RESUMO

Distingue os conceitos de habitao e de moradia e indica a interdependncia dos problemas relativos este ltimo com os relativos
ao emprego. Mostra como o uso social dos recursos habitacionais
consequncia de processos de organizao da sociedade urbana
muito mais complexos que aqueles
diretamente figados construo de
habitaes novas; que necessrio
encaminhar uma anfise que focalize
o nexo entre a interpretao do dinamismo da economia e da sociedade urbana e as condies de interveno. Indica os aspectos que
devem ser detectados em um novo
ordenamento prtico da anfise econmica da produo de habitao, o
que levanta a questo da terra urbana e sua converso em espao urbanizado. Finaliza, examinando a
produo social de moradia no Brasil, distinguindo as aes reaOzadas
pelo Estado e as empreendidas por
grupos de interesse privado e pelos
pr6prios moradores.

tema central deste trabalho a questo social de moradia, entendida como um servio social e como a forma pela qual
a populao consome as habitaes. Distingue a existncia de
imveis das formas de seu uso social, contempla a problemtica
do acesso e da excluso da populao aos imveis, bem como
identifica as condies econmicas que tornam um imvel uma
habitao. O modo como as pessoas moram depende simultaneamente da qualidade fisica das habitaes e das condies

em que elas so socialmente utilizadas: uma mesma habitao

utilizada por uma famflia de alto nvel de renda e uma gerao
depois utilizada por vrias famlias de baixa renda, como parte
de um processo de degraadao do bairro em que se encontra
esta habitao. Logicamente, os usos da habitao passam a diferir do planejamento original do seu espao.
A moradia a expresso social concreta do problema de
urbanizao, que essencialmente consiste em uma concentrao
de propores crescentes de populao em determinadas cidades e uma mudana das condies de consumo e acesso a emprego da populao urbanizada A habitao a forma f,rsica q~e
toma a soluo desse problema. Reflete, portanto, a dIferencIao entre estamentos de classe social, que se manifesta na distribuio da renda e nas formas de consumo coletivo a que as
pessoas tm acesso. Assim, as habitaes que correspondem a
um determinado nvel de renda, correspondem tambm a diferentes condies de consumo, o que se v desde o modo como as
pessoas tm que usar mais ou menos automvel ou transporte
coletivo, de acordo com o lugar onde moram, e no modo como
determinados prdios de apartamentos pressupem determinados tipos de servios gerais.
A questo se complica um pouco mais quando se consideram as diferenas, certamente maiores, entre as condies de
consumo dos grupos sociais que tm renda estvel e as dos grupos que no a tm, onde portanto varia a garantia de acesso ao
consumo coletivo. Passamos de considerar grupos que podem
optar entre usar transporte individual ou transporte coletivo para
estudar grupos que noo tm garantia sequer de acesso ao uso de
transporte coletivo. Por isto temos que admitir que os problemas
de moradia agravam-se nas principais cidades brasileiras a partir
da dcada de 60, como resultado de um rpido aumento da concentrao de populao de rendas incertas e muito baixas, identificado na expanso da populao urbana perifrica, restrita ao
mercado informal de trabalho; de uma intensificao das compras de espao urbano habilitado, principalmente de terras inseridas no arcabouo das cidades, como reserva de valor, resultando
em incremento da especulao imobiliria e financeira, e dos
custos crescentes dos servios urbanos bsicos, como os de
gua e drenagem, iluminao e transporte pblico, dando lugar
inviabilizao financeira e administrativa dos rgos pblicos encarregados destes servios. Como tais servios so geralmente
de atribuio dos governos estaduais e municipais, este processo
leva a um pertinaz desgaste dos governos locais, paralelamente
concentrao de poder do governo federal.

A interdependncia dos problemas de moradia com os de

emprego inevitvel nas grandes cidades brasileiras, principalmentes naquelas que criaram zonas industriais concentradas,
porque a separao do local de moradia do local de trabalho implica obrigar a populao a realizar maior nmero de viagens,
que quase sempre passam pelo centro das cidades e quase
sempre criam necessidades adicionais de transbordo. H um
problema bsico a ser enfrentado no crescimento de cada cidade:
quais so os novos empregos criados e qual a sustentao econmica da popula.o que se concentra? A popuiao procura
morar em relao com os tempos que gasta aos seus locais de
trabalho, mesmo que sejam fisicamente mais distantes. Assim, a
presso por moradia - ou seja, a demanda de espao urbano habilitado cresce em proporo com a concentrao de oportunidades de trabalho. A polrtica de distritos industriais - ou de plos
na linguagem pseudo-tcnica - agravou este problema em cidades como Salvador, comparada com cidades espacialmente melhor distribufdas, como So Paulo e Curitiba. O problema foi parcialmente modificado na dcada de 70 com a introduo dos metrs, mas no houve mudana alguma no essencial, que o divrcio entre a poltica de localizao de atividades econmicas e
a polrtica habitacional.
Esta interdependncia entre as polfticas habitacionais e as
de emprego (que pressupem o controle das polfticas de localizao de novas indstrias) tornou-se fundamental nas grandes
cidades brasileiras, justamente porque as preferncias por habitao esto determinadas pela disponibilidade de oportunidades
de trabalho, as oportunidades de trabalho esto fortemente marcadas pelas diferenas entre empregos estveis e empregos precrios e as possibilidades de soluo da questo habitacional
passam pelo suprimento e pelos preos dos materiais de construo. Considerando que as habitaes de alto luxo e de luxo
no ultrapassam os 5 por cento da produo de habitao em
cada cidade grande, bem como admitindo que esse tipo de produto diminui rapidamente nas cidades mdias e pequenas e
desconhecido em muitas regies do pafs, necessrio centrar a
anlise no espectro de habitaes que compreende desde as habitaes de grupos mdios de renda at os diferentes tipos de
favela.
A relao de interdependncia entre moradia e emprego
tem diferentes formas entre os diversos grupos sociais de renda,
tomando-se mais aguda nos grupos mais pobres. Assim, vemos
que a "favelizao" obedece a um padro de localizao bem
claro em Salvador e em outras cidades do Nordeste, aproveitan-

do quaisquer brechas na especulao imobiliria para aproximarse do mercado de trabalho, que est composto pelas concentraes de populao dos grupos mdios e mdios superiores de
renda. H um jogo de presses entre a intensificao da ocupao capitalista de terras urbanizadas e a infiltrao de ncleos de
habitao precria, em que a capacidade do capital para ocupar
efetivamente os espaos urbanos criados depende do controle
efetivo de recursos financeiros que sejam suficientes para enfrentar os diferenciais de custos entre os investimentos para aquisio de terras e os investimentos para verticalizao dos imveis.
Assim, onde a capacidade da populao perifrica para ocupar
espao urbanizado depende da continuidade de sua presso, ela
finalmente consegue algumas compensaes, mediante investimentos, por precrios que sejam, do Estado. A mediao do Estado neste jogo de presses fundamental, verificando-se como
os interesses organizados do complexo imobilirio e dos moradores de baixa renda procuram apropriar-se ou influir na ao do
Estado. Em Salvador, h uma seqncia bem definida de ocupao das terras para obter assistncia, pelo menos espordica, da
prefeitura, para criar presso polftica via mobilizao de opinio
pblica, para obter investimentos em gua, em transportes e em
drenagem.
Deste jogo de presses toma-se evidente o tecido polftico
do problema: medida que a populao perifrica se torna mais
numerosa e se concentra em determinados pontos da cidade, ela
passa a representar um potencial de opinio pblica e a atingir o
processo polftico. Obtm apoio de polfticos e cria seus prprios
mecanismos de organizao, que tm um peso especffico para
atrair investimentos pblicos. Vemos, portanto, como a polftica
urbana de fato em Salvador tem uma forte correlao com a
crescente presso exercida pela proliferao de ncleos de populao perifrica sobre os eixos de crescimento da cidade. Outrossim, a produo de habitaes para populao de alta renda
tende a seguir um caminho inverso ao da localizao das favelas,
adensando-se em reas de alto valor por metro quadrado e incorporando novos elementos d~ construo que tornam mais caras as unidades habitacionais. A medida, tambm, que as habitaes de alto preo constituem um investimento altemativo quele
que antes se fazia na compra de terrenos urbanos, forma-se um
mercado de recompra de habitaes de luxo e tende a aumentar
a ociosidade mdia dos imveis destes grupos mdios e superiores de renda, fato que tem ocorrido nos ltimos anos.
Assim, necessrio reconhecer que a produo de moradia
nestas cidades grandes um resultado social significativamente

diferente daquele indicado pela construo de novas habitaes

e que o uso social dos recursos habitacionais, isto , das edificaes e dos locais utilizados para moradia, uma conseqncia
de processos de organizao da sociedade urbana muito mais
complexos que aqueles diretamente ligados construo de habitaes novas. Da ser to importante distinguir entre os grupos
sociais produtores de habitao e as formas de habitao produzidas em cada cidade (considerando que alguns grupos sociais
constroem suas prprias habitaes de diferentes qualidades e
que os diferentes tipos de habitao constituem mercados praticamente estanques, com quase nenhuma possibilidade de trocarse um tipo de habitao por outro, ficando a oferta de habitao
para cada grupo social restrita em termos de preo e de localizao). Verificamos que a segmentao no mercado habitacional
no Brasil aumentou a partir da implantao do sistema BNH, dos
programas de casa popular para compra (que inexplicavelmente
sempre exclulram de discusso a altemativa de aluguel) e dos
recentes programas oficiais de mutiro, que simplesmente oficializam as favelas, construindo-as sem pagar aos trabalhadores. A
excluso de grupos cada vez mais numerosos dos sistemas oficiais de construo de habitaes novas pode, inclusive, ser um
mecanismo que fora a "favelizao e que tende a estabelecer
maiores laos de inter-relao entre o crescimento das grandes
cidades e o de pequenas cidades, para onde se desloca a populao citadina.
Estes mecanismos fazem com que as solues do problema tenham que passar por modificaes no tipo das habitaes
disponlveis para cada grupo de renda. Sem dvida, encontramos
um alargamento da distncia entre a qualidade dos novos imveis de luxo e a qualidade dos imveis de conjuntos habitacionais, em capitais do Nordeste e do Sudeste, e encontramos modificaes no mercado urbano de terras que no podem ser isoladas de outros fatores tais como a inflao e a falta de oportunidades confiveis para os pequenos investidores. Torna-se, portanto, necessrio encaminhar uma anlise urbana que focalize o
nexo entre a interpretao do dinamismo da economia e da sociedade urbana e as condies de interveno do Estado.
2. A DICOTOMIA ENTRE A ANLISE E A PRTICA
A grande crItica da anlise e da polftica de habitao surge
agora como um resultado da emergncia de reivindicaes da
populao urbana; primeiro das reivindicaes da populao urbana perifrica e, depois, das demandas da classe mdia pres-

sionada pela eroso de sua renda. O lado prtico e imediato do

problema est bem claro: a moradia insuficiente, cara e seu
preo sobe mais rpido que a renda familiar disponfvel. As conseqncias tambm esto claras: o contraste entre os custos da
urbanizao e a inviabilizao financeira dos govemos estaduais
e municipais, que arcam com a responsabilidade de atender
populao de baixa renda.
H uma literatura numerosa nos pafses latino-americanos
sobre estes problemas, mas tem reconhecidas insuficincias e
equvocos que devem ser examinados com mais cuidado, tais
como diferenas entre as anlises dos custos operacionais do
sistema habitacional e da indstria de construo civil, de um lado, e as anlises das condies sociais de moradia, de outro lado. Como no Brasil no h uma polftica urbana nacionalmente integrada, e as propostas de polftica urbana so elaboradas por
separado do planejamento financeiro de fato, faltam referncias
confiveis para interpretar o material gerado pela polftica habitacional e para consolidar uma avaliao do tratamento questo
da moradia pelas polfticas habitacionais vigentes.
H, tambm, outra linha de crftica a considerar, que parte
da constatao da inviabi Iidade das prospostas de polftica habitacional da dcada de 70 para enfrentar a crise habitacional da
dcada de 80. Aquela proposta partiu de premissas de poltica
social ainda vinculadas aos conceitos de cooperao financeira
internacional da dcada de 60, que pressupunham a viabilidade
financeira dos servios pblicos urbanos (a despeito de numerosos estudos que j se faziam sobre os custos da urbanizao no
Mxico, na Venezuela, na Argentina e no Peru) e a possibilidade
financeira de expandir a ao do Estado sobre um colcho de financiamento extemo mais ou menos estvel. As crises econmicas de 1973 e de 1978, bem como os grandes movimentos inflacionrios e as crises da polftica econmica nacional, mostraram a
falta de realismo daqueles pressupostos.
A partir daquelas crises de financiamento, tornaram-se mais
claras as diferenas e as contradies que surgem no interior da
estrutura administrativa do Estado. Aprofundaram-se as diferenas de interesse entre a presso centralizadora do govemo federal, com tudo que ela significa em termos de controle do fluxo financeiro no pas em seu conjunto, e as situaes em que operam
os govemos estaduais e dos municfpios. Pelo fato de que os govemos dos estados no conseguem se eximir de participar diretamente da poltica habitacional, so levados a intervir no merca

do urbano de terras e no das construes precrias. Sua presena estabelece um estilo de participao que no pode ser independente dos interesses de classe, mas que ento se torna contraditria, j que costuma dificultar a moradia da populao de
baixa renda pela poltica de terras e tenta viabiliz-Ia, por outro
lado, pela poltica de construo. Por sua vez, os municpios, por
lidar diretamente_com as presses sociais por moradia, no podem tampouco eximir-se de trat-Ias: enfrentam o ponto de tenso mxima do sistema de poltica econmica do Estado, onde o
"desfinanciamento" mais agudo e onde o controle sobre os instrumentos de poltica menor.
Nestas condies, a crtica da anlise econmica convencional urbana torna-se uma necessidade prtica. Ao reconhecer
que os sistemas oficiais de produo de habitao, compreendendo o financiamento pblico e o privado, descansam sobre bases financeiras que no registram estas diferenas de interesse
entre os trs nveis do poder pblico, necessrio distinguir quais
so seus respectivos objetivos e suas condies operacionais para intervir no meio urbano. Considerando que o que o govemo federal estabelece linhas mestras de poltica habitacional, de poltica de transportes e mesmo dos investimentos em infra-estrutura,
toma-se evidente a necessidade de estruturar um outro vetor de
polltica, a ser organizado a partir do manejo da poltica de terras
e das polticas sociais que podem ser canalizadas localmente para a populao urbana perifrica, dentre as quais destaca-se a de
educao. Esta questo tornou-se prioritria em Salvador, onde a
populao favelada pode estar em torno de 40 por cento da populao total da rea urbanizada e onde se encontram profundas
diferenas de condies de vida entre as invases mais antigas j estruturadas socialmente e absorvendo ajuda pblica - e as invases recentes, compostas de populao de incorporao recente . capital. Os altos custos sociais das polticas intermitentes do tipo mutiro e equivalentes - ficaram evidentes, bem como a
necessidade de ajustar os prazos das intervenes municipais
com os das estaduais.
3. ELEMEN~OS
HABITAAO

MNIMOS

DA ANLISE

DA PRODUO

DE

A tese principal que se defende nestas notas que a continuidade da poltica social. do Estado na situao atual exige um
novo ordenamento prtico da anlise econmica. Isto compreende as crIticas dos pressupostos econmicos e a incorporao de
observaes mais atualizadas e representativas da situao so-

cial atual. Dois aspectos devem ser destacados neste sentido,

independente de outros elementos colaterais que podero ser
aduzidos: so os relativos estruturao social das cidades e ao
tratamento a ser dado aos custos da moradia no planejamento
urbano.
A anlise da estruturao urbana em classes e segmentos
de classes sociais tomou-se imperativa, primeiro para explicar os
diferentes tipos de comportamento em relao prtica de construo de habitaes e, logo, para explicar a articulao do tratamento do problema habitacionalcom o problema de ocupao
e de organizao para o consumo. Ao penetrar na estruturao
de segmentos de classe, encontramos diferenas nftidas entre as
prticas dos grupos j assimilados a empregos regulares e que
incorporam atitudes reivindicativas de classe (que Ihes permitem
obter atenes especiais dOs govemos locais) e os grupos menos
integrados, que funcionam como exgenos organizao da cidade. Em Salvador, esta diferena est clara em qualquer anlise
que se faa das invases de acordo com a data de sua implantao, bem como ao se comparar as condies de organizao das
invases em relao aos bairros mais antigos, mesmo quando se
trata de famflias com nfveis de renda monetria equivalente 1. A
diferena igualmente importante entre os grupos de rendas
mdias superiores e os grupos de rendas mdias inferiores, em
que os primeiros se movem no mercado financeiro composto
pelo sistema financeiro habitacional oficial e pelos agentes financeiros privadOs, e os segundos retm o maior componente de autoconstruo, com efeitos significativos sobre as consequncias
da produo de habitaes em compras de materiais de construo e criao de empregos no mercado informal trabalho.
Em segundo lugar, esta anlise de composio de classes
permite articular o componente cultural urbano com a economia.
Os efeitos econmicos da base cultural e de sua institucionalidade no podem ser ignorados, pelo modo como atingem a organizao do consumo, como criam preferncias e como atingem o
mecanismo de tomada de decises dos govemos locais 2. Em
que pesem as reconhecidas dificuldades para operacionalizar
uma anlise deste tipo, ela vem sendo insinuada por diversos estudiosos, em So Luiz, em Recife, em Salvador, que tm procurado explicar as inter-relaes entre mudanas a nfvel de organizao no plano de instituies culturais e organizao polftica urbana 3. Neste sentido, h razes prticas e imediatas para tomar
interdisciplinar esta anlise econmica urbana.

No relativo a custos, verificamos que a maior parte da anlise econmica da habitao refere-se queles incorporados em
cada unidade-habitao, seja casa ou apartamento, portanto os
custos diretos da produo de novas habitaes; deste modo
pressupondo que os custos de construo de habitao resultassem apenas da soma dos custos de cada habitao nova e no
fossem modificados por diferenas no modo como as habitaes
so construdas. Tal anlise presume que:
a) Os custos sociais das habitaes esto representados fidedignamente pelos seus custos diretos, isto , por todos aqueles
custos que transparecem em cada unidade-habitao nova que
construda. (Isto significaria, por exemplo, que no seriam considerados os custos conseqentes de sobrecarga nos servios de
gua, drenagem, eletricidade, limpeza pblica, polcia, etc. e que
no seriam comparados com os de reparao de habitaes j
existentes.)
b) Os custos unitrios diretos das unidades de habitao comportam-se de modo uniforme e contnuo. (Isto implicaria ignorar
os efeitos dos custos de oligoplio dos materiais de construo e
ignorar as economias de escala da construo em massa, bem
como as econonias das casas populares.)

c) O comportamento dos custos indiretos pode ser considerado

irrelevante ou pertencente a outra rbita de custos no coniunto
das despesas pblicas, no havendo informaes suficientes para incorpor-Ios anlise da economia domstica da populao
demandante das habitaes. (Isto implicaria considerar que as
habitaes novas podem ser comercializadas a preos equivalentes a seus custos diretos, o que tambm significaria que o sistema habitacional absorveria os custos indiretos.)

evidente que estas premissas no so realistas, j que

pressupem que o Estado absorveria todos os custos no repostos pelos usurios e que as responsabilidades do Estado estariam claramente estabelecidas entre os governos federal, estadual e municipal. A nica alternativa aparente para estas premissas que as variaes nos custos das habitaes novas so
pouco significativas, hiptese na qual as variaes nos custos indiretos no comprometeriam os programas de habitao. Obviamente trata-se tambm de uma premissa inaceitvel. Assim,
preciso enfrentar o fato de que a produo de habitao empreendida ou apoiada pelo Estado constitui um custo social a ser

examinado em separado, j que os custos de operao do Estado so crescentes e esto sobrecarregados pelos custos fixos de
sua mquina administrativa e pelos da mquina administrativa
dos agentes financeiros privados, e os custos das habitaes
construdas pelo Estado esto atrelados aos custos dos demais
servios urbanos (que a empresa privada omite de seu clculo de
custos).
Ao desentranhar as inter-relaes entre custos diretos e indiretos da produo de habitao procura-se chamar a ateno,
primeiro, para o fato de que as conseqncias econmicas das
polticas sociais tm que ser igualmente avaliadas e, segundo,
para o fato de que as alternativas de interveno na economia
mediante a realizao de despesas pblicas enfrentam custos
que esto alm daqueles das novas unidades habitacionais. No
realinhamento desta anlise destaca-se a necessidade de trabalhar com pressupostos representativos da realidade brasileira.
Assim, bom lembrar que:
a) Em caso algum conhecido possvel concluir um programa
habitacional sem incorrer em programas correlatos de administrao pblica, transportes, gua, drenagem e energia. Estes outros programas esto geralmente diludos entre os custos incorridos pelo govemo estadual e pelo municipal, mas aparecem a nvel de programas especiais.
b) Em qualquer caso, a construo de habitaes novas conduz
a uma presso adicional de demanda por materiais de construo, o que acaba por atingir os construtores privados de pequeno
porte atravs de aumentos de preo ou da falta desses materiais.
c) Em todos os casos, a produo de habitaes novas implica
decises tecnolgicas relativas escala de produo e localizao dos imveis, atingindo, portanto, as condies de moradia
proporcionadas aos usurios.
Com estas referncias preciso reconhecer que a produo
de habitaes novas contm sempre margens significativas de
custos sociais indiretos, que devem ser considerados para fins de
comparaes com outros programas sociais e para que o govemo
possa saber realisticamente com que custos trabalha. Assim, do
confronto da anlise econmica com as necessidades sociais infere-se que o planejamento habitacional deve ter seus custos revistos, com maior ateno para os custos indiretos; que as variaes nos custos devem ser examinadas quando muda o tamanho
dos programas e que as alternativas entre diferentes tipos de
programas de construo devem ser examinadas, considerandose os custos unitrios das habitaes e as economias de escala
dos programas.

RUA. Salvador, 2(2): 19-35,1989

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4. A QUESTO DA TERRA URBANA E DOS ESPAOS

URBANIZADOS
Esta reviso da anlise levanta uma questo essencial nas
grandes cidades brasileiras, que a da terra urbana e sua converso em espao urbanizado. A expanso territorial das grandes
cidades brasileiras passou por importantes mudanas qualitativas
a partir da dcada de CO, quando a maior oferta de financiamento
para habitao tomou comparativamente baratas as terras da periferia urbana Passou depois por outra mudana importante,
quando a presso da demanda urbana e o financiamento extemo
facilitaram a proliferao do transporte urbano de massa que encurtou distncias 4. Primeiro, a expanso da mancha urbanizada
aproxima terras de uso rural ao uso urbano; logo, a valorizao
de terras includas dentro da mancha urbana acelera a valorizao de algumas partes das cidades, onde se encontram maiores
vantagens indiretas para os investimentos na verticalizao dos
edificios. A terra torna-se uma mercadoria cuja disponibilidade total afeta o comportamento do mercado de espaos urbanizados
(apartamentos, reas de uso coletivo, ruas e avenidas, etc.), da
decorrente que, em cada cidade, o mercado habitacional est indiretamente afetado pela fluidez do mercado de terras.
O problema de terras nas cidades em expanso agravou-se
quando se acelerou o processo de urbanizao no pas em seu
conjunto, ou seja, quando se unificou o mercado nacional de terras. A partir da, o diferencial de preos entre as terras ociosas no
centro das cidades e as terras incorporadas em sua periferia aumentou mais que os custos de urbanizao da periferia. Isto logicamente favorece a concentrao de investimentos na periferia,
em atividades tais como centros comerciais e centros de diverso, que de fato criam a oportunidade para a reproduo do capital comercial. So movimentos que arrastam investimentos pblicos, contribuem para a valorizao de terrenos antes mantidos
como reserva de valor, viabilizam novos empreendimentos tais
como loteamentos ou mesmo a construo de novos bairros comerciais integrados.
Identifica-se, assim, o apareCimento de um mecanismo de
retroalimentao do crescimento urbano em centros novos - co
mo em So Paulo - criando uma pauta errtica de crescimento
da cidade. Visto em outro plano, este mesmo mecanismo consiste numa contfnua retroali mentao de presses sobre o setor pblico, em transportes, em gua, em drenagem, em servios, e de
elevao de preos da terra.

RUA. Salvador, 2 (2): 19-35, 1989

Mas est claro que a especulao com terras ociosas intensifica-se a partir de expectativas de lucros diferidos - lucros pela
valorizao do patrimnio - que podem ser revertidas toda vez
que essa valorizao decrescente, ou que a demanda segue
uma pauta espacial diferente da prevista. Isto parece ter acontecido em alguma medida naqueles casos em que a urbanizao
se torna ma.is intensa em cidades de fronteira, em que a presso
sobre as capitais menos que proporcional urbanizao do estado em seu conjunto, como no caso do Maranho.
Tudo isto significa que as expectativas de lucros podem ser
modificadas mediante uma conjugao dos investimentos pblicos e uma polftic& de valorizao de zonas preferenciais de planejamento. Tambm pode indicar que o rpido alargamento das
diferenas de valorizao no mbito de uma cidade podem justificar uma reviso dos critrios de politica, com diferenciais nos
investimentos pblicos e com tributao progressiva sobre as zonas com preos em alta De qualquer modo, significa que o governo tem que agir com grande flexibilidade, trabalhando com
dados de conjuntura, possivelmente realizando sua polftica habitacional mediante aes de estimulo sobre os diferentes compoftentes do mercado habitacional. O fundamental que as aes
sobre o mercado de terras podem atingir as condies de produo de habitao sem que o governo entre necessariamente nos
problemas de custos diretos da produo.

Ao examinar essa problemtica no Brasil, temos que distinguir as aes realizadas pelo Estado - nos planos federal, estalual e municipal -, em sua representao de diferentes interesses privados e as aes diretamente empreendidas pelos grupos
de interesse privado, de acordo com as formas como eles denotam determinadas posies nas transformaes do capital. Com
a acelerao da expanso do capital desde a 'dcada dp. 50. o
Estado brasileiro realizou a dupla operao de ampliar sua presena no meio urbano e de concentr-Ia em relao aos instrumentos sob controle direto do governo federal. Acentuou-se a viso de funes entre os nlveis de governo, sendo que o governo federal se pe na posio de condutor de uma politica nacional de habitao e estabelece canais de participao dos governos estaduais e municipais, praticamente sem um planejamento
urbano que articule suas aes, mas de fato realizando polfticas
financeiras, de construo de imveis, de preos e aluguis, que
regulam as condies de participao dos estados e dos municl-

r.

pios. O nexo entre os aspectos conjunturais e os estruturais da

polftica toma-se obscuro, e no se reconhecem como polftica urbana aquelas decises do Ministrio da Fazenda que, no intuito
de regular os aluguis, modificam os preos relativos e restringem a produo privada de imveis novos.
Isto tem o efeito concomitante de restringir a significncia
do planejamento urbano oficialmente reconhecido, que se reduz
a propostas ordenadoras dos aspectos ffsicos do crescimento das
cidades e pouco penetram na produo urbana de valor. Com esta restrio, diluem-se os laos entre o regional e o urbano, e este ltimo coloca-se como predominantemente flsico: suas dimenses econmica e polltica ficam limitadas a aspectos de custos e
de mobilizao de certos grupos de consumidores.
A ao do governo federal tem feito com que o Estado absorva os custos indiretos da polltica de habitao, na verdade
ampliando estes custos de modo mais que proporcional ao crescimento de outras linhas de despesa, cada vez que aceita que a
produo de moradia se faa mediante uma polltica habitacional
que privilegia grupos de alta renda e aceita pollticas economicamente inviveis para as populaes de baixa renda. As posslveis
irracionalidades destes programas entram na caixa geral do dficit habitacional; logo, contribuem para agravar os movimentos de
excluso de segmentos da populao urbana dos beneflcios da
urbanizao.
O mercado absorve, tambm, os custos que so transferidos a determinados segmentos da sociedade pelo mecanismo de
financiamento 5. Assim, diferentemente do que parecem primeira vista, os custos sociais das intervenes do Estado, seja mediante o sistema de intervenes diretas, seja pelos programas
de obras dos governos estaduais e os mutires das prefeituras,
so habitualmente mais caros que os da construo realizada
pelos moradores, pelo simples fato de que nelas intervm os custos fixos da mquina administrativa dos governos focais e de que
as solues especlficas propostas em cada moradia so mais
adequadas s necessidades familiares. A separao entre as
aes do Estado e as dos prprios consumidores - a rigor a p0pulao de mdia e de baixa rendas - toma-se um custo teoricamente distribuldo pela sociedade em seu conjunto, mas na prtica transferido pelos mesmos mecanismos de repasse da divida
pblica.
As intervenes do capital privado esto claramente diferenciadas entre aquelas realizadas com financiamento regular,

RUA.

Salvador, 2 (2) : 19-35, 1989

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atravs dos agentes financeiros habitacionais, e as aes que resultam de programas especficos de investimento das empresas,
com custos transferidos para os I?reos dos seus produtos industriais ou prestao de servios. E o que vemos, por um lado, na
incorporao de imveis multifamiliares, em que o financiamento
oficial constitui um modo que tm as empresas de transferir seus
custos de produo, na prtica fazendo com que os compradores
financiem a construo e os custos operacionais permanentes
das prprias construtoras, e, por outro lado, nos casos em que os
empreendimentos esto associados com uma atividade rentvel,
como nos diversos casos das reas de lazer, nos condomnios
com galerias comerciais, etc.
Assim, com o aprofundamento da heterogeneidade do capital urbano - entendido aqui como a totalidade do capital incorporado na cidade em seu conjunto - amplia-se a diferenciao entre as participaes dos diferentes tipos de empresa, refletindo-se
na composio da oferta de habitaes novas. Concomitantemente organiza-se a participao dos moradores em sua qualidade de construtores, portanto como produtores de habitao:
so as pessoas de classe mdia que reformam e ampliam suas
habitaes por conta prpria, medida que compram ou alugam
habitaes construdas por empresas.
A anlise da questo habitacional deve, assim, chegar necessariamente ao questionamento das formas especficas de participao de empresas e de moradores, segundo sua situao financeira e os interesses que definem sua participao no meio
urbano. Justamente, os problemas sociais de moradia no Brasil
encobrem profundas diferenas entre as formas de participao
no mercado das empresas de diferentes tamanhos e de consumidores com diferentes nveis de renda e condies de formao
de renda, ficando a produo dos particulares praticamente sem
ser considerada na poltica pblica, apesar de sua alta participao no investimento total realizado nas cidades 6. E as diferenas
no perfil de participao do governo federal, dos estados e dos
municpios ressaltam esta diferena entre as empresas e entre os
consumidores. O corao do problema parece ser a antes citada
segmentao do mercado habitacional, que toma praticamente
impossvel desenvolver qualquer poltica habitacional para uma
cidade em seu conjunto, que de fato limita as intervenes do
Estado aos grupos mdios inferiores e inferiores de renda, mas
que absorve a totalidade da presso exercida no mercado de ter-

ras.

A gesto do sistema oficial de financiamento direto de habitao ficou gravemente prejudicada pelo reconhecimento de que
as normas financeiras que a sustentam - o FGTS, a Caixa Econmica, etc. - esto sujeitas a guinadas de curto prazo da poltica econmica (como as intervenes inopinadas e s vezes
inexplicveis na caderneta de poupana), em que as decises
so subordinadas s convenincias da poltica financeira a curto
prazo e no respeitam a sade financeira do prprio sistema O
financiamento indireto, realizado atravs do intrincado sistema de
subsdio ao capital canalizado para a preservao da taxa de lucro dos bancos, mantm-se como um meio de garantir a eficincia na produo de habitaes novas de um determinado estamento de renda familiar.
Nesse ponto o sistema tem se revelado contraditrio, j que
enfrenta movimentos opostos de eroso da renda real de grupos
mdios e mdios inferiores de renda e de ampliao do nmero
total de famflias que participam destes estamentos. A rentabilidade deste sistema torna-se duvidosa, ap~sar de contar com garantias no plano estritamente financeiro. E. oortanto, necessrio
comparar os resultados obtidos no sistema oficial e para-oficial
de produo de habitao e a produo privada de habitao.
Repetem-se as defasagens entre os objetivos iniciais dos programas habitacional e a composio da renda dos seus tomadores finais.
Esse problema transluz nas reivindicaes de moradia da
populao urbana perifrica, na medida em que estas reivindicaes vinculam claramente a questo habitacional de emprego e
do prioridade disponibilidade de solo urbanizado. Estabilidade
na moradia em conjunto com estabilidade no emprego. Este problema tambm fica evidenciado na insolvncia dos consumidores
da produo oficial de habitao, mas no aparece com igual clareza na produo de habitao realizada pelos diferentes grupos
de rendas mdias. A composio da produo de moradia diferente ar da produo oficial. Encontram-se sensveis diferenas
nos custos sociais, entre a totalizao dos custos assumidos pelo
Estado mediante o sistema oficial e o para-oficial de produo de
habitao e a totalizao dos custos incorridos pela sociedade,
onde entram os custos assumidos pelos produtores-consumidores de habitao.
A reviso desta anlise uma tarefa que supera os termos
de referncia que se autoprops a anlise econmica dos custos
da urbanizao. tal como ela se configurou a partir da dcada de

70, e a anlise de custos do sistema oficial de produo de habitaes '10vas, supondo que ele trabalha sobre uma base real de
custos. E uma questo que interessa ao planejamento urbano em
seu sentido mais amplo, onde se contrapem as colocaes do
eixo habitao-emprego com as colocaes do eixo moradia-consumo. As formas de convivncia dos grupos de mdia e baixa
rendas na estrutura de uma mesma cidade dependem desse planejamento que, portanto, deve penetrar numa definio conjunta
dos custos de infra-estrutura dos espaos urbanos alm dos custos diretos de cada unidade-habitao.
O aprofundamento de uma pesquisa desse tipo implica
uma concepo da presena do poder local, definida de modo
autnomo presena federal. Esta se materializaria num estilo
de planejamento habitacional mais aberto que o atual e em
apoiar diretamente os produtores-eonsumidores, portanto a operar com financiamento complementar quele que j realizado.
Isto resultaria num estilo de planejamento integrado s possibilidades operacionais das empresas produtoras de unidades habitacionais novas.

(1) Infelizmente so muito escassos os estudos sobre as classes mdias

urbanas, sobre sua formao e sobre a composio dos grupos de
baixa renda. A designao genrfca de 'nvases
para as concentraes de habitaes precrfas incompleta. Ao acompanhar a criao
de empregos industriais e do comrcio moderno em Salvador nas dcadas de 60 e 70, observamos que, exceo dos empregos industriais em indstrfas de ponta, a remunerao familiar no muito superior percehida em trabalho independente como alfaiates, sapateiros,
marceneiros, etc. A precrledade do conhecimento sobre as equivalncias de renda no Impede, entretanto, que se faam estas comparaes relativamente aos diversos tipos de favelas.
(2) Entram aqui as influncias das igrejas, Catlica, protestantes, dos
cultos negros, bem como a participao de movimentos sociais de
fundo polftico e de simples defesa de interesses locais. Os estudos
conhecidos sobre a urbanizao perffrfca mostram a presena constante destas instituies e sua importncia na formao das atitudes
dos grupos urbanos. - A emergncia dos movimentos de bairro, das
comunidades de base e mesmo de movimentos estritamente religiosos
pesam muito na organizao do consumo urbano, na estruturao de
bairros e passaram a ter um profundo significado econOmico.
(3) A comparao entre as mudanas no plano cultural e a org8l'!Izao
polftica urbana um fato significativo nas capitais brasileiras. O manejo
da publicidade na polftica, as modificaes nas condies de acesso a

informaes transformaram os hbitos polfticos e, por conseqOncia,

passaram a atingir a pr6pria polftlca urbana. Isto se cruza com o crescimento de problemas de segurana e de administrao urbana, que j
chegam mesmo a capitais estaduais de menor porte e acabam por
criar novos requisitos na polftica habitacional.
(4) Salvador foi uma exceo no quadro das capitais brasileiras que tiveram cerca de 90 por cento das terras municipais vendidas em meados
da dcada de 60, como base para uma reforma urbana radical, que
eliminou seus espaos rurais, criou um sistema de avenidas que conduziram valorizao das terras, abriu espao para a especulao
imobiliria e eRminou a funcionaRdade do centro da cidade, que se tornou "centro hist6rico" e criou novos impasses para a relao habitao-emprego.
(5) A complexidade da interveno do Estado na economia brasileira torna diffcil ter uma noo realista de quem paga os verdadeiros custos
de cada programa. Em termos gerais, os grupos sociais mais dinmicos transferem seus custos em barganhas de preos, de salrios, aos
grupos com menor capacidade de resistncia. A excluso de populao um custo extremo, que, entretanto, caracteriza cidades como
Salvador, Recife e Fortaleza, onde uma minoria da populao tem
acesso estrutura de servios pblicos. Neste sentido, o mecanismo
de financiamento um mecanismo de excluso dos que no o recebem.
(6) H alguns estudos interessantes sobre este particular em outros parses latino-americanos. Podemos presumir que a elevada participao
das classes mdias no mercado financeiro habitacional tem certa proporo com a atividade pr6pria desses grupos sociais em autoproduo. Destaca-se, entretanto, o aspecto qualitativo do problema, pela
capacidade desses grupos de realizar fisicamente suas habitaes.