desenvolvimento de atividades
que no exijam execuo por rgos ou entidades de direito pblico, com
autonomia administrativa, patrimnio prprio gerido pelos respectivos
rgos de direo, e funcionamento custeado por recursos da Unio e de
outras fontes.
Temos uma fundao quando atribumos personalidade jurdica a um
patrimnio, que a vontade humana destina a uma finalidade social.
Ou seja, trata-se de um patrimnio dotado de personalidade jurdica.
Quando criada a figura da fundao pblica, por meio do DL n 200/67, a
inteno era criar uma entidade de Direito Privado para exercer atividades
que no fossem tipicamente pblicas, mas que envolvessem o interesse
pblico, tais quais as atividades de cunho cultural, de lazer, pesquisa,
ensino, etc.
No entanto, muito embora referido Decreto determine que as fundaes
tenham personalidade jurdica de Direito Privado, a doutrina tem sido
divergente no que se refere sua natureza jurdica.

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Celso Antnio Bandeira de Mello1, enftico ao referir que as fundaes


pblicas, a exemplo das autarquias, so pessoas jurdicas de direito pblico,
ao referir que:
absolutamente incorreta a afirmao normativa de que as fundaes
pblicas so pessoas jurdicas de direito privado. Na verdade so pessoas
jurdicas de direito pblico, consoante, alis, universal entendimento que
s no Brasil foi contendido.
O mesmo autor vai ainda mais longe, ao referir serem as fundaes figuras
idnticas s autarquias, porm com estrutura diferenciada, ao mencionar
que:
Em rigor, as chamadas fundaes pblicas so pura e simplesmente
autarquias, s quais foi dada a designao correspondente base
estrutural que tm.
Ou seja, para Celso Antnio Bandeira de Mello, as fundaes idnticas s
autarquias, sendo todas elas, inclusive, possuidoras de natureza jurdica de
direito pblico, somente.
Mencione-se, por oportuno, que as fundaes pblicas, de acordo com o
que determinado pelo art. 37, 8, da Constituio Federal, tero sua
rea de atuao estabelecida por Lei Complementar LC.

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