Universidade de Lisboa

Faculdade de Direito

;
Prof. Doutor Sousa Franco

2005/2006
Lus Manuel Lopes do Nascimento / Joo Castilho
INT:R:ODUOS FINANAS PUBLICAS

~ONELTf)IDE0FiN~XsrRUBmcXS
1

. Noo Preliminar; Finanas pblicas e Finanas Privadas

Finanas Pblicas exige a separao do conceito de Finanas Privadas.

Finanas Privadas - so os aspectos tipicamente monetrios do financiamento de um

economia, abrangendo-se aqui os problemas de moeda e crdito, ou os mercados
financeiros onde ser transaccionam activos representados por ttulos a mdio e a longo
prazo.

Finanas Pblicas - actividade econmica de um ente pblico tendente a afectar bens

satisfao de necessidades que lhe esto confiadas.

NOES GERAIS
. Principais acepes da expresso <<manaspblicas}>.

Temos trs sentidos de finanas pblicas:

- Sentido orgnico - Fala-se de Finanas Pblicas para abranger a zona da Administrao a

quem compete gerir os meios econmicos destinados satisfao das necessidades
pblicas.
- Sentido Objectivo - designa a actividade atravs da qual o Estado afecta bens econmicos
satisfao de necessidades colectivas.
- Sentido subjectivo - visa referir a disciplina cientifica que estuda as leis que regulam a
actividade do Estado no sentido da satisfao das necessidades que lhe esto confiadas .

. Introduo e viso geral

As entidades pblicas, ao satisfazerem as necessidades que lhes esto confiadas,

utilizam bens econmicos, desenvolvendo uma actividade de natureza econmica.

Fenmeno
satisfao

financeiro

- exprime justamente essa utilizao de meios prprios para a

de necessidades

comuns.

Podemos

encara-lo

sob perspectivas

jurdicas,

econmicas e jurdicas. Para Prof paz Ferreira, porque estamos numa Faculdade de Direito,
vamos debruar-nos predominantemente sobre a perspectiva jurdica.

A perspectiva jurdica

privilegia

sobretudo

o estudo institucionaI,

normas e

princpio da actividade financeira. Por sua. vez, a perspectiva econmica recai sobre as
relaes entre a actividade econmica e a actividade poltica ou, mais restritamente, entre o
Estado e o poder econmico.

Polticas

financeiras

- correspondem

a determinadas

opes sobre a utilizao de

instrumentos fmanceiros .

. A perspectiva

poltica do fenmeno financeiro

. Finanas Pblicas e Poder Poltico

o fenmeno

financeiro pressupe um processo socialmente organizado e coactivo

de interpretao e satisfao das necessidades pblicas, em funo do bem comum da

comunidade considerada.
Trata-se de um fenrneno que social e implica organizao da sociedade em

comunidade poltica, com existncia de uma diferenciao entre governantes e governados.

Na base da actividade financeira encontram-se dois pressupostos:
- Existncia de necessidades sociais.
- Existncia de um processo pelo qual so definidas necessidades que iro ser satisfeitas.

Sem dvida que o fenmeno financeiro decorre no mbito do Estado e pressupe a

sua existncia; mas pode-se suscitar a questo de saber se existem outras entidades que
desenvolvam uma actividade financeira.
Trs zonas fundamentais podem merecer a nossa ateno quanto possibilidade de
actividade financeira no estadual:

- Comunidades religiosas.
- Comunidades internacionais.
- Entidades 'infra-estaduais - seria impensvel que Estado chaniasse a si toda a actividade
financeira e a satisfao de todas as necessidades pblicas. Temos em Portugal, exemplos
como a Administrao regional e a Administrao local.

. A perspectiva econmica do fenmeno financeiro

. O Estado e a actividade econmica

fenmeno financeiro

no puro fenmeno poltico.

tambm fenmeno

econmico. As relaes entre a actividade econmica e a actividade poltica podem ser de

diferentes ordens:

A Ordenao

econmica - competncia da funo poltica que procede definio do

quadro legal de natureza jurdica e social em que se vai desenrolar a actividade econmica.
Uma primeira forma a definio de uma poltica econmica e social do Estado (socialista,
intervencionista abstencionista). Esses sero princpios inspiradores que inspiram normas a
que obedecer a vida econmica.

A interveno

econmica

- procura-se alterar directamente

a actividade normal dos

sujeitos, atravs da utilizao de instrumentos monetrios ou frnanceiros de que pode lanar

mo.

A actividade

econmica

directa

(finanas pblicas) - deve-se entender que toda a

actuao econmica directa do Estado e apenas ela. O Estado pode desenvolver ele prprio
uma actividade como sujeito econmico, sendo a extenso dessa actividade obviamente
varivel (socialismo puro ou Estado mnimo). Trata-se da prestao de servios que podem
ser pagos por taxas ou impostos .

. As necessidades financeiras

Ao desenvolver a sua actividade econmica o Estado age para a satisfazer um

conjunto de necessidades. As necessidades financeiras podem ser caracterizadas por "trs
traos principais:
- So necessidades sociais: resulta da vida comunitria.
- So necessidades pblicas: satisfeitas pela actuao do Estado.
- So necessidade de satisfao passiva: no pressupem uma procura no mercado, mas
uma deciso social.

. A actividade financeira como forma de satisfao de necessidades

. As necessidades f'manceiras como necessidades pblicas

que permite caracterizar uma necessidade como pblica a forma por que

satisfeita. E a circunstncia de ser satisfeita por um ente pblico.

O critrio de classificao de uma necessidade como necessidade pblica no
obviamente o da importncia. Podemos distinguir:
Em primeiro, o uso da coao na determinao das necessidades, corno na escolha dos
processos de fmanciarnento.
Em segundo temos puras decises polticas ou sociais .

. A satisfao passiva das necessidades

Se um sujeito econmico procura satisfazer as suas necessidades, lana em primeiro

lugar mo daquilo que est ao seu alcance, atravs de um processo de auto-satisfao. Caso
isso no se revele possvel recorrer troca. Nestes casos h um critrio de apreciao de
bens tratando-se pois de necessidades

de satisfao activa, avaliados pelos fluxos da

procura e da oferta.
Contudo surgem necessidade que no podem ser satisfeitas por auto-consumo ou
por troca (segurana, defesa nacional) e que no assentam num mecanismo de mercado. Por

isso o seu financiamento

faz-se por imposio de um sacrificio ao patrimnio

dos

particulares .

. Critrios de satisfao pblica de necessidades sociais

. Os bens colectivos: seus critrios

Este tipo de bens tem uma natureza que implica uma alternativa: ou no existem,
afectando por isso o bem-estar geral-Ou so produzidos por entes pblicos (uma vez que os
particulares no esto interessados ou no tm a garantia de mximo bem-estar e eficincia
sem interveno do Estado).
Exemplo clssico o farol. A sua criao e funcionamento incompatvel com as
regras do mercado e a sua necessidade sentida por todos. As utilidades que ele presta no
podem ser imputadas a um determinado sujeito que possa pagara

sua criao. Podemos

ento distinguir as suas caractersticas:

- Prestam; pela sua prpria natureza, utilidades indivisveis.
- So bens de satisfao passiva - por ex., se um sujeito econmico procura satisfazer as
suas necessidades, lana em primeiro lugar mo daquilo que est ao seu alcance, atravs de
um processo de auto-satisfao. Mas se no se revelar possvel este processo, ele vai
recorrer a um mecanismo de troca. Ora, por vezes, surgem necessidades que no podem ser
satisfeitas por auto-consumo ou troca (segurana). ao Estado que cumpre ento assegurar
que tais actividades se desenvolvam sem que exista um recurso individual ao bem ou
servio que o satisfaz.
- So bens no exclusivos, j que no possvel privar ningum da sua utilizao (por ex:
todos os barcos podem utilizar o farol).
- So bens no emulativos, em que os sujeitos no entram em concorrncia para a sua
utilizao.
- So bens que apenas podem ser satisfeitos pelo Estado (bens pblicos nunca sero
oferecidos em mercado por um particular e s sero criados por sujeitos dotados de
autoridadevqe

definam e imputem as utilidades que eles prestam e possam cobrar

coactivamente o respectivo montante).

Outro exemplo de bens pblicos:

. Extemalidades

(exterioridades)

Existem muitas situaes em que o facto de algum usufruir de um bem ou realizar

uma actividade ou servio prprio provoca efeitos positivos ou negativos em terceiros.
Esses efeitos designam-se por extemalidades ou exterioridades
Dois exemplos paradigmticos de exterioridades so os da Educao e Equilbrio
Ecolgico.

Deciso financeira: "grandes escolhas"

Princpio de prevalncia

do mercado -Em

princpio o mercado suficiente para a

satisfao das necessidades dos sujeitos, ou seja, para a promoo do crescimento

econmico. S quando o mercado no suficiente para a prossecuo de determinadas
necessidades, que a iniciativa pblica se justifica. O Estado deve conformar a sua
actuao com as regras de eficincia, ou seja o Estado s deve intervir quando for mais
eficiente do que o prprio mercado.

. O direito financeiro

O Direito Financeiro surge assim como um ramo do direito pblico que regula a

actividade financeira, de forma prpria e especfica.

. Os meios da actividade financeira

~_

. As Despesas Pblicas

As despesas pblicas consistem no gasto de dinheiro ou no dispndio de bens por

parte de entes pblicos para criarem ou adquirem bens susceptveis de satisfazer

necessidades pblicas. A despesa pblica pode definir-se por trs elementos: "o tipo de
operao em, que se concretiza, o sujeito econmico que a realiza e o fim a que se destina:
- Quanto ao tipo de operao, a su~ forma tpica ser a do dispndio de meios de liquidez,
embora algumas legislaes tambm tratem no mesmo plano as chamadas despesas em
espcie.
- Quanto ao sujeito, de harmonia com a noo adoptada de actividade financeira, ele ter de
ser um sujeito pblico.
- Quanto ao fim, ele a satisfao das necessidades pblicas, cuja caracterizao est j
feita.

s despesas pblicas diferem das despesas privadas por aquelas beneficiarem em

conjunto toda a colectividade.

Contabilidade pblica - conjunto de regras relativas a despesas pblicas.

~As

receitas Pblicas

A realizao de despesas pressupe que o Estado tem recursos que as fmanciam. As

receitas pblicas so muito variadas e a sua natureza e importncia varia de uma forma
muito acentuada com os sistemas econmicos-sociais,

possvel recortar trs tipos

fundamentais de receitas:

Receitas

pblicas

- qualquer recurso obtido durante um perodo fmanceiro dado e

mediante do qual o sujeito pblico pode satisfazer as despesas pblicas que esto a seu
cargo.

Receitas patrimoniais

- so aquelas que so proporcionadas pelo patrimnio do Estado

(conjunto de bens de natureza econmica susceptveis de satisfazerem necessidades de que

o estado titular e respectivas responsabilidades). Podem resultar da gesto normal ou de
um reduo do patrimnio.

Receitas tributrias

- so.receitas que o.Estado. obtm mediante o.recurso. ao seu poder de

autoridade, impondo aos particulares um sacrifcio patrimonal que no. tem por finalidade
puni-los nem resulta de qualquer contrato com eles estabelecidos,

mas tem como

fundamento assegurar a comparticipao dos cidados. Podemos distinguir:

- Imposto: prestao. coactiva unilateral, sem fins de punio, que imposta ao.s
indivduos em relao. aos quais se verificam em certos pressupostos, previstos na"
lei, e que exprimem determinadas situaes de riqueza.
- Taxa: uma prestao do mesmo. tipo, mas em que particular a quem exigida
auferiu uma determinada utilidade relacionada com um funcionamento

de um

servio. ou a utilizao. de um bem.

Porqu tem o. Estado. poder tributrio? Assentam as receitas tributrias numa
ideia simples: se todos beneficiam da actividade financeira do. Estado, que por
natureza no. presta utilidades susceptveis de exclusiva imputao. individual, ento
normal que todos contribuam para a cobertura das despesas originadas po.r essa
actividde.
Receitas creditcias - receitas creditcias que resultam do. recurso. ao. crdito por parte do.
Estado. O crdito. tornou-se modemamente uma fonte de receitas da maior importncia nas
sociedades

capitalistas

e tem um conjunto de caractersticas

que permitem

a sua

autonomizao:

Enquanto. o. crdito. privado. assenta numa base real de confiana, a confiana que o
prestamista aqui tem no Estado no. deriva de garantias reais mas da sua prpria posio
especial. O carcter pblico do devedor marca de uma forma clara as relaes de crdito, j
que o.devedor conserva faculdade que no. seriam normais num devedor.

. Principais instituies financeiras

. Razo de ordem

~:~~?:~~;~:~fflf"":-/':::'~~::.

_o':

A utilizao e obteno de recursos econmicos por parte do Estado implica uma

disciplina e um controlo que tm de se concretizar em instrumentos precisos; esta a razo
que preside ao aparecimento ds principais instituies da gesto financeira:

Oramento

de Estado - trata-se de uma previso da receita e despesa de um determinado

sujeito durante um perodo econmico dado. Para caracterizar o: Oramento h que

completar esta ideia com outro oramento, e que o da autorizao.

Conta do' Estado - em ligao ritima com o Oramento surge as Contas do Estado que,
representando um registo ex post da forma como foi executado o Oramento, das receitas
que foram cobradas e das despesas 'que se efectuaram realmente, um instrumento ,.

fundamental para assegurar a regularidade financeira e o seu controlo.

;1
I
.1

O Tesouro

Pblico

- instituio

destinada

a centralizar

todos os recebimentos

pagamentos do Estado (em paralelo com a tesouraria ou caixa da empresas). Trata-se de .

uma instituio corrente em todos os pases que dispem de uma administrao financeira
moderna .

. O Estado (sentido lato) e a administrao

central

(
Estado em sentido lato engloba a administrao central e a segurana social. Assim,

o Oramento de Estado, engloba os subsectores da administrao central (Estado e Fundos

e Servios Autnomos da Administrao Central) e a segurana social.
Conclumos

ento

que

estrutura

do

Estado

(sentido

lato)

engloba

essencialmente trs subsectores sob a direco poltica, directa ou indirecta (tutela), do

Governo: o Estado (sentido estrito), os Fundos e Servios Autnomos da Administrao
Central e a Segurana Social. J a administrao central inclui apenas os dois primeiros
subsectores .

. O Estado (sentido restrito) e a desconcentrao

administrao

10

Estado em sentido estrito, um dos subsectores da Administrao

composto pelos servios integrados. Est desconcentrado

administrativamente,

central
isto ,

compreende certas unidades institucionais que, no tendo em geral personalidade jurdica,

tm contudo autonomia administrativa
O Estado

integra. -diversos

-Ministrios,

encontra-se

desconcentrado

administrativamente quer do ponto de vista funcional, ou seja, por 'funes (por exemplo,
no M. Educao existe os departamentos de educao bsica e secundria), quer territorial
(por exemplo o M. Educao comporta Direces Regionais da Educao).
Estas formas de desconcentrao, esto associadas a um: limitado grau de autonomia
administrativa. e prendem-se com a necessidade. de aumentar a eficcia de funcionamento
dos ministrios. A sua autonomia prende-se com a autonomia de gesto corrente .

.'Fundos e Servios Autnomos: desconcentrao administrativa

Fazem parte da administrao

central mas tm um grau de autonomia maior

(administrativa e financeira). Ter autonomia administrativa e financeira pressupe, em

regra, ter personalidade jurdica, o que' significa que grande parte destes organismos pode
ter patrimnio prprio assim corno capacidade para o gerir, alienar ou adquirir. Outro
aspecto relevante refere-se existncia de tesouraria prpria e capacidade de transio de
saldos de uma ano oramental para outro, coisa que possvel e dominante neste tipo de
organismos .

. Segurana social

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I'\c:fu ~~ incU.. f\o.Gdf'f)\'(\\~re..Q.~~ C.Q..V\~

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O subsector da Segurana social engloba as unidades que tm como funo

primordial o fornecimento de prestaes sociais e que tm como recursos essencialmente as
contribuies sociais obrigatrias. Embora no se incluindo na administrao central por
razes que se prendem com uma maior transparncia do sistema, o sistema da Segurana
Social est estreitamente associado administrao central, em particular, ao Estado, pois

11

Q() ~ft:~

concretiza, numa perspectiva nacional as polticas pblicas distributivas associadas com

prestaes sociais.

Neste mbito temos dois nveis de deciso poltica independente, territorialmente

mais limitados, designados por Administrao Regional e Local. Como se referiu, estes
subsectores das administraes pblicas, esto associados, em graus bastante diferentes, a
formas de descentralizao poltica, que no podem ser confundidas com as anteriores
formas de desconcentrao

e descentralizao

significa que se trata efectivamente

administrativa.

A autonomia

poltica

de dois nveis de governo, com os respectivos

executivos e asserribleias representativas. Assim os rgos das administraes regionais

incluem os governos as Assembleias regionais, assim corno os rgos administrativos
locais incluem ao nvel concelhio executivos

(cmaras municipais)

e as respectivas

assemblias municipais, e ao nvel das freguesias as Juntas de Freguesia.

A autonomia poltica significa independncia oramental (oramento elaborado,
aprovado, executado e fiscalizado de forma autnoma por rgos prprios). Autonomia
patrimonial

e capacidade para recorrer ao crdito so tambm competncias

destas

entidades.
O poder da administrao central meramente fiscalizador,

(
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12

A Administrao P6bHca est dividida em vrios subsectores, a nivel financeiro.

Eles so:
- Fundos e servios autnomos (FSA's);
- Finanas locais;
- Finanas das Regies Autnomas e
- Segurana Social,

De acordo com o arte 2, n03 da Lei de Enquadramento

91/2001, de' 20' de Agosto)],

do 'Oramento [( LEO) (Lei

so fundos e servios autnomos

os que satisfaam

cumulativamente os seguintes requisitos:

1. no tenham natureza e forma. de empresa, fundao

OU

associao pblicas,

mesmo se submetidas ao regime de qualquer destes por outro diploma;

2. tenham autonomia administrativa e financeira;
3. disponham de receitas prprias para a cobertura das suas despesas nos termos da

lei.

Como dito na alnea b) deste n03, um dos requisitos essenciais para se estar perante um
fundo e servio autnomo a existncia de autonomia administrativa e financeira. Para o
Professor Sousa Franco, essa autonomia financeira consumiria a administrativa j que seria
constituda por:
- autonomia administrativa --* no sentido de que so dotados desta autonomia os servios
que, no tendo receitas prprias suficientes para cobrir uma parte significativa

das

respectivas despesas, tm administrao financeira distinta da Administrao financeira do

Estado, Os responsveis desses servios podem assim praticar, em matria financeira, actos

13

administrativos definitivos e executrios, tendo em vista a obteno de autorizao de

despesas e seu pagamento, no mbito da gesto corrente (art.8 Lei 8/90 e art.3 DL
155/92).
- autonomia financeira

-+

isto , oramento e contabilidade

privativos com receitas

prprias.

I
I

I
I
1

Esta autonomia financeira, sem a qual estes servios no poderiam desenvolver uma srie
de competncias, em sede de competncia prpria, compreende quatro poderes essenciais:
a) 1-utonom~a'patrimonial
jurdica.

ti o poder

-+

tem como necessrio pressuposto a personalidade

de ter patrimnio prprio suposto e/ou tomar decises relativas

ao patrimnio pblico no mbito da lei. Ex. Fundo de Turismo, que gere os bens do

patrimnio do Estado .

.~
i

b) Autonomia creditcia

I1

responsabilidades, pelo recurso a operaes financeiras de crdito.

-+

poder de contrair dvidas, assumindo as correspondentes

11

c) Autonomia de tesouraria

-+

poder de gerir autonomamente

os recursos

11

:1
:I

monetrios

prprios, em execuo ou no do Oramento.

Esta autonomia

relativamente rara entre ns, estando a generalidade das entidades dependentes do

:1
:!
.,!

Tesouro Pblico para executarem os seus oramentos autnomos.

d) Autonomia oramental

correspondentes

-+

poder

de ter oramento

prprio,

gerindo

as

,I

receitas

despesas.

i
:1
;1
:1
,J

"'I
i

14

Alguns dos princpios a que obedece. a gesto destes organismos so os seguintes:

- S h autonomia financeira por expressa atribuio legal e nos termos da lei atributiva
(art.6, nOI e 2 Lei 8/90);
- Tm oramento .privativo, condicionado pelo Oramento de Estado. Os projectos de
oramentos privativos devem ser enviados delegao da Direco-Geral do Oramento
junto do respectivo Ministrio, com as dotaes a inscrever no oramento geral do Estado
do ano seguinte. Os oramentos so aprovados pelo processo prprio de cada organismo
(Ministro

competente,

normalmente),

devendo constar em anexo ao oramento

do

respectivo ministrio.
- As receitas devem ser entregues nos cofres do Tesouro e as verbas correspondentes so
inscritas como despesa nas "Contas de Ordem" de cada Ministrio no Oramento do
Estado.
- A utilizao das quantias inscritas no oramento de cada ministrio feita mediante
requisies processadas pelos servios e enviadas DGO para que esta confira e autorize o
pagamento.
- Os saldos das dotaes de "Contas de Ordem" no utilizados so transferidos para o ano
seguinte, a fim de ser possvel a sua ulterior aplicao com respeito pelo princpio da
consignao, aqui vigente.

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C~.'-fEQ

.Oramento

eu

Relativamente ao Oramento, importa referir que existem diferenas importantes

entre o regime dos servios e fundos autnomos e o regime dos servios integrados.
Enquanto nos servios integrados, .a inscrio oramental tem de ser efectuada de uma
forma detalhada, como resulta do arte 22 LEOE; nos servios e fundos autnomos, essa
inscrio feita de uma forma global (art.24LEOE).

No n~ deste art, 24 prev-se ainda

a possibilidade de as despesas serem estruturadas por programas.

Nos termos do art, 26, n01 da mesma lei, vedado, aos servios e fundos
autnomos, o recurso ao crdito. No entanto, no n~ prevem-se excepes, que ocorrero
no caso desses emprstimos originarem:

15

- Dvida flutuante, .nos termos da al.a), do art.S" da Lei 7/98, 3 de Fevereiro;

(pgina 326 legislao)
- Divida fundada, nos termos da al.b), do art.3 da Lei 7/98, desde que se verifique

a situao prevista no n03 e na aLb) do n04 do artigo anterior e que o

correspondente endividamento lquido seja autorizado pela Assembleia da
Repblica.

(pgina

326

legislao)

16

Nos termos do n04 deste art.26, este subsector dever recorrer prioritariamente
a financiamento junto doTesouro.

o Governo que aprova o Decreto-lei

com as normas

de execuo

do

Oramento de Estado, incluindo as normas relativas aos oramentos' dos servios e

fundos autnomos - art.43, n03 e 5 LEOE.
A execuo dos oramentos

destes servios incumbe

aos seus dirigentes

art.47, nOl LEOE.

Passando para a matria das alteraes oramentais, cumpre notar que em

relao ao oramento das receitas dos servios e fundos autnomos,

competem ao

Governo as alteraes que no estejam previstas no n"], do art.53 LEOE, visto que s
essas alteraes a enunciadas competem ao Parlamento,

cabendo todas as outras ao

Governo. Em relao s alteraes do oramento das despesas destes servios, o seu

regime o constante do art. 56 LEOE (Lei 91/2001).

Um outro aspecto importante

no regnne oramental

dos servios e fundos

autnomos o relativo ao controlo oramental, previsto nos art, 58 e seguintes da lei

anteriormente referida. Um artigo importante e que se deve ter em conta nesta matria
do controlo o art, 66, que prev a remessa peridica, ao Ministrio das Finanas, dos
elementos informativos constantes do n l deste art,
O

. Lei 8/90-Lei de Bases da Contabilidade Pblica

Ao analisar esta Lei 8/90, verifica-se que ela apresenta dois regimes, consoante a
existncia de autonomia administrativa ou de autonomia administrativa
primeiro desses regimes o relativo aos servios e organismos
Central com autonomia administrativa

administrativa

da Administrao

(Seco I do Cap.l), que a regime geral; o

segundo o relativo aos servios e organismos

autonomia

e financeira. O

e financeira,

da Administrao

Central

com

presente na Seco lI, do Cap.I, e que

corresponde ao regime excepcional.

. O art.2,
Administrao

nl
O

define

que,

como

regra,

os

servios

Central disporo de autonomia administrativa

e organismos

da

para os actos de gesto

corrente,

17

o regime

da autonomia administrativa e financeira, que ser o regime excepo,

encontra-se nos art.6 e seguintes.

O art.6 enuncia as condies de atribuio desta. autonomia Nos termos do n'T,
ela s poder existir quando este regime se justifique para a adequada gesto dos
servios e organismos da administrao Central- e quando- as- suas receitas prprias
atinjam um mnimo de dois teros das despesas totais, com excluso das despesas cofinanciadas pelo Oramento das Comunidades Europeias. Para este efeito, no so
consideradas receitas prprias as resultantes de transferncias correntes e de capital do
Oramento de Estado, dos Oramentos da Segurana Social e de quaisquer servios e
organismos da Administrao Central, dotados ou no de autonomia administrativa e
financeira, bem como do Oramento das Comunidades Europeias, quando, neste ltimo

caso, a regulao comunitria no dispuser em contrrio (art.6. nOSLei 8/90).

Este regime geral substancial pode. ser dispensado, isto , no serem necessrios
estes requisitos para que esses organismos

tenham

autonomia

administrativa

a) Quando os servios e orgamsmos tenham autonomia administrativa

financeira, em dois casos:

financeira por imperativo constitucionalIart.",

n03), entendendo-se esta ltima

expresso em sentido amplo, nos quais nenhum requisito substancial de exigir;

b) Por "outras razes ponderosas expressamente

reconhecidas por Lei ou

Decreto-lei, nomeadamente as que se relacionem directamente com a gesto de

projectos

do PIDDAC

co-financiados

pelo Oramento

das Comunidades

Europeias (Art 6, n04);

o art. 7 estabelece

uma cessao do regime excepcional. De acordo com o n01,a

no verificao dos requisitos gerais previstos no nOI do art6, quando a autonomia no

for atribuda nos termos dos n03 e 4 do art.6, durante dois anos consecutivos,
determinar a cessao do respectivo regime financeiro e a aplicao do regime geral de
autonomia administrativa (art.7, n02).
A realizao das despesas destes servios com autonomia administrativa e financeira
ser autorizada pelos seus dirigentes, que tambm autorizaro o seu pagamento (art.8,
nOI). Prev-se, ainda, no art. 8; n~ que, a par do controlo pelo Tribunal de Contas,
estes servios remetero

os documentos

necessrios

ao controlo

sucessivo aos

18

organismos

competentes

e aos rgos de planeamento

s despesas ni~luichts'no PIDDAC~"

competentesquanto
O artigo

do. Ministrio das Finanas

9 muito importante,

porque

- ,,- --

atribui

personalidade

jurdica

patrimnio prprio aos servios e organismos dotados de autonomia administrativa

financeira
A fiscalizao

da gesto oramental dos servios e orgamsmos

dotados de

autonomia administrativa e financeira ser efectuada.atravs

de um sistema de controlo

sistemtico sucessivo, mediante a anlise dos documentos

a que se refere o n02 do

art.8. Este controlo abrange a regularidade financeira e a eficincia e eficcia das

despesas (art.Ll",

n l e 2). Ainda relativamente

ao controlo, importa referir que os

rgos competentes para o controlo oramental administrativo

os documentos

relativos

gesto

oramental

podem requisitar todos

que considerem

importantes

para

fiscalizar, a estes servios, que esto obrigados a um dever de colaborao (art.13).

O art. 12 prev que estes organismos autnomos devem dispor de meios de
fiscalizao interna tecnicamente independentes dos respectivos rgos de direco.
O CAl?

m define

os princpios fundamentais dos sistemas de contabilidade .

. Decreto- lei n 155/92, de 28 de Julho

Importa

analisar

o DL 155/92, que desenvolve

a Lei 8/90 e estabelece e

aprova o regime da administrao financeira do Estado.

Este DL, tal como a Lei 8/90, encontra-se dividido em duas partes:
Diviso I - contm o regime geral, ou seja, o regime aplicvel aos servios e
organismos com autonomia administrativa (arts 2 e ss);
- Diviso II - contm

o regime

excepcional,

ou seja, o regime

da autonomia

administrativa e financeira ( arts 43 e ss).

O que mais importa a Diviso Il, porque esta que se refere ao regime
aplicvel aos servios autnomos.
No art. 43 est previsto o mbito de aplicao desta diviso: os institutos pblicos que
revistam a forma de servios personalizados

do. Estado e os fundos pblicos a que se

refere o art.I" da lei 8/90. No n02 deste art. 43 refere-se que estes institutos pblicos
abrangem

todos os organismos

da Administrao

Pblica

dotados

de autonomia

19

-~ - _.--

"

..

~
~
!

administrativa e financeira, que no tenham natureza, forma e designao de empresa

pblica.
No art. 44 prev-se a personalidade e a autonomia destes organismos.
O art.45 regula os sistemas de contabilidade. Assim, para que haja um controlo
oramental

permanente,

os

organismos

autnomos

utilizaro

um

sistema - -de

contabilidade que se enquadre no Plano Oficial de Contabilidade Pblico (POCP), como

j tinha referido a propsito da anlise do art, 14, n~ da Lei 8/90.

art. 46 define o patrimnio destes organismos que ser constitudo pelos

bens, direitos e obrigaes recebidos ou adquiridos para o exerccio da sua actividade.

II

destes organismos; prevendo-se no n~ que estes organismos podero ainda beneficiar

de com participaes,

I
I

O arte 47 importante, porque no nO} se enuncia quais so as receitas prprias

Oramento

dotaes,

transferncias

de Estado, quer do oramento

e subsdios

da Segurana

provenientes

quer

do

Social ou de quaisquer

entidades pblicas ou privadas, bem como do oramento da Comunidade Europeia.

I
:1

.,,

Estes organismos autnomos s podem contrair emprstimos dentro dos limites

.!

e nas .condies :fixadas pela Assembleia

da Repblica

O recurso ao crdito- ser

submetido a autorizao. prvia do Ministro das Finanas (art.48, n l e 2).

O

O art, 50 estabelece quais os documentos que estes servios devem elaborar

anualmente

para prestao

de contas. Esses documentos

devem ser remetidos

ao

Ministro das Finanas at 31 de Maio do ano seguinte ( art, 50, n04 ).

O art.

52 faz uma remisso

importante

para

o regune

da .autonomia

administrativa, a nvel da contabilidade pblica.

O CAP II deste diploma refere-se ao controlo oramental .

.As

vrias formas de

controlo da gesto oramental destes servios e fundos autnomos esto enunciadas no

art.53 e correspondem a:
L um autocontrolo;
2. um controlo interno, sucessivo e sistemtico, realizado atravs de auditorias,
etc ...;
3. um controlo externo, a exercer pelo Tribunal de Contas.

Os autores distinguem entre uma concepo ampla e uma concepo restrita,

utilizando para tal diversos critrios.

20

~N::=a:=~::::~~:~:I;:::1
=ti~I~
"):i:'!'!'Co'
\

incluem-se as disposies que visam garantir o exerccio de uma actividade profissional,

a proteg-las dos acontecimentos que a possam perigar etc.

Numa perspectiva restrita, o enfoque colocado nos meios utilizados e faz da

Segurana

Social um sistema caracterizado

pela aplicao

de tcnicas especficas,

estamos pois na ptica organizacional.

Em Portugal,

a Constituio

no seu art. 63/1 consagra

o princpio

da

universalidade em relao Segurana Social .

. Princpios Especficos e Originais (nos vrios pases)

Universalidade:

todos os cidados residentes num determinado pas esto abrangidos

pelos esquemas de proteco social

Uniformidade

de proteco: enquanto que nos seguros sociais a proteco se fazia de

forma diferenciada consoante os riscos, a tendncia da segurana social vai no sentido

da eliminao desta diversidade a nvel de proteco.

Toda a populao protegida

contra os mesmos riscos com a mesma intensidade.

Solidariedade geral e inter-geracional:

de acordo com o primeiro o financiamento deve

ser feito por todos os membros da comunidade em funo da sua capacidade

contributiva; o segundo preconiza que cada gerao activa deve assegurar a proteco
das geraes que ainda no atingiram a idade de participar na actividade econmica ou
que j deixaram de produzir. Foi este princpio que levou ao abandono da capitalizao
em prol da repartio

Ordenao Pblica: a gesto da Segurana Social da responsabilidade

do Estado .

. Sistema de Financiamento

. Contribuio Social ou Imposto?

21

.Qi\J{!

Podem distinguir-se
duas
formas
de
financiamento
.....
--- ... --,~
- .-:::.~-;.-~....
r--.-'--.._,_~_.;._
._

da._ Segurana
Social. Na .
..
;_
.~~

Dinamarca, por um lado, a proteco social era financiada atravs do imposto e em

outros pases como a Alemanha ou a Frana os principais

recursos provinham

de

contribuies sociais.
---- ---Em

Portugal,---existe um-sistema -misto~--ou Seja; existe-uma- -cumulao da

prestao social numa perspectiva positiva com o instrumento fiscal para a reduo das
desigualdades que se baseia no art 103/1 CRP .

. Repartio

o sistema
comunidade

e Capitalizao

de repartio assenta nas contribuies obrigatrias dos membros da

que estejam ainda em actividade, as quais, que sem serem capitalizadas

destinam-se a pagar as 'prestaes daqueles que j se encontra reformados. Deste modo,

aqueles que contribuem adquirem tambm o direito, ou pelo menos a expectativa de que
quando se reformarem "recebero tambm uma penso que ser financiada da mesma
forma atravs das contribuies dos futuros activos. H aqui, portanto, um acordo ou
um contrato intergeracional.
Diversamente,

o sistema de capitalizao

uma conta no nome de cada interessado.

supe, antes de mais, a abertura de

As contribuies

pagas por cada um so

depositadas nas contas respectivas e aplicadas. Desta aplicao junto dos mercados
financeiro e imobilirio resultar um rendimento

ou juro e aqui que o indivduo

capitaliza as suas contribuies. Um vez atingida a idade da reforma, o segurador com

base dos fundos capitalizados assegura-lhe o pagamento da respectiva penso.

. Financiamento Intergeracional

Os programas pblicos de Segurana Social so justificados

princpio da equidade. Eles asseguram uma redistribuio

de acordo com o

do rendimento

geraes de forma a ajudar aqueles que a idade impede de assegurar

atravs -das
ainda o seu

sustento.
Designa-se por transferncia intergeracional o ganho real por uma outra gerao
custa de uma perda permanente de outra

22

As transferncias
-~'~'porque

as primeiras

intergeracionais

ocorrem sempre em sistemas de repartio

geraes recebem benefciosrque

excedem

o' valor das, suas

contribuies durante o respectivo perodo de vida activa

. Centralizao

ou subsidiariedade??

Outro problema que se coloca o da opo entre um' sistema. centralizado ou

descentralizado

de gesto, tratando-se

de saber

se a gesto

deve

ser atribuda

directamente ao Estado ou a outras entidades dotadas de autonomia administrativa

financeira.
Ora, a nossa Constituio, no artigo 63, n 5, ao prever a existncia das IPSS,
est a admitir explicitamente

um princpio de subsidiariedade.

Por outro lado, a Lei

32/2002, a partir do momento em que aceita tambm estruturas privadas de prestao de

utilidades de Segurana Social, desenvolve ainda mais o princpio que se encontrava
justaposto

na Constituio

relativo prestao das utilidades

sociais duma forma

subsidiria .

. Os regimes contributivo e no contributivo

Os regimes contributivos

so aqueles que so financiados pelas contribuies

dos beneficirios. Os regimes no contributivos so os financiados por transferncias do

Estado pelo que a sua base so as receitas gerais deste, nomeadamente

as receitas

tributrias. Assim sendo, decorrem do princpio da solidariedade nacional uma vez que
o financiamento exterior ao universo das pessoas que visa proteger.
Em Portugal, as transferncias do Oramento de Estado para cobrir os encargos
com a Segurana Social continuam a ser muito reduzidas se comparadas

com outros

pases, pelo que os recursos dominantes continuam a ser as contribuies sociais, tendo
sido instituda uma contribuio global, tambm designada taxa social nica que est a
cargo dos empregadores e empregados.
A questo que se coloca saber se a existncia de receitas prprias da Segurana
Social justifica a existncia de um oramento autnomo.
Em Portugal

as despesas

e receitas

da Segurana

Social integram-se

Oramento de Estado pelo que vigora o princpio da oramentao,

impede que exista uma certa autonomizao

no

todavia tal no

da Segurana Social, nomeadamente

no

23

que respeita gesto dos recursos que foi racionalizada com a criao do Instituto de
Gesto Financeira da Segurana Social a quem compete a preparao e organizao da
proposta de lei do Oramento da Segurana Social, acompanhar e avaliar a .sua
execuo, elaborar a conta anual da Segurana social e a compensao financeira entre
instituies para assegurar o seu financiamento:"--'

c----------

---- .. --.-----

.. -

-"0

I
I

f-lo num sentido estrito, que se identifica com o afloramento que encontramos no

i:

!.

portugus que vinculam o contedo do OE, mas sim dos limites ou obrigaes para a

I.

determinao daquele contedo que resultam do planeamento e dos contratos a que se

Ii

encontre sujeito o Estado.

l-

Quando a doutrina, de um modo geral, se refere a "vinculaes internas" do OE,

105/2 da CRP, isto , no se trata do conjunto das normas do ordenamento jurdico

.Ao nvellegislativo,

I
Ii

a disposio chave para as vinculaes internas do OE o

art 13 da Lei de Enquadramento.

Oramental,

com a epgrafe

"despesas

obrigatrias"

As

vinculaes

internas

do

Oramento

de Estado

so:

contratos,

lei,

planeamento e sentenas judiciais .

. Vinculaes decorrentes de contratos

(
Sobre as vinculaes que derivam de contratos celebrados pelo Estado no
haver muito a dizer. ntido que, sendo o Estado livre de celebrar contratos com
outras entidades, pblicas ou privadas, e enquanto tais contratos impliquem realizao
de despesas em anos posteriores ao da sua realizao, ele tem de respeitar e cumprir as
obrigaes a que voluntariamente se sujeitou. E como a realizao de despesa no
possvel seno pela sua previso e cabimento no O.E., na elaborao do Oramento,
deve o Governo incluir as despesas que ocorrero durante esse ano decorrentes do
cumprimento de obrigaes contratualmente criadas (e cabe tambm A.R controlar
que assim sucedeu efectivamente).
Questo interessante ser saber o que sucede, no plano financeiro-jurdico, se
no for includa no Oramento rubrica ou verba suficiente que permita honrar os

24

compromissos assumidos pelo Estado atravs de contrato. Sem obstar possibilidade de

- -."
- - ~.
-'_.:-. :.:. - ~ ~ '.- .
- _:
alteraes Lei do Oramento ou do eventual recurso a verbas de outras rubricas (na
-"

-'

'-,;-

_"

... .

'.'

medida em que tal seja possvel), a consequncia

inconstitucionalidade.
autorizao

daquela no previso no OE a

Ou seja, a Lei-do Oramento,ila

em termos capazes da efectivao

~-'

"'.

medida em que no proceda

da despesa que permita cumprir as

obrigaes contratuais, ser inconstitucional, por violao do disposto no l05I2/ltima

parte da CRP.
Ideia essencial a reter, para compreender a prtica destas problemticas,

a de

que o Estado no pode ficar a dever dinheiro a seja quem for (desde logo, atendendo ao
princpio da boa f) .

. Vinculaes

decorrentes

da lei

. Vinculaes

decorrentes

do planeamento

Ento, o que se deve entender

planeamento"?

Essencialmente,

Despesas de Desenvolvimento

por

"grandes

trata-se do PIDDAC
da Administrao

opes

(programa

em matria

de

de Investimento

Central). So justamente

os grandes

projectos de investimento pblico que acarretam a necessidade de previso e assuno

de compromissos de despesas ao longo de vrios anos. Assim, e atendendo opo por
um sistema de "oramento

de gerncia",

o Mapa XV torna-se

uma componente

essencial do Oramento de Estado .

. Vinculaes

decorrentes

de sentenas judiciais

Por fim, h que referir outro tipo de vinculao interna do Oramento

normalmente

esquecido,

Oramental

expressamente

de Estado,

no obstante o art 1611/b) da Lei de Enquadramento

o referir: as sentenas dos tribunais que' impliquem

despesas para o Estado no exerccio dum Oramento

de Estado futuro (ainda por

aprovar).
Efectivamente, uma consequncia lgica e necessria da condenao doEstado
pelos tribunais no pagamento a algum sujeito de determinada quantia, no decorrer dum
,.

exerccio ?r9~e,~~,_q~~

no o _c_~)ffente,que esta verba de' despesa seja inserida no

.

-;~

..":':

..

Oramento de Estado do ano em que a despesa se tiver de efectuar. Obviamente que tal

25

obrigao decorre dos princpios g~rais, donde a ausncia de referncia no 10512no

_.L

._

0"0'

_.

argumento para que se afaste a sua incluso nas vinculaes internas do OE .

_ .

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....

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."_,.- __ ..

-_''''

,_

__
,".

A lei do Oramento tem por vinculaes, para alm, da prvia vinculao CRP
e LEOE, que decorre do prprio regime jurdico,

as vinculaes internas: as

obrigaes decorrentes de lei, de contrato. e uma que pode no ser to clara que se
relaciona com as "grandes opes em matria de planeamento".
Alm destas, o art.17 LEOE vem prever vinculaes externas. Aqui h que
fazer uma ressalva: entre elas vem englobada uma vinculao interna e no externa que
consta na alnea c)~:alnea a) fala em despesas obrigatrias e remete-nos para o artigo

anterior. O Oramento de Estado est obrigado a conter as dotaes necessrias para as

despesas obrigatrias do artigo anterior e estas so as dotaes para a lei, contrato e uma
outra: a dotao para o cumprimento das sentenas dos tribunais (embora vejamos que a
quest? ..da dotao para o seu cumprimento tambm um pouco duvidosa, porque o
Estado prev sempre uma rubrica deficitria no que diz respeito a essa matria e depois
existem determinadas sentenas que, se forem muito avultadas, tm de ser sustentadas
de outra forma, nomeadamente no recurso a uma outra rubrica). Isto mais uma vez
uma vinculao interna, ao nvel do prprio ordenamento jurdico. Aquela que resta a
que nos importa de forma mais intensa: a alnea b).
As obrigaes constantes no Tratado

da UE (TUE) foram bastante mais

intensas e relevantes numa fase anterior participao de Portugal no seio da Unio

(
' ..

Econmica e Monetria (VEM). Para que os pases fossem qualificados para a

participao na UEM deveriam cumprir os critrios de convergncia nominal. Estes
consistiam basicamente na obrigao de os pases, para fazerem parte de uma zona
monetria nica, nos termos de um protocolo anexo ao TIJE assinado em Maastricht,
tinham de cumprir um certo nmero de obrigaes. Estas eram essencialmente
obrigaes de convergncia nominal ao nvel da disciplina das finanas pblicas que
implicavam

que esses Estados

contivessem

ao nvel

oramental

e econmico

determinados indicadores que no colocariam em causa no perodo subsequente a

estabilidade da moeda nica

O legislador comunitrio

no que diz

respeito

partici~ao na UEM dos Estados que assnn o entendessem optou mais 'por uma

26

convergncia

nominal;

uma convergncia

dos indicadores

por Unia convergnciareal,

dasestruturas

~elev'ant;'"d~Cqu~-

Os indicadores macro-econmicos

macro-econmicos

debeni"-estar-dos

mais

dda~f"~'"
=~~

escolhidos foram:

- O dfice pblico, que no podia apresentar um valor superior a 3% do Pffi;

- A dvida pblica, que no podia ser superior a 60% do Pffi, mas que depois foi alvo de
reinterpretaes

tendo em considerao alguns Estados como a Blgica que tinha uma

dvida pblica de 130% e no podia em trs anos baix-la para 60%. Passou ento a ser
divida pblica de 60% ou com tendncia descendente acentuada. Embora a Alemanha
que tambm foi qualificada, tenha ultrapassado os 70% e estava em subida ..;
- A taxa de juro, no podia ser superior a 2% da mdia dos trs melhores pases;
- A taxa de inflao, no podia ser superior a 1,5% da mdia dos trs melhores pases.

Tnhamos aqui uma vinculao directa e imediata resultante-de um instrumento

de Direito internacional que era um protocolo anexo ao TUE onde estavam previstos
estes critrios de convergncia que vinculavam directamente o Estado Portugus.
Aps a qualificao

de Portugal como Estado participante

na UEM os critrios de

convergncia esgotaram a sua aplicabilidade. Eram critrios para a qualificao, a partir

do momento em que se encontrava qualificado pareceria que o Estado deixava de se
encontrar obrigado manuteno desses padres de convergncia

nominal. Ento a

Alemanha com o apoio de alguns outros Estados props o Pacto de Estabilidade

Crescimento

(PEC). Este um comproIilisso no sentido de que estes indicadores

que serviram de base qualificao dos Estados para a participao

macro-econmicos
na UEM

se permanecessem

como padro

de manuteno

da disciplina

macro-

econIilica. Dos quatro o critrio adoptado foi, basicamente, o montante do dfice. Nos
termos do PEC o dfice de um Estado no pode ser superior a 3% do PIB a no ser em
circunstncias de recesso continuada
A questo que se impe saber qual o regime jurdico do PEC. Este consta basicamente
de duas resolues

do Conselho e de dois regulamentos

(Resoluo

Europeu de 17 de Julho de 1997, relativa ao Pacto de Estabilidade

do Conselho
e Crescimento,

Regulamento (CE) N 1466/97 de 7 de Julho de 1997 e Regulamento (CE) N 1467/97

de 7 de Julho

de 1997). Nos termos

comprometeram-se,
a mdio prazo

daquela

resoluo,

os Estados

Membros

conforme estatui o seu ponto 1 "a respeitar o objectivo oramental

de assegurar

situaes

prximas

do equilbrio

ou excedentrias,

estabelecidos nos seus programas de estabilidade ou de convergncia e a tomar medidas

27

decorr-eco.oramental

que considerem necessriaspara

respectivos

'-

programas

de

estabilidade

..alcanar os objectivos dos

convergncia,

informaes que indiquem a existncia ou a probabilidade

---

'-_:...

sempre

-.

que

-_o.

.-

r.

:.

.'

possuem

de afastamento significativo

desse objectivos." Ou seja, numa lgica de mdio prazo (o objectivo era para 2004 mas
agoraj - para 2006),os Estados' comprometem-se

-a assegurar situaes prximas -do

equilbrio (dfice zero), ou supervit ao nvel do oramento primrio. Por outro lado, os
Estados participantes

no seio da UEM, devem apresentar ciclicamente

Europeu programas de estabilidade onde se faa uma programao

ao Conselho

plurianual da sua

situao oramental. Aparece aqui pela primeira vez a necessidade de uma programao
plurianual dos prprios fundamentos financeiros das opes do Estado. Isto porque 6
PIDAC (como j vimos) tem a ver com os fundos estruturais, com o aproveitamento
desses fundos para melhorias do nvel de bem-estar

dos cidados. A programao

plurianual e o programa de estabilidade devem vincular tambm o Oramento de Estado

porque so apresentados pelo governo junto das instncias competentes da DE maxime
o Conselho Europeu aps parecer da Comisso. A Comisso Europeia no tem qualquer
competncia decisria a este respeito, simplesmente emite um parecer.
Resumindo, a primeira vinculao externa consiste na necessidade de respeitar o
equilbrio oramental a mdio prazo com a apresentao de situaes de equilbrio ou
mesmo

excedentrias

(veja-se

aqui o delirio neo-liberal

que existe

ao nvel da

construo da DE) que se aplica de forma totalmente igualitria quer a Portugal ou a

pases em situao de convergncia real e a pases que se encontram j num outro
estdio de desenvolvimento

scio-econmico

(sobressai aqui um princpio de igualdade

formal).
Impe-se agora a questo de se saber porque que se chama Pacto de
Estabilidade e Crescimento?? Porque um acordo, um compromisso de estabilidade, de
manuteno dos nveis de dfice.
Voltando natureza do PEC, quando se fala aqui (art.17/b da LEOE) em vinculaes
resultantes

do TIJE, temos de entender que uma dessas, apesar de no decorrer

directamente do TOE, o PEC, os 3% do PID com uma tendncia a mdio prazo de

equilbrio ou superavit oramental.
Se a LEOE s se aplica ao Oramento de Estado e no aos Oramento das
Regies Autnomas ou das Autarquias Locais, esto estas entidades tambm vinculadas
s obrigaes decorrentes do. TIJE? Senoh

uma vinculao sobre o Estado, mas s

_.

_-.' _:o.o_:-.- .. ...;:!

sobre o governo (j vimos que a natureza do PEC assenta numa ideia de compromisso

28

..

",."..;

;:,_ ~; ..;,~_

...

de governos), e este que tem competncia para apresentar e executar o Oramentode

_.Estado=m princpio 'parece que as Autarquias Locais e as- Regies Autnomas no
estariam vinculadas ao PECo Neste sentido deparamo-nos
fosse pareceria

com um problema: se assim

que para estes 3% do dficit s seria contabilizado

Oramento de Estado e no se aplicaria aos dfices dos oramentos

o dficit do
das Autarquias

Locais e das Regies Autnomas. S que no assim porque no mbito das regras do
Eurostat para a contabilidade

nacional, os elementos para aferio do dficit global

incluem no s o Oramento de Estado da. Repblica mas igualmente os dfices dos

oramentos das Autarquias Locais e das Regies Autnomas, ou seja, falamos de um
dficit agregado. Aqui encontramos um princpio de contabilidade

nacional enquanto

que se aferirmos em sede de legislao simplesmente aplicvel ao Oramento de Estado

)

falamos do sistema de dficit em termos de contabilidade pblica

Transparncia

oramental

- consiste num dever de informao

pblicas, sendo que a solidariedade recproca consubstancia-se

existe a obrigao de todos os subsectores contriburem

entre entidades

numa situao em que

proporcionalmente

para a

realizao do princpio da estabilidade oramental .

. Planos

Plano econmico - documento aprovado pelos poderes polticos competentes, que se

destinam a analisar as possibilidades de evoluo da situao econmica, a definir uma
orientao para essa evoluo e a procurar dirigir os sujeitos econmicos no sentido de
cooperarem para a realizao dos objectivos estabelecidos. Trs elementos essenciais;
- A previso econmica - tentativa de calcular qual ser a evoluo da economia.
- A fixao de objectivos - os poderes polticos deternrinam certos objectivos a
alcanar.
- A escolha e a ordenao

dos meios necessrios para atingir as metas definidas,

Ao longo da vigncia da CRP de 1976 j teve diversos entendimentos: em 1976

apontava-se

um sistema global fortemente

planificador;

em 1982 defendia-se

um

planeamento global misto; e a partir de 1989 passou a apontar-se um sistema flexvel de

planosmltiplos,

29

I
I
I

I,

Com efeito, o Plano _IlUllca teve grande

importncia -prtica,

Oramento de-Estado o seu lugar como instrumento racionalizadorda

ocupando

interveno do

Estado.

, Quanto- relao entre o plano-e o oramento temos o seguinte esquema.

Plano anual:

Lei das grandes opes do plano: o oramento deve ser elaborado de acordo com
ela (art, 105., n.02). Ser que se supe subordinao
Prof

ou mera cooperao?

Sousa Franco entende que o segundo, essencialmente

hist~ca.

pela evoluo

Esta ideia 'decorre tambm do LEO (art. 32., Mapa XV)

Alis,

levantam-se mesmo dvidas se poderia haver contradio formal, dado que a Lei

do Plano qualitativa e genrica e o Oramento quantitativo e especfico .

. Obrigaes decorrentes da lei

, O Prof. Sousa Franco entende que o executor Oramental deve respeitar estas
obrigaes,

mas isso no significa que o decisor oramental esteja obrigado a dar

execuo financeira a todas as leis (art. 105., n02: tendo em conta).

Contudo, o legislador oramental est vinculado,
inconstitucionalidade

e se no respeitar teremos

(art. 105., n.~ e 277., n.ol).

;
I
"

.;
.d

Trata-se

de despesas obrigatrias,

resultem de leis de aplicao discricionria,

diferentes

das despesas

ou at do cumprimento

facultativas

que

de deveres no

obrigacionais .

. Noo e mbito do oramento

Oramento de Estado - Documento, apresentado

sob a forma de lei, que comporta

UIJ?~descrio detalhada de todas as receitas e todas as despesas do Estado, propostas

30

pelo Governo e autorizadas pela Assembleia da Repblica, e antecipadamente previstas

.-

_.~

~,.-.

_ -

~_-..

..,

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~_ v_--.--_

para um horizonte temporal de um ano.

A noo de Oramento de Estado comporta em si trs elementos:

- de acordo com o elemento econmico, o Oramento de Estado ser uma previso das
despesas a realizar e uma previso das receitas a cobrar.
- o elemento poltico consiste na autorizao concedida pelos cidados atravs dos seus
representantes para a cobrana dessas receitas e expresso de concordncia no que diz
respeito realizao das despesas que se encontrem previstas.
- o elemento jurdico consiste na condio de "eficcia" para a realizao das despesas e
a cobrana das receitas: s podem ser cobradas as receitas e as despesas pblicas que se
encontrem previstas no Oramento de Estado. Quanto s receitas, elas podem existir e
ser perfeitas em termos jurdicos independentemente da existncia do Oramento de
Estado, mas para serem cobradas necessitam de se encontrar previstas em termos
qualitativos (encontrarem-se discriminadas no Oramento de Estado quais as receitas
que se iro cobrar), j em termos quantitativos a situao distinta, a cobrana das
receitas no obedece ao princpio da tipicidade quantitativa (como acontece com as
despesas). Relativamente s despesas exactamente o mesmo, a despesa pode estar
prevista em Decreto-Lei ou num contrato celebrado entre o Estado e uma qualquer
entidade, estes podem ser vlidos

e no conterem

nenhuma nulidade, mas se a despesa

no se encontrar prevista no Oramento de Estado para aquele ano, no pode ser gasta.
Temos aqui, contudo, uma diferena significativa no que diz respeito s receitas, uma
vez que as despesas obedecem a um princpio de tipicidade qualitativa (tal como as
receitas) mas tambm a um princpio de tipicidade quantitativa

(o que no acontece

com as receitas). No que diz respeito ao oramento das despesas, s pode ser gasto o
que se encontrar nele cabimentado ( a regra

do duplo cabimento:

determinada

despesa tem que estar cabimentada no Oramento de Estado e s pode ser realizado at
ao montante mximo cabimentado). O mesmo no acontece com as receitas uma vez
que muito difcil no incio do ano e sendo o Oramento de Estado uma previso,
prever qual na realidade o montante de receita a cobrar.

Este ~, pois, o conceito bsico de Oramento de Estado.

31

mbito do Oramento

do Estado - integra os oramentos dos servios integrados do

subsector Estado, dos Servios e Fundos Autnomos e da Segurana Social. No integra

a previso das receitas e das despesas de todo o Sector das Administraes
dada a no incluso dos oramentos das Administraes

Pblicas,

Regionais e Locais ..

Com efeito, toda e qualquer despesa ou receita tem, na sua natureza e montante,
um

fundamento

macroeconmico,

um

objectivo

ao

mesmo

tempo

influencia

quadro

sendo tambm por ele influenciado.

Deste modo, poder-se- ento afirmar que as despesas e receitas do oramento

traduzem

sempre escolhas polticas e produzem

sempre efeitos, diferente sentido e

intensidade, ao nvel econmico e social. Importa recordar as trs finalidades atribudas

interveno

do Estado na Economia:

promoo

da equidade

e da eficincia

estabilizao macroeconmica .

. Contexto legal do Oramento

o oramento

tem um enquadramento legal composto por trs nveis:

Lei constitucional - Estabelece os grandes princpios e orientaes referentes a:

- mbito e contedo do oramento e estrutura da respectiva lei anual.
- Organizao do oramento e apresentao das receitas e despesas.
Definio das competncias do Parlamento e do Governo em cada uma das fases do
ciclo oramental.
Lei orgnica oramental e legislao conexa - disposies

que regulam com maior

detalhe as matrias de elaborao, discusso, aprovao, execuo e controlo

Lei anual do oramento e decreto-lei de execuo oramental.

. A importncia

da perspectiva

de mdio prazo

oramento refere-se sempre a um horizonte anual, a um determinado

econmico.

Isso no significa

que no se tenha tambm

em considerao

ano
uma

perspectiva plurianual. Diversos factores impem a observncia dessa plurianualidade:

a) Concretizao dos objectivos prioridades polticas de um governo em cada ano
da sua legislatura,

havendo

um documento,

o Programa

de Governo,

que

enquadra e condiciona os oramentos a elaborar.

32

b) Opes de poltica sectorial que exigem um horizonte de concretizao superior

ti um ano e a inscrio de dotaes

de despesa

em sucessivos~~~ntos

-(por-

exemplo a construo de um hospital).

c) Rigidez da despesa pblica e a consequente dificuldade de alterao no curto
prazo das prioridades sectoriais, logo do padro da despesa

Por exemplo, um

Governo que inicie a sua legislatura depara-se com um significativo nmero de

despesas que tm -de ser includas obrigatoriamente

no oramento

dvida pblica, remuneraes aos trabalhadores, transferncias

(juros da

financeiras para

outros subsectores).
d) Interaco oramento/economia
significa

que

cada

macroeconmicas

e a funo de estabilizao por ele exercida. Isto

oramento

deve

ser

enquadrado

em

previses

de mdio prazo de modo a assegurar a sua coerncia com o

ciclo econmico,

Os factores b) e c) justificam a programao financeira plurianua1: previses dos

grandes agregados das despesas e receitas para um horizonte temporal de trs a cinco
anos. Para cada Estado
comunitrio

da UEM

ela constitui,

concretizado na apresentao

desde

1997, um compromisso

do respectivo Programa de Estabilidade

Crescimento .

. O ciclo oramental: fases e competncias

o cicIo oramental

compreende quatro fases distintas:

a) Fase I - Elaborao do oramento do Estado e da respectiva proposta de

lei.
A LEO prev que o Governo deve apresentar/submeter

Assembleia da Repblica at

15 de Outubro de cada ano, a proposta de lei do Oramento de Estado -para o ano

econmico
competncia

seguinte (art. 38., n.O! - excepes no n." 2). Daqui decorre uma
do Governo de apresentao

da proposta

de lei e a elaborao

do

oramento (art.197.0 da CRP).

b), Fase 11- Discusso e votao da proposta de lei.
Inicia-se com a presentao do oramento na Assembleia da Repblica, qual cabe
provar as leis das grandes opes dos planos nacionais e do Oramento de Estado, sob

33

proposta do Governo (art. 161., aI. g). provao na A.R segue-se a promulgao do
P.R e a publicao em 'Dirio da Repblica
c) Fase

m- Execuo

e fiscalizao do Oramento

do Estado.

O Oramento entra em vigorno ano econmico a que respeita.a lde Janeiro. Compete
ao Governo na- sua'--funo' administrativa;" executar-o
autorizao concedida pelaA.R

oramento no respeito pela

(art.199.0).

d) Fase IV - Elaborao, discusso, votao e fiscalizao da Conta do Estado .

. As regras de organizao do oramento

Trata-se de regras que funcionam como restries tcnicas e disciplinares na.

elaborao do Oramento.

('

. Anualidade

Anualidade

-est

prevista na CRP (art. 106., n.01) e na LEO (art. 4., D.01 e 4) o

oramente deve referir-se a um perodo temporal de um ano econmico (que em

Portugal coincide com o civil), com:
- Aprovao em cada ano.
- Execuo num ano.

A anualidade do oramento explicada em funo de factores polticos e

econmicos, Considera-se que este peno do mais adequado ao exerccio regular e
eficaz de acompanhamento e controlo poltico do parlamento. Por outro lado, funciona
como referncia para os agentes econmicos privados.
Podemos sujeitar esta regra a dois tipos de criticas:
Muitas

decises polticas

financeiramente

realizveis

de um governo,

nos diversos

domnios,

no so

num nico ano. A soluo seria a apresentao

de

oramentos plurianuais com autorizao da A.R. para o ano econmico (corresponde ao

I
-I
I
I

ano civil art. 4., n.04 da LEO) e meras indicaes para os anos subsequentes.
- A durao dos ciclos econmicos (expanso e recesso) e da impossibilidade de um
oramento anual interagir correctamente com o quadro macroeconmico.

l-

;.\

34

(
\

Com efeito, as receitas e despesas devem ser inscritas num determinado

ano.

Pagamento de funcionrios pblicos e Construo de uma Ponte. Temos dois sistemas

de inscrio de dvidas n oramento:
- Sistemas de gerncia - inscreve-se as receitas e despesas efectivamente cobradas no
ano econmico (no caso da ponte inscreveramos, por exemplo, 100 milhes em 2004,
100 milhes em 2005 e assim por diante). Em Portugal a regra esta.
- Sistema de exerccio - inscreve-se as receitas e despesas no ano em que juridicamente
foram assumidas. Tambm vigora, parcialmente

em Portugal. Com efeito, admite-se

que as contas do Oramento sejam fechadas (mas somente as despesas) at 21 de

Janeiro do ano seguinte ao Oramento (a isto, chama-se perodo complementar - arte
4., n.05 da LEO - estabelecido
complementar

no D.L. de execuo

de exerccio oramental

oramental).

O perodo

um perodo previsto no DL oramental que

se constitui em uma concesso ao sistema de inscrio de verbas de exerccio, onde se

inscreve as verbas no ano em que a obrigao foi juridicamente

assumida (relembre-se

que o regime do artigo 4 da LEO e do 106/1 da CRP o sistema de gerncia). Este

perodo complementar

serve para efeito de contabilizao

de despesas e fecho de

oramento.
Importa no confundir o perodo complementar com o perodo de prorrogao
do oramento (artigo 4r da LEO).
Neste mbito ainda til fazer referncia aos mapas oramentais que prevem a
responsabilidade do Estado plurianual (no oramento de Estado para 2006 encontram-se
nos Mapas Oramentais XV e XVI) .

. Discriminao

. No compensao

No compensao

(artigo 6 LEO)

- regra que exige que as receitas e as despesas sejam inscritas pelos

seus valores brutos, ou seja, sem qualquer deduo de eventuais despesas (encargos de
cobrana) e de eventuais receitas (ganhos originados pela realizao da despesa) que lhe
estejam associados

Considere-se a titulo de exemplo, um determinado organismo pretende substituir

parcialmente a sua frota de automveis, adquirindo dois veculos novos e vendendo trs

35

I
I

veculos usados, realizando simultaneamente

uma despesa e uma receita. Esta regar

determina que no oramento do organismo sejam inscritas as verbas relativas despesa

e receita e no

um valor

liquido (despesa descontada da-receita).

Como excepo temos a atribuio de beneficios fiscais (art. 6., n.OI da LEO)

. No consignao (artigo 7 LEO)

No Consignao
totalidade

- a totalidade das receitas oramentaisdeve

das despesas oramentais,

Assim, interditar

servir para financiar a.

a consignao

significa no

permitir que uma deternnada receita seja afecta a uma determinada despesa Diversas
razes o justificam:
- A receita fiscal como principal fonte de financiamento da despesa pblica. Se receita

de cada tipo de imposto fosse, por hiptese, consignada a uma despesa especfica e s a
esta, cidados/contribuintes

reconheceriam

a aplicao dos seus pagamentos

fiscais e

poderiam no continuar a faz-lo na ausncia de benefcios individuais.

Critica-se frequentemente a flexibilidade observada na aplicao desta regra, isto

, a existncia de diversas excepes, as quais so sempre enquadradas juridicamente,

por outro lado, a consignao pode ser entendida como forma de garantia de despesa
considerada essencial.
A LEO consagra esta regra (art, 7., n.oi). Por exemplo, a passagem do IVA de
19% para 21 % aplicada s despesas de segurana social com base na aI. f), n.02.

c
. Especificao

Especificao

(artigo 8 LEO)

- impe que o oramento

especifique

ou individualize

de forma

suficiente mas no exaustiva as receitas e as despesas previstas (abrindo-se excepo

quanto a questes de segurana nacional).

O cumprimento

deste requisito

exige a

adopo obrigatria em cada oramento de um conjunto de critrios de classificao

tendente a:
- Garantir uma maior transparncia do oramento
- Evitar a existncia de dotaes secretas.
- Permitir uma mais fcil avaliao e controlo politico pelo parlamento.
- Tomar mais eficaz a execuo e o controlo da execuo.

36

- Possibilitar a comparao intertemporal das prioridades polticas e sua realizao.

Probe-se despesas confidenciais e despesas inadiveis e imprevistas (estas duas
ltimas podem ser inscritas em dotaes provisionais),

Em Portugal esta regra tambm se encontra consagrada na CRP e na 105 LEO

(art. 8., n.ol) que determinam a aplicao de quatro critrios de classificao:
- As receitas devem ser especificadas segundo uma classificao econmica 8/1 LEO
(servios integrados) e orgnica (servios e fundos integrados).
- As despesas devem ser especificadas segundo uma classificao econmica, orgnica
e funcional, podendo ser facultativamente apresentadas por programas 8/3 LEO .

. Publicidade

No tem lugar formal nos princpios

considerar-se
natureza

constitucionais

essencial. O oramento exige publicidade

poltica,

impondo-se

a publicao

e na CRP, mas deve

como consequncia

oficial. No plano jurdico

da sua

resulta

do

contedo do art. 108., n.ol da CRP e art. 12. da LEO. Apenas por razes de
segurana podero ser autorizadas receitas secretas (art. 8., n.06, 2.a parte da LEO) .

. Princpio

da unidade e da universalidade

(princpio

da plenitude)

A ideia de oramentao est directamente relacionada com o princpio

da universalidade,

da unidade

princpios estes que se integram no princpio geral da plenitude

oramentaL Estes princpios vm regulados no art. 105 n. 3 CRP e no artigo 5 da

LEO.
Como

unidade

oramental

deve entender-se

que em cada perodo

(ano)

oramental, o Estado deve elaborar apenas um oramento. Trata-se de uma exigncia

que visa evitar que atravs da utilizao do mecanismo de mltiplos oramentos,

se

atinja a situao em que volumosas massas de fundos escapam autorizao poltica,

quer se trate de oramentos sucessivos (inicial e suplementares),

quer de oramentos.

simultneos (para os vrios servios, fimes..etc.), O fundamento do princpio claro:

ele visa dar racionalidade

e transparncia

afectao dos recursos e sua obteno

evitando que, pela multiplicidade de oramentos, haja recursos que fujam autorizao
oramental do rgo poltico competente.

37

Quanto universalidade

oramental, a ideia geral de plenitude obriga

a que

"um s oramento e tudo no

oramento contenha todas as receitas e todas asdespesas:

oramento".
Unidade e universalidade tm, desde logo, um fundamento poltico manifesto:
evitar a -existncia-demassasde

receitas- e-despesasque

escapam autorizao poltica

(na fase da previso), ao controlo poltico ou administrativo

(na fase da execuo) e

responsabilzao jurisdicional e/ou parlamentar (na fase da prestao de contas).

Actualmente o princpio

da plenitude

tem sofrido algumas limitaes/excepes

(princpio da unidade e da universalidade)

decorrentes de uma tendncia ou movimento

que comummente se designa de desoramentao

(sada do oramento e da disciplina

oramental

pblicos);

d~' massas

crescentes

de dinheiros

da qual so exemplos:

flagrantes o oramento das Empresas Pblicas, das Autarquias Locais e das Regies
Autnomas,

mas

muitos

mais

exemplos

existem,

como

veremos

ao

abordar

especificamente o tema da desoramentao.

O Dtr. OliveiraMartins

prefere falar em desfasamento

temporal entre receita e

despesa (por exemplo, o Estado decide alienar um Farol em favor de um particular.

Quando a lmpada do farol se funde, o privado pode no ter interesse em rep-la. Deste
modo, ter de ser o Estado a repor essa lmpada).

Desoramentao - consiste em retirar do oramento de Estado as receitas e despesas

impedindo o seu controlo pelo rgo representativo (ou seja, a AR). Em regra, acontece
com as despesas .

. Regime constitncional do Oramento de Estado

A Constituio

de 76 prev directamente

Oramento de Estado.

r) (aQ\

dois arts. eSSenCIaIS que regulam o

dJ. CO(\~w)~e~d\1

fY'<\

l Y\CO I\S +r-kt C.,t'Of\CtC{d.a

O primeiro o art. 105 que no seu n.O! refere o contedo necessrio do Oramento de
Estado. Sem o contedo que aqui vem previsto no h Oramento de Estado completo:
se no contiver nada do que aqui se prev no ser Oramento de Estado, se s o
contiver em parte violar a Constituio, mas, pelo princpio do aproveitamento
actos no ser uma inconstitucionalidade

dos

total e sim parcial, somente na parte em que

houver omisso.

38

o contedo

necessrio constante do art. 1050 n,01 , pois, a discriminao

receitas e despesas do Estado (quando aqui se refere Estado incluem-se

das

os servios

integrados do Estado, ou seja, os que no tm autonomia financeira), a discriminao

das receitas e despesas dos Fundos e Servios Autnomos.( que so as instituies com
autonomia administrativa e financeira), e,finalmente, o oramento da Segurana Social
(que tambm um Fundo e Servio Autnomo, mas dada a importncia que reveste, o
legislador constitucional optou por lhe fazer referncia individual).
O art. 105 n.OJ diz-nos como a discriminao
deve ser feita atravs de uma classificao

exigida no n.O} deve ser feita:

orgnica (de acordo com a natureza dos

servios que liquidam ou cobram receitas e que autorizam ou pagam despesas) e de uma .
classificao funcional (deve ter-se em conta o conceito material de funes do Estado,
ou seja, se a despesa uma despesa social, econmica, etc.). Este artigo (art. 105 n.03)
afirma mais duas coisas: primeiro uma norma de transparncia e publicidade;
que, para alm da classificao

orgnica

e funcional,

segundo

possvel a existncia

no

Oramento de Estado dos chamados "programas oramentais". Estes so conjuntos de

despesas que, embora em cada Oramento de Estado apenas se inscreva a respectiva
fatia ou parcela anual, tm uma lgica plurianuaI e que por terem essa lgica integrada
so elaborados de maneira plurianuaI e fora do Oramento de Estado. Neste artigo
encontramos

ainda

o princpio

da plenitude

oramental

que

se traduz

nos

subprincpios da unidade e da universalidade.

O art, 105 n.02 CRP apresenta-nos as vinculaes internas da lei do oramento.
A primeira vinculao desde logo a obrigao decorrente de contrato (o Oramento de

Estado fica vinculado a essa despesa). Se o Estado celebra um contrato que o obriga ao
pagamento de determinada compensao a uma qualquer entidade e esse montante no
se encontra previsto no Oramento de Estado desse ano enquanto despesa, o Estado no
a pode efectuar. O Oramento de Estado para o ano em causa, a partir do momento em
que se encontra aprovado, e independentemente

de alteraes, contm um determinado

planeamento que no pode ser alterado livremente, nem pela Assembleia da Repblica,
nem pelo Governo (s dentro de determinados limites). Mas imaginando que o Estado
celebrava

esse contrato em que se obrigava a efectuar essa compensao

seguinte. O Governo na elaborao e a Assembleia

no ano

da Repblica na aprovao do

Oramento de Estado para esse ano, teriam necessariamente

de tomar em considerao

essa despesa. nisto que consiste a obrigao decorrente d~ contrato: se existe uma
obrigao contratual constante de um qualquer acordo estipulado pelo governo que se

39

obriga ao pagamento de uma qualquer prestao no futuro, o Oramento

correspondente

de Estado

ao ano em que essa prestao se deva realizar, tem necessariamente

de

prever essa transparncia /despesa, sob pena de inconstitucionalidade.

Outra das vinculaes

so as obrigaes

decorrentes

de lei, nomeadamente

decorrentes da Lei -das~Finanas-tocais--e-da- Lei das- Finanas -das Regies Autnomas~

assim como as decorrentes da lei de financiamento

da Segurana Social (que tambm

prev transferncias do Oramento de Estado para o oramento da Segurana Social): o

Oramento de Estado est vinculado a conter os montantes necessrios para efectuar as
transferncias

exigidas por tais leis e outras. que eventualmente

ateno que Assembleia

da Repblica

possam surgir. Mas

no pode aprovar uma lei que, no ano

econmico em curso, aumente o montante total de despesas ou diminua as receitas,

devido

limitao da denominada

lei-travo

(art.167 n.~

CRP). O truque para

ultrapassar isto prever-se para o ano seguinte: a lei deixa de ter eficcia no ano em
causa, logo no aumenta a despesa do ano em curso e no viola o arte 167 n.02 CRr,
mas a partir do momento em que h uma lei que vigora para o futuro, o prximo
Oramento de Estado fica vinculado s obrigaes decorrentes dessa lei. Ento, para o
ano seguinte o Oramento de Estado j obrigado a conter essa previso de despesa.
Como ltima vinculao interna o art. 105 n.02 refere as grandes opes em
matria de planeamento.

Esta vinculao

tem a ver com a questo dos projectos

plurianuais. As grandes opes em matria de planeamento podem ser entendidas como

as

opes

contidas

ao

Ad:n:nistrao Central).

nvel

do PIDDAC

(programa

de

Investimento

da

O PIDAC um mapa que se encontra anexo ao Oramento

de Estado e. que contm os programas plurianuais que so necessrios por causa dos
fundos comunitrios.
Estado porque
plurianuais,

Encontramos

os programas

aqui uma vinculao

que esto

aprovados

constituem vinculaes dos Oramentos

interna do Oramento

em determinado
subsequentes.

de

ano, sendo

Isto importante

porque temos um Oramento de base anual e no plurianual.

O segundo artigo fundamental o arte 1060 CRP que vem precisamente estabelecer
no seu n,"] uma lgica anual de aprovao do Oramento de Estado e estabelece ainda a
existncia de uma lei de enquadramento

oramental, cuja natureza a de uma lei de

valor reforado que tem que ser respeitada pelo Oramento de Estado e que este no
pode afastar, sob pena de cometer uma inconstitucionalidade

indirecta ou ilegalidade

por violao de lei de valor reforado.

40

. Regime legal do Oramento de Estado

A Lei 9112001, lei de enquadramento

essencialmente

desenvolver

do Oramento

regime

de

preparao

de Estado
da

(LEOE),. vem

aprovao

de

responsabilizao pelo Oramento de Estado, constante fundamentalmente dos artigos

105 e 106 da CRP.
De referir somente que a LEOE vem desenvolver, no seu art, 5,0 princpio da
unidade e da universalidade (ou princpio da plenitude oramental) constante do art.
,..

!f

._.

105 n.03 da CRP. Mas o que reveste especial importncia no tema que agora nos
ocupa o n, "2

deste artigo (art. 5), que vem referir. que as entidades dotadas de

independncia oramental no so includas no Oramento de Estado (fenmeno de

desoramentao).

De facto, a assembleia municipal ou a assembleia de freguesia que

aprova o oramento de cada autarquia local e cada assembleia legislativa regional que
aprova o oramento de cada regio autnoma. Apesar desses oramentos

serem

independentes, subsidiariamente aplicam-se-lhes as regras da LEOE, enquanto no for

criada legislao especial. Existe, contudo, uma relao entre esses oramentos e o
Oramento de Estado, porque uma das vinculaes do Oramento de Estado, como j
vimos, a efectuao de transferncias para as autarquias locais e para as regies
autnomas, na lgica do princpio da descentralizao. ....!) +\U1 (lS ~-e'nci Q.).
De referir ainda que, apesar de no art. 5 daLEOE

nada se dizer, claro que

tambm o oramento das Empresas Pblicas no se encontra integrado no Oramento de

Estado, uma vez que estas so dotadas de independncia.

.Oramentao

(Conceito)

O conceito de oramentao

est directamente relacionado com o princpio da

unidade e da universalidade (que j tratmos) e pode facilmente reconduzir-se

expresso "um s oramento e tudo no oramento".

0 ..fen..menoda orame.ntao tem essencialmente a ver com a preocupao constante de
no deixar massas de _dinheiros pblicos fora do controlo oramental, de modo a que

--

,haja-um maior controlo da sua utilizao e uma maior transparncia na afectao dos
lcllf~,.~vit:u.:tdoconsequentemente a fraude.
Como tal, e tendo em conta esta preocupao, o legislador constitucional achou
por bem incluir no Oramento de Estado, para alm dos Servios Integrados (que no

41

J
UD(\~~

~V\~f'-~{l':.
ao..

tm autonomia financeira), os oramentos dos Fundos'e Servios Autnomos e tambm

da Segurana

Social, que so entidades

dotadas

de autonomia

administrativa

financeira
Passemos ento anlise dos trs contedos essenciais do Oramento de Estado (sem os
quaishaverinconstitucionalidade

do-mesmo):''

- ..--....

Servios Integrados:

No gozam de autonomia financeira e so aqueles que tm as suas receitas e

despesas directamente dependentes de autorizao do Oramento de Estado. Devemos
entender
Estado

aqui como

"directamente dependentes de autorizao do Oramento de

que cada receita a cobrar e cada despesa a realizar pelos Servios Integrados,

est necessariamente

cabimentada no Oramento, ou seja, no basta aqui uma previso

global

e despesas

das receitas

pormenorizada

dos Servios

Integrados,

mas antes

de cada receita e despesa. isto que essencialmente

a previso

os distingue dos

Fundos e Servios Autnomos.

Fundos e Servios Autnomos:

Os Fundos e Servios Autnomos distinguem-se

e caracterizam-se

pelo facto

das entidades desse subsector estarem dotadas de autonomia administrativa e financeira.

Esse poder permite-lhes

desenvolver

em sede de competncia

prpria toda uma

panplia de competncias que se no fossem dotadas dessa autonomia no poderiam ter.

Os quatro poderes

essenciais

so: autonomia patrimonial,

autonomia

creditcia,

autonomia de tesouraria e autonomia oramenta.

No art. 24 LEOE refere-se que o oramento dos Fundos
organizado

e Servios Autnomos

de uma forma distinta daquela que exigida aos Servios Integrados.

Enquanto que nos Servios Integrados a inscrio oramental tem que ser efectuada de
uma forma detalhada, ao contrrio, nos Fundos e Servios Autnomos essa inscrio de
receitas e despesas efectuada de uma forma global: unicamente exigida a aposio
no oramento, das receitas e das despesas globais. Aps a aprovao desse mapa de
receitas e de despesas globais, ento o prprio organismo

em. sede de autonomia

oramental ir desenvolver de uma forma mais detalhada como que vai executar o seu
oramento.

42

Os Fundos e Servios Autnomos so, assim, aqueles que tm oramentos prprios

autorizados em valores globais de receita e despesa pela lei do Oramento de Estado.em
cada ano, mas depois aprovados de forma prpria por cada servio. Contudo, esta
aprovao

do oramento prprio por cada. servio,- tem que respeitar a autorizao

genrica do montante mximo de receita e despesa que est inscrita no Oramento de

Estado, sob pena de invalidade por violar lei superior.

Segurana

Social:

A Segurana Social goza tambm de autonomia

administrativa

e financeira,

podendo aprovar o seu oramento prprio, tendo em conta somente os montantes

globais de receita e despesa autorizados previamente pelo OE .

.Desoramentao:

(Conceito)

Actualmente tem-se assistido a uma tendncia de desoramentao,

fenmeno

que se traduz em massas cada vez maiores de fundos pblicos escaparem disciplina
comum do Oramento, pondo em causa o princpio da plenitude (ou. da unidade e
universalidade).
Podem caracterizar-se diferentes graus de desoramentao:
Numa primeira forma, fala-se em desoramentao

sempre que existam servios

que dispem de oramentos privativos, embora subordinados ao Oramento de Estado,

mas com regras menos rigorosas (assim o caso dos Fundos e Servios Autnomos em
geral e da Segurana Social em particular).
I

Numa segunda forma, mais avanada, considera-se

que h desoramentao

quando existem massas de fundos pblicos que esto completamente

margem da

previso e das regras de execuo oramental

das Empresas

(assim o oramento

Pblicas, das Regies Autnomas e das Autarquias Locais, entre outros exemplos).
A desoramentao tem causas de diferente natureza:

- Causas ;urdicas: aparecimento

de certas if$gf;~gr~M4i@_7Le..~Pxqt;:;HY-.@Y

!~~~~~M\WJ:{m~:~~:~q~:jmmgQ~-;.p:4blicQl)3;!;qQ~t~.'?htmI!Jimd&\~=,t~~P;~-~~~

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43

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o"Cre~'Ciril.erifidQ.:;

- Causas polticas: que levam, por vezes, atltariSoilder

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'.. .:". ':.;,<"~:,".>:~~:~~:i:~7~,.:'!:\:';
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em certos casos impe-se a (~;;~g~

- Causas econmico-administrativas:

..'-~~~:J~M!m.~~~~p~~g~&>I~,~~~~9;t;~~?h~~~<;>
.-segundo-critrios

efi~selll~os;:hllI'orticsr\
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"-:i~":':":X'.~~(;
L:"I' (:

",':~:'.:>~.:~~";~'~:"'.'
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..

julgados~:.!IHJls]

(Empresas Pblicas), enquanto noutros existem

~j.;;~:::~:(:,::,),.
:',~'

~~~~;~~;;r~~~ffi~~.ut{!'fuj,~.PQli!i~:J'li;::~(I*,jqi&tr.atiyl;!.;
(Autarquias

i'!

Regies Autnomas)

Locais e

ou da'f'g:-$;~ijJ.;:tilli~ibhlca' Jnna=.;fuiUi~4,jJ~~:fica

(Segurana Social).

A CRP estabelece a unidade, mas somente para o sector pblico da Administrao

CentraL margem

do Oramento

de Estado

temos as Regies

Autnomas,

as

Autarquias Locais e as Empresas Pblicas. Passemos anlise de cada fenmeno de

desoramentao em particular.

ATENO:

na aula prtica de 2 de Novembro de 2005, do Dr Gustavo Courinha

O

retirei que so exemplos de desoramentaao

a lriirjSfoi1jzij,t!ee..rvjos{Jutnomos,e ,
.' ..... ~,;.,

._._ .. o'.. "'.

...

.....

';.""

.' .....

, . :c"

'.. '"

.'

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.iiJlg[i(js~efiijiisljfi(;ili:}}jlqr{l;t#p,Cf!llf!SD~~rtifi$iJe,vefb(jspblicq~p[lrq1:~lJf!J!f~~~!
pl~!ipse priVf{ctq{l';q~~qcJQSPublicG.'
e prJv4lJ~;P/;lf.qlug[r cl()sseryiofiiifegracios, ,
..:,~>~~tqiJ()Tr{fi~'Vpffrqobte!i11.ijbilid4J;le.4i:ltiilrlis1tiJJji?q}e
'jinaneifqi Mais, diz o Dr" que
i

no h desoramnetao

nas transferncias

oramento prprio. H

autonomia,

para

que

as RA e AL porque

no

quer

dizer

que

estes tm
no

exista

1I

'I!

desoramentap dentro das RA e AL.

Regies Autnomas:

A pnmeira

importante

pblicas

das Regies

prprio,

fundamentado

zona de desoramentao

Autnomas

que dispem

nos condicionalismos

constituda

pelas finanas

de regime poltico-administrativo

prprios

dos arquiplagos.

Todo o

subsector pblico regional est, pois, desoramentado. (contraditrio ao COurinha).

As Regies Autnomas so, de facto, dotadas de independncia

oramental, que o

grau mais acentuado de autonomia financeira numa perspectiva ampla Nessa sede, as
Regies Autnomas tm as competncias estabelecidas pela CRP e desenvolvidas
seus estatutos poltico-administrativos

que lhes permitem desenvolver

nos

toda a funo

44

financeira em sede das instituies da prpria regio. Os artigos constitucionais

relevantes neste caso so o art. 2270 e o art. 2320 n.o1, que estabelecem a competncia
exclusiva da regional, bem como o plano de desenvolvimento econmico e social e
ainda adaptar o sistema fiscal nacional s especificidades da regio.
Em sede de relacionamento

entre os organismos

estaduais

e regionais,

estabelece-se um princpio de discriminao positiva a favor das Regies Autnomas.

Tal discriminao tem reflexos no s no princpio de que todas as receitas cobradas nas
Regies Autnomas so da titularidade dessa mesma regio autnoma, mas tambm na
obrigao do Estado de transferir fundos para as Regies Autnomas
art.

227

n.ol

F.

Estes

princpios

encontram-se

(art. 2250 n.02;

estabelecidos

em

termos

constitucionais, como foi referido, mas concretizados tambm nos estatutos de cada
regio autnoma e na Lei das Finanas das Regies Autnomas.
Temos, assim, como corolrios da independncia oramental das Regies Autnomas:
;- A competncia para aprovao do seu prprio oramento atravs das assembleias
legislativas regionais (art. 23r n.1 CRP) com independncia

relativamente

ao

Oramento de Estado (fenmeno de desoramentao).

- A competncia para aprovar a prpria lei de enquadramento oramental de cada regio
autnoma (embora as actuais leis de enquadramento das Regies Autnomas tenham
sido aprovadas pela Assembleia da Repblica. Este facto explica-se por ter sido feita
uma interpretao conservadora do princpio de reserva no que respeita aprovao das
leis de enquadramento do Oramento).
- O estabelecido na Lei das Finanas das Regies Autnomas. Esta regula toda a

matria que respeita s relaes financeiras existentes entre os organismos estaduais e

os organismos regionais. Esta lei desenvolve tambm o princpio da solidariedade
nacional e o princpio da independncia oramental.

o art.

5 desta lei concretiza o princpio da solidariedade

nacional: o Estado est

obrigado a efectivar transferncias financeiras para as Regies Autnomas suficientes

para atender s necessidades das populaes; est tambm obrigado a apoiar essas
regies em situaes de catstrofe; a co-financiar os projectos de interesse comum
levados a cabo no territrio pelas regies autnomas;

e ainda a assegurar

comparticipao nacional dos sistemas comunitrios de incentivos financeiros previstos

para as Regies Autnomas.

45

Autarquias

Locais:

segundo

caso de

;.m",~~~ftd.ficl~f6r?aiilifili

tt~qm~*l;l-t~i

o das

consequncia do regime constitucional previsto .

.---As -finanas- 'das--Autarquias -Locais, em -,conjunto" comas

finanas -das Regies

Autnomas integram o que poderemos chamar de finanas descentralizadas,

que no se trata de finanas
Administrao
nicas

do Estado

nem de outras

finanas

de organizaes

administrativas

que no esto subordinadas

;;-, a.u\oNJ~

Regies Autnomas).
i

O princpio

descentralizao

contrrio

I
j

I
I

pblicas

da

Central e no so finanas sujeitas ao Oramento de Estado. Alis, as

Oramento de Estado so as finanas descentralizadas

entidades

uma vez

da descentralizao
das Autarquias

do que

acontece

(das Autarquias Locais e das

mJi\I'U

;teoti',jO

(\

C? (~

(Xki\-ic.C1

encontra-se previsto no art. 2350 CRP, mas a

Locais , todavia,

com

ao

as Regies

meramente

Autnomas

administrativa

em

que

(ao

poltico-

administrativa).
D~er que as autarquias locais tm finanas descentralizadas,
oramento

prprio

independente

do Oramento

de Estado.

significa dizer que tm

Este poder de terem

I
i

I
I
!

oramento prprio nasce de imposio constitucional.

competncia

do rgo deliberativo

A aprovao do oramento

(assembleia municipal ou de freguesia). Tambm

aqui se aplica um princpio semelhante ao do Oramento de Estado, uma vez que o

oramento condiciona o poder executivo (cmara municipal ou junta de freguesia).
O oramento das autarquias locais tem que ser aprovado por proposta do executivo
(cmara municipal

ou junta de freguesia)

semelhana

do que acontece

com o

Oramento de Estado.
Quanto s receitas deste oramento prprio, parte delas so provenientes de taxas e
impostos dos quais a autarquia sujeito tributrio activo, e neste caso estamos a falar
das receitas prprias das autarquias. A outra fonte de financiamento,

que a mais

importante, a que decorre das transferncias do Oramento de Estado. O Oramento

de Estado contribui financeiramente

para as Autarquias Locais, tal como o faz para as

Regies Autnomas, e isto para que se tenha em conta os princpios constitucionais

da

descentralizao e da subsidiariedade em territrio nacional.

Empresas Pblicas:

46

( .

A ltima grande rea de entidades do sector pblico que dispe de oramentos

independentes do Oramento de Estado, a das E~resas

Pblicas.

As Empresas, Pblicas situam-se ainda no mbitopblico,

Pblico Administrativo

mas j fora do Sector

(SPA). Portanto, as entidades pblicas que realizam uma

actividade de natureza empresarial, constituindo o Sector Empresarial do Estado,

assente

na

expectativa

razovel

de

auto-suficincia

financeira,

escapam

consideraes e exigncias inerentes ao SPA. A legitimidade desta excluso s se

verifica quando haja todas as razes para crer que as referidas entidades so
verdadeiramente auto-suficientes e no constituem um encargo, actual ou prospectivo
para os contribuintes. Mas se houver entidades, ainda que constitudas na forma
empresarial que no conseguem sistematicamente autofinanciar-se

e que no tm

perspectivas razoveis de inverter tal situao, a sua existncia :fica "pendurada" nos
contribuintes, j que ser o Estado, em ltima instncia, o responsvel pelo pagamento
das

dvidas

contradas

e acumuladas.

excluso

das

contas

pblicas

das

responsabilidades por si geradas subavalia a restrio oramental do sector pblico e

cria responsabilidades para os contribuintes sem a necessria e legitimadora autorizao
democrtica. este o problema das chamadas garantias pessoais do Estado ou avales,
que o Estado concede Empresa Pblica perante a contraco de dvida por parte desta.
O que temos aqui um endividamentoque

em primeira linha privado, mas em

segunda linha temos um verdadeiro endividamento por parte do Estado que no ,

todavia, contabilizado para efeitos de d:fice ou da. dvida pblica, mas que representa
mais um encargo para os contribuintes, sem que tenha sido por estes autorizado .

. O Problema das vinculaes externas

o PEC

(Pacto de Estabilidade e Crescimento) a mais importante vinculao externa

do Oramento de Estado. O problema que se coloca que as receitas e despesas so

inscritas no Oramento de Estado, nos registos de contabilidade pblica do Estado e
dos servios que dele dependem, bem como das entidades pblicas descentralizadas, de
acordo com critrios de contabilidade pblica. Mas o apuramento em termos de PEC ,
todavia, feito em contabilidade nacional, isto , de acordo com a natureza econmica
das receitas e despesas determinada pelo Sistema Europeu de Contas de 1995 (SEC 95)
que um critrio de determinao/clculo

do rendimento nacional essencialmente

baseado, no na natureza administrativa nem numa natureza econmica, como a

47

contabilidade pblica, mas na natureza econmica pura para efeitos quer das receitas,
quer das despesas. H, pois, a necessidade

de converter registos que so feitos em

contabilidade pblica (tendo cada pas os seus), em contabilidade nacional

A comparao em termos de contabilidade

nacional uniformizada

(SEC 95),

convertendo --a- -contabilidade - pblica --em - contabilidade : nacional; - puramente --ou

fundamentalmente

econmica e o apuramento

dvida, de maneira consolidada

dos valores quer do dfice, quer da

e com referncia

ao Sector Pblico Administrativo

(SP A), querem dizer que no se tem apenas em conta o Oramento de Estado, mas sim
os vrios valores do oramento de execuo e de conta e de todas as entidades pblicas.
No caso portugus isso significa que so os valores dos chamados Servios
Integrados nos termos da LEOE (que tm as suas receitas e despesas directamente
dependentes

de autorizao da lei do Oramento de Estado), dos Fundos e Servios

Autnomos (que tm oramentos prprios autorizados em valores globais de receita

despesa no Oramento de Estado) e da Segurana Social (que tambm tem que ser tido
em conta para apurar o equilbrio global consolidado nos termos do chamado PEC), isto
s dentro do Oramento de Estado. Fora do Oramento de Estado existem ainda os dois
subsectores descentralizados

que vo receber da CRP o seu poder prprio de aprovao

e de execuo de oramentos,
Oramento

condicionados

de' Estado: as Regies Autnomas

pela lei e pela CRP, mas no pelo

e as Autarquias

Locais (o chamado

subsector da Administrao Regional e Local- ARL).

ao conjunto de tudo isto que se chama Sector Pblico Administrativo

(SPA),

fazendo um apuramento global, que no a mera soma das receitas e das despesas, mas
que tem um certo tratamento para eliminar duplicaes. E o dfce do SPA, ou seja, do
conjunto constitudo pelo Oramento de Estado (Servios Integrados, Fundos e Servios
Autnomos, Segurana Social) mais os oramentos da Administrao

Regional e Local

(regies autnomas e autarquias locais) que relevante para efeitos de apuramento do

dfice e da dvida de acordo com oPEC.
-,i

Mas ateno que tudo o que se designa de

Empresas Pblicas est fora do SPA, no faz parte dele.

48

 Outros exemplos do fenmeno de Desoramentao

Recurso s Parcerias

Pblico-Privadas

Podemos definir parceria

pblico-privada

como "a colaborao entre o Estado

e empresas privadas em volta de projectos comuns, permitindo a cada uma das partes
servir melhor os interesses da outra".
Uma das mais importantes modalidades de parceria pblico-privada

a modalidade dos

project finance. Podemos dar como exemplo de um project finance a transferncia para
o sector privado da construo, manuteno e explorao de uma obra pblica durante
um determinado

perodo

de tempo, findo o qual volta a ser transferido

para a

Administrao.

As Fundaes

Privadas

Opera~es regularizadas

Temos
desoramentao

como

situao

atravs da emisso de dvida pblica

frequentemente

apontada

como

um

exerccio

de

as operaes que so regularizadas directamente atravs da emisso de

dvida pblica, sem que sejam registadas nas rubricas oramentais e sendo, portanto,
omitidas do dfice oficial. Trata-se das assunes, pelo Estado, de passivos de outras
entidades e do que se convencionou chamar de "regularizao de situaes do passado".

Recurso ao Project Finance

Outra situao a realizao

de investimentos

pblicas realizados por recurso aos projects finances,

consrcios empresarias

na rea das infra-estruturas

ou seja, atravs da criao de

que se encarregam da concretizao

dos investimentos

e da

execuo do projecto. J lhes havamos feito referncia ao tratar das situaes de

parcerias pblico-privadas.
Estes consrcios (ou simples empresas) obtm o financiamento necessrio, pelo qual se
responsabilizam,

e esperam que o projecto gere receitas suficientes para, pelo menos e

num prazo razovel, ressarcir integralmente as dvidas contradas. Em teoria estamos

perante ~a

activi~de

~1~aJJ1~nte empresarial, totalmente autofinanciada

sem recurso

49

ao esforo dos contribuintes. At aqui tudo bem" no h qualquer razo para contestar
esta forma de criar nfra-estruturas pblicas, isto desde que sejam exigidos determinados
nveis de qualidade e que o risco do projecto caa inteiramente
completamente fora da responsabilizao
- -.~~.__.. _... -._~
...._-._-----_
.... --

Constituio

-_.._..

de Empresas

sobre o consrcio e

dos contribuintes.

- _._--_
..----_._----------_._---------,--_
.."r:

:>

Pblicas

Outra situao que se pode apontar o recurso criao de Empresas Pblicas

que, a coberto da aparente realidade

empresarial,

se destinam

a prosseguir

uma

actividade de poltica social do Governo ou constituio de infra-estruturas pblicas.

Esta situao constitui um exemplo de desoramentao
financiamento

que lhes so proporcionadas

financeiramente
endividamento,

e apenas conseguem

porque as condies de

nunca lhes permitiro ser auto-suficientes

funcionar

atravs

do recurso sistemtico

(
, ..

ao

tomado possvel visto que a entidade empregadora v o emprstimo

como, ao fim e ao cabo, da responsabilidade

do Estado. Isto representa, pois, mais uma

forma 'de fuga ao controlo democrtico na realizao das despesas e tambm uma iluso
da restrio oramental do Sector Pblico. .
Exemplo flagrante deste caso so as empresas de transportes,
regime de fixao administrativa dos preos. A consequncia
endividamento

sujeitas a um

so os elevados nveis de

que mais cedo ou mais tarde tero que ser pagos pelo Estado. Isto

representa um verdadeiro comprometimento dos impostos futuros.

Operaes

de engenharia

financeira:

o leasing de equipamento

Aplicao das receitas de vendas de activos

Despesas correntes

';'

'.

do SP A financiadas

por crditos de fornecedores

As finanas das Autarquias locais integram o que se pode denominar, finanas

descentralizadas.

Tal significa que no se trata de finanas do Estado ou de outras

entidades da Administrao

central. Efectivamente,

das so autnomas em relao ao

50

Estado. seu prprio oramento no est subordinado

ao Oramento

de Estado

(art. 1051 da CRP).

A prpria Constituio consagra este princpio no arte 235.
Todavia,
descentralizao
meramente

e ao contrrio das Regies Autnomas

poltico-administrativa,

administrativa

a descentraiizao

que so dotadas

de uma

das -autarquias

locais

Por exemplo, enquanto nas Regies Autnomas

poderes so de certa forma devolvidos pelo Estado, permitindo-lhes

Regies;

nas autarquias

locais a atribuio

de poderes

os seus

substitui-lo nas

no corresponde

a uma

substituio do Estado, mas sim a um complemento da aco do mesmo. Assim sendo,

facilmente se depreende que enquanto as Regies Autnomas tm poder legislativo,
uma vez que podem emitir decretos.Iegislativos

regionais, que so a 3 categoria de leis,

3

como consta do art.o1122 da CRP; as autarquias locais, o nico poder normativo de

que so investidas do poder regulamentar.
As autarquias locais, freguesias e municpios, tm, como j sabido, finanas
descentralizadas,

princpio basilar que consta no art.0:238 da CRP, que faz aluso ao

patrimnio e finanas prprios. Estabelecendo; ainda; que o regime das finanas locais
ser estabelecido por lei. (princpio da legalidade)
O nmero 3 relativo s receitas das autarquias, estabelecendo para tal que que
estas devem provir da gesto do seu patrimnio, -aqui mais uma vez se faz referncia ao
patrimnio prprio, a da cobrana feita queles que utilizem os seus servios.
O nmero

4 no envolve, como se poderia pensar a criao de impostos, uma

que esta deve ser feita por lei ou decreto-lei

autorizado,

mas sim competncias

tributrias que advenham da aplicao desses actos legislativos. Aqui mais uma vez
feita aluso ao princpio da legalidade, uma vez que estes poderes tributrios tm de
estar previstos na lei.
Efectivamente,
artigo 254

esta ltima parte do art.238

complementada

ainda com o

da CRP, uma vez que aqui se faz referncia aos impostos directos dos

municpios. Faz-se primeiramente aluso ao direito prprio dos municpios, nos termos
definidos pela lei nas receitas provenientes dos impostos directos, tendo como base de
incidncia o patrimnio dos cidados.
O nmero 2 faz mais uma vez meno ao princpio da legalidade.
Assim sendo, encontram-se

dois princpios

neste artigo; a participao

nos

impostos directos e a tributao de receitas nos termos da lei, ao que o arte 2372

51

'I

acrescenta que cabe Assemblia da autarquia local o exerccio dos poderes atribudos
pela lei, incluindo a aprovao das opes do plano e do oramento.
As autarquias tm oramento
aprovao da competncia
Neste caso.pode

prprio por imposio

do rgo deliberativo,

da CRP, sendo a sua

ou seja, da assembleia

.inferir=se uma semelhana com .ooramento

municipal.

de Estado; na medida em

que o oramento tambm condiciona a actuao do poder executivo, o Governo.

A principal particularidade

do oramento reside na relao entre as autarquias e

o Estado.(o primeiro critrio referido anteriormente).

patrimoniais,

so receitas tributrias,

O oramento tem receitas que so

incluindo as taxas resultantes

da prestao de

servios, mas tambm so receitas que vo para alm das taxas.

Vejamos ento outras fontes de receitas dos municpios:

CONTRIBmO

AUTRQffiCA

O que a contribuio

antrquica? A contribuio

autrquica um imposto

municipal que incide sobre o valor tributvel dos prdios situados no territrio de cada
municpio. Esta recai sobre prdios arrendados,

mas tambm sobre os prdios no

arrendados. O que esta contribuio tributa so os valores patrimoniais (esto isentos de

contribuio

autrquica, os prdios que hajam sido classificados

como monumentos

nacionais ou imveis de interesse pblico e, bem assim, os classificados como imveis

de valor municipal).

IMT

DERRAMA

H, ainda, porm, um outro imposto municipal, que o que se prev na alnea b

do art.016 e noart.o18

da lei das finanas locais, a derrama.

um imposto que em

vez de existir com carcter permanente, previsto na lei com durao indeterminada,
como o caso dos 3 impostos

anteriormente

referidos.

Este um imposto .

extraordinrio porque para ser cobrado pelo sujeito activo, o municpio, atravs de um
rgo, que a Assembleia Municipal, que relativamente

a cada ano delibera lanar a

derrama, ou seja, delibera que nesse ano ou no devida essa prestao tributria, Se a
Assembleia

nada deliberar,

os contribuintes

no esto sujeitos

ao pagamento

da
52

derrama, .caso, porm, este rgo delibere, os contribuintes ficam sujeitos ao seu
..
."-,-~--.
~
.
pagamento, desde que verificados determinadas condies impostas pela lei.
.~

,,_.-

A derrama , pois, um imposto acessrio do rendimento das pessoas colectivas.

Torna-se indispensvel referir-nos ao regime das transferncias

do oramento

de Estado.
As autarquias locais gozam de independncia

oramental,

uma srie de receitas que lhes so indispensveis prossecuo

pelo que possuem

das suas finalidades.

Tendo em conta que as autarquias locais so sujeitos tributrios activos, uma parte das
suas receitas so taxas e impostos, constituindo as receitas prprias das autarquias; a
outra parte decorre de transferncias

do OE que contribui financeiramente

para as

autarquias locais assim como para as regies autnomas.

Estas transferncias foram objecto de legislao pela primeira vez em 1996, data
em foi aprovada a lei das finanas locais. Posteriormente,

em 1998 foi aprovada a lei

42/98 de 6 de Agosto que estabelece o regime jurdico das transferncias,

constituindo-

se esta com valor reforado .

. A autonomia

regional e o princpio da unidade do Estado

Actualmente, a nossa Lei Fundamental

consagra expressamente que Portugal

um Estado unitrio regional (art. 6, CRP), e que a as Regies Autnomas dos Aores
e da Madeira so dotadas de estatutos poltico-administrativos

e de rgos de governo

prprio.
O art. 225 da Constituio esclarece desde logo os fundamentos, a finalidade e
0

os limitesda autonomia regional:

1. O regime poltico-administrativo
Madeira fundamenta-se

prprio dos arquiplagos dos Aores e da

nas caractersticas geogrficas,

econmicas, sociais e

culturais e nas histricas aspiraes autonomistas das populaes insulares.

2. A autonomia das Regies visa a participao
desenvolvimento

econmico-social

democrtica dos cidados, o

e a promoo

e defesa

dos interesses

refonaif,. bem como o reforo da unidade nacional e dos laos de solidariedade

entre todos os portugueses.

53

3. A autonomiapoltico-administrativa regional no afecta a~-,da

soberaniada'Estado e exerce-se no quadro da Constituio.

Segundo o Prof. Jorge Miranda,

este artigo deve ser lido em articulao com

os-'artigos' 9, al.;'-g)-'(promover-o'desenvolvimento"de
(dever de orientar o desenvolvimento
desenvolvimento

todo 'o territrio),

81, aI. d)

econmico e social do Estado ...), 90 (planos de

econmico e social) e 229, n," 1 (Cooperao dos rgos de soberania

e dos rgos regionais).

Portanto, a par dos elementos estritamente polticos, pem-se, assim, em foco elementos
econmicos e sociais. Isto, porque, alm da autonomia como valor em si e da maior e
mais directa participao dos cidados na gesto dos assuntos que lhes dizem respeito,
pretende-se realizar a igualdad~ efectiva entre os portugueses (art, 9, alo d), uma vez

que as ilhas, dado a sua situao particular, apresentam obstculos especficos ao pleno
:fruir de direitos econmicos, sociais e culturais, cuja a remoo da responsabilidade
do Estado.
Assim, podemos salientar, em traos gerais, o carcter do regime polticoadministrativa das Regies:
1. poderes legislativos, regulamentares e executivos atinentes prossecuo dos
interesses especficos regionais;
2. poderes

de participao

em actos" de rgos

do Estado

que afectam

especificamente as regies;
3. atribuio de poderes adjectivos ou de garantia;
4. criao de uma assembleia

representativa

e de um governo perante ela

responsvel como rgos de governo prprio;

5. articulao dos rgos de soberania e dos rgos de autonomia, atravs de
vrios poderes de participao das Regies e do Ministro da Repblica
6. integrao da produo legislativa regional no sistema legislativo nacional,
bem como das finanas regionais no sistema financeiro .

. Autonomia

Financeira

(Aspectos gerais)

A CRP confere significativos

relevo para o de elaborar

e aprovar

poderes econmicos
os seus prprios

s Regies Autnomas,

com

planos regionais independentes

dos planos nacionais, ainda que com eles articulados.

54

 neste mbito que dever ser entendida a autonomia financeira concebida pela
CRP "que constitui uma das mais avanadas-que se conhecem em Portugal, indo muito
para alm daquilo que tradicionalmente

indicado como caracterstico

da autonomia

financeira".
Crucial
elaborarem,

na autonomia
aprovarem

financeira

das Regies Autnomas

e executarem

os seus

prprios

- a faculdade -de
oramentos

com

independncia do Oramento de Estado (OE).

No entanto esta autonomia tem limites que, todavia, como veremos mais adiante,
no pem em causa a sua subsistncia.
Tal como preceitua o art, 225 da
poltico-administrativo
consubstancia

prprio

eRr,

e uma

a autonomia regional configura um regime

autonomia

poltico-administrativa,

que

se

em poderes legislativos e executivos prprios, embora de serem apenas

exercidos no territrio regional.

Com isto podemos distinguir um conjunto de poderes poltico-econmicos

que

caracterizam a autonomia financeira regional;

- autonomia patrimonial;
- independncia oramental;
- autonomia de tesouraria;
-autonomia creditcia;
- autonomia de receitas, em particular fiscal;
- existncia de subsectores regionais local e empresarial.

Estes poderes vm estatudos na Lei Fundamental mas tambm se lhes referem

os Estatutos das Regies Autnomas dos Aores e da Madeira (Leis n," 39/80, de 5 de
Agosto e n," 13/91, de 5 de Julho, respectivamente).
Alm destes textos normativos, importante no esquecer o impacto da nova
Lei de Finanas das Regies Autnomas, a Lei n," 13/98, de 24 de Fevereiro (LFR).
Como vimos, e, se nos cingirmos ao tratamento que a CRP dispensa s Regies,
,

vemos que est consagrada a autonomia oramental, ou seja, a faculdade de as regies

disporem dos seus prprios oramentos,
prprio;

autonomia

aprovados pelos seus rgos de governo

de contas, traduzida

na faculdade

atribuda

aprovarem as suas contas; autonomia patrimonial, consubstanciada

s regies

de

na atribuio de

um patrimnio prprio de que as regies podem livremente _dispor, enquanto que dos

55

u:r~::r
.-..

Estatutos regionais e demais legislao resulta a experincia de uma autonomia

de

tesouraria e de crdito.
No entanto, a autonomia financeira das Regies encontra algumas limitaes,
como j havamos referido. Entre elas est a circunstncia das Regies no disporem de
receitas--suficientes
elaborar

pani--assegurara-coberturadasdespesas,-

os sue oramentos

com uma certa ligao

o que leva a terem de

com o OE em funo

das

transferncias que este lhes ir proporcionar.

De . igual

forma,

os limites

existentes

em matria

tributria,

significativa limitao o que implica que a disponibilidade

representam

uma

das regies na determinao

das suas receitas no completa

Alm disso, poder -se- apontar

o facto

de ser o Tribunal de Contas (TC), a apreciar a

legalidade das despesas e a dar parecer sobre as contas regionais, o que pode ser visto
como um limite significativo autonomia financeira

. Caractersticas

das Autonomia Financeira

Autonomia Oramental

A faculdade das Regies Autnomas em disporem dos seus prprios oramentos

est consagrada na CRP no arte 227, alnea j).

A CRP aponta para um sistema de aprovao

pelas assembleias

legislativas

regionais (art. 23r CRP)_

Autonomia de Receitas e Autonomia Tributria

Autonomia Patrimonial

As Regies Autnomas dispem de um patrimnio prprio cuja existncia est prevista

na prpria CRP no art. 227, alnea h), apesar de o texto constitucional no entrar em
quaisquer pormenores de regulamentao.

Autonomia Creditcia
. Fontes de financiamento das Regies Autnomas

56

a) Receitas Fiscais prprias

o arte 227,

n," 1, alnea j), diz nos que as Regies Autnomas dispem nos termos

dos estatutos e da lei de finanas das regies autnomas, .das receitas fiscais nelas
cobradas
Estado,

ou geradas, bem como de uma participao

estabelecendo de acordo com

um

nas receitas tributrias

do

princpio que .assegure a efectiva

solidariedade nacional, e de outras receitas que lhes sejam atribudas e afect-Ias s

suas despesas

b) Receitas resultantes do poder tributrio prprio

No que diz respeitos s receitas fiscais resultantes do poder tributrio

regional,

o arte 34 ~ da LFRA, veio expressamente estabelecer, que esta constitui, em matria

fiscal, a lei quadro a que se referem a Constituio da Repblica (art. 227, n," 1, aI. i),
CRP) e os estatutos poltico-administrativos

das Regies Autnomas.

c) Receitas resultantes das transferncias

No que diz respeito s transferncias

surgem como manifestao

oramentais

do Estado podemos verificar, que estas

do princpio da solidariedade

nacional (art. 4, n," 1,

LFRA), ao mesmo tempo que constituem uma obrigao constitucional e estatutria

(art. 227, n," 1, al, j), CRP).
Consequentemente,

exigido que no prprio mbito da elaborao do Oramento

de Estado (OE), a proposta oramental seja acompanhada

por um relatrio sobre as

transferncias de verbas para as regies autnomas (art. 106, n," 3, aI. e), CRP), sendo
as transferncias fixadas no mapa oramental n," XVIII (art. 29, Lei n," 91/2001) aps
aprovao da lei Oramental.

d) Receitas resultantes do recurso a dvida pblica

e) Recursos resultantes dos auxlios Financeiros Nacionais e Comunitrios

57

equilbrio

princpios

oramental

oramentais.

Numa

o mais importante
primeira

abordagem,

igualdade ~gt:J.:~J!~.c.~!!as.J~
despesas WaIIl,~~!~~

e o mars controverso
por equilbrio

dos

entende-se

_._ __ ..

Existem trs relaes possveis entre receitas e despesas.

Se as receitas excedem as despesas, estamos face a uma situao de superavit; se
as igualam, encontramo-nos

numa situao de equilbrio aritmtico; e se no chegam

para cobrir as despesas, fala-se de dfice.

A noo de equilbrio oramental,
"no-dfice",

em sentido amplo, significa a situao de

ou seja, abrange no s a situao de equilbrio aritmtico, como tambm

a de superavit.

OS CONCEITOS DEEQUILBRIO

. Costuma contrapor-se equilbrio formal a equilbrio substancial.

A perspectiva formal

Por definio o Oramento de Estado (O.E.) sempre equilibrado na medida em

I,.:.

que prev as receitas necessrias para cobrir as despesas. Ou seja, h uma situao

"

contabilstica

II

de igualdade entre as receitas e as despesas, o que significa que esses

montantes inscritos no Oramento devem ser equivalentes.

A situao em que um Oramento prev mais despesa que receita inconcebvel

porque isso implicaria que o Estado ficava a dever dinheiro a algum. Ora isso no pode
suceder, desde logo porque contraria a boa f do Estado, e tambm levaria a uma queda
na classificao

dos mercados internacionais

de divida pblica

(algo que nenhum

Estado deseja j que o coloca numa situao pior ao nvel das taxas de juro da divida
pblica).

Por outro lado, sabemos que o Oramento

est vinculado

s obrigaes

decorrentes de lei e de contrato, logo tem sempre de prever aquelas despesas, nunca um
montante inferior.
Esta a exigncia feita pela Constituio no art.l05/4 e pela L.E.O.E no seu
art.91l. Devemos dizer que, nesta perspectiva,

uma exigncia

bastante fcil de

satisfazer, desde que no se faa qualquer discriminao. quanto aos tipos de receita,

58

como no caso em que inclua o crdito entre as receitas. Desta. forma fcil de ver que
formalmente no h oramentos deficitrios.

A perspectiva

substancial

Devemos ter em ateno que nem todas as receitas ou despesas so iguais: h

que aferir da sua qualidade, havendo determinadas caractersticas
Apesar

de formalmente

determinadas

se prever

receita

suficiente

para

que as distinguem.

cobrir

categorias de receita que devem cobrir determinadas

a despesa,

despesas, j que

entra elas deve existir uma relao concreta.

Concretizando com um exemplo: as receitas creditcias so um tipo de receita
pblica que toma muito fcil o equilbrio - mas isto numa perspectiva formal - porque
substancialmente

depende de como classifiquemos as receitas creditcias.

Concluso: s existe equilbrio oramental em sentido substancial quando certas

receitas cobrem certas despesas, Daqui surge a questo essencial: quais receitas e quais
despesas?

CRITRIOS

Existem basicamente

DE EQUILBRIO

SUBSTANCIAL

duas grandes famlias de critrios de equilbrios

substanciais:

critrios de base clssica e critrios assentes no oramento de capital.

Eguili'brio oramental

em sentido clssico

a) O primeiro critrio clssico

Este critrio, formulado pelos liberais, predominou

no sculo passado e era

bastante rigoroso e restrito. Segundo este critrio, atingia-se o equilbrio quando os

rendimentos

normais

cobrissem

todas

acepo, eram as receitas do patrimnio

as despesas.

Rendimentos

e os rendimentos

tributrios.

averso do pensamento liberal ao recurso ao crdito, os emprstimos

consid~rados. receitas normais,
fundamental

normais,

nesta

Conhecida a
nunca seriam

o crdito era uma receita anormal. A preocupao

era limitar o recurso

ao crdito por parte do Estado, sob pena de

59

desequilbrio.
interferia

A razo apontada era a de que ao recorrer a emprstimos,

no regular funcionamento

do mercado

o Estado

de crdito, pois representava

um

aumento da procura: (encarecendo o crdito) e a consequente diminuio da oferta pelo

desvio de recursos do sector privado para o pblico. Alm destes outros maleficios
apontados eram o facto de gerar inflao e fomentar o intervencionismo.
S em casos excepcionais,
calamidades,
.prefervel

de sobrevivncia

nacional,

como

guerras

ou

era admissvel o recurso ao crdito (dfice oramental), ainda assim era

em situaes difceis o aumento dos impostos

do que a contraco

de

emprstimo (veja-se o delrio liberal). Era um critrio radical de restrio extrema do

recurso ao crdito.

Rn

.-

Dn
1050
1000~
Dau
Ran
.100
50
Oramento em desequilbrio substancial
substancial

Rn
1080
Ran
20

.Oramento

em

Dn'
1050
Dau
50
equilbrio

Para percebermos de forma integral esta questo temos de ter presente a ideia de
emprstimo passivo e emprstimo activo.
Estado
Devedor
Ano x (50)
Ano x+5
----,5:-,;0:-------

Estado

Devedor
50

Anox
(50)

50
Anox~

(50)
(50)

50
Emprstimo passivo

Emprstimo activo

Ora, como podemos ver o emprstimo passivo deve integrar as despesas

anormais e as receitas anormais. J o emprstimo activo deve integrar as receitas
normais e as despesas normais.
Critrio de activo de tesouraria

ou neo-clssico

Este critrio corresponde a uma reviso do pensamento

clssico. Segundo' esta

concepo, o equilbrio oramental pode ainda conseguir-se com o recurso ao crdito.

Chama-se activo de tesouraria visto que nele se atende fundamentalmente

situao do patrimnio de tesouraria do Estado. O equilbrio s atingido quando o

oramento n~ altere para menos a situao do patrimnio monetrio do Estado; se o
fizer, h desequilbrio.

60

activo de tesouraria o conjunto de situaes activas e passrvas de um

Tesouro. Podemos classificar as despesas e as receitas como efectivas e no efectivas,

consoante influenciam efectivamente o activo de tesouraria ou no. As efectivas alteram
a estrutura da tesouraria: determinam efectivas redues (despesa) ou aumentos (receita)
na Tesouraria Pblica, ou seja, representam dbitos ou crditos. As no efectivas as que,
apesar de determinarem redues ou aumentos na Tesouraria Pblica, provocam
simultaneamente

nela um movimento

de montante

idntico

de sinal contrrio.

Explicitando: nas no efectivas no h uma alterao estrutural da Tesouraria do Estado,

ao inscrever-se uma quantia no activo inscreve-se: simultaneamente uma idntica no
passivo e vice-versa, Nestas, a um dbito corresponde um crdito e a um crdito
corresponde um dbito.
Quer isto dizer que o importante verificar se h ou no uma entrada ou sada
efectivas de liquidez do patrimnio do Estado. Por exemplo: Receita efectiva - quando
o Estado cobra um imposto entra liquidez na tesouraria e no existe nenhum movimento
no sentido oposto (o contribuinte no tem nada a receber do Estado). Despesa efectiva quando o Estado paga um vencimento sai dinheiro da tesouraria mas no h uma
contrapartida monetria, pelo que o funcionrio no fica a dever nada. Receita no
efectiva ~ quando o Estado contrai um emprstimo entra liquidez, mas ao mesmo tempo
constitui-se uma dvida no mesmo montante, ou seja, cria-se uma situao passiva ao
nvel do dbito com o mesmo valor do emprstimo. Despesa no efectiva - quando o
Estado amortiza um emprstimo h uma sada de dinheiro que tem como contrapartida o
desaparecimento de uma verba idntica no passivo patrimonial (o dbito que, depois de
solvido, desaparece).
No mbito deste critrio a situao ideal (equilbrio) verifica-se quando as
despesas efectivas so financiadas pelas receitas efectivas. Se houver despesas no
efectivas ainda teremos equilibrio se elas puderem ser financiadas pelo excedente de
receitas efectivas ou por receitas no efectivas (admitindo-se aqui o recurso ao crdito
para amortizar outro emprstimo). S se no se cumprirem estas regras haver dfice
oramental, ou seja, quando as receitas no efectivas servem para cobrir despesas no
efectivas, por exemplo, quando se utiliza o crdito para pagar vencimentos.
Este critrio consta do art.20 L.E.O.E. No seu nOI esta norma exige que, para o
oramento dos servios integrados, as receitas efectivas sejam, pelo menos, iguais s
despesas efectivas. No entanto, na segunda parte deste preceito, ao se exclurem os
encargos decorrentes da dvida pblica (juros), encontramos um desvio ao critrio do

61

activo de tesouraria puro. Exemplificando:

numa operao de crdito, quando o Estado

faz um emprstimo de 1000 para pagar em 4 anos, durante os quais tem de pagar 100 de
juros por ano, a despesa no efectiva so as amortizaes do emprstimo; os juros so
efectivas sadas da tesouraria do Estado, pelo que so despesas efectivas. No entanto, o
critrio constante-na-nossa

.eiao -excluir os'juros-da-

dvida-pblica;

permite que o

Estado possa, atravs do recurso ao crdito (receita no efectiva) suster juros da dvida
pblica sem que isso afecte o equilbrio, o que manifestamente

discutveL por esta

L.E.O.E. afinal um critrio de activo

razo que se considera que o critriodoart.20

de tesouraria mitigado, havendo mesmo quem afirme que se trata de um no-critrio.

Critrio do oramento ordinrio

Um ltimo sentido em que evoluiu o pensamento clssico deu origem ao critrio

do equilbrio do oramento ordinrio, assente na distino entre receitas e despesas
ordinrias e extraordinrias.
A questo central deste critrio reside na definio que se faa de ordinrias e
extraordinrias.

Ordinrias so aquelas que se repetem todos os anos (oramentos) em

termos qualitativos mas no necessariamente

quantitativos. Extraordinrias

so aquelas

cuja natureza no determina a sua necessidade em todos os anos, ou de outra forma, as

que no se deviam repetir todos os anos
Vejamos alguns exemplos: Receitas ordinrias - impostos, rendas, taxas, etc.;
Despesas ordinrias - pagamento

de salrios, aquisio de bens e servios, juros da

dvida

extraordinrias

pblica,

extraordinrias

etc.;

Receitas

- circunstncias

anmalas

recurso

de calamidade,

ao

crdito;

guerra

Despesas

ou necessidade

extrema.
E como funciona este critrio? Para que o oramento esteja em equilbrio nestes
termos importa que as despesas ordinrias sejam cobertas pelas receitas ordinrias,
enquanto as despesas extraordinrias

podem ser cobertas,

seja pelo excedente

das

receitas ordinrias, seja por receitas extraordinrias.

o oramento

de capitaU corrente

Tambm conhecido como

O critrio

do activo patrimonial

do Estado, o que

est aqui em causa o patrimnio duradouro do Estado, baseando-se na distino entre

62

receitas e despesas correntes ou de capital. A distino faz-se atravs da. afectao ou

no do patrimnio duradouro do Estado. Assim sendo, as receitas e despesas de capital
so aquelas que alteram a situao activa ou passiva do. patrimnio duradouro do
Estado, enquanto que as correntes so as que no oneram nem aumentam o valor do
patrimnio duradouro do Estado ..Exemplos: Receita de capital - alienao de imveis;
Despesa de capital - aquisio de imveis, gastos com a construo de um prdio;
Receitas correntes - impostos, rendas, o prprio crdito se for utilizado para pagar
outras despesas correntes; Despesas correntes - pagamento de funcionrios.
De acordo com esta teoria, para haver equilbrio necessrio que as despesas
correntes do Estado sejam cobertas por receitas correntes. As despesas de capital podem
ser cobertas por receitas de capital ou pelo excedente das correntes. O desequilbrio
tl

deriva apenas da cobertura das despesas correntes pelas receitas de capital.

Este critrio ainda tem expresso no nosso ordenamento no art.296 /1 Ib)

CRP., onde se prev que as receitas das privatizaes que advm da alienao de
patrimnio duradouro do Estado devem ser utilizadas unicamente para a amortizao da
dvida pblica e em aquisies produtivas do patrimnio do Estado .

. OS CRITRIOS

COMUNITRIOS

Actualmente o equilbrio oramental no se afere meramente no plano interno

(nacional), mas tambm, e cada vez com maior acuidade, no plano comunitrio. Aps o
cumprimento dos critrios de convergncia nominal e da entrada. na D.E.M., os
governos

e as instncias

comunitrias

sentiram

necessidade

de prolongar

compromisso de estabilidade at a alcanado, por forma a garantir o sucesso daD.E.M.

e da moeda nica. O preenchimento dos critrios de convergncia nominal permitia aos
Estados acederem D.E.M.; a partir do momento em que um Estado se encontrava
qualificado, pareceria que este deixava de se encontrar obrigado manuteno desses
padres de convergncia.
Daqui emergiu o Pacto de Estabilidade e Crescimento (p.E.C.).

Consequentemente surgem dois sistemas de contabilizao:

a contabilidade

pblica (ao nvel interno) e a contabilidade nacional (ao nvel comunitrio).

de acordo com critrios de contabilidade

pblica que as receitas e despesas

so inscritas no O.E., nos registos da contabilidade pblica do Estado e dos servios que

63

dele dependem,

bem como das entidades pblicas descentralizadas.

Esta obedece a

critrios relativamente simples que procuram classificar as despesas e receitas de acordo

com a sua natureza administrativa e econmica.

o apuramento
acordo-com

em termos de P.E.C. feito em contabilidade

nacional, isto , de

a-natureza econmica-das receitas--e-despesas-dedetenninada

pelo S.EC:

95.

Oramento

de gerncia e exerccio

O Estado pode prever a receita e a despesa necessrias atravs de dois sistemas:

o oramento de gerncia ou o oramento de exerccio. Nos termos de um oramento de
exerccio estas deviam ser contabilizadas

no ano em que. juridicamente

adoptarmos

elas so inscritas

um oramento

de gerncia

efectivao, independentemente

nascem. Se

no momento

da sua

do momento do seu nascimento jurdico. Exemplos: se

o Governo celebra um contrato em 2003 para a construo no valor de 400 M, nos

termos de um oramento de exerccio, como a despesa nasceu em 2003 devia ser
inscrita no oramento desse ano; diferentemente,

nos termos de um oramento

de

gerncia, se o contrato prev o pagamento do preo em prestaes de 100 M por ano,

esse o montante que inscrito em cada oramento. Equivalente exemplo pode ser
dado para as receitas: se algum deve 10 mil de LR.S. s Finanas relativo ao ano de
2003, nos termos de um oramento de exerccio a receita contabilizada nesse ano, uma
vez que a obrigao juridica de pagamento

desse imposto nasceu em 2003 para o

contribuinte pagar em 2004; por outro lado, adoptando um oramento de gerncia, a

dvida de LR.S. nascida em 2003 s contabilizada no momento da sua efectivao, ou
seja, quando for efectivamente paga, o que acontecer em 2004.
O nosso oramento

um oramento

de gerncia, sendo que as receitas e

despesas so contabilizadas no no momento do nascimento da obrigao jurdica, mas

no da sua efectivao .

. Classificao

das despesas

64

deledepend~

bem como das entidades pblicas descentralizadas. Esta obedece a

critrios relativamente simples que procuram classificar as despesas e receitas de acordo

com a sua natureza administrativa e econmica.

o apuramento
acordo--coma-natureza

em termos de P.RC. feito em contabilidade nacional, isto , de

econmica-dasreceitas--e--despesas-dedeterminada

pelo S:E:C:

95.

Oramento de gerncia e exerccio

O Estado pode prever a receita e a despesa necessrias atravs de dois sistemas:
o oramento de gerncia ou o oramento de exerccio. Nos termos de um oramento de
exerccio estas deviam ser contabilizadas no ano em que juridicamente nascem. Se
adoptarmos

um oramento de gerncia elas so inscritas no momento da sua

efectivao, independentemente do momento do seu nascimento jurdico. Exemplos: se

o Governo celebra um contrato em 2003 para a construo no valor de 400 M, nos
termos de um oramento de exerccio, como a despesa nasceu em 2003 devia ser
inscrita no oramento desse ano; diferentemente, nos termos de um oramento de
gerncia, se o contrato prev o pagamento do preo em prestaes de 100 M por ano,
esse o montante que inscrito em cada oramento. Equivalente exemplo pode ser
dado para as receitas: se algum deve 10 mil de I.RS. s Finanas relativo ao ano de
2003, nos termos de um oramento de exerccio a receita contabilizada nesse ano, uma
vez que a obrigao jurdica de pagamento desse imposto nasceu em 2003 para o
contribuinte pagar em 2004; por outro lado, adoptando um oramento de gerncia, a
dvida de I.R.S. nascida em 2003 s contabilizada no momento da sua efectivao, ou
seja, quando for efectivamente paga, o que acontecer em 2004.
O nosso oramento um oramento de gerncia, sendo que as receitas e
despesas so contabilizadas no no momento do nascimento da obrigao jurdica, mas
no da sua efectivao .

. Classificao das despesas

64

So quatro os principaisl:it~ijQ"S~;ae}:cl~sific~()~~ddespesa que integram o

nosso sistema:

;~ggljl~
a ~m~IDRIm1i[~t~(lti'~gmmlij~Qril~~~t~tJlffl.IniID:rn~;;P'oui5a.
que, em regra,

irr~iWJ111iP.~bs~ii"~~ris5t~
em cada

um destes,

W!~fl~p~~~J;

==~~~:~i~t{(!iW~1m!<il~~1h~~i4'+~~
Vantagens: permite

fmm1Hi@i~iifmjllt1@~9m,o~=tffi~~wlIDjpjiriQ~l~piiSK~el

BI~fxautd~1:r(fu1l1C6fdl!'[fps~
71l/ffiilII(;jl:

~;Esg@.P{:(as

a ~~~)?'~~~fRY-li~;i!J:~:~t;l~~1=tgi;"~g~~rJi!'Qfi~i.t~$aQDJhjQ$9(5.
int~Y~lQ .46
designadas

~~~R~S.i&S~
(defesa

lll:Q:s'r

Jif@Xp~~)

a que

~g~1f.9:p;g~m\d?p.~IW~,9rs,

naconal, educao - Decreto-Lei 171/94).

Funes gerais de soberania

Servios gerais da Administrao Pblica
Defesa Nacional
Segurana .e ordem pblica
Funes sociais
Educao
Sade
Segurana social e aco social
Habitao e servios colectivos
Servios culturais, recreativos e religiosos
Funes econmicas
Agricultura
Indstria e pesca
Transportes e comunicaes
Comrcio e turismo
Outras funes
Operaes da dvida pblica
Transferncias entre administraes
Diversos no especificados

!ill!/J'n~!Ji~ti;r:[possibilita

uma d~~9JtlPqi~p'iB8~igrande~ agregados pois .que .aPR~;'Vffi~:

~_4'lti~]{i?lJ;igj~1tkY8tt~%~Bi1Ns~E~Ilt~,~';~fgf,~:P~,~,s!x.~~~Ei~!~~~'":~~cr,~mi~i~i
L~~m{Jl~~lmjl@l~Bm~~~S2PQmtBo,sl.

1 Ver

Decreto-lei

0.

2612002,de 14 de Fevereiro Despesas Pblicas.

65

Agrupamento econmico

Tipo de
despesa
Corrente

Rubricas (sntese)

a) Despesas com pessoal

...

----------------:;.

..:.. ---.-

._----_._-..;....

a) Remuneraes permanentes e despesas

----_._--

b) Aquisio de bens e servios

--

do

.. ,------- .. _."---------

estado

. - ---_ .. _...

como

entidade

"-_ .. -

patronal

(salrios).
c) Juros e outros encargos
d) Transferncias correntes
e) Subsdios

b) Despesa com bens de consumo e com

a aquisio de servios.
c) Juros e outros encargos da divida
pblica.

f) Outras despesas correntes

d) Importncias a entregar a organismos

ou

entidades

para

financiar

despesa

corrente sem que haja contraprestao.

e) Fluxos financeiros no reembolsveis
f) Dotao provisional

(verba inscrita

para fazer face a despesas no previstas e

inadiveis)
Capital

a) Aquisio de bens de capital

b) Transferncias de capital

a) Despesas de investimento e despesas

com contratos de locao financeira.
b)

c) Activos financeiros
d) Passivos financeiros
e) Outras despesas de capital

Transferncia

com

caractersticas

acima descritas, mas aqui destinadas a

financiar. despesas de capital.
c) Aquisio

de ttulos de crdito e

concesso de emprstimos.
f) Operaes extra-oramentais

d) Pagamentos correntes da amortizao

de emprstimos
e) Dotao

provisional

(despesas

de

capital no previstas).
f) operaes no consideradas despesa
oramenta,

mas

com

expresso

na

tesouraria.
Programas:

~~~1f4[p~'~'8it~1p'1ffi!~fit~~~~l~~~~7tii~di~j~W}~h11j1g

~-gitt~m?Kiwa~~tfu~;ii"gfIffi~J:1jbj&T~f~Jgi~lil~~Mi~f(~t'~~~g~l~l
66

::[tf$RQW?~killAAd ~;~wn

fiDaig1'fui'jStenbg

ou

g~Y~tGB;t~f~rn7~~
}ri~z~;'i.~g~p,~~;{

f1l1jgi.@..M{.;
Vantagens: permite

ia~fltilMlp]j~tY~f~?PQlfiS;y.~ar"r~~atht~({tdq:~X~SHL~g~{

fjn'~~q~\oo~~JUX~~R~,\2.PirPBM;~s;
~'tllli!1f~~~~jj{~~~~~li~OO~;!!~.:I~~lIt{l~<f~?
. Classificao das receitas

Do lado da receita so apenas aplicados os critrios de ~J!Sffi~i)t~'fifuit;;

(corrente, capital e outras receitas) e P:tgillii;~f.

Tipo de

Rubricas (sntese)

CapitulolDesignao

receita
Corrente

a) Impostos indirectos
b) Impostos directos
c) Contribuies

para

a segurana

social,

CGAeADSE
d) Taxas, multas e outras penalidades
e) Rendimentos da propriedade
f) Transferncias correntes
g} Venda de bens e servios
h) Outras receitas
Capital

a) Venda de bens de investimento

b) Transferncias de capital
c) Activos financeiros
d) Passivos financeiros
e) Outras receitas

Outras

a) Recursos prprios comunitrios

receitas

b) Reposies no abatidas nos pagamentos

c) Saldo da gerncia anterior
d) Operaes extra-oramentais

Ver Decreto-lei n." 26/2002,de 14 de Fevereiro Receitas pblicas.

67

~_.

.'

.-

:. .

. A elaborao, discusso e votao do oramento

. O processo de preparao do 9ramento

processo

de elaborao

do oramento

(fJ1UmWl1a~\i1j~@);a~~@~(p!~,;Yi!~)

ea

envolve

trs dimenses:

m1~5

~a~amHlimrauYa1~P~@:_tl~~

;Pf;QPR.~);
A mer~i'ti~~I~~lti{i~:i:i~~~iliiv~N:itj':'Gvmi(arts.
161., alo g) e 197., n.ol,
aI. d) CRP). Deve dar-se WJijf1[qj~l~fi~~-~~bfffit~~~;~W~~~~~~lVdb{Pifui(e:".#~i

p,:gH1!ilt~;:l,~:1ii;j.Ysnm:~it{:f[~siiVt5t~iit~it~rts.
105., n.02 da CRP e arts, 14. e 15.
0

da LEO).

Nos termos do n.~ do arte 167. da CRP acolheu-se a norma dai1~i.~'ffi~ttiij

Para o Prof. Sonsa Franco

q~~~~R~&;;i>.fii?!1mu'-r~lm~tt~\~~Wk1A'r(5.tr,RY:9.lY~LiL-;

~~~~~~::~:~~r:::=
se se

~~i

{jfeii~~$iV!~gjm~,\4X~;$~9~:'mg9.Rt~:YQ:~}n~:ijsnR~1Itf<\\t~~pf$.U~r~rp:r~~it;~
gY~j~1~:j8R~tl~~Mi~J~;{~-P!Bl~~.s,:~~ffi~[2!"~~~~4tgg'P:~g:i
Pretende-se to-s lim'iti!f'; na
vigncia do Oramento,

tQ:~iR28~.t?iTi1~~~tg~1~i:~Tj>,J:!:!3!f,!tt{i~mr'iilli.Uq:t!f,%~m:2:gr~'lt9~~~~,ty.tm

~i9}f~~~~~}!t?~B;gf.~~~;,~~m~n.~.:g:,Q:am~~!g?
Tambm os

{~(~~-g~;:i;~Hmqq:Y~f!~_m$~;i1i~~tJBffimfu~~'~~rl~Yl~.$.Jt~;

;:~~q,@,:,.m:~q\t~'{ji;~0~;llS~P~"'n:()4~~ID'1'!J(d;(ZJre!pfob"li;~liJ'i~d',~irfetl1dQ
:d-.ados
J

;i~l~QA!eJg,g:q;~~!1~"""i

. Contedo substancial do oramento - aspectos jurdicos

. a) A Lei de Enguadramenfo

68

. b) A Lei do Oramento

o {f)~ir1i~t1yw",1!!~illiJdevendo~~~~!lii~~J1fifit>~f~r~lgmgQ~~~~ll~~QJ:~
e
~f!~J!~it1ip~!9Atqllt~:rt!cmijUdM~~
Para alm disso uma~JW~~Ib~~~~~l~tA\gg

cuja

y;;lU~!Q19&~twjJJP

cJ?~llfjI!~~ti~~l!~W.91i~#
Produz tambm f!wt~iit~mQ~~ltvr[~~~2t!~~?
fR~!!Hl~~~~
entende o Prof.S~usa Franco que un:ft~~miilj~pliili

Quanto sria,~~

(financeiro e econmico-social). Com efeito, oProf. Sonsa Franco define-ocomcft~Jqf

~:i~pJP,como ~,~~~f<!ijfi~l~ta.ta~~~~g~[qii~~~~iW;;m!~[~~lQ~;Q~&.!fi<:lflje

;~R:~Rl,~q~i~~}!Qmg~Ig~1l!!:~;
~~J!Q~rgW~tP.mtJimM5Iici'>ti{j?tUr)l'S&Bllig[cl~,a
~r$~'?~B~~~iJ~*fM;~~~i,fJi~~~~!W'&m~~~l~~!rQmt:~~1J
. A proposta de lei do oramento: contedo e estrutura

EIIi

Portugal o

qygurQ;':itr~WR9l~J'1y1tr~;~~EJ
seja constitudo

por dois

elementos:

o ;miil~
Tal como sucede com outro qualquer diploma, corresponde a um QQnjuut'''de?3rtigo~.

-:g~~,em

princpio, ;~~,"g~y~m:YT?it~
ao estritat;nl:t~
n~c,ess~(:);,pfu:,'execu<:>:da

;P,OHtja:'QffPriUtale::f'ijiapJ:p.n'.4q,.l;Qvemo
correspondendo a:
- ~g?k~~9Jfs'4~;~pr~:Ka.>~f~~~Q.'@ip@,ptfJm~ntajs~

-~![i~~gf~h~!~~t~~~~ID;t~
-"jjfj~ifi~1~"\]r~~~a~S'~J~~mp.r~Q~]~~J1tg{f!~Y~lp~J.91~~m

-llitt~~~~~~PM~A~~~~~4MU~i~4!f~g~aJfl~~~lrfilifg~S

.m:d~gtl~i~imife.ulQtq~lt[~l[I~~~~l1,~X:!f,~.:
...'.:-~mlffif1m1Wlm~~~~ooiilI~f'~mWrSthltjS'
==w- ...
_~~"?.P~'--~~~ ..$._,.-..:I..,...-~---.........-...,.,---~--~
7Vttf1*'h:

~~~;;;

....,

-~r.-"-~~~;">.-.:1"f

.
(tambm aplicvel s

RA.).

..:'_ms:t__

li~:

:~i2;;lt~~t:~~l!1'(por

~JJ!t-$~tltijS:iJ[ilUI9lf~~Je:~t~~~~~~~~{J;-!;':2;~
ex. em 1992, o Governo regulou a competncia

69

expropriaria dos Governos regionais). Basta l~mbrar que tlr~~j'(~t~>'i1~'~f~I{tSpleiS';';Tt

i"~'tWI~lf~;fdJiti~~&[lt:~~~l;ii

OS'fiiapas orametais (art, 32.0 da LEO).-

~J?1l~~l!i~~t~!ll~~gmt.~~mr5~1)ffii!QijjYP.!9~!!~~~J~;mm!9ftn~~Jl1f~{~~m.tYi9~

,t!liiIl1tfd'tlliAe

(artigo 33):

soo(~~IYi1q1i~y~m~!Q1~!~~f

que ~~~i

\~&~;;~~~~:~ei'~~}i~~i~~~~~;fFI&0\lg~;~A~~~~1~~;l~~!;;~,f~,~~BJ~b'.g~,(m~
- ~D,,5fq~m[Uj}}(artigo

33) - so os ~w:n~~lil~mmtiyp~_~p]f~:;ro

excepto se de tal
;~~~1lo, que poder ~~m2~~~~~g~~t~~~M:~t~Qr~t;fptmt
resultar uma mi!!fl[rb!fu1qP1qY:~~;M~1I!!~p~;?~}15'~!lt0s
mapas derivados

~J~~mJJ(:

~~1HA~~P~iL~~~",9i~
Desenvolvimentos oramentais (artigo 35 da LEO).

AlfifgWi~~l~H1!~~g:C~R@(&t:~entlls;
Cg~y~~:~lH~Q!Jj~2ffJ;~Yl~8fhg,~19~:tfl1~~;9;

,q!W?KI'i:gm.~~~~g~~~~~g2~~~;7~~9,\~~~!~~2~I2,~~~Y#,f(
art. 35. da LEO):
0

-~l.B~~m~;~l~':~i~:f~~~~~;~;~k,t;\~m~~:49:~~,~~m(j$~;mt~~()}l.
-;~?Qi:~[q~g'!J~ts~:~~m/~g~,~~rP9cg~!~~g;;;~~lJtQ.l2W~,;
- tf:~1~U~~t9i~:~~wr;~~[i'm
f,R'eUftn'B (artigo 36 da LEO).
A proposta de lei deve ser ainda acompanhada de ~[~I~t?,I,9;'H~t)P;~gr~"g;9!ijlIDf9}cd.~

fij~e;~::~=~:;:::~~~~
e;e!:tft~
'. ; ,~,,~,1. --'

tm valor jurdica mas sim informativo:

{mm:~m~i~t1]prurdiplsr~~p]}:miIfg$oot!,qii~p.~il~2ID1!Pt1y~qpl~};'
do~e.amento}de~Estado~
~~~~1t!~~~~~;B~~j;,~?frt,;'A~~~'~'::~

-~ii!l1ll'gfi~1~1F,j~1;i,~tQt~Jfil"jjm'~~~I~~l!lr~l~f9mg's!(l~ir[q~
~1:;@!{tm2~~~qi~g;~~9mti;

~m~tp~il~~mrfMifi1f~~2~~~j~J2i~(1~,1gJ~j:~DH~fft
-~1fu~dif~tW~~&~d~~-g~laQst~UTI]~g~~PMB~~~~~~
70

\,.,;,

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LA

'Elementos informativos (artigo 37 da LEO).

/\~:

(~.

",O

. Discusso e votao do Oramento

o ;p,~1~I~g:!lm~m?m~~[t@ap,
pelo Governo, da proposta

de lei em Portugal

at 1~'i:1o.~~:-0litbf:fi(artigo
38 LEO). Aps a. apresentao inicia-se o .iPtQ.~~t;i;!!1
<Y~~lfi!Q\ntS:;'S:9~~g~~M~JJ~~f;;'@!ipJw.q9.ci&9i.R~:~4~'\~~:,';dia.$f(artigo
39/2). Durante a
as quais ~9.1QQ~i;~~!li!ti,~!p,,~!m~~~1,~~p,t,i
discusso p():a~~oojf~~?ftt~g:~~Q:1Q~,
A discusso do Oramento faz-se em duas fases: na~Jff~llf:~~M~4,~
(artigo 39/3
LEO) e

na&..'$p~t5iiiiidli~1(artigo3914). A primeira

~m~t!t~~4,~~Q;Ltii'~L:&.'e

segunda s 2~BH[~~~:t~H~j~]JER!il:~m~f,f!~g~&:~~~~,,~0ff
O mbito dos poderes parlamentares nesta fase encontram-se no campo da

a,Bi~fft;~~gvt~~~
mas tambm no campo datlj'11S[&~Jilt~g~;:'YprBpSta"a~J
';Jjl~i(art. 161., al, cfPil~r~jJJiQ'iat'iffi~ui65i~~ifiS~58dID:CR.i
Importa tambm aqui

referir o !!J:tl!l~8~~~f~!2~t
Uma vez~m~lt{~!'Wti!iWe em (~J?f~1~pt.qx.if'p:,@'

~t~PJ~mWti,g'~p~1"}j~~~lpubiI'*~Jl(5%f&6Jif6t~m!~DR
(at ad~1fii;l~m:;~21S({msEda
~~n~ff:@;;yg-)l

A lei do Oramento deve ser apresentada at 15 de Outubro, (art, 38., n. 1 da

LEO) e deve ser votada atd5deDezemlznj

(art, 39., n," 2 da LEO). E se no o for?

,Atil:'s'entaao'elli:iFdevr"mas:j'i'l :a~Srivotao;ro qual demonstraria a f.lW'de.,

~~~~}~Q~2Y~m!U
Importa referirg~i!!}!Q"~~que podem impedir que o m~f~.Qg.~~!~~~~W~~

~~Q~J1:ji'&llID)jigg, inviabilizando a entrada em vigor no ano econmico a que

respeita: ~iYQ1Ulijj{poSt1~li"eUf~;afms~~(fjf-CJ}~~!~!!i:!'!;~
,ffiSs'61iW'l(};~l\RtC
(art. 38., n.02 ais. a), b) e c) da LEO).
Perante estas situaes&t~"t4~~~~til!!!!~t\l~~Q~e;~gt~190!~!~~i~lii~

Kt~I1tp1t~ll~~~f1&~!M~lif~.
Todavia,~~1j~Y:[~~~f,1~~l?1~~i~att~~~$i~~~
f?rjfLr,mmwij}!dftandIi~~im:l~(artigo

41/4 LEO): tQ,~wJg?:~~tl';R~~&9~E~t!!taj#~;j

71

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lQcq1;le
a verba correspondente dnodcima parte da dotao anuaL Realce para o facto
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do novo oramento ter efeitos retroactivos, englobando o oramento provisrio;

Com efeito, pode chegar-se ao incio do ano e no estar ainda aprovada a lei
oramental para entrar em.vigor. A LEO prev esta hiptese no art, 41.: definindo-a
como Prorrogao da vigncia da:lei do oramento.
Comea por enumerar as 4 situaes em que pode haver prorrogao (n.ol), a
abrangncia dessa prorrogao (n.02) e aquilo que no abrange (n.3). Para o Governo
no ficar sem instrumento de trabalho, vai-se prolongar a vida do oramento do ano
econmico anterior para a realizao de despesas e cobranas.
Do n.04 quatro resulta o regime dos duodcimos (em cada ms s pode ser a 12.a
parte do oramento de modo a melhor controlar as verbas oramentais).

(
Boleias Oramentais - questes que no tm materialmente

haver com o oramento

mas que o Governa aproveita para aprovar ao mesmo tempo.

Execuo oramental:

conjunto .de actos e operaes

materiais

de administrao

financeira praticados para cobrar as receitas e realizar as despesas inscritas ou para

prover ao respectivo ajustamento. Em sentido restrito recebe uma execuo material
(actos praticados

pela Administrao

Pblica que importam

ou utilizam

gastos e

receitas) e uma execuo financeira (actos praticados pela administrao financeira para
executar o oramento). Compete ao Governo fazer a execuo oramental (art. 199.,
aI. b) da CRP).

Aps a aprovao no Parlamento,

a promulgao

presidencial

e a respectiva

publicao oficial o oramento entra vigor, isto , comea a ser executado. Uma boa
execuo corresponde concretizao das previses oramentais. Desejavelmente

esta

exige:
- O respeito pela autorizao concedida pelo Parlamento.
- A adaptao a alteraes do cenrio macroeconmico.
- A resoluo de problemasnoprevistos

nas receitas e/ou nas despesas.

72

A execuo exige respeito pela legalidade substancial (respeito pelos actos qu(!
integralIt"ooramento). Deve respeitar as leisem geral (legalidade genrica) e o prPB0,.
oramento (legalidade especfica).
Da legalidade decorre a tipicidade oramental:

no existem receitas nem

despesas que possam ser efectuadas seno estiverem inscritas no oramento.

No caso das receitas temos uma mera tipicidade qualitativa (s a espcie de
receitas que est condicionada, no o montante orada, que no vinculativo).
No caso das despesas h uma tipicidade quantitativa, que tem um significado
muito preCISO:as. despesas no podem exceder o montante mximo que consta do
oramento.
Deve-se . ainda respeitar

a economicidade

oramental., que integra

dois

princpios: maior' racionalizao das dotaes oramentais previstas e o da melhor

gesto da tesouraria .

. Do Regime Jurdico Da Execuo Oramental

Oramento de Estado resulta do exerccio por parte da Assemblia

da

Repblica de um poder Oramental que se reveste de natureza de lei formal. e material.

De facto, nos termos do art.I l'Yg) da CR.P., compete ao Parlamento a provar o
Oramento de Estado, sob proposta do Governo.
A competncia de execuo Oramental cabe, ento, ao Governo luz do
art.1991b) CR.P., que o faz atravs do decreto de execuo oramental, nos termos do
art.40 da lei de enquadramento oramental.

Princpios da Execuo Oramental

O art. 42 da Lei 91/2001 contm os principios

essenciais que presidem

execuo do Oramento:

- Principio da Segregao das Funes de Liquidao e Cobrana

- Principio daAutorizao

Tripartida

No que diz respeito s operaes de execuo do oramento das despesas essa

"segregao ainda mais rrllnuciosa, prevalecendo

o princpio

da autorizao

73

tripartida.

Este impe a existncia de uma autorizao

para

a efectiyao

da

despesa, a qual outorgada pelo -organismo -que tem competncia para aefectuao

da

despesa e que visa satisfazer aquela necessidade pblica; deUJIla

pagamentos,

autorizao

-de

a qual, a nvel dos servios integrados, concedida-pela Direco Geral

do Oramento'{l+rgo de controlo-interno] e-uma autcrfzaodepagamente,

baseia na efectivao

da transaco

monetria

propriamente

que se

dita, sendo que o

organismo competente para a efectivao desta operao material a Direco Geral do

Tesouro, que considerado o rgo central da tesouraria de Estado. A Direco Geral
do Oramento verifica se as despesas em causa preenchem os requisitos necessrios e o
orgamsmo competente autoriza, tendo, assim a iniciativa para a realizao dessa
despesa

c
- Princpio da Tipicidade Qualitativa das Receitas
As receitas no podem ser liquidadas ou cobradas, mesmo que legalmente
previstas em determinado diploma, sem que tenhain sido correctamente inscritas no
O.E., sem que cumulativamente estejam adequadamente classificadas (nos termos da
classificao

econmica). Aqui encontra-se justaposto

o princpio

da tipicidade

qualitativa das receitas, consagrado no art.42 /3 LEO. No se exige, no entanto, Uma

especificao quantitativa, porque no faria sentido que um determinado organismo do
Estado chegasse a meio ano, verificasse que as suas previses

se encontravam

preenchidas e no colocasse as respectivas receitas no restante ano em causa. Isto

porque, no caso contrrio, estaramos a premiar p. ex. aqueles que s pagassem as suas

dvidas no final do ano.

Porm no que se refere s despesas o princpio aplicvel diametralmente oposto.

- Princpio da Tipicidade Qualitativa e Quantitativa das Despesas

As dotaes constantes do oramento das despesas constituem o limite mximo
na realizao destas. Uma alterao a este limite s pode ser feita atravs de
rectificaes oramentais. H pois uma consagrao expressa do princpio da tipicidade
quantitativa relativamente s despesas - assim dispe o n" 5 do art.42. No que se
refere tipicidade qualitativa o art. 39/6/b) dispe que a despesa em causa deve constar
de inscrio oramental e que esteja adequadamente classificada [que se insira nas trs
formas previstas na.Ieii.classificao econmica, orgnica e funcional]. Exige-se ainda
-'-

.-

que obedea ao princpio da execuo do oramento por duodcimos.

74

-,,-

........ ~--.

- Principioda Execuo ..do. Oramento das Despesas.por Duodcimos

regime do duodcmos impe que l?()Tllls ~P()d.ero .estar disponveis

montanteprevisto,

Este requisito pretende que haja um maiorontrolo

efectuadas; que os organismos no despendam todo o montante.nos

1/12 do

sobre as. despesas

primeiros meses e

tambm se justifica por o Estado no dispor no dia 1 de Janeiro de todo o dinheiro

necessrio.
Emparticular,

deve notar-se que o art.39/6/b) infine sujeita a realizao das despesas

ao princpio da utilizao por duodcimos,

salvas as. excepcesautorizadas

por lei,

sendo que, a este propsito, desde h muitos anos que se repete nos diplomas de
execuo oramental, um conjunto de excepes regra dos duodcimos, muitas das
quais so rigorosamente

as mesmas. A permanncia

LEO passe a consagr-las expressamente,

destas excepes justifica que a

em vez de se limitar a remeter a fixao

dessas excepes para a lei. Deste modo, aLp() devereJ].Ull1erar.as. excepes regra
dos duodcimos, embora essa enumerao no deva ter carcter taxativo.

- Principio da Economia, Eficincia e Eficcia

A LEO, no seu art.42/6/c),

estabelece ainda um.requisitode

operacionalidade

ou de

gesto, nos termos do qual a despesa em causa tem de satisfazer o princpio "dos 3 E's"
- economia, eficincia e eficcia,
Os conceitos

de economia,

eficcia

e eficincia

so internacionalmente

aceites,

nomeadamente no mbito da Unio Europeia, com o seguinte contedo:

Economia:
apropriados,

aquisio

de

recursos

financeiros,

sob o ponto de vista da qualidade

humanos

e materiais

como da quantidade,

no

momento oportuno e pelo menor custo.

- Eficcia: grau de alcance does) objectivo(s) visado(s), segundo uma relao de
custo/beneficio favorvel.
- Eficincia: utilizao dos recursos financeiros, humanos e materiais, de modo
a atingir a maximizao dos resultados para um determinado nvel de recursos,
ou minimizao

dos meios para determinada

quantidade

e qualidade

de

resUltados.

- DuplLegal!dade

75

_-

It6 do_ ~~.4~o esta~e!e.ce) ~d~

que nenhum.a despesa~eja

a~o~

_ou _

paga sem que o facto' gerador -da obrigao .-de despesas respeite - as normas .legais
aplicveis. Fala-se em dupla legalidade, uma gnrea, segundo a qual as despesas tm
querspitros
autorizaes-tero

terDios-gtais<ias:fui:tesdo_Estado,

e outra fnneeira;

pois que as

-que -respeitar -todos os- tennOs--d=-fetivao-e-de' realizao das

despes-as.

- Principioda gesiojlexvel
O arte 43/6 permite que o governo determine
previsto para efectuaode
sempre um fundo dereserva

que parte do montante total,

despesas, ficar congelada, tendo em conta que deve haver

para situaes mais dispendiosas. Trata-se da consagrao

do princpio da gesto flexvel, atravs do congelamento

instrumento tem sido frequentemente

e cativao de verbas. Este

adoptado entre ns, embora no tivesse cobertura

na anterior LEO.

Em que condies se pode'recorrerae __

,!!p!!tj'!!o~ sem violar o equilbrio?

;\Ai}JJERAi;ES kAMEN'TMS'i. .""

'.0

Sendo o oramento uma previso, natural que no decurso do ano econmico

haja necessidade de efectuar uma correco s estimativas Cde despesas e receitas) nele
descritas. Come feito, vrias situaes de natureza diferente podem ocorrer:

Todas estas situaes determinam a reviso do oramento em vigor, ou seja, a

introduo

de alteraes nas despesas e/ou nas receitas e que so designadas por

alteraes oramentais.
As regras a que devem obedecer as alteraes

oramentais

(competncias

procedimentos ) .so geralmente estabelecidas na lei orgnica oramental. Esta , com

efeito, a opo seguida em Portugal (arts. 49. e ss da LEO).

No mbito das alteraes oramentais tem de se contrapor a chamada Iei.travo,

a qual diz respeito alterao do OE, por iniciativa do Parlamento, e que tenham, um
impacto financeiro no oramento em curso (art. 167.", n.o2 da CRP).
Observemos ento as disposies relativas s alteraesoramentais

na LEO:

76

Disposies comuns:
Art. 50.: manda aplicar s leis de alteraes oramental, as disposies do arte 38., e
portanto, ao Governo compete propor: alteraes oramentais, embora possa caber. AR
a aprovao da alterao;

Art, 51.: Ao Governo compete as alteraes aos desenvolvimentos

oramentais que

no impliquem alteraes dos mapas base (artigo 5r/l aI a (art. 33. de:fme mapas
base) e aquelas referentes a transio de saldos (artigo 51/1 aI. bj),

A alterao

oramental

constitui

um assunto

que requer

uma necessria

considerao de dois princpios: por um lado, os princpios de lei formal no que se

refere elaborao do Oramento (art. 16r-g e o princpio da especificao(segundo
o qual se exige que fique expresso no OE, de forma minuciosa, o destino de cada verba
em termos de receita e de despesa); por outro lado, o pri;i:!.cpi()c:la~daP~bilidade do
oramento, como garantia da satisfao de necessidades colectivas imprevistas ..
Na verdade, h que dar tambm ao Governo, emsede
uma certa maleabilidade
salvaguardados

de execuo oramental,

no que respeita gesto das verbas, desde que fiquem

os princpios fundamentais

que esto subjacentes

consagrao

do

poder de aprovao do Oramento pela Assembleia .

. Alteraes das receitas

O regime para a alterao do oramento das receitas dever estar estritamente

relacionada com as especificidades das receitas no que se refere aplicao do princpio
da especificao. Assim, tendo em conta que as receitas obedecem unicamente a uma
previso qualitativa e j no quantitativa, toma-se fulcral para a discusso parlamentar
as previses avanadas pelo Ministrio das Finanas, nomeadamente

pela Direco-

Geral do Oramento.
Assim, nos termos do art. 50~ da actual LEOE, apenas ficam reservadas
Ass~n:l~l~iada,l,{epblica

as alteraes das receitas que sejam reflexo da alterao de

desp~SB;c:l4CWJ:J.petncia
da Assembleia (n."! - alo a ou que envolvam um aumento do
endiyid~ent;;;Hquido'

(n."] - alo b).

Ou seja, podemos dizer que alterao

das.

77

receitas acompanha
o '.regime
da ":"alterao
das despesas e a reserva do Parlamento no
_._'J' ". ,.
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_ .~ __ -."'"
..... -"...~.' '",,;.'.~-

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que toca a autorizao para o aumento da dvida pblica

Quanto s situaes que podem motivar a alterao do oramento das receitas,
h que' salientar os casos em que se verifica a criao-de

um.novo

tipo -de receita;

aqueles em que se cria uma receita consignada ou em que Se procede e' uma consignao
das receitas j existentes naquele ano econmico e ainda os casos em que se verifica
uma variao

das previses

das receitas com um consequente

aumento

do dfice

oramental .

. Alteraes decorrentes da criao de uma nova receita

(
Se a receita criada uma receita de Direito Privado, decorrente de contrato,' por
exemplo, a competncia para proceder alterao oramental deve caber ao Governo;
se, pelo contrrio, a receita uma receita de Direito Pblico, nomeadamente tributria, a
questo mais complexa e requer algumas consideraes.
Nos casos em que a receita consiste numa,!IDCa2somos da opinio de que ser
necessria

a aprovao de uma lei de autorizao

pelo Parlamento.

De facto,no

estando as taxas sujeitas ao princpio da legalidade, justifica-se, neste caso, uma maior
tutela dos agentes econmicos
oramento

e das suas' expectativas,

daquela receita por acto dos representantes

mediante

a inscrio

no

do povo com legitimidade

democrtica directa.

o mesmo

no se verifica no caso dos impostos. Nos casos em que o imposto

criado por lei da Assembleia

da Repblica,

poder-se-ia

dispensar

alterao oramental por lei em sentido formal, argumentando-se

a exigncia

da

que, se a Assembleia

cria um imposto, autoriza o Governo a cobr-lo no ano econmico em curso, desde que
a mesma lei contenha a prpria alterao oramental. E, com efeito assim ser, desde
que no ocorra uma situao de prote1amento da entrada em vigor da Lei criadora do

imposto: se a entrada em vigor da lei que institui o imposto s entra em vigor no ano

econmico seguinte, em virtude de termo ou condio, no se v como poder deixar de

ser a Assembleia da Repblica a aprovar a cobrana daquele imposto, no exerccio do

I
I

poder oramental. Por outro lado, nos casos em que a receita criada por Decreto-Lei

autorizado, cremosque ,as disposies de alterao dooramento

podero estar conti<!as:, ,

na prpria lei de autorizao, em virtude da inexistncia de hierarquia entre os actos

\"-------78

-.

'--,

-r

.... ; c..

legislativos e a favor da simplificao nos procedimentos

de aprovao, mas apenas nos

casos em que a autorizao se destina criao de um imposto a ser aprovado, e a entrar

em vigor no ano econmico

em curso. De facto, se a Assemblia

da Repblica

".~

--":d

habilitasse o Governo a criar um imposto a ser cobrado num

se, simultaneamente,

Introduzisse

modificaes

Pl1lZ0

no oramento

superior a

UIl1

que vigorasse

ano e
nesse

momento; haveria uma clara violao do princpio da aprovao anual do oramento e,

de certa forma, um esvaziamento do poder legislativo oramentaL
,J

li
i'

Alteraes nos casos de consignao de receitas

Na sub-hiptese da criao de receitas consignadas, parece que no deve haver

especificidades de regime face ao quadro traado no arte 50 LEOE.
Por outro lado, no que toca consignao

de receitas j existentes,

deve essa

consignao caber ao Governo, mais concretamente ao Ministro competente, luz da lei

orgnica daquele rgo.

Alteraes nos casos de variao das previses de receita

Trata-se de outro ponto ao qual o legislador no prestou a devida ateno, apesar

de constar dos trabalhos preparatrios da actual Lei de Enquadramento.
De facto, numa ptica de aproximao de aproximao da execuo do oramento a um
modelo de saldo de exerccio (o chamado saldo de caixa ajustado), conviria submeter o
Governo a uma obrigao de apresentar um oramento rectificativo

a meio do ano

econmico em curso, nos casos em que uma variao negativa das receitas percebidas
provoque um aumento dum dfice, pondo em causa o equilbrio oramental,

numa

vertente no meramente formal.

. Alteraes das despesas

Para que possa ser delimitada a esfera de competncia do Governo no que se

.--

-'

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. ~-.""

--

" -~---

refere alterao-daLei do Oramento, deve ter-se como principal ponto de referncia a

79

',,-!!-'

--,'''''.

. distino

basilar

entre alterao

preferirmos, entre-poder

substancial

oramental

e alterao

no . substancial,

O'tl,

(includo na reserva-de competncia exclusiva da

AR, nos termos do art. 161 - i)), o qual pode ser originrio ou derivcujo>epoder
alterao

subordinada,

cuja supervisocabe

numa reserva de administrao

se

do-Executivo).

de

ao Governo (o qual se consubstancia

A-deciso .financeira; na sua essncia,

deve caber ao rgo com legitimidade democrtica directa.

. Competncia

do Governo

Nos termos do art, 48/1 da Lei de Enquadramento

Oramental

vigente

ficam a cargo do Governo trs grandes tipos de alteraes: as alteraes que impliquem
alterao dos mapas de base, as referentes transio de saldos e ainda aquelas que
so estabelecidas,
programas

em especial, para cada um dos sub-sectores

aprovados pela Assemblia.

Note-se

e ainda no mbito de

ainda que a funo de vinculao

positiva do OE face Administrao bem visvel no n," 2 deste artigo: s podero ser
reduzidas

ou anuladas

dotaes

que caream

de justificao;

desde que fiquem

salvaguardadas (como j resultava do art. 13/1 - a)) as obrigaes decorrentes de lei ou

contrato.
Ora, deveremos fazer a distino entre dois grandes tipos de alteraes, de acordo com o
seu objecto: as alteraes oramentadas em captulos, por um lado, e as alteraes que
envolvam programas, por outro. A necessidade de especificidades
do art. 105/4,

za parte

decorre, desde logo

da CRP, o qual pressupe uma maior flexibilidade na alterao

oramental por programas, pela natureza das coisas. um afloramento do princpio da

programao financeira plurianual .

. Oramento

dos subsecores

Como princpios gerais a todos os subsectores, em sede de alterao oramental,

ao Governo est vedado o poder de aumentar o montante total, bem como de transferir
verbas entre ttulos e captulos, e de alterar a classificao da classificao funcional de
despesas ou realizar transferncias que impliquem uma alterao dessa classificao.
Note-se que, nos termos do art. 22/3, a cada ttulo corresponde, em regra, um
ministrio; a cada captulo, nos termos do n," ?dQ mesmo artigo, as. despesas comuma
s finalidade,

relativas

a uma direco-geral,

inspeco

ou servio

equivalente.

80

Portanto, esto estabelecidos, como limites expressos, de primeira linha, aco de

modificao/adaptao do OE, as classificaes orgnica (ainda que num nvel mnimo
de desagregao) e funcional. Assim, o Governo no poder transferir uma verba
destinada aquisio de computadores no Ttulo do. Ministrio da Defesa para a
aquisio dos mesmos computadores no Ttulo do Ministrio da Educao; da mesma
forma, no poder o Governo destinar a verba destinada compra de computadores no
Ministrio da Educao realizao de obras num Hospital. E compreende-se bem
porqu. No caso da classificao funcional, esto desde logopr-estabelecidas

certas

prioridades de ordem poltica, as quais devem servir de fundamento e limite execuo

oramental. No caso da classificao orgnica, o mesmo princpio tende a aplicar-se,
embora aqui com menor intensidade: a cada Ministrio deve corresponder a realizao
de certas atribuies do Estado, se bem que se verifiquem tambm especificidades no
que toca s competncias de certas Direces-Gerais, sobretudo porque num mesmo
ministrio encontramos mais de uma atribuio; no entanto, proibir toda e qualquer
alterao de carcter orgnico significaria dotar o Oramento duma total rigidez e negar
as virtualidades da aplicao da teoria dos vasos comunicantes. Esteve bem o legislador,
ao referir -se apenas ao ttulo ou captulo no arte 55, ainda que, por coerncia
sistemtica devesse ter classificado como mapa-base no s as despesas dos servios
integrados, especificadas por ttulos, mas tambm por captulos, uma vez que a regra
geral, como se disse, consiste na proibio da alterao daqueles mapas pelo Governo
(art. Se).
Em especial, nos servios integrados, dispem-se ainda que, no que se refere s
simples

alteraes,

o Governo poder

faz-las

no respeito

pelo princpio

da

consignao, quando a esta haja lugar (art. 55/2 - a)), quando, ao abrigo de lei, possa
utilizar saldos de anos anteriores (art. 55/2 - bj), nos casos de reforo de receitas de
transferncia dos SFA ou da SS, ou ainda quando o aumento das despesas tenha
contrapartida

na dotao provisional

(ou seja, quando

se verifiquem

despesas

imprevisveis e inadiveis, nos termos do arte 8/5). A respeito da dotao provisional,

convm traar a distino entre alterao da dotao e transferncia a partir da dotao:
uma vez que aquela consta de captulo autnomo, a alterao dos montantes da
competncia da Assembleia, ficando o Governo com poder apenas para transferir
montantes daquela dotao para outros ttulos ou captulos.
Quanto s transferncias, aquelas so admitidas com o respeito pelos dois tipos
de classificao j mencionados, excepto nos casos clssicos de modificao das leis

81

orgnicas

do Governo ou quando os montantes tenham

contra partida na dotao

provisonal.
No subsector dos SF A, por fora do princpio da 'autonomia financeira, no faz
sentido falar em transferncias entre ttulos ou captulos, proibindo-se apenas o Governo
de-realizar transferncias entre cada servio-ou fundo autnomo (art;56/3) e de alterar
a classificao funcional das despesas .

. Despesas por Programas

oramentao por programas dever corresponder uma maior amplitude dos

poderes

do Governo, residindo

nomeadamente,

a unidade oramental fundamental

no Programa,

no que toca aos montantes aprovados pela Assembleia da Repblica e

necessria proibio de transferncias

entre programas que impliquem a alterao das

classificaes

(dada a distoro

orgnica

e funcional

acarretaria no estabelecimento
consequentemente,

das grandes prioridades

profunda

que tal operao

ao nvel do investimento

e,

para as intervenes pblicas no campo econmico e social). Desta

forma, nos termos do art. 54/4 da LEOE,

pode o executivo realizar transferncias

entre programas com a ressalva do que anteriormente

se disse, para alm das que se

referem a movimentos entre projectos ou aces dentro do mesmo programa .

. Alterao das despesas obrigatrias e dos crditos ampliveis

Uma outra questo reside em saber se pode o Governo alterar o oramento com
vista a cumprir as despesas obrigatrias, nomeadamente

aquelas que se prendem com a

execuo de sentenas ou com pagamentos decorrentes de contrato, tal como os juros da

dvida pblica

Para agilizar o procedimento

vias: ou a adopo dum procedimento

de alterao pode seguir-se uma de duas

de aprovao parlamentar ou, como alternativa,

consagrar aquelas alteraes na esfera de competncias do Governo, uma vez que este
se v forado, por via das vinculaes internas ao DE, a proceder a estas despesas (que
comportam, no caso das sentenas, um considervel grau de imprevisibilidade

no incio

do ano econmico).

82

Outra questo que se tomou mais relevante para a poltica legislativa do que
propriamente para o aplicador do Direito Financeiro, dada a omisso da LEOE vigente a
este propsito, reside noutra conhecida prtica oramental: os oramentos rectificativos.
Como se sabe, a tendncia tem sido no sentido do Governo apresentar uma
proposta de alterao oramental, com profundas alteraes, quase simultaneamente

apresentao da proposta do Oramento para o ano econmico seguinte, em detrimento

de um maior controlo poltico na discusso

e votao

da proposta

de alterao

oramental.
Cremos que a situao pode ser evitada, estabelecendo diferentes procedimentos
para as alteraes de fundo e para as alteraes pontuais ou menores: um regime mais
flexvel para estas ltimas, com menores deveres de informao para o Governo e com
prazos mais curtos para a Assembleia se pronunciar e com um regime mais rgido para
as alteraes de vulto, estipulando-se de forma especificada os anexos proposta que o
Governo

dever apresentar

e as limitaes

temporais

para a apresentao

de tal

proposta, nomeadamente no primeiro e ltimo bimestre do ano econmico.

Desta forma, conseguir-se-ia,

por um lado, uma maior coincidncia

temporal

entre o aparecimento das circunstncias de facto que motivam uma alterao oramental
e essa mesma alterao, e, por outro, uma maior garantia do contedo poltico da Lei do
Oramento .

. O Regime das alteraes oramentais

do Governo

Com a entrada em vigor do Decreto-Lei n." 71/95, de 15 de Abril, passmos a ter no

nosso ordenamento um diploma que rege as alteraes oramentais do Governo, ainda
que certas disposies remetam ainda para artigos da revogada Lei n 6/91, pelo que se
torna necessria uma interpretao deste diploma em analogia com a actual LEOE .

. A Competncia

da Assembleia da Repblica

Com a delimitao

dos poderes do Governo, fica automaticamente

definida

tambm, por excluso de partes, a esfera de competncias da Assembleia da Repblica.

Fica, no entanto, por esclarecer qual o mbito dos poderes do Parlamento, face a
uma dupla limitao ao exerccio do chamado poder oramental derivado: por um lado,
,-

,'"

-'-.

83

-.-,

a reserva de iniciativa exclusiva do Governo e, por outro, as imposies decorrentes da

lei travo, constitucionalmente

consagrada no art, 16713.

Em relao a esta ltima questo, cabe tomar uma posio quanto concepo
que se adopte quanto a esta lei travo. Ao abrigo de uma concepo restrita de lei
travo, -a Assembleano

poder- aprovar-qualquer

lei-que-implique-um

despesas ou uma diminuio de receitas no ano econmico

nossa opinio as reservas ao poder parlamentar
igualmente vedada a possibilidade

aumento de

em curso. Contudo, em

nesta sede vo mais longe, estando

de aprovao de um diploma que implicasse uma

diminuio da despesa, visto que, uma vez aprovado o Oramento, deve o Governo
assumir o papel de responsvel pela satisfao das necessidades
depreende,

desde

necessariamente

logo,

do art.

199 da CRP.

uma desresponsabilizao

Defender

colectivas, como de

o contrrio

implicar

do executivo que deve ter lugar aquando da

aprovao da Conta Geral do Estado e da realizao de eleies.

No que toca primeira questo apontada, como nota ALEXANDRA

LEITO, h que

distinguir entra a aprovao do OE e a aprovao de leis de alterao do oramento em

curso; sobretudo no que toca ao exerccio do direito de emenda parlamentar.

Como

tambm j referimos, na segunda

situao, estamos j na vigncia duma autorizao poltica da Assemblia, temporal e
dinamicamente

fixada em plena execuo do Oramento de Estado; ora, tal justifica

menores poderes para o Parlamento

face ao que se verifica no procedimento

de

aprovao da Lei do Oramento. Assim, SOUSA FRANCO advoga vrias limitaes

apresentao

pelos

deputados

de propostas

de alterao

proposta

inicialmente

apresentada pelo Governo:

-

A Assembleia

apenas pode alterar as verbas a que o Executivo

tenha proposto

52

alteraes

- As alteraes aprovadas pela Assembleia no podem ter um sentido diferente do que

consta da proposta de alterao;
- Se o Governo propuser um aumento de despesas ou uma diminuio de receitas, no
pode o Parlamento aprovar um aumento ou uma reduo maior do que aqueles que
foram propostos;
- Finalmente, a Assembleia tem que aprovar as alteraes de acordo com um esquema
compensatrio,

ou seja, se houver uma proposta de aumento das despesas e outra de

aumento de receitas, aquele rgoter que apro-v-las ou rejeit-las em bloco.

84

No fundo, como bem nota Teixeira RIBEIRO, estas limitaes mais no so que
corolrios da lei travo: s quem procede execuo do oramento que sabe se e em
que medida que. o plano vigente carece de alterao. A competncia para requerer
ajustamentos deve ser de quem est vinculado a cumprir o oramento .

. O Controlo oramental

0-E~~~1?:~,~.~~
a um dado

A e~~~~o_!:J@.enm.Ifaz-se por ~eferRs!a e em

quadro

legal que inclui, recorde-se, a P"!2P!!.-lei-o oramento do Estado, No. decurso. do

@Q_

econmico. h que verificar

se aquele~_'"""'...,..
foi__.._rigorosameI!.t~..1!JJlpridQ~.ill.J.Q.d9..s-S_.aclQ~
..~.
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o.~~!..a.:~~s,
ou seja, h que realizar o..Q:q.:!!JSU1!~~:QJ~
O controlo visa naturalmente a verificao.
da legalidade
e rewaridade
.....~...... -_ ...
-----"'--~'.._~ ._._-_._-"-----'".:...

de toda
-'~' e

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..!<:~<:i~..<?~~r.~~':l.~!!.e~1?~~
..E<:~i~4~L~.~@Q4
..g~.._P~~!Q~.~
....@.!~QQgp.~Q!~
identificados. um controlo:
- Ad9?i1?L~!m.tj.vo:competncia de trs tipos de entidades; a prpria. en!~~~~e
executora i.de .. cada .oramcnto;

entidade
~ .

responsvel

, ,- -.

",-

---',

pela
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acompanhamento __
da __
execuo do..o.r~~~~.,.QgJ~sta~o.;

,_,_,

.".

coordenao
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as diversas__deinspecQ._e

controlo.
~'JQ!2gic!!!ill-: da competncia d~~!:.g2,.dt::.~gbf2.r~~~9mjndep!:!ld!!<?,~,a
> .

,' ....

lQ~PQ4t::!".E2~f!~o.,
segundo. o. consagrado. na CRP e na LEO e que tem corno misso,
entre outras, a de '!!:l9-itQ:rfID@~;imPJ!bljco.clo?~ctQ!.~?s A~.~.~!!i!:es

.P.pli~<!$~~slo.

Sector Pblico E:'E::p~~~~aL

- Poltico:

~.

exercido. pela ~fR:~;

como ~.Io.lrig_._Jltorizao.

previamente

concedida ao Governo. Para o. efeito, g.eveestt:: .r~m!ertqdQs.~e.I~m~lltos,ipf9.TI!!ativo.s

~-~--

~_.

......

'.' . _-~.~

.'

..

- ...

_o.

considerados quela fiscalizao.

_A Conta do Estado

Conta do Estado: trata-se da ...,.l?~~!lJ~2!?=,~~_E~~~~~~,.~.~~.~cu-9~,d~~~~tm~.e_

~~~E~~~_!~~~.~~~.~~E~g~
..~o.!Q:ggQ.g:9<.~9..~~?~~.~~~?'
Apresenta um mbito similar
ao Oramento de Estado abrangendo a a~:tividade:fip@~!ra
.'

"",'.,,

-,' '0..

..

de todos os servios e

,,'.

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org~.gI_Q5jg~:tIbsectores Esta,dp,~ervios e Fundos Autnomose

,,~ , ,
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LE~)~"-'''-

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$e.gLlfana Social

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_.~-~,.

'.:".- ..

85

A conta do estado deve incluir quatro componentes:

- ~elatrio:
da .....
Conta
do Estado, com especial
...
~-<~ donde consta a apresentao
....
__
-'".....
..__
._.,._~_~.~
... geral'...
_._",...
,
~."'.o_....__ A_r~

_o. _, ....,.,...._.~... ~ r.

referncia evoluo dos agregados

mroeconmicos
e da i~,~Q
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...,.....---.-.'.--.""'" -.
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dos trs
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subsectores bem como~?~.l!,.9~Q!~~W1;incluindo ~!~~9.~~:~!t:tJ?1entais

.

-Mapas .C~n,~ilisticos

, .

o ~ .

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Gerais: relativos a domnios diferentes, dos quais se

.'; ...:~'-'""::-=2.:.~~~~;':'&;~'"--'--=-~~,E.
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. .'~~,.~~

destacam: .a e!:~~1!.~.,~~.ill!!~~ (mapas donde consta igf.o,~Cl!2..S.()h!:~.I_~!~,~

despesas) situao ge t~souraria (mapas que descrevem os II!Yim~!!t_sde tesouraria)
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situao ..Q~:l:mmQmfll (mapas donde consta, nomeadamente,

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a .pli,cao._4mLr~~~i~s

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ob!i~pg!!~~~~.~"~!!lm:.~~im.Q,~ ..R!t!if_Q,S e_~ ..QQ~!~~~_~U:~ltjy~-.QiY-i~t~.Jl!?M~a).

- Agrupamentos das Contas e Elementos Informativos: As contas que integram,

_.

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_.:,~':;~,:,';:;::::-:'~,~::::;:.:_:'::~.:,.::~::_:.--'

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.:....::;;;.:.;.';";';'<-"::"_~-::-...-r'~

a Conta do Estado so apresentadas em d.Q..,,~!ml:g~~ntos. As contas relatiYl!)aos

s,~!y!~_~
..Q!:g~-j;,!!llQ~,~m..~l!to~Q..~~.~mjnj
stratiya ..tLfinallg_eira,servios e .OJg@!~OS
com autonqrni~,aplJlipjstratiYa.e,:fim!.p,jrn,_segllf~a
. .

social, e transfer~~~~ para.._- ..a-."-'_~'_'.,--.,

a~~jI?i~!!_.I.~gjg!!~.

r:.

O G:vemQ_.deYeelab()fara.-Conta-do~Estado (art. 197., aI. h) ~.~ CRP). A AR,')

procede ~I?!~~i.?:~p_~t?_~9'Y7~1l0
(arts. 107.0 e 214.0 da CRP). Ao(rE\~ompete.,E:~~
p'~e"~~~~~
..~_t?f~~tivar_~!.esl?g~Q~bil&a~~.d~
~on~1?2b~~~.
O Governo deve ap~~se.p.~
,

'0""'"

.,'

....

' .....

AR.
_ .....

'.

a COJ,ltItdo Estad, i,J:lcluindoa da segurana

...

..

.'

-.

----

..

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...

_._..

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social, at 30 de Junho do <:lg9

_~_e.~t~jlguele
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.

..-.'

o,

_ ..~_~,

_o__,'c,,_~__-

'

--o

~,

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que respeita, aps o que se segue a

"-,_-~-.,.--~,-

__

~'_'-

."

__

._""

_o~

apreciao e aprovao pela AR, com par:e.ce.:r

prvio dfTC~'at 31 de Dezembro do ano

:1

'j:

'-""'.:

-..

..."'

.F'_.""

...-. __ ~':;'_

.. _......

_.

seguinte._,--.(arts. 73. e 74. da LEO).

-'---

-,

... -. --.,

....:.-:::

. Delimitao Da Figura

Ogue?

A responsabilidade

-'- ,_."

'- ~--- ~.,-.

-'-'''-''-

- ......,..._

financeira pode ser definida como a situao em que se

.... ~.,._,... , . ,,_. ,. ,.._-=...",.......-...-

~ ~ ..

encontra
algum
que, em virtude da imputao
_--~.--_...--...-..--,_
...... -..-.._~~.~_.
-

~--~

".

-_.J>-

de uma infraco
.

_..

'

__

""'_~'

~_-,,_

~.,--

financeira
no
.-.........-..,..,...,.......~---------.--

mbito
'do
controlo
jurisdctona!
sucessivo
exerclrlopelo Tribu:~!~~
__
~!l,t"~s,.

..
, _ ~,.,~,,'-,
_.._.., .,."...-.:-,.-~"._.....,...
--~~--_.
__ . ..~...,.-.....~---.-~~~,.......--"O:-~------:-'-._~~--~.~
- --..:I

obrigado

a repor

nos ..~~~~~~pblic?s

. ,--,"~

asjmportncas __
~~!~~~~:l~ J)?~ aquela

86

infraco. Falamos aqui da figura mais gravosa da responsabilidade

a

responsabilidade

responsabilidade

(;~~
'--

Como

consequncia

financeira,

menos

ou seja,

gravosa

---:::=-'-~

financeira encontramos a responsabilidade(s~cionatri~)que

da

tem por

"-- :7

funo o sancionamento da conduta de um detenninado agente atravs da imposio de

----

~taS.2 e no da obrigao de repor.

Os pressupostos gerais da responsabilidade financeira so os seguintes:
- O exerccio do controlo jurisdicional sucessivo por p~e

do Tribunal de Contas.

- A prtica de lima, ou mais, infraces financeiras.

__

. ~~_.

-__

.~

~_.

M_' __

Por quem e quando que se d?

A aferio
~

da responsabilidade-

financeira

de. ,,~-~~-----~
exclusiva competncia
do
.._-~
...-~--_
.._-----

..

._~_.

Tribunal__ .._----,-_._~._--de Contas, tal como vem previsto no art. 214/1, aI. c) da CRP. O seu regime
vem previsto nos artigos 57 e seguintes da lei n" 98/97, de 26 de Agosto, intitulada
Lei de Organizao e Processo do Tribunal de Contas (LOPTC). Tal como foi visto h
pouco, a responsabilidade financeira d-se aguando da .:ft?ca]jz~!(Q.s~.cessiva d~I.~?~'
Consequentemente

exigida a 0~5>.!!_I!cia
d~.~~

~a.:<?o._.fl!lan~e~~. Apesar

de no existir nenhuma teoria unitria da infraco financeira podemos afirmar que esta
existesempre

.. TC()I1L

quese.dum

ilcito.financeiro .cnio..~_Q@~..:~P-!-SQIlJPJ~--,
...~r!u::~~!~~ivo,

ng .. mbito ....
da ..sua .."competnciapara..3<.ete.:t,iYill.'
___Iksp.onsabilidf!.q_.p'2r

infraces financeira nos termos da lei (art.214Il,c)

.

'.'

..

'

,"_~'

..

,., ""~",-~..,,-...-.

_-,

..,','."

'''. ,.,

CRP).

--;.'"

Sobre quem recai?

A responsabilidade

financeira J?es~oal na medida em que no recai sobre o

......- -- -- .--.

....~-'"'~.,,..._." ._.,. ,~.---_

... -..,,''' ., ..,,'._, ...., -_'0'-'

QJ;gW.sw'Q...f:.P!.gg1 ..JJJ<!S .S~J..~_.9,_Q!Lo~,.J:~ponsv~i!?m-':tj~riPi~_.Jl.l!~...9.rigillar~

f..'!-..~!9~Esta

a regra geral, a regra do gestor de facto. Porm, hoje consagrada na lei a

responsabilidade ..s,!~s~?:iria que r~~pgQ@ili0bJ;~m..~:m!Q~.!~!!YQ~L:RrJ2riosd2

..~~.~s
. wjilmeill~_respoI!...bi1izado. No primeiro caso
elE: qu~ o gestor de direito PQQ, .. ,~fI".
existe ._.l}:IDa
__
.verdadeira. ~6spon~~bilid~d;d~~a~nquanto
,

,.,

. -:

::;.;..""

,.---~_

.;--:....

'.

, ......

,.

c~-'

no segundo

haver urna

\. responsabilidade indirecta.o
',

-_

... ~-,,,,~-.-.

....

Nos termos do art. 61 e 62 da LOPTC,

a responsabilidade
.~

agente ou agentes da aco e a responsabilidade

,.....

.'0'

.' ,." ,...., .u.' _ . -,. .,. _~

o_~

g~vemo,

"'~~

'-..

... __ "'.'

",-.'~. __ '_"~'.'''.'

., _ .__ . " _ ~ .~e.~

,.... _._,_~~

__

._~--...

.
~_~

.v. __

~_.~_._.

directa recai sobre o

__

,~~ .....,...
...
--,-,....,...,.....
__ ~.

._.

__

indirecta recai sobre os membros do

~._,

__

"" __

~.

~.

_,

__

-_._.~,~

_--,._

gerentes,di?g;eD.t~s.

ou ~<?p~r~~~~?

?rg~~s~~.~~~!~ .._a.:~~~~~tva-

87

financeira

ou

organismos

equiparados.

Recai

igualmente

sobre

os exactores

dos

servios,

------

e outras entidades sujeitos --jurisdi_o do TCOllL Quer isto dizer que a

responsabilidade

financeira reintegratria indirecta recai sobre os agentes estranhos ao

.

facto mas onerados de tutela hierrguic~

Esta responsabilizao

r----"

----.._-

uma verdadeira responsabilizao

de direito.

---

objectiva dar-se- apenas se verificadas as condies das alneas

-.-------'-------.--.- ..--~------.--.----------"--

a) a c) do n03 do att62 ):Ia lei.

'---,,-;..'

O art. 51 da LOPTC d-nos o ncleo fundamental de sujeitos e entidades que .

0

podem incorrer em responsabilidade financeira..

Cabe-nos apenas salientar que a responsabilidade
outros

tipos

de responsabilidades,

tais como

disciplinar, etc ...Esta distino no obsta

financeira

a responsabilidade

distingue-se

de

civil, criminal,

cumulao destas figuras, isto , umas no

excluem as outras, em virtude dos seus diferentes fundamentos e regimes jurdicos .

. REGIME SUBSTANTIVO

Espcies Processuais
O art. 58 da LOPTC enuncia as espcies processuais atravs das quais se efectivam as
responsabilidades
respeito

financeiras.

responsabilidade

So quatro espcies
reintegratria

distintas,

e uma

trs das quais dizem

aplicvel

responsabilidade

sancionatria.
a) processo de julgamento de contas: este processo o mais comum (art 5811, al.a) e
/2) e visa efectivar as responsabilidades

financeiras

evidenciadas

verificao externa de contas. Trata-se da confirmao,

em relatrios

de

ou no, das irregularidades

previamente apontadas nas contas de quem est obrigado a prest-las (art. 51e 54).
b) processo de julgamento de responsabilidades

financeiras: segundo o art, 58Il,al.b)

e 13, este processo visa efectivar as responsabilidades

financeiras emergentes de factos

evidenciados

fora do processo de verificao

em relatrios de auditoria elaborados

externa de contas ( acerca destas auditorias ver o art. 5511, 2aparte ).

c) processo de fixao de dbito aos responsveis ou de declarao de impossibilidade
de julgamento: (art.58/1,

al.c) e 14) Trata-se de uma espcie de processo que visa

tomar efectiva a responsabilidade financeira por falta de prestao de contas ao Tribunal

ou, quando prestadas,

declarar

a impossibilidade

consist~cj,~~~~biliade ..e integralidade

de formular

um juzo

sobre a

das mesmas. Tem como finalidade especial

88

fixar os montantes que esto em dbito para com a fazenda pblica, quantificando qual
o montante que um determinado sujeito infractor ter que devolvero Estado.
d) processo de multas: ( art.581l, aLd) e /5 )este processo exclusivo para as situaes
previstas na seco

m, ou

seja, para as situaes de responsabilidade

sancionatra. No

. visa ,portanto , a restituio do montante devido mas sim a sano de determinados

sujeitos, infractores de deternrinadas situaes .

. Responsabilidade

Reintegratria

A responsabilidadereintegratria

pode ser vista como uma obrigao

de

repor. Isto porque o sujeito infractor ser obrigado a repor a quantia exacta que tiver
sido desviada
indemnizao

(em sentido lato), e no uma quantia fixada segundo

habituais,

por exemplo, a uma responsabilidade

critrios de

civil. Ao valor de

reposio apenas podem ser acrescidos os juros de mora sobre os respectivos montantes
(art. 59/3 ). Existem trs situaes tipificadas na lei, nomeadamente

no artigo 59 da

LOPTC, so elas:
1- O desvio de dinheiros: Trata-se de um acto intencional do infractor que
leva perda, absoluta ou relativa, de dinheiros ou outros valores do Estado
2- O pagamento indevido: trata-se aqui de qualquer pagamento
contra a lei ou regulamento. Vem-nos o art.59l2esclarecer

efectuado

esta figura.

3- O alcance: O alcance d-se quando se verifica que o montante cobrado

no coincide com o montante detido pela Tesouraria.

No s este no

coincide, como surge deficitrio, ou seja, o Estado deveria ter recebido mais
do que aquilo que realmente recebeu. O alcance resultado da relao
existente entre a liquidao e a cobrana.

Existem

vrias modalidades

de alcance tratadas

pela doutrina:

- o alcance

p[oveniente da demora na entrega dos fundos a...car.go..doresponsvel financeiro.

- o alc~~~J2.rovenjente "Qa.sul~!!~S.o1i~_cY.Qres, omisso deJeceita..ou....d~qualqlll4
f~!gt ~? c~fr~~~i[g~do"responsvel:- o a!_~~~~J?E_?_~e!:?!_~~<::...~~~rro~
...:..4~c!~:y.lq._ll.~
d~_Q_utr.as
...cansas.que.no.possamser
<I;~~~?~~_~.~d~lidade

d9_.Lesp~

89

Podemos ainda apontar uma quarta situao de responsabilidade

--

. -

reintegratria

no que diz respeito reposio por no arrecadao de receitas (art.600). Neste caso, a
prtica, autorizao ou sancionamento doloso que impliquem a no liquidao, cobrana
ou entrega de receitas com violao das normas legais aplicveis, pode levar o Tcont, A
condenar o responsvel na reposio das importncias no arrecadadas em prejuzo do
Estado ou de entidades pblicas.
As situaes geradoras de responsabilidade

reintegratria recaem em regra sobre

o responsvel do facto. Como vimos anteriormente, aplica-se a regra do gestor de facto.

O art.62/3
subsidiria

expe taxativamente

os casos em que possvel

O art.63 admite os casos de responsabilidade

a responsabilidade

solidria, no caso de

existirem mais de um responsveis. Existe aqui uma verdadeira regra da solidariedade.

No caso de existirem vrios responsveis aplica-se este regime da solidariedade, o que

leva a que o pagamento na totalidade por um dos devedores extinga a obrigao de

repor dos restantes co-devedores, sem prejuzo do posterior direito de regresso. O arte
64 determina que, nos casos de responsabilidade

solidria, deve o Tcont. avaliar o grau

de culpa de cada responsveL

. Responsabilidade

Sancionatria

A responsabilidade

sancionatria

menos grave que a responsabilidade

reintegratria uma vez que procede aplicao de multas em certos casos taxativamente
enunciados no art.65 da LOPTC, no procedendo, portanto, a uma obrigao de repor
integralmente as quantias desviadas. Porm, de ressaltar o facto de se poder cumular a
responsabilidade

reintegratria

com a responsabilidade

sancionatria

, isto , ambas

podem ser aplicadas, a aplicaao de uma no exclui a aplicao da outra.

Desta forma, o art.65 da LOPTC, como atrs enunciado, d-nos a enunciao
taxativa dos casos em que o Tribunal pode aplicar multas. Notamos que a alnea a)
apenas

uma

cumulao

responsabilidade

com

reintegratria.

o verificado

no art, 60 no que diz respeito

As situaes previstas

nas alneas deste artigo no

levantam qualquer problema de maior.

Os nmeros /2 a /6 do arte 65 estabelecem os limites das multas.
Tal como no art.65, o arte 66 prev alguns outros casos em que as infraces
so punidas com multas pelo Tcont.

90

Como foi dito anteriormente, o processo de multa previsto no art.58Il,al.d),

encontra a sua densificao no art.?",

,;

,",

'i:jV>::PUBLiX ........ :'

, ..

".

",,"-'-::"".'<':.

~-:'.;'

',

.. -,

Podemos afirmar que temos, hoje, trs tipos de dvida pblica:

- a dvida pblica principal, constituda pelo e@!ividamento directo do ~stado resultante
da ~~ssi!~ de t1I!!9~reQ!e~~vos

de ~m..Er~.1J.10s~~~lic<?
..

- a dvida pblica acessria, resultante das garantias pessoais prestadas Qelo Estado;
- a dvida pblica "compr6missria",
Estado E-~

lg~~ElurianU?l,

que deriva dos c-.?mpromissos assumidos pelo

compromissos

esses que no ~o suportados

n1@.

cl~l~IIQ.iI]~dqJ~g!!!.~~!.O'??-_as
_9-~.:v~!!LS_-1Q.~mmomentgs-pgsterigres.
A relevncia jurdica da dvida pblica resulta do normativo constitucional

que

regula a sua emisso. A nossa Constituio no impede o recurso dvida pblica mas
,~....:--"----:"~~"';-:.;.z.

limita-o nos termos previstos no ~

16r~)Cabem

ao Q!gQ_t?2S~~!.ItiY2_~
~p_e.!~~~.~

:Q;l:t~ais.ge ,~o:J;ltratualizaoda dvida I!blica. No entanto, Qm:P~!~.ftA~embleia_~.

Rep.1blkjL--ll1!-to.riza,QLaprQ~..ulo nvel de endividamento
g_~tra!~ (limite mximo de emprstimos).
are1611h)

que o Governo J22ie

Compete, assim, A.R., nos termos do

__

C.R.P., autorizar o Governo a contrair e a conceder emprstimos que no

--------------

-.~_---.--

s~j~Ae..ilix.!_.t.I.!!!!!?!'.!~~,~fu!ind<!.~ resQ.ectivas_c_ondi_es_gerais.

__

Chegados a este ponto, cumpre distinguir

a dvida fundada da. ..dvida
flutuante.
----'-"---' ..-_ ....... .._- -- ..---_~~.~.~-_~_.~
~ ._~-_~
~
,.-.-~

Podemos

definir a Ij:yid fundada

como aquela

.,...--_

..

que r~~l!!,ta_de um contra!o

d_e

.eIIlP~~s!~?,~l!l_q}le .Q.ID.mpento~ cOlltrataa4_a nvel de impacto oramental".~diyeISo

do ano g~~q!1i.Z:?-S~o. Se existir uma operao que c0l!tin!?U~flcargQPiio,s() no an()
econmicoemcurso,

.masjambm ..noutros, teremos uma .operao de dvida, fundada.

Esta definio encontra-se no art3/b) do Regime Geral de Emisso e Gesto da Dvida

Pblica Directa do Estado (L7/98, de 3 de Fevereiro). A dvida flutuante definida, no
mesmo diploma, corno aquela que contrada e amortizada no mesmo ano oramental.
Podemos afirmar que a dvida pblica flutuante no chega a ser dvida pblica, j que
'no gera um encargo para o ano oramental seguinte, constituindo apenas uma operao
de tesouraria. A sua funo a de antecipar receitas num determinado ano econmico.
As formas que a dvida pblica principal pode assumir surgem definidas no
art''Ll da Lei7/98 . So eles:

91

- o contrato: o Estado pode celebrar com o Banco de Tquio um acordo em que se

compromete a contrair um emprstimo a esse "bnco. Trata-se de um contrato de
emprstimo sem qualquer complexidade suplementar relativamente a outros contratos
de emprstimo.
- as obrigaes do tesouro - ttulos de dvida de mdio (1 a 5 anos) e longo prazo (+ de
5 anos); podem ser subscritos por subscritores particulares;
- os bilhetes do tesouro - instrumentos de curto prazo (at um ano); podem ser
subscritos por subscritores particulares; pode ser simultanemanente dvida flutuante e
fundada;
- certificados de aforro - tm o limite mximo de reembolso fixado em 20 anos; s
podem ser subscritos por particulares (artigo 2/2 DL 122/02);
- CEDIC - tm um prazo curto (at um ano); podem ser subscritos por entidades
pblicas;
- certificados especiais da dvida pblica
- promissrias
- outr,os valores representativos de dvida

Qual uma dvida de curto prazo flutuante? CEDIC

No que diz respeito dvida pblica acessria, referimo-nos

s garantias

pessoais do Estado. No uma dvida que se possa considerar l9...uiw.,corresponde

antes a uma carteira de garantias que. o Estado concede em determinadas circ~~!fuJ.ci~
e que, em cas~~de ip._'2~I!!E~~E!~
..?:~._~~~or_.Qrinci!llil, ~.~~P'Q!2 ..J~.~a o ~s~do
~nquanto entidade garante. O limite mximo de ----=~
avales ou garantias pessoais do Estado
deve ser aprovado no O.E. em cada ano (aTi~
~j.A assuno de garantias
-

.. - .. _ .._.".~<.~"~~'~

"

'''---------"

por parte do Estado consta da Lei 112/97 e a sua aprovao caso a caso compete ao
Governo.
~
Quanto dvida pblica compromssria,

devemos referir o art'S" /3 da

__

L.E.O.E., que impe a necessidade

de inscrio oramental
dos ._" compromissos
futuros
.
---_.
..-......-. .._"'-_.~.~_._
.._'~.--........----_.-

._.-.-,

_ ....

--

tomados a cargo pelo Estado num determinado momento, embora no exi~_.9.e facto,
___._

._

__

"

''''''''''''"'''''

'_''''~''~'.'_'

''''D __

'~

_~

__

qualquer
situao passiva,
~ _---- ..,....--- ...... ... ..-.:.~.:;;,..-

.....

..

~~,-,:.

TRIBUNAL DE CONTAS
TIPOS DE FlSCALIZAO

VISTOS

92