seis conceptos para el mantenimiento de caminos

rurales: estado de las conversaciones y tendencias

actuales

Stefan Opitz GTZ

Permtanme iniciar mi exposicin haciendo algunas observaciones sobre el tema "caminos rurales",
con el fin de ofrecer una idea general de cmo se est tratando esta temtica al nivel mundial. Sin
anticiparme al discurso en s, de antemano quiero decir lo siguiente: el modelo que se est
aplicando en Costa Rica por el MOPT con la asesora de la gtz es realmente muy avanzado. Este
modelo tiene carcter piloto, en principio, para el contexto centroamericano, pero puede aplicarse
tambin a otras regiones en el nivel mundial.
Si bien en el marco del Banco Mundial -y, ms concretamente, de la Iniciativa para el
Mantenimiento de Carreteras (RMI)-, se han elaborado e implementado numerosos conceptos para
el financiamiento y la organizacin del mantenimiento de carreteras, muchas de estas iniciativas se
han limitado bsicamente a la red principal de carreteras. Dada su importancia, era necesario
empezar por dichas carreteras. Pero sin embargo, existen dos aspectos de la red vial que hasta
ahora no se han tenido en cuenta en los conceptos, al menos de forma explcita: las calles urbanas
y los caminos rurales.
A continuacin me gustara recordar, de forma resumida, los conceptos para el mantenimiento de
caminos rurales emprendidas hasta el momento. La enumeracin no responde necesariamente a
un orden cronolgico, sino que, en algunos casos, los conceptos que se mencionan fueron
desarrollados o ejecutados paralelamente. Yo diferenciara seis planteamientos:
1. El primero de ellos es el que yo denominara "enfoque gubernamental de corte tradicional". Este
modelo (si es que se le puede llamar as) existe en muchos pases en desarrollo y se lleva a la
prctica nicamente en forma de intervenciones puntuales del Estado central en la red rural por
contingencias o presiones polticas. En cualquier caso, llama la atencin el hecho de que en el
pasado cambiaban en muchos pases permanentemente las competencias en materia de caminos
rurales entre las autoridades locales, la presidencia, el Ministerio de Obras Pblicas o el Ministerio
de Desarrollo Agrcola - lo cual, en principio, puede considerarse un indicio de la falta de soluciones
a esta cuestin.
Sin embargo, en pases como la India, se establecieron planes de ampliacin de la red rural por
cinco aos, basados esencialmente en criterios como "tamao de los pueblos" o "distancia a la que
se encuentra la carretera principal". La financiacin de dichos planes de ampliacin se llevaba a
cabo mediante asignaciones presupuestarias del Estado central.
ste es un planteamiento top-down tpico que todava se aplica en muchos pases. Y sin embargo,
no se dispona de un concepto de mantenimiento mnimamente slido para dichas carreteras,
precisamente porque no exista ningn tipo de interrelacin entre los gastos de inversin y los
gastos corrientes o una planificacin simultnea de los mismos.
2. El segundo enfoque es el que se aplica en proyectos tradicionales de las entidades donantes. Se
construy una gran cantidad de caminos en el marco de programas individuales para el desarrollo
de las regiones rurales. En el marco de proyectos agrcolas o forestales se crearon estos caminos,
por regla general, con empleo intensivo de mano de obra, a fin de fomentar el empleo local.
El problema de este modelo es que los caminos rurales no eran considerados como un subsistema
independiente dentro de la regin en la que se llevaba a cabo el programma de desarrollo regional.

Los caminos fueron solo un instrumento para mejorar el sistema agropecuario. Los organismos
competentes desde el punto de vista formal no asuman la responsabilidad ("ownership") con
respecto a los caminos construidos, en algunos casos ni siquiera estaban informados al respecto, y
aunque asumieran la responsabilidad de forma terica, en la prctica no contaban con los medios
necesarios para hacerse cargo de los trabajos de mantenimiento y conservacin. Los intentos de
dichos proyectos o programmas de financiar el mantenimiento a travs de tasas de uso de
carreteras o puentes fracasaron mayoritariamente, ya que slo tenan un efecto local y no
formaban parte de una estrategia nacional.
3. En tercer lugar, y como consecuencia lgica de los proyectos individuales, apareci el
denominado "enfoque programtico". La temtica relativa a los caminos rurales se trataba ahora
como un problema independiente y se llevaron a cabo varios proyectos de construccin de
caminos en una misma regin. Por regla general, estos programas tenan como objetivo la creacin
o consolidacin de las instituciones competentes, pero no siendo posible en muchos casos
garantizar la financiacin del mantenimiento a largo plazo o bien sta quedaba dependiente a la
intervencin permanente de las entidades donantes. (A este respecto cabe mencionar los
proyectos de la GTZ y los proyectos en cooperacin GTZ/KfW en Tailandia, Nepal y Bangladesh.)
4. El cuarto modelo es el bottom-up approach. Desde hace aproximadamente diez aos estn
adquiriendo cada vez mayor importancia cuestiones como la participacin y el genero. El motivo de
este modelo, la sostenibilidad, slo se puede alcanzar involucrando a los beneficiarios; es
menester que los afectados se conviertan en participantes activos. A pesar del entusiasmo y de la
validez de este modelo, debe tenerse presente que los planteamientos para la creacin de Comits
de Carreteras o Comits para el Desarrollo locales como forma de contribuir a la planificacin
participativa a menudo carecan de estabilidad a largo plazo en mucho pases. Mientras que
resultaba relativamente fcil participar en la seleccin, planificacin y, a menudo, tambin en la
ejecucin de las medidas de rehabilitacin, estos modelos fracasaron en aspectos como la
financiacin participativa y la garanta a largo plazo del activo fijo creado, es decir, en ltima
instancia, en la cuestin de la organizacin y financiacin del mantenimiento. Por decirlo de una
forma provocativa, el input de los socilogos era mayor que el de los economistas e ingenieros
civiles.
Esta cuestin est estrechamente relacionada con una mayor promocin del transporte no
motorizado en el marco del enfoque participativo, sobre todo en frica, fomentando en mayor
medida el uso de la bicicleta o el transporte con animales de carga. No obstante, hasta ahora no se
han tenido en cuenta suficientemente las limitaciones econmicas, aunque son bien conocidas
desde hace tiempo.
5. Por su parte, se ha solucionado, al menos tericamente, la cuestin del mantenimiento de los
caminos rurales. El enfoque sectorial -que constituye el quinto modelo de esta enumeracin-,
desarrollado e iniciado por el Banco Mundial, especialmente en el marco de la Iniciativa para el
Mantenimiento de Carreteras (RMI), no slo prev la financiacin del mantenimiento a travs de
tasas afectadas a un uso determinado, sino tambin una gestin comercial de dichos recursos
financieros. En algunos pases, como Zambia o Tanzana, se han previsto incluso porcentajes fijos
para la red de caminos rurales. En la mayora de los pases -como es el caso de Costa Rica-, las
medidas financiadas con fondos de este tipo se limitan casi siempre a la red principal de carreteras.
Saben ustedes perfectamente que este planteamiento ha gozado hasta ahora de una gran
aceptacin y que se ha puesto en prctica o se encuentra en fase de implementacin en muchos
pases, a pesar de que implica una serie de dificultades de tipo prctico. Imponer un proceso de
estas caractersticas en una sociedad democrtica requiere mucho tiempo. Costa Rica es un buen
ejemplo de ello.

6. Ante este panorama, cmo se podra modificar este planteamiento de forma que se tomen en
consideracin en mayor medida los caminos rurales? Y llegados a este punto nos encontramos con
el modelo nmero seis:
La idea bsica ya se ha comentado a grandes rasgos: el mantenimiento de los caminos rurales
debe formar parte integrante de los fondos de carreteras con una cuota fija. En nuestra opinin, se
trata de una subvencin transversal que debe legitimarse apelando a motivos de poltica regional y
de poltica de desarrollo (el consumo de derivados del petrleo y, consecuentemente, la
recaudacin fiscal, se generan en la red principal de carreteras o en la red de vas urbanas). Este
planteamiento se puede ilustrar con el nombre de "enfoque familiar".
Naturalmente, este tipo de subvencin transversal slo puede emplearse dentro de ciertos lmites,
pero stos slo se pueden determinar de forma definitiva a nivel poltico. Factores como la
distribucin geogrfica de la poblacin, los factores climticos y el estado actual de los caminos
rurales slo tienen importancia secundaria. Si se tienen en cuenta las cuotas establecidas para
Tanzania o Zambia, un clculo realista podra arrojar valores del orden del 20%-30% de los
ingresos totales del fondo de carreteras. Aunque tiene una importancia decisiva, la financiacin del
mantenimiento a travs del fondo de carreteras es slo un eslabn en la cadena.
Si mal no recuerdo, sta tambin era la alternativa propuesta en su da por el proyecto MOPT/GTZ.
La solucin adoptada en Costa Rica difiere un poco, pero en principio resulta igualmente
coherente. El hecho de que los recursos del fondo vial se destinen nicamente a la red principal de
carreteras deja un margen de recursos financieros del MOPT para la red cantonal. Lo importante
es mantener esta posicin con firmeza desde el punto de vista poltico y saber defenderla frente a
las que se hacen llegar al Ministerio en otro sentido.
El segundo paso importante de este planteamiento -y tambin el paso ms decisivo en el Convenio
entre MOPT, Municipalidad y usuarios- sera vincular los pagos del presupuesto a los aportes
propios de las instituciones locales, que pueden ser las autoridades locales y/o los vecinos, los
usuarios o, hablando en trminos generales, los beneficiarios del camino. No hay que pensar slo
en prestaciones de trabajo y aportes materiales o monetarios, que se pueden conseguir eficiente
en la fase de rehabilitacin del camino. Paralelamente, se debe contar -sobre todo para el
mantenimiento rutinario y peridico - con tasas comerciales y fondos locales; me vienen a la
memoria, por ejemplo, los fondos de los plantadores de caa de azcar en Turrialba. Otra
modalidad de financiacin seran los impuestos sobre terrenos, aunque stos conllevan casi
siempre problemas con el catastro. Esta vinculacin de los pagos procedentes del presupuesto
estatal a los recursos financieros locales y, consecuentemente, la cuestin del ownership, es
fundamental para garantizar la sostenibilidad de todas las medidas adoptadas en la red de caminos
rurales. Se dispone de las correspondientes herramientas participativas; slo falta adaptarlas al
nivel de desarrollo de un pas en particular y a su entorno sociocultural, como se han hecho en
Costa Rica.
Otro punto clave es la regulacin de las competencias institucionales en materia de caminos
rurales. Por lo que se refiere a las carreteras de la red secundaria, las competencias de las
entidades estatales responsables recaen mayoritariamente sobre el Ministerio de Obras Pblicas o
el Gobierno Local, o bien, como en el caso de Costa Rica, sobre las administraciones locales por la
red cantonal. En Costa Rica, la competencia estatal rige explcitamente para la "red de carreteras
clasificadas". El mantenimiento de dichas carreteras se considera de inters pblico y, por tanto, se
contribuye a su financiacin con los presupuestos estatales o con el fondo vial. El sector pblico
asume prcticamente la funcin de propietario de estas carreteras. Pero como se puede definir el
"inters pblico? El criterio "inters pblico" se basa en la "distribucin del trabajo", es decir, la
diferenciacin entre propietarios de la va de transporte (el camino), propietarios de la mercanca
transportada y propietarios del medio de transporte.

Por otro lado estn los caminos que no cumplen este criterio, por ejemplo, los que slo son
utilizados por un grupo reducido de usuarios y que conectan las fincas con los mercados (en frica)
o con las carreteras clasificadas. En estos casos a menudo no est clara la cuestin de la
propiedad (no slo por lo que respecta a la clasificacin tcnica, sino tampoco desde el punto de
vista legal). Estoy hablando de esos caminos y senderos no clasificados que en principio reclaman
un propietario particular (al menos en la mayora de los casos). Para estos caminos no debera
estudiarse la posibilidad de financiacin a travs del fondo vial o del presupuesto nacional. En
estos casos, el propietario de la mercanca transportada y de los medios de transporte es por regla
general la misma persona, que adems suele ser el propietario de la va de transporte. Los
modelos a desarrollar para este tipo de caminos deberan estar ms vinculados al sistema global
de explotacin agrcola. Dado que estos caminos prcticamente forman parte del fondo de capital
de las fincas, el Estado y, concretamente el Ministerio de Agricultura o el organismo local
correspondiente debera prestar asistencia y asesoramiento, aunque sin asumir la propiedad.
El sistema de transporte entre la finca y la carretera clasificada -pero tambin el sistema de
transporte en general- tiene la funcin de responder a un incremento de la productividad agrcola
potencial o real. De este modo, la demanda de transporte se deriva del sistema de produccin. Si
se logra satisfacer dicha demanda de forma persistente, se dar lugar a otros procesos dinmicos
en el sistema de produccin agraria.
Al determinar el precio de los productos, especialmente de los productos agropecuarios, no hay
que olvidar el elevado porcentaje de costos de transporte del cual depende en alto grado el precio
final. Y cuando la economa ha alcanzado el estadio de produccin agrcola para la venta (cashcrop) aumenta inmediatamente la solvencia de los usuarios para introducir mejoras en el sistema
de transporte, con lo que se inicia a su vez un ciclo de desarrollo. El caso de Costa Rica es un
buen ejemplo de ello.
Si volvemos la vista atrs podremos observar que, sobre todo en frica, sistemticamente se ha
sobrevalorado el potencial de aumento de la productividad. Como consecuencia, se ha registrado
un exceso de construccin de carreteras y caminos. Pero este capital prcticamente ha ido a
prdida, debido a que se ha descuidado el mantenimiento de dichas carreteras.
La consecuencia es que el estado debe resarcirse paulatinamente y consecuentemente a los
cambios iterativos en el sistema de transporte que siguen de cerca el curso del crecimiento de la
regin con inversiones adecuadas.
Resumiendo:
El enfoque adoptado en Costa Rica abre nuevas perspectivas:

El mantenimiento de los caminos rurales se considera, por fin, como un problema que no
admite soluciones ad hoc, sino que slo puede resolverse de forma sistemtica.

Para esta tarea se ponen a disposicin fondos presupuestarios del Estado central y se
controla su correcta utilizacin (SPEM).

Paralelamente a los fondos presupuestarios se cuenta con recursos de las municipalidades

y de los usuarios beneficiados.

Todas las partes involucradas se comprometen bajo contrato a efectuar las aportaciones
correspondientes y se controlan mutuamente.

Las competencias estn claramente definidas desde el punto de vista legal; no obstante, la
estructura de la red posiblemente no sea la ms conveniente a todos los niveles
(carreteras nacionales o cantonales), ya que con el paso del tiempo ha ido cambiando la
importancia de algunas carreteras.

Este modelo ha superado hace tiempo la fase piloto y se est extendiendo.

Qu conclusiones puede sacar la central de la GTZ de este proyecto?

Cabe destacar dos puntos importantes:
1. Las experiencias obtenidas con el proyecto en el marco de un sistema participativo de
mantenimiento de carreteras son demasiado valiosas como para limitarlas solamente a Costa Rica.
Dichas experiencias estn disponibles de forma sistematizada y deberan implantarse y afianzarse,
al menos, en Centroamrica. Lo considero una excelente contribucin por parte de Alemania a la
prevencin de crisis en esta regin azotada por las catstrofes naturales. Por parte alemana se han
iniciado ya los primeros pasos correspondientes. Aprovecho la oportunidad pidiendo al seor
ministro, que nos ayude a convencer a sus colegas centroamericanos de las ventajas de este
modelo.
2. Los fondos aprobados para un prstamo del KfW, ahora que ha dejado de considerarse
prioritaria la conexin de la carretera Costanera (Parrita Bar), constituyen una oportunidad real
para imponer definitivamente este modelo en todo el territorio nacional. Les agradezco de
antemano que se tomen la molestia de promocionar esta solucin con una estrecha cooperacin
con la gtz en sus prximas conversaciones en Alemania.
Stefan Opitz GTZ, rea de actividad 4423 "Transporte y movilidad"
Tel: ++49 6196 79 1364,
Fax:++49 6196 79 7194,
E-Mail: stefan.opitz@gtz.de