Вы находитесь на странице: 1из 136

NDICE

Presentacin
Horacio Rodrguez Larreta

Pg. 7

Prlogo
lvaro Gonzlez

Pg. 9

Introduccin
Mariana Lastiri

Pg. 11

PANEL I
Impacto Social de la Corrupcin
La corrupcin Poltica

Manuel Villoria Mendieta

Pg. 17

Administracin, Control y Corrupcin: Hay alguna salida

Hugo Quintana

Pg. 27

PANEL II
Polticas de Control de Lavado de Activos
Polticas Pblicas en el Control del Lavado de Activos

Maximiliano Rusconi

Pg. 35

El Delito del Lavado de Dinero. El caso uruguayo

Germn Aller

Pg. 43

La Investigacin del Delito del Lavado de Activos

Ral Plee

Pg. 51

PANEL III
Gobierno Abierto e Informacin
Buenos Aires, una Ciudad Moderna, Inclusiva, Innovadora
y Sustentable

Andrs Ibarra

Pg. 57

Gobierno Abierto e innovacin


Rudi Borrmann

Pg. 62

Gobierno Electrnico y Ciudad Inteligente. Cmo la Tecnologa


Favorece a la Transparencia

Eduardo Martelli

Pg. 70

Gobierno y Tecnologa: Cmo Escuchar al Ciudadano

Silvia Tenazinha

Pg. 77

PANEL IV
Experiencias en la Implementacin del Acceso a la
Informacin Pblica
El Caso de Mxico: El Largo Camino hacia la Transparencia

Oscar Mauricio Guerra Ford

Pg. 83

Experiencias en la Implementacin de la Ley de Acceso a Ia


Informacin Pblica en Uruguay

Gabriel Delpiazzo

Pg. 90

Portales de Transparencia como Contribucin a la Ciudad Abierta

Juan Pablo Olmedo

Pg. 97

Experiencias en la Implementacin de la Ley de Acceso a Ia


Informacin Pblica. El Caso de Santa Fe

Paulo Friguglietti

Pg. 103

PANEL V
Los Organismo de Control en Latinoamrica
La Auditora, La Transparencia y La Ciudadana

Leandro Despouy

Pg. 113

El Control Interno en Brasil. Desafos para la Integracin con la


Ciudadana

Jos Eduardo Romao

Pg. 117

Accountability y Organismos de Control en la Argentina

Mara Estela Moreno

#Transparencia

Pg. 122

Pg. 131

II Congreso Internacional de Transparencia

PRESENTACIN

HORACIO RODRGUEZ LARRETA


Jefe de Gabinete
Ciudad Autnoma de Buenos Aires

a transparencia es una actitud, una forma de gobernar y de hacer


las cosas. Creo que es algo que se lleva adentro o no se lleva.
Y se demuestra en la acciones, en las decisiones y en el trabajo de
todos los das. Nuestra labor es un servicio pblico y por eso desde
el gobierno de la Ciudad entendemos que es nuestro deber no solo
mostrar todo lo que hacemos, sino responder a todas las inquietudes porque destacamos la transparencia como un valor fundamental
de la gestin.
Por eso, como parte de esta la voluntad de transparencia que
nos caracteriza, cada 6 meses voy a la Legislatura portea, donde
respondo a las ms de mil preguntas que me mandan los legisladores de todos los partidos. Lo mismo hacen los diferentes ministros
de nuestro gobierno que comparten la informacin de todo lo que
se hace y explican exhaustivamente todas las decisiones que tomamos. Entiendo que no todos van a estar de acuerdo con todo lo que
hacemos, pero creo que una de las grandes virtudes y ventajas de la
democracia es poder articular opiniones y generar consenso.
Tambin para con la prensa tenemos un actitud de apertura para
responder y compartir datos y cada vez que necesitan informacin
contestamos todo a todos. De esta manera nos estamos comunicando tambin con todos los ciudadanos de Buenos Aires que necesitan saber cmo se estn invirtiendo sus impuestos.
7

II Congreso Internacional de Transparencia

Transparencia no es solo mostrar lo que se est haciendo sino


tambin abrir el juego para que todos puedan participar. Porque esta
es la nica manera de que surjan nuevas iniciativas que deriven en
proyectos para el bien de todos. Cada nuevo proyecto en una comuna pasa por un proceso participativo, donde nos reunimos con los
vecinos y ellos opinan sobre los detalles y acercan sus sugerencias.
En el ltimo ao particip de ms de 30 de estas reuniones y son
muy positivas y enriquecedoras para todas las partes.
Desde el primer da que asumimos que estamos a disposicin
de los vecinos de la Ciudad para resolver sus inquietudes con un
eficiente sistema de reclamos y respuestas que abarca toda la Capital. Nuestras puertas estn siempre abiertas para escuchar al vecino
Creo que este Congreso de Transparencia es fundamental porque nos permite dedicar un tiempo y espacio especficos para frenar, salir de la vorgine y proponer cosas que por nuestro da a da
quiz no vemos. Como yo siempre digo: te pasa un elefante por
enfrente y no lo ves porque ests inmerso en la rutina frentica de
cada da. Por eso celebro que se haya generado este espacio, que
ojal se traduzca en resultados e iniciativas concretas que podamos
llevar adelante e implementar dentro del gobierno de la Ciudad.

II Congreso Internacional de Transparencia

PRLOGO

LVARO G. GONZLEZ
Subsecretario de Asuntos Pblicos
Gobierno de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires

rganizamos este II Congreso Internacional de Transparencia con


la voluntad de crear un espacio de intercambio de cara al futuro
y el entusiasmo que genera abordar una temtica tan importante en
la construccin de un pas mejor.
Un gobierno y una sociedad transparentes implican la doble responsabilidad de informar y de demandar informacin, eliminando la
cultura de la opacidad, la reticencia a brindar informacin y la apata
en torno a lo pblico.
Es en este contexto que la transparencia activa, el acceso a la informacin y el vnculo con los organismos de control se erigen como
herramientas fundamentales para fortalecer la confianza entre los
ciudadanos y su gobierno como pilar de la democracia.
El congreso tuvo este ao adems la particularidad de estar no
slo abocado a la transparencia, sino tambin a analizar las problemticas de la corrupcin, los delitos de lavado de dinero, y fundamentalmente la impunidad. Una impunidad con la cual tenemos que pelear
desde adentro, como Estado y como gobierno.
En el Gobierno de la Ciudad hemos asumido un compromiso activo con la transparencia desde el inicio de la gestin. Por eso, implementamos acciones como el sistema de compras electrnicas Buenos Aires Compra; el catlogo de datos abiertos Buenos Aires Data;
la digitalizacin de los pedidos de Acceso a la Informacin Pblica
9

II Congreso Internacional de Transparencia

(Ley 104); la implementacin de polticas para el correcto funcionamiento de los Organismos de Control; y el lanzamiento de un micrositio de Transparencia Activa en el sitio web de la Ciudad que facilite
la consulta de informacin pblica online.
Todo Estado moderno que se precie de tal debe hacer de la transparencia y del acceso a la informacin su poltica de cabecera. No hay
excusas para esto. Por eso seguiremos generando este congreso,
que es nada menos que un mbito en donde entre todos nos ayudamos a pensar.
Gracias por acompaarnos en este camino.
Los invito a disfrutar de la presente publicacin.

10

II Congreso Internacional de Transparencia

INTRODUCCIN

MARIANA LASTIRI
Directora de Seguimiento de Organismos
de Control y Acceso a la Informacin

l presente libro rene las ponencias de los expositores que disertaron en el II Congreso Internacional de Transparencia que tuvo
lugar los das 2 y 3 de septiembre de 2014 en la Legislatura de la
Ciudad de Buenos Aires.
Organizamos este congreso con la firme conviccin de trabajar
activamente en la Transparencia Institucional y el Acceso a la Informacin Pblica. La transparencia es uno de los pilares fundamentales
para la construccin de confianza entre el Estado y el ciudadano y por
ende es una obligacin desarrollar polticas activas que promuevan
la rendicin de cuentas, la lucha contra la corrupcin y el acceso a la
informacin pblica.
La transparencia suele ser la bandera de los coyunturales discursos opositores y pocas veces es abordada desde la gestin del Estado, con polticas activas y efectivas. Desde el Gobierno de la Ciudad
de Buenos Aires venimos trabajando con polticas de Gobierno Abierto, de acceso a la informacin pblica y de relacionamiento con los
organismos de control, entre otras cuestiones.
Es por esto que, con el objetivo de debatir las mejores maneras
de abordar la transparencia institucional y colocar en la agenda pblica
la temtica en cuestin, organizamos por segundo ao consecutivo
este congreso.
Entre otras cuestiones se abordaron temas relacionados con las
11

II Congreso Internacional de Transparencia

polticas activas de transparencia y acceso a la informacin pblica, el


rol de los organismos de control y las polticas de control y lavado de
activos en nuestro pas y en el mundo. Disertaron sobre estos temas
funcionarios pblicos locales e internacionales, acadmicos, investigadores y especialistas en las respectivas temticas.
Respecto a la temtica de polticas activas para la transparencia, el acceso a la informacin pblica y el gobierno abierto participaron funcionarios pblicos locales del Gobierno de la Ciudad de
Buenos Aires, tales como Mara Eugenia Vidal (Vicejefa de Gobierno),
Horacio Rodrguez Larreta (Jefe de Gabinete), Andrs Ibarra (Ministro
de Modernizacin), lvaro Gonzlez (Subsecretario de Asuntos Pblicos), Eduardo Martelli (Subsecretario de Gestin de Proyectos de
Modernizacin) y Rudi Borrmann (Director General de Informacin y
Gobierno Abierto). Tambin hizo su aporte Paulo Friguglietti (Titular de
la Direccin Provincial de Anticorrupcin y Transparencia del Sector
Pblico del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Provincia
de Santa Fe).
Por otro lado asistieron funcionarios internacionales, entre los que
podemos mencionar a Gabriel Delpiazzo (Presidente de la Unidad de
Acceso a la Informacin Pblica de Uruguay) y Oscar Mauricio Guerra
Ford (Comisionado del Instituto Federal de Acceso a la Informacin
Pblica y Proteccin de Datos de Mxico). Asimismo disertaron sobre esta temtica Juan Pablo Olmedo (Primer Presidente del Consejo
para la Transparencia en Chile) y Manuel Villoria Mendieta (Licenciado
en Derecho por la Universidad Complutense de Madrid).
En lo que respecta a la temtica de los organismos de control,
participaron Leandro Despouy (Presidente de la Auditora General
de la Nacin de la Repblica Argentina), Hugo Quintana (Secretario
General de la Asociacin del Personal de Organismos de Control y
Secretario General de la Unin Latinoamericana de Trabajadores de
Organismos de Control), Jos Eduardo Elias Romo, (Ouvidor Geral
da Unio de la Contralora General de la Repblica de Brasil) y Mara
Estela Moreno (titular de la Unidad de Auditora Interna del Ministerio
de Justicia y Seguridad del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires).
Respecto a las polticas de control y lavado de activos participaron Maximiliano Rusconi (ex Fiscal General de la Procuracin General
de la Nacin), German Aller (Doctor en Derecho y Ciencias Sociales
12

II Congreso Internacional de Transparencia

por la Universidad de la Repblica de Uruguay) y Ral Plee (Licenciado


en Derecho, especializado en Derecho Penal y Ciencias Penales)
Creemos que generar espacios de este tipo, de dilogo y construccin de consensos, resulta fundamental para el diseo de polticas
pblicas activas y estables en materia de transparencia institucional,
que trasciendan los coyunturales gobiernos y se configuren como verdaderas polticas de estado en nuestro pas y en el mundo.
A continuacin se presentan las ponencias completas de los disertantes del II Congreso Internacional de Transparencia.
Espero que lo disfruten.

13

II Congreso Internacional de Transparencia

El ministro de Hacienda Nstor Grindetti, el vicepresidente I de la Legislatura Cristian Ritondo


y el subsecretario de Asuntos Pblicos lvaro Gonzlez inaugurando el Congreso

Mariana Lastiri, Leandro Despouy, Eduardo Romao y Maria Estela Moreno en el panel sobre
Organismos de Control
14

PANEL 1

IMPACTO
SOCIAL
DE LA
CORRUPCIN

II Congreso Internacional de Transparencia

El diputado Arenaza y Manuel Villoria Mendieta, escuchando la presentacin del Secretario


General de APOC Hugo Quintana

Manuel Villoria Mendieta, especialista espaol sobre la problemtica de la Corrupcin


16

II Congreso Internacional de Transparencia

LA CORRUPCIN POLTICA

MANUEL VILLORIA MENDIETA(1)


Especialista en polticas
anticorrupcin


uenos das, en primer lugar quiero agradecer al Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires la invitacin que me ha hecho para estar aqu
con todos ustedes. Tambin tengo que decir que es un poco triste
que yo hable de corrupcin cuando estamos hablando de transparencia, pero tendr que ser ave de mal agero y ponerme en el lado feo
del problema y no en el lado hermoso que es el de la transparencia.
Ustedes saben por qu? Porque la razn fundamental de tantas polticas de transparencia como se han desarrollado ltimamente tiene
que ver con la preocupacin por el tema de la corrupcin.
La corrupcin se ha convertido en un problema importante en
todo el mundo, a partir de un determinado momento se ha considerado que la corrupcin ciertamente es el principal obstculo
al desarrollo. El Banco Mundial ha insistido en ello, numerosos
estudios lo destacan, y por esta razn la corrupcin tiene que ser
combatida y uno de los elementos fundamentales para combatirla, como siempre se ha dicho, es la transparencia.
Lo primero que quiero dejar en claro es que cuando se habla de
corrupcin no se sabe muy bien de lo que se habla. Algunos pueden pensar que cuando un gobierno miente es corrupto, pero el concepto es ms amplio, hay corrupcin cuando hay abuso de poder
para un beneficio privado, sea este beneficio directo o indirecto.
Cuando alguien cobra un soborno evidentemente est abusando de
su poder, de ese poder que le damos fideicomisariamente para que

17

II Congreso Internacional de Transparencia

acte en beneficio de todos. En el sector pblico usa ese poder que


le damos para beneficiarse l personalmente, abusa de ese poder y lo
hace adems saltndose las normas.
Cuando pensamos en corrupcin casi siempre pensamos en tipos penales, es decir todo un conjunto de actuaciones que tienen
su repercusin en un procedimiento penal que pueden dar lugar a
las correspondientes sanciones. Pero la corrupcin no incluye slo
actuaciones que van contra la ley, sino que a veces la corrupcin
tambin implica saltarse normas morales. Muchas veces decisiones muy importantes, que tienen que ver por ejemplo con la regulacin
de determinados sectores, sea el sector energtico, sea el sector bancario, esas regulaciones se hacen de forma tal que favorecen al regulado y
no a los ciudadanos, porque probablemente ste regulado tiene fondos
suficientes como para financiar la campaa de aqul que le regula o a
aquellos que de alguna forma controlan los rganos de regulacin.
En ocasiones, el resultado es terrible. Por ejemplo, todos sabemos
que esta crisis econmica tiene que ver esencialmente con una tendencia de los organismos financieros a mezclar el negocio comercial
con las inversiones. Si se mezcla el negocio comercial, por ejemplo en
lo que hace cualquier banco que es recoger el dinero de las personas
e invertir el dinero en prstamos, pero lo hace de forma irresponsable, al final nos quedamos sin el dinero y eso en esta economa de
mercado genera unas desconfianzas que hacen que todo el sistema
colapse. Consecuencia: si uno analiza por qu en Estados Unidos se
anul la Ley Glass-Steagall uno ve cmo esa conexin entre dinero y
poltica en ocasiones tienen mucho que ver con las cosas que estn
pasando, y eso no es ilegal pero s es inmoral.
Les pongo un ejemplo concreto: la Ley Glass-Steagall se aprueba
en el ao 1933 como consecuencia de la crisis del 29 que llev al colapso de la economa estadounidense y a la de todo el mundo en gran
medida. La Ley Glass-Steagall prohiba a los banco mezclar el negocio
comercial y el negocio financiero. Pero esta noprma fue anulada, creo
recordar, en el ao 1999, y fue anulada porque de alguna forma el sector bancario tuvo la capacidad suficiente para, con su lobby, financiar la
campaa de los legisladores, de los partidos a travs del soft Money.
En consecuencia, la ley se anul y a partir de ese momento los bancos
mezclaron otra vez el negocio comercial y el negocio financiero y el
18

II Congreso Internacional de Transparencia

resultado ha sido terrible.


Es decir que la corrupcin no es slo actuaciones que atentan
contra la legalidad sino tambin que atentan contra esa moralidad
colectivamente compartida en la cual todos sabemos que los servidores pblicos estn para defender el inters general y no pueden
poner el inters privado, ni el inters del partido, ni el inters de un
sector del partido por encima de los dems.
Esta idea en general nos lleva a considerar que la corrupcin entonces es un abuso del poder, que a veces implica sancin penal, que
a veces implica incumplimiento de normas legales, pero que siempre
implica incumplimiento de normas morales y, adems, un enriquecimiento, un beneficio privado directo para el corrupto, o indirecto,
para el partido o para el grupo al que pertenece esta persona.
Cules son las causas de la corrupcin? Podramos estar horas y
horas hablando porque hay una investigacin constante en esta materia y no los quiero cansar. Esencialmente, si uno analiza las causas de
la corrupcin, uno se encontrara primero con elementos de desarrollo
moral individual, sociedades donde a los nios se les educa desde
pequeos, factores de compromiso cvico, de preocupacin por los
dems. Donde hay un desarrollo moral que hace que la cultura de la
legalidad ya est asentada y haga ms difcil que haya corrupcin.
Tambin si hay principios morales que incitan a participar en la vida
pblica, a controlar al poder, a preocuparse por lo colectivo, es ms
difcil que haya corrupcin. Hay un estudio que dice que en principio
los protestantes tienden a ser menos corruptos que los catlicos o
que los musulmanes porque dicen que en el catolicismo tenemos
una tendencia mayor a aceptar la jerarqua, desarrollamos redes de
amiguismo y sobre todo familiares, ms potentes, y todo eso dificulta
muchas veces nuestra percepcin de la corrupcin, nuestra capacidad para luchar contra ella. Pero esto es discutible.
Lo que s es cierto es que detrs de la corrupcin siempre hay una
cultura de la desconfianza. Cuando en una sociedad se empieza a desconfiar de los dems, y en los estudios que hemos hecho sobre este
tema se ve claramente, cuando se empieza a desconfiar de las instituciones, se acaba desconfiando tambin de las personas; y cuando
se desconfa de las personas y desconfiamos unos de otros, nuestra
tendencia es que cada uno tiende a tirar para s mismo, defender sus
19

II Congreso Internacional de Transparencia

intereses, a preocuparse por s mismo y a no ver el problema social.


Si no ves el problema social, en consecuencia si te preocupas slo de
ti mismo y todos vamos a intentar sacar lo que podamos de la sociedad,
del bien pblico, el resultado es terrible. Hay que tener mucho cuidado
con la desconfianza, porque desconfiar unos de otros va deteriorando
enormemente la capacidad de una sociedad para cooperar y a partir de
ah para enfrentar problemas colectivos como el de la corrupcin.
La desigualdad es un factor clave. Cuanta ms desigualdad
haya, suele haber ms desconfianza, y cuanta ms desconfianza
suele haber, menor es el compromiso con la sociedad. En este
caso empieza a desarrollarse esa idea de fondo de que las leyes
son importantes pero que las cumplan los dems, porque si uno
puede saltrsela, se la salta. Si todos empezamos as, todos saltamos las normas y no creemos en la cultura de la legalidad, el
resultado suele ser muy doloroso para toda la comunidad.
La calidad de las instituciones es otro elemento clave. Es deseable
tener instituciones con un sistema legal potente donde se respeten
los procedimientos, donde tengamos un poder judicial y una polica
que se preocupe seriamente por aplicar la ley para garantizar el derecho. La democracia en principio funciona como un elemento que
potencia las capacidades de control de la sociedad y en ese sentido
reduce la corrupcin, pero la reduce cuando la democracia est bastante asentada. Segn estudios, cuanto ms tiempo dura una democracia, ms dificultades tiene la corrupcin para expandirse.
La calidad de la democracia es otro elemento fundamental: el
marco legal, el tener una funcin pblica profesional tambin es muy
importante, si tenemos funcionarios profesionales es mucho ms difcil que exista corrupcin que si tenemos todo un sistema clientelar
por virtud del cual se ingresan a la administracin pblica por razones
polticas, de amistad, y se sirve lgicamente al patrn poltico y no al
inters general que es para lo que estn los funcionarios.
Cuando se expande la corrupcin hay un problema tpico de todas
las sociedades y es que empieza a mezclarse el dinero y la poltica.
Una cosa es la economa y otra cosa tiene que ser la poltica, la poltica sirve lgicamente para resolver conflictos sociales, para, de forma
colectiva, buscar el inters general; la economa es fundamental en
cualquier sociedad pero si se mezclan dinero y poltica los resultados
20

II Congreso Internacional de Transparencia

suelen ser muy negativos. Si quien est en la poltica quiere enriquecerse, estamos mal, si quien est en el mercado entiende que la forma de enriquecerse es hacer poltica, estamos mal.
La corrupcin incentiva el clientelismo, en el que los derechos de
todos quedan en suspenso, aquel que no reconoce las normas queda
en suspenso porque depende de quin seas amigo se aplica la norma
de una forma o de otra, depende de en qu red clientelar ests tienes
derechos o no los tienes, ms all de la ley, ms all de lo que diga
el sistema. El clientelismo, que es un problema grave, es incentivado
por la propia corrupcin porque genera fondos suficientes para repartir a las clientelas, genera fondos suficientes para estructurar redes
clientelares que capturan el Estado, que capturan las instituciones.
Otro elemento importante es esto que llama Margaret Levi, capital social, el mal capital social. Mal capital social se refiere a una
sociedad en la que al desarrollarse las desconfianzas hacia el Estado,
hacia las normas, se empieza a generar un conjunto de redes potentes de amistad, de familiares, que se protegen mutuamente e intentan capturar lo mximo que pueden del Estado: capturar los mximos
ingresos, capturar los mximos bienes del Estado y que, en ese sentido, cada uno tirando hacia lo suyo destruyen el bien colectivo. Entonces el mal capital social es otra consecuencia de la corrupcin que, a
su vez, produce eso que llamamos el envilecimiento del voto, que es
cuando uno vota en funcin de lo que me dan personalmente, de qu
voy a sacar yo de todo esto, no en funcin de cul ser el mejor presidente para mi pas o las mejores polticas para mi pas. Uno piensa
slo en trminos de qu saco yo de esto: me van a colocar?, van
a colocar a mi primo?, me van a dar un contrato?, voy a conseguir
esta subvencin?, todo lo dems no me preocupa.
La corrupcin dificulta la accin de la Justicia, ese Estado de Derecho que es uno de los componentes esenciales de cualquier democracia, que es un factor esencial para el desarrollo econmico en cualquier pas. Todos sabemos que la inversin en pases donde el estado
de derecho no funciona es muy difcil. La corrupcin se expande y
llega al Poder Judicial. No tenemos seguridad en nuestros jueces,
no tenemos seguridad en el sistema policial, no tenemos seguridad en la fiscala. Aquellos jueces que son honrados empiezan a
sufrir las consecuencias de la persecucin, de que no progresan
21

II Congreso Internacional de Transparencia

en la carrera y el Estado de Derecho tambin empieza a colapsar.


Otro importante efecto de la corrupcin es lo que llamamos seleccin adversa de lite. Cuando la corrupcin se expande es muy
normal que personas inteligentes decidan que para hacerse ricos,
para vivir bien hay que entrar en las redes y al final son ellos los que
entran en las redes, cuando en una sociedad decente las lites, los
que nos dan el ejemplo, deben ser los mejores y deben estar en estos
puestos de responsabilidad desarrollando su trabajo con la mxima
integridad. As nos dan este ejemplo y toda la sociedad empieza a
funcionar de esta manera. En un estado de corrupcin sistmica los
mejores se vuelven peores y se sitan en la cabeza de las lites depredadoras para robar.
Al final quin se dedica a la poltica? En situaciones de corrupcin sistmica, es difcil que una persona muy honesta se dedique
a la poltica, porque le va costar mucho trabajo luchar contra el resto
de actores polticos, que estn embarcados en corrupcin. Le cuesta
progresar polticamente. En pases de situacin de corrupcin casi total, se juegan la vida. En consecuencia, es muy difcil entrar en poltica
cuando el sistema est tan deteriorado.
Cuanto ms se expande la corrupcin, el crimen organizado tambin penetra en las redes de corrupcin, incluso a veces ya las controla. Es decir, el crimen organizado ve la posibilidad de negocio y empieza a penetrar capturando esas redes tal como lo hemos visto, por
ejemplo, en el caso Siciliano, como la relacin entre mafia y poltica,
mafia y corrupcin, que es muy poderosa.
Otro elemento importante es que la corrupcin va destruyendo
el mercado en el sentido de que reduce la confianza en las propias
instituciones del mercado y genera lo que llamamos empresarios polticos, es decir estas personas que buscan a travs de la poltica enriquecerse y no desarrollar buenos productos que es lo que el mercado
tendra que valorar.
Cuanta ms corrupcin, las infraestructuras funcionan peor porque hay un incentivo a hacerlas mal. Porque si se hacen mal, habr
que repararlas y cada reparacin supone un nuevo negocio. Quien
manda a reparar escoge a sus amigos polticos, los cuales hacen mal
las cosas y al cabo de un tiempo tienen que volver a hacerlas y a stos se les vuelve a dar el contrato, con lo cual: doble soborno, doble
22

II Congreso Internacional de Transparencia

contrato, y las infraestructuras del pas funcionan cada vez peor.


Otro elemento importante es la corrupcin en la infraestructura
del sector energtico. Si no se invierte lo suficiente, si las normas no
garantizan que haya un cuidado adecuado, poco a poco va cayendo la
calidad del sistema energtico. Se generan gastos improductivos que
tienen como objetivo dar de comer a las redes clientelares y muchos
de estos gastos no tienen ningn efecto, ningn sentido, ninguna
efectividad sobre la calidad de nuestras vidas como ciudadanos.
Se desarrolla un mercado negro. Lgicamente, el dinero que se
obtiene por corrupcin no se declara a Hacienda, y al mismo tiempo se genera una disminucin importante de los ingresos pblicos y
poco a poco vamos destruyendo la seguridad jurdica.
Desde una perspectiva general, poltica, est bien demostrada la
erosin en la confianza en el Estado cuando se van produciendo fenmenos de corrupcin. Esta erosin en la confianza del Estado, en las
instituciones estatales, se va trasladando a todo el sistema y poco a
poco llega a la desconfianza entre las personas. No confiamos unos
en otros y en consecuencia esa accin cooperativa a la que lleva la
confianza se desmorona. Ante ello desarrollamos polticas de control
que no suelen funcionar porque nadie cree en ellos.
Desde una perspectiva econmica, hay muchos estudios que
han sealado cules son los efectos econmicos de la corrupcin
frente a algunas ideas que salieron en su momento, que decan
que la corrupcin en pases que no funcionan con burocracias
muy potentes era buena porque era aceite para el sistema. Esas
teoras que surgieron en su momento hoy en da ya no funcionan,
ya que hay datos que nos indican que la corrupcin incrementa
la inversin y el gasto pblico pero reduce su productividad.
Por ejemplo, Singapur es un pas asitico con un ndice de corrupcin muy bajo. Es uno de los pases con menos corrupcin en el
mundo. No es mi modelo poltico, pero s es interesante desde esta
perspectiva. Si Singapur tuviera la corrupcin de Pakistn, sera como
incrementar el gasto pblico como porcentaje del PIB en 1,6 puntos
anualmente, pero a la vez reducira los ingresos pblicos en 10 puntos
porcentuales cada ao; es decir incrementa el gasto pero reduce los
ingresos. Reduce la capacidad de imponer controles regulatorios para
corregir los fallos del mercado en el sector bancario. Esto produce una
23

II Congreso Internacional de Transparencia

terrible crisis, reduce la inversin productiva que genera riqueza en


un pas. Si Filipinas redujera su corrupcin a los niveles de Singapur,
incrementara su inversin como porcentaje del PIB en 6,6 puntos
porcentuales cada ao. Es decir, cambiara al pas prcticamente en
10 aos. Y luego lgicamente estas menores inversiones internas y
externas son lgicas, porque la corrupcin opera como un impuesto
oculto sobre las empresas. Si a Singapur le aplicramos el nivel de
corrupcin de Mxico, sera como incrementarle el tipo impositivo
marginal a las empresas en 20 puntos.
La corrupcin dificulta enormemente la transparencia en las acciones comerciales. En una encuesta que hizo el Banco Mundial a
6.000 empresarios de 75 pases, hallaron que las empresas en pases
corruptos, adems de pagar ms en sobornos, pierden ms tiempo
negociando los sobornos con los burcratas. Y adems, no siempre
ganan ms. Es decir que la corrupcin te va penetrando, primero te
piden unos, luego te piden otros, cada vez te piden ms y a veces
es mucho mejor no entrar en ese juego porque las empresas acaban perdiendo. Es decir que la corrupcin dificulta enormemente la
transparencia en las acciones comerciales y genera un colapso en el
sistema econmico, que es lo que ha intentado evitar la convencin
de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos
contra el soborno transnacional: intentar que por lo menos los pases
de la OCDE no vayan con sus empresas a sobornar o a corromper a
pases en vas de desarrollo o subdesarrollados. Porque cuando las
empresas entran en ese juego, al final se lleva el contrato quien
paga ms y esto genera incentivos para seguir pidiendo y adems unas extraordinarias distorsiones en el mercado.
Finalmente, la corrupcin genera peores polticas pblicas y ms
inequitativas. Cuando uno analiza las polticas pblicas en pases altamente corruptos, uno se da cuenta de que lo fundamental por parte de los que formulan las polticas es cunto ganan ellos y su grupo.
La pretensin de que las polticas pblicas se hacen para resolver
problemas pblicos y conseguir una sociedad mejor se desmorona.
Simple y llanamente se hacen polticas para enriquecerse y el resultado final es que probablemente ellos se enriquecen pero el pas
entra en una profunda crisis y en una profunda depresin. Esto se ve
en polticas de infraestructuras y en polticas sociales.
24

II Congreso Internacional de Transparencia

La variable fundamental para explicar la corrupcin es la desigualdad, porque en un sentido corrupto siempre es mejor invertir en defensa que en sanidad. Los sobornos en defensa pueden estar en torno
al 30% pues es un mercado opaco, en el que es muy difcil establecer
precios ms o menos homogneos. Por ejemplo, puede decirse que
este tanque vale mucho ms ahora porque se ha descubierto un nuevo sistema de control, de prevencin, que hace que cueste 20% ms.
El sector de la defensa es un sector muy opaco, donde los sobornos
llegan a un 30%, en tanto que en el sector de la sanidad los sobornos
no suelen superar el 5%. En consecuencia, si te quieres enriquecer,
hazte Ministro de Defensa en un pas corrupto, porque es un sector
extraordinariamente corrupto. Si se saca dinero para defensa, se quita
dinero de la sanidad, de la educacin y el resultado es, por ejemplo,
mortalidad infantil, otro de los efectos terribles de la corrupcin. El
caso ms tpico es cierto pas africano que en una investigacin reciente vimos que de cada 100 dlares que se les enviaba para ayuda
en la educacin primaria, a los nios les llegaba un dlar: de cada 100
dlares, 99 se perdan en el sistema, en las redes de corrupcin. El
resultado es que los nios no reciban la leche, que era una de las
partes fundamentales del proceso general educativo, porque si no
estaban alimentados difcilmente podan aprender. Entonces los nios
dejaban de ir a clases.
La corrupcin aumenta la pobreza porque cuando uno analiza la
corrupcin se da cuenta de que quienes pagan ms suelen ser los
ms pobres. Para una persona de clase media europea, pagar un
soborno de 2 dlares en una carretera de Mxico a un polica no le
supone prcticamente nada pero para una familia pobre mexicana
les supone probablemente que esa noche no cenen en esa casa.
En consecuencia, los datos nos indican que es un atentado terrible
contra la pobreza, que la pobreza en consecuencia aumenta cuando
aumenta la corrupcin y que los hogares ms pobres suelen pagar
hasta cuatro veces ms en trminos comparativos que los hogares
medios y desde luego que los hogares ms ricos.
Para terminar, quiero contarles una triste historia. En una ciudad
al norte de China, un buen da estall una escuela, matando a varias
decenas de nios y profesores. Cuando se investig qu haba pasado, se vio que en esa ciudad la industria principal eran los fuegos
25

II Congreso Internacional de Transparencia

de artificio. Los investigadores descubrieron que los empresarios de


esas empresas haban sobornado a los maestros, y los maestros en
horas de clases ponan a los nios a hacer cohetes y cuando estos
acababan, los almacenaban en el stano. Un buen da salt una chispa
y vol la escuela con todos los nios dentro.
Con esto quiero mostrar que cuando uno analiza la corrupcin va
viendo que si se expande ya nada vale, el sistema se desmorona, la
sociedad entra en un profundo colapso, vamos generando un proceso de desconfianza mutua que nos lleva a estados casi pre-sociales,
a la ruptura del contrato social, de las reglas del juego esenciales.
La importancia de establecer toda una serie de mecanismos estructurales, preventivos, de deteccin, de sancin en la lucha contra
la corrupcin, tienen que ver con la recuperacin del capital social, con
la estructura de unas polticas de bienestar que garanticen un mnimo
de igualdad, que reduzcan la pobreza, con programas de prevencin
desde los cdigos ticos, de las polticas de integridad, de los sistemas de auditora, de evaluacin de programas, etc.
Tambin tenemos que detectar mucho mejor dnde hay problemas, con anlisis de riesgo, con instrumentos que ya existen.
La transparencia es fundamental, igual que todos los mecanismos de rendicin de cuentas ante la sociedad por parte de los
rganos horizontales de control. Y finalmente hay que sancionar
y tenemos que ver que no haya impunidad, porque en el momento que vemos que aquellos que la hacen la pagan, la sociedad
empieza a recuperar confianza en sus instituciones y a partir de
ah probablemente empecemos a generar la confianza necesaria
para construir una sociedad mejor. Nada ms, muchas gracias.

1- Nace en Madrid, en 1957, se licencia en Derecho por la Universidad Complutense


(UCM), Ingresa en la Administracin de Estado como tcnico y combina su primer
destino con la finalizacin de la carrera de Filologa. Ms tarde fue Secretario General
Tcnico en la Comunidad de Madrid, y finalmente, inici su carrera docente tras disfrutar de una beca Fulbright en USA, doctorndose por la propia UCM. En la actualidad es
catedrtico de la Universidad Rey Juan Carlos de Madrid.

26

II Congreso Internacional de Transparencia

ADMINISTRACIN, CONTROL Y CORRUPCIN:


HAY ALGUNA SALIDA?

HUGO QUINTANA (2)


Secretario General
APOC

racias por esta invitacin. Hace muchos aos que trabajo en los organismos de control, desde el ao 81. En el ao 85 fui nombrado
Secretario General, cargo que ocupo hasta el da de hoy. O sea, desde
algn punto me podran decir que soy un burcrata sindical, pero no lo
soy porque siguen presentes todos mis sueos, todos mis anhelos, y
todas las cosas que necesita la Argentina. Y una de estas cosas, quizs
la ms importante, es entender que la corrupcin no es inocua: lo que
se lleva alguien se lo saca a otro. Es errneo pensar que uno se lleva
algo y que no pasa nada. S pasa: se lo sacan a otro, y normalmente
quien ms sale perjudicado es la gente que tiene recursos escasos.
Entre el control, la eficiencia del control y la calidad de vida de los argentinos, hay una relacin causal: a mayor control, mejor calidad de vida.
Hace muchos aos que empezamos con una batera de cosas para
ver si podamos mejorar la calidad del control en la Argentina y quiero decir que no nos ha ido bien. El control no es una isla dentro del
Estado. Independientemente de las personas que manejan las instituciones, el control sigue ms o menos la suerte de los Estados nacionales, provinciales y municipales.
Refirindome al Estado nacional, la Auditora General de la Nacin
fue modificada en su normativa en el ao 92. Vino un producto envasado desde los organismos multilaterales de crdito, que ancl prime27

II Congreso Internacional de Transparencia

ro en los pases de Amrica Central, pas por Colombia, Ecuador y lleg a la Argentina. Y ac lo que hicimos fue empeorar esa norma, que
no se adecuaba a las necesidades y a las realidades de nuestro pas.
Hoy, la Auditora General de la Nacin es un organismo dependiente del Congreso, con una particularidad: a partir de la reforma
constitucional del ao 94, el presidente de la Auditora es del partido
opositor con mayores bancas en el Congreso Nacional. No tenemos
la posibilidad de detener los actos que sean disvaliosos para la vida
de las personas. Podemos denunciarlo, pero no tenemos derecho
a ser querellantes. Es decir, lo que hace la Auditora General de la
Nacin son autopsias: nos ponen el muerto arriba de la mesa y nosotros tenemos que decir: qu le pas?, de qu muri?
Podra citar numerosos ejemplos de advertencias que ha hecho
la Auditora General de la Nacin para modificar el curso de algunas
cosas y no se ha podido hacer porque no tenemos los elementos para
poder hacerlo.
Por ejemplo, la Auditora General de la Ciudad de Buenos Aires advirti un ao antes que pasara lo que pas en Croman. Hay un informe que adverta sobre el sistema de habilitacin de los boliches, indicando muchas irregularidades, y termin mal como se haba advertido.
La Auditora General de la Nacin advirti cuando se empez a
negociar y a privatizar Aerolneas Argentinas, que esto iba a terminar
mal, y termin mal.
La Auditora General de la Nacin advirti que la falta de mantenimiento del material rodante poda terminar con un accidente
grave de trenes: 50 personas muertas en Once.
Los que trabajamos en esto, nos vemos consternados cuando nosotros advertimos a la poltica de las cosas que pueden suceder, y
vemos que finalmente suceden. No es la profeca autocumplida ni
nada por el estilo. Es cmo logramos tener posibilidades de detener
actos, multar o simplemente volver a algunas viejas costumbres que
tena la Repblica Argentina antes del ao 92, con organismos de
control que eran preguntados permanentemente por los funcionarios
pblicos. Esto ya no pasa.
Por un montn de circunstancias, yo sostengo que la Argentina es
un pas profundamente decadente, porque todo lo que funciona, se
hizo hace 50 aos o ms: los hospitales, las universidades, los ferro28

II Congreso Internacional de Transparencia

carriles. Y una manera de revertir la decadencia es volver a creer en la


poltica. Si los ciudadanos no creen en la poltica y los trabajadores no
creen en los sindicatos, estamos realmente complicados.
Y en esto, el control tiene algo muy importante para hacer. Tiene
que lograr Gobiernos transparentes para que la gente vuelva a creer
en la poltica. No existen posibilidades de que la Argentina salga de
este pozo en el que habitualmente cae cada 5, 6, 7 aos, a menos
que el Estado sea rbitro de las contiendas de los particulares y no
parte, como suele suceder en una de estas reiteradas patologas que
sufrimos los argentinos.
Solamente hace falta decisin poltica. Yo creo que, con decisin
poltica, ni siquiera hay que modificar las leyes nacionales, porque se
pueden hacer las cosas.
Por qu la poltica, que entiende esto, no lo hace? Si yo divido la
sala en dos partes y todos Uds. fuesen administradores nacionales,
provinciales o municipales, la mitad no quiere el control porque teme
obstaculizar la gestin (y en parte es cierto), y la otra mitad, seguramente quiere ms laxitud, menos normas estrictas porque por ah le
gustan las travesuras. Esto no es nuevo en la Repblica Argentina, ni
es nuevo en el mundo.
Cul es la diferencia entre pases como Alemania o como
Francia y la Argentina en materia de control? Yo creo que a todos
en algn momento les pica el bichito de llevarse lo que no es de
uno. Les pasa a los polticos y administradores de muchas partes
del mundo. Pero, por qu no lo pueden hacer en Alemania y s
lo pueden hacer ac? Porque all funciona el sistema.
El sistema no le permite hacer cosas que no corresponde, porque la carrera del Estado es inamovible. En Francia, si renuncia un
Ministro, se va el Ministro y la secretaria. Ac se va el Ministro, la
secretaria, los secretarios, los Directores Nacionales, los Directores
Provinciales, y vienen otros que traen la verdad y vienen a solucionar
todos los problemas.
Yo estuve en los ltimos tiempos denunciando que en el Gobierno nacional, desde el ao 2007 hasta ahora ha ingresado al Estado
81.000 personas en los cargos ms altos como planta permanente.
Cmo se puede gobernar con 81.000 personas nuevas en los cargos
ms altos de la Administracin Pblica nacional, que estn puestos
29

II Congreso Internacional de Transparencia

ah con una ideologa determinada y para hacer determinadas cosas?


En 400 das, la Argentina va a tener nuevo Presidente y no va a tener
un servicio civil que pueda ejecutar las directivas y las rdenes que les
imparta. Qu hacer? No podemos entrar en el simplismo de los echamos a todos, pero algo hay que hacer.
Estamos hablando de un presupuesto que excede los mil millones de
dlares. Y eso, en un pas poco igualitario. Mil millones de dlares bien
utilizados es mucha plata. Pero no es solamente el tema econmico.
Ustedes piensen la gente de la lnea, los que trabajan en los Ministerios,
en los organismos descentralizados desde hace aos y que vengan jvenes con un gran currculum como militantes, pero que en muchos casos
no son profesionales y en la mayora de los casos tienen que empezar a
aprender el trabajo de las categoras ms altas. Si el control hubiese funcionado como tiene que funcionar, esto no hubiera pasado. No pasara.
Qu reclamamos desde los organismos de control apostando a la
transparencia pretendiendo decir: seores, ac no se puede tocar lo
que no es suyo? Apuntamos a cuatro o cinco cuestiones que ni siquiera
es aumentar los presupuestos. Primera decisin poltica: necesitamos
que la poltica entienda que necesita el control para tener un Gobierno transparente y empezar a revertir esta historia de Presidentes
sospechados y de ah para abajo todos. Necesitamos que el Poder Ejecutivo no nos fije los salarios, porque nosotros no podemos ganar lo que
determinen aquellos que controlamos.
Necesitamos capacidad para multar, para detener los actos, para ser
querellantes en las denuncias que nosotros hacemos.
No es fcil. No es fcil cambiar la historia de muchos aos de Gobiernos que hacen lo que quieren con organismos sin facultades o que
miran para el costado o son cooptados por la poltica. Lo voy a repetir:
hay una relacin directa entre la calidad del control y la calidad de vida
con la gente.
Del otro lado tenemos la responsabilidad de los funcionarios pblicos:
hay un peligro que ha pasado y hay ejemplos muy claros en el mundo,
relativos a que el control con poderes exacerbados tiene tendencia a cogobernar. Qu quiere decir esto? Que la detencin permanente de los
actos termina en cogobierno de los organismos de control.
Si la Auditora General de la Nacin, su presidente, y varios de los componentes del Colegio de Auditores son de la oposicin, con facultades y
30

II Congreso Internacional de Transparencia

con ambiciones exacerbadas, el control se convierte en un cogobierno.


Entonces, hay que tener limitaciones precisas, en la Administracin y en el control. En la Administracin tiene que ser clara la diferenciacin de la responsabilidad de los funcionarios. Una cosa es la
responsabilidad por actos administrativos y otra cosa es la responsabilidad por actos polticos. Salvo dolo, salvo intencionalidad, los actos
polticos no pueden ser sancionados en tanto y en cuanto estn basados en realidades asequibles, en realidades que la gente necesita.
Esta lnea es muy fina, se precisa un gran equilibrio para tener entre
el control, la responsabilidad de funcionarios y la poltica un equilibrio
que permita gobernar.
En este momento, por un montn de circunstancias y una ley que
fue sancionada hace no ms de un mes, la responsabilidad de funcionarios pblicos se ha licuado. Nosotros tenemos grandes affaires
de corrupcin sin ningn responsable y esto es lo peor que le puede
pasar a la gente. La gente sabe de casos como el de Yaciret (que
se han robado, la palabra es robado, entre 1.000 y 3.000 millones
de dlares, hay quien dice ms). No hay ningn responsable de este
monstruoso robo. Esto ocasiona en la gente una profunda decepcin
y deja de creer en la poltica.
Esto, planteado crudamente como lo estoy diciendo, puede parecer que no tiene solucin. Pero s tiene solucin y es muy fcil:
decisin poltica, responsabilidad de los funcionarios, un presupuesto
adecuado y esto puede funcionar bien.
No soy negativo, slo planteo que hay que modificar las cosas y
que hay que hacerlo rpido.
Bueno, muchsimas gracias.

2- El Doctor Hugo Quintana es abogado y actualmente Secretario General de la Asociacin


del Personal de Organismos de Control. Desde 2005, es secretario general de la Unin
Latinoamericana de Trabajadores de Organismos de Control y presidente de la Fundacin
EFORO. Es Director General de muestras de humor grfico y Autor de varios libros y
publicaciones como la Revista Todo Control y de la Coleccin Sindicalismo y Sociedad.

31

II Congreso Internacional de Transparencia

Horacio Rodrguez Larreta, Jefe de Gabinete del Gobierno de la Ciudad Autnoma


de Buenos Aires

Mara Eugenia Vidal, Vicejefa del Gobierno de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires
32

PANEL 2

POLTICAS
DE CONTROL
DE LAVADO
DE ACTIVOS

II Congreso Internacional de Transparencia

El moderador y los miembros del panel de Polticas Activas contra el Lavado de Activos
junto a lvaro Gonzlez

Maximiliano Rusconi junto a Germn Aller y Mnica Antonini


34

II Congreso Internacional de Transparencia

POLTICAS PBLICAS EN EL CONTROL DEL LAVADO DE ACTIVOS

MAXIMILIANO RUSCONI (3)


Ex Fiscal General de la Procuracin
General de la Nacin

uiero agradecer a la Subsecretara de Asuntos Pblicos la posibilidad de este evento. Les agradezco a todos ustedes que, siendo
las 2 de la tarde de un da activo en medio de la semana, se presten
para que podamos estar juntos reflexionando sobre un tema que a todos nos toca desde el lugar en que nos ubiquemos, ya sea la actividad
privada, pblica, con o sin responsabilidades institucionales.
Es necesario que establezcamos ciertos puntos de partida para la
construccin de un consenso bsico y que despus, llegado el momento, definamos los detalles. Pero ese punto de partida es indispensable para la construccin de una sociedad democrtica.
La idea de este panel es que reflexionemos sobre algunas pautas,
ideas generales, sobre la construccin de una poltica pblica vinculada
con la prevencin y el control de lo que se denomina lavado de activos
o blanqueo de capitales. En general, ste es un fenmeno que ya hace
ms de dos dcadas que nos acompaa, y desde su irrupcin en el escenario internacional, las remisiones obligadas son las convenciones
de Viena y de Palermo.
Para decirlo en trminos muy sencillos, diramos que el blanqueo de capitales no es otra cosa que el conjunto de acciones de
distinto tipo que alguien genera sobre dinero proveniente de (o que
se origina en) una actividad ilcita anterior, a efectos de reingresar
esos fondos en la economa formal, con apariencia de legitimidad.
35

II Congreso Internacional de Transparencia

Se trata, como ven ya en la definicin, de un problema de enorme


complejidad. Estamos acostumbrados, desde la ciencia del Derecho
penal, a fenmenos ms sencillos en su definicin. Definir lavado de
activos es muy difcil. Esa dificultad se manifest en las legislaciones, en
los acuerdos internacionales, en las dificultades para los Estados desde
el punto de vista tcnico, y en su identificacin para los jueces y fiscales.
Me quiero detener en algo previo, en reconocer al lavado de activos como un problema poltico-criminal. Cuando se lo reconoce como
tal, la respuesta tiene que estar en el orden de las polticas pblicas.
Es decir, as como hay respuesta en las polticas educativas o econmicas, tambin hay un conjunto de respuestas y de fenmenos que
se relacionan en el mbito de lo que hoy llamamos poltica criminal.
Se trata de un problema de enorme envergadura econmica a nivel mundial. Aunque es muy difcil hacer estimaciones debido a que
muchos de estos delitos entran en lo que se llama la cifra negra, es
decir, un conjunto de hechos no conocido por el sistema formal. Sin
embargo, el Banco Mundial, ya en el ao 1996, cuantificaba el fenmeno de lavado de activos entre 590 mil y 1.500 millones de dlares.
Esto implica que este problema poltico criminal va a tener sin
duda un gran impacto social y comunitario. No todos los problemas
de este tipo tienen un impacto social y comunitario. A veces existen
fenmenos de poltica criminal que el Estado debe regular porque
nuestra comunidad espera que sean regulados, pero que difcilmente
tengan un impacto fuerte en la vida cotidiana.
Sin embargo, en relacin con el lavado de activos, se dice que
tiene consecuencias negativas esenciales para nuestras sociedades,
sobre todo para los pases en desarrollo. Aumenta la delincuencia
y la corrupcin, perjudica la reputacin a nivel internacional, debilita las instituciones financieras y pone en riesgo economas y sectores privados. Por el contrario, un enfrentamiento eficaz de este
problema implica una buena imagen, un buen mensaje, mejora la
estabilidad de las instituciones financieras, fomenta el desarrollo
econmico, la lucha contra la delincuencia y la corrupcin. Fjense
el enorme impacto global que tiene el enfrentarse positivamente o
negativamente con este tema.
Cmo puede vincularse el desarrollo de una poltica pblica con el
problema del lavado de activos? Puede ser bastante ilustrativo dividir
36

II Congreso Internacional de Transparencia

este anlisis en tres niveles. En primer lugar, preguntarnos qu carcter debe tener una poltica pblica en general, independientemente
de a qu se refiere esa poltica pblica. En segundo orden, sumar lo
que uno espera de una poltica pblica sobre un tema que tiene impacto regional o internacional, por lo que hay que incorporar algunas
exigencias. Por ltimo, agregar aquellas definiciones internacionales
sobre el lavado de activos, sobre el cual hay un conjunto de miradas
universales, un conjunto de expectativas generadas, sobre todo en los
pases en desarrollo, en relacin con nuestro enfrentamiento con estos problemas.
Comenzando por lo primero, yo dira que cualquier poltica pblica
debe partir de una base emprica seria. Hace unos aos uno de mis
primeros trabajos fue en un proyecto de reforma del Cdigo Procesal
Penal, que tena una caracterstica particular, era un proyecto multidimensional. Haba ingenieros, estadsticos, socilogos, psiclogos,
capacitadores, matemticos. Nos escuchaban a los juristas hablar
de la crisis con cara de sorprendidos, defraudados, por las cosas que
decamos sobre la crisis de la Justicia penal. Un matemtico nos interrumpi en un momento y nos dijo: por qu opinar si se puede
medir?. Entonces surgi la idea de empezar a medir el fenmeno al
que nos enfrentamos. La crisis, los problemas de poltica criminal, los
diagnsticos, tienen que tener una base emprica seria, y esto vale
para cualquier poltica pblica.
Una poltica pblica debe tener un compromiso multidimensional.
No se debe enfrentar el problema desde un solo lugar. Hay que abandonar la idea de que un fenmeno complejo se resuelve desde un solo
mbito. Los juristas tenemos la tradicin de pensar que se solucionan
un montn de problemas sumando normas o penas, o sentimos que
la solucin pasa por sumar jueces o fiscales. Esas son falacias normativistas, empiristas, organicistas. En el caso de un problema ms
complejo, la realidad es gelatinosa, de modo que termina absorbiendo cualquier modificacin puntual. Las respuestas tienen que ser tan
complejas como el problema que pretenden resolver.
No todos saben de todo, hay gente que se ha formado en un tipo
de problema y debiramos escucharlos. Luego hay que validar esas
hiptesis, esos caminos desde otros ngulos. Pero uno no puede prescindir de los que saben sobre algn fenmeno. Esto no significa armar
37

II Congreso Internacional de Transparencia

una nueva aristocracia sobre ciertos saberes, sino que significa no dejar de lado herramientas que son serias.
Hay que proveer a la comunidad de informacin transparente sobre la gestin, para que tenga claro que el problema sigue siendo
complejo y que no esperen soluciones mgicas. Se debe utilizar una
base cientfica y especializada del camino propuesto.
Debe haber un compromiso de transversalidad, es decir, sumar
a las ONGs, a las otras fuerzas polticas, que nos permita el aprovechamiento de los recursos interinstitucionales y un compromiso con
el mantenimiento de la propuesta a travs del puente con la gestin
venidera. Una poltica pblica debiera ser una poltica de Estado que
pueda mantenerse a travs de los cambios polticos.
Y toda poltica pblica debe poseer un sistema de medicin de
impacto. Lo que constituye una matriz para medir la eficacia y la
eficiencia de la propuesta una vez implementada, un modelo de
correccin de la propuesta y adecuacin de las acciones.
Ahora, como este fenmeno tiene carcter regional o internacional,
qu otros datos tenemos que tener? Nosotros formamos parte de la
comunidad internacional. Debe haber una poltica seria de comunicacin a los organismos internacionales del camino propuesto, sus resultados, sus dificultades, la agenda prevista y el impacto esperado.
Frente a un problema como el del lavado de activos, debiramos
pensar en un eje de proporcin razonable entre el intervencionismo
y el grado de eficacia en las acciones desplegadas de prevencin.
Para los que somos juristas, esto no es novedoso, se llama principio
de proporcionalidad. Es decir, cunto pagamos en moneda de libertades y cunto obtenemos en eficiencia de la poltica pblica.
Para autorregularnos, para establecer una comunidad de libertadores, una sociedad en la que nos d ganas vivir, cedemos un poco de
libertad al Estado. sta es la base de un intervencionismo estatal, que
los ciudadanos aceptan cuando tiene un buen grado de eficacia.
Tiene que haber una estandarizacin de la reaccin punitiva, porque
el Estado no puede ser subjetivo: no se pueden establecer polticas
pblicas direccionadas coyunturalmente de acuerdo a los amigos o
enemigos. sta es la base para que se mantenga una poltica pblica.
Debe tener criterios objetivos, regulados, explicables, transparentes.
Debe poseer una especializacin tcnica de los organismos de preven38

II Congreso Internacional de Transparencia

cin, investigacin y represin, y criterios de persecucin objetivos.


Los modelos de control estn estandarizados en casi todo el mundo. En esos modelos, la norma establece como sujetos obligados a un
conjunto de sujetos por sus caractersticas (profesiones, rol institucional, etc.). Cuando en su ejercicio profesional advierten la presencia de
una operacin sospechosa, inusual, un flujo de activos de dinero que
salga de lo normal, esos sujetos estn obligados a informar dichas
operaciones a las unidades de informacin financiera. Las UIF son las
que recogen esa informacin y tienen alguna capacidad de sancin
administrativa (incluso sobre estos sujetos obligados cuando no cumplen con la obligacin de informar). Eventualmente, en los casos en
que se verifica la infraccin o la comisin de un delito de blanqueo de
capitales, se da intervencin a los fiscales penales.
En la Argentina tenemos una UIF y tambin fiscales que se dedican
a impulsar la accin en el proceso penal. En el exterior pasa ms o menos lo mismo, aunque con algunas diferencias de matices. Pero este
modelo es un modelo casi universal, por lo menos en lo genrico.
En materia de Derecho penal, esto que sucede con el blanqueo de
capitales no es lo usual. No obligamos a los ciudadanos a informarnos
constantemente de todo lo que sucede frente a su actuacin profesional, ante la posibilidad de que hubiera una operacin sospechosa.
Eso no significa que a veces no podamos ser testigos de un
delito, pero siempre es muy coyuntural, muy particular. No hay
un sistema montado para obligarnos a ser testigos de delitos e
informarlos. Esto es slo en el modelo de la represin y el control de blanqueo de capitales. As es el modelo universal.
Es importante ver qu ha hecho la Unidad de Informacin Financiera con este tremendo poder, con esta tremenda cantidad de informacin. Y aqu yo quiero ser claro, me voy a basar en la informacin
pblica, oficial, que cuelga la Unidad de Informacin Financiera en la
pgina del Ministerio de Justicia. La UIF afirma que entre los aos
2000 y 2009 haba 350 sujetos obligados a emitir reportes de operacin sospechosa, de una operacin inusual, que puede ser (o no)
blanqueo. Segn la misma fuente, estos 350 sujetos emitieron a la
UIF 6.042 reportes de operacin sospechosa, y en relacin con esos
reportes se iniciaron en esa poca cuatro sumarios, y se aplicaron
sanciones en cero ocasiones en esos cuatro sumarios.
39

II Congreso Internacional de Transparencia

Sin embargo, aparentemente las autoridades actuales pretenden


demostrar la eficacia de los ltimos cuatro aos (2010-2014), que segn la informacin brindada habran sido bien distintos. Se nos informa que entre 2010 y 2014, hay 33.417 sujetos obligados, que han
emanado 88.250 reportes de operacin sospechosa, se han iniciado
118 sumarios y se han aplicado 18 sanciones.
Visto de lejos, pareciera que hay un gran activismo en la Unidad de
Informacin Financiera. Sin embargo, cuando se trata de intervencin
estatal, lo que es bueno es comparar el grado de intervencionismo con
los resultados que ostenta el modelo, y verificar cules son los ndices
para realizar esa comparacin. Podemos establecer algunas relaciones
para chequear el grado de eficacia en estos ltimos cuatro aos.
Una primera relacin a analizar es la que se da entre sujetos
obligados y sumarios abiertos. Entre 2000 y 2009 esos 350 sujetos
obligados se vincularon con 4 sumarios abiertos. Es decir, se inici
un sumario por cada 87,5 sujetos obligados. Sin embargo, desde
2010 a 2014 tenemos 33.417 sujetos obligados y se abrieron 138
sumarios. Esto da como resultado que se abri un sumario cada
242,15 sujetos obligados. La conclusin que uno puede sacar es
que la enorme injerencia sobre la vida profesional o institucional
de los sujetos profesionales o institucionales no se verifica en una
mayor eficacia sino todo lo contrario, hay una menor eficacia.
Una segunda relacin sera la ampliacin de sujetos obligados y los
reportes de operacin sospechosa realizados. Desde 2000 hasta 2009
tenemos que 350 sujetos obligados hicieron 6.042 reportes de operacin sospechosa. Es decir, hay un promedio de 17,26 reportes por
cada sujeto obligado. Desde 2010 a 2014 tenemos que 33.417 sujetos
obligados hicieron 88.250 reportes, lo que da un promedio de 2,62 reportes por cada sujeto obligado.
Segunda conclusin: la ampliacin de la base de los sujetos obligados
gener un debilitamiento de la sensacin de obligatoriedad de advertencia de la UIF. Es decir, los sujetos obligados sienten que estn menos
obligados frente a esta Unidad de Informacin Financiera. La sensacin
es que hay una mayor amenaza y datos de eficacia sorprendentes, pero
no es la conclusin a la que se llega por el anlisis de los nmeros.
Podemos evaluar una tercera relacin si nos preguntamos por las
multas aplicadas y el efectivo pago. Segn la UIF se aplicaron multas
40

II Congreso Internacional de Transparencia

por $218.270.509, y efectivamente se pagaron $250.000 de esas multas. La proporcin de cobro es un mal cobrado, porque tiene el 0,11 por
ciento de efectividad de cobro. Hay que tener en cuenta que muchas
veces no se cobra esta multa porque hay un amparo, un cuestionamiento judicial. De este monto de las multas impuestas, hay una cantidad que posiblemente la UIF nunca cobre. Encontramos nuevamente
un poder de presin que no se verifica en la seriedad de su gestin.
Y la cuarta relacin podra ser la cantidad de colaboracin en causas
judiciales y la cantidad de condenas. Desde 2010 hasta 2014, la UIF
informa que la cantidad de colaboraciones solicitadas por la Justicia
es 259, que el nmero y cantidad de colaboraciones en trmite es
345, y que hay 9 condenas. Es decir, la relacin entre intervenciones
judiciales y condenas es de 1,49 por ciento. El sistema judicial tiene
ndices bajsimos de condenas en relacin con los casos iniciados pero
seguramente supera el 1,49 por ciento. La UIF logr lo imposible: ser
ms ineficaz que el sistema judicial.
Es difcil buscar explicaciones a este cuadro, pero yo dira, en primer lugar, que un intento de explicacin puede pasar por el modelo
de delegacin de la actividad investigativa. Se ha confiado demasiado
en complicarle la vida al ciudadano abandonando la conduccin de los
modelos de prevencin y de investigacin.
Al mismo tiempo, del lado del que infringe la ley, el mejor mtodo
de esconder un elefante es hacerlo marchar con otros cien elefantes.
Lo que ha sucedido con esto es que se ha multiplicado la cantidad
de informacin sin haber multiplicado la capacidad de anlisis de esa
informacin, con lo cual la mayor parte de los casos relevantes probablemente se pierde en este aumento de la presin sobre los reportes
de operacin sospechosa. Es decir, ms operacin no implica mayor
eficiencia, sino eventualmente todo lo contrario.
La pregunta para terminar es qu pasa con el futuro. Son ideas
para discutir, para intentar construir un modelo que tenga en
cuenta los defectos que estamos advirtiendo.
Imagino un futuro con polticas pblicas ms austeras, inteligentemente orientadas, y con manejos ms racionales de la informacin. Escapar de la montaa de los reportes de operacin sospechosa, que ya
es inmanejable para la Unidad de Informacin Financiera, y adquirir un
mayor nivel tcnico entre los operadores administrativos y judiciales.
41

II Congreso Internacional de Transparencia

Menos smbolos de amenaza y ms smbolos de resultados. Tambin,


ms sensacin de libertad comunitaria. Y en todo caso, mayor rigor
cuando se da el caso puntual en donde est en juego la credibilidad de
una norma, o de un sistema.
Actualmente, en muchos pases del mundo se establecen criterios que se llaman principios de oportunidad. Por ejemplo, debe haber pocos pueblos ms apegados al cumplimiento de la norma que el
alemn. An as, en el Cdigo Procesal Penal establecen criterios de
seleccin, porque est claro que el modelo de Justicia penal no puede
tramitar todos los delitos cometidos. El criterio, como en cualquier empresa racional, es ocuparse de los casos ms importantes.
Tambin la UIF debera entender que debe ocuparse de casos
que muchas veces no coinciden con el caso ms importante. A
veces no coincide la coyuntura poltica con el caso de mayor impacto comunitario. Justamente, una poltica vinculada con la responsabilidad internacional merece la estabilidad de criterios.
Lo que hacen falta entonces, son polticas pblicas que no impliquen modelos antisistmicos para el desarrollo de los sectores ms
activos de la vida econmica. En este esquema es importante desarrollar un Ministerio Pblico Fiscal que se oriente hacia la especializacin.
Yo siempre defend un Ministerio Pblico cercano al caso, cercano al
vecino en los delitos comunes.
En delitos complejos, cercana al caso no es cercana territorial,
sino cercana a los organismos de prevencin que tienen informacin
temprana sobre esos delitos complejos. Esta cercana al caso requiere
especializacin en varios mbitos. Los integrantes de esa Unidad tambin deben ser sujetos especializados, un criterio que a mi juicio se ha
dejado de lado en la ltima gestin del Ministerio Pblico Fiscal.
Les agradezco a todos su atencin.
3- Doctor en Derecho (UBS). En 1998 fue nombrado Fiscal General de la Procuracin
General de la Nacin, con acuerdo del senado ministerio legis. Desde diciembre de
1999 hasta julio de 2001 fue Coordinador de la Unidad Fiscal para la Investigacin de
Delitos Tributarios y el Contrabando (UFITCO). Elabor para la Unin Europea, junto con
otros juristas, un Manual de Teora del Delito que fue publicado en el ao 2008. Ha sido
funcionario de la Organizacin de las Naciones Unidas y consultor no permanente del
Banco Interamericano de Desarrollo.

42

II Congreso Internacional de Transparencia

EL DELITO DEL LAVADO DE DINERO: EL CASO URUGUAYO

GERMN ALLER (4)


Presidente de la Comisin de Derecho Penal
del Colegio de Abogados del Uruguay

xpreso mi agradecimiento por la amable invitacin que me cursaron


a este magnfico segundo Congreso estupendamente organizado,
donde adems se da lugar a fructferas discusiones e intercambios
de ideas tanto en la sala como en los intervalos, que en ocasiones son
los ms provechosos. Mis felicitaciones a los oradores que expusieron
esta maana y al Profesor Dr. Maximiliano Rusconi, querido colega y
destacado penalista con quien tengo el honor de compartir este panel.
En el caso del lavado de dinero, en primer lugar, aparece una paradoja, pues por un lado estn los delincuentes, que quieren transformar
en lcito el dinero sucio y por otro estn las personas honestas que no
desean que el Estado tenga conocimiento del dinero lcito que poseen.
En cuanto a los primeros, sin duda corresponde al Derecho penal proveer una respuesta atribuyendo reproche. Sin perjuicio de ello, est la
otra situacin: el ciudadano honesto que ha trabajado toda su vida, pero
no confa en el sistema financiero ni quiere colocar su dinero en entidades bancarias, sino que ha optado por el viejo sistema de esconder el
dinero bajo el colchn. Aspirando a que nadie se lo robe. Y, al llegar al
final de una vida laboral, ha ahorrado cien o doscientos mil dlares, que
parece una cifra importante, pero no lo es tanto para ser el fruto de dcadas de sacrificio y ahorro. Esa persona puede aparecer con ese dinero
tranquilamente en cualquier banco para ingresarlo? Se me dir con toda
razn que hay circuitos que pueden ampararlo, pero no hay duda de que
43

II Congreso Internacional de Transparencia

tendr complicaciones. Deber explicar el origen de esa suma y justificarla acabadamente. No le resultar fcil abrir una cuenta bancaria con tal
cifra en la mano.
Para pensar en la historia del lavado de dinero podramos comenzar
por los romanos que ya tenan el equivalente de la poca. Aunque contemporneamente, el lavado cobr mucha fama en los tiempos de la Ley
Seca en Estados Unidos de Norteamrica, durante los aos 20 del pasado siglo debido a las mafias talo-americanas. En aquel entonces, esas
organizaciones criminales tuvieron la necesidad de transformar el fruto
de sus delitos en capital activo en el mercado legal, desarrollando otras
empresas y actividades que fueran lcitas o, por lo menos, con apariencia
de licitud. En aquella poca surgi buena parte del lenguaje hasta hoy utilizado sobre el lavado de dinero, dado que se abrieron por doquier lavaderos de ropa que los mafiosos instalaban para justificar pingues ganancias
que no eran tales, pues lo que menos importaba es que alguien llevase
sus prendas a lavar all. Lo que se buscaba era justificar colocaciones y
emitir facturas generalmente falsas por ingresos proporcionalmente insignificantes, tornando as de apariencia lcita ingresos ficticios. Lo que de
veras se haca era blanquear dinero espurio fruto del crimen organizado.
A partir de entonces emergieron los conceptos de blanqueo de activos o de capitales y una terminologa apropiada de mayor o menor precisin que denota la semntica de esta cuestin.
En Uruguay, y creo que los dems pases de Latinoamrica no han
andado tan distinto, el desvelo por el lavado de dinero comenz bsicamente en la dcada de los 90 del siglo XX. Se crearon leyes con
formato de contratos de adhesin en toda la regin, en las que cada
pas procuraba agregar alguna clusula, o quitar algo, pero acotados
a las mentadas recomendaciones internacionales. Porque adems, si
no se aprobaban esas leyes, nuestros pases tenan problemas con el
Fondo Monetario Internacional, con el Banco Interamericano de Desarrollo, con los Gobiernos de los pases centrales, etc. Dado que haba
un movimiento que iba ms all de partidos polticos e ideologas.
En Uruguay se aprob un modelo de ley de esas caractersticas en
1998. Recuerdo que el Poder Ejecutivo requiri informes de nuestro Instituto de Derecho Penal de la Universidad de la Repblica. Los informantes estbamos de acuerdo en que no queramos que se instaurase en el
pas un delito denominado lavado de dinero.
44

II Congreso Internacional de Transparencia

En el acierto o en el error, no concordbamos con la necesidad de


crear un tipo penal de ese tenor y argumentbamos que la conducta que
se pretenda ubicar como lavado de dinero ya tena contemplacin en el
ordenamiento penal a travs de otros tipos delictivos como los delitos
de encubrimiento y receptacin especficamente, adems del delito de
estafa, defraudacin tributaria, falsificacin y otros. Sin perjuicio de los
dems institutos legales tales como el rgimen de autora y coparticipacin delictual.
Del intercambio de ideas con los altos jerarcas del Poder Ejecutivo
de entonces, qued claro que muchos aspectos de aquel proyecto de
ley eran susceptibles de discusin y cambios, salvo lo concerniente a la
consagracin del tipo penal especfico sobre lavado de dinero, por ser
ste un compromiso internacionalmente asumido por el pas. En consecuencia, se propuso el abatimiento de los mnimos de pena a fin de lograr
que los delitos fueren excarcelables y procesables sin prisin. Y esto se
obtuvo, de manera que en Uruguay los delitos vinculados a las drogas en
su mnimo son excarcelables; es decir, se puede someter a juicio sin recluir al justiciable, salvo que se estime que la pena a recaer ser obstativa
de la libertad (de dos aos o ms de penitenciara), as como en el caso
de reclursele podr obtener la libertad provisional si se presume que la
eventual pena a recaer fuere inferior a dos aos de reclusin.
Vale decir que, en cuanto al lavado de dinero, la argumentacin esgrimida desde la Academia, atinada o no, fue intil por tratarse de una
poltica generalizada en nuestros pases y, a fuer de ser sincero, en una
gran cantidad de pases en general.
Cuando se habla de lavado de dinero, concluyo que, desde el punto de
vista penal, el bien jurdico se afinca en la proteccin de la Hacienda Pblica. No se trata de la salud de los adictos ni consumidores, sino del dinero
del Estado y su afn tributario, expresndose como erario o hacienda.
Aqu, el lavado de dinero compromete al bien jurdico como una cuestin
del Estado recaudador al que le interesa no perder el dominio de esos
capitales, controlarlos, obtener ganancias por ellos, clarificarlos y que se
cumplan los requisitos legales. Se trata de la economa y la hacienda pblica de un pas. Me permito sostener que se comienza a ver la figura del
viejo Leviatn bblico de Job, presentado en la sociedad y famoso luego
por Thomas Hobbes. Es ese ser que todo lo sabe, lo ve y lo controla, que
por cierto est muy lejos del Estado liberal y republicano que prohijamos.
45

II Congreso Internacional de Transparencia

Eso no quiere decir que no podamos buscar puntos de conexin.


Otro aspecto interesante es el nivel de punicin. En efecto, cuando
en Uruguay se implement esta ley, durante los primeros aos no hubo
encausados por lavado de capitales. Es decir, la ley pareca un producto
de marketing en cuanto al manido lavado, pues no haba imputaciones
penales. Se poda concluir que en un pas con fuertes inversiones de capitales extranjeros eran todos ellos el fruto del trabajo de gente honesta
que no lavaba dinero. Una conclusin quiz absurda pero posible; y la
otra sera que no haba idiosincrasia ni cultura de persecucin al lavado o
blanqueo de capitales.
En el curso de los siguientes aos, de forma perlada fueron incondose causas penales relacionadas al lavado de dinero. Desde el punto de
vista legislativo, se extendi con mayor cantidad de leyes y normas ms
duras, haciendo que dejara de ser slo una cuestin de las drogas y se
pasara a otros mbitos. Actualmente, en nuestros pases el lavado de
dinero tiene una importante presencia en el campo de lo penal, pero en
buena medida ratificando el mismo status quo, porque hay muchas ms
causas e indagaciones que resultados en sentido cabal. Extremo que
denota escasa eficiencia tambin en este terreno y, por ende, discutible
prevencin general y especial negativas.
La pena se sabe que es de escaso a nulo valor disuasorio, porque de
lo contrario a va de ejemplo, los hurtos seran pocos o ninguno. Vale
decir, el delito ms cometido de la humanidad no es matar, pese a que
desde siempre en la humanidad se ha quitado la vida en las guerras, as
como el Estado a travs de la pena de muerte. Por el contrario, el hurto fue y sigue siendo una conducta en general rechazada socialmente,
susceptible de castigo penal que, segn las circunstancias, puede llegar
a extremos considerables de pena y, sin embargo, contina hasta hoy
siendo el rey de los delitos en cuanto a la frecuencia y constancia de su
comisin. Por ende, no hay un correlato directo en cuanto a que ms
castigo y represin conlleve menos delitos. Cuanto menos, nada acredita
desde el punto de vista cientfico que sea abonable esa idea tan repetida
social y polticamente.
Se puede afirmar que en muchos sitios la persecucin del lavado
del dinero ha menguado, pero las estadsticas indican que no se ha
reducido la actividad descrita como lavado de dinero, sino que, al contrario, ella se ha incrementado. Tampoco se ha logrado todava una
46

II Congreso Internacional de Transparencia

conciencia ciudadana de que ese manejo de los capitales espurios, defraudatorios y censurable sea una inconducta social y jurdica. El ciudadano ms bien siente que el Estado lo va perseguir y que lo ahorca,
sean personas honestas o deshonestas. Puede afirmarse que la poblacin va perdiendo confianza en el Estado como garante para preservar
las libertades y derechos individuales.
Al principio, las puniciones en el plano internacional sobre las cuestiones de lavado, salvo que se relacionen con el terrorismo y asuntos
mucho ms graves, no eran elevadas conforme al problema que se trataba. El panorama ha cambiado, puesto que hoy, sin haber llegado al otro
extremo, en algunos pases el lavado de dinero est empardando a delitos considerados realmente graves, tanto en el mbito de la propiedad (y
con violencia en las personas) como contra la vida. Entonces se observa
una disfuncin en cuanto a los valores de los bienes jurdicos. Es decir,
se termina considerando que el Estado es ms importante que las personas y requiere mayor proteccin, entendiendo por sta un innecesario
incremento punitivo. A mi entender, pensar as no nos hace Naciones
independientes, sino todo lo contrario.
Nos tienen que importar ms las personas. Es se el mensaje fundamental, no perdiendo de vista que el epicentro de todo son los ciudadanos. stos con sus peculiaridades e individualismos, con sus mezquindades, reservas y sigilos propios de la condicin humana allende las
coyunturas sociales. Pareciera que todo debe saberse, ser visible y lo
difuso u oculto es aparentemente malo. Cuando en los hechos ha sido
histricamente una lucha del liberalismo preservar espacios de privacidad, intimidad, reserva y sigilo en los cuales nos sintamos seores de
ese micro mundo. Ello me lleva a pensar que el Estado debe volver a
aprender a respetar esos espacios o, al menos, todo lo que fuere posible
preservar de ese mbito privativo de las personas.
En el lavado de dinero relacionado al terrorismo, drogas y trata de
personas debe haber un delito precedente que motive la obtencin del
dinero o capital espurio. Este aspecto del obrar delictivo anterior ha dado
serios problemas en la praxis penal. Entindase, no se puede condenar
a una persona por lavado de dinero si no hay certeza de que dicho dinero
provenga de un delito. Tampoco se puede hablar de blanqueo de capitales cuando se ignora el origen de stos, dado que la inocencia presunta
es un principio cardinal e irrenunciable. Ese actuar delictivo precedente
47

II Congreso Internacional de Transparencia

es fundamental para imputar el lavado de dinero, pero a su vez no debe


confundirse el provecho propio del delito con una conducta posterior a
atribuir. Esto es, quien hurta o estafa y luego utiliza el dinero obtenido,
indudablemente no lava dinero, sino que cumple la base psquica del
acontecer delictual logrando el provecho y fin deseados al efectuar la
conducta reprochable. Por su parte, el lavado de dinero debe ser una conducta no solo posterior (con lo cual no se diferencia de lo anteriormente
expresado) y, adems, diversa del delito precedente, cuya finalidad no
es el mero provecho subjetivo del agente de la conducta, sino dotar a lo
ilcito de apariencia de licitud.
Ha habido un cambio paradigmtico en el mundo de la Ciencia del
Derecho penal. El prototipo del delito antes era el delito sangrante: el homicidio, la lesin, la violacin sexual, la cosa daada, el hurto y otros de similar contextura. Los delitos eran visibles, tangibles, habiendo certeza de
la vctima sufriente y doliente. Pero han existido mutaciones evidentes.
No desaparecieron esos delitos tangibles y captables por los sentidos.
Ellos siguen pululando en nuestras calles, pese a acontecer un cambio
paradigmtico, dado que se ha pasado de los delitos sensoriales, recin
expresados, a otros que afectan la coexistencia social, y a la postre tambin son captados por los sentidos, pero de manera diversa a los dems,
destacndose por el incumplimiento del infractor a las expectativas que
el Estado o que la sociedad cifra en los ciudadanos. Es una defraudacin
de dicho rol y una afectacin no solo individual sino social.
No es incorrecto razonar de esa forma, aun cuando se puedan efectuar objeciones desde el punto de vista semntico e incluso epistemolgico. Esta configuracin de una gama del delito fuera de lo tradicional es
fruto lgico de la constatacin de la sociedad del riesgo que tambin ha
existido desde tiempos inmemoriales, pero se ha percibido con mayor
mpetu, y ha generado particulares efectos, siendo presentado el tema
a la comunidad cientfica en el mbito de la Sociologa particularmente a
partir de la obra del alemn Ulrich Beck desde 1986 a esta parte.
La consecuencia penal es el adelantamiento de la barrera punitiva.
Se construyen tipos peligrosistas abstractos colocados antes que las
lesiones a los bienes jurdicos, precisamente para amurallar a stos
como si fuesen fortalezas, de modo que nada se pueda aproximar a
lesionarnos. Se elaboran tipos penales abiertos, de responsabilidad objetiva, ms posiciones de garante y las penas se incrementan, adems
48

II Congreso Internacional de Transparencia

de dificultarse la obtencin de la libertad ambulatoria y hasta en algunas


legislaciones objetarse los honorarios de los abogados catalogndolos
como maculados.
Est claro que los peligrosos eventos de la naturaleza que tanto nos
pueden afectar son ms controlables o previsibles que los propios riesgos engendrados por el ser humano, ya que nada es ms peligroso para
el hombre que el hombre mismo. Ha habido un cambio prototpico en
los delitos, aadiendo una categora delictual de delitos intangibles e
invisibles, como puede ser el lavado de dinero.
Es correcto que sea legislado, se formen grupos de trabajo mancomunado, redes gubernamentales y policiales, adems de toda la parafernalia que existe en este entorno. Empero, el tratamiento que se le d
a esto tambin ser la imagen del Estado frente al ciudadano. Si ste
debe exhibir, demostrar y acreditar cmo obtuvo su dinero, y tal extremo se traslada rgidamente al campo del Derecho penal, se invierte la
carga probatoria u onus probandi y se elimina la presuncin de inocencia
de rango constitucional. La Magna Carta no tuvo presente el lavado de
dinero ni tena por qu hacerlo, pero de todas maneras puede legislarse
al respecto, aunque con la cautela y mesura de respetar vivamente las
garantas procesales y asegurar los derechos individuales sin reticencia,
de manera de preservar el espacio de libertad de las personas.
Si se duda acerca de que alguien lava dinero, debe demostrarse en
vez de alterar el orden jurdico forzando al justiciable a probar fehacientemente que no lleva a cabo la conducta disvaliosa. Porque, en efecto,
puede acontecer que realmente esa persona sea honesta, haya ahorrado toda su vida y guardado el dinero bajo el colchn. Ser el fiscal quien
deba probar lo contrario, si es que as fuere, en vez de colocar al ciudadano bajo la lupa acusadora de un Estado inquisidor. Pienso que se
es uno de los puntos esenciales sobre los cuales cernir nuestra mirada
crtica para construir una sociedad mejor y ms justa.
Amrica es joven. Cuando estamos aqu no lo vemos tan ntido, pero
si lo hacemos estando en regiones de mucha ms larga data constataremos que Amrica sigue siendo esperanza y oportunidades. Cabe
preguntarse si estamos construyendo tambin una nueva cultura para
nuestra an joven Amrica. Ella es una realidad y tambin una promesa,
pese a lo cual, por momentos adoptamos los vicios de otras culturas
que no han logrado solucionar sus problemas. Heredamos los unos y
49

II Congreso Internacional de Transparencia

los otros perdiendo nuestra propia identidad, que es fruto de la mixtura


de por lo menos dos mundos culturales que dan origen a nuestra personalidad nica en el orbe. Sin duda, cuestiones de este alcance superan ampliamente el tema que he desarrollado y tienen mucha mayor
trascendencia, pero hete aqu que el Derecho penal es una expresin
de la sociedad que poseemos, una manifestacin extrema, violenta y
represora, que debe ser reducida al ejercicio necesario de la autoridad
sin caer en el autoritarismo.
No en vano se ve que el Derecho penal de rango represor est desgraciadamente de moda. No tendra que estarlo; ojal los jueces, fiscales, abogados e indagados no fuesen noticia importante, pero est claro
que muchos lo son. La dilucidacin de las causas penales debera ser
un espacio acotado y reducido al vnculo entre el Estado, el justicable y
la vctima. Pese a lo cual, asistimos al espectculo opuesto. Va de suyo
que no se cuestiona la publicidad de las causas penales en tanto a la
divulgacin de hechos relevantes, sino el evidente inters en su exhibicin como si fuese un producto mercantil. Y al final pareciera que la gran
lucha contra el lavado de dinero se resolver en los juzgados penales,
aunque all no se solucionan los verdaderos conflictos sociales. En todo
caso, lo que se soluciona en los estrados son conflictos normativos, a
la sazn, jurdico-penales. Por su parte, el Derecho penal cientfico, de
cuo liberal, republicano y de aplicacin meramente necesaria, no est
de moda ni interesa ms que a intelectuales, estudiosos y tcnicos u
otros ciudadanos de neto cuo humanista.
Cierro mi intervencin recordando al legislador griego Soln, que
puso las bases de la democracia ateniense y se destac por su gran
produccin de leyes. En determinado momento, le preguntaron si haba
hecho las mejores leyes posibles para esos ciudadanos y l dijo que desde luego las mejores leyes no, pero s las que mejor podan soportar.

4- Nace en Madrid, en 1957, se licencia en Derecho por la Universidad Complutense


(UCM), Ingresa en la Administracin de Estado como tcnico y combina su primer destino
con la finalizacin de la carrera de Filologa. Ms tarde fue Secretario General Tcnico en
la Comunidad de Madrid, y finalmente, inici su carrera docente tras disfrutar de una beca
Fulbright en USA, doctorndose por la propia UCM. En la actualidad es catedrtico de la
Universidad Rey Juan Carlos de Madrid.

50

II Congreso Internacional de Transparencia

LA INVESTIGACIN DEL DELITO DEL LAVADO DE ACTIVOS

RAL PLE (5)


Fiscal General de la Cmara
de Casacin Penal

uenas tardes a todos, gracias lvaro por la invitacin, gracias Maximiliano por convocarme para el panel, gracias al coordinador Rogelio, muchas gracias por presentarnos y soportar nuestros excesos
en los tiempos.
En los ltimos dos paneles les dieron un panorama acerca de en
qu consiste el lavado de dinero, las polticas pblicas existentes sobre el tema y cules seran las pautas de poltica criminal que mirando
al futuro deberan preverse. Mi exposicin tiene que ver ms con la
represin y esencialmente me hago cargo de lo que Juan Flix recin
plante respecto de la efectividad del sistema.
La primera condena que hubo por lavado de dinero en Argentina
fue por temas de narcotrfico. Tena que ver con un poltico que formaba parte de un grupo que aportaba dinero a la campaa del por aquel
entonces candidato Menem. Despus, hubo secuestro de bienes provenientes del lavado de dinero. En Crdoba hubo una condena por
lavado donde se secuestr una mesa de pool. Eran pequeos dealers
que haban invertido el dinero proveniente del trfico de droga en pequea escala en un bar con un pool en la ciudad de Crdoba.
El problema esencial vinculado con el lavado de activos es que
cuando se establecen mecanismos de prevencin, los sujetos
obligados parece que fueran tratados como si fueran verdaderos
lavadores, cuando no lo son. En realidad son los sujetos del sis51

II Congreso Internacional de Transparencia

tema econmico que pueden ser usados por los lavadores para
blanquear bienes de origen ilcito. El asunto est planteado como
una cuestin binaria de amigo-enemigo, el Estado y el sujeto obligado, como si fuera a ste a quien tenemos que aplicarle todo el rigor
de la ley para que aprenda que debe reportar cualquier cosa rara a la
UIF. Cuando en realidad es precisamente el aliado del sistema preventivo represivo, es quien tiene que ayudarnos a verificar si hay algo raro
en determinados tipos de clientes que estn trayendo una cantidad
de dinero para invertir, sea en el mbito financiero, inmobiliario o cualquier otro, que pueda ser objeto de ilcito.
Tenemos que empezar con una metodologa selectiva, que busque
en aquellos casos en los cuales puede haber delincuencia organizada
detrs de flujos de dinero que se estn moviendo de modo sospechoso. El grupo delictivo puede asemejarse a una pirmide, donde abajo
estn los que se exponen al control policial, a la actividad represiva
pero que responden a rdenes de superiores y son fusibles, es decir,
que si los llegan a detener van a ser reemplazados por otros.
No se trata de investigar a terceros que no sabemos si efectivamente cometieron un ilcito, sino que en la misma investigacin criminal en la cual estamos analizando la conducta de un caso de corrupcin, de narcotrfico, de trata de persona, de determinados delitos
que implican cierta organizacin, vayamos s o s a los bienes. Este es
el problema que repercute en la eficacia del sistema penal. Jueces,
fiscales, policas, organismos de seguridad, organismos de investigacin, incluso de investigacin administrativa, tenemos un gran vicio
en materia penal. Lo nico que nos interesa es recoger la prueba respecto del hecho, la escena del crimen y eventualmente al autor. Por
ejemplo, en un caso de drogas, estn la polica y un juez en un allanamiento, el juez manda a la polica a allanar un lugar donde se supone
que hay trfico de drogas o que hay un laboratorio de drogas. En algunos casos manda a algn experto en informtica, por si es que llega
a haber alguna computadora vinculada con alguna cuestin que tenga
que ver con el establecimiento de mapas o quines son los dealers, y
normalmente uno o ms perros para que huelan, olfateen dnde est
la droga, dnde puede estar la cocina. Toda esa gente que pareciera
ser un maln institucionalizado detrs de la orden del juez, pasa por
delante de un escritorio en donde hay actas de asamblea y balance de
52

II Congreso Internacional de Transparencia

una sociedad, detalles de movimientos de cuenta corriente, de fideicomisos, comprobantes de operaciones de cambio, de transferencias,
y pasan de largo porque en definitiva los policas no estn entrenados
hoy para lo ms importante, contra el crimen organizado.
No hace falta modificar ni crear normas nuevas. El concepto de decomiso en el sistema penal est desde 1921. Incluso en los tratados
internacionales tenemos sistemas por los cuales se hace referencia
al producto del delito. No hace falta que establezcamos unos mecanismos especiales para decomisar esa documentacin. Lo que hace
falta es cambiar nuestra cultura, no tenemos cultura de persecucin
de bienes productos del delito, seguimos inventando normas como se
invent el Consejo contra el Lavado de Activos, que en realidad podra
estar realizando la bsqueda de bienes provenientes de delitos.
Establecimos una sustantivacin de problemas adjetivos, generamos un tipo penal de lo que significaba la adjetivacin, el resultado del
delito. Por otra parte tenemos compromisos internacionales: el GAFI
ha establecido un sistema casi homlogo en la legislacin y estamos
todos estandarizados. Es una legislacin que viene de arriba y que
debemos cumplir efectivamente, casi como contratos de adhesin.
Pero lo cierto es que no tenemos prctica de investigacin de lavado
de activos por un problema cultural. Ni jueces, ni fiscales, ni policas,
ni investigadores estamos hoy preparados ni culturalizados para perseguir lo que significa el resultado de la delincuencia econmica. El da
en que entendamos y establezcamos mecanismos de capacitacin,
de coordinacin de polticas pblicas que tengan que ver con analizar
el fenmeno de la delincuencia organizada, no como un fenmeno
de seguridad, sino como un asunto empresario, con contenido y conceptos empresarios, recin all, desde el punto de vista de la poltica
criminal y la criminologa, vamos a empezar a establecer un sistema
por el cual nuestra eficacia no estar en la cantidad de droga que secuestramos exclusivamente, sino en la cantidad de bienes que pudimos obtener, que pudimos descubrir que con la ganancia enorme que
da la droga pudieron efectivamente efectuar inversiones inmobiliarias,
bancarias, financieras.
Precisamente cada vez tenemos mayor inversin en la Repblica Argentina de personas de las que tenemos muchas sospechas
de estar vinculadas con el trfico ilcito de drogas. Si nosotros avan53

II Congreso Internacional de Transparencia

zamos en una cultura del decomiso, una cultura de la investigacin


financiera coordenada, all vamos a empezar a tener eficacia.
La Unin Europea emiti en el ao 2002 una directiva por la cual
recomendaba a los pases miembros que en todas las causas que se
investigara narcotrfico y delitos de trascendencia internacional por la
delincuencia organizada, se iniciara una investigacin paralela del patrimonio de las personas involucradas. As empez Espaa a efectuar
la investigacin paralela de carcter patrimonial, y por ello lograron
desbaratar los caminos de la droga en los puertos espaoles y descubrir grandes inversiones fraudulentas. Esto no es tan difcil porque
es la bsqueda de informacin en los registros pblicos, y ac es en
donde cobra valor la transparencia. Efectivamente el mejor sistema
sera que todos nuestros registros de propiedad inmueble, tanto locales como nacionales, tengan un sistema de centralizacin a travs
de un mecanismo informtico. Si bien hay mbitos que tienen todava
folio real y no personal, de alguna manera el establecimiento de redes
de comunicacin entre los distintos registros hacen a la transparencia.
Eso facilitara la investigacin sobre aquellos bienes en los que pudo
haber invertido el sujeto investigado. Entonces si nosotros tenemos
un acto de corrupcin en cualquier parte del pas en el cual sospechamos de determinado funcionario o empresario, que consigui malamente un contrato pblico, deberamos tambin empezar a hacer
una investigacin patrimonial para establecer, a partir de ese contrato,
cules fueron las inversiones que hizo ese empresario y si ese funcionario pblico tiene o no tiene bienes ubicados en algn registro de
los distintos registros pblicos. Esto es lo que une a la transparencia
con la investigacin criminal y esto es lo que de algn modo tenemos
que establecer como una prioridad en este desafo acerca de polticas
pblicas. No quiero entretenerlos ms. Muchsimas gracias a todos y
muchas gracias de nuevo por la invitacin.
5- Licenciado en Derecho, especializado en Derecho Penal y Ciencias Penales. Fiscal
General de la Cmara de Casacin Penal del Tribunal Supremo desde diciembre de
1992 y Fiscal General a cargo de la Unidad Fiscal para la Investigacin de Prevencin
de Lavado de Dinero y Financiamiento de crmenes terroristas desde su creacin en
2006. Profesor regular Asociado del Departamento de Penal Derecho y Criminologa de
la Universidad de Buenos Aires.

54

PANEL 3

GOBIERNO
ABIERTO
E INFORMACIN

II Congreso Internacional de Transparencia

Rudi Borrmann, Director General de Gobierno Abierto del Gobierno de la Ciudad

El ministro Andrs Ibarra, en su disertacin sobre las acciones del Ministerio de Modernizacin
56

II Congreso Internacional de Transparencia

BUENOS AIRES, UNA CIUDAD MODERNA, INCLUSIVA,


INNOVADORA Y SUSTENTABLE

ANDRS IBARRA (6)


Ministro de Modernizacin

uenos das a todos. Quiero contarles hoy sobre el trabajo que estamos haciendo desde el Ministerio de Modernizacin, mediante
un pantallazo general de nuestros proyectos, siempre asociados a
la transparencia, participacin, y los esquemas colaborativos. De las
distintas reas del Ministerio, quera hacer hincapi en dos ejes de
gestin directamente relacionados a la transparencia en la gestin
y al Gobierno abierto. Por eso me acompaan en el panel Eduardo
Martelli, Subsecretario de Gestin de Proyectos, quien les va hablar
especficamente sobre la modernizacin administrativa, y Rudi Borrmann, Director General de Informacin y Gobierno Abierto, que va a
profundizar el tema de Gobierno abierto. Y como adems nos pareca interesante tener la visin del mercado y de la empresa privada
respecto de la tecnologa y los instrumentos que hay disponibles,
invitamos a Silvia Tenazinha, Gerente General de Oracle. La idea es
que tengamos durante esta maana una visin ms completa de los
instrumentos y de las distintas acciones que llevamos adelante.
En primer lugar quiero mostrarles el contexto donde estamos, la
Ciudad de Buenos Aires. Estamos hablando de una ciudad de 200
km2, con 3 millones de habitantes. O sea una densidad de 14.000
habitantes por km2, que se duplica diariamente por toda la gente que
viene, trabaja y transita en la ciudad. Quiero compartir algunos datos
57

II Congreso Internacional de Transparencia

que cobran relevancia para nuestros proyectos: el 96% de los habitantes tiene televisin, el 88% celular y el 69% Internet. Los datos
revelan una alta penetracin de Internet, lo cual favorece los desarrollos que estamos haciendo. El 80% de los que tienen Internet, utilizan
el servicio entre cinco y siete das a la semana. Casi en un 90% para
ocio, 72% para temas relacionados con el trabajo, 40% para educacin e-learning y cursos en general y slo el 14% para compras o
ventas y trmites. Es decir, tenemos una gran oportunidad de desarrollo en este campo, facilitando el da a da, evitar colas y prdidas
de tiempo. Es un ndice todava bajo en nuestra ciudad, y an ms en
nuestro pas, pero apuntamos a desarrollarlo con los proyectos que
vamos a ver a continuacin.
Como ltima estadstica, alrededor del 78% de los celulares que
se vendieron en el 2014 son smartphones, lo cual facilita este tipo de
trmites. Hay un promedio de siete aplicaciones mviles utilizadas
en los ltimos treinta das. Los smartphones tienen alrededor de 16
aplicaciones instaladas.
A partir de este marco seleccionamos algunos de los puntos clave
del trabajo de Ministerio de Modernizacin.
Buscamos una ciudad cada vez ms moderna, inclusiva, innovadora y sustentable. Con los proyectos queremos resaltar los atributos de ahorro de tiempo, transparencia, de buscar la innovacin, la
inclusin digital, la participacin, la sustentabilidad, la eficiencia y, en
definitiva, todo lo que hace a la calidad de vida.
Nos apoyamos en tres pilares: valorar la cultura de la organizacin,
o sea nuestro capital humano; el esquema de procesos de gestin; y
la incorporacin de tecnologa. Como siempre digo, slo tecnologa sin
procesos y slo tecnologas sin capital humano, no funciona. Es necesaria la combinacin de las tres cosas en cada desarrollo, para tener
ms y mejores servicios y lograr una mayor participacin ciudadana.
El plan de modernizacin est dividido en cinco grandes captulos: Gobierno abierto, ciudad inteligente, innovacin y sustentabilidad, capital humano y modernizacin administrativa. Como les deca
anteriormente, en sus exposiciones tanto Eduardo como Rudi van
a entrar en detalle en los temas de modernizacin administrativa y
Gobierno abierto, pero no quiero que pierdan de vista la integralidad
de lo que hacemos.
58

II Congreso Internacional de Transparencia

El capital humano requera una gestin organizada de los recursos


humanos. Actualmente estamos en medio del desarrollo de la carrera
administrativa del personal, para lo cual es muy importante la evaluacin de desempeo y la movilidad, que aporta mayor previsibilidad.
Trabajamos la carrera gerencial, para poder generar los prximos cuadros que van a conducir y perdurar en el tiempo. Hemos creado ms
de 1.700 cargos en estos aos, de los cuales ms del 60% proviene de
plantas permanentes. Queremos dar niveles de conduccin en toda la
organizacin de Gobierno, a partir de estructuras organizativas, con un
planeamiento de las dotaciones austero, favoreciendo aquellas reas
que tiene contacto con el ciudadano y reas de servicio.
La tecnologa nos ha ayudado para optimizar tareas que requeran
mano de obra intensiva. Entonces pudimos favorecer la asignacin de
recursos humanos hacia las reas de servicio, ya que el Gobierno ha
crecido fuertemente en recursos para salud, para educacin, en seguridad a travs de la Polica Metropolitana, Agentes de Trnsito, las
reas de atencin en las comunas. Por ltimo tenemos el concepto
de responsabilidad social hacia el personal. Son programas sobre la
promocin de un ambiente laboral saludable, del desarrollo del personal, el reconocimiento de cada uno, y nos parecen tan importantes
como lo que son las acciones ms duras de recursos humanos.
Respecto del eje de modernizacin administrativa, Eduardo Martelli
va a entrar en los detalles, pero no quiero dejar de resaltar algunos de
los proyectos. El concepto de gestin documental o expediente
electrnico, de compras por Internet Buenos Aires Compras BAC,
la plataforma para el trmite de subsidios sociales, la modernizacin del registro civil y los trmites a distancia. Todo esto se realiza a travs de la plataforma de expediente electrnico, por la que
ya circula ms del 90% de los trmites de la gestin del Gobierno.
Es un trabajo hecho fuertemente en conjunto con la Secretara Legal y
Tcnica del Gobierno, que nos permite mayor eficiencia en la gestin
y a la transparencia, tema central de este Congreso. Al tener cada vez
ms trmites por Internet, nos permite controlarlos, ver dnde estn
los trmites y favorecer la transparencia en los distintos actos administrativos de la gestin.
Otro captulo que desarrollamos en el Ministerio es Ciudad Inteligente. Son varios proyectos, algunos ya son conocidos, como el BA
59

II Congreso Internacional de Transparencia

WiFi que permite conectividad gratuita en lugares pblicos. Hoy tenemos ms de 250 puntos en la ciudad iluminados con WiFi, con
ms de 100.000 visitas mensuales. Prximamente vamos a iluminar
todo el microcentro, las estaciones de Metrobus y Subtes, con lo cual
va haber una conectividad importante en toda la ciudad para fines
del 2015. Ciudad Inteligente incluye adems la tarjeta En todo ests
Vos, una tarjeta de beneficios y transaccional que entregamos a los
distintos universos de carcter social, y despus al resto de la gente.
Vamos a entregar unas 500.000 tarjetas, que van servir para el subte,
para el sistema de bicicletas, para el Programa de Cobertura Portea
de Salud, entre otros.
Hemos hecho un desarrollo espectacular en materia de plataforma digital con la pgina web del Gobierno de la Ciudad, por la cual circulan por ao ms de 60 millones de visitas que consultan todo tipo
de trmites, junto con la agenda cultural, los mapas interactivos, etc.
Otro de los desarrollos son las aplicaciones mviles, el Cmo Llego,
EcoBici, BA WiFi, hechos por nosotros mismos. Pero el equipo nuestro se complementa con las iniciativas que surgen de los distintos
hackatons. Hemos montado un esquema colaborativo en donde la
ciudadana, a partir de los datos pblicos que ponemos a disposicin,
tambin genera desarrollos de aplicaciones que usa la gente.
En materia de innovacin y sustentabilidad hemos desarrollado un laboratorio de innovacin en donde la gente del Gobierno
participa para traer sus ideas, se evalan distintos proyectos y
los desarrolla cada rea de Gobierno. Tambin invitamos innovadores residentes a trabajar con nosotros en el laboratorio y en una mesa
de innovacin a partir de ideas y desarrollos que estamos llevando
adelante. Estamos trabajando en una red de monitoreo de la sustentabilidad para ver cun sustentable es la ciudad en sus distintas reas
y proyectos. El concepto de sustentabilidad en empleo verde nos da
una serie de pautas asociadas al medioambiente que actualmente
llevan adelante distintas ciudades.
Por ltimo, tenemos el eje de Gobierno Abierto, en el cual est
Buenos Aires Data, un sitio con ms de cien grupos de datos de las
distintas reas de Gobierno. Fue lanzado hace dos aos y medio por
el Jefe de Gobierno mediante Decreto, por el cual la poltica pblica
de Gobierno Abierto es poltica oficial de Gobierno. Ahora estamos
60

II Congreso Internacional de Transparencia

acelerando y generando cada vez ms datos utilizables que se compartan a travs de este sitio con la comunidad, en los hackatons.
Adems realizamos un concurso anual llamado BA Apps, para favorecer y premiar las ideas de los distintos desarrolladores en materia de
aplicaciones mviles.
La base de un Gobierno Abierto son la transparencia, la participacin y la innovacin. Nosotros creemos que una ciudad moderna, inteligente, innovadora y creativa se construye necesariamente a partir de
la poltica de Gobierno abierto, que tiene los valores de participacin,
colaboracin, innovacin, en definitiva, bajo el eje de la transparencia.
Que quera transmitirles esta idea general para darle el marco a los
proyectos que van a exponer ms en detalle Eduardo y Rudi. Esto es
lo que da a da estamos haciendo desde el Ministerio de Modernizacin. Muchas gracias.

6- Andrs Ibarra es Ministro de Modernizacin del Gobierno de la Ciudad Autnoma


de Aires desde diciembre del ao 2011. Tambin se desempe como Secretario de
Recursos Humanos del Ministerio de Hacienda y previamente como Subsecretario de
Gestin Econmico Financiera y Administracin de Recursos del Ministerio de Educacin del Gobierno de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires.
En su trayectoria laboral se destaca especialmente su desempeo como Gerente
General del Club Atltico Boca Juniors, Director Comercial Corporativo y Director de
Marketing del Correo Argentino S.A. y Director Financiero, Comercial y de RR.HH. de
Autopistas del Sol.
Es Licenciado en Economa con un Postgrado en el Executive Program in Strategy
and Organization de la Universidad de Stanford, desarroll actividades docentes en la
Universidad Catlica Argentina, ha realizado conferencias y charlas en el pas y en el
exterior y es co-autor del libro Pasin y Gestin.
Andrs Ibarra es Argentino, tiene 4 hijos y naci el 17 de marzo de 1957.

61

II Congreso Internacional de Transparencia

GOBIERNO ABIERTO E INNOVACIN

RUDI BORRMANN (7)


Director General de Innovacin
y Gobierno Abierto GCABA

uenos das. El trabajo de Gobierno Abierto que comenzamos hace


dos aos fue evolucionando. Al comenzar a trabajarlo, lo hicimos
con una serie de ideas que fueron cambiando y evolucionando, y nos
dimos cuenta que eso tena sentido: que el Gobierno Abierto tiene mucha relacin con lo que sera una oficina con la capacidad de evolucionar
y moverse mas rpido que agencias que poseen tradiciones estancas.
Hoy vivimos un tsunami tecnolgico: podramos hablar de
muchsimas cosas que estn pasando en el mundo en la actualidad,
pero simplemente voy a dar un ejemplo. Poco tiempo atrs, un doctor
imprimi un rin con una impresora 3D, utilizando clulas humanas.
Este es un ejemplo de todo lo que est pasando y que muestra la velocidad abrumadora con que la tecnologa se est moviendo.
Y el Gobierno tiene un papel muy importante en todo ese proceso.
De hecho, los Gobiernos necesitan generar mecanismos de defensa
para adaptarse a la velocidad de la innovacin, porque la ciudadana absorbe y consume esta tecnologa. Y eso hace necesario que el Gobierno empiece a generar mecanismos para adaptarse, generando curvas
de innovacin.
Originalmente, la iniciativa de gobierno abierto tena tres focos claros:
1 la mejora de los servicios pblicos,
2 la creacin de un ecosistema e innovacin, y
3 el empoderamiento de la ciudadana, facilitndoles el acceso a la
62

II Congreso Internacional de Transparencia

informacin y hacindolos parte del trabajo que realiza el Gobierno.


Hoy, la evolucin de la oficina de Gobierno Abierto nos lleva a una
idea de un laboratorio de gobierno que posee esas tres reas centrales de funcionamiento.
El laboratorio es esta oficina. Es un espacio que hemos constituido
como un nodo de Gobierno que permite conectar a profesionales de
distintas reas, tanto dentro como fuera del Gobierno. Se trata de un
espacio donde se puede dialogar.
Es un espacio abierto. No hay oficinas cerradas, sino que se constituye como un espacio abierto, con muchos pizarrones y buena conectividad y gente que se rene en torno a una idea, para escuchar una
idea, para acelerar una idea y trabajar con una idea, de manera distinta
a como suele trabajarse en el Gobierno, que es por silos.
Uno de los valores de Gobierno Abierto es promover la colaboracin como mecanismo para desarrollar soluciones y proyectos en
forma ms inteligente.
Nosotros encaramos al primero de los ejes, el que se relaciona con
la comunidad, de la siguiente manera: si pretendamos generar una
iniciativa de Gobierno Abierto, de acceso a los datos, y de reutilizacin
de esos datos, haba que generar una verdadera comunidad en torno a
los datos. Una comunidad que estuviera decidida a utilizar esos datos.
En ese eje, nuestra idea fue llamar a los hackers, gente que ya sabamos que tena conocimientos en este tipo de tecnologas. Pero no
estoy refiriendo a los hackers que ustedes deben estar pensando, que
es probablemente la idea ms popular de lo que es un hacker. Estoy
refiriendo a un nuevo tipo de hacker.
Las fotos que les estamos mostrando corresponden a nuestro segundo hackaton, un encuentro de estos hackers, que son gente
joven y profesionales, tanto del Gobierno como ajenos al Gobierno.
Muchos de ellos son desarrolladores de software, o colaboradores
de organizaciones de la sociedad civil, de fundaciones, etc. Se trata
de encuentros que ocurren durante un fin de semana. Nosotros los
convocamos por un tema, para trabajar en un problema especfico de
la ciudad. Y por lo general, la gente que llega ah no se conoce previamente. Se conocen ah mismo, colaborando sobre un problema,
tratando de desarrollar una metodologa colaborativa para el desarrollo
de soluciones.
63

II Congreso Internacional de Transparencia

Estos hackatons son encuentros de dos horas, que nacen en el


mundo de Internet, como una forma de desarrollar un prototipo lo ms
rpido posible. Y las ciudades han empezado a utilizarlos como un ejercicio colaborativo, donde desarrollar soluciones sobre problemas que
nos afectan a todos. Y donde cualquiera puede tener algo que aportar
al desarrollo de esa solucin. Son ejercicios fantsticos. En este momento se est desarrollando uno en Costa Salguero con alumnos que
estn trabajando en distintos tipos de proyectos relacionados a tecnologa, colaborando entre s.
De a poco se est convirtiendo en un ejercicio donde todo el mundo est invitado, ya que no se necesita saber de tecnologa. Se necesita simplemente tener la intencin y las ganas de poder colaborar y
dar una mano en algn tipo de problema.
Por otra parte, tambin nos enfocamos en los equipos de Gobierno, en mirar para adentro de la Administracin Pblica. Lo venimos
haciendo desde hace tres aos, invitando a reas de Gobierno en seis
salas y cada rea tiene 15 minutos para explicar al resto de las dependencias cules son sus tareas diarias, sus funciones, es una especia
de desconferencia (donde los paneles los arman los participantes,
los equipos de Gobierno, que son los protagonistas). Porque entendemos que, en esta idea de fomentar la colaboracin, es importante que
las reas se conozcan entre s, ya que sta es una organizacin muy
grande, muy compleja. Y parte de la funcin de Gobierno Abierto es la
de acelerar esas conversaciones, provocarlas.
Por otra parte, el tema de los datos abiertos se constituye como
una combinacin entre transparencia e innovacin. La tecnologa, en
este caso, hace que exista un dilogo extremadamente interesante y
mucho ms poderoso.
Tim-Berners Lee, a quien se considera el padre de Internet, ha dicho que despus de la creacin de la Web, el prximo paso, lo ms
importante que va a ocurrir son los datos abiertos. Porque se trata
de un recurso gratuito, que permite hacer uso de informacin, que
permite generar conocimiento, mejorar servicios y productos, potenciar el desarrollo econmico y los avances tecnolgicos, etc.
Los avances cientficos de los ltimos aos, especialmente en todo
lo que tiene que ver con el anlisis del genoma, estn basados en la
capacidad de poder compartir informacin ms rpidamente y que lo
64

II Congreso Internacional de Transparencia

avances se compartan. Y l es uno de los principales evangelizadores


del tema de los datos abiertos.
As hemos creado Buenos Aires Data, el catlogo de datos
abiertos de la ciudad, un lugar donde vamos subiendo datos producidos por diversas reas de la ciudad. Se trata de datos pblicos que pueden ser reutilizados, que pueden ser utilizados econmicamente o para investigacin. Son datos dispuestos en un
formato que permite su reutilizacin rpida. Estamos tratando de
dejar de lado el .pdf y pasar a formatos que permitan hacer un uso ms
inteligente de la informacin.
Es un trabajo increblemente difcil porque es un cambio cultural
extremadamente complejo para un rea que gestiona su informacin
de una manera y la tiene que empezar a trabajar de otra. Pero tambin
es cierto que hay una decisin poltica de entender a esta informacin
como un activo que puede crear mucho valor.
Cuando arrancamos con el portal en 2012, nos hallbamos un tanto
solos. Pero despus empezaron a sumarse diversas iniciativas, como
las de Misiones, Baha Blanca, el Gobierno nacional, Mar del Plata,
Neuqun Y actualmente Crdoba, Junn y Mendoza estn empezando a orientarse en el mismo sentido.
De hecho, ya hay ms de 40 pases y ms de 200 ciudades que
estn teniendo este catlogo, que es la forma en que seguramente va
a estar presentada la informacin al ciudadano en el futuro.
Hoy da, los datos, combinados con arte y con tecnologa, nos
pueden mostrar cosas complejas de otra manera. En este sentido,
hemos lanzado un portal de aplicaciones mviles, que es un entorno
donde van a encontrar las aplicaciones que desarrolla el Gobierno
de la Ciudad y las que desarrollan terceros con datos de la ciudad,
gente que vino al catlogo, se baj un dato y con eso construy una
aplicacin. Y las estamos poniendo en esta tienda para mostrar los
diferentes tipos de soluciones que se van construyendo a partir de
los concursos de aplicaciones, los hackatons, etc. Es decir, vamos
promoviendo la reutilizacin de los datos.
Es cierto que un ciudadano comn no va a venir a bajarse un dataset, pero s va a usar una aplicacin que le indique cul es la regla
de estacionamiento para saber dnde estacionar, o cmo encontrar un
centro de distribucin de algn tipo de medicamento, o cmo encon65

II Congreso Internacional de Transparencia

trar un libro ms rpidamente.


Hay tambin una serie de reutilizadores, periodistas, programadores, cientficos que utilizan esos datos, que los procesan para generar
productos para el ciudadano.
Hay algunos ejemplos de cmo los datos pueden ser mostrados y
visualizados. El caso del MIT, que en Seattle tiene un Laboratorio de
Ciudades Sensibles de Captar Informacin. Lo que trataron de hacer
con este experimento fue entender hacia dnde se diriga la basura.
Porque todos sabemos de dnde vienen los productos que consumimos pero no hacia dnde van. Entonces organizaron este experimento
con la comunidad de Seattle, en donde invitaron a la comunidad a
llevar basura a un centro de acopio, donde se les colocaba un tag determinado a cada tipo de producto. Toda esa informacin que vena de
cada uno de esos censores fue recolectada y visualizada.
Esta investigacin permiti entender cmo mejorar la gestin de
la basura, al poder ver la realidad y el funcionamiento de una ciudad
de manera mucho ms inteligente, porque adems la tecnologa hoy
permite hacerlo de forma mucho ms eficiente y econmica.
En la actualidad, nosotros estamos trabajando en algunos proyectos relacionados con datos. Por ejemplo, tenemos un prototipo que
es bsicamente casi un ao de movimiento de molinetes de todas
las lneas de subterrneo de la Ciudad de Buenos Aires. Esto permite
conocer cmo es la dinmica de flujos en el subte.
De alguna forma, los catlogos de datos pblicos son bibliotecas de poltica pblica, ya que permiten empezar a conocer de
manera mucho ms profunda y con mucha ms velocidad y habilidad qu es lo que pasa en una ciudad.
Ac hay otro ejemplo, que es un dataset que permite identificar la
ubicacin de todos los rboles de la ciudad y que puede parecer una
informacin que no es del todo vital, pero en la vida diaria del vecino
esto puede ser muy importante. Por ejemplo, si alguien tiene un hijo
que es asmtico o que tiene algn problema de alergia y ese padre
est eligiendo una casa para mudarse, probablemente quiera saber
si el cordn de rboles que va a tener en frente a su nueva casa es
de pltanos, que es un tipo de rbol que genera residuos que afectan
mucho a los asmticos.
De esta forma, cuando uno est haciendo la eleccin, hace una
66

II Congreso Internacional de Transparencia

eleccin mucho ms informada a travs de la integracin de todos


estos datos en esa bsqueda. Una empresa que utilice esta informacin, obviamente gana porque est haciendo un uso inteligente de
esos datos. Pero el usuario finalmente tiene una decisin mucho ms
informada, y por ende tambin se ve sumamente beneficiado.
Tambin estamos lanzando el Laboratorio de Datos, que va a ser
una oficina especfica que va a trabajar con diferentes reas de la ciudad, utilizando datos de manera ms inteligente. Porque todo el tiempo se est generando una enorme cantidad de volumen de informacin: el volumen masivo de este llamado big data proveniente del
uso de celulares es apabullante. Las cosas que se pueden ver son
realmente increbles.
Otras investigaciones nos han permitido generar ms informacin.
Por ejemplo, la identificacin en el mapa de la ciudad de los lugares
que generan mayor cantidad de residuos slidos reciclables. Y esto
fue cruzando dos bases de datos: por un lado, con los tipos de negocios que generan ese tipo de basura, y por el otro utilizando el relevamiento de usos del suelo, que es producto del Ministerio de Desarrollo
Urbano. Esto permitira redisear la forma en que las cooperativas de
recoleccin hacen su recorrido, para ir ms especficamente a los lugares y haciendo usos ms inteligentes de los recursos.
A su vez, estamos trabajando en inspecciones eficientes, que es
pensar cmo hacer inspecciones ms inteligentes, ya que no contamos con millones de inspectores, y por tanto debemos hacer un uso
ms eficiente que permite ayudar a que esas inspecciones sean ms
inteligentes y puedan redisearse de como se hacen tradicionalmente,
usando tecnologas, usando datos.
Para cerrar, voy a comentarles que hace poco vino al Laboratorio
un profesor de la Universidad de Stanford, que conduce un laboratorio
que es el PeaceInnovationLab. Ellos trabajan con datos y tratando de
hacer uso de esos datos para generar modificaciones en la conducta
y de hbitos.
En un momento de la reunin nos pregunt cuntos amigos creen
que se hicieron en Facebook en las ultimas 24 horas entre israeles y palestinos?. Todos empezamos a decir 5, 10, 15, 20, etc. Nos
respondi Fueron 19.846. Y lo potente de esto no es tanto el nmero
sino el hecho de que se pueda decir exactamente cul es el nmero.
67

II Congreso Internacional de Transparencia

Este tipo de organizaciones que empieza a trabajar con datos,


lo estn haciendo para conocer de qu manera, analizando patrones masivos de comportamientos, podemos modificar conductas
o generar mecanismos de defensa.
Por ejemplo, analizando datos de Facebook, es muy fcil identificar cuando empieza a darse un comportamiento de bullying
hacia un chico: se puede visualizar con los datos cuando todo un
grupo empieza como de alguna manera a encerrar, con comentarios, con fotos, a otro chico. Entonces Facebook est desarrollando un mecanismo de defensa que permite contrarrestar este tipo
de situaciones cuando son descubiertas.
El tercer eje que lanzamos este ao es el de innovacin digital y
una aceleradora de gobierno. Se trata de un proyecto que hicimos en
donde combinamos datos con tecnologa interactiva. En la salida de
Bafici, cuando el pblico sala de ver una pelcula, se encontraba con
este entorno con censores, en donde cada uno poda manifestar qu
impresin, qu sentimiento, le haba generado la pelcula. El resultado
se vea reflejado en un plasma, generando una especie de experimento colaborativo en donde toda la gente que sala de ver una pelcula
en muy poco tiempo tena una idea de qu les haba parecido a todos.
La aceleradora es un espacio fsico en donde trabajamos con reas
de gobierno para ayudarlas en cuanto tienen una idea, un proyecto que
est un poco boceteado a transformarse en un proyecto fijo. Es un
mtodo que ya se utiliza en el sector privado y la estamos empezando
a traer al Gobierno para ayudar a reas a desarrollar ms rpidamente
sus productos.
Finalmente, les comento que ayer, en el lanzamiento de este Congreso, se present el portal de transparencia. Entre las posibilidades
que tienen de navegar all, una que estamos agregando, que es todava un prototipo, es una visualizacin de presupuesto, que es el presupuesto sancionado en 2014 que por primera vez puede ser navegado
de forma interactiva. Es el presupuesto que aprueba para la ciudad y
que permite ver cmo se distribuyen estos 59 mil millones de pesos
en la ciudad.
Es totalmente interactivo, con lo cual permite ir hasta un nivel de
desagregacin bastante importante. Lo importante es que este tipo
de visualizaciones hacen ms fcil para el ciudadano comn entender
68

II Congreso Internacional de Transparencia

el volumen y la complejidad de una informacin que, mostrada de otra


manera, es ms compleja.
Los invitamos a navegarlo. La idea es avanzar con todos los presupuestos a mostrarse de esta manera dentro de la pgina de transparencia: este trabajo que hicimos con el equipo del Ministerio de Hacienda
y el equipo de lvaro Gonzlez, en bsas.gobierno.ar/transparencia, en
la seccin presupuesto, van a poder encontrar esta visualizacin.
Muchas gracias.

7- Director General Informacin y Gobierno Abierto. Director del Laboratorio de Gobierno


Ministerio de Modernizacin del Gobierno de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires.
Con ms de diez aos de experiencia en el desarrollo y gestin de contenidos digitales,
Rudi Borrmann es actualmente el Director General de Informacin y Gobierno Abierto de la
Ciudad Autnoma de Buenos Aires, plan local que l mismo dise e implementa junto a
un joven equipo desde marzo 2012.
Premiada y reconocida como una poltica pblica innovadora, el plan de gobierno abierto
contempla la apertura de datos pblicos, la promocin de una comunidad de reutilizadores,
una factora digital y una aceleradora e incubadora de proyectos de gobierno bautizada
Laboratorio de Gobierno.
En el ltimo tiempo, Rudi ha logrado posicionarse a nivel nacional e internacional como
un referente de Gobierno Abierto, Datos Abiertos y Smart Cities, por sus ponencias en
organismos como la Open Government Partnership, ONU, Open Government Data Conference, el Banco Mundial y la Universidad de Harvard, entre otros.
Anteriormente, Rudi se desempe durante tres aos como Editor de Contenidos 2.0 en la
Direccin General de Nuevos Medios, donde desarroll e implement la infraestructura de
redes sociales para el Gobierno Porteo. Previo a su ingreso al sector pblico, trabaj para
la agencia digital Lanzallamas y fue Editor de la revista de cultura joven, Plan V.
Rudi Borrmann cuenta tambin con experiencia en la actividad docente en la Universidad
del Salvador. Adems, es organizador voluntario de Vimeo Offline Buenos Aires, un evento
sin fines de lucro que promueve la labor de cineastas locales independientes.
Es miembro de la Academia Internacional de Ciencias y Artes Digitales y ha participado
como jurado del MIT Technology Review, los Webby Awards, el App Challenge Desarrollando Amrica Latina, entre otros.

69

II Congreso Internacional de Transparencia

GOBIERNO ELECTRNICO Y CIUDAD INTELIGENTE:


CMO LA TECNOLOGA FAVORECE A LA TRANSPARENCIA

EDUARDO MARTELLI (8)


Subsecretario de Gestin
de Proyecto de Modernizacin

uen da. Me gustara explicarles cmo consigui el Gobierno de


Buenos Aires algo que ninguna Administracin consigui hasta el
momento: la completa eliminacin del papel como soporte de registracin y, por ende, de legalidad de los actos de Gobierno, lo cual tiene un
importante impacto en el tema de la transparencia.
Este esfuerzo empez en el ao 2009 pero se consum como un
concepto real y efectivo de Gobierno Electrnico y como un concepto
real de Ciudad Inteligente ms recientemente.
Muchas veces se declaman ideas y se debaten proyectos, pero
en nuestro caso, todo esto se hizo desde un lugar concreto, desde el
hacerlo. Y estamos convencidos de que sin una gestin documental
electrnica plena, los esfuerzos son parciales. Es decir, no se llega a
este concepto de Gobierno Electrnico y de Ciudad Inteligente.
La gestin documental electrnica constituye la condicin necesaria (aunque no suficiente) para transparentar al Estado. Porque cualquier acto de Gobierno tiene que ser documentado, entonces por ms
que hubiera sistemas y todos dijeran que se trata de un Gobierno Electrnico, por debajo de todo eso, alguien tena que llevar un expediente con todos los papeles de la transaccin: si hubiera un sistema de
compras, debajo habra un expediente papel. De alguna forma, toda
la informacin que importaba estaba en el papel, porque finalmente
70

II Congreso Internacional de Transparencia

las decisiones del Gobierno estaban en el papel. Y el papel no es un


gran facilitador para la transparencia, porque es muy difcil que
los ciudadanos lo vean.
As que, exista la idea de que cualquier sistema que se instalara, no
constitua un Gobierno Electrnico a menos que contara con una gestin documental. Y, hasta donde hemos podido averiguar, ha habido un
sinnmero de iniciativas de despapelizar, pero nadie ha hecho lo que
hizo la Ciudad de Buenos Aires, que es legalizar el documento electrnico. As que hemos concretado algo realmente distinto que cualquiera
otra de las ciudades de Latinoamrica y creo que de toda Amrica.
Estamos, en ese sentido, muy por delante de cualquier otra ciudad.
En cinco aos pasamos de una burocracia totalmente centrada
en el papel a que la totalidad de los trmites operativos del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires estn en formato digital. Y
esto nos permiti que haya por el momento ms de 250 trmites
que hoy los ciudadanos pueden hacer completamente a travs
de Internet. Es decir, sin ir a una mesa de entradas, sin papeles.
Simplemente firmando los documentos en la web.
Y todo esto fue posible porque nos centramos en el generador de
documentos. En el Estado hay muchas reglas relativas a cmo deben
ser los documentos, por lo que tuvimos que observar todas las formas
posibles de documentos: si venan de ciudad o eran internos, cuntos
lo firmaban, si eran de firma conjunta, reservados, etc. Tuvimos que
reproducir todo esto dentro del sistema y se fue el logro.
As que creemos que la diferencia fue sta: la innovacin consista
en centrarse en el documento, la diferencia de que el documento viva
en un contenedor a que el documento sea el reemplazo total del papel.
Ahora, esto no fue posible sin una triple voluntad: poltica, jurdica y
tcnica. Esas tres reas estuvieron incorporadas en un equipo interdisciplinario que es el que pudo llevar adelante todo el proyecto, siempre
bajo la premisa de no darle ninguna cabida al papel. Porque si no, uno
tiende a tranzar con el papel. Y en el momento en que tranz, perdi. Al
respecto, existe una famosa Ley de Gresham, relativa a que la moneda
mala desplaza a la buena. Del mismo modo, si se deja que haya papel,
el papel le va a ganar al electrnico. Y le va a ganar todas las veces. Entonces haba que ponerse en obcecado y decir nada de papel.
Los efectos finales de todo este proyecto son enormes, y ahora
71

II Congreso Internacional de Transparencia

podemos hablar de la seguridad en la tramitacin, la agilidad, el control


de las operaciones, en los ahorros de todo tipo, en la transformacin
ciudadana respeta a la tramitacin, en el cambio cultural.
Pero si nos centramos estrictamente en la transparencia, hay
que destacar esta posibilidad de que se puedan ver todos los expedientes, que uno sepa dnde estn, que se vean todos los documentos, que no se puedan extraviar, etc. Y esto representa un
cambio enorme: antes haba nmeros reservados, libros reservados, todo estaba oculto. Y nosotros vinimos a abrirlo. Entonces,
el efecto que tiene todo esto en la transparencia es enorme.
Por otra parte, este proceso tambin tuvo un correlato en el Boletn
Oficial, porque pudimos hacer un Boletn Oficial totalmente electrnico, a diferencia de los otros Gobiernos, que siguen en formato papel.
Por ejemplo, el Estado nacional lo publica todos los das, pero el ciudadano tiene que subscribirse. Mientras que el Boletn Oficial del Gobierno de la Ciudad est totalmente en lnea, con cargas que se remontan
al ao 1996. Est todo publicado ah, es todo electrnico y, por tanto,
de acceso universal, lo que nos hace diferente a todos.
As que esto realmente es un antes y despus de la Administracin
Pblica. Es un antes y despus increble. Representa el mayor cambio
en la burocracia en los ltimos 200 aos, y lo hizo el Gobierno porteo
en los ltimos cinco aos.
Ciertamente, quedan cosas por hacer: hay que llevar a cabo una
reingeniera de los procesos, poner reglas automticas y flujos de informacin, y tambin podemos retroalimentar toda esta organizacin
con esa informacin para que empiece a tomar mejores decisiones y
que los ciudadanos lo puedan acceder.
Pero, como dice la expresin popular, ya estn todos adentro del
corral. Ahora, que ya estn en el corral, podemos apretar un poco y
mejorar ms cosas. Pero lo importante es que el cambio fundamental
se hizo y que ahora lo tenemos que defender todos.
Ahora bien, tambin hemos comenzado a avanzar sobre otras problemticas que se basaban en documentacin. Es decir, ahora estamos llevando esta plataforma a la solucin de problemticas especficas. Por ejemplo, hoy en da con el Expediente Electrnico estamos
generando unos 70.000 documentos diarios, lo que da lugar a que se
pueda acceder a un extraordinario volumen de informacin que antes
72

II Congreso Internacional de Transparencia

estaba oculta. Y a esos expedientes los podemos ordenar para verlos


de distintas maneras.
En un mes estamos manejando un mnimo de un milln y medio
de documentos. Pero este mes hemos llegado a manejar 2 millones
700 mil documentos. Y hay que aclarar que son documentos, no hojas.
Un documento puede tener desde una hoja hasta 500. Esos son los
volmenes que maneja el Gobierno porteo en este momento. Ese es
el volumen de informacin del que estamos hablando.
Adems, se trata de un sistema que es usado por ms de 50.000
usuarios. Y est incluido el 99% de los trmites. El 1% faltante es
del rea de educacin, y se da por el problema de llegar a las escuelas
y a los maestros, porque son 1.200 establecimientos y muchsimos
docentes, por lo que an estamos en el proceso de capacitacin de
toda esa gente. De hecho, en este momento estamos capacitando
unas 1.200 personas por mes. Si bien es mucho, a este ritmo tardaramos tres aos y medio en terminar las capacitaciones. Ese es el gran
desafo que tenemos y tambin implica tomar muchas decisiones.
Bien, ahora pasar a comentarles algunos ejemplos concretos de
las transformaciones que estamos implementando en el Gobierno de
la Ciudad. El Registro Civil, por ejemplo, es una oficina que se dedica
a generar numerosas actas. Todo lo que hace son documentos. Pero
antes se generaba un acta y no haba respaldo. Y, adems, no estaba
en lnea el respaldo que se hiciera, porque el Registro Civil registra
actos de alguien que naci en otro lado, que se muri en otro lado,
que se divorci en otro lado, etc. Y hoy estamos haciendo las actas
digitales. Este es un gran cambio de cmo se trabaja desde 1886, ya
que se registraba todo en libros igual que en esa poca (lo que parece
un poquito viejo para el siglo XXI).
Ahora pasamos al registro de las actas digitales, que tienen todo su
respaldo atrs. Se pueden ver, hay backups, no se pierden. Podemos
dar la informacin en lnea. Incluso, podemos dar toda la informacin
de la familia porque empezamos a juntar las actas y los eventos en una
especie de lnea de tiempo. De nuevo, esto hace a la transparencia.
Por ejemplo, cada vez que alguien muere, lo primero que hacen los
jueces es preguntar cmo est compuesta la familia, por el tema de
las herencias. Todo esto, llevado en libros igual que en 1886, era un
entuerto de trmites.
73

II Congreso Internacional de Transparencia

Por otra parte, est el tema de la tramitacin de los planes sociales, que es algo muy oscuro en el resto del mundo. El Gobierno
de la Ciudad de Buenos Aires es el primero de la Argentina que
tiene un registro nico de los beneficiarios. En ese registro hay
750.000 personas registradas que reciben por va directa o indirecta algn tipo de subsidio. Es un nmero enorme.
En ese registro estn reflejados todos los beneficiarios y todos los
planes se le han otorgado. Adems, est vinculada toda la familia, vincular todo y el hogar conformado. Es decir que, por primera vez, podemos responder qu le estamos dando a cada beneficiario y su grupo
familiar y hogareo, como as tambin toda la documentacin que se
requiere para dar ese beneficio (es decir, toda la documentacin solicitada para ofrecer el beneficio). Ahora estn en lnea todos estos
documentos, y podemos explicar por qu se lo dimos, a qu familia le
dimos todo esto, etc.
La verdad es que antes, si un juez nos peda que diramos un beneficio o improvisamos sobre la situacin nosotros no tenamos informacin sobre que reciba ese posible beneficiario. No sabamos lo que
le dbamos a la gente porque no haba registros inteligentes. As que,
nuevamente, el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires en este caso
ha cambiado todo un paradigma de una manera increble.
Adems, todo lo que tiene que ver con la tramitacin a distancia es
sumamente importante, porque implica poder localizar cualquier expediente y mucho ms. Es decir, hoy da, el ciudadano puede acceder a Internet y, con el nmero de expediente, puede localizar dnde est, por
qu dependencias fue tramitado, por dnde transit, los tiempos que
insumi ver la cartula, etc. Eso es algo que hasta hace poco no exista.
Por ejemplo, un vecino puede ver una obra en construccin, tomar el
un nmero de expediente en el cartel de obra, luego puede entrar en
Internet y acceder a informacin. Ver si realmente ese nmero existe,
si es una obra, quin lo caratul, cundo y el resto de la informacin.
Pero eso fue el inicio, lo que hemos hecho ahora es mucho ms:
ahora sacamos todo el expediente electrnico hacia fuera. Porque la
mayora de los trmites de la Ciudad consisten en presentar documentos y esperar que la administracin se expida de algn modo. Con
esta iniciativa, los ciudadanos pueden iniciar sus trmites, firmarlos
subsanarlos y notificarse. Todo queda en un sitio donde estn todos
74

II Congreso Internacional de Transparencia

los documentos que hicieron, todos los trmites que hicieron, todas
sus subsanaciones, todas sus notificaciones, etc. Y adems, est totalmente controlado cules son los documentos que tiene que utilizar
cada ciudadano en cada tramite y firmarlos.
Con todas estas iniciativas, estamos innovando y cambiando
la relacin entre el Gobierno y los ciudadanos. Y, por ende, estamos mejorando la transparencia de nuestros actos.
A todos les ha pasado que, al hacer trmites, iban a una mesa de
entradas, ah les decan que les faltaban papeles, y al no recibir los papeles, no tenan un nmero de expediente y no podan reclamar sobre
ese nmero y su tramitacin. Hoy en da, al poder tramitar directamente por Internet, el vecino ya tiene su nmero de expediente, agrega la
documentacin y despus la administracin puede pedirle que subsane. Pero uno ya est a bordo, el trmite ya est iniciado. Y nosotros,
como administracin central, sabemos todos los trmites que estn
ingresados y cunto tiempo tardamos en responder a los ciudadanos.
Y tambin sabemos qu es lo que contienen, y cualquiera lo puede
ver, porque finalmente es pblica informacin. Y es algo que antes no
era as. Las mesas de entradas no estarn muy contentas conmigo
porque lo pueden ver como una prdida de poder. Pero el mundo cambia y estamos en el siglo XXI y, por tanto, tenemos que generar otra
relacin y otra transparencia con los ciudadanos.
Finalmente, quisiera hablar del BAC, que es el Buenos Aires Compras, una plataforma de compras. Pero va ms all de todas las compras tpicas por licitaciones. Se inventaron dos formas distintas de compras que tambin hacen a la transparencia, pero de una forma muy
contundente, a travs de los convenios marco y las subastas inversas.
Los convenios marco representan una nueva forma de compra del
Estado, donde se licita centralmente y es mucho ms fcil de transparentar y controlar una licitacin con varios proveedores para todo el
Gobierno. Por ejemplo, actualmente en la Ciudad de Buenos Aires si
cualquier reparticin necesita comprar un auto, no tiene ms que ir a
un convenio marco de autos, elegir los autos que estn prelicitados y
lo puede comprar en 24 horas.
Pero ms all de la agilidad y el ahorro que pueden provocar convenios grandes, piensen en la transparencia. Antes, cada reparticin
haca esa licitacin en un expediente de papel guardado en un lugar
75

II Congreso Internacional de Transparencia

lejano. Y hoy en da se pueden ver en lnea todas las compras del


Gobierno porteo: hay un ente central que puede ver todo lo que est
sucediendo en compras en toda la Ciudad de Buenos Aires. Sean licitaciones, sean los convenios marco o la subasta inversa.
Esta ltima es una subasta a la holandesa, en la que los precios van
bajando y los oferentes van compitiendo.
Para finalizar, yo creo que todo esto que he comentado representa realmente el haber logrado la modernizacin de la Administracin.
Pero sobre todo, creo que tambin hemos cambiado el paradigma de
la transparencia. Porque hemos puesto la vara en otro lugar, y las dems provincias, los dems Gobiernos van a tener que hacer algo con
favor de la transparencia. Y esperemos que, si el ao que viene accedemos al Gobierno de la Nacin, podamos llevar todas estas iniciativas
a nivel nacional.
Muchas gracias.

8- Subsecretario de Gestin de Proyectos de Modernizacin de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires y representante frente al Consejo Federal de la Funcin Pblica, fue Jefe de Gabinete de la Secretaria Legal y Tcnica del Gobierno de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires.
Previamente, se desempe como Vicepresidente Ejecutivo de El Comercio Ca. de Seguros, Director de Aseguradora de Crditos y Garantas, Presidente y Gerente Gral. de
Neuro Resource Group de Argentina S.A., Director de CESVI Argentina S.A., Director de la
Compaa Argentina de Seguros de Crdito a la Exportacin S.A, Gerente de Operaciones
del Grupo Juncal de Cas. de Seguros. Es Licenciado en Administracin de la Univ. de Buenos Aires, Postgrado en System Dynamics en el Massachussets Institute of Tecnology.
Adems, ha realizado conferencias y charlas en el pas y en el exterior, sobre temticas de
seguros y gestin documental gubernamental. Su experiencia se ha destacado por liderar
reestructuraciones y programas de modernizacin en organizaciones como el Grupo Juncal
de Cas. de Seguros y el Grupo Bristol de Cas. de Seguros.

76

II Congreso Internacional de Transparencia

GOBIERNO Y TECNOLOGAS: CMO ESCUCHAR AL CIUDADANO

SILVIA TENAZINHA (9)


Gerente General - Oracle Argentina

uenos das a todos. Primero, gracias a Andrs por la invitacin, la


verdad que es un honor y un desafo ocupar este lugar despus
de semejante exposicin.
Voy a empezar con una ancdota muy chiquitita, cotidiana, para
que entendamos cmo la tecnologa forma parte de nuestras vidas,
sin que lo veamos. Trabajo mucho, muchas horas por da. Tengo tres
hijos, y a veces intento, cuando llego a casa temprano, salir a correr.
Hablo de las 9 de la noche. Un da, la semana pasada, dije qu
hago: salgo a correr, no salgo?. Mi hijo ms chico, de 7 aos, me dijo
mam, sal. Total, vas con el ipod. Cuando est lista la cena, yo te
chateo para que vuelvas. Total, tens wifi. 7 aos. l lo tena todo
resuelto: es innato para ellos. Esto es parte de lo que hizo Andrs y
su gente.
Les cuento muy rpido qu es Oracle. Es una empresa de tecnologa, una de las ms importantes del mundo. Y todo lo que ya se
coment, sobre cmo se utilizan base de datos, infraestructuras de
tecnologa para anlisis, eso es lo que solemos hacer nosotros.
Bien, voy a basar mi presentacin en escuchar la voz del ciudadano, ya que creo que esto juega un rol muy fuerte dentro de
lo que es la transparencia.
En referencia a lo que consideramos Gobierno Abierto, nos habamos puesto de acuerdo con Andrs en tres ejes, que son bsicamen77

II Congreso Internacional de Transparencia

te colaboracin, participacin y transparencia.


Dentro de lo que consideramos Gobierno Abierto, parte de la colaboracin y participacin es saber escuchar la voz del ciudadano. Hoy
da, el ciudadano intenta comunicarse y la verdad es que utiliza cualquier medio disponible. Esto que les deca de Iaki, mi hijo: es parte
de la comunicacin, es parte de mantenernos a todos informados.
En la actualidad, las redes sociales son un elemento clave para
escuchar lo que dice la gente. Hace 10 o 20 aos, no lo tenamos
disponible. Hoy s. Y de hecho, constituyen el principal canal de
comunicacin, as que el gran desafo es escuchar.
En funcin de eso, se pueden determinar prioridades de cules
van a ser los ejes de gestin. Se hace, y luego se cierra el crculo comunicando las cosas que se hicieron. Les ofrezco un ejemplo: el Gobierno de la Ciudad de San Francisco tena un problema muy serio con
todo lo relacionado con estacionamientos. Era la principal queja del
ciudadano. A travs de las redes sociales empezaron a decir cmo
esto no se soluciona, etc..
Bien, el Gobierno cre un sistema basado en tecnologa, donde
a travs de la colaboracin y la participacin, el mismo ciudadano
participa de un sistema de estacionamiento. Esta idea surgi de un
proyecto de colaboracin entre los ciudadanos y el Gobierno de San
Francisco y ahora se est implementando en muchas ciudades de
Estados Unidos.
Lo interesante es que no es solamente para conseguir mejores lugares para estacionar: la verdad es que hay un concepto social y un
concepto de ahorro de dinero muy interesante detrs de este proyecto.
Entonces, lo primero es escuchar cules son los asuntos de
inters de la ciudadana. A partir de ello, se puede filtrar la informacin, priorizarla, y por ltimo, gestionar.
En estos aos de gestin, el Gobierno de la Ciudad de Buenos
Aires ha ido generando una gran masa de datos, a un nivel increble.
El gran desafo es interpretarlos correctamente. Es decir, no marearse
en esa cantidad de datos.
La otra cuestin es cmo comunicamos luego de haber priorizado, gestionado y haber relevado la opinin ciudadana a travs
de encuestas. Medir el grado de satisfaccin, preguntar si estn
de acuerdo con lo que result del requerimiento es extremada78

II Congreso Internacional de Transparencia

mente importante. Hoy, la tecnologa es un habilitador para todo


esto, y a travs de cualquier medio, cualquier portal, cualquier
red social, se puede llegar a conocer la opinin ciudadana.
Un caso interesante es el de Catalua. Ustedes saben la gran crisis
econmica que estuvo atravesando Espaa. Hace tres aos, el presupuesto nacional en cuanto a salud sufri un recorte de un 35%. Entonces, un gran desafo era, con un 35% menos de recursos, lograr hacer
ms. Bien, lo que se hizo fue un plan integral basado en tecnologa
para de alguna forma homogeneizar todos los canales de informacin
a los ciudadanos de Catalua.
Para que se den una idea, se trata de dos millones de pacientes,
cada uno de los cuales tena distintos mdicos de cabecera, distintas
enfermedades crnicas (un 40% tena enfermedades crnicas y se
atendan con distintos mdicos). Esto quiere decir que un mismo paciente iba al cardilogo y ste le recetaba una serie de medicamentos,
iba al gastroenterlogo y se le recetaban otros medicamentos, iba a
su mdico de cabecera, y as Y nadie miraba el conjunto de lo que
esa persona estaba tomando.
Lo que se hizo fue un plan de homologacin y se estableci un
nico punto de atencin para toda esa gente: se puso un contact
center donde se hacan tele-consultas. De esta forma, las personas
no tenan que ir ms a un centro de consultas, sino que consultaban
por Internet.
De esta forma, con un 35% menos de presupuesto, el nivel de
satisfaccin mejor un 44%. Y no fue ms que la tecnologa como
habilitadora para poder de alguna forma analizar esa gran cantidad de
datos y armar procesos.
Finalmente, la otra cuestin es cmo se puede terminar de revisar
la informacin que se obtiene. Es cierto que tomar decisiones proactivas es un gran desafo. Revisar la informacin que hoy est expresando el ciudadano y de alguna forma tomar valientemente postas, es un
gran desafo pero yo creo que vale la pena.
Hoy da, estas herramientas permiten hacer anlisis sentimental de lo que el ciudadano dice en las redes sociales. Un caso
muy cercano fue el mundial de ftbol: nosotros monitoreamos en las
redes sociales qu iba diciendo la gente en los partidos donde jugaba
el seleccionado argentino y era muy interesante ver cmo la popula79

II Congreso Internacional de Transparencia

ridad de Messi iba bajando, a la vez que iba subiendo la de Lavezzi. Y


especialmente cmo esto se observaba en el sector de mujeres en
algunos partidos. Y todo se reflejaba en la pasin y en los anlisis de
sentimiento en las redes sociales.
En resumen, si uno puede escuchar finito lo que est diciendo
hoy el ciudadano, uno cuenta con una ventaja competitiva extremadamente interesante. Les agradezco por escucharme.

9- Gerente general Oracle Argentina, Uruguay, Paraguay y Bolivia. Silvia G. Tenazinha se desempea en la actualidad como gerente general de Oracle Argentina, Uruguay, Paraguay y
Bolivia. Ingres a Oracle en noviembre de 2009, como Applications Sales Senior Director de
Oracle Argentina, bajo la responsabilidad de incrementar la participacin de la compaa en el
mercado de aplicaciones empresariales. Previo a trabajar en Oracle, Silvia fue CEO de Proximitas S.A. teniendo como principal responsabilidad la operacin de la compaa en Argentina
y en varios pases de la regin, adquiriendo, de esta manera, una amplia experiencia en el
gerenciamiento y liderazgo de empresas de tecnologa. Anteriormente, la ejecutiva cumpli
con el rol de Gerente de Negocios en SAP para la Regin Sur, siendo responsable de las ventas e implementaciones de ERP en empresas del sector industrial, servicios y distribucin.
Adems, form parte de importantes organizaciones de diversas industrias tales como Auspimatic, Grupo Roggio y Laboratorios York. Silvia es Licenciada en Informtica, egresada de la
Universidad Del Salvador y posee una amplia formacin profesional en numerosos cursos de
capacitacin, destacandose Negociacin 1 y 2 (CMI) en la Universidad de Harvard.

80

PANEL 4

EXPERIENCIAS EN
LA IMPLEMENTACIN
DEL ACCESO A LA
INFORMACIN PBLICA

II Congreso Internacional de Transparencia

Los oradores del panel sobre Experiencias en la implantacin del Acceso a la Informacin

Juan Pablo Olmedo, primer presidente del Consejo para la Transparencia de Chile
82

II Congreso Internacional de Transparencia

EL CASO DE MXICO: EL LARGO CAMINO HACIA


LA TRANSPARENCIA

OSCAR MAURICIO GUERRA FORD (10)


Comisionado del Instituto Federal de Acceso a la
Informacin Pblica y Proteccin de Datos de Mxico

uy buenos das. Agradezco la amable invitacin que nos ha hecho


la Ciudad de Buenos Aires. Agradezco al Jefe de Gobierno, Mauricio Macri, y al Subsecretario de Asuntos Pblicos, lvaro Gonzlez.
Para nosotros es un placer estar nuevamente con ustedes. Y digo
nuevamente, porque en varias ocasiones hemos estado en este pas,
un servidor y varios de mis compaeros ponentes que trabajan el
tema de la transparencia, tanto en este mismo pas como en el resto
de Amrica latina; son foros en donde hemos teniendo intercambios
muy importantes.
Hoy tratar un asunto de gran trascendencia, que es el de la implementacin de la ley, refirindome un poco a lo que ha sido la experiencia mexicana, pero no solo a nivel federal, que es la parte ms
conocida (como ustedes saben, recientemente se aprob una reforma constitucional en Mxico); tambin quisiera revisar cul ha sido la
experiencia local en las diversas entidades del pas.
El tema de la transparencia tuvo un gran impulso en la dcada de
los 90. Hay algo que a veces se olvida o no se dice, y es que muchas
de las instituciones financieras internacionales, a la hora de elaborar ndices de la utilizacin de los recursos pblicos en varios pases,
llegaron a hacer una recomendacin muy concreta (en ocasiones incluso condicionada para otorgar diversos apoyos econmicos), que
83

II Congreso Internacional de Transparencia

es la de generar instituciones dedicadas al tema de la transparencia.


El espritu de esta recomendacin es la de instaurar un instrumento
que permita mejorar el uso de los recursos pblicos y abatir los altos
ndices de corrupcin que presenta toda la regin. Mxico es un pas
con un problema muy grave en este sentido.
Podemos establecer tres etapas respecto a la transparencia y
el acceso a la informacin en el caso mexicano: la primera ocurre
en 1977, cuando se adicion una pequea frase al artculo sexto
constitucional, que se refiere a la libertad de informacin y del
acceso a la informacin, la cual indicaba que el derecho a la informacin deba ser garantizado por el Estado. No obstante, al no
quedar reglamentado o especificado este mandato, el resultado
fue que se posea un derecho que no se poda ejercer.
El segundo momento acontece entre los aos 2002 y 2006, cuando
se gener la primera Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin. sta fue elaborada por un grupo de acadmicos, intelectuales
y medios de comunicacin; luego se present como propuesta a la Cmara de Diputados y al Senado de la Repblica; y finalmente se aprob
en 2002. A partir de entonces comenzaron a surgir diversas leyes de
transparencia en las 32 entidades federativas. A diferencia de lo que
ocurre en otras partes del mundo, estas leyes siempre refieren a un
rgano garante que pueda llevar a cabo la implementacin y vigilancia
de estas normativas.
En 2007 se dio otra reforma al artculo sexto constitucional,
adicionndose un prrafo y siete fracciones. El objetivo principal
era homologar la gran dispersin que haba en materia de transparencia en todo el pas. Algo que no se logr.
Tal es la ruta que sigui Mxico. La mencionada ley federal no fue
la primera ley en materia de transparencia; la primera en ser expedida
fue en Jalisco y despus en Sinaloa. A partir de entonces, como un
efecto cascada, se crearon las leyes en cada una de las entidades de
todo el pas. La ltima surgi en 2007, en el estado de Tabasco.
Pero todas estas leyes tienen una definicin, una concepcin muy
distinta que a la hora de la aplicacin se refleja en los resultados. La
cuenta (contabilidad) que tena hace alrededor de cuatro meses, era
que estas leyes haban sufrido 146 modificaciones o reformas, incluso
sustituciones por otras leyes, con la idea de un acercamiento paulatino
84

II Congreso Internacional de Transparencia

a lo que deben ser una ley completa.


Muchas de estas leyes, hay que decirlo, incluida la primera del Distrito Federal, en vez de ser leyes de acceso a la informacin eran leyes
de no acceso, puesto que marcaban todo un gran listado de informacin reservada.
Por ejemplo, la norma del Distrito Federal fue muy famosa en el
caso de los segundos pisos: marcaba la posibilidad de que el Jefe de
Gobierno o el titular de alguna dependencia pudiera hacer acuerdos clasificatorios sin ms explicaciones, es decir, si la informacin no estaba
ya en el listado de reservas, poda elaborar un acuerdo para clasificarla
como tal (esto fue lo que ocurri con la informacin de la construccin
de los segundos pisos en el perifrico de la ciudad de Mxico).
Lo que tenemos en el escenario actual del pas y que no corrigi la reforma constitucional de transparencia en 2007, es que
los plazos de respuesta a las solicitudes de informacin en las
entidades federativas van desde 5 a 20 das hbiles, y cuando hay
prevencin y ampliacin, esto puede llevarse hasta a 50 das para
que el ciudadano pueda tener la informacin que solicit.
Cuando existen inconformidades de los ciudadanos (o si las personas consideran que la respuesta no ha sido ni en tiempo ni en forma),
existen diversos procedimientos para resolverlas en las entidades del
pas, con perodos que pueden extenderse hasta los 105 das hbiles.
Hay cuatro estados que no cuentan con normatividad en materia de
archivos con jerarqua de ley.
En la reforma constitucional se estableci que todas las leyes deban exigir la publicacin de indicadores de gestin por parte de los
sujetos obligados. Pero solamente el 64% de las leyes actualmente
lo cumplen.
Hay siete legislaciones que no marcan (pese a que tambin lo seala la propia Constitucin), que se debern publicar todos los recursos
pblicos otorgados a personas fsicas y morales (incluyendo entre ellos
a sindicatos).
La autonoma de los rganos garantes en los estados es desigual:
veinte de ellos tienen autonoma garantizada por la letra constitucional,
nueve, por leyes en la materia y cuatro son organismos descentralizados. Adems, hay diversas formas de nombrar a los comisionados, sin
un proceso claro que pueda garantizar esa autonoma.
85

II Congreso Internacional de Transparencia

Existen diversos procedimientos para sancionar: trece rganos


garantes lo hacen de manera directa, ya sea sancin administrativa
o pecuniaria; trece lo hacen de manera indirecta, es decir, dan vista
a los rganos de control (contraloras), y siete lo hacen de manera
directa, pero de persistir los incumplimientos, acuden a los rganos
de control.
Del mismo modo, no se evala el cumplimiento de la ley de forma
sistemtica en todas las entidades federativas; en algunas s y en
otras no.
No todos los rganos garantes del pas tienen programas sistemticos e integrales de capacitacin.
Tambin est un asunto de presupuesto para los rganos que resulta muy desigual: el promedio de presupuesto asignado a la transparencia es de 6,65 pesos por habitante, y, por ejemplo, hay estados
como Chiapas, Puebla y Michoacn, cuyo presupuesto es de 1,79,
2,16 y 2,18 pesos por habitante; en cambio, hay otros estados que
llegan a tener 20 pesos por habitante destinado a la transparencia y el
acceso a la informacin.
Respecto a la proporcin del presupuesto total de los estados destinado a la transparencia, ste puede ir del 0,01% hasta el 0,11%.
Por lo que se refiere al uso del derecho de acceso a la informacin
por parte de los ciudadanos, cinco entidades concentran el 58.2% del
total de solicitudes realizadas en las entidades federativas de todo el
pas, y 16 estados apenas alcanzan el 17% de este total.
El nmero de solicitudes puede variar demasiado de un estado a
otro. Es claro que el Distrito Federal destaca en nmero de solicitudes
por ser la ciudad capital, aunque siempre ser difcil saber cuntas
solicitudes se debiesen o pudiesen hacer; pero lo que s es cierto,
es que hay una gran desigualdad en el ejercicio de este derecho, y
esto medido tanto por solicitudes absolutas como por las que se realizan por cada cien mil habitantes, medicin que hara comparable el
acceso a la informacin en igualdad de condiciones. Los datos presentados nos hablan de una difusin del uso de este derecho y de
diversas realidades que existen en el mbito social y cultural en todas
las entidades del pas.
En Mxico hemos llevado a cabo dos estudios para conocer cul
es el estado que guarda la transparencia en el pas. Se midieron diver86

II Congreso Internacional de Transparencia

sas cuestiones con cuestionarios que incluyen las mismas preguntas


para todos los evaluados. Los resultados en 2007 indicaron que el
nivel de transparencia en el pas era de 5,96 en la escala de 10, esto
significa que el pas sali reprobado. En el ltimo estudio que se hizo
en 2010, posterior a la reforma de 2007, este ndice aument a 7,32.
Lo cual tampoco llega a ser satisfactorio, porque son obligaciones que
por ley debieran cumplirse ntegramente. El siguiente estudio, que ya
fue realizado en el periodo 2013-2014, permitir que sepamos cules
son las condiciones actuales.
Estos resultados tambin muestran una gran dispersin en todas
las entidades del pas: desde la que obtiene el primer lugar hasta la
que obtiene el ltimo. Por ejemplo, en capacidades institucionales
(que mide la capacidad de los rganos garantes), los ndices van desde un 0,808 hasta un 0,153.
En lo tocante a la experiencia del Distrito Federal (durante ocho
aos fui comisionado presidente del Instituto garante, hasta hace tres
meses), por mucho, es la entidad con mayor cantidad de solicitudes
de informacin: tiene casi la misma cantidad que a nivel federal. Las
solicitudes llegaron a 91 mil en 2012 y 97 mil en 2013, cuando las
federales andan por las 100 mil solicitudes anuales.
En el DF se ha implementado el Infomex: un sistema electrnico que permite a las personas hacer solicitudes desde cualquier
lugar a travs de Internet. Si bien el Infomex es un proyecto federal,
el DF fue el primero en implementar este sistema de gestin de solicitudes. Se trata de un proyecto elaborado con el Banco Mundial y que
se ha venido perfeccionando hasta convertirlo en un sistema muy accesible para aquella gente que, a la hora que quiera y en donde quiera,
puede hacer alguna solicitud de informacin. En general, tiende a ser
mejor el Infomex del DF que el federal, porque resulta ms amigable.
Algo que result un xito en el DF, fue la implementacin, desde
hace cinco aos, de un call center denominado Tel-Info, donde la gente se comunica por telfono para hacer una solicitud de informacin
que tiene valor jurdico. Esa solicitud se graba.
Se ha apostado por unir la tecnologa ms antigua con lo que es el
Infomex, porque en el DF el 40% de los habitantes no tiene acceso a
Internet. Esto ha llevado a que el call center reciba 35 mil solicitudes
de informacin por ao. Hay que pensar que, sin este recurso, esa
87

II Congreso Internacional de Transparencia

gente estara casi completamente alejada del derecho de acceso a


la informacin.
Por supuesto, estn las oficinas de informacin pblica de los entes obligados para hacer solicitudes presenciales, y tambin tenemos una aplicacin en telfonos mviles para realizar solicitudes y, a
su vez, recibir la respuesta por este mismo medio.
Existen adems portales de informacin pblica, que son evaluados trimestralmente de acuerdo con casi 2.000 criterios. Esto permiti
mejorar el nivel de cumplimiento de los sujetos obligados y tambin
ha permitido establecer sanciones; en diez aos ha habido alrededor
de 400 funcionarios amonestados o sancionados de alguna forma.
Tambin hay portales de datos abiertos; plataformas informticas
que permiten las licitaciones en lnea (las personas pueden ver y grabar en directo las licitaciones que realiza el gobierno del DF); tenemos una mesa de dilogo entre gobierno y ciudadana; y procesos
continuos de capacitacin: 130 mil personas se han capacitado en los
ltimos 5 aos, a travs de cursos virtuales o presenciales.
Todo lo relacionado con el acercamiento a la sociedad es muy importante. En el DF se lleva a cabo anualmente la Feria de la Transparencia, que, por ejemplo, reuni a ms de 60 mil personas en 2012.
En este evento se expone a la sociedad toda la informacin que poseen las instituciones pblicas del DF. Tambin se realizan ferias en
las delegaciones o municipios de esta entidad.
Para terminar, el 7 de febrero de 2014 se public la reforma
constitucional de transparencia, que algunos la han llamado:
Transparenta 3.0, dado que es la tercera reforma que se hace a la
Constitucin. Esta reforma tuvo como principales implicaciones
la autonoma constitucional de todos los rganos garantes de
transparencia del pas.
El compromiso constitucional es generar tres leyes generales: una en materia de acceso a la informacin, otra en materia
de datos personales en posicin de sujetos obligados y otra de
tratamiento de archivos. Las tres normas sern obligatorias para
todas las entidades federativas y para la federacin.
La reforma establece la generacin de un rgano garante federal
autnomo pero ya no solo con competencias para el Ejecutivo federal
como la tena antes, sino para los tres Poderes y los rganos aut88

II Congreso Internacional de Transparencia

nomos del mbito federal, con excepcin de la Suprema Corte de


Justicia de la Nacin.
Cuando un ciudadano mexicano considere que en alguna entidad
su respuesta y lo que resolvi el rgano garante no estuvo apegado
al principio de mxima publicidad, podr recurrir al IFAI (rgano garante federal) como un tribunal de alzada o como una segunda instancia
para resolver su inconformidad; lo cual nos lleva a crear un Sistema
Nacional de Transparencia y homologar criterios de resolucin en
todo el pas.
Todo acto de gobierno tendr que documentarse, ya sea de forma
fsica en papel o electrnicamente, pero todo tendr que estar documentado con el objeto de evitar uno de los principales virus que hoy
tiene la transparencia, que es la famosa inexistencia de documentos.
Pensamos que esta reforma genera las mejores condiciones en
trminos normativos. Nos queda claro que la ley es condicin necesaria, pero no suficiente. Sin embargo, creemos que esta reforma
y las leyes generales, que debern estar aprobadas antes del 7 de
febrero de 2015, llevarn a Mxico a un umbral mayor en trminos
de transparencia.
Muchas gracias.

10- Oscar Mauricio Guerra Ford. Licenciatura en Economa y Maestra en Ciencias Econmicas por la Facultad de Economa de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico. Diplomado
en Economa Matemtica y estudios de Licenciatura en Sociologa por la UNAM. Presidente
de 2010 a 2011 de la Conferencia Mexicana para el Acceso a la Informacin Pblica, organismo que agrupa a todos los rganos garantes de la transparencia y el acceso a la informacin
pblica en Mxico (incluido el Federal). Actualmente es Comisionado del Instituto Federal de
Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos de Mxico.

89

II Congreso Internacional de Transparencia

EXPERIENCIAS EN LA IMPLEMENTACIN DE LA LEY


DE ACCESO A LA INFORMACIN PBLICA EN URUGUAY

GABRIEL DELPIAZZO (11)


Presidente de la Unidad Acceso
a la Informacin Pblica de Uruguay

uenos das a todas y todos. En primer lugar, quiero agradecer y


felicitar a la Subsecretara de Asuntos Pblicos por la invitacin,
por la hospitalidad con la que nos ha tratado en estos das, en los que
nos han hecho sentir como en casa. Y felicitar tambin a todos los organizadores de este magnfico evento, este II Congreso Internacional
de Transparencia.
Quiero personalizar este agradecimiento y esta felicitacin en Ignacio Cmara, Gabriel Buenos y en la Directora de Seguimiento de
Organismos de Control y Acceso a la Informacin, Mariana Lastiri. Y
seguramente tambin en muchos otros que han trabajado duro estos
das para que este Congreso est teniendo este marco tan bueno y
tan fructfero.
El tema que nos convoca en este panel es el de intercambiar experiencias en lo que refiere a la implementacin del acceso a la informacin pblica. En particular, a m me toca relatarles algunas experiencias
que hemos tenido en Uruguay.
Efectivamente estamos frente a un proceso de implementacin. Las
leyes de acceso a la informacin como tales no alcanzan por s solas para lograr los cambios necesarios. Es necesario acompaarlas
con iniciativas, capacitacin, difusin y mucho trabajo, porque se trata
de normas que vienen a proponer un cambio cultural que lgicamente
90

II Congreso Internacional de Transparencia

no se logra de un da para el otro.


Como punto de partida, es importante poder reflexionar acerca de la
trascendencia de poder estar aqu reunidos hablando de estos valores
como transparencia, rendicin de cuentas, control ciudadano. Valores
que, tal vez, para nosotros hoy son presupuestos bsicos de lo que es
un Estado democrtico de Derecho. Pero lo cierto es que hasta hace no
muchos aos, al menos en mi pas, la regla era la inversa: no imperaba
la transparencia sino el secreto de las actuaciones administrativas, sustentado seguramente en esa idea de que el gobernante electo es el que
tiene la mayor idoneidad para tratar y manejar los asuntos pblicos y que
no le corresponde al ciudadano entrometerse en esos asuntos.
Efectivamente ha sido una conquista social relativamente reciente la que permite estar hoy hablando de transparencia como
un valor bsico. Ha sido necesario ganarle a una cultura del secreto que
est arraigada en muchas de nuestras instituciones y de la que hasta el
da de hoy podemos ver secuelas.
Esta conquista social no supone que la batalla est ganada; sera un
error partir de esa base. En realidad estamos en una etapa de trnsito:
un trnsito de la opacidad a la transparencia, un trnsito de una democracia meramente electoral a una democracia participativa, de contenidos. Y la Ley de Acceso a la Informacin Pblica es un paso ms dentro
de ese trnsito, un paso muy importante pero un paso ms.
Para ajustarme al tiempo que se me fue asignado voy a dividir la
exposicin de la siguiente manera: en primer lugar, voy a hacer una breve resea del contexto en el que fue aprobada la Ley de Acceso a la
Informacin Pblica en Uruguay; en segundo lugar, voy a contarles tres
experiencias concretas en la implementacin de la Ley en mi pas; y,
finalmente, voy a plantear tres casos emblemticos que han contribuido
a este proceso de implementacin.
La Ley de Acceso a la Informacin Pblica uruguaya es la ley N
18.381, aprobada el 17 de octubre del ao 2008, por lo que est prxima
a cumplir sus seis aos de vigencia. Y es interesante el contexto en el
que fue aprobada, y que surgi en conjunto con otras dos leyes que tienen mucho que ver con este tema, que son la Ley Nacional de Archivos
y la Ley de Proteccin de Datos Personales.
En efecto, la Ley Nacional de Archivos procura que la informacin
est correctamente ordenada, clasificada y disponible, que es un pre91

II Congreso Internacional de Transparencia

supuesto bsico para la tutela efectiva del derecho al acceso a la informacin pblica. Mientras que la Ley de Proteccin de Datos Personales
protege esa esfera de la privacidad de la persona, que tiene que guardar
un ponderado equilibrio con lo que es el principio de mxima publicidad
que consagra la Ley de Acceso.
Adems, esta Ley de Acceso a la Informacin Pblica viene acompaada de un impulso en Uruguay de desarrollar el Gobierno Electrnico, al
punto de que se cre una Agencia de Gobierno Electrnico cuyo director,
por mandato legal, integra tambin el Consejo Ejecutivo de la Unidad de
Acceso a la Informacin Pblica. Y sobre esto no me voy a extender porque ya se ha hablado del tema, pero quiero destacar que hoy da es insostenible hablar de Gobierno Abierto o de una Administracin transparente
si no se cuenta con un Gobierno Electrnico. Si transparencia es poder
ver lo que est haciendo el Gobierno, y en el momento en que lo est
haciendo, la principal ventana que tenemos hoy para hacerlo es Internet.
Como pas en muchos pases de la regin, la Ley fue fuertemente
impulsada por Organizaciones de la Sociedad Civil. La norma viene a
crear un rgano de control, pero atribuyndole tambin otros cometidos
muy importantes, como el de capacitacin (hacia los funcionarios, para
que estn preparados para recibir y atender pedidos) y de promocin y
difusin del derecho de acceso a la informacin (hacia la ciudadana, para
que tome conciencia de su derecho a saber y lo ejerza).
Este rgano de control es la Unidad de Acceso a la Informacin Pblica, que se integr en el ao 2009 y durante estos cinco aos de funcionamiento ha realizado diversas iniciativas y proyectos de los cuales me
interesa comentarles tres.
Como viene de decirse, la Ley de Acceso a la Informacin Pblica
en Uruguay cre un rgano de control, que es la Unidad de Acceso a la
Informacin Pblica, y le atribuy el deber de controlar su cumplimiento. Pero no le atribuy potestad sancionatoria para hacer efectivo ese
control. Es decir, tenemos el deber pero no tenemos la capacidad de
hacerlo efectivo. Frente a ese dilema, la Unidad debi desarrollar acciones que busquen incentivar positivamente el cambio cultural que la Ley
demanda, incentivar el cambio en los comportamientos.
Recuerdo que el ao pasado estuvimos con muchos de Uds. en Rosario. Y Ral Ferrada, que es el Director Ejecutivo del Consejo para la
Transparencia de Chile y, a esta altura, un referente de estos temas en
92

II Congreso Internacional de Transparencia

la regin, deca que en los procesos de implementacin del acceso a la


informacin pblica es ms importante la zanahoria que el garrote.
Es decir, es ms importante incentivar el cambio que castigar al que no
cumple. Y con esa lgica es que en Uruguay hemos intentado promover
una serie de iniciativas positivas para lograr estos cambios.
La primera que les quiero comentar es el Premio a la Transparencia. Este premio consiste precisamente en un concurso abierto a
todos los organismos pblicos sujeto obligados por la Ley para que
presenten proyectos que contribuyan a una mejor transparencia en su
gestin. Deben ser proyectos que tengan al menos algn grado de implementacin para poder ser premiados.
En esta edicin de 2014 que es la tercera edicin del Premio hay
cuatro rubros de premiacin: transparencia activa, transparencia pasiva, archivos y cultura para la transparencia.
En sus dos ediciones anteriores, el premio ha demostrado ser una
herramienta efectiva para poder incidir positivamente en los comportamientos de los funcionarios, para incentivar este cambio cultural y organizacional que la Ley demanda. Adems, nos permite a nosotros como
rgano de control exigir en las bases del concurso el cumplimiento de
determinados requisitos de admisibilidad, como ser que los organismos
tengan designado su responsable de transparencia, que hayan enviado
sus informes semestrales y anuales a la Unidad, que cuenten en su sitio
web con determinada informacin mnima, etc.
En la primera edicin, se presentaron 14 proyectos y, en la segunda,
fueron 24, por lo que entendemos que es una iniciativa que est dando
buenos resultados.
La segunda iniciativa que quera compartir con Uds. es la creacin de una Comunidad de Referentes. Esta comunidad parte de exigir que cada organismo pblico obligado por la Ley tenga un responsable
designado, que puede ser uno para las obligaciones de transparencia
pasiva y otro para las de transparencia activa. Con todos ellos, se conform una comunidad de trabajo con la que se logra que cada organismo
tenga un canal directo de comunicacin con la Unidad de Acceso, pudiendo plantear consultas, preguntas, mostrar las dificultades que tienen en este proceso de implementacin, que no hay que desconocer
que existen.
Desde la Unidad, esta Comunidad de Referentes nos permite co93

II Congreso Internacional de Transparencia

nocer de mejor manera el compromiso institucional que existe en cada


organismo, enviar informacin de inters, recordatorios e invitaciones.
Para instrumentar esta Comunidad se conform un espacio virtual, que
es un espacio colaborativo con foros, mensajeras, repositorios de informacin, de modo de dinamizar esta relacin.
Este proyecto, que se inici en 2011, tuvo un poco ms de cien referentes designados y desde entonces no ha parado de crecer, contando
hoy con 195 responsables en esta Comunidad.
Adems de las actividades en el espacio colaborativo a las que haca
referencia, el contar con esta Comunidad nos permite desarrollar talleres de capacitacin ms especficos y ms profundos, lo cual tiene un
valor importante porque luego son ellos quienes replican esta capacitacin en la interna de sus organismos. Al cabo de esos talleres, se les
entrega a los referentes el certificado respectivo, siempre en la lgica
de promover su compromiso con la construccin de una cultura de la
transparencia dentro de los organismos a los que pertenecen.
La tercera iniciativa a comentarles consiste en la Mesa de Dilogo, que se conform este ao con los principales organismos
pblicos y representantes de las distintas Organizaciones de la Sociedad Civil, no slo de las que trabajan activamente en tema de
acceso y transparencia, sino de todo tipo.
Esta Mesa de Dilogo se hizo en el marco de elaboracin del Plan
de Accin Nacional de Gobierno Abierto. Entre otros puntos, uno de los
objetivos fue definir metas y compromisos en materia de promocin y difusin hacia la ciudadana del derecho de acceso a la informacin pblica.
Luego de distintas instancias, se lograron diversos compromisos y
creo que sta fue otra manera de incentivar por la positiva el trabajo en
pos de la transparencia.
Lo importante de este plan es que cuenta con el respaldo de todo
el Estado y de la Sociedad Civil, y que recoge compromisos que el pas
asume frente a la Alianza de Gobierno Abierto, es decir, internacionalmente. Este instrumento de respaldo jurdico y poltico robustece la ejecucin de los proyectos y facilita el logro de las metas propuestas.
A lo largo de estos aos de implementacin de la Ley, se han suscitado distintos casos que por su incidencia, han tenido mayor notoriedad.
Voy a comentarles brevemente tres casos emblemticos que creo que
han tenido un interesante valor por su difusin pblica.
94

II Congreso Internacional de Transparencia

El primero consiste en un pedido de informacin que se hizo al


organismo de Educacin Pblica de Uruguay acerca del ndice de
repeticin de estudiantes en los centros de enseanza. En una primera instancia, este organismo se neg a brindar la informacin, lo que
motiv una accin judicial que termin con la condena de la Justicia a
que esa informacin se entregara. Cuando esa informacin se difundi,
se supo que los resultados eran preocupantes y motiv la adopcin de
mayores medidas por parte de dicho organismo pblico. Este ao, el
mismo organismo resolvi de oficio empezar a publicar esta informacin
e ir actualizando los ndices que se publican. La moraleja de este caso es
que la Ley de Acceso a la Informacin Pblica permite derribar el mito
de que el secretismo es una forma que tiene el organismo pblico de
protegerse, demostrando que la transparencia, el dar a conocer lo que
se hace, el mostrar lo que se logra, es lo que da legitimidad al organismo
y a sus autoridades.
Un segundo caso a comentarles es el de un pedido de informacin
que se hizo ante el Parlamento para conocer cunto gastan los legisladores en llamadas telefnicas. Este pedido fue contestado en tiempo y
forma por las dos Cmaras y lgicamente motiv ndices y rankings en
la prensa acerca de quin gasta ms y quin gasta menos, dejando en
evidencia a los que gastan muy por encima de la media y tambin a los
que gastan poco. La moraleja de este caso es que mostr a la Ley de
Acceso a la Informacin Pblica como una herramienta de rendicin de
cuentas y de escrutinio pblico.
Por ltimo, el tercer caso es el de un pedido de informacin que
se le hizo tambin al organismo de Educacin Pblica acerca de las
escuelas que tienen habilitacin de bomberos. De la informacin obtenida, result que un nmero importante de escuelas careca de dicha
habilitacin y de las medidas de prevencin necesarias para el caso de
incendio. Esta situacin gener que tanto la Organizacin de la Sociedad
Civil que promovi el pedido, como el organismo de Educacin Pblica y
la Direccin Nacional de Bomberos, conformaron un grupo de trabajo a
partir del cual comenzaron a mejorar la situacin general de las escuelas y
en poco tiempo se logr que mas de mil escuelas rurales de todo el pas
lograran esta habilitacin. La moraleja de este caso, que tambin tuvo repercusin pblica, es que el acceso a la informacin pblica es adems un
presupuesto para el ejercicio de otros derechos tambin fundamentales.
95

II Congreso Internacional de Transparencia

Para terminar entonces, quiero poner especial nfasis en la necesidad de seguir avanzando en este trnsito hacia una cultura de la
transparencia. En el marco de este Congreso vamos a escuchar a representantes de distintos rganos de control, algunos autnomos, otros
integrantes del Poder Ejecutivo, otros integrantes de la Defensora del
Pueblo; algunos locales, otros nacionales; algunos con potestades de
sancin, algunos sin tales potestades. Lo importante es que cada uno,
dentro de su contexto y de su realidad, trabaje para seguir avanzando.
Y en esto voy a citar al Secretario Ejecutivo de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos, que en Congresos pasados haca referencia a la labor de construccin de la cultura de la transparencia como
la de un barco rompe hielos, que debe avanzar sostenidamente para ir
rompiendo el hielo porque, si se detiene, el hielo se reconstruye, lo frena
y le impide retomar la marcha.
De alguna manera, nuestra labor en estos temas es similar: debemos avanzar sostenidamente porque, si nos quedamos, la cultura del
secreto a la que hacamos referencia y que est todava arraigada en
nuestras instituciones, se reconstruye. No s si nos inmoviliza, pero seguro que nos dificulta mucho retomar la marcha.
Hay que avanzar hacia adentro, en lo que es la capacitacin de funcionarios, pero sobre todo avanzar hacia afuera, en la promocin y difusin
del derecho en la ciudadana. Si el ciudadano no ejerce sus derechos,
si no pide informacin, si no sabe que tiene un derecho a conocer, todo
nuestro trabajo pierde sentido.
La Ley y el derecho de acceso a la informacin son msculos de la
democracia. Como todo msculo, si no se ejercita, pierde fuerza, pierde utilidad. Seguro que el fruto de estos dos das de trabajo va a servir
como ejercicio para seguir avanzando.
Muchas gracias.

11- Doctor en Derecho y Ciencias Sociales por la Universidad Mayor de la Repblica; Mster en
Derecho Administrativo Econmico por la Universidad de Montevideo; y Mster Oficial en Derecho Pblico por la Universidad Carlos III de Madrid. Es actualmente Presidente de la Unidad
de Acceso a la Informacin Pblica de Uruguay y se desempea adems como Consultor en
materia de Derecho Pblico para la Agencia de Gobierno Electrnico, la Agencia de Compras y
Contrataciones del Estado y la Universidad Tecnolgica, entre otros organismos pblicos.

96

II Congreso Internacional de Transparencia

PORTALES DE TRANSPARENCIA COMO CONTRIBUCIN A LA


CIUDAD ABIERTA

JUAN PABLO OLMEDO (12)


Ex presidente del Consejo
para la Transparencia de Chile

uy buenos das a todos y todas. Muchas gracias por esta invitacin. Primero que todo, quisiera expresar que, al no tener hoy
en da representacin institucional alguna, me siento en libertad para
poder pronunciarme y opinar libremente sobre cmo avanzar en una
cultura de la transparencia.
Dicho lo anterior, quisiera retomar la idea que se anunci aqu
mismo el da de ayer, relativa al lanzamiento del Portal de Transparencia de la Ciudad de Buenos Aires. Quiero felicitar a los responsables por la creatividad que han tenido, especialmente, porque entiendo que ste es un portal voluntario, es decir, un portal
que no nace de una manifestacin legal. Lo que nos indica que,
existiendo creatividad es posible, al menos en un inicio, hacer
avances significativos. Y lo digo pese a ser abogado y un ferviente defensor de las leyes de acceso a la informacin.
Me parece que este portal tambin le da la oportunidad a la Ciudad
de Buenos Aires de incorporarse ms llanamente y con una mayor presencia institucional, tanto en las redes regionales, como en las redes
nacionales e internacionales de modernizacin del Estado. Aqu voy
a mencionar particularmente una, que es la Alianza por el Gobierno
Abierto, que precisamente hoy se encuentra analizando cmo incorporar a los gobiernos locales, en las instancias de modernizacin global.
97

II Congreso Internacional de Transparencia

Hay un concepto sobre el que podramos empezar a reflexionar,


un concepto nuevo, que es el de la Ciudad Abierta, que se diferencia levemente del concepto ms conocido de Gobierno Abierto. La
idea de Ciudad Abierta, permite generar un espacio ms bien
de autonoma y de identificacin propia.
La gran pregunta ahora, es cmo avanzar en esta materia, y quisiera tomar la experiencia de implementacin que hemos venido
experimentando en la regin durante los ltimos quince aos, pero
focalizandola en un programa piloto, como lo es el portal de transparencia. Cmo implementar un modelo de Ciudad Abierta desde un
portal de esas caractersticas? sa es la pregunta que quiero hacerme
y compartir con Uds.
Una cultura de transparencia tiene distintas fuentes. En este seminario hemos escuchado aquella proveniente de la prevencin de la
corrupcin como una fuente primaria. Y lo es, pero tiene otras igualmente relevantes: la fuente de modernizacin del Estado, la de no
confidencialidad del archivo pblico, la de participacin ciudadana, la
de derechos fundamentales, la de proteccin de los datos personales,
la de datos abiertos.
Es decir, tenemos diferentes entradas para los efectos de ir encontrando cul es el mejor incentivo en una comunidad determinada, para
avanzar en una poltica institucional de apertura. Tengo la impresin
de que hay algunas que son ms amistosas que otras. Por ejemplo, la
entrada desde la perspectiva de la prohibicin de la corrupcin es en
s misma conflictiva, bsicamente por la naturaleza del fenmeno que
est tratando de regular. Me parece que un portal de transparencia no
debiera tener necesariamente un enfoque de esa naturaleza, aun cuando el tema de la corrupcin sea ciertamente un contenido de la misma.
Creo que el principio detrs de una Ciudad Abierta es la invitacin a un dilogo. Un dilogo que se desarrolla a travs del portal de transparencia y quienes concurren a ese dilogo son la Administracin con los ciudadanos. Luego, el desafo es comprender
cmo enfocar un instrumento denominado Portal de la Transparencia para que sea una comunicacin, un espacio de interaccin
entre la ciudadana y su gobernante.
En ese sentido, creo, por ejemplo, que las solicitudes de acceso a
informacin son un instrumento que precisamente permite contribuir
98

II Congreso Internacional de Transparencia

a ese dilogo. Si se atiende a la matriz de inquietudes ciudadanas,


en un periodo determinado, donde puede haber 600, 700 solicitudes
de acceso en el mbito de, por ejemplo, una movilizacin urbana o el
transporte pblico, ese dato est dando una seal. Y la seal es que
estamos necesitando aumentar el nivel de transparencia o el nivel de
dilogo institucional con la ciudadana en ese espacio vital del desarrollo urbano.
De esta manera, un portal de transparencia puede funcionar como
un instrumento que permite al gobernante, al gestor, al administrador
del portal, identificar cules son aquellos espacios de mayor demanda
por parte de la ciudadana. Creo que el rgimen de solicitudes de acceso puede ser enfocado en ese espacio, no tanto para la cuestin de
la crtica o del control social, sino que ah se lo estara mirando desde
otro enfoque: el enfoque de cmo podemos encontrar aquellos espacios que estn precisando aumentar la cultura de la transparencia.
La sociedad civil puede hacer un gran aporte en este tema, porque
es la sociedad civil la que efectivamente est en el terreno y puede
colaborar activamente con el Poder Ejecutivo, a efectos de ayudarlo a
identificar materias, tendencias o dnde puede aumentar la oferta de
informacin por parte del portal, etc.
Creo tambin que aqu existe el peligro de una posible manipulacin del portal. El gradual y creciente proceso de instalacin de un
portal de transparencia requiere que este mismo sea seguro y que
d certezas, que ofrezca confianza. Y esta confianza y legitimidad no
estn dadas por ley, sino que estn dadas por la percepcin palpable,
de parte de la ciudadana, de que se trata de un portal seguro.
Entonces, el desafo en esta parte, es asegurar una autonoma que le d legitimidad ciudadana a un portal de transparencia. Aqu me permito hacer una invitacin: hay que incorporar a
los consejos ciudadanos. Entiendo que la Ciudad de Buenos Aires
tiene un consejo ciudadano institucionalizado, o varios consejos ciudadanos donde estn incorporadas las universidades, las asociaciones de abogados, las asociaciones de contadores, o sea, las fuerzas
sociales vivas institucionalizadas. Las distingo de la sociedad civil,
porque no pienso en estas instituciones como organizaciones activas de control, sino ms bien como unidades que pueden entregar
soporte, colaboracin, asesora y legitimidad social a un estudio, una
99

II Congreso Internacional de Transparencia

implementacin, a un experimento de la naturaleza, como el que se


est presentando hoy da con este portal.
Asimismo, hay que tener en cuenta, que la instalacin de este
instrumento requiere de algunos estndares mnimos. Y eso
tambin nos exige un grado de conversacin hacia adentro, esto
es, un dilogo enfocado en los funcionarios pblicos. En efecto,
mientras los funcionarios pblicos no encuentren incentivos para
participar de la cultura de la transparencia, vamos a encontrar un
serio obstculo para su materializacin futura.
Hoy en da, tanto la legislacin de Chile como la de Mxico, establecen
como requisito mnimo para entrar a ser considerado en este sistema, el
que exista transparencia en los sueldos. Este es un tema muy delicado.
La transparencia nominal de sueldos genera mucho temor al interior de
la Administracin. Me permito simplemente recordar que en mi poca
como presidente del Consejo para la Transparencia, me toc implementar
la ley del mismo nombre. A poco de entrar en vigencia la ley, los representantes de los sindicatos de funcionarios pblicos se apersonaron en mi
oficina para manifestar su preocupacin por la publicacin de los sueldos,
fundado en aspectos tales como la seguridad personal.
Ahora, no es suficiente vencer al temor, sino que tambin hay
que trabajar con el incentivo. Y se encontr un incentivo fantstico:
la igualdad de trato. Fjense que en la Administracin Pblica, sobre
todo entre aquellos que pertenecen a la planta funcionaria de una institucin, hay una gran cantidad de beneficios adicionales a la remuneracin bruta, por comisin de servicios, por especificacin profesional,
entre otros, y como resultado algunos de ellos son dados de manera
discriminatoria o artificial. Pues bien, la entrada en vigencia de la mencionada ley gener una igualdad de trato abrumadora. Porque los funcionarios comenzaron a preguntarse por qu mi compaero gana
ms que yo, si ejercemos la misma profesin? Cul es la razn?.
Como resultado de todo ese proceso, en dos aos, se nivel todo
el sistema, con criterios de justificacin de honorarios. Esto, a su vez,
tambin gener un impacto muy interesante en el mundo de los tribunales de familia, respecto de las pensiones de alimento, porque de
pronto aparecieron publicados en las respectivas pginas web de los
distintos servicios, los sueldos de todos los funcionarios y, entre ellos,
los de aquellos que tenan juicios por alimentos. Imaginen qu ayuda
100

II Congreso Internacional de Transparencia

represent para los abogados de los demandantes. O la sorpresa para


algunos padres, que de pronto descubran que sus parejas o ex parejas,
ganaban ms que ellos. Entonces, lo que va generndose es una dinmica de interrelacin en las familias de la Administracin del Estado.
Adems, hay que asociar todo esto a un rgimen de incentivos
por cumplimiento de metas, donde la Transparencia sea un tem ms
por cumplir, de manera tal de darle a este valor un sentido concreto,
donde los funcionarios pblicos puedan sentir que ser transparentes
reporta un beneficio. Y un beneficio muy prctico y til en su vida diaria: una remuneracin a fin de ao por cumplimiento de metas.
Este tipo de iniciativas tiene que estar, me parece, asociada
a un dilogo franco, sincero, que tiene que realizarse junto a los
sindicatos de la Administracin Pblica.
As, como primer punto: si no promovemos una conversacin con
nuestros funcionarios pblicos respecto a lo que significa el impacto
de la cultura de la transparencia, creo que no avanzamos.
Como segundo punto: el mecanismo de control de la sociedad civil
de base debe ser complementado por un mecanismo de colaboracin
profesional. Reitero, creo que el Colegio de Abogados de la Ciudad
de Buenos Aires, el Colegio de Contadores, la Universidad de Buenos
Aires, tienen que ser los padrinos del portal, tienen que apadrinar esta
iniciativa. Porque sa es la manera de expandir la iniciativa hacia la
ciudadana, de manera que sta tome el portal de transparencia como
un espacio de dilogo con sus gobernantes.
Por ltimo, y con esto voy a terminar, para los efectos de dejar
espacio para una crtica o una opinin; hace muchos aos que vengo a
esta ciudad. Y es una ciudad que me provoca un encantamiento especial por algo nico: una inseminacin que esta ciudad ha hecho en el
mundo, y me refiero al tango. El tango es un baile maravilloso, es un
baile franco, transparente, un baile donde las posiciones estn claras,
un baile donde no hay anulacin del otro. Hay tcnica, hay espacio,
intuicin y seduccin. Hay una danza armnica y creativa. Yo creo que
el portal de transparencia y permtanme la analoga, por alguien que
se apasiona por este tema tiene esa lgica: una lgica de cmo seducir en un baile que tensiona pero al mismo tiempo apasiona, seduce
y avanza. Y si eso es posible a travs de este portal, al igual como
ocurre con el tango, llevara a Buenos Aires a convertirse en una de las
101

II Congreso Internacional de Transparencia

ciudades lderes en materia de Ciudad Abierta.


Considero sinceramente que, de esta forma, estaremos haciendo
una gran contribucin por parte del Cono Sur, al desarrollo de las sociedades democrticas de la comunidad internacional.
Muchas gracias.

12- Juan Pablo Olmedo es abogado, de la Pontificia Universidad Catlica de Chile y


Mster en Derecho Internacional de los Derechos Humanos, por la Universidad de
Essex (LL.M.) Inglaterra. Primer Presidente del Consejo para la Transparencia en Chile
y consejero durante el periodo 2008 a 2011. Es tambin Secretario de la Red Parlamentaria Latinoamericana Pro Transparencia. Acceso a la Informacin Pblica y Probidad,
integrada por parlamentarios de Argentina, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Mxico,
Uruguay y Chile. Abogado, de la Pontificia Universidad Catlica de Chile Master en Derecho Internacional de los Derechos Humanos, Universidad de Essex (LL.M.) Inglaterra.

102

II Congreso Internacional de Transparencia

EXPERIENCIAS EN LA IMPLEMENTACIN DE LA LEY DE


ACCESO A LA INFORMACIN PBLICA: EL CASO DE SANTA FE

PAULO FRIGUGLIETTI (13)


Director de Anticorrupcin y Transparencia
de la Provincia de Santa Fe

uenos das a todos y a todas. Muchas gracias por la invitacin a la


Subsecretara de Asuntos Pblicos, a su titular lvaro Gonzlez y
todo su equipo de trabajo, Mariana Lastiri, Ignacio Cmara y Gabriel
Buenos, y a todo el equipo que seguramente hay detrs de este emprendimiento que es el segundo de su tipo y que se viene desarrollando con muchsimo xito. As que realmente felicitaciones por el
evento. Y agradezco la invitacin desde lo personal y lo institucional,
desde el Gobierno de la Provincia de Santa Fe, para poder mostrar
lo que estamos haciendo en materia de implementacin de nuestro
sistema al acceso a la informacin pblica.
Esta palabra, implementacin, incorporada en el ttulo del panel, y que suele pasar inadvertida, cobra una relevancia fundamental
cuando nos enfrentamos a obligaciones que tiene que cumplir el Estado como es el caso de poner en prctica y garantizar el ejercicio del
derecho de acceso a la informacin pblica. Y la otra parte del ttulo
tambin es interesante: experiencias en materia de implementacin
del derecho al acceso a la informacin pblica, ello tambin nos da
la pauta de que partimos de una premisa muy importante al dar por
cierto que ese derecho existe.
Como sabemos, en la Argentina no tenemos una Ley Nacional de
Acceso a la Informacin Pblica. S hay toda una serie de normati103

II Congreso Internacional de Transparencia

vas en los niveles subnacionales y locales, leyes incluso en los niveles subnacionales, en algunas provincias, en otras no. Bueno, la Ley
104 de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires es un claro ejemplo.
Pero el hecho que quiero remarcar, antes de entrar concretamente
en algunas cuestiones de implementacin, es que el derecho existe y
existe de modo sustancial y en nuestro pas tiene raigambre constitucional. Primero podemos advertir desde dnde parte el derecho,
porque nuestra Constitucin no lo tiene expresado explcitamente como
derecho de acceso a la informacin pblica. Sin embargo, tenemos incorporado con rango constitucional al Pacto de San Jos de Costa Rica,
cuyo artculo 13.1 asegura que toda persona tiene derecho a la libertad
de pensamiento y de expresin. Este derecho comprende la libertad de
buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda ndole, sin consideracin de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa
o artstica, o por cualquier otro procedimiento de su eleccin.
De all, un famoso fallo, Claude Reyes vs. Chile, en donde dentro
del Sistema Interamericano de Derechos Humanos se reconoci por
primera vez y con carcter sustancial este derecho, declarndolo incluso
como un derecho humano fundamental.
En nuestro esquema u ordenamiento jurdico constitucional tenemos
el artculo 75 inciso 22, que incorpor desde el ao 94 con jerarqua constitucional algunos convenios internacionales. El Pacto de San Jos de
Costa Rica es uno de ellos. Por lo tanto, los derechos y garantas que estos convenios internacionales expresan se incorporan con jerarqua constitucional en nuestro ordenamiento jurdico. De ah que, si bien el texto
de la Constitucin Nacional no reconoce explcitamente el derecho
al acceso a la informacin pblica, no obstante ello, este derecho
existe y tiene jerarqua constitucional. Es ms, la jurisprudencia de
nuestra Corte Suprema tiene establecido que las interpretaciones
que haga la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el marco de la interpretacin del Pacto de San Jos de Costa Rica es jurisprudencia obligatoria para todo el ordenamiento jurdico interno
de nuestro pas. Y eso se ha confirmado en las sucesivas sentencias
que se dictan en nuestro pas. El caso Claude Reyes es citado constantemente y sera de aplicacin obligatoria en esta materia.
Adems de ello, tenemos unos ltimos precedentes de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin reconociendo expresamente la existencia
104

II Congreso Internacional de Transparencia

de este derecho basndose en estos antecedentes jurdicos como son


los fallos Asociacin de los Derechos Civiles contra PAMI, del 4 de diciembre de 2012 y CIPPEC contra Estado Nacional, de marzo de 2014.
Estos fallos no solamente reconocen la existencia del derecho con
jerarqua constitucional, sino que adems lo reconocen como una instancia de participacin ciudadana y como un instrumento de control de
la gestin pblica puesto en manos del ciudadano.
Todo esto es muy interesante y se puede empezar a complementar
y analizar con un reciente fallo, del 29 de agosto, donde el actor es un
Senador de la Nacin y se caratula Giustiniani Ruben c/ YPF, donde
el pedido consisti especficamente en poder acceder al convenio que
celebr la empresa YPF con Chevron. Es un fallo de la Sala 1 de la
Cmara Contencioso Administrativa Federal en donde se rechaz el pedido de acceso a la informacin pblica. Pero hay un voto en disidencia
muy interesante. El rechazo se funda en el artculo 15 de la ley 26.741,
que es la ley que declara de inters pblico nacional el logro del autoabastecimiento de hidrocarburos en la Argentina y es la ley que declara
sujeto de expropiacin el 51% de YPF. La norma contenida en el citado
artculo 15 indica que YPF va a estar fuera de la aplicacin de lo que
es el Derecho Administrativo y por lo tanto exenta de lo que es toda la
aplicacin de la normativa de control.
En ese artculo se funda la Cmara para decir que la normativa referida al acceso a la informacin pblica contenida en el decreto 1172/03
dictada por el Poder Ejecutivo Nacional es una normativa de control y
por eso su aplicacin quedara excluida por expresa mencin del referido artculo 15.
Pero en el voto en disidencia se plantea algo muy interesante. All se
indica que una cosa es el control al que refiere el artculo 15 (es decir,
estatal, administrativo) y otra cosa es el control ciudadano. Son dos
cosas distintas. Y tambin sostiene que en ese artculo 15 no estara
excluida esta segunda variante del control de la gestin pblica constituida por los instrumentos de control puestos en manos del ciudadano,
como pueden ser el derecho de acceso a la informacin pblica.
Hay que ver cmo evoluciona esto, pero ah hay una diferencia muy
interesante, porque se puede empezar a abrir un camino en trminos
doctrinales y jurisprudenciales en nuestro pas.
Pero volviendo al tema de la inexistencia de una ley nacional de ac105

II Congreso Internacional de Transparencia

ceso a la informacin pblica, debe tenerse muy en cuenta en nuestro


caso que estamos en un pas federal, lo cual da como resultado en esta
materia, conforme se encuentran distribuidas las competencias entre
el Estado Nacional y los Estados Subnacionales (y aun los Estados Locales en el marco de la autonoma que los municipios adquirieran a partir del artculo 123 de la Constitucin Nacional, tras la reforma del ao
94), la regulacin del derecho de acceso a la informacin pblica pasa
a ser una cuestin local, lo que llevara a una multiplicidad de regulaciones que deberamos tener en nuestro pas.
Pero, lo importante es recalcar que, sustancialmente, el derecho
existe. Y que est en la Constitucin Nacional. Y lo que hacemos con
una ley, ordenanza o con un decreto del Poder Ejecutivo es simplemente regular algunos aspectos sustanciales de cmo se ejerce el derecho
y, en algunos casos, el procedimiento para ejercer el derecho. Nada
ms que eso. Pero el derecho existe.
La implicancia que tiene el hecho de que hagamos surgir de pactos internacionales con jerarqua constitucional al derecho al acceso
a la informacin pblica, es que si yo estuviese en un municipio de
una provincia que no tiene absolutamente nada regulado sobre el
tema, me alcanzara con invocar el derecho que yo tengo en trminos constitucionales.
De la misma forma, si en una provincia la norma regula el ejercicio
de derecho y como sujetos obligados pone al Poder Ejecutivo solamente, excluyendo al Legislativo y/o al Judicial, tambin tengo, como ciudadano, el derecho de reclamar esa informacin a estos ltimos poderes
del estado aun cuando una norma no los incluya expresamente, porque
como dije el derecho surge de la constitucin misma.
Es en el modo de ejercer el derecho donde cobra relevancia el tema
de las acciones de implementacin. En trminos de implementacin,
primero juegan un papel fundamental los Poderes Legislativos a travs del dictado de normas, ya que es preciso regular algunos aspectos
sustanciales por ley a los fines de darle estabilidad y seguridad a esa
regulacin en el tiempo, aspectos sustanciales como lo referido a quines son los sujetos obligados, cules son las excepciones al ejercicio
del derecho y lo relativo a cuestiones que garanticen el ejercicio del derecho, como por ejemplo que existan recursos judiciales eficaces que
agilicen el trmite en sede judicial ante situaciones de rechazo de los
106

II Congreso Internacional de Transparencia

pedidos al acceso a la informacin, o de respuestas ambiguas, inexactas, o directamente frente a lo que tiene que ver con el silencio de la
administracin.
En relacin a la respuesta, en el mbito federal tenemos lo que todos conocemos como el amparo por mora, mientras que en los mbitos provinciales, la accin de amparo puede ser utilizada perfectamente
para el caso de silencio por parte de la Administracin Pblica, y as
prcticamente est resuelto por las jurisprudencias locales.
Y otra garanta que deberan tener las leyes de acceso a la
informacin pblica es la creacin de agencias especiales, ya sea
de implementacin o de fiscalizacin. Esta cuestin es una grave
deficiencia que tenemos en nuestro pas. Es imprescindible la creacin de agencias nacionales que tengan atribuidas competencias para
llevar adelante procesos de implementacin, como lo tienen Chile,
Mxico o El Salvador.
Ahora bien, si no hay ley, en el sentido de que los Poderes Legislativos no hicieron su trabajo, la pregunta es si los Poderes Ejecutivos
pueden hacer algo.
Yo creo que el Poder Ejecutivo tiene una relevancia fundamental en
trminos de lo que es la implementacin. De hecho, la experiencia en
la provincia de Santa Fe fue que, desde la Legislatura no logramos la
sancin de una Ley de Acceso a la Informacin Pblica. Por eso, en la
anterior gestin de Gobierno, la del doctor Hermes Binner, se decidi
avanzar por decreto, como lo haba hecho en 2003 el Gobierno Nacional.
Desde la Oficina de Anticorrupcin de la Provincia, que es la que
se encuentra a mi cargo, y que ya haba sido creada en 2008, nos
planteamos proyectar y disear esa iniciativa. Se dise, y se sancion mediante el decreto 692 del ao 2009. Es una norma que previ
en su texto la existencia de una autoridad de aplicacin del sistema
atribuyndole competencias para llevar adelante un proceso de implementacin. Y ese organismo fue la mencionada Oficina Anticorrupcin, que ya exista.
De ah en adelante se empez un proceso de implementacin
continuo que sigue hasta la actualidad. Seguramente yo no estara
ac hoy si eso no hubiera existido, de la misma forma que seguramente este Congreso no existira si no existiera la unidad de acceso
a la informacin pblica dentro de la Subsecretara de Asuntos Pbli107

II Congreso Internacional de Transparencia

cos del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, que hace el mismo


trabajo de implementacin.
En suma, podemos ver cmo el hecho de no tener ley en la materia,
no le impidi a la provincia llevar adelante todo un proceso de implementacin desde el mbito del Poder Ejecutivo. Claro que hacer esto
desde los Ejecutivos requiere de voluntad poltica.
En esos procesos de implementacin realizados a partir de los Ejecutivos, una primera y fundamental accin es la difusin y la sensibilizacin primero hacia adentro, hacia sus propios agentes. Porque esto
implica, como suele decirse, un cambio de paradigma en el sentido de
que el agente pblico y los funcionarios pblicos tienen que empezar
a entender que la informacin le pertenece al ciudadano. No es que le
pertenece al Estado y que no se le puede dar absolutamente a nadie.
Ahora bien, esto requiere en trminos de implementacin de acciones de capacitacin, de difusin y de sensibilizacin. Un proceso que,
en nuestro caso, fue continuo desde el ao 2009 a la fecha, proceso en
el cual incluso colaboraron organizaciones no gubernamentales como
CIPPEC, INECIP, etc. Y terminamos, a fin de este ao, creando un curso
virtual sobre el tema de transparencia, acceso a la informacin y tica
pblica, para todos los agentes pblicos de la provincia de Santa Fe. Se
trata de una plantilla de ms o menos unos 120/130 mil agentes. Por
supuesto que el curso no poda ser masivo. Pero se va implementando
por tramos y en este momento vamos por la segunda edicin.
En el marco del proceso de implementacin existe una experiencia muy interesante, ya aplicada en otros pases, e incluso en algunos casos de nuestro pas, incluyendo al Gobierno Nacional, al de
Santa Fe y al Gobierno de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. Se
trata de lo que denominamos Red de Enlaces y se trata de la existencia de funcionarios en cada uno de los Ministerios que colaboran
junto a la autoridad de aplicacin para poder llegar a todos los rincones de la Administracin Pblica, porque hay que tener presente
que todo esto es una actividad transversal.
Por otra parte nos planteamos en nuestro caso una situacin de sistema centralizado de presentacin de las solicitudes. Esto quiere decir
que la puerta de entrada al sistema de acceso a la informacin pblica
en Santa Fe es a travs de la autoridad de aplicacin, es decir nuestra
oficina. Esto nos permite varias cosas: nos permite tener una atencin
108

II Congreso Internacional de Transparencia

directa al ciudadano, asesorar al ciudadano, asegurarle que no va a tener ningn inconveniente al momento de presentar su pedido por ms
sensible polticamente que sea su pedido, nos permite asegurar que su
pedido va a ser recibido, que nosotros se lo vamos a remitir al sujeto
requerido y, por lo tanto, que ese organismo va a saber que ese pedido
queda registrado en nuestra base de datos y que nuestra oficina podr
monitorear y sacar estadsticas continuamente sobre cuntos pedidos
existen, cunto es el tiempo de respuesta, cules son los que estn
contestados, cules son los que no, etc.
O sea que ah hay una cuestin de control horizontal dentro de la
administracin del Poder Ejecutivo, donde los organismos requeridos
de informacin saben que ese pedido est siendo observado por la autoridad de aplicacin. Entonces, si bien carecemos de facultades para
sancionar, s poseemos la capacidad de dictaminar u opinar en casos
especficos a pedido del peticionante. Y esto nos permite ir construyendo una jurisprudencia administrativa especfica en la materia.
Tuvimos una ayuda, una donacin del Banco Mundial para fortalecer
este proceso de implementacin. Ello nos permiti ingresar en un circuito internacional sobre esta materia que fue la Red de Transparencia
y Acceso a la Informacin Pblica. Luego se sum el Gobierno de la
Ciudad de Buenos Aires a ese espacio. Y cuando empezamos a avanzar
en todo esto, empezamos a ver que haba otras oficinas en el pas que
hacan lo mismo, aunque eran muy pocas. Empezamos a contactarnos
y a elaborar una idea a fin del ao pasado con dos encuentros que hicimos en Rosario, de modo de constituir una Red Federal de Acceso a la
Informacin en nuestro pas.
En ese contexto encontramos un socio y una ayuda importantsima en
el Gobierno de la Ciudad, con Mariana Lastiri y todo su equipo. Terminamos de constituirla en abril de este ao aqu en Buenos Aires. Y en estos
das podremos firmar algunas normas de funcionamiento de dicha Red.
Esta Red Federal de Acceso a la Informacin es integrada por
las nicas oficinas de esta naturaleza que, con diferentes diseos
institucionales, encontramos en nuestro pas y pertenecientes a
las Provincias de Chaco, Santa Fe, la Ciudad Autnoma de Buenos
Aires, y Municipios como los de Rosario, Crdoba y Morn.
Es una interesante experiencia, donde vamos a tratar de compartir
nuestras experiencias de implementacin. Y esto nos dio una pauta y
109

II Congreso Internacional de Transparencia

una reflexin final, con lo cual voy a ir terminando, y es que el grave


problema en nuestro pas tal vez no sea tanto de ausencia normativa
(aunque sera deseable alguna ley nacional que motorice con algunas
pautas y lineamientos ms claros al resto de las provincias) sino que
fundamentalmente hay un problema de implementacin de lo que tiene que ver con el derecho a lo largo y a lo ancho de nuestro pas.
Observen que, pensando que todas las provincias tienen autonoma para regular este derecho, en todas las provincias, todos
los municipios y todo el pas hemos contabilizado tan slo siete
organismos. Nada ms. Ah tenemos un problema. Una cosa es
tener una ley y otra es que la ley funcione o se aplique.
Tambin quisiera destacar la sancin de la Ley de tica Pblica de la
Ciudad Autnoma de Buenos Aires, que fue sancionada en diciembre
del ao pasado y es una ley que incluso prev que en cada uno de los
tres Poderes del Estado se creen sus autoridades de aplicacin. Otra
vez, leyes que ponen obligaciones a cargo del Estado. Y es en estos casos donde el gobierno tiene que comprometerse ms fuertemente en
la implementacin de esa normativa a travs de agencias especiales,
segn mi opinin.
Esa ley como dije prev la creacin de una agencia especial en el
mbito del Poder Ejecutivo, del Legislativo (que ya ha creado su agencia) y del Judicial.
Y para finalizar, por como veo el compromiso de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires en toda esta materia de la transparencia que
nosotros compartimos, creemos que seguramente muy pronto estar
tambin en funcionamiento ese organismo como autoridad de aplicacin del Ejecutivo. Y podremos ir avanzando en esta configuracin de
agencias especiales con competencias especficas, en estas materias
que hacen tanto a la calidad democrtica y al buen gobierno.
Muchas gracias.

13- Paulo Andrs Friguglietti. Abogado y Especialista en Derecho Administrativo. Titular


de la Direccin Provincial de Anticorrupcin y Transparencia del Sector Pblico - Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Provincia de Santa Fe, Repblica Argentina.
A cargo de la presidencia de la Comisin Interjurisdiccional sobre la Prevencin del
Lavado de Activos y Financiacin del Terrorismo de la Provincia de Santa Fe

110

PANEL 5

LOS ORGANISMOS
DE CONTROL
EN LATINOAMRICA

II Congreso Internacional de Transparencia

El Auditor General de la Nacin, Leandro Despouy, resaltando la importancia del control

La dra. Mnica Antonini en el panel sobre Organismos de Control en Latinoamericano


112

II Congreso Internacional de Transparencia

LA AUDITORA, LA TRANSPARENCIA Y LA CIUDADANA

LEANDRO DESPOUY (14)


Presidente de la Auditora General de la Nacin

uy buenos das. Muchsimas gracias por haberme invitado. Estar


con Uds. esta vez y todas las veces que me inviten. Porque para
m, es una gran satisfaccin reflexionar e intercambiar experiencias y
hacer un aprendizaje mutuo, porque si algo de interesante tiene el mbito institucional en el que vamos transitando (controles internos, externos, etc.) es que estamos llevando adelante un camino un tanto indito,
en la institucionalidad, en la modernidad.
Bueno, lo que yo quisiera aportar como reflexin ante ustedes es
una idea central: la de la transparencia. Este no es un elemento neutral,
no es un elemento meramente tcnico. Tiene una enorme significacin,
una enorme trascendencia, una enorme funcionalidad en la repblica y
en la modernidad. Y quisiera ilustrar a partir de nuestra experiencia lo
que queremos decir con esto.
Cuando me hice cargo de la presidencia de la Auditoria General
de la Nacin en 2002, en un momento en el cual la palabra poltica
era mala, la sociedad reclamaba que se fueran todos: se tenan
que ir los polticos y tambin los rganos de control. El desprestigio de la poltica haba alcanzado tambin a los organismos de
control, de tal manera que se los perciba como entidades que no
tenan ninguna funcin importante en la construccin del Estado.
Ese momento era tan crtico que no pude jurar, porque no tena
quin me tomara el juramento en el Congreso. Hasta que encontr un
113

II Congreso Internacional de Transparencia

presidente provisorio que me tom juramento. En ese momento los


informes de la Auditora tenan una enorme cantidad de dificultades: se
hacan, se enviaban al Congreso y ste los mantena secretos. De tal
manera que el producto de la Auditora era prcticamente desconocido.
La clave de nuestra historia institucional en la Auditora, el hecho ms transformador que tuvimos, fue precisamente el apoyarnos en la transparencia. As, un da logramos aprobar una resolucin que permita la publicacin de nuestros informes.
Esto hizo que automticamente tuviera un enorme impacto, porque
la Auditora se apoder de sus propios productos: ya no iban al Congreso, en donde solamente se publicaban si le interesaba a un sector o a
otro. O sea, al publicar los informes, lograron que estos dejaran de ser
lo que venan siendo, ms que todo operaciones polticas (para escraches, presiones, generalmente de naturaleza espuria).
Y la verdad es que inmediatamente provoc esto un efecto considerable dentro de la sociedad, que empez a ver que nuestros informes
tenan mucho que ver con la defensa de sus intereses. Los usuarios y
los consumidores vean nuestros informes de auditoras, se apropiaban
de l y salan a reclamar, a pedir, y de esta manera nosotros nos involucramos con los intereses ciudadanos y recuperamos visibilidad pblica.
Creo que de a poco, fuimos ganando mrgenes de estima ciudadana. Y as nos hicimos un tanto ms poderosos, porque si hay una
particularidad de los organismos de los que estamos hablando es precisamente que estn ntimamente vinculados a tres o cuatro factores.
Me refiero a todas estas instituciones que surgieron luego de que el
mundo descubri que la divisin de Poderes era la mejor forma de llevar adelante las polticas del Estado, el manejo del Estado, del poder.
Pero que tambin resultaban necesarios, por la complejidad de la vida
moderna, todos esos otros factores que nosotros vemos a diario: estos
organismos intermedios, complementarios.
Y as apareci esa plyade de organizaciones. Pero estos organismos surgieron con una particularidad respecto a lo que es la responsabilidad en la nocin moderna: el funcionario no solamente tiene que
rendir cuentas de su gestin en el manejo de sus fondos, sino tambin
sobre la eficacia concreta de su desempeo. Es por ello que necesitamos organismos que hagan una evaluacin integral.
Pero adems, estos organismos poseen otras particularidades: tie114

II Congreso Internacional de Transparencia

nen que tener acceso a la informacin para poder evaluar, para poder
cultivar. Tienen que estar en contacto con la ciudadana, porque tienen
una relacin muchsimo ms directa con el ciudadano. Y es justamente
ah donde la transparencia juega un papel trascendente.
Para quien audita, el acceso a la informacin es una condicin necesaria. Pero el conocimiento del fruto de lo auditado por parte de
la ciudadana es tambin una parte integrante del control. Se acab
aquello de que el control era una confesin del auditor al auditado. La
sociedad tiene que saber qu es lo que vio el auditor, y en esto se halla
uno de los factores ms importante de ese componente del control.
Quiero ahora contarles algunas experiencias, porque creo que en
los ltimos aos hemos vivido grandes transformaciones. La Auditora que recib no es la misma que hoy me toca presidir, y voy a dar
algunos ejemplos.
Cuando la Auditora se enfrentaba a una situacin en la que una
entidad no le entregaba la informacin solicitada, tena que solicitarle
autorizacin al Congreso. En todo esto hubo mucho de iniciativa, de
aquello de caminante no hay camino, se hace camino al andar. Estos organismos nveles son ms el fruto de las necesidades de la ciudadana que de las construcciones tericas. En ese sentido, nosotros
buscamos la forma de ir avanzando en cmo obtener informacin.
A lo que apunto es que hay que pensar, aqu hay mucho para decir,
hay mucho para crear.
Nosotros tenemos una dificultad estructural e institucional, que
radica en que el Congreso no examina nuestros informes. Y la ley
prev justamente que nuestros informes deben ir al Congreso, deben ser examinados, etc. Pero quien realmente examina nuestros
informes es la opinin pblica misma. Y lo hace a travs de la comunicacin que nosotros formulamos. Si nosotros no contramos con
transparencia, con la posibilidad de llegar a la propia ciudadana,
nuestros informes seran francamente estriles, y todo el trabajo
que realiza la Auditora quedara ah encajonado.
Para ser muy concreto y muy directo, yo estoy convencido de que
si nosotros, en el ao 2002, no hubiramos tomado la decisin de publicar los informes, explicarlos y trasmitirle a la gente lo que nosotros
hacamos y lograr que la gente entendiera que lo que hacamos tenia
mucho que ver con la defensa de sus propios intereses, yo no creo que
115

II Congreso Internacional de Transparencia

hubisemos atravesado ese tnel crtico de incredulidad que se llev


puesto prcticamente a todas las instituciones en ese momento.
La Auditora general de la Nacin sobrevivi gracias a la transparencia. Porque nuestros organismos, que estn vinculados directamente con la ciudadana, adems de transparentes, legales, etc.,
requieren de una condicin fundamental para ser eficaces: requieren
de credibilidad y de autoridad. Y eso solamente se logra si cada da
se interacta en una gestin transparente con la propia ciudadana.
Muchas gracias.

14- Leandro Despouy. Preside la Auditora General de la Nacin de la Repblica Argentina


desde 2002. Cuenta con la extensa trayectoria en el campo de las ciencias sociales; se gradu en Derecho en la Universidad de Buenos Aires y se ha especializado en polticas pblicas,
control gubernamental, reforma del estado, cooperacin y negociacin internacional. Entre
marzo de 2001 y marzo de 2002 fue Presidente de la Comisin de Derechos Humanos de las
Naciones Unidas (hoy Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas).

116

II Congreso Internacional de Transparencia

EL CONTROL INTERNO EN BRASIL: DESAFOS PARA LA


INTEGRACIN CON LA CIUDADANA

JOS EDUARDO ROMO (15)


Ouvidor Geral da Unio,
Controladoria Geral do Brasil

uenos das, quiero agradecer la invitacin que me han cursado para participar de este Congreso. Me gustara agradecer el caluroso recibimiento que nos dio Mariana Lastiri y su equipo, Ignacio Cmara y Gabriel Buenos sobre todo, y quisiera agradecer a mis compaeros de la Red, Gabriel,
Paulo, y a todos Uds. que estn aqu para compartir nuestra experiencia.
Me gusta mucho un dicho popular brasileo que dice que entre los
amigos nos decimos no solamente las caipirinhas que nos tomamos
sino tambin los golpes que sufrimos cuando nos caemos por borrachos. De la misma forma, es mi obligacin aqu en este momento no solamente hablar de las cosas que hemos producido en Brasil en trminos
de transparencia y control, sino tambin indicar algunos de los problemas que vivimos. Porque, creo yo, eso es lo que hacemos los amigos.
Creo que no es una retribucin a la mirada de compasin que recibo aqu
de parte de los argentinos despus de la Copa Mundial de Ftbol. Hay
algo que siento en las calles, referida al 7-1 que perdimos con Alemania.
Pero no es una retribucin lo que quiero hacer. Es un compromiso de
compartir la informacin que tengo.
La CGU es la Controladoria Geral de Brasil. Es un rgano de
control interno que compone la estructura de la presidencia. No es
como la Auditoria General. Tenemos una estructura muy grande: somos
alrededor de 2.500 funcionarios, todos de carrera, todos ingresados por
117

II Congreso Internacional de Transparencia

concurso. Y ste es uno de los ejes de su autonoma: la fuerza que tiene


la carrera de los funcionarios pblicos en Brasil.
Poseemos tres pilares muy importantes para su funcionamiento, que son la gestin pblica, el control interno y la participacin
ciudadana. Y tenemos seis reas bsicas, que son consecuencia
de esos pilares: el control interno, la defensa del patrimonio pblico, la transparencia pblica, el acceso a la informacin, la participacin ciudadana y la prevencin y combate de la corrupcin.
En la CGU tenemos un Ministro Jefe, bajo del cual hay cuatro secretaras: la Corregidura General de la Unin, la Secretara Federal de
Control Interno, la Ouvidoria-General de la Unin y la Secretara de Transparencia y Prevencin de la Corrupcin.
Podemos hacer una lnea de tiempo con la evolucin de la transparencia en Brasil, que empiece con la Ley de Responsabilidad Fiscal en el ao
2000, luego con nuestro Portal de Transparencia, constituido como portal
nacional en 2004, y la Alianza para Gobierno Abierto en 2011. Es importante decir que durante estos aos avanzamos en trminos de transparencia
activa. En la Alianza para Gobierno Abierto nos pareci importante producir
una ley especfica para tratar la transparencia pasiva. No exista un trmite,
un procedimiento especfico para los pedidos de acceso a la informacin,
entonces promulgamos una Ley de Acceso a la Informacin en noviembre
de 2011. Ahora tambin hay una Ley de Conflictos de Intereses para combatir la corrupcin, que sirve para evaluar la relacin entre los funcionarios y
los mercados, los medios privados, etc. Y, muy recientemente, obtuvimos
la promulgacin de la Ley Anticorrupcin, que estamos tratando de llamarla Ley de la Empresa Limpia. Es una norma que estamos arreglando con
los sectores privados de la economa brasilea para combatir la corrupcin
y promover la transparencia en todos los sectores.
En 2014 hubo una edicin de un decreto de nuestra Presidencia, que
era el Decreto Nacional de Participacin Social, que cierra el ciclo que integra los pilares de transparencia que he mencionado. Venimos desarrollando
esta lnea para que los ciudadanos puedan participar de la toma de decisiones, para que se tengan los controles de la Administracin Pblica de Brasil.
Otro punto importante es que tenemos una transparencia activa y
proactiva, existiendo una importante diferencia entre los dos conceptos: la
activa es aquella que est como una obligacin que deriva de la ley, mientras que la proactiva es la que genera los dilogos y la comunicacin con
118

II Congreso Internacional de Transparencia

los ciudadanos. Por ejemplo, cuando tenemos muchos pedidos por Beneficios de las Viviendas, o de Bolsa Familia (que es un gran programa social
brasileo), tratamos de incluir informaciones en nuestras pginas web, en
las pantallas de los edificios pblicos, en las radios, sobre los temas que
son de inters de la poblacin. A esto lo llamamos transparencia proactiva.
La gestin en transparencia en Brasil se inici en los 90, pero hoy estamos en el suelo en trminos de esta gestin, porque hace aos que no
logramos mejorar sus condiciones en trminos digitales. Tampoco hemos
logrado ofrecer incentivos como mejores sueldos para los funcionarios
que trabajan con la incorporacin de gestin digital. Es algo que an tenemos mal en Brasil. Tenemos que poner mucha fuerza para mejorar mucho.
Aqu escuch decir que la manera ms fcil de esconder un elefante
era ponerlo junto con otros cien. Bueno, nuestro Portal de Transparencia
es algo as como cien elefantes que caminan juntos. Porque nuestro portal
es poco amigable. Tiene mucha informacin, tenemos muchos accesos al
portal, sirve como fuente para las noticias, los peridicos, etc., pero estamos intentando mejorarlo con la participacin de los ciudadanos, incorporando datos abiertos que sean actualizados diariamente.
Aqu les mostramos los promedios mensuales de acceso al portal, que
promedian alrededor de 1.200.000 accesos por mes. Y aqu est la evolucin de las solicitudes de acceso a la informacin: con dos aos de vigencia de la Ley, tuvimos algo as como 200 mil solicitudes. De stas, el 97%
fueron contestadas. Pero es importante subrayar que en las contestaciones tambin se incluyen a aquellas respuestas que indican que no existe
la informacin, que no se haba encontrado. Es decir, solamente 80% de
las solicitudes se han resuelto compartiendo informaciones disponibles.
Aqu tenemos nuestro SIC (Servio de Informao ao Cidado),
que es algo muy semejante al Infomex de Mxico. Se trata de un
sistema nico de la gestin de informacin que nos permite un monitoreo preciso de los datos, con la capacidad de intervenir y cambiar
las prcticas. Es importante destacar que ese sistema est disponible
para cualquier ciudad y cualquier Gobierno. Nosotros ofrecemos los
cdigos fuente, los asistimos en la implementacin de los procesos y
la utilizacin de los datos, etc.
Deseo destacar la transparencia pasiva, porque sta es la forma de juzgar, de tratar los pedidos, que pone las cuatro reas de CGU en permanente contacto, manteniendo sus funciones integradas. Cuando tratamos los
119

II Congreso Internacional de Transparencia

pedidos de acceso a la informacin, necesariamente tenemos que receptar las informaciones por todos lados, y esto est produciendo un cambio
radical en el mbito del control interno. Dentro de la CGU, la Ouvidoria est
encargada de la instancia de decidir todos los recursos denegados por la
Administracin, incluso aquellos que son denegados por los Ministros que
estn en la presidencia, que son los ms sensibles.
De aquel 80% que he mencionado, hay alrededor de un 5% que son
muy difciles, que tratan de informacin acerca de los viajes de la Presidenta, de los costos de estos viajes, de gastos de estada y de protocolo.
Entonces, tratamos de trabajar este tipo de datos en el mbito de la CGU.
Me gustara llamar la atencin sobre un tema que es la lnea roja, o
lo que llamamos prdida de objeto, que es cuando la informacin es
entregada por el rgano sin necesidad de una decisin formal de CGU,
en el mbito de un proceso de resolucin negociada de recursos de apelacin. Tenemos un plazo de alrededor de 60 das para resolver estos
casos. En la lnea roja indicamos los casos en que los rganos brindan la
informacin antes de que se concluya el proceso de juzgamientos. Estos
casos son importantes para nosotros porque los rganos asumen, comprenden cmo esta informacin les permite mejorar su contacto con la
ciudadana. Avanzar en trminos de legitimidad es de lo que depende la
administracin del Estado.
Hay una crisis general, un descreimiento de lo poltico. Estamos tratando siempre de lograr responder a los ciudadanos, de ganar credibilidad. Por eso esa lnea roja es nuestro mayor esfuerzo, es donde empleamos todas nuestras fuerzas. Por este lado tenemos la Ouvidoria, que es
este rgano que escucha a la poblacin, y por el otro lado, tenemos la
Secretara Federal de Control Interno, la Corregidura y la Secretara de
Transparencia, que se encarga de la auditora, la correccin, la sancin a
funcionarios y la prevencin.
En el caso de que la solicitud o el reclamo no sean contestados
adecuadamente, es importante que el ciudadano perciba que se puede poner una sancin a los funcionarios. Entonces, cuando yo tengo
un reclamo y la respuesta no fue adecuada, tengo que remitirla a la
autoridad de aplicacin para que se pueda sancionar al funcionario, si
correspondiera. Actualmente, tenemos alrededor de cuatro mil funcionarios sancionados. No solamente por causa de la Ley de Acceso
a la Informacin, sino por irregularidades o hechos de corrupcin que
120

II Congreso Internacional de Transparencia

son averiguados por este rgano.


Tenemos tambin Brasil Transparente, que es otro gran reto
brasileo: estamos ofreciendo capacitacin, recursos y acceso a
metodologas para que cada entidad gubernamental subnacional
pueda desarrollar sus propias polticas de transparencia, atendiendo a la gran diferencia que existe entre el mbito federal y los dems entes de la federacin, como los estados y municipalidades.
Hay que tener en cuenta que en Brasil existen ms de cinco mil municipios. Algunos son chicos, pero otros son muy grandes. Y la Red de Acceso
a la Informacin viene a suplir todos los inconvenientes y las diferencias,
porque busca cmo compartir las informaciones, cmo garantizar que el
vnculo con el Gobierno no va a deslegitimar ni va a disminuir la autonoma.
Voy a terminar con una ancdota, del libro de Henfil na China: antes
da Coca-Cola que se pas cuando Henfil, un famoso caricaturista brasileo (amigo de Quino), fue a China: en lo que llamaban de la Revolucin
Cultural en China, con los nios muy pequeos, las maestras les daban
juguetes muy grandes, mucho mayores a ellos. La idea era que en la escuela se ponan retos, desafos. Juguetes grandes para que ellos juntos
pudieran acceder a una forma distinta de vivir, una forma colaborativa
de vivir, de compartir sus cosas. Eso es lo que nosotros deseamos hacer con todos ustedes. Brasil tiene mucho inters en compartir su experiencia porque creemos que solamente trabajando juntos, practicando,
estando lado a lado, podremos evaluar, avanzar y evolucionar nuestra
gestin en su conjunto.
Muchas gracias a todos.

15- Jos Eduardo Elias Romo. Es Licenciado en Derecho por la Universidad Federal
de Minas Gerais (1998), se especializ en Derechos Humanos (2001), Master en mediacin de conflictos (2003) y Ph.D. (2010) en Derecho Constitucional en la Universidad
de Brasilia. Es Ouvidor Geral da Unio de la Contralora General de la Repblica
de Brasil. Fue director del Departamento de Justicia y Clasificacin del Ministerio de
Justicia y el Departamento de Desarrollo Sostenible de la Secretara de Asuntos Estratgicos de la Presidencia.

121

II Congreso Internacional de Transparencia

ACCOUNTABILITY Y ORGANISMOS DE CONTROL


EN LA ARGENTINA

MARA ESTELA MORENO (16)


Titular de la Unidad de Auditora Interna
del Ministerio de Justicia y Seguridad

ntes que nada, quisiera agradecerle al doctor lvaro Gonzlez, a


la doctora Mariana Lastiri y al licenciado Ignacio Cmara, quienes
me hicieron esta invitacin para acompaarlos hoy.
En un panel tan interesante como ste, y donde de forma tan rica
se plantearon los modelos latinoamericanos en torno a la transparencia, yo pens en referir a una preocupacin que surge del mbito
acadmico pero que tiene su correlato claro en la prctica, y que
son las modalidades de accountability, y los modelos que adoptan
institucionalmente los organismos de control.
Lo primero que debo decir es que el control tiene que estar
al servicio de la mejora del Estado, para finalmente favorecer a
la mejora de la vida de los ciudadanos.
Cuando decid dedicarme a esto, lo que quera era tener alguna
actitud proactiva frente a la poltica pblica, que permitiese que el
control no fuera solamente una herramienta formal sino que coadyuvara al fortalecimiento del estado es pos de la mejora finalmente
de la vida de la gente.
En ese sentido, el control ciudadano en la gestin pblica est
planteado en trmino de dos vectores, que es muy importante diferenciar: uno tiene que ver con la relacin entre representantes
y representados, lo que ODonnell llama accountability vertical,
122

II Congreso Internacional de Transparencia

en donde los ciudadanos pueden pedirles a sus representantes


una rendicin de cuentas a partir de votarlos o no votarlos en un
proceso eleccionario. Pero hay otro vector, que tiene que ver con
aquellos funcionarios que efectivamente llegan a decidir sobre las
polticas pblicas y que no son necesariamente electos de forma
directa. Y all hay un desafo respecto a la forma que debe adoptar
el control sobre esos funcionarios. Esto hace a la transparencia y a
la rendicin de cuentas, a la mejora de la poltica pblica.
En este sentido, justamente, es tal la complejidad de estas cuestiones que empieza a precisarse tambin un rgano que pueda hacer un abordaje de esa complejidad y que tenga el desafo de cambiar las preguntas cuando aquel que responde ya se ha aprendido
sus respuestas.
Entonces, hace falta, de alguna manera, poder avanzar en un
modelo que permita abarcar esa complejidad que tiene el Estado, con una lgica de intermediar en esa representacin que
hay entre l y la ciudadana; sern los organismos de control los
que debern abordar esa representacin
En la Argentina actual hay una coexistencia de modelos. Naturalmente, hay una historia y un desarrollo que datan de cuando surge la
Auditora como proceso, como necesidad. La Auditora arranca con
una preocupacin sobre la rendicin de las cuentas y tiene una lgica de inicio muy relacionada al cumplimiento financiero y normativo.
Pero esto fue evolucionando, como tambin lo hizo la Administracin Pblica. De hecho, nosotros somos testigos de una evolucin
de un modelo ms burocrtico tradicional a uno que pretende hacer
una gestin por resultados, planteado en trminos de objetivos. Y,
en este camino, es imprescindible que el control se actualice, porque si no existe una lgica de control acorde a las caractersticas
actuales de la administracin, difcilmente se pueda acompaar a
esos procesos.
En la Argentina, nuestro sistema de control est dado a nivel
nacional por la ley 24.156 que es la de Administracin Financiera y
Sistemas de Control. Quiero detenerme en comentarles que existen
modelos de contralora y de corte. Hay coexistencia de esos modelos en distintos distritos. Cuando les digo que coexisten, me refiero
a que en la Argentina tenemos un modelo de organismo nacional
123

II Congreso Internacional de Transparencia

que es la Auditora General de la Nacin, que se encuentra tambin


en la Ciudad de Buenos Aires y en la provincia de Salta. En el resto
del pas hay Tribunales de Cuentas, lo cual implica que hay una coexistencia en la lgica de cmo deben ser abordados los modelos
de control.
Esta disyuntiva entre Auditora (contralora) y Tribunal de Cuentas
(cortes) tiene su contraparte en los modelos de gestin administrativa y requiere, en este contexto, una adecuacin de los mecanismos
de control para los cambios en los procedimientos administrativos.
Entonces, la pregunta para los auditores en el marco de todo este
cambio es: alcanzan los procedimientos formales normativos para
poder hacer un abordaje de estas nuevas modalidades de gestin?
En lo personal, creo que no alcanza. Creo que es indispensable que haya revisiones normativas y de cumplimiento, pero
que es importante ir hacia un control ms integrado, que tenga
una lgica ms dirigida a lo integral de la poltica pblica.
En este sentido, podemos distinguir los tipos de auditora en dos
grandes grupos: las de cumplimiento y las de gestin. Nosotros tuvimos en la Argentina un proceso muy desestabilizante en 2001, que
nos encontr a los auditores con una situacin que era tener que
hacer auditoras de legalidad, por ejemplo, en procesos de compras
pblicas. Y no podemos negar que una auditora sobre un proceso
de compras pblicas en la situacin de 2001, an con la misma normativa, no puede ser abordada de la misma manera hoy.
Entonces, ah es donde nosotros empezamos a reflexionar sobre
que hay cuestiones que deben ser consideradas cuando hacemos
un abordaje de una evaluacin desde el punto de vista del auditor. La
auditoria de cumplimiento no es suficiente porque justamente todo
lo que hace tiene que ver con las cuestiones que no estn en el cumplimiento normativo. Las formas de burlar a la norma tienen que ver
con el desarrollo operacional de las polticas ms que con el estricto
cumplimiento de acuerdo a un chequeo, a un listado. Entonces, es
importante que los organismos de control, en este rol de representacin que deben asumir, tengan un papel ms relevante al momento
de poder efectivamente atender a la sanidad de la organizacin, no
solamente al cumplimiento formal.
En esta lnea yo quera contarles muy rpidamente dos experien124

II Congreso Internacional de Transparencia

cias de la Argentina que valen la pena compartir. En primer lugar, la


experiencia de pruebas piloto que se vienen realizando desde el ao
2012 en el Tribunal de Cuentas de la provincia de Buenos Aires, del
que me ha tocado ser parte en el cuerpo de asesores. En esa prueba piloto, lo que se ha planteado es que el esquema institucional
del Tribunal de Cuentas con la visin de la auditora meramente de
cumplimiento, si bien cumpla un rol muy importante institucionalmente, en la provincia empezaba a existir necesidades orientadas a
controles ms integrales.
Se pas entonces a pensar en organismos como en el caso del
Tribunal de Cuentas de la Unin del Brasil, que si bien hacen su trabajo
respecto a las cuentas, tambin avanzan sobre modelos de auditora
de gestin. En este sentido, se plante un esquema en el cual trabajamos generando guas metodolgicas para los auditores. Pero fue muy
notable ver cmo a lo largo de toda la experiencia, los auditores, que
eran formados como auditores de cumplimiento, iban mutando en la
forma en que llevaban adelante los procesos de auditora, porque ya la
lgica que se haba plateado era absolutamente diferente.
Las pruebas piloto se hicieron sobre cuatro lugares distintos, y
tuvieron un apoyo institucional absoluto por parte del Tribunal de
Cuentas de la provincia. A cada paso se produjo una serie de talleres
y capacitaciones que no solamente le daban las herramientas para
entender las guas a los auditores sino para resolver los problemas
prcticos en el campo respecto a la auditoria de gestin. Cuando
iniciamos las pruebas, el 100% de los recursos humanos eran contadores, mientras que en estas ltimas dos pruebas que estamos
llevando adelante ha habido una incursin de otros profesionales, lo
que es fundamental porque la mirada interdisciplinaria en la lgica
de la auditora de gestin es indispensable para poder entender de
forma cabal la naturaleza del auditado.
Lo que se buscaba era un cambio, una transformacin en una
mirada tradicional que sacase a los auditores de esa mirada de tener
permanentemente modelos, y poder tener una participacin ms
creativa para con el modelo de control que genere una proactividad
respecto a lo que los auditados estn llevando adelante.
De esta manera se incorpor una nueva metodologa que se llama Acuerdo de Elementos Auditables. Esta fue una sugerencia
125

II Congreso Internacional de Transparencia

que pusimos en prctica y que result muy exitosa, que fue establecer una suerte de carta compromiso entre el Tribunal de Cuentas y
los auditados. En ese acuerdo de auditables, se acordaban los plazos
de la auditora, los mtodos, los indicadores que se iban a medir, las
tareas que se iban a llevar a cabo, el momento que se le iba a dar a
las observaciones para conversarlas con los auditados, etc.
Y esto gener una lgica de cooperacin de ida y vuelta con el
auditado que realmente facilit el proceso de auditora y gener una
mirada por parte del auditado de que efectivamente estaba recibiendo un valor agregado por parte de los auditores.
La segunda cuestin que quera compartirles es que estoy en un
proceso de investigacin en el que estoy comparando las entidades
fiscalizadoras superiores de la Argentina y de Espaa, con la lgica
de pensar que el modelo institucional influye al momento de garantizar la accountability en trminos de rendicin de cuentas.
El trabajo de investigacin se centra en hacer un anlisis de los
modelos institucionales a travs de algunas dimensiones y as poder avanzar en una comparacin entre un modelo institucional de
corte, como es el Tribunal de Cuentas de Espaa y un modelo de
contralora, como es el modelo de la Auditora General de la Nacin
en Argentina. Para esto se consider que el insumo clave para establecer la calidad del trabajo de la Auditora tena que ver con un
relevamiento de los informes de Auditora como producto final del
rgano de control. En este sentido se seleccionaron variables para
poder definir cules cuestiones son relevantes a tener en cuenta
en el informe y si realmente el informe tiene un impacto final que
coadyuve a la mejora de la Administracin Pblica.
Entonces, part de una definicin y de un enriquecimiento del estado del arte en clave administrativa sobre la accountability y la rendicin
de cuentas para especficamente trabajar las lgicas de la accountability horizontal. Este tipo de accountability tiene dos tipos de agencias:
las agencias de balance y las agencias asignadas. Mi hiptesis era
que el modelo de contralora fortaleca a la accountability, es decir que
un modelo de auditora que plantease un esquema ms integral de
control, lo que haca era fortalecer la accountability horizontal de los
funcionarios que rendan cuentas. En tanto que el modelo tradicional
de auditora de mero cumplimiento no alcanzaba para explicar aque126

II Congreso Internacional de Transparencia

llas cuestiones que realizaba la gestin en el da a da.


Para esto hice un relevamiento de todas las nociones de accountability y de las cuestiones relacionadas a la rendicin de cuentas
para poder establecer qu variables eran indispensables para realizar
este anlisis. Y, habiendo seleccionado estos casos, se analizaron
desde el diseo institucional cinco variables. Entonces, lo que se
hizo fue analizar los modelos institucionales del Tribunal de Cuentas
de Espaa y de la Auditora General de la Nacin en trmino de estas
cinco variables.
Seguidamente, lo que se hizo fue seleccionar una muestra de
informes de auditoras emanados del Tribunal de Cuentas de Espaa
y de la Auditora General de la Nacin y se analizaron de acuerdo a
otras cuatro variables. Respecto a la AGN se analizaron, entre 2009
y 2013 sobre 1.172 informes finales, una muestra de 117 casos. En
el mismo periodo, el Tribunal de Cuentas de Espaa haba realizado
162 informes, de los cuales se tom una muestra de 54. Lo primero
que vi es la notoria diferencia en cuanto a la cantidad de productos
que emanan de un organismo y otro, que podran tambin explicarse
en base a que el Tribunal de Cuentas no slo realiza auditoras sino
que realiza otros procedimientos de control.
No quisiera terminar sin plantear algunas conclusiones respecto
a esta evaluacin que hago sobre los modelos institucionales y su
relacin con la accountability. Sin lugar a dudas, la accountability es
uno de los principales desafos para lograr la mejora de la calidad de
la democracia. No existe posibilidad de democracia si no hay accountability, y sta es mucho ms que una rendicin de cuentas formal.
Es el hbito de los funcionarios de rendir cuentas ms all de la
obligacin jurdica, es un compromiso efectivo de los funcionarios
con la accin pblica y la poltica pblica que vaya ms all del cumplimiento normativo, debe ser parte de su conciencia.
Resulta necesario que trabajemos en la consolidacin de herramientas que nos permitan hacer estas rendiciones de cuentas de
manera eficiente y eficaz. La rendicin de cuentas debe contar con
un mbito propicio para que se d. Los organismos de control deben
cumplir un rol decisivo en esta cuestin y justamente las agencias
asignadas cumplen un rol fundamental para producir esto.
El control no se debe circunscribir a cuestiones meramente for127

II Congreso Internacional de Transparencia

males. El diseo institucional de los rganos de control de un pas


define qu tipo de control quiere hacer ese pas sobre sus polticas
pblicas. Y en este sentido, es muy importante avanzar en una revisin sobre los modelos, dada la coexistencia y masividad de modelos an de mero cumplimiento en la Argentina.
Los informes finales de Auditora deben constituirse como productos finales que den valor. Si no dan valor, no sirven para nada al gestionador. Para esto, el gestionador debe entenderlos, debe tener acceso
a alcanzar a comprender qu es lo que les queremos decir y eso tiene
que ser una construccin conjunta entre auditores y auditados.
Si se trabaja en la mejora de los informes y en los diseos institucionales, hay una apuesta sobre el fortalecimiento de la accountability.
Algunas ideas finales: es necesario planificar auditoras conociendo las necesidades de control del auditado. No puede planificarse
solamente con las necesidades propias como organismo de control.
Tiene que existir una lgica de ida y vuelta con el auditado, escuchar
al gestionador para saber cules son las necesidades de control que
el gestionador tambin tiene.
Tambin es importante consensuar criterios, consensuar hallazgos, festejar la ausencia de observaciones y no la suma de ellas,
medir el impacto de control que realizamos a travs de mediciones
de gestin que exhiban niveles ms altos de eficiencia y eficacia, impulsar la realizacin de descargos, evitar la realizacin de reiteraciones innecesarias, consensuar recomendaciones y tambin plantear
las fortalezas del auditado, no solamente las debilidades.
Tenemos que ser articuladores del cambio de manera positiva,
fortalecer nuestro rol en la Administracin Pblica. No realizar controles meramente formales, convertirnos en asesores o consultores
de la gestin, y finalmente no centrarnos en la crtica del pasado sino
poner nfasis en la promocin de mejoras.
Muchas gracias.

128

II Congreso Internacional de Transparencia

16- Mara Estela Moreno es Licenciada en Ciencia Poltica (Universidad de Buenos Aires,
Argentina), Magister en Auditoria Gubernamental (Universidad Nacional de San Martn, Argentina) y Magister en Alta Direccin Pblica (Universidad Menndez Pelayo, Espaa). Actualmente se encuentra en proceso de Defensa de su Tesis en el Doctorado en Ciencias
Polticas y de la Administracin (Universidad de Murcia, Espaa). Ha realizado posgrados
en Medios de Comunicacin y Opinin Pblica (FLACSO), Metodologa Cualitativa (CEIL
- CONICET), y en Gestin Socio-urbana y Participacin Ciudadana en Polticas Pblicas
(FLACSO) y realiz el Programa de Desarrollo de Competencias de Gestin para la Alta
Direccin Pblica (Universidad de San Andrs).
Se ha desempeado y se desempea como docente en la Universidad de Buenos Aires,
la Auditoria General de la Ciudad de Buenos Aires, la Universidad Nacional de La Matanza,
la Direccin General de Auditoria del Ministerio de Economa de la Provincia de Tucumn,
la Universidad Tecnolgica Nacional, la Asociacin de Profesionales de Organismos de
Control (APOC), el Centro de Estudios La Piedad, la Universidad de Tres de Febrero, la
Universidad Nacional de San Martn, la Unidad de Auditora Interna del Ministerio de Desarrollo Social de la Nacin, la Unidad de Auditora Interna del Organismo Nacional de
Administracin de Bienes (ONABE), la Universidad de la Cuenca del Plata, la Universidad
del Litoral, la Universidad Nacional de Cuyo, el EATC, el IPAP y el Centro de Estudios e
Investigaciones en Polticas Pblicas (CEIPP), todos ellos de Argentina.
Es consultora nacional e internacional en cuestiones de control y gestin pblica, para el
BID, el BIRF, VNG y CAF. Su experiencia en gestin y en control se refleja en su desempeo como Directora General del Centro de Gestin y Participacin Comunal 1, como
Directora de Programacin Operativa del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social
de la Nacin, como Auditora Supervisora en la Auditora General de la Ciudad de Buenos
Aires y como Auditora Interna de la Agencia Gubernamental de Control.
Actualmente es la titular de la Unidad de Auditora Interna del Ministerio de Justicia y
Seguridad del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.

129

#TRANSPARENCIA

II Congreso Internacional de Transparencia

El Jefe de Gabinete del GCABA, Horacio Rodrguez Larreta, junto a lvaro Gonzlez,
subsecretario de Asuntos Pblicos

Oradores del panel de apertura, ministros Ibarra y Grindetti, diputado Ritondo y lvaro Gonzlez
132

II Congreso Internacional de Transparencia

lvaro Gonzlez junto al intendente de Ayacucho, Pablo Zubiaurre y el Director de Gobierno


Abierto, Rudi Borrmann

La Vicejefa de Gobierno, Mara Eugenia Vidal, y el diputado Federico Salvai


133

II Congreso Internacional de Transparencia

Carolina Stanley, ministra de Desarrollo Social del Gobierno de la Ciudad

Maximiliano Rusconi, abogado y especialista en la lucha contra lavado de activos


134

II Congreso Internacional de Transparencia

Rogelio Frigerio, presidente del Banco de la Ciudad de Buenos Aires

lvaro Gonzlez, subsecretario de Asuntos Pblicos y organizador del evento


135

II Congreso Internacional de Transparencia

Ral Ple, Fiscal General de la Cmara Nacional de Casacin Penal

Hugo Quintana, Secretario General del gremio del personal de los Organismos de Control, APOC
136

II Congreso Internacional de Transparencia

La diputada Karina Spalla y el ministro de Hacienda, Nstor Grindetti

137

Вам также может понравиться