Instituto de Defensa Legal

reas de Seguridad Ciudadana y Justicia Viva

Conflictos Sociales y Violencia

Lima, julio de 2012

Conflictos Sociales y Violencia

Instituto de Defensa Legal (IDL)
Julio de 2012.
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Introduccin.En los ltimos aos el incremento de los conflictos sociales viene siendo percibido como
un factor de desestabilizacin del Estado de Derecho. Contribuye a ello el inadecuado
manejo que desde el Estado se plantea para afrontar y prevenir estas situaciones que,
cuando llegan al estado de crisis, desembocan por lo general en violencia, con
consecuencias negativas.
En ese contexto, diversos conflictos sociales ocurridos en algunas zonas del pas han sido
encauzados a travs de la represin estatal, con la idea que penalizando determinados
comportamientos de los actores involucrados se podra poner fin a la situacin de
enfrentamiento. Por ello se explica la aprobacin de leyes y disposiciones administrativas
que han promovido salidas judiciales y que han sido calificadas como criminalizadoras de
las protestas sociales, a travs de las cuales el Estado ha demostrado su ineficiencia para
llevar a buen puerto las problemticas involucradas. Resulta por ello importante la
necesidad de abrir espacios para el tratamiento de los conflictos con un carcter ms
riguroso, tcnico y con un menor componente de ensayo-error.
Con ese nimo, el pasado viernes 22 de junio se llev a cabo, en el Instituto de Defensa
Legal (IDL), la Mesa de Trabajo Conflictos Sociales y Criminalidad, evento que
cont con la participacin de representantes de instituciones del sector pblico tales como
la Defensora del Pueblo, el Instituto Nacional Penitenciario (INPE), la Asociacin de
Municipalidades del Per (AMPE), el Congreso de la Repblica; de la sociedad civil, como
la Red de Municipales Rurales del Per (REMURPE), organizaciones Amnista
Internacional, Ciudad Nuestra, ProDilogo, Social Capital Group, Paz y Esperanza, la
Asociacin Pro Derechos Humanos (APRODEH), el Centro de Estudios de Derechos
Humanos, el Comit Internacional de la Cruz Roja (CICR), as como expertos
relacionados con el tema, como la investigadora Giselle Huaman y la sociloga peruana
e investigadora en materia de Seguridad Ciudadana, Luca Dammert, quienes debatieron
la situacin del tratamiento y polticas actuales para gestionar los conflictos sociales en el
pas.
El presente documento ha sido elaborado por las reas de Justicia Viva y Seguridad
Ciudadana del IDL, sobre la base de las intervenciones de los participantes en dicho
debate en relacin con los temas Seguridad y Restablecimiento del Orden Interno,
Conflictos Sociales: Capacidades del Estado, Institucionalidad y Enfoques y El Rol de la
Sociedad Civil, desarrollados a continuacin.

1. Seguridad y Restablecimiento del Orden Interno.

Las medidas con las que el Estado intenta solucionar los conflictos sociales, relacionadas
a la seguridad y a la criminalizacin de la protesta, nos obliga a reflexionar sobre la
ausencia de una poltica estatal de prevencin, resolucin y transformacin de los
conflictos. En principio encontramos que, el Estado y la opinin pblica, tienen una visin
del conflicto en trmino de buenos y malos, de sospechoso o de amigo. Afrontar el
conflicto de esta manera genera una serie de consecuencias negativas que incrementan
el riesgo de violencia y bloquea los caminos al dilogo entre los actores involucrados.
Un ejemplo de ello es el Proyecto de Ley (observado por el Poder Ejecutivo) sobre el
empleo de la fuerza por parte de la Polica Nacional (PNP) que, en lugar de aprovechar el
contexto actual para incorporar de manera rigurosa una regulacin que brinde seguridad
para todas las partes involucradas, resulta teniendo la apariencia de un torpe y riesgoso
mensaje de mano dura por parte del Congreso de la Repblica, al despenalizar el uso de
la fuerza letal sin la claridad debida y desestimando la aplicacin del principio de
proporcionalidad por parte de los policas.
Con medidas como aquella se propicia que la poblacin asocie los conflictos sociales con
la imagen de manifestantes radicales que impiden, de manera violenta e intransigente, la
elaboracin de proyectos que benefician a todos los peruanos. Con ello se consigue que
el conflicto sea reducido, nicamente, al momento en el que se produce un estallido de
violencia. En esta etapa del conflicto, encontrar una solucin resulta mucho ms complejo.
A ello debemos sumarle la falta de respuesta poltica por parte del Estado y su poca
capacidad de dilogo, en un marco de ausente representacin y mediaciones polticas, en
relacin con la poblacin y las autoridades locales, respectivamente.
Por otro lado, no podemos negar que, durante los conflictos, ocurren actos delictivos de la
poblacin que son injustificables, y que nada tienen que ver con las reivindicaciones
legtimas de fondo. En estos casos es pertinente tener en cuenta que siempre es posible
aplicar las reglas del procesamiento del delito sin necesidad de detener arbitrariamente, o
recurrir al sembrado de pruebas a los lderes locales y a otros miembros de la poblacin.
El Estado cuenta con los medios necesarios para poder identificar a los delincuentes
dentro de la protesta social.
Otro tema importante es que la principal fuente de informacin de la Oficina de Gestin de
Conflictos Sociales (OGCS) de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) es la red
de Gobernadores y los servicios de inteligencia del Estado. El problema con ello es que la
informacin brindada no tiene como foco de atencin a los problemas que generaron el
conflicto, sino que centraliza su anlisis en las personas: referencias, historia poltica,
antecedentes penales. Ese es el primer filtro por el que pasa la informacin que recibe la
OGCS, lo que implica un sesgo que a su vez conduce a la reduccin de los conflictos al
tema de la seguridad.

Por otro lado, un gran sector del pas desconfa de la poblacin involucrada en situaciones
de violencia frente al Estado y entiende los conflictos sociales como manifestaciones
criminales que deben ser reprimidas con medidas de mano dura1.
Precisamente, cuando los conflictos desembocan en violencia, el Estado, en lugar de
tomar decisiones polticas, realiza respuestas de tipo penal-represivas. Entre las ms
comunes encontramos el establecimiento del Estado de Emergencia, con el que se
restringe a la poblacin involucrada en el conflicto ciertos derechos y libertades, y lo que
genera un gran nmero de detenciones, el uso de la fuerza militar y policial, usualmente
con consecuencias letales, frente a la protesta.
En ese sentido, lejos de adoptar medidas de seguridad para el manejo de los conflictos
sociales, el Estado debe contar con funcionarios debidamente capacitados que cumplan
una funcin eficiente de prevencin, resolucin y transformacin de conflictos, procurando
evitar la necesidad de recurrir a la intervencin de las instituciones estatales de seguridad
y control del orden interno.

2. Conflictos Sociales: Capacidades del Estado, Institucionalidad y Enfoques.

Por la forma en la que se desarrollan los conflictos sociales en el Per, podemos notar
que las instituciones del Estado cuentan con lgicas distintas y contradictorias para
caracterizarlos, abordarlos y gestionarlos. La PCM, por ejemplo, presenta propuestas
distintas a las del Ministerio del Ambiente, en donde encontramos agendas
completamente divorciadas, que impiden llegar a la problemtica del conflicto. Es real que
cada sector cuenta con diferentes unidades, equipos con distintas capacidades,
competencias y protocolos, adems del uso de distintas bases de datos, inclusive con
diferentes categoras para caracterizar los conflictos. Todo ello deriva en una falta de
articulacin entre los diferentes actores, lo que imposibilita cumplir eficientemente con las
funciones de prevencin, resolucin y transformacin de los conflictos.
En ese sentido, la falta de coordinacin desde el Estado, genera que los conflictos sean
afrontados a travs de medidas represivas. Como hemos mencionado, la PNP y las
FF.AA no estn capacitadas para conseguir resolver un conflicto social y, peor an, no
estn capacitadas para controlar sus efectos2. En distintas ocasiones, dichas instituciones
1

Los estudios realizados por la Corporacin Latinobarmetro entre 1996 y 2011, reflejan que la poblacin
peruana tiende a proponer polticas de mano dura para enfrentar los problemas de orden interno y de
inseguridad. Precisamente, el 79.3% de los peruanos estn de acuerdo con que un poco de mano dura no
vendra mal para mantener el orden interno y, por otro lado, el 48.4% afirm que las marchas, protestas y
manifestaciones en la calle, slo producen desmanes y destrozos. Un dato preocupante encontrado en el
Informe Latinobarmetro 2011 (Santiago de Chile, 28 de octubre), refleja que el 66% de la poblacin
Latinoamericana menciona que por ninguna circunstancia apoyaran un gobierno militar. Sin embargo los
promedios de Paraguay (52%), Mxico (53%) y Per (54%) muestran que, en estos pases, la poblacin se
encuentra dividida en dos mitades respecto del rechazo a gobiernos y polticas de tipo militar.
2
La Defensora del Pueblo en la Serie Informes Defensoriales Informe N 156, sobre Violencia en los
conflictos sociales, explica que las acciones colectivas de protesta no son, en s mismas, el conflicto social

han mostrado desorganizacin y falta de planeamiento para restablecer el orden interno,

lo que generalmente tiene como consecuencia el incremento de la violencia en la protesta
social.
La suma de estos factores permite que los manifestantes cuenten con un mayor espacio,
capacidad y disposicin de dar respuesta a la represin, lo que trae como consecuencia
una serie de estallidos violentos, de periodos ms cortos y ms intensos.
En cuanto a la responsabilidad poltica de los conflictos, actualmente ella es atribuida a
personajes especficos del Estado, como el Presidente del Consejo de Ministros o el
Presidente de la Repblica. Es preciso aclarar que, adems de las responsabilidades
polticas, la gestin de conflictos es una cuestin democrtica que debe ser
institucionalizada, estable y de vocacin permanente. Por ejemplo, los tcnicos
especializados en la creacin de condiciones para el dilogo o la mediacin deberan
permanecer en sus cargos a lo largo del tiempo sin importar los cambios de gobierno.
En contraste con dichos objetivos propios de un esquema democrtico, debemos
mencionar que durante el conflicto en Espinar algunas instituciones estatales cumplieron
un papel equivocado, actuando casi como representantes del Poder Ejecutivo. Se pudo
ver, por ejemplo, por un lado, al Fiscal de la Nacin actuando como si fuera el Ministro del
Interior y, por otro lado, al Poder Judicial emitiendo una resolucin administrativa que bien
podra ser una suerte de abdicacin a sus funciones respecto de la autonoma que debe
tener frente al Ejecutivo. Ambos poderes deberan ser el contrapeso contra la intervencin
abusiva del Poder Ejecutivo. Este hecho demuestra el predominio de un modelo que
favorece el autoritarismo y es inconsistente con el dilogo y la prevencin.
En ese contexto se hace necesario buscar espacios alternativos para la negociacin, los
procesos de integracin y el dilogo. Ahora, cuando el Ejecutivo ha intentado negociar
encontramos que no se ha tenido una idea clara sobre la persona o institucin indicada
para realizar la labor de mediacin. La Defensora del Pueblo, por ejemplo, aparece como
un actor importante que podra cumplir el rol de intermediario entre los actores que
encuentren sus intereses en conflicto. Para desempear este papel es necesario el
consentimiento de ambas partes. Sin embargo, aparentemente el Estado no la ha tomado
en cuenta.
Un esquema de mediacin es importante, adems, porque la poblacin peruana ha
expresado muchas veces su falta de confianza en el Estado e instituciones3. Al respecto

sino una expresin de ste, por lo que la participacin de la PNP y las FF.AA busca, nicamente, restablecer
el orden interno. En este sentido, se emplea la fuerza de acuerdo al marco normativo que pauta su
actuacin. Sin embargo, diversos factores evidenciados durante los operativos policiales, como la falta de
equipamiento adecuado, el insuficiente nmero de efectivos policiales, la falta de preparacin para hacer
frente a situaciones de violencia, etc., dificultan que stos se cian, estrictamente, a las normas nacionales e
internacionales del uso de la fuerza.
3
Segn el Informe 2011 de la Corporacin Latinobarmetro, sobre la confianza en las instituciones,
encontramos que el Per confa, en general, menos que el promedio de los dems pases de la regin. Los
promedios de confianza, en Amrica Latina (AL), hacia las principales instituciones encargadas de afrontar la

muchos actores suelen hacer referencia a la promesa del presidente Ollanta Humala
durante su campaa electoral, de que no se comportara como el ex presidente Alan
Garca en relacin con los temas de medio ambiente y minera, lo que habra motivado, al
menos en gran medida, que el setenta y ocho por ciento de la poblacin de Espinar votara
por el candidato Humala, o que el seor Santos, en Cajamarca, le brindara su apoyo
pblicamente. Volviendo a la percepcin de la poblacin, se puede decir que sta
considera que el Ministerio de Energa y Minas gestiona los intereses de las empresas de
ese rubro. Es decir, algunos, por no decir muchos, tienen la impresin de que el Estado
ha dejado de actuar como garante de derechos y se encuentra cegado por un discurso
extractivista.
En cuanto a las empresas extractivas, stas no tienen la capacidad, ni la sensibilidad,
para negociar con los actores involucrados en el conflicto. Aunque estn en la obligacin
de contar con una poltica corporativa internacional encontramos que, en muchos casos,
no la saben aplicar adecuadamente. Sus prcticas no pueden estar basadas o limitadas
en otorgar beneficios econmicos (generando, muchas veces, dependencia econmica)
debido a que no son capaces de combatir los problemas causantes de los conflictos.
Sabemos que alrededor de los conflictos sociales se conjugan una serie de intereses
particulares que intervienen en el desarrollo de los mismos. Entre ellos podemos
encontrar sectores radicales que buscan la manera de aprovecharse de las coyunturas
conflictivas para incorporar su ideologa y ocupar un lugar en el terreno poltico, lderes
polticos que intentan mantener o garantizar un cargo en el futuro o grupos empresariales
motivados por intereses econmicos. Sin embargo, no podemos olvidar que en los
conflictos encontramos, principalmente, sectores sociales que buscan reivindicaciones
legtimas, y que ven a la protesta como la nica manera de que sus reclamos sean
atendidos.
El Estado cuenta con un bajo nivel de institucionalidad para afrontar los conflictos
sociales, entre otros factores, por la falta de coordinacin entre sus instituciones y la
normativa que, a nivel estructural, resulta conflictiva. Encontramos, por ejemplo, que la
normativa sobre las mineras parece ser impuesta desde el Ejecutivo, a partir del inters
poltico para promover las inversiones, mientras que la normativa ambiental como la
conocemos ahora se ha desarrollado, cronolgicamente, despus, y no necesariamente
por un inters en el tema, sino por una cuestin de acuerdos y estndares internacionales
cuya incorporacin en la legislacin se exige. En este punto podemos preguntarnos
vlidamente qu nivel de coordinacin podran tener dos actores con lgicas tan distintas,
que no cuentan con la misma capacidad de influencia frente al Estado.
En el marco del proceso de descentralizacin, no se ha terminado de definir el mapa de
competencias de los sectores. En ese sentido, el Ministerio de Energa y Minas tiene toda
la facultad para poder excluir a los Gobiernos Regionales y Locales del proceso de
violencia y los conflictos sociales son: FF.AA AL: 39% (Per: 41.1%); Gobierno AL: 40% (Per: 34%, la ms
baja de Amrica del Sur); Estado AL: 38% (Per: 28.9%); Polica AL: 33% (Per: 29.5%); Poder Judicial AL: 29%
(Per: 18.6%); Partidos Polticos AL: 22% (Per: 15.8%).

concesin minera. Al mismo tiempo, no se tiene definida la ley de ordenamiento territorial,

que define los tipos de suelo y el tema habitacional, lo que abre ms posibilidades para el
desarrollo de conflictos. En resumen, los mecanismos estatales para la resolucin de
conflictos sociales son precarios (ni siquiera cuentan con una base de datos uniforme
debidamente sistematizada sobre los conflictos sociales del pas) y cuentan con poca
legitimidad frente a la poblacin.

3. El Rol de la Sociedad Civil.

Existe un rol tradicional que debe mantenerse desde las ONG y organismos de Derechos
Humanos que tiene como punto de partida la existencia de una asimetra de poderes
entre los actores antagnicos de los conflictos sociales. Frente a ello se plantea el dilema
de actuar por un lado acompaando va asistencia tcnica a la parte ms dbil, y por
ende, tomando partido; y por otro lado, desempear un papel enfocado en un rol
pedaggico democrtico en el que se pretende tener una postura de tercero interesado en
que se resuelva pacficamente los conflictos y donde no se admita alguna forma de
violencia.
Sin embargo, en los ltimos aos se ha apreciado una mayor necesidad de cambiar los
enfoques de intervencin de las organizaciones de sociedad civil, en el sentido que
puedan actuar como bisagra entre los diversos actores, para ayudar a encauzar los
conflictos, realizando acciones para crear condiciones para el dilogo, la concertacin y la
generacin de confianza.
De este modo se evala como acciones a seguir por las organizaciones de sociedad civil
una serie de tareas entre las que se encuentran disear una agenda de investigacin que
permita contar con una adecuada identificacin (mapeo), clasificacin y sistematizacin
de los conflictos. Este sera el primer paso para poder disear polticas de prevencin,
manejo y transformacin de los mismos. El paso siguiente debera estar orientado a
construir una agenda pblica donde la relacin entre industria extractivas, Estado y
comunidades sea percibida desde una perspectiva de poltica ms integradora y
democrtica.
Otras tareas que resultaran prioritarias por parte de la sociedad civil son aquellas que
apunten al fortalecimiento de capacidades, tanto en conocimiento de los derechos
fundamentales, como en el desarrollo de capacidades y habilidades de los actores
relacionadas con la negociacin y el dilogo.
Es por ello que dada la trascendencia que tiene la conflictividad social para la vida poltica
y democrtica del pas, se requiere contar con un papel ms activo desde las
universidades y centros de anlisis, tanto en materia de investigacin, como en la
formacin de profesionales capacitados para abordar la complejidad de los conflictos.

Conclusiones y apreciaciones finales.Al observar la aproximacin que tiene el Estado respecto de los conflictos sociales, en
particular en cuanto a los que implican manifestaciones pblicas violentas, en la mayora
de los casos da la impresin que el Gobierno entendiera que no hay un conflicto respecto
del tema de fondo (por ejemplo, la viabilidad del proyecto Conga), sino que ste consiste
en una serie de manifestantes radicales que impiden que se lleve a cabo una poltica de
Estado (un proyecto). Desde esa perspectiva se podra explicar que la respuesta usual del
Estado provenga desde el mbito de la seguridad, es decir, que el Estado responda al
conflicto con el despliegue e implementacin de medidas restrictivas (Estado de
Emergencia, PNP y FFAA) o lo que en los ltimos aos se denomina criminalizacin de
las protestas sociales.
Es importante entender que en tales casos lo que el Estado enfrenta con las medidas de
seguridad es la consecuencia de una inadecuada comprensin del fenmeno conflictivo,
de sus causas, de las partes intervinientes, de las formas de encauzarlos y de quines
pueden ayudar a gestionar los conflictos.
En ese sentido consideramos que responder a los conflictos sociales con enfoques
basados en la seguridad ciudadana, como es entendida tradicionalmente4, no slo es
equivocado sino que puede ser contraproducente y un factor mayor de escalada. De este
modo, debieran descartarse las respuestas que confunden los episodios de crisis con el
fenmenos conflictivo, el cual requiere un tratamiento especializado, desprejuiciado y
considerando las necesidades e intereses de las partes. Estamos por lo tanto ante un
modo radicalmente distinto de formular las polticas estatales sobre estos temas y con
funcionarios debidamente preparados para ellos.
Respecto a la actuacin de las organizaciones de sociedad civil, stas tambin deberan
reflexionar seriamente sobre el papel que quisieran desempear frente a los conflictos
sociales. En esa lnea deberan evaluar si deben insistir en su rol tradicional de activistas
y defensores de derechos, o si lo conveniente es mejorar sus capacidades y sensibilidad
para asumir un nuevo enfoque de resolucin y transformacin de conflictos, que les
permita participar activamente en los procesos de facilitacin, mediacin y evaluacin de
los mismos, pudiendo reformular su forma de interaccin con los otros actores sociales
como son las empresas y el propio Estado.

Para efectos del presente documento creemos que la Seguridad Ciudadana no slo debe ser observada
como un derecho fundamental sino como un bien jurdico protegido, habida cuenta que hace referencia a
un conjunto de acciones o medidas que estn destinadas a salvaguardar el desarrollo de la vida comunitaria
dentro de un contexto de paz, tranquilidad y orden, mediante la elaboracin y ejecucin de medidas
vinculadas al denominado poder de Polica (Sentencia del Tribunal Constitucional del 22 de junio del 2005.
Expediente 2876-PHC/TC, fundamento 18).