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Resumo
O trabalho aborda os principais processos decisrios da poltica ambiental que tiveram
como arena o Congresso Nacional entre 1991-2011 e seus resultados. A proposta
comparar os processos de mudana institucional relativos agenda verde e
chamada agenda marrom. A principal base terica o Advocacy Coalition
Framework (ACF), modelo que foca os processos decisrios a partir da competio e
coordenao entre grupos de atores dotados de conjuntos distintos de ideias e
recursos, inserindo as relaes desses atores em quadros institucionais e contextos
poltico-sociais. A nfase est no sistema de crenas dos diferentes grupos de atores,
e suas repercusses, sem prejuzo da anlise de outras variveis envolvidas nas
decises em polticas pblicas.
Palavras-chave: poltica ambiental; coalizes de defesa; polticas pblicas.
1 Introduo
Em leitura tradicional, a diviso natural entre aliados e oponentes no
subsistema de atores da poltica nacional de biodiversidade e florestas
colocaria, de um lado, os ambientalistas, incluindo algumas agncias estatais
(Ministrio do Meio Ambiente e organizaes a ele vinculadas, e rgos
ambientais estaduais e municipais), organizaes no-governamentais e
algumas entidades de pesquisa, e, de outro, os representantes do setor
produtivo. Estudos sobre o processo de elaborao da Lei do Sistema Nacional
de Unidades de Conservao (MERCADANTE, 2001, p. 190-231; SANTILLI,
2005, p. 103-135, 2007, p. 137-142) apontavam deficincias nessa diviso,
uma vez que os conflitos entre os prprios ambientalistas, derivados de vises
diferenciadas sobre a poltica ambiental, ou seja, de sistemas de crenas
distintos, tiveram peso relevante nos impasses verificados nesse processo
decisrio.
A anlise dos processos legislativos relacionados agenda verde no
perodo 1992-2006 com base no Advocacy Coalition Framework (ACF),
realizada pelos autores em pesquisa anterior, comprovou que o quadro de
aliados e oponentes no subsistema , realmente, mais complexo do que aponta
a perspectiva tradicional, envolvendo quatro coalizes de defesa: os
tecnocratas esclarecidos, os socioambientalistas, os desenvolvimentistas
modernos e os desenvolvimentistas tradicionais. Mostrou tambm que os
diferentes sistemas de crenas dos atores, conformadores dos quatro
grupamentos, constituem fator importante para explicar a falta de agilidade de o
subsistema de atores envolvidos nos processos decisrios nesse campo de
Na pesquisa anterior, adotou-se como marco inicial o ano de 1992. Foi verificado, contudo,
que discusses parlamentares importantes sobre os temas em tela na Rio-92 aconteceram em
1991, o que justifica ajuste nesse sentido. Registre-se que h possibilidade de extenso do
termo final para 2012.
mudanas
ocorreriam
especialmente
nos
mbito
das
crenas
Parmetros
relativamente
estveis do
sistema
1. Atributos
bsicos da rea
do problema
2. Distribuio
bsica de
recursos naturais
3. Valores
socioculturais
fundamentais e
estrutura social
4. Estrutura
constitucional
bsica (regras)
Estruturas
de
oportunidade
das
coalizes
(longo prazo)
1. Grau de
consenso
necessrio
para mudana
substancial
2. Abertura do
sistema
poltico
SUBSISTEMA DE
POLTICAS PBLICAS
COALIZO A
crenas polticas
recursos
COALIZO B
crenas polticas
recursos
Estratgia A1
Instrumentos
Eventos
externos
1. Mudanas nas
condies
socioeconmicas
2. Mudanas na
opinio pblica
3. Mudanas nas
coalizes
governamentais
4. Decises
polticas e
impactos de
outros
subsistemas
Policy brokers
agentes
negociadores
Limitaes e
recursos dos
atores do
subsistema
(curto prazo)
Estratgia B1
Decises de
autoridades
governamentais
Instrumentos
Policy outputs
integram os
tecnocratas esclarecidos) e os
Socioambientalistas
Desenvolvimentistas
modernos
Desenvolvimentistas
tradicionais
prioridade
para
a
preservao
dos
recursos naturais
foco na conciliao
entre uso sustentvel e
preservao
defesa de um Estado
caracterizado mais por
sua atuao vigorosa do
que por seus aspectos
democrticos
defesa de um Estado
mnimo
prioridade
para
o
conhecimento tcnicocientfico
valorizao do saber
tradicional
e
dos
aspectos culturais
prioridade
para
o
conhecimento
tcnicocientfico (algumas vezes
em conjunto com o saber
tradicional e os aspectos
culturais)
defesa da atuao
integrada
dos
diferentes nveis de
governo
defesa
da
descentralizao
ponderada das decises
governamentais
(a
centralizao na Unio
necessria em algumas
decises
importantes
sobre
instrumentos
econmicos)
defesa
da
descentralizao
para
estados e municpios das
decises relacionadas
poltica de biodiversidade
e florestas (com a Unio
concentrando decises no
campo econmico)
valorizao
dos
diferentes
tipos
de
instrumentos de poltica
ambiental
oposio
aos
instrumentos de poltica
ambiental e s unidades
de conservao
prioridade
para
unidades
conservao
proteo integral
prioridade
para
unidades
conservao de
sustentvel
prioridade
para
unidades
conservao de
sustentvel
as
de
de
as
de
uso
preocupao elevada
com as peculiaridades
regionais e locais.
as
de
uso
defesa
da
ampla
participao do setor
privado na soluo dos
problemas ambientais
moldaram
estruturas
especializadas
para
seu
processo
legislativo,
as
lutas
entre
as
organizaes
Do ponto de vista tcnico, as matas de araucria fazem parte do bioma Mata Atlntica. As
discusses disseram respeito s repercusses de isso ser ficar sacramentado em lei.
10
resultados
governamentais
do
estudo,
ambientalistas
que
algumas
organizaes
se
inserem
na
no-
coalizo
dos
se
acredita
que
unio
entre
socioambientalistas
11
12
de
dissidncias
internas
aos
ambientalistas,
com
algumas
tecnocratas
esclarecidos,
socioambientalistas,
MPV n 571/2012.
13
14
Para verso em portugus dessas hipteses, ver Arajo (2007, p. 332). Na ltima publicao
ajustando o modelo (SABATIER; WEIBLE, 2007), as hipteses do ACF no foram nem
atualizadas, nem abordadas com centralidade. Sabatier e associados podem estar optando por
um caminho metodologicamente mais flexvel.
8
No original: Even when the accumulation of technical information does not change the views
of the opposing coalition, it can have important impacts on policy at least in the short term
by altering the views of policy brokers or other important government officials (SABATIER;
JENKINS-SMITH, 1999, p. 145).
9
A parte destacada ao final foi suprimida na lista de hipteses consolidadas apresentada em
Sabatier e Weible (2007) e Weible, Sabatier e McQueen (2009). Havia realmente uma pequena
impropriedade na redao, j que os policy brokers no so necessariamente agentes
governamentais.
15
10
Alm disso, necessita estar configurada oportunidade para que a mudana seja formalizada,
em situaes como as janelas temporrias previstas por Kingdon (1995). Como a oportunidade
poltica parece condio necessria a toda e qualquer aprovao de lei, optou-se por no
mencion-la na hiptese.
16
INTERAO
ENTRE AS
COALIZES
APRENDIZADO
POLTICO NO
SUBSISTEMA
(OU IMPOSIO
DA COALIZO
DOMINANTE)
FATORES
EXTERNOS
DECISO
INTERNA AO
SUBSISTEMA
LEGISLAO
DECISO
EXTERNA AO
SUBSISTEMA
deciso
17
18
12
19
13
O cdigo de anlise documental da agenda verde sofreu alguns ajustes em relao ao usado
na pesquisa anterior, tendo em vista alcanar robustez na comparao.
14
Os cdigos de anlise documental aprovados pelos juzes podem ser acessados na ntegra
em:
https://docs.google.com/document/d/1onmpFyJmjb0o3UhCEadBxH9KqV_OH048_t1r9jGEa8k/
edit;
https://docs.google.com/document/d/1_UuM8Ts_qMGGR2lhhpRtvEFQai9KwQW7zzhZk_jgF7I/
edit;
https://docs.google.com/document/d/1vDh_bg3PJnpY3U8aWUsLbeRXGjzPKsH_LxeaC5TUqm
k/edit.
15
Lei n 12.305/2010.
20
Elementos dos cdigos de anlise documental:
policy core
AGENDA
VERDE
AGENDA
MARROM
CLIMA
sim
sim
sim
sim
sim
sim
sim
sim
sim
sim
sim
sim
sim
sim
sim
no
sim
sim
sim
sim
sim
sim
sim
sim
no
no
no
no
no
no
no
no
sim
no
no
no
no
sim
no
no
no
no
no
no
no
sim
sim
sim
sim
sim
sim
no
no
no
no
no
no
no
no
no
sim
sim
no
no
sim
sim
no
no
no
no
no
no
sim
sim
sim
no
no
sim
Slidos,
datada
de
199216,
dispunha
sobre
programas
21
slidos, que foi ultrapassada com o passar dos anos. Outros projetos
apensados tambm trouxeram propostas gerais para a poltica nacional nessa
rea.
Com o tempo, discusses sobre a responsabilidade ps-consumo do
setor produtivo comearam a ganhar fora nesse processo. Pela lgica da
responsabilidade ps-consumo, os fabricantes de produtos e embalagens
devem se responsabilizar pelo ciclo integral daquilo que colocam no mercado e
seus efeitos sobre o meio ambiente. Concretamente, o fabricante passa a
responder pelo recolhimento de determinados produtos e embalagens aps o
uso pelo consumidor e pela destinao ambientalmente correta do que
recolher.
Por muitos anos, os representantes do setor empresarial externaram
fortes restries insero expressa em lei da responsabilidade psconsumo17. Pelas anlises realizadas at agora, essas posies no podem
ser associadas de forma simplista aos desenvolvimentistas tradicionais.
Participaram das discusses ao longo de duas dcadas desse processo
um extenso nmero de agentes governamentais, entidades ambientalistas e,
principalmente, representantes do setor empresarial. Nos documentos sobre o
trmite legislativo, foram identificados registros de posicionamentos oriundos
de mais de cem atores, a maior parte atores coletivos.
H diferenas relevantes entre os vrios representantes do setor
industrial que se manifestaram nesse processo. Esto presentes algumas
organizaes que j incorporam em graus variados a preocupao com a
proteo ambiental, pelo menos em seu discurso tornado pblico perante o
Congresso Nacional. Mesmo organizaes como a poderosa Confederao
Nacional da Indstria (CNI) e a Federao das Indstrias do Estado de So
Paulo (Fiesp), que inicialmente se posicionaram fortemente contra a incluso
em lei nacional das normas relativas responsabilidade ps-consumo, no
chegam a ter a mesma posio reativa ao controle ambiental por parte do
17
22
Numa aplicao extremada dessa posio, pode haver distores que no devem passar
despercebidas. A responsabilidade social assumida pelo setor empresarial mediante incentivos
s cooperativas de catadores e outras aes nessa linha no pode ser usada para o
descumprimento das demandas legais quanto responsabilidade ps-consumo.
23
19
24
aprendizado (ARAJO; JURAS, 2011), mas a opo pelo realce do papel dos
planos de gesto integrada tambm pode ser entendida nessa perspectiva.
Cabe destacar que o conceito da responsabilidade compartilhada pelo
ciclo de vida dos produtos um constructo novo trazido pela lei dos resduos
slidos. A partir dele, entende-se que as obrigaes nesse sentido no se
esgotam na responsabilidade ps-consumo do setor produtivo, e englobam
fabricantes, importadores, distribuidores e comerciantes, assim como os
consumidores e os titulares dos servios pblicos de limpeza urbana e de
manejo dos resduos slidos. Essa opo dilui encargos se considerada uma
opo aos moldes da legislao alem20, que centraliza as responsabilidades
nesse sentido nos fabricantes. Assim, o texto aprovado, no obstante sua
relevncia, no reflete a opo mais rgida do ponto de vista ambientalista.
Fruto de negociao dos diferentes atores pblicos e privados envolvidos nos
debates, a responsabilidade compartilhada pode ser vista como a pactuao
possvel no pas, que implicou reconstruo de preferncias e reorientaes de
posicionamento dos diferentes grupos e, nessa tica, pode ser qualificada
como aprendizado na forma trabalhada no ACF.
Fator no menos importante para que a discusso sobre a Poltica
Nacional de Resduos Slidos chegasse a bom termo foi o engajamento do
Poder Executivo no processo, a partir do encaminhamento de um projeto
prprio em 2007. Apesar de o texto da lei aprovada ser bem diferente da
proposta original do governo, esse engajamento constituiu mudana importante
de postura, pois at ento a posio no governo tendia a ser a de que no
havia necessidade de lei nacional sobre esse assunto. Entende-se que se tem
nesse ponto outro exemplo do aprendizado poltico construdo a partir da
interao entre os atores envolvidos nos processos decisrios afetos a essa
rea de polticas pblicas. Por fim, outro avano envolvendo reposicionamento
do Executivo federal est na aceitao da formalizao de regras mais
explcitas sobre a gesto dos resduos perigosos, incluindo a assuno de
tarefas de coordenao por essa esfera da administrao pblica.
20
Lei alem para a promoo da gesto integrada do ciclo fechado de resduos slidos (Gesetz
zur Frderung der Kreislaufwirtschaft und Sicherung der umweltvertrglichen Beseitigung von
Abfllen).
25
5 Consideraes finais
Avalia-se que a perspectiva do ACF de que os sistemas de crenas
polticas dos atores (entendidas como englobando valores, ideias e interesses
explicitados) tm efeitos importantes nos processos de pactuao e
competio referentes s deliberaes nas polticas pblicas traz elementos
robustos para a compreenso da dinmica dos processos decisrios e de seus
resultados. Verifica-se que os conflitos relacionados a essas crenas
contribuem para a dificuldade de os subsistemas envolvidos enfrentarem a
contento alguns dos problemas a eles apresentados, e concretizarem
mudanas. Por outro lado, constata-se que as relaes de coordenao e
conflito entre os diferentes grupos de atores, organizados informalmente na
forma das coalizes de defesa, esto na base de processos de aprendizado
direcionado s polticas pblicas.
A inteno na pesquisa em andamento com base no ACF avanar
significativamente em relao ao trabalho elaborado sobre a agenda verde, que
se calcou na anlise dos grupamentos de atores e suas crenas. Sem prejuzo
do estudo dos sistemas de crenas, faz-se agora o estudo comparado dos
processos de mudana institucional nas agendas verde e marrom com o
detalhamento de todos os componentes do ACF, o rastreamento dos
processos legislativos selecionados e a anlise das relaes que os principais
atores coletivos envolvidos nesses processos mantm entre si. Acredita-se que
as duas agendas tm especificidades importantes em termos das crenas e do
comportamento dos atores, da dinmica dos processos decisrios e de seus
resultados.
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