Universidade de So Paulo

Faculdade de Direito

Patricia Rodrigues Pessa Valente

Avaliao de Impacto Regulatrio

Uma ferramenta disposio do Estado

Dissertao de Mestrado

Orientador: Prof. Dr. Sebastio Botto de Barros Tojal

So Paulo
2010

Patricia Rodrigues Pessa Valente

Avaliao de Impacto Regulatrio

Uma ferramenta disposio do Estado

Dissertao apresentada Faculdade de Direito

da Universidade de So Paulo (USP) como
exigncia parcial para a obteno do ttulo de
Mestre em Direito, rea de concentrao Direito
do Estado, sob orientao do Prof. Dr. Sebastio
Botto de Barros Tojal.

So Paulo
2010

SUMRIO
APRESENTAO............................................................................................................. 07
CAPTULO 1...................................................................................................................... 13
INTRODUO..................................................................................................................
1.1. A regulao e o Estado regulador brasileiro.................................................................
1.2. Qual o modelo de Estado regulador por trs da ideia de avaliao de impacto
regulatrio?..........................................................................................................................
1.3. A avaliao de impacto regulatrio e o processo de tomada de deciso
regulatria............................................................................................................................
1.3.1. Avaliao de impacto regulatrio: uma ferramenta disposio do Estado e no
do governo............................................................................................................................
CAPTULO 2 - AVALIAO DE IMPACTO REGULATRIO: UM
INSTRUMENTO DISPOSIO DO ESTADO.........................................................
2.1. Apresentando a avaliao de impacto regulatrio ao leitor brasileiro.........................
2.2. O que uma avaliao de impacto regulatrio?..........................................................
2.3. As definies de avaliao de impacto regulatrio na literatura especializada...........
2.4. Distinguindo avaliao de impacto regulatrio de outras ferramentas de controle do
Estado...................................................................................................................................
2.4.1. Avaliao de impacto regulatrio e auditoria operacional realizada pelos
Tribunais de Contas ............................................................................................................
2.4.2. Avaliao de impacto regulatrio e estudo de impacto ambiental............................
2.4.3. Avaliao de impacto regulatrio e avaliao legislativa.........................................
2.4.4. Avaliao de impacto regulatrio e consulta pblica................................................
2.5. Como e quando utilizar a avaliao de impacto regulatrio: as etapas desse
procedimento........................................................................................................................
2.6. Experincias estrangeiras..............................................................................................
2.6.1. A experincia dos Estados Unidos da Amrica.........................................................
2.6.2. A experincia da Inglaterra........................................................................................
2.6.3. A experincia da Unio Europeia..............................................................................
2.7. Qual o objeto da avaliao de impacto regulatrio e quem o responsvel por
realiz-la?.............................................................................................................................
2.7.1. Toda e qualquer deciso regulatria deveria ser submetida a uma avaliao de
impacto regulatrio?............................................................................................................
2.7.2. Quando se deve avaliar uma deciso regulatria?.....................................................
2.8. Resenha literria: as crticas e defesas avaliao de impacto regulatrio.................
2.9. Propondo um conceito de avaliao de impacto regulatrio.......................................
CAPTULO 3 - ANOTAES SOBRE OS POSSVEIS MTODOS DA
AVALIAO DE IMPACTO REGULATRIO...............................................................
3.1. Uma breve introduo economia...............................................................................
3.2. Alguns mtodos para uma anlise racional das decises regulatrias..........................
3.2.1. Anlise de custo-benefcio.........................................................................................
3.2.2. Anlise de custo-efetividade......................................................................................
3.2.3. Outros mtodos utilizados na avaliao de impacto regulatrio..............................

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3.3. Dificuldades na elaborao da avaliao de impacto regulatrio: a coleta de

dado...................................................................................................................................... 103
CAPTULO 4 - O PRINCPIO DA EFICINCIA NO DIREITO BRASILEIRO.....
4.1. Breve introduo a uma leitura econmica do direito..................................................
4.2. O princpio da eficincia no Direito Brasileiro.............................................................
4.3. Um dos fundamentos jurdicos da avaliao de impacto regulatrio no
ordenamento brasileiro: o princpio da eficincia................................................................
4.4. Concluso parcial: a adoo da avaliao de impacto regulatrio tornaria o Estado
brasileiro mais eficiente?.....................................................................................................
CAPTULO 5 - A AVALIAO DE IMPACTO REGULATRIO E O DFICIT
DEMOCRTICO DO ESTADO REGULADOR...........................................................
5.1. Uma possvel traduo de accountability para o portugus..........................................
5.1.1. Algumas acepes de legitimidade............................................................................
5.1.2. Legitimidade e responsabilizao: por um Estado regulador mais eficiente.............
5.2. Concluso parcial: a avaliao de impacto regulatrio como uma ferramenta
redutora do dficit democrtico e um caminho para a efetividade do princpio da
eficincia..............................................................................................................................
CAPTULO 6 - POR QUE SE DEVE PROPOR UM CONTROLE POLTICO
DOS AGENTES REGULADORES?...............................................................................
6.1. Uma introduo teoria do agente-principal................................................................
6.2. A avaliao de impacto regulatrio como mecanismo de controle poltico do agente
regulador..............................................................................................................................
6.2.1. A autonomia das agncias reguladoras e a figura do controle poltico......................
6.3. Concluso parcial: o controle poltico e a legitimao das decises regulatrias.........
CAPTULO 7 - A AVALIAO DE IMPACTO REGULATRIO E O BRASIL........
7.1. Avaliao de impacto regulatrio e o direito brasileiro...............................................
7.2. A unidade central de superviso da qualidade da regulao: as particularidades do
caso brasileiro......................................................................................................................
7.3. O Estado brasileiro e a avaliao de impacto regulatrio...........................................
7.3.1. O PRO-REG...............................................................................................................
7.3.1.1. A avaliao de impacto regulatrio no PRO-REG................................................
7.3.2. O Programa de Melhoria da Regulao da ANVISA................................................
7.4. Um balano da experincia brasileira...........................................................................

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CONSIDERAES FINAIS............................................................................................ 195

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS............................................................................. 199
RESUMO 217
ABSTRACT 218

APRESENTAO
A regulao estatal cresceu nas ltimas dcadas em diversos pases com o objetivo de
ajustar polticas econmicas e sociais aos planos dos governantes.
Nos chamados pases desenvolvidos, houve um aumento sem precedentes de novas
frmulas regulatrias relacionadas ao meio ambiente, sade e segurana. Se nos Estados
Unidos se falava em desregulao (deregulation) como tentativa de explicar a diminuio da
interveno estatal em alguns setores da economia, na Europa reformas regulatrias foram
realizadas para aperfeioar o tratamento conferido aos servios privatizados e aos setores que
exigiam do Estado uma abordagem mais eficiente e menos onerosa para a iniciativa privada1.
Nos pases em desenvolvimento como o Brasil, tambm houve pelo menos trs
categorias de reao aos movimentos econmicos das ltimas dcadas: (i) elaborao de uma
estrutura regulatria aplicvel aos setores privatizados da economia (e.g. telecomunicaes e
energia); (ii) mudana na interveno estatal em alguns setores para atrair investimento
privado (e.g. portos e aviao civil); e (iii) aperfeioamento da regulao em setores que, em
sua essncia, exigem constante controle em razo do dever estatal de preservar a sade
humana e o meio ambiente (e.g. sade e meio ambiente).
Apesar de a regulao estatal ter sido (e ainda ser) largamente utilizada, muito se discute
a respeito da eficincia das polticas e medidas adotadas, pois uma regulao ineficiente pode
acarretar dispndio no s para o prprio Estado, gerando prejuzo aos cofres pblicos, como
tambm para a sociedade em geral. Experincias nacionais e estrangeiras mostram que a
regulao pode resultar em altos custos para as empresas que em geral so repassados aos
preos finais, portanto, aos usurios e consumidores.

Exemplo disso o movimento presente em pases da Europa intitulado Better Regulation. As razes e
caractersticas desse movimento coincidem com a histria da avaliao de impacto regulatrio, que ser
explicada no captulo 2 deste trabalho.

Diante disso, a Emenda Constitucional 19/98, que elevou a eficincia ao status de

princpio constitucional da administrao pblica, foi aprovada e trouxe s faculdades de
direito discusses antes restritas a escolas de economia e administrao pblica. No contexto
brasileiro, a pergunta, agora, : tomando as decises regulatrias como referencial analtico,
possvel medir a eficincia do Estado?
Na tentativa de responder a essa pergunta, o presente trabalho tem, como objetivo
primrio, a apresentao da avaliao de impacto regulatrio AIR como uma das
ferramentas possveis e existentes para medir a eficincia das decises do Estado regulador.
Em breves linhas, a AIR um procedimento ordenado de tomada de deciso no mbito
da atividade regulatria estatal. Baseia-se no uso sistemtico de anlises sobre os possveis
efeitos de uma determinada deciso regulatria por meio do qual possvel tornar a
interveno mais eficiente e propiciar uma regulao de melhor qualidade2.
A escolha da AIR no quer dizer que sua aplicao seja a nica medida adequada ou
necessria para tornar o Estado mais eficiente: trata-se de apresent-la como um dos meios de
o Estado brasileiro mostrar-se fiel aos seus objetivos declarados nas polticas pblicas
emanadas dos Poderes Legislativo e Executivo, e ao seu dever constitucional de eficincia.
Alm disso, sabido que qualquer mecanismo de controle no pode ser considerado de
forma isolada, mas sim como um elemento idealizado em meio a outros em busca de maior
transparncia. Os termos avaliao de impacto regulatrio AIR ou anlise de impacto
regulatrio utilizados neste trabalho no abrangem a ponderao de normas, no sentido
estritamente formal, emanadas do Poder Legislativo. Parte do objeto do trabalho engloba
decises regulatrias criadas por agentes da administrao indireta imbudos do dever legal de
regular determinado setor (como agncias reguladoras, entidades de padronizao, bancos
centrais, etc.) que podem resultar em instrumentos normativos de natureza administrativa.
Alm do poder normativo dos agentes reguladores, a AIR tambm tem como objeto auxiliar o

Essa a opinio de rgos internacionais como a OCDE e o Banco Mundial.

processo de tomada de deciso relativa atividade regulatria estatal, que pode no resultar
em uma norma3.
Nessa toada, no se pode perder de vista que a legitimidade do agente regulador um
tema caro ao direito ptrio. No atual modelo de Estado, o agente administrativo no eleito, no
exerccio de seus poderes, toma decises que podem gerar grande impacto aos particulares.
Deseja-se, a partir da adoo da AIR, dotar a mquina estatal de mecanismos para que os
interessados possam ser ouvidos. Alm disso, acredita-se que com a AIR o Estado regulador
apresentar medidas mais adequadas ao interesse geral uma vez que estar em maior sintonia
com as necessidades dos particulares afetados. Assim, busca-se apresentar essa ferramenta
com o intuito de conferir ao Estado brasileiro condies de tornar-se mais responsvel e mais
democrtico. Estes conceitos sero abordados ao longo da dissertao.
Nesse sentido, pretende-se contribuir para o aprofundamento do saber no s dos
processos decisrios, mas sobretudo das relaes interinstitucionais estabelecidas no ambiente
regulatrio, bem como do arranjo institucional voltado a atribuir legitimidade s decises
regulatrias. Acredita-se, dessa maneira, ser possvel adicionar adoo da AIR outros
argumentos que no estejam restritos ao universo econmico.
Ainda resta expor o caminho que se ser traado nos captulos seguintes. Para atender ao
objetivo primrio do trabalho (apresentar a AIR como uma das ferramentas para medir a
eficincia das decises estatais) sero propostas quatro perspectivas orientadoras do raciocnio
e da linha de argumentao a ser desenvolvida. Alm da primeira perspectiva que se identifica
com o referido objetivo primrio, a segunda aponta para o fato de a AIR ser suficiente para dar
efetividade vontade do constituinte derivado, quando da constitucionalizao do princpio da
eficincia com a Emenda Constitucional 19/98. A terceira perspectiva trata da capacidade de a
AIR conferir legitimidade s decises do agente regulador e, com isso, reduzir o dficit
democrtico do Estado regulador. A quarta e ltima perspectiva resume-se utilizao da
avaliao de impacto regulatrio como mecanismo de controle poltico das agncias

Note-se que neste trabalho no sero tratadas as atividades-meio dos agentes reguladores (e.g. compras,
concursos e organizao administrativa), uma vez que o objetivo central analisar a sua atividade-fim (i.e.
regulao estatal).

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reguladoras pelos agentes eleitos que delegaram a essas entidades autnomas poderes para
regular determinado mercado ou atividade.
A inexistncia, no Brasil, de trabalhos acadmicos sobre a AIR tornou a realizao desta
dissertao ao mesmo tempo simples e complexa. Foi mais simples do ponto de vista da
pesquisa: diferentemente do que ocorre com temas mais populares nos bancos das faculdades
de direito, logo veio a sensao de que o mundo jurdico nacional havia dado pouca ateno ao
assunto. Essa vantagem, contudo, mostrou que poucos trabalhos poderiam servir de subsdio.
Diante dessa carncia de material e pesquisa sobre o assunto, foi necessrio valer-se de
bibliografia estrangeira e de estudos elaborados por rgos governamentais nacionais e
internacionais.
Apesar de ser instrumento novo, ainda no adotado no pas, ser demonstrado ao longo
desta dissertao que a avaliao de impacto regulatrio j encontra no ordenamento jurdico
brasileiro fundamento constitucional e legal necessrio no s para autorizar como,
principalmente, impor sua adoo pela administrao pblica. Esse tema ser mais detalhado
no captulo 4, quando ser analisado o princpio da eficincia vis a vis a avaliao de impacto
regulatrio.
Considerando que o principal componente da AIR a anlise dos diferentes impactos de
uma deciso regulatria sobre os possveis atores afetados, um estudo amplo e completo dessa
ferramenta sem dvida abordaria aspectos relativos a outras reas do conhecimento, como
cincias sociais, economia e cincia poltica. No entanto, a anlise a ser realizada ser
eminentemente jurdica e utilizar contribuies dessas cincias quando for necessrio e
apenas como fonte de exemplificao e apoio para o desenvolvimento de concluses.
Ademais, essa anlise jurdica no ser um estudo de direito comparado entre o sistema
brasileiro e os sistemas jurdicos nos quais a avaliao de impacto regulatrio j uma
prtica. As experincias estrangeiras sero aqui utilizadas como ilustraes que permitem
tornar explcitos os contornos dessa ferramenta e os debates jurdicos em torno dela.
Tampouco se pretende realizar uma AIR ao longo deste trabalho. Como ser
demonstrado adiante, para tal tarefa seria necessrio passar por todas as etapas dessa avaliao

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em conjunto com outros profissionais, cuja formao se relacione ao contedo da deciso a ser
tomada (e.g. economistas, cientistas sociais, etc.). Essas atividades fugiriam dos requisitos de
um trabalho acadmico individual a ser apresentado como condio para a obteno do ttulo
de mestre, pois seria um relatrio de avaliao e no uma reflexo terica sobre o tema.
Por fim, vale desde logo esclarecer que muito j se falou acerca do controle do
Judicirio sobre as atividades dos agentes reguladores. A abordagem aqui proposta voltada
ao controle das atividades regulatrias por outro vis: pelo procedimento e menos pelo sujeito.
Por meio de uma ferramenta a ser introduzida no sistema regulatrio brasileiro, que ainda est
em fase embrionria, acredita-se que os Poderes Legislativo e Executivo, bem como todos os
interessados podero controlar o exerccio da atividade regulatria. De toda forma, vale
mencionar que a AIR poder certamente auxiliar o controle realizado pelo Poder Judicirio,
bem como de outros sujeitos e meios, porm esse no ser o objeto deste trabalho.
O objetivo secundrio desta dissertao restringe-se anlise da iniciativa
governamental de introduo da avaliao de impacto regulatrio no processo de tomada de
deciso do Estado regulador brasileiro. Em 2008 a Casa Civil da Presidncia da Repblica se
responsabilizou pela execuo do Programa de Fortalecimento da Capacidade Institucional
para Gesto em Regulao (Pro-Reg4) cujo objetivo melhorar a qualidade da regulao
federal. O Programa, que ter durao de trs anos e recursos do Banco Interamericano de
Desenvolvimento e do prprio governo, tem como misso a implementao e
institucionalizao da avaliao de impacto regulatrio no pas.
Para tanto ser realizada, aps esta apresentao, breve introduo acerca do tema
(captulo 1) e em seguida, no captulo 2, a AIR ser apresentada a partir da literatura
estrangeira e das experincias de outros pases. Ao final do captulo 2 ser proposto conceito
de AIR a ser utilizado para os fins deste trabalho. Em continuao, sero ainda apresentados os

O Pro-Reg foi institudo pelo Decreto 6.062 de 16 de maro de 2007 e aprovado pelo Senado Federal em
dezembro de 2006.

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possveis mtodos adotados para levar a cabo a AIR (captulo 3). Com isso, pretende-se dar os
primeiros passos para atender primeira perspectiva de anlise acima apresentada5.
A segunda perspectiva de anlise ser desenvolvida no captulo 4, quando sero
analisadas as funcionalidades dessa ferramenta vis a vis o princpio constitucional da
eficincia estatal. Dando continuidade a esse modelo, no captulo 5, a avaliao de impacto
regulatrio ser apresentada como mecanismo de recomposio do dficit democrtico dentro
do processo de tomada de deciso administrativa do agente regulador estatal, a fim de abordar
a terceira perspectiva de anlise apresentada. E, de acordo com a quarta perspectiva de anlise,
no captulo 6 ser abordado o potencial da AIR como mecanismo de controle poltico das
agncias reguladoras pelos Poderes Legislativo e Executivo. No captulo 7, ser apresentada a
experincia nacional com essa ferramenta e a promessa para sua adoo pelo Estado brasileiro.
Por fim, nas consideraes finais, alm de serem apresentadas concluses gerais sobre o tema,
sero sugeridas questes para novas investigaes.

Note-se que a primeira perspectiva de anlise ser plenamente concretizada na medida em que a linha de
argumentao evoluir para as demais perspectivas.

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CONSIDERAES FINAIS
Sem a pretenso de esgotar o tema, pretendeu-se apresentar a avaliao de impacto
regulatrio como ferramenta a ser utilizada pelo direito administrativo para auxiliar, nas
palavras de PAULO MODESTO, o Estado a encontrar um novo equilbrio entre os interesses
fundamentais do direito administrativo. Assim, aconselha o publicista baiano a se evitar
tanto a prepotncia quanto a impotncia do Estado. De tudo o quanto foi exposto, possvel
sumarizar as seguintes concluses:
1) Diante dos fenmenos econmicos, sociais e institucionais que atingiram a manifestao do
direito e a ideia de Estado nos ltimos anos, o conceito de regulao adotado abrangente.
Contempla frmulas alternativas como a autorregulao e a no-interveno estatal, ao lado
das regras tradicionais de comando e controle (command and control).
2) Aqui considerada como uma ferramenta disposio do Estado, a avaliao de impacto
regulatrio deve ser situada dentro da atividade regulatria estatal a qual, por sua vez,
limitada pelas polticas pblicas setoriais elaboradas pelos poderes institucionais competentes
(Poder Legislativo e Poder Executivo). Alm disso, a atividade de regular no pode ser
confundida com aquela de governar, sob pena de permitir que influncias poltico-partidrias
permeiem atividade pretendida como tcnica e imune instabilidade das alternncias do
poder.
3) Para no ser mal compreendida, tomou-se cuidado com a apresentao da avaliao de
impacto regulatrio uma vez que a discusso e a produo acadmica a respeito do tema ainda
so escassas no Brasil. A pergunta o que uma avaliao de impacto? foi respondida de
diversas formas: pela reunio de definies extradas da literatura especializada internacional,
pelo contraste com procedimentos e ferramentas j existentes no Brasil, por meio da descrio
das suas etapas, pelas experincias estrangeiras e pela descrio do seu objeto.
4) Diante das variveis suscetveis definio dessa ferramenta, props-se o seguinte
conceito: a avaliao de impacto regulatrio instrumento de controle da atividade
regulatria do Estado por meio de procedimento administrativo voltado anlise das medidas
regulatrias a serem adotadas ou j adotadas pelos agentes reguladores com base em

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evidncias empricas, resultando na introduo de mecanismos de legitimao democrtica e

de responsabilizao do regulador.
5) Vale a pena reproduzir aqui de forma sinttica as fases que compreendem a AIR ex ante: (1)
definio do problema; (2) criao de uma linha do tempo com o status quo; (3) definio dos
objetivos; (4) consulta e participao dos possveis afetados a fim de validar as concluses
obtidas nas fases anteriores; (5) seleo das diferentes opes a serem consideradas; (6)
escolha do mtodo que ser utilizado para analisar as opes apontadas; (7) mapeamento dos
dados necessrios para a mensurao dos benefcios e custos de todas as opes identificadas;
(8) anlise e comparao das opes de acordo com o mtodo escolhido e elaborao da
minuta do relatrio da AIR e da medida regulatria a ser adotada; (9) consulta pblica das
minutas de medida regulatria e do relatrio de AIR para validao do resultado com os
interessados; (10) adequao do relatrio de AIR e da sugesto de medida regulatria a ser
adotada ao agente regulador responsvel pela tomada de deciso.
6) Das dez fases assinaladas acima, as fases 5 e 8 de seleo das diferentes opes e anlise
dos custos e benefcios so de suma importncia a fim de imprimir no procedimento a
racionalidade necessria para o processo de tomada de deciso baseado em evidncias
verificadas e mensuradas a partir da realidade vivida. Dois foram os mtodos de anlise
econmica abordados: anlise de custo-benefcio e anlise de custo-efetividade, por serem os
mais utilizados na prtica internacional. Contudo, com o passar dos anos, verifica-se constante
adoo de mtodos hbridos surgidos da reunio de dois ou mais mtodos, como o soft costbenefit analysis.
7) Verificou-se, no captulo 4, que a avaliao de impacto regulatrio j encontra fundamento
no ordenamento jurdico brasileiro. Isso se justifica em funo do princpio constitucional da
eficincia (nas suas dimenses de eficincia como meio e como resultado), porm tambm
diante dos princpios da administrao pblica que, a um s tempo, recomendam o uso dessa
ferramenta limitando-a.
8) No entanto, a aplicao da avaliao de impacto regulatrio no Brasil no pode derivar de
uma leitura estritamente econmica do princpio constitucional da eficincia. Apesar de se
mostrar cada vez mais necessria, a leitura econmica quando ignora necessidades estranhas

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economia parece no ser suficiente num Estado Social Democrtico de Direito como o
brasileiro. Por essa razo preciso considerar os princpios republicano e democrtico como
outros dois pilares para orientar a atuao do poder pblico. Assim, resta justificada a adoo
da avaliao de impacto regulatrio, pois essa ferramenta capaz de explorar as outras
facetas do princpio da eficincia.
9) Argumentou-se que no modelo do Estado regulador o princpio da eficincia deve ser lido
de forma a reduzir o dficit democrtico existente. Para tanto, o conceito de democracia foi
alterado: da democracia representativa, cuja legitimidade se justifica pelo voto ou pela origem
(a figura do Estado), passou-se a uma democracia que busca sua legitimidade no agir (i.e. a
legitimidade procedimental e a legitimidade substantiva apresentadas por GIANDOMENICO
MAJONE conforme exposto no captulo 6).
10) Essas duas formas de legitimidade demonstram que no Estado regulador necessrio
haver (i) transparncia no processo de tomada de deciso regulatria e (ii) responsabilizao
pelas decises tomadas para que o dficit democrtico seja reduzido. Juntas, a transparncia e
a responsabilizao, preenchem de contedo o termo accountability, aqui emprestado da
lngua inglesa para o portugus. Demonstrou-se que a avaliao de impacto regulatrio
contribui para que o Estado regulador seja mais accountable no exerccio da sua funo de
regular mercados e setores.
11) Alm disso, a avaliao de impacto regulatrio contribui para a reduo do dficit
democrtico a partir do controle poltico da atividade regulatria pelos Poderes Legislativo e
Executivo. Por meio dessa ferramenta, o principal minimiza o chamado risco da agncia e
garante o comprometimento do agente s suas preferncias polticas e aos seus objetivos, uma
vez solucionado o problema da assimetria informacional existente no momento anterior.
12) Mais importante a respeito do controle poltico que ele exercido de forma direta pelos
prprios eleitores, os quais podem acompanhar o processo de tomada de deciso passo a
passo, liberando o principal do controle poltico direto que pode incorrer em eventual reduo
da autonomia dos agentes reguladores.

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13) Porm, como conjugar o elemento redutor do dficit democrtico do Estado regulador
identificado na avaliao de impacto regulatrio ora sob o vis do administrado (usurios e
fornecedores de servios e bens nos setores regulados), ora sob o vis do principal (Poder
Legislativo e Poder Executivo)? A resposta encontrada foi que com essa ferramenta verificouse a existncia de um fluxo de interesses em sentidos diferentes numa triangulao que
representa a efetivao do Estado Democrtico de Direito por meio do Estado regulador. Nos
vrtices esto: a sociedade civil, os agentes reguladores e os poderes institucionais. Cada um
deles com expectativas e interesses prprios diante dos potenciais da avaliao de impacto
regulatrio luz das vrias leituras do princpio da eficincia.
14) No contexto brasileiro, ainda que algumas das fases descritas para a AIR se assemelhem
com procedimentos existentes, muito ainda precisa ser feito. Apesar da iniciativa do governo
federal, a criao do Pro-Reg, programa de fortalecimento da regulao brasileira que tem
como um de seus objetivos a introduo da avaliao de impacto regulatrio no sistema
regulatrio brasileiro nos prximos anos, ainda no apresentou resultados favorveis. O seu
desenvolvimento est restrito s instituies pblicas, sem que se estabelea dilogo aberto
ente os setores pblico e privado.
15) Quaisquer que sejam as caractersticas da AIR brasileira, importante assegurar a
preservao da autonomia dos agentes reguladores e que seu procedimento seja transparente,
permitindo a responsabilizao pelas decises tomadas (accountability). Alm disso, ela ser
aperfeioada na medida em que for introduzida e puder colher os resultados do aprendizado
institucional dos agentes reguladores encarregados de conduzir a avaliao.
Das concluses alcanadas e apesar das crticas a essa ferramenta, pode-se inferir que
sem a avaliao de impacto regulatrio o processo de tomada de deciso na esfera
administrativa no seria mais fcil. Uma vez adotada no Brasil, o direito administrativo
nacional ter o papel de verificar se, de fato, essa ferramenta tornou o Estado regulador mais
eficiente. At l, tanto o Estado brasileiro quanto o direito administrativo tero um longo e
difcil caminho pela frente.

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217

RESUMO
PESSA VALENTE, Patricia Rodrigues. Avaliao de Impacto Regulatrio: uma
ferramenta disposio do Estado. 2010. 218 f. Dissertao de Mestrado. Faculdade de
Direito, Universidade de So Paulo, So Paulo, 2010.
possvel medir a eficincia do Estado? A proposta desta dissertao de mestrado
apresentar a avaliao de impacto regulatrio AIR como uma das ferramentas possveis e
existentes para atender a esse desafio exigido pela Constituio Federal a partir da Emenda
Constitucional 19/98, tendo como referencial analtico as decises regulatrias. A AIR
instrumento de controle da atividade regulatria do Estado por meio de procedimento
administrativo voltado anlise das decises regulatrias a serem adotadas ou j adotadas
pelos agentes reguladores com base em evidncias empricas, resultando na introduo de
mecanismos de legitimao democrtica e de responsabilizao do regulador. Ela se baseia no
uso sistemtico de anlises dos possveis custos e benefcios das vrias alternativas existentes
para atender (s) finalidade(s) desejada(s) e sinalizada(s) nas polticas pblicas setoriais. Falase em mecanismos de legitimao democrtica e de responsabilizao do regulador diante do
seu potencial de reduzir o dficit democrtico presente no modelo do Estado regulador, em
que o agente administrativo no eleito, no exerccio de seus poderes, toma decises que podem
gerar impacto significativo aos particulares. Sustenta-se que isso possvel por meio da
transparncia e da publicidade do processo de tomada de deciso a partir da utilizao da AIR
pelos agentes reguladores. Esse aspecto leva a outro: a AIR como instrumento de controle.
Essa ferramenta tambm possibilita a reduo do risco da agncia presente na delegao de
poder do principal (Poder Legislativo e o Chefe do Poder Executivo) para o agente (agentes
reguladores). A AIR ganha especial importncia com o Programa de Fortalecimento da
Capacidade Institucional para Gesto em Regulao (institudo pelo Decreto 6.062 de 16 de
maro de 2007) que tem como objetivo idealizar e implementar essa ferramenta na
administrao pblica federal.
Palavras-chave: Estado regulador, avaliao de impacto regulatrio, anlise de impacto
regulatrio, AIR, anlise de custo-benefcio, princpio da eficincia, accountability, controle
poltico.

218

ABSTRACT
PESSA VALENTE, Patricia Rodrigues. Regulatory Impact Assessment: a State tool.
2010. 218 f. Dissertao de Mestrado. Faculdade de Direito, Universidade de So Paulo, So
Paulo, 2010.
Is it possible to measure State efficiency? This dissertation aims to introduce regulatory
impact assessment RIA as an existing possible tool to tackle this challenge assigned by the
Federal Constitution in the constitutional amendment 19/98. RIA is an instrument to control
the State via an administrative procedure based on the analysis of empirical evidences of
regulatory decisions either to be taken or already taken by regulators. As a result, it introduces
democratic legitimacy mechanisms and accountability of regulators. Its methodology is based
on the systematic use of cost-benefit analysis of proposed alternatives in order to apply a
public policy in a regulated sector. The mechanisms for democratic legitimation and
accountability of regulators are justified by its potential to reduce the democratic deficit within
the regulatory State, in which the non-elected administrative agent, in the exercise of his/hers
own powers, makes decisions that can impact individuals. This is due to the transparency and
publicity of the decision-making process that derives from the adoption of RIA. Another
aspect then arises: RIA as an instrument of control. This tool will enable the reduction of the
agency risk characteristic of the power delegation from the principal (Legislative Power and
chief of Executive Power) to the agent (regulators). RIA gets more attention with the creation
of the governmental program for strengthening the institutional capacity for regulation
(Presidential Decree 6.062, March, 16th of 2007), whose scope is to conceptualize and
implement such a tool in the federal public administration.
Key words: Regulatory State, regulatory impact assessment, regulatory impact analysis, RIA,
cost-benefit analysis, the principal of efficiency, accountability, political control.