A RESPONSABILIDADE CIVIL POR DANO ECOLGICO

Reflexes preliminares sobre o novo regime

institudo pelo DL 147/2008, de 29 de Julho*

0. Introduo; 1. A difcil autonomizao do "dano ecolgico" no quadro normativo

anterior ao DL 147/2008, de 29 de Julho; 2. O regime de responsabilidade por dano
ecolgico plasmado no DL 147/2008, de 29 de Julho: descrio sumria; 2.1. Os
objectivos da directiva 2004/35/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21
de Abril; 2.2. Os reflexos da directiva no DL 147/2008, de 29 de Julho; 2.2.1. O
alargamento do mbito objectivo de aplicao; 2.2.2. O alargamento do mbito
subjectivo de aplicao; 2.2.3. As excluses; 2.2.4. A noo ampla de
responsabilidade e as modalidades de preveno/reparao do dano ecolgico;
2.2.5. A legitimidade alargada para requerer a preveno/reparao de danos
ecolgicos; 2.2.6. A excluso da obrigao de pagamento dos custos de
preveno/reparao; em especial, a responsabilidade objectiva; 2.2.7. A
obrigatoriedade de constituio de garantias financeiras; 3. O regime de
responsabilidade por dano ecolgico plasmado no DL 147/2008, de 29 de Julho:
abordagem crtica; 3.1. O equvoco da "responsabilidade administrativa"; 3.2. A
deficiente previso dos casos de actuao directa para preveno e reparao de
danos ecolgicos; 3.3. A ausncia de presunes de causalidade e de uma norma
sobre inverso do nus da prova; 3.4. A fraude ao Direito Comunitrio na norma
sobre aplicao no tempo; 4. Balano preliminar dos impactos do DL 147/2008, de
29 de Julho

0. Na sua obra "Tous les hommes sont mortels", Simone de Beauvoir

confronta o leitor com o insustentvel peso da vida eterna. O instituto da
responsabilidade por dano ecolgico evoca dilema semelhante. Ao cabo e ao
resto, o que se pretende ressarcir a gerao presente pela degradao do
estado de um determinado componente ambiental e proporcionar gerao
futura idntico grau de fruio, repondo, sempre que possvel, o estado
anterior ocorrncia do facto lesivo. Se o Homem vivesse para sempre, e
assumida a obrigao primacial de preveno, a responsabilidade civil por
dano ecolgico seria certamente reconhecida e praticada como um
instrumento fundamental da salvaguarda das condies de sobrevivncia na
Terra. Mas a mortalidade condena-o finitude, reduzindo-lhe a perspectiva

Este artigo serviu de suporte interveno da autora nas Jornadas de Direito do

Ambiente que tiveram lugar na Faculdade de Direito de Lisboa, no dia 15 de
Outubro de 2008, subordinadas ao tema O que h de novo no Direito do Ambiente?,
patrocinadas pelo Instituto de Cincias Jurdico-Polticas.
Como j vai sendo hbito nos meus escritos dedicados temtica ambiental, devo
expressar o meu profundo agradecimento ao Dr. Tiago Antunes pela leitura atenta e
(muito) crtica que teceu a uma primeira verso deste texto. Os erros e omisses so
da minha inteira responsabilidade.

2
com que encara o dano ambiental, sacrificando a integridade dos recursos
ecolgicos ao conforto ou ao lucro1.
A noo de dano ecolgico o dano causado integridade de um bem
ambiental natural no se imps imediatamente aps a "descoberta" do
Direito do Ambiente. A vocao primacialmente preventiva deste ramo do
Direito justifica, de alguma maneira, este alheamento. Mas a razo
axiolgica principal da resistncia noo de dano ecolgico, prende-se,
julgamos, com a lgica predominantemente antropocntrica que emergiu da
Conferncia do Rio, onde se declarou os seres humanos como "centro" das
preocupaes ambientais (princpio 1). Apesar de, na linha da Declarao de
Estocolmo (1972) e do direito internacional geral , a Declarao do Rio
ter consagrado o princpio da responsabilizao (princpio 2), afirmando a
responsabilizao

por

danos

transfronteirios

como

contrapeso

do

reconhecimento, a cada Estado, do direito soberano de explorar recursos

naturais sitos em territrio estadual, o Direito Internacional do Ambiente
furtou-se a dar soluo aos casos de agresso a bens ambientais em zonas
alheias jurisdio estadual sem consequncias para a populao ou
propriedade

de

qualquer

Estado

(nomeadamente,

atravs

do

reconhecimento de um mecanismo de actio popularis junto dos tribunais

internacionais, maxime do Tribunal Internacional de Justia com vista
denncia de tais situaes)2.
A esta objeco de fundo juntam-se dificuldades prticas de peso, como a
dilao temporal entre facto e dano ecolgico, o fenmeno da poluio
difusa, a convergncia de causas, naturais e humanas, para a produo do
dano ou para o seu agravamento. Bem como a determinao de critrios de
avaliao do dano e a destinao de eventuais quantias pecunirias
impostas ao lesante, sempre que o bem no possa ser ressarcido in natura.
No surpreende, por isso, a deciso proferida no caso Amoco-Cadiz, em
1988, por um tribunal americano, na qual se desestimou todos os pedidos
de ressarcimento de danos ecolgicos provocados na costa francesa pela
1

Segundo Willy De Backer, Director para a Europa da Global Footprint Network, a

"pegada ecolgica" dos portugueses , em mdia, de 5,2 hectares, para uma
capacidade de regenerao de 1,8 hectares/ano... Fonte: Revista Viso, n 805, de
7 de Agosto de 2008, p. 18.
2
Sobre esta questo, fulcral no Direito Internacional do Ambiente, maxime nos
casos de responsabilidade ambiental, reflectimos mais demoradamente nos nossos
Apontamentos sobre a jurisprudncia ambiental internacional, in Elementos de
apoio disciplina de Direito Internacional do Ambiente, Lisboa, 2008, pp. 367 segs.

3
mar negra cujos efeitos se prolongaram por um ano3 mas, em
contrapartida, aplaude-se a deciso da justia francesa no caso Erika
(2008), que adoptou uma perspectiva clara no tocante ao dano ecolgico,
atribuindo

vultuosas

quantias

indemnizatrias

aos

Municpios

mais

afectados4.
To pouco de estranhar o facto de a Comisso de Direito Internacional
das Naes Unidas ter trabalhado durante 50 anos num Projecto de
Conveno

sobre

Responsabilidade

Internacional

dos

Estados

(j

apresentado Assembleia Geral em 2001 e presentemente em discusso),

que no contm normas especficas sobre responsabilidade por danos
ecolgicos5. Finalmente, a delicadeza da questo impede o consenso
necessrio

ratificao

da

Conveno

de

Lugano

(1993),

sobre

responsabilidade civil por actividades perigosas para o ambiente, adoptada

no seio do Conselho da Europa muito provavelmente devido
consagrao de um regime de responsabilidade civil ilimitada, repudiado
pelos operadores econmicos.
O instituto da responsabilidade por danos ecolgicos, em virtude do seu
objecto, confrontado com desafios estimulantes (e dilacerantes), quer no
plano internacional, perante problemas como a alocao de "refugiados
ecolgicos" (por fora do degelo induzido pelo aquecimento global), ou como
a hiptese de compensao por renncia explorao de uma vasta jazida
petrolfera

em

favor

da

conservao

de

uma

reserva

mundial

de

biodiversidade6; quer no plano nacional, enfrentando questes como a prova

do dano (presunes de causalidade) e os critrios do seu cmputo7. Tendo
3

O tribunal invocou a complexidade de aferio dos danos, bem como o facto de

muitos danos se verificarem em zonas fora da jurisdio estadual, em bens
ambientais com o estatuto de res nullius cfr. Alexandre KISS e Jean-Pierre
BEURIER, Droit International de l'Environnement, 3 ed., Paris, 2004, p. 433.
4
Cfr. Agathe VON LANG, Affaire de l'Erika: la conscration du prjudice
cologique par le juge judiciaire, in AJDA, 2008/17, pp. 936 segs.
5
Cfr. Malgosia FITZMAURICE, International responsibility and liability, in
Oxford Handbook of International Environmental Law, coord. Daniel Bodansky, Jutta
Brunn e Ellen Hey, Chippenham, 2007, pp. 1010 segs, 1016 segs.
6
Cfr. a notcia "Para salvar o planeta: comprem ar, no petrleo!", no Courrier
Internacional n 133, de 19 de Outubro de 2007, p. 22: tratou-se de uma iniciativa
do Presidente do Equador, que a 24 de Setembro de 2007 apresentou, na Assembleia
Geral da ONU, uma proposta no sentido de abdicar de explorar uma jazida
petrolfera que "renderia" cerca de 900 milhes de barris/ano devido sua
localizao numa zona (Yasuni) classificada como Reserva da Biosfera pela UNESCO
em 1989.
7
Sobre estes aspectos, veja-se Ana PERESTRELO DE OLIVEIRA, Causalidade e
imputao na responsabilidade civil ambiental, Coimbra, 2006, passim.

4
em considerao as dificuldades e reticncias conotadas com o instituto, o
papel da preveno avulta. Mas, infelizmente, haver sempre lugar para a
responsabilidade, no que respeita a todos os danos ecolgicos significativos
que, consciente ou inconscientemente, o Homem irremediavelmente provoca
no meio natural, porque este constitui o seu suporte vivencial.
As instituies da Comunidade Europeia, levando a srio a prossecuo
da poltica ambiental comunitria, tomaram a dianteira do processo de
elaborao de um quadro normativo de regulao da preveno e reparao
do dano ecolgico atravs da Directiva 2004/35/CE, do Parlamento
Europeu e do Conselho, de 21 de Abril. Esta directiva, cujo prazo de
transposio expirou em Abril de 2007, foi agora transposta atravs do DL
147/2008, de 29 de Julho8.

1. A difcil autonomizao do "dano ecolgico" no quadro normativo anterior

ao DL 147/2008, de 29 de Julho
Em bom rigor, deve comear por dizer-se que o nosso ordenamento jurdico
no autonomizava, at ao recentssimo surgimento do DL 147/2008, de 29
de Julho, o dano ecolgico do dano ambiental. Esta falha , de resto,
expressamente assumida pelo legislador, no Prembulo do diploma:
"Durante muitos anos a problemtica da responsabilidade ambiental foi
considerada na perspectiva do dano causado s pessoas e s coisas. O
problema central consistia na reparao dos danos subsequentes s
perturbaes ambientais ou seja, dos danos sofridos por determinada
pessoa nos seus bens jurdicos da personalidade ou nos seus bens
patrimoniais como consequncia da contaminao do ambiente.
Com o tempo, todavia, a progressiva consolidao do Estado de direito
ambiental determinou a autonomizao de um novo conceito de danos
causados natureza em si, ao patrimnio natural e aos fundamentos naturais
da vida. (...) Assim, existe dano ecolgico quando um bem jurdico ecolgico
perturbado, ou quando um determinado estado-dever de um componente do
ambiente alterado negativamente".
A lacuna era fruto de um concurso de equvocos. Por um lado, a
Constituio no distingue claramente as duas realidades no artigo 52/3 9;
8

Sobre a transposio da directiva: na Alemanha, Eckard REHBINDER,

Implementation of the environmental liability directive in Germany, in Direito e
Ambiente, n 1, 2008, pp. 109 segs; em Itlia, Franco GIAMPIETRO, La disciplina
sostanziale e processuale del danno ambientale, in Direito e Ambiente, n 1, 2008,
pp. 135 segs;
9
Como demonstrmos no nosso Constituio e Ambiente: errncia e
simbolismo, in Textos dispersos de Direito do Ambiente (e matrias relacionadas), II,
Lisboa, 2008, pp. 21 segs, 35-36.

5
por outro lado, a Lei de Bases do Ambiente (Lei 11/87, de 7 de Abril =LBA)
revela uma perspectiva individualista ou grupal do dano ambiental (artigo
40/4 e 5)10; finalmente, a Lei 83/95, de 31 de Agosto (Lei da participao
procedimental e da aco popular = LAP) ignora a diferena radical entre
interesses individuais homogneos e interesses de fruio de bens
colectivos, reduzindo o regime de indemnizao aos primeiros (cfr. o artigo
22/2)11.

insuficincias

inaco

do

tornou-se

legislador

no

especialmente

sentido

da

indesculpvel

correco
aps

destas
esforo

doutrinal de CUNHAL SENDIM, que dedicou a sua dissertao de mestrado

ao problema da reparao do dano ecolgico12.
A no identificao clara do dano ecolgico redundava em que este s
poderia ser atalhado caso resultasse de uma aco lesiva de interesses
individuais, cujo titular movesse uma aco inibitria contra o lesante, a
qual pusesse fim produo da emisso prejudicial para pessoas e bens
naturais. Sublinhe-se, contudo, que o dano a ressarcir seria sempre e
apenas o individual, no o colectivo. A tutela era meramente reflexa e s
pontualmente visaria a reconstituio do statu quo ante, ou similar, ou
mesmo a fixao de medidas compensatrias.
Claro que, em coerncia com o objectivo constitucional de tutela
ambiental, podia defender-se que, apesar da equivocidade das normas do
ordenamento jusambiental, a autores populares (e ao Ministrio Pblico) era
admissvel a propositura de aces inibitrias, precedidas de providncias
cautelares, bem como a deduo de pedidos indemnizatrios por danos
ecolgicos contra os lesantes os quais se traduziriam, preferencialmente,
na reconstituio da situao anterior ocorrncia do dano (artigo 48/1 da
LBA)13. No sendo esta possvel, avanar-se-ia ento para a fixao da
indemnizao pecuniria (artigo 48/3 da LBA); mas com base em que
10

Revelando idntica preocupao, embora tomando como ponto de partida o artigo

41 da LBA, Pedro SILVA LOPES, Dano ambiental: responsabilidade civil e
reparao sem responsvel, in RJUA, n 8, 1997, pp. 31 segs, 50 segs.
11
Cfr. o nosso O Provedor de Justia e a tutela de interesses difusos, in Textos
dispersos de Direito do Ambiente (e matrias relacionadas), II, Lisboa, 2008, pp. 235
segs, 248 segs.
12
Jos CUNHAL SENDIM, Responsabilidade civil por danos ecolgicos, Coimbra,
1998, esp. pp. 130 segs.
13
Deciso exemplar em sede de reparao por equivalente continua a ser a
proferida no Caso das cegonhas brancas sentena do Tribunal Judicial de
Coruche, de 23 de Fevereiro de 1990, proc. 278/89. Por iniciativa do Ministrio
Pblico, uma proprietria rural foi condenada a levantar estacas a fim de substituir
as rvores que ilicitamente abateu e que serviam de poiso e local de nidificao de
cegonhas brancas.

6
critrios (perda de utilidades para o Homem ou reduo de equilbrio do
ecossistema? cmputo dos interesses das geraes presentes e/ou tambm
das

futuras?

considerao

de

equivalncia

quanto

recursos

no

regenerveis ou afirmao da sua infungibilidade?)? E a favor de quem?

Estas interrogaes ficavam sem resposta.
Com a entrada em vigor do DL 147/2008, afirma-se a diferena entre
dano pessoal/patrimonial e dano ecolgico; clarifica-se a legitimidade para
reclamar a sua reparao; fixa-se os critrios de avaliao do dano; indicase as formas da sua reparao. Vejamos em que termos.

2. O regime de responsabilidade por dano ecolgico plasmado no DL

147/2008, de 29 de Julho: descrio sumria
Antes de entrar na descrio do regime incorporado no DL 147/2008, de 29
de Julho (=RPRDE), convm passar em revista, ainda que de forma sinttica,
o contedo da directiva que constitui o seu "farol".
2.1. Os objectivos visados pela directiva 2004/35/CE, do Parlamento
Europeu e do Conselho, de 21 de Abril
"Existem hoje na Comunidade muitos stios contaminados que suscitam riscos
significativos para a sade, e a perda da biodiversidade acelerou-se
acentuadamente durante as ltimas dcadas. A falta de aco poder
resultar no acrscimo da contaminao e da perda da biodiversidade no
futuro. Prevenir e reparar, tanto quanto possvel, os danos ambientais
contribui para concretizar os objectivos e princpios da poltica de ambiente da
Comunidade, previstos no Tratado. (...)
A preveno e a reparao de danos ambientais devem ser efectuadas
mediante a aplicao do princpio do poluidor-pagador, previsto no Tratado e
em consonncia com o princpio do desenvolvimento sustentvel. O princpio
fundamental da presente directiva deve portanto ser o da responsabilizao
financeira do operador cuja actividade tenha causado danos ambientais ou a
ameaa iminente de tais danos, a fim de induzir os operadores a tomarem
medidas e a desenvolverem prticas de forma a reduzir os riscos de danos
ambientais".
desta forma que a directiva 2004/35/CE se apresenta comunidade
jurdica14. Do seu texto, ressaltamos os seguintes objectivos:
14

Sobre o regime da directiva, vejam-se: Lucas BERGKAMP, The proposed

Environmental liability directive, in EELR, 2002/11, pp. 294 segs; Carole
HERMON, La rparation du dommage cologique. Les perspectives ouvertes par
la directive du 21 avril 2004, in AJDA, 2004/33, pp. 1792 segs; Eckard
REHBINDER, Prevention and restitution of pure environmental damage: the EU
directive on environmental liability, in Direito Ambiental visto por ns, Advogados,

7
i) A directiva autonomiza o dano ecolgico e pretende-se como s
aplicvel a este15. Por outras palavras, a reparao dos danos infligidos
pessoa ou propriedade rege-se pelos princpios gerais da responsabilidade
civil16;
ii) A directiva responsabiliza directamente os operadores (das actividades
listadas no Anexo III, quanto responsabilidade objectiva; todos, quanto
responsabilidade subjectiva por leso de espcies e habitats protegidos),
pblicos e privados, no mbito de actividade lucrativa e no lucrativa, pelos
custos de preveno e reparao de danos ecolgicos comprovadamente
causados pela sua actividade. Todavia, o Estado pode optar por suportar os
custos quando no tenha havido culpa do operador ou quando, provada
embora a culpa, o custo for excessivo;
coord. de Mrio Werneck, Bruno Campos Silva, Henrique A. Mouro, Marcus
Ferreira de Moraes, Walter Soares Oliveira, Belo Horizonte, 2005, pp. 395 segs;
Barbara POZZO, La nuova direttiva 2004/35 del Parlamento europeo e del
Consiglio sulla responsabilit ambientale in materia di prevenzione e
riparazione del danno, in RGA, 2006/1, pp. 1 segs, bem assim como os textos
recolhidos em duas publicaes dedicadas ao tema Revista Aranzadi de Derecho
Ambiental, n monogrfico - Estudios sobre la Directiva 2004/35/CE de
responsabilidad por daos ambientales y su incidencia en el ordenamiento
espaol, Navarra, 2005, e La responsabilit ambientale. La nuova direttiva sulla
responsabilit ambientale in materia di prevenzione e riparazione del danno
ambientale, a cura di Barbara Pozo, Milo, 2005.
Sobre a proposta de directiva, Branca MARTINS DA CRUZ, Que perspectivas para
a responsabilidade civil por dano ecolgico? A proposta de directiva
comunitria relativa responsabilidade ambiental, in Lusada, 2001/1-2, pp. 359
sedgs, 363 segs; Lucas BERGKAMP, The proposed environmental liability
directive, in EELR, 2002/11, pp. 294 segs; bem assim como as comunicaes
proferidas na Conferncia Internacional sobre responsabilidade ambiental
promovida, em 2002, pelo British Council e pela Ecosphere, em colaborao com a
Fundao Luso-Americana para o Desenvolvimento e com o Gabinete de Relaes
Internacionais do Ministrio das Cidades, Ordenamento do Territrio e Ambiente,
reunidas no n 10 da Revista de Direito do Ambiente e Ordenamento do Territrio,
2002.
Para uma viso comparada dos sistemas de responsabilidade "ambiental", Luca
GOMIS CATAL, Responsabilidad por daos al medio ambiente, Pamplona, 1998,
pp. 29 segs.
15
No texto da directiva existem, no entanto, referncias a danos para a sade
humana, colaterais no artigo 7/3, 2, in fine, e no Anexo I, 2 e directos (no
que tange ao solo: artigo 2/1/c) e Anexo II, 2.). Quanto aos primeiros, a sua
verificao serve para sobrequalificar como significativos os danos ecolgicos, mas
no dispensa a ecloso de uma leso num bem ambiental natural como fundamento
de aplicao do regime da directiva. Relativamente aos segundos, foroso concluir
no sentido do desequilbrio da soluo encontrada, uma vez que se descartou
qualquer leso ecolgica nas qualidades do solo, filiando-se estes danos
exclusivamente na afectao da sade humana.
Para uma crtica da definio de dano ecolgico constante da directiva (alterao
adversa mensurvel de um recurso natural ou a deteriorao mensurvel do servio de
um recurso natural), Lucas BERGKAMP, The proposed..., cit., pp. 306-307.
16
Cfr. o considerando 14 do Prembulo, e o artigo 3/3 da directiva.

8
iii) A directiva circunscreve os danos ecolgicos aos danos causados s
espcies e habitats protegidos no contexto da Rede Natura 2000, gua e
ao solo, deixando aos Estados a possibilidade de alargar o mbito do dano
ecolgico a outros componentes ambientais17;
iv) A directiva ancora-se no princpio do poluidor-pagador (cfr. o artigo
174/2

do

Tratado

de

Roma),

adere

um

conceito

amplo

de

responsabilidade, que prescinde da ocorrncia do dano. Com efeito, a

directiva prev a possibilidade de imposio de medidas de reparao e de
preveno, perante a ameaa de dano iminente a um dado bem natural 18
o que, em bom rigor, configura mais um duplo fundamento nos princpios
da preveno e da responsabilizao, do que uma concretizao do princpio
do poluidor-pagador (que atende ao mero desgaste dos bens ambientais por
determinadas actividades e se corporiza, na sua expresso pura, em tributos
pagos a ttulo de compensao desse desgaste e afectos recuperao e
promoo do estado de tais bens);
v) A directiva consagra um conjunto amplo de excluses, obrigatrias e
facultativas. Antes de as indicar, convm precisar que o dano (ecolgico) tem
que ser significativo, concreto, quantificvel19 e imputvel atravs do
estabelecimento de um nexo de causalidade facto/dano20.
Quanto s primeiras, e alm da delimitao resultante dos mbitos
objectivo e subjectivo j mencionados, excluem-se:
- danos na sequncia de actos de conflito armado;
- danos provocados por fenmenos naturais de carcter imprevisvel 21 e
irresistvel;
- danos cuja compensao esteja abrangida por instrumentos de Direito
Internacional listados no Anexo IV22;
- danos advenientes de acidentes nucleares;

17

Cfr. os considerandos 4 e 6 do Prembulo, e o artigo 2/1 da directiva.

Cfr. os artigos 5 e 6 da directiva.
19
Cfr., em geral, o considerando 13 do Prembulo e artigo 2/1/a) da directiva. Em
especial quanto s espcies e habitats, Anexo I, 3.
20
Cfr. o artigo 4/5 da directiva.
21
Anote-se esta exigncia, uma vez que, havendo relao entre um dfice de
ponderao de risco relativamente a um evento natural ou omisso de medidas no
sentido da minimizao dos seus efeitos (a devastao provocada pelo furaco
Katrina, em 2006, constitui um exemplo paradigmtico: a fragilidade dos diques de
Nova Orleans estava de h muito diagnosticada...), esta causa de excluso cede.
22
Esta categoria de excluses bem mais significativa do que parece, uma vez que,
como sublinha Carole HERMON (La rparation..., cit., p. 1798), a grande maioria
das convenes no contempla a reparao do dano ecolgico qua tale.
18

9
- danos causados por actividades de defesa nacional ou internacional,
ou relacionadas com a proteco civil23;
- danos provocados por terceiros, apesar das medidas de segurana
serem suficientes e adequadas;
- danos advenientes do cumprimento de uma ordem pelo operador,
emanada das autoridades com competncia em sede de proteco do
ambiente24;
- danos ocorridos em data anterior a 30 de Abril de 200725;
- danos ocorridos posteriormente a 30 de Abril de 2007 que derivem de
uma actividade especfica j terminada nessa data26-27;
-

quaisquer

danos

relativamente

aos

quais,

embora

ocorridos

posteriormente a 30 de Abril de 2007 e independentemente de a actividade

que os provocou se manter, tenham decorrido mais de 30 anos desde o facto
que concretamente lhes deu origem28.
Quanto s segundas, permite-se que os Estados-membros excluam a
responsabilidade do operador, total ou parcialmente o que no o mesmo
que dizer que a reparao fica comprometida, pois nalguns casos as
entidades pblicas competentes em sede de proteco do ambiente
antecipar-se-o, e ainda que possam estabelecer prioridades de reparao
, quando:
- no tenha havido culpa do operador e a actividade foi validamente
autorizada;
- no tenha havido culpa do operador e os danos se filiam em riscos
imprevisveis29;
- o custo da adopo de medidas complementares "tomadas para atingir
o estado inicial ou um nvel similar for desproporcionado em relao aos

23

Estes cinco casos encontram-se descritos no artigo 4 da directiva.

Estas duas hipteses esto contempladas no artigo 8/3/a) e b) da directiva.
25
Cfr. o artigo 17, 1 travesso, da directiva.
26
Cfr. o artigo 17, 2 travesso, da directiva.
27
Conforme nota Mariachiara ALBERTON (Dalla definizione di danno ambinetale
alla costruzione di un sistema di responsabilit: riflessioni sui recenti sviluppi
del diritto europeo, in RGA, 2006/5, pp. 605 segs, 611), o legislador comunitrio
adoptou uma postura de responsabilidade ecolgica no retroactiva, excluindo a sua
aplicao aos casos de "contaminaes antigas" (Altlasten) em virtude da magnitude
econmica da opo contrria.
28
Cfr. o artigo 17, 3 travesso, da directiva.
29
Cfr. os casos descritos no artigo 8 da directiva.
24

10
benefcios ambientais a obter" [artigo 7/3, em articulao com o ponto
1.3.3. b) do Anexo II da directiva]30.
vi) A directiva, porque exclui do seu mbito a reparao de danos
pessoais

patrimoniais

porque

deseja

evitar

situaes

de

locupletamento custa da colectividade , veda a entrega de quantias

pecunirias a particulares31. Esta soluo torna clara, por um lado, a
absoluta preferncia pela reconstituio natural ou, caso esta no seja
possvel, a alocao de quantias pecunirias exclusivamente efectivao
de medidas de reparao, complementares ou compensatrias 32. Por outro
lado, a directiva corta cerce hipteses como a de "dano moral" da
colectividade por perda de qualidade de bens ambientais naturais33;
vii) A directiva, reconhecendo a necessidade de cobertura de riscos
agravados por parte dos operadores, prope aos Estados-membros a tomada
de medidas tendentes a instituir mecanismos de garantia financeira
(seguros; fundos) que permitam a resposta adequada e suficiente s
obrigaes de preveno e reparao de danos ecolgicos 34. Sem impor
desde j o seguro obrigatrio, a directiva estabelece uma data 30 de Abril
30

A que acresce a condio de "as medidas de reparao j realizadas assegurarem

a inexistncia de riscos significativos de efeitos adversos para a sade humana, as
guas ou as espcies e habitats naturais" Anexo II, ponto 1.3.3. a) da directiva. A
situao a que nos reportamos, de reparao complementar, configura uma
exonerao parcial do operador, com base numa avaliao pautada pelo princpio da
proporcionalidade.
31
Cfr. o artigo 3/3, e o Anexo II., pontos 1.d) e 1.1.3. da directiva.
32
Recenseando os principais problemas colocados pela reparao do dano ecolgico
e
identificando
vrios
modelos
comparados,
Luca
GOMIS
CATAL,
Responsabilidad..., cit., pp. 247 segs.
33
Acepo acolhida pela Lei da aco civil pblica brasileira Lei 7.347, de 1985
(com redaco dada pela Lei 8.884, de 1994) , no artigo 1, que menciona "aces
de responsabilidade por danos morais e patrimoniais causados: I - ao meio
ambiente". Sobre esta noo, vejam-se Jos Rubens MORATO LEITE, Dano
ambiental: do individual ao colectivo extrapatrimonial, 2 ed., S. Paulo, 2003,
esp. pp. 265 segs; e Joo Carlos de CARVALHO ROCHA, Responsabilidade civil por
dano ao meio ambiente, in Poltica Nacional do Meio Ambiente, 25 anos da Lei n
6.938/1981, coord. Joo Carlos de Carvalho Rocha, Tarcsio H. P. Henriques Filho e
Ubiratan Cazetta, Belo Horizonte, 2007, pp. 217 segs, 236 segs.
Cremos que, apesar da equivocidade da frmula do artigo 48/3 da LBA, no essa
a inteno do legislador portugus. A "indemnizao especial a definir por legislao"
a que se reporta o preceito (na impossibilidade de restaurao natural) articula-se
com o disposto no artigo 40 da LBA, o qual, como j se referenciou supra no texto,
configura uma viso pessoalista do dano ao ambiente.
Diverso do dano moral da colectividade afigura-se-nos o dano no patrimonial de
entidades com atribuies em matria ambiental como os municpios, ou mesmo
ONGAs. No caso Erika, o tribunal correccional de Paris admitiu a concesso de
montantes indemnizatrios a vrios municpios afectados pela mar negra causada
pelo naufrgio a ttulo de leso da "reputao da colectividade" (por as localidades
serem internacionalmente reconhecidas pelas suas belezas naturais) cfr. Agathe
VON LANG, Affaire de l'Erika:..., cit., pp. 937 segs.

11
de 2010 para a apresentao eventual ("se adequado"), pela Comisso, de
"propostas sobre

um sistema harmonizado de garantias financeiras

obrigatrias" (artigo 14/2 da directiva)35.

2.2. Os reflexos da directiva no DL 147/2008, de 29 de Julho

Depois desta sntese das solues preconizadas pela directiva 2004/35/CE,
passemos ento a compulsar a apreenso que o legislador portugus delas
fez, ao efectuar a sua transposio para o RPRDE. Este diploma constitui
actualmente o diploma aplicvel em sede de preveno e reparao de dano
ecolgico e s36 deste37 na definio do artigo 11/1/d) do RPRDE, dano
ecolgico toda "a alterao adversa mensurvel de um recurso natural ou
a deteriorao mensurvel do servio de um recurso natural que ocorram
directa ou indirectamente".
2.2.1. O alargamento do mbito objectivo de aplicao

34

Note-se que a componente garantstica da directiva foi exigida pelo Parlamento

Europeu, tendo enfrentado forte resistncia dos lbis da indstria, que alegaram a
falta de experincia do sector dos seguros relativamente a danos ecolgicos. Da o
compromisso a que se chegou, adiando a soluo at 2010 cfr. Eckard
REHBINDER, Prevention..., cit., p. 411.
35
Sobre este ponto, ver Armando FEDELI, Le soluzioni assicurative per un
nuovo quadro di responsabilit ambientale, in La responsabilit ambientale..., cit.,
pp. 119 segs; ngel Ruiz DE APODACA ESPINOSA, Garantias financieras y de
reparacin del dao ambiental establecidas en la directiva 2004/35/CE, in
Revista Aranzadi de Derecho Ambiental, n monogrfico, cit., pp. 185 segs.
A Ley 26/2007, de 23 de Outubro, diploma atravs do qual o Estado espanhol
transps a directiva, estabelece um quadro extremamente desenvolvido da matria
das garantias financeiras (Cap. IV), que divide entre Garantias obrigatrias (Seco I:
artigos 24 a 33) e Fundo Estatal de reparao de danos ambientais (Seco II: artigo
34).
36
Esta afirmao pode causar estranheza em razo da existncia de um Captulo II
relativo "responsabilidade civil". Esta incluso desiquilibra o diploma, uma vez
que, no s duplica disposies da Cdigo Civil inquestionavelmente aplicveis em
sede de danos pessoais e patrimoniais ("ambientais"), como desvirtua a vocao de
regulao da reparao de danos ecolgicos, raison d'tre do RPRDE. V. infra, 3.1..
Nesta perspectiva, o artigo 10 do RPRDE pode causar alguma perplexidade ao
falar de "lesados". O que se pretende , como a epgrafe esclarece, excluir casos de
dupla reparao, ou seja, hipteses de sobreposio de pedidos de compensao
financeira por perda de qualidade de um bem natural que constitui fruto de
utilidades econmicas para o seu titular com pedidos de reparao primria,
complementar ou compensatria, do seu estado ecolgico, apresentados
anteriormente por autores populares.
37
Convm referenciar aqui que o dano ao componente solo (na sequncia da
directiva) s releva enquanto fonte de risco para a sade humana artigo 11/e) iii)
e Anexo III, ponto 2. Ou seja, no se trata a de um verdadeiro dano ecolgico.

12
Uma primeira nota para o alargamento do conjunto de bens naturais a
coberto do regime do RPRDE a que o nosso legislador procedeu. Com efeito,
danos ecolgicos, para os efeitos do RPRDE (artigo 11), so todos os danos
causados: gua (ressalvados os efeitos adversos sobre os quais incida o
regime da Lei 58/2005, de 29 de Dezembro Lei da gua); ao solo 38; e s
espcies e habitats protegidos pelo ordenamento nacional. Foi neste ltimo
ponto que o legislador acresceu ao regime da directiva, uma vez que esta
aponta apenas como objecto de proteco as espcies e habitats protegidos
ao abrigo do regime da Rede Natura 2000, enquanto que o RPRDE remete a
identificao para a "legislao aplicvel" que , neste momento, o DL
142/2008, de 24 de Julho (Regime da conservao da natureza e da
biodiversidade).
Nestes termos, os exemplares de fauna e flora protegidos so todos os que
estiverem abrangidos por instrumentos de proteco inseridos no Sistema
Nacional de reas Classificadas, que compreende a Rede Nacional de reas
Protegidas, as reas classificadas da Rede Natura 2000 e outras reas
classificadas ao abrigo de instrumentos internacionais assumidos pelo
Estado portugus (artigo 9/1 do DL 142/2008). Como se v, a Rede Natura
2000 apenas um subsistema de reas protegidas, aplicando-se o RPRDE
ao sistema no seu todo.
2.2.2. O alargamento do mbito subjectivo de aplicao
Tambm no mbito subjectivo o legislador portugus aumentou o raio de
aco da directiva. Na verdade, o RPRDE, no tocante responsabilidade
subjectiva (artigo 13), segue o alargamento que a directiva preconiza
desafectando os lesantes da estrita enumerao de actividades do Anexo III.
Porm, acrescenta-lhe um novo segmento, que respeita aos bens sobre os
quais os danos podem incidir. Assim, enquanto a directiva impe a
responsabilizao, assente na culpa, de todos os sujeitos e entidades,
pblicos e privados, independentemente da actividade, por danos infligidos
a espcies e habitats protegidos ao abrigo do regime da Rede Natura 2000, o
RPRDE acrescenta a este universo a responsabilizao daqueles por
quaisquer danos ecolgicos, desde que compreendidos nas categorias
enunciadas no artigo 11/1/e) ou seja, tambm ao solo e gua.

38

Mas cfr. a nota anterior...

13
2.2.3. As excluses
As excluses a que procede o RPRDE coincidem, ressalvadas as questes
abordadas infra, em 3.4., com as indicadas na directiva (cfr. o artigo 2/2) e
j mencionadas [supra, 2.1.v)]. Existe, todavia, uma questo que tratamos
neste ponto mas que, em bom rigor, integra o problema do mbito objectivo
de aplicao do diploma, e que se prende com o universo de bens naturais
abrangidos pelo regime de preveno e reparao de danos ecolgicos.
Reportamo-nos no considerao dos danos ao ar (e ao subsolo?39) como
danos ecolgicos40.
Com efeito, a directiva no os menciona, mas o RPRDE, porque emitido
no s em razo de uma obrigao
2004/35/CE

como

tambm

de

de transposio da directiva

desenvolvimento

do

regime

de

responsabilizao sumariamente gizado na LBA e, naturalmente, no quadro

da tutela constitucional do ambiente, no pode, arbitrariamente, estabelecer
distines entre bens ambientais merecedores de tutela preventiva,
reconstitutiva e compensatria e bens isentos dela. No h (no deve haver)
bens ambientais de 1 e de 2. Nem deve o legislador revelar um temor
reverencial pelo Direito Comunitrio (rectius: um receio de ser alvo de
aces por incumprimento...) e uma indiferena olmpica pelo Direito
nacional, maxime pela Lei Bsica.
Note-se que a LBA recenseia como bens ambientais naturais, no artigo
6: o ar, a luz, a gua, o solo vivo e o subsolo, a flora e a fauna. Acresce que
o artigo 66/2/a) da Constituio (= CRP) impe, como tarefa do Estado e
demais entidades pblicas, a "preveno da poluio", no fazendo distino
entre recursos afectados por esta. Alm de que os danos ecolgicos a
ressarcir, nos termos do artigo 52/3/a) da CRP (e apesar da equivocidade
do texto do preceito) so relativos ao "ambiente", sem excluso de qualquer
componente.
Da que, das duas uma: ou se conclui que o RPRDE padece de ilegalidade
reforada (cfr. os artigos 280/2/a) e 281/1/b) da CRP), por afronta da LBA
39

A interrogao deve-se a que poder sempre ler-se a referncia ao solo como

abrangendo o subsolo apesar de a LBA os distinguir. Ainda assim, a circunscrio
do dano ao solo como dano sade humana sempre implicar um duplo problema
para o RPRDE: primo, a no considerao do dano ao solo como dano ecolgico;
secundo, a excluso do dano ao subsolo.
40
Lamentando idntica reduo do mbito do dano ecolgico relativamente
perspectiva ampla adoptada pelos tribunais italianos, Ugo SALANITRO, Il
risarcimento del danno all'ambiente: un confronto tra vecchia e nuova
disciplina, in RGd'A, 2008/6, pp. 939 segs, 940.

14
(bem como de inconstitucionalidade indirecta, por reduo do mbito de
proteco das normas constitucionais de tutela do ambiente), na parte em
que omite a referncia ao(s) componente(s) ar (e subsolo); ou, em nome de
uma interpretao til mas forada , se procede a uma leitura do
RPRDE conforme LBA e CRP, considerando dano ecolgico tambm a
degradao significativa, concreta, mensurvel e imputvel a um/vrios
operador(es) das condies ecolgicas do ar41 (e do subsolo), sujeitando
estas leses ao regime de preveno e reparao institudo por aquele
diploma.

2.2.4.

A noo ampla de responsabilidade

preveno/reparao do dano ecolgico

as

modalidades

de

Na linha da directiva, o RPRDE assenta numa compreenso alargada de

responsabilidade, isto , independente da verificao de um dano. O
princpio da preveno, que pontifica no Direito do Ambiente, justifica esta
viso, uma vez que, dada a fragilidade de muitos bens naturais, ofensas
sua integridade podem revelar-se irreversveis (sobretudo quando no
regenerveis)42.
O RPRDE vem confirmar a ideia de que a proteco do ambiente impe
deveres de defesa e promoo da qualidade dos bens ambientais aos
operadores de actividades que possam ter sobre estes efeitos significativos.
Os actos autorizativos estabelecem uma relao para-contratual entre o
industrial/produtor/comerciante

as

entidades

com

competncia

autorizativa, na medida em que, para desenvolverem a sua liberdade de

iniciativa econmica de acordo com os limites impostos pela tutela
ambiental, os operadores ficam adstritos a um conjunto de vinculaes que
configuram deveres de facere, de pati e de non facere densificados atravs
41

Poder-se- objectar incluso do ar em virtude da dificuldade de reparao de

danos a este componente ambiental, que tendero a configurar danos difusos,
excludos pela directiva e de imputao complexa. Mas ainda assim, melhor seria
ficarem compreendidos no mbito de aplicao do RPRDE, partida, mesmo que a
maior parte dos casos no fosse imputvel, chegada.
42
Poderamos mesmo ser tentados a concluir por uma dupla amplitude do conceito
de responsabilidade por dano ecolgico, dadas as hipteses de suportao de custos
pela entidade pblica autorizante ou com competncia especfica sobre o recurso
natural em jogo. Isto , no haveria dualidade entre credor e devedor, pois a
colectividade sofre o dano ecolgico e custeia a sua reparao. No entanto, a
afectao dos custos ao Fundo de Interveno Ambiental (alimentado por coimas e
taxas sobre as garantias financeiras constitudas ao abrigo do RPRDE) faz com que,
na realidade, os patrimnios sejam diferentes.

15
de clusulas modais, mais ou menos precisamente definidas nas leis
sectoriais. Porque o ambiente um bem pblico e frgil, as actividades que
o possam afectar mais significativamente esto sujeitas a um princpio de
proibio sob reserva de permisso, que s se ultrapassa atravs da
concesso das autorizaes necessrias concretizao de tais deveres43.
Sucede que tais autorizaes, porque incidentes sobre uma realidade
permanentemente

mutvel

quer

em

virtude

de

alteraes

de

funcionamento do ecossistema, quer por fora dos progressos tcnicocientficos , esto sujeitas a perodos de vida curtos e, sobretudo, a um
princpio de revisibilidade por alterao de circunstncias44. A relao
estabelecida atravs do acto autorizativo dinmica e cria, para a
Administrao, competncias de fiscalizao que se renovam ao ritmo das
alteraes, fcticas e legislativas, que vo surgindo45. Tais competncias, na
medida em que constituam restries liberdade de iniciativa econmica do
operador, ho-de estar previstas, mesmo que apenas de forma genrica, nos
diplomas aplicveis regulao da actividade46.
Cumpre, pois, entrelaar os poderes de ingerncia administrativa no
tocante determinao de medidas preventivas aos operadores, por um
lado,

com

as

competncias

de

conformao

dinmica

da

relao

autorizativa, bem como com a proibio (genrica) de poluir sediada na LBA

(artigo

26).

Por

outro

lado,

despontam

identicamente

importantes

obrigaes pblicas de preveno, agora de segundo grau (ou seja, aps a

deteco da infraco s normas jus-ambientais, o que no o mesmo que
dizer aps a ecloso do dano47) pela via das competncias conferidas
43

Sobre o(s) dever(es) de proteco do ambiente, veja-se o nosso Risco e

modificao do acto autorizativo concretizador de deveres de proteco do
ambiente, Coimbra, 2007, pp. 152 segs.
44
Vejam-se a ttulo de exemplo os artigos 27/b) do DL 69/2000, de 3 de Maio
(com alteraes posteriores e objecto de republicao pelo DL 197/2005, de 8 de
Novembro); 67/3/a) da Lei 58/2005, de 29 de Dezembro; e 20/3/a) e b) do DL
173/2008, de 26 de Agosto.
45
Vejam-se, a este propsito, Jos Joaquim GOMES CANOTILHO, Actos
autorizativos jurdico-pblicos e responsabilidade por danos ambientais, in
BFDUC, 1993, pp. 1 segs, 38 segs, e o nosso Risco e modificao..., cit., esp. pp.
555 segs.
46
Como consequncia, do princpio da reserva de lei restritiva de direitos
liberdades e garantias (ainda que aqui de natureza anloga): artigos 18/2 e 3, e
165/1/b) da CRP.
47
Pense-se no desrespeito das normas fixando valores de emisso, passvel de
contra-ordenao e mesmo de aplicao de medidas cautelares de suspenso da
laborao: o desrespeito, por si s, pode gerar aces de preveno impostas pelas
entidades com competncia inspectiva (maxime, a IGAOT), sem que se configure,
desde logo, uma ameaa de degradao significativa de um dado componente

16
Administrao no mbito do procedimento sancionatrio (cfr. o artigo 30/2
do RPRDE, e a Lei 50/2006, de 29 de Agosto), maxime no tocante
possibilidade de decretamento de medidas cautelares (cfr. os artigos 41 e
42 da lei 50/2006). Por outras palavras, no no captulo da preveno
que o RPRDE verdadeiramente inova, pois esta dimenso j se encontrava
coberta pelos diplomas sectoriais e pelo regime sancionatrio ficando, no
entanto, reforada. Na reparao/compensao que reside o seu forte.
Ainda assim, relativamente ao dever de adopo de medidas preventivas
previsto no artigo 14 do RPRDE, cumpre esclarecer alguns aspectos:
i) as medidas preventivas so exigveis perante a ameaa iminente de um
dano ecolgico, ou de novos danos subsequentes a uma leso j ocorrida. A
noo de iminncia do dano no estritamente temporal, mas tambm
circunstancial; ou seja, o facto de o dano ser iminente no significa que se
configure como prestes a acontecer (por horas ou dias), mas antes que
esteja reunido (ou em vias de estar reunido) um conjunto de pressupostos
que, no plano da verosimilhana e probabilidade, permita prever, com grau
de certeza razovel, a ecloso daquele (cfr. os artigos 11/1/b) e 5 do
RPRDE)48. Como sublinha Branca MARTINS DA CRUZ, a vertente preventiva
do RPRDE emerge de uma situao de "responsabilidade post-factum,
porque posterior aco lesiva, mas ante-damnum, porque actuada antes da
concretizao do dano que, no fora a interveno preventiva, se verificaria
com toda a probabilidade, segundo dados da experincia e/ou cientficos"49;
ii) a determinao das medidas preventivas obedece aos critrios
constantes do Anexo V [ponto 1.3.1., alneas a) a f)], por remisso do artigo
14/3 do RPRDE; ou seja, precedida de uma ponderao alargada de
factores que a entidade pblica estar especialmente apta a realizar. Da
que, em bom rigor, se possam admitir duas perspectivas: por um lado, a do
operador/sujeito que, perante a ameaa iminente de um dano ecolgico,
toma as medidas que entender aptas para prevenir o dano, de acordo com a
ambiental.
48
A referncia do artigo 5 "possibilidade de prova cientfica" no deve significar,
cremos, a adopo de uma viso minimalista da preveno apenas relativamente
a perigos, eventos determinveis a partir de dados estatsticos firmes ou teorias
cientficas consensuais. Note-se que o preceito menciona "risco" e "perigo", o que
alarga o espectro de antecipao a eventos cuja causalidade pode no estar
absolutamente determinada mas revestir uma probabilidade no descartvel, luz
de conhecimentos plausveis.
49
Branca MARTINS DA CRUZ, Desenvolvimento sustentvel e responsabilidade
ambiental, in Direito e Ambiente, n 1, 2008, pp. 11 segs, 41.

17
melhor tecnologia disponvel, atendendo primacialmente ao custo, ao grau
de xito da medida e aos seus provveis efeitos colaterais noutros
componentes ambientais; por outro lado, a da entidade pblica, que
ponderar estes aspectos mais os efeitos das medidas na sade e segurana
das pessoas, no sistema ecolgico em geral e no contexto socio-econmico
em particular.
Esta sensvel diferena de perspectivas pode levar o operador a escudarse no custo excessivo das medidas e/ou na dificuldade de aferio dos seus
eventuais efeitos colaterais. Por isso, o artigo 14/4 do RPRDE institui um
dever de informao que pretende investir a autoridade competente a
autoridade com competncias especficas no domnio da preveno da
poluio, ou seja, a Agncia Portuguesa do Ambiente (cfr. os artigos 14/5 e
29 do RPRDE, e 16/1 do DL 173/2008, de 26 de Agosto: regime do
licenciamento ambiental) no conhecimento dos dados necessrios
correco das medidas adoptadas, num quadro de ponderao alargada (v.
tambm o n 5/b) do artigo 14 do RPRDE).
Entre uma lgica de custo, em que prepondera o interesse privado, e uma
lgica de eficcia, em que prepondera o interesse pblico, arriscamos prever
uma tendncia para a determinao das medidas preventivas adequadas e
suficientes por parte das entidades competentes e para a sua execuo
subsidiria, a expensas do operador hiptese prevista no artigo 14/5/d)
do RPRDE , esgotadas as possibilidades de execuo atempada por este.
Anote-se que, em "situaes extremas para pessoas e bens", a urgncia
confere autoridade competente a faculdade de prescindir da emisso de
"actos de execuo" de determinao/correco de medidas preventivas,
actuando directamente cfr. o artigo 17/2 do RPRDE50;
50

A recuperao dos custos fica assegurada, na primeira situao de execuo

subsidiria pela prestao de garantias por parte do operador, nos termos do
artigo 19/2 do RPRDE, e na segunda situao de execuo directa, por fora da
urgncia na salvaguarda de bens de valor superior atravs de aco de regresso,
prevista no artigo 17/3 do RPRDE, e num prazo de cinco anos (artigo 19/3 do
RPRDE). A diferena reside em que, no primeiro caso, a existncia de um ttulo
executivo o acto atravs do qual a Administrao notifica o operador da quantia
em dvida, que este liquidar, se necessrio por recurso s garantias financeiras
dispensa a propositura de uma aco declarativa com vista determinao do dbito
(caso o operador no pague voluntariamente). Sobre a execuo coerciva para
pagamento de quantia certa, v. o nosso Contributo para o estudo das operaes
materiais administrativas e do seu controlo jurisdicional, Coimbra, 1999, pp.
133 segs.
Em todas as hipteses em que o operador no seja obrigado a suportar os custos e
seja a autoridade pblica a arcar com eles (cfr. os artigos 19/4, 20/1/b) e 20/3
do RPRDE), as despesas de preveno e reparao repercutem-se no Fundo de

18
iii) a competncia de preveno de danos ecolgicos irrenuncivel 51
constitui um poder-dever da Agncia Portuguesa do Ambiente (artigo 29 do
RPRDE). A tutela do ambiente primacialmente pblica, como o afirmam os
artigos 66/2 da CRP, e 37 da LBA, e preferencialmente preventiva.
Intervindo oficiosamente, a requerimento de interessados (cfr. o artigo 18
do RPRDE) ou na sequncia de informao veiculada pelo operador e uma
vez constatada a insuficincia da actuao deste, a entidade competente
est vinculada a exercer a competncia de tutela preventiva, desde que o
dano iminente se afigure significativo (cfr. o Anexo IV, 7 do RPRDE). Se o
no fizer e o dano efectivamente ocorrer, pode vir a ser responsabilizada
solidariamente com o operador e condenada reparao da leso, nos
termos do RPRDE.
Duas notas: em primeiro lugar, para ressaltar que, em algumas
situaes, a adopo de medidas preventivas positivas (e no meramente
negativas

ou

inibitrias)

muito

dificilmente

poder

ser

assegurada

subsidiariamente pela Administrao, que no domina os processos de

produo. Donde, a vantagem para o operador de, e apesar do custo, as
adoptar, antes que a Administrao seja "forada" a suspender a laborao
(o que acarretar um prejuzo superior). Em segundo lugar, para frisar que
esta competncia "secundria" de preveno de riscos tem a sua primeira
manifestao na conformao dos deveres do operador levada a cabo no acto
autorizativo que lhe permite desenvolver a actividade. Donde, a ocorrncia
de um dano ecolgico em virtude de dfice de ponderao de circunstncias
de risco com base na melhor informao disponvel gera igualmente
responsabilidade

por

facto

ilcito,

que

Administrao

suporta

solidariamente com o operador52.

Interveno Ambiental referido no artigo 23 do RPRDE, criado pela Lei 50/2006, de
29 de Agosto, e regulamentado pelo DL 150/2008, de 30 de Julho (cfr. o artigo 10/2
deste ltimo diploma).
51
Em bom rigor, a alnea d) do n 5 do artigo 14 do RPRDE deveria ser
autonomizada, pois a a discricionaridade de aco contemplada na hiptese
normativa reduz-se drasticamente.
52
A obrigao de indemnizar ser, em regra, solidria com a entidade autorizada
(embora no necessariamente partilhada em igual proporo) J. C. LAGUNA DE
PAZ, Responsabilidad de la Administracin por daos causados por el sujeto
autorizado, in RAP, n 1555, 2001, pp. 27 segs, 54 segs , salvo quando o operador
tiver agido com manifesta m-f, falseando informaes ou induzindo
deliberadamente a Administrao em erro (v.g., juntando pareceres tcnicos
comprados) C. GOOSSENS, Le rgime juridique des autorisations requises
pour lexploitation des tablissements industriels en Belgique, in RISA, n 1,
1953, pp. 608 segs, 670.

19

Quanto s competncias de determinao e adopo de medidas

reparatrias (artigos 15 e 16 do RPRDE e Anexo V)53, elas sediam-se desde
logo no artigo 48 da LBA. Nesta sede, a actuao reparatria sempre
precedida de informao sobre o incidente, permanentemente actualizada,
s autoridades competentes (artigo 15/1/a) do RPRDE) pode revestir um
de dois modelos:
i) Por iniciativa da entidade competente: esta, em face da inrcia ou
insuficincia do operador, determina, nos termos do artigo 16/2 do RPRDE,
as medidas a tomar, aps ouvi-lo, bem assim como os interessados (pblico
em geral, e sujeitos cujos bens possam ser reflexamente visados, em
particular), e ainda, se necessrio, autoridades com competncias de tutela
(ambiental e outras) especialmente aptas no sector em questo, conforme
dispe o artigo 16/4 do RPRDE. A lei no fixa prazo para concluso deste
procedimento, que julgamos, em face da necessidade de actuao rpida,
no dever ultrapassar os 30 dias, podendo prorrogar-se, em situaes de
especial complexidade, at 3 meses;
ii) Por iniciativa do operador: este submete uma proposta de medidas de
reparao do dano, num prazo de 10 dias aps a sua ecloso (artigo 16/1,
in fine, do RPRDE). A entidade competente deve, do mesmo modo e ainda
que a lei o no diga expressamente, convidar os interessados a pronunciarse, nos termos supra referidos, e emitir deciso final, fixando as medidas a
cargo do operador de acordo com os critrios definidos no Anexo V.
Acresce que, em situaes de extrema urgncia, a entidade competente
pode prescindir deste procedimento, nos termos do artigo 17/2 do RPRDE.
A reparao efectiva dos danos ecolgicos obedecer, eventualmente, a
prioridades ditadas pela entidade competente, "atendendo, nomeadamente,
natureza, extenso e gravidade de cada dano ambiental, bem como s
possibilidades de regenerao natural, sendo em qualquer caso, prioritria a
Falando em possibilidade de repercusso de parte do quantum indemnizatrio,
atravs de aco de regresso proposta pelo operador contra a Administrao, Susana
GALERA RODRIGO, La responsabilidad de las administraciones publicas en la
prevencin de daos ambientales, Madrid, 2001, pp. 167 segs.
53
O RPRDE, na senda da directiva, enuncia trs gradaes de medidas
reparatrias: primrias, complementares e compensatrias. As primeiras visam
reconstituir o status quo anterior leso; as segundas pretendem colmatar falhas
eventualmente verificadas ao nvel da restaurao natural, actuando como
reparao por equivalente. Finalmente, as medidas compensatrias tm por
objectivo atenuar o impacto do dano no ecossistema, "corrigindo danos induzidos, ou
seja, aqueles que ocorreram entre a verificao da leso e a sua reparao", "a
ruptura do ciclo natural normal" Carole HERMON, La rparation..., cit., p. 1795.

20
aplicao das medidas destinadas eliminao de riscos para a sade
humana" (artigo 16/3 do RPRDE). Sublinhe-se ainda que, no plano da
reparao de danos causados qualidade da gua e integridade de
espcies e habitats protegidos, a entidade competente pode optar por no
reconstituir

integralmente

estado

ecolgico

inicial,

verificados

os

pressupostos indicados no ponto 1.3.3. do Anexo V.

No que respeita execuo das medidas reparatrias, esta deve obedecer
ao plano previamente fixado e debatido, salvo no que toca a medidas de
minimizao imediatas que acabam por ter mais natureza preventiva de
agravamento dos danos do que reparatria, embora o legislador as tenha
includo no contedo regulatrio do artigo 15 do RPRDE. A execuo deve
ser levada a cabo pelo operador, segundo instrues da entidade
competente e de acordo com plano e prazo previamente fixados [artigo
15/3/c), d) e e) do RPRDE]. Perante a inrcia do operador, a Administrao
actua em execuo subsidiria artigo 15/3/f) do RPRDE.
Diga-se, para finalizar, que o incumprimento das obrigaes: de
preveno, de informao e de reparao, cominado com a aplicao de
sanes contra-ordenacionais, nos termos do artigo 26, bem como de
sanes acessrias, de acordo com o disposto no artigo 27, ambos do
RPRDE (pelas autoridades com competncia de fiscalizao artigo 25).
Os planos aplicativos do RPRDE e da Lei 50/2006, de 29 de Agosto (Leiquadro das contra-ordenaes ambientais) so diversos, na medida em que
incidem

sobre

aspectos

diferentes

da

tutela

ambiental:

preventiva,

reparatria (RPRDE) e repressiva (Lei 50/2006) cfr, de resto, o artigo 30/

2 do RPRDE. No entanto, os poderes de decretamento de medidas cautelares
conferidos s autoridades administrativas ambientais no contexto de um
processo contra-ordenacional movido a um operador que desrespeite as
condies, legais e regulamentares, de laborao, podem como se
comeou por assinalar ser determinantes no sentido da reduo da
amplitude e consequncias do dano ecolgico.

2.2.5. A legitimidade alargada para requerer a preveno/reparao de

danos ecolgicos

21
Tanto a directiva como o RPRDE apostam em fazer do cidado um "zelador
do ambiente" na senda, alis, da CRP, que no artigo 52/3/a) afirma a
consequncia natural do alargamento de legitimidade procedimental e
processual a qualquer cidado para defesa de um bem de fruio colectiva.
De

certa

forma,

ambos

os

diplomas

se

aproveitam

da

eventual

"paralelizao" entre dano ambiental/pessoal e dano ecolgico para convidar

o cidado a tomar a ofensa sua esfera jurdica como pretexto de defesa
tambm dos componentes naturais. Frise-se, todavia, que o objecto do
RPRDE (mau grado a excrescncia do Captulo II...) o dano ao ambiente;
da que o objecto directo da denncia e do pedido de interveno seja a
salvaguarda deste bem jurdico.
O artigo 18 do RPRDE reconhece legitimidade para a denncia de
ameaa iminente54 de dano ecolgico ou de verificao deste (devidamente
documentada) em trs situaes (vide o n 2):
i) Caracterizao de um dano patrimonial directo, actual ou provvel
alnea c);
ii) Caracterizao de um dano pessoal ou patrimonial colateral, actual ou
provvel alnea a)55;
iii) Caracterizao de um dano exclusivamente ecolgico, denuncivel por
qualquer actor popular, nos termos dos artigos 2/1 da Lei 83/95, de 31 de
Agosto, e 53/2 do CPA, a cujo elenco se deve aditar o Ministrio Pblico
(cfr. os artigos 26A do CPC, e 9/2 do CPTA), ou seja, cidados, autarquias,
Ministrio Pblico, fundaes e associaes que tenham a defesa do
ambiente como objecto estatutrio (cfr. tambm o artigo 3 da Lei 83/95).
No podemos deixar de fazer uma brevssima referncia tutela
contenciosa. A natureza pblica do dano ecolgico porque incidente sobre
um bem que, na sua vertente imaterial (indivisvel e inaproprivel),
54

Repare-se que a directiva, no artigo 12/5, admite que os Estados-membros

excluam o alargamento de legitimidade no caso de "mera" ameaa de dano. O
legislador portugus, aqui bem mais ciente do parmetro constitucional e legal,
incluiu esta hiptese.
55
Julgamos que a diferena entre estas duas alneas reside na afectao directa ou
indirecta da esfera jurdica de um sujeito, embora sempre pressuponha a verificao
de um dano ecolgico stricto sensu. No primeiro caso, ao dano ecolgico cumula-se
um dano ao patrimnio do sujeito v.g., contaminao de solos agrcolas que
impossibilita o aproveitamento econmico dos mesmos. No segundo caso, o dano
ecolgico tem total autonomia em face do dano provocado ao sujeito, mas pode,
circunstancialmente, reflectir-se na sua esfera pessoal ou patrimonial v.g.,
descarga de poluentes numa albufeira de barragem onde o sujeito se banha.

22
pblico:

ambiente

determina

propositura,

quer

de

aces

administrativas comuns de condenao na absteno de comportamentos

lesivos do ambiente por parte do operador (precedida de eventual pedido
cautelar), nos termos do artigo 37/2/c) e n 3 do CPTA; quer de aces
administrativas comuns de efectivao da responsabilidade contra o
operador (em eventual solidariedade com a Administrao omissiva), nos
termos do artigo

37/2/f)

do CPTA, nos tribunais administrativos,

independentemente da natureza jurdica do operador 56. A alnea l) do artigo

4/1 do ETAF, embora no configure expressamente uma reserva de
jurisdio administrativa em sede de aco popular, deve ser entendida
como tal. O autntico dano ecolgico sempre rfo: a sua preveno e
reparao s por representantes da colectividade pode ser levada a cabo,
junto dos tribunais especializados em questes jurdico-pblicas.
J assim se no passar caso a alegao diga respeito a um dano pessoal
ou patrimonial do autor da aco, que consumir (pelo menos numa
primeira linha, respeitante dimenso corprea e individual do recurso
natural) a dimenso ecolgica do bem uma vez que a legislao descarta a
possibilidade de atribuio de indemnizao a ttulo de dano moral da
colectividade , e a ofensa seja perpetrada por entidade privada. Por outras
palavras, pretendendo o autor/proprietrio do bem ressarcimento por um
dano que, para si, primacialmente um dano patrimonial ou tutela
cautelar contra a sua efectivao , os tribunais competentes para
conhecerem a aco sero os tribunais cveis sempre que a actuao lesiva
no revestir natureza pblica. Em contrapartida, insistimos, todas as aces
populares para defesa da integridade dos recursos ecolgicos qua tale
devero ser apreciadas pelos tribunais administrativos, ainda que o ofensor
seja privado, pois a indemnizao materializada em prestaes de facere
a realizar no quadro do Anexo V do RPRDE reveste sempre natureza
pblica.
No caso de sobreposio entre dimenses patrimonialista e ecolgica do
bem, cumpre lembrar a proibio de dupla reparao que resulta do artigo
10 do RPRDE, e que se poder levantar perante situaes de necessidade
de ressarcimento que extravasem as operaes de reconstituio natural (ou
56

Para maiores desenvolvimentos sobre esta posio, veja-se o nosso A

ecologizao da justia administrativa: brevssima nota sobre a a alnea l) do n
1 do artigo 4 do ETAF, in Textos dispersos de Direito do Ambiente, Lisboa, 2005,
pp. 249 segs, 266-268.

23
complementar)57. Pense-se, por hiptese, no proprietrio de um montado de
sobreiros cujas rvores morreram por contaminao de lenis freticos, em
que o lesante foi condenado a promover o replantio: a reconstituio natural
(sem embargo do tempo que demorar) no evita o incumprimento de
contratos de fornecimento de cortia assumidos pelo proprietrio so
danos patrimoniais que devem ser ressarcidos nos termos gerais de
Direito58.
Uma ltima nota: a reparao de danos ecolgicos promovida por autores
populares

no

resulta

na

atribuio

de

quantias

pecunirias

aos

peticionantes. Ultrapassando os equvocos da Lei 83/95, de 31 de Agosto e

posicionando-se na linha da directiva, o RPRDE nega a concesso de
"compensaes" a sujeitos/associaes agindo em nome da colectividade,
afastando-se de uma hiptese de dano moral colectivo. Perante um dano
ecolgico, ou h possibilidade de reparao primria ou, no sendo esta
(plenamente) possvel, avana-se para uma indemnizao complementar
e/ou compensatria, conforme explicitadas no Anexo V, 1., visando a
reconstituio natural ou por equivalente. Isto no significa que, em aces
de efectivao da responsabilidade e perante a inrcia do lesante na
execuo das medidas em que foi condenado, os autores no se vejam
forados a pedir a execuo por terceiro ou a execuo para pagamento de
quantia certa59, que reverter para o Fundo de Interveno Ambiental,
conforme dispe o artigo 6/1/d) do DL 150/2008, de 30 de Julho60.
57

Sobre estas hipteses, ver Jos Joaquim GOMES CANOTILHO, Actos

autorizativos..., cit., p. 15.
58
A aco de indemnizao, a ser proposta pelo proprietrio, s-lo- nos tribunais
comuns se o lesante for um particular e no tiver havido convite s autoridades
administrativas para porem fim actividade poluente (se este fosse possvel)
artigo 37/3 do CPTA; caso tenha existido denncia e omisso da autoridade
competente, ento os tribunais administrativos sero competentes, uma vez que a
aco comum ser proposta em litisconsrico passivo necessrio contra o lesante e
contra a Administrao. A opo pelos tribunais comuns, na primeira hipetese,
justifica-se em razo da natureza das coisas: o proprietrio tender a olhar para os
sobreiros perdidos como coisas e no como bens naturais.
J se a actuao judicial for desencadeada por autores desinteressados da vertente
patrimonialista do bem, a avultar a dimenso ecolgica deste e dar-se- primazia
ao contencioso jurdico-pblico. Os tribunais administrativos aplicaro somente o
RPRDE e, no que remanescer de dano patrimonial, o proprietrio poder, com o
limite imposto pelo artigo 10 do RPRDE, propor uma aco contra o lesante para se
ressarcir desse prejuzo.
59
Nos termos do artigo 157/2 do CPTA, que remete para os artigos 933 e segs do
CPC.
60
Do mesmo modo, as quantias obtidas atravs de aces de regresso movidas pelo
Estado para recuperao de custos de medidas de preveno e reparao de danos
ecolgicos tm o Fundo de Interveno Ambiental por destino.

24

2.2.6.

A excluso da obrigao de pagamento dos custos

preveno/reparao; em especial, a responsabilidade objectiva

de

Vimos que a directiva autoriza os Estados-membros a dispensar o operador

de custear as operaes de reparao de danos ecolgicos advenientes de
actividade por si desenvolvida em determinados casos, e nomeadamente
quando inexistir culpa daquele. O legislador portugus aproveitou esta
ressalva e, no artigo 20 do RPRDE, libertou o operador da obrigao de
pagamento de medidas de preveno e reparao num conjunto de
situaes que passaremos a analisar sumariamente, com especial incidncia
dos casos de responsabilizao objectiva61.
O artigo 20 aponta para dois grandes grupos de casos:
I. Responsabilidade por facto de outrem ou instruo administrativa;
II. Responsabilidade objectiva.
I. No primeiro caso, o legislador exige que o operador avance com o
montante em que importam as medidas preventivas ou reparatrias,
reconhecendo-lhe direito de regresso contra o terceiro que provocou a
ameaa de leso ou o dano (no tendo havido incumprimento dos deveres de
cuidado e segurana por parte do operador62), bem como contra a entidade
administrativa que emitiu a ordem ou instruo que concorreu para a
formao da ameaa ou para a produo do dano (e que se no relacione
com a correco de um processo causal lesivo iniciado pelo operador)
artigo 20/1 e 2 do RPRDE. Estas normas sobre transmisso da
responsabilidade no nos levantam dvidas de maior. Devemos sublinhar
que elas so aplicveis independentemente de quem, em concreto, tome as
medidas requeridas o operador ou a Administrao, em execuo
substitutiva ou directa.

61

Para uma viso comparada dos modelos de responsabilidade ambiental objectiva,

Luca GOMIS CATAL, Responsabilidad..., cit., pp. 93 segs.
62
Realce-se uma vez mais que este operador no tem forosamente que lidar com
as actividades constantes do Anexo III do RPRDE, dado que estamos num plano de
responsabilizao subjectiva cfr. os artigos 8 e 13/1.

25
II. No segundo caso, o legislador exime do pagamento de custos de
preveno63 e reparao de danos ecolgicos o operador que, actuando sem
culpa, provoque uma leso ambiental:
a) quer no mbito de actividades listadas no Anexo III64;
b) quer no mbito de qualquer outra actividade no tipicamente conotada
como actividade de risco, com base no estado do conhecimento tcnicocientfico data da ecloso dos factos.
Cumpre comear por assinalar que o artigo 20/3 do RPRDE deve ser lido
conjugadamente, quer com os artigos 7 e 12 do RPRDE, quer e sobretudo,
com o artigo 41 da LBA. Desta primeira aproximao retiram-se duas
ideias: por um lado, admite-se a responsabilizao objectiva por danos
significativos

causados

aos

bens

ecolgicos

advenientes

de

"aces

especialmente perigosas"; por outro lado, este modelo de imputao s

incidir sobre certas actividades, conotadas, luz dos conhecimentos
tcnico-cientficos disponveis, como tipicamente aptas a produzir danos
significativos nos componentes ambientais naturais.
De seguida, deve sublinhar-se que o artigo 20 do RPRDE exclui a
obrigao de pagamento do custo das medidas de preveno e reparao,
mas j no a obrigao de o operador, enquanto entidade mais prxima do
evento lesivo, as adoptar no mais curto prazo. Julgamos que, apesar da
equivocidade da redaco do preceito, esta obrigao de actuao vale, quer
para os casos do n 1, quer para os casos do n 3 embora este ltimo no
63

Temos fortes dvidas sobre a aplicao desta norma em sede puramente

preventiva alis, o legislador fala em preveno no corpo do n 3 mas refere "dano
ambiental" na alnea b)... A nossa descrena assenta em que, reportando-se a norma
a riscos desconhecidos, se torna muito difcil conceber a obrigao de preveno
antes da ecloso do dano. Veja-se, todavia, a posio de Dlton CARVALHO, abrindo
a porta do instituto da responsabilidade civil ao dano futuro (dano hipottico,
eventualmente decorrente do incumprimento de deveres de antecipao de riscos)
A teoria do dano ambiental futuro: a responsabilizao civil por riscos
ambientais, in Direito e Ambiente, n 1, 2008, pp. 71 segs.
Ressalvado o respeito pelo autor e pela criatividade da soluo, concordamos com
Branca MARTINS DA CRUZ quando escreve que tal responsabilidade do mbito
contra-ordenacional, assistindo-lhe "carcter sancionatrio e no reparatrio, como
seria prprio da responsabilidade civil, qual no incumbe gerir a dvida e a
incerteza cientficas, sancionando violaes do princpio da precauo, sob pena de
se desnaturar completamente" Desenvolvimento sustentvel, cit., p. 44.
64
Segundo Jesus JORDANO FRAGA (La responsabilidad por daos ambientales
en el Derecho de la Unin Europea: anlisis de la directiva 2004/35/CE, de 21
de abril, sobre responsabilidad ambiental, in Revista Aranzadi de Derecho
Ambiental, n monogrfico, cit., pp. 13 segs, 25: pronunciando-se a propsito da
directiva), a delimitao de actividades tipicamente perigosas deveria ter sido
estendida s sujeitas a avaliao de impacto ambiental. Salvo o devido respeito, e
dadas as "aberturas" do regime de submisso a AIA (cfr. o artigo 1/4 e 5 do DL
69/2000, de 3 de Maio), este alargamento seria excessivo.

26
esclarea a forma de recuperao das quantias despendidas. O custo ser
suportado pela Administrao, atravs do Fundo de Interveno Ambiental,
devendo o reembolso ser solicitado pelo operador. No ignoramos, todavia,
uma certa ingenuidade desta soluo, na medida em que o diploma afirma
expressamente, no artigo 17/1/c), que a Administrao tem o dever
ainda que "em ltimo recurso" de adoptar todas as medidas necessrias,
quando "o operador no seja obrigado a suportar os custos, nos termos do
presente decreto-lei"...
Deve identicamente realar-se, em terceiro lugar, que cabe ao legislador
uma margem de conformao deste tipo de responsabilidade balizada por
dois princpios: de uma banda, a obrigao de reparao de danos ao
ambiente; de outra banda, o no estrangulamento da actividade econmica
e do progresso cientfico. Na verdade, o instituto da responsabilidade
objectiva, porque prescinde da culpa, deve estar reservado, no contexto da
sociedade de risco, a um (periodicamente revisvel) conjunto circunscrito de
actividades potencialmente perigosas, cujos operadores ficam plenamente
cientes de que, aos custos de produo, caber juntar custos de suportao
de danos colectividade.
Dito isto, torna-se mais fcil compulsar o acerto (ou desacerto...) das
solues decorrentes do artigo 20/3 do RPRDE. Pese a complexidade da
tcnica legislativa utilizada, e sempre considerando que se trata de
responsabilidade sem culpa, pensamos poder retirar-se da norma o
seguinte:
i) No caso de actividades inscritas no Anexo III, o operador ficar isento de
responsabilidade por danos/riscos associados ao funcionamento normal da
instalao65. Trata-se de uma m soluo, que faz impender sobre o Estado
toda e qualquer negatividade que possa resultar de uma actividade
tipicamente perigosa mas autorizada luz dos melhores conhecimentos e
tcnicas disponveis, obnubilando o benefcio econmico que o operador
65

este o significado que nos vemos obrigados a dar frmula empregue pelo
artigo 20/3/i): "emisso/facto expressamente autorizado" + "respeito pelas
condies estabelecidas no acto autorizador" = riscos previsveis + funcionamento
normal. Os riscos imprevisveis esto cobertos pela alnea ii).
Esta soluo corresponde da lei alem de 1990 (artigo 6, 2 da
Umwelthaftungsgesetz), a qual, sublinhe-se, no institui um verdadeiro regime de
responsabilidade por dano ecolgico mas antes por danos ambientais (pessoais e
patrimoniais) Detlev von BREITENSTEIN, La loi allemande relative la
responsabilit en matire d'environnement: pierre angulaire du Droit de
l'Environnement?, in RJE, 1993/2, pp. 231 segs, 235 e 238.

27
dela retira. Tal risco residual deveria ser suportado pelo operador e no
pela comunidade66.
O Estado executa as medidas necessrias e suporta estes custos,
financiando-se a partir do Fundo de Interveno Ambiental cfr. os artigos
17/1/b), 19/5 e 23 do RPRDE.
Em contrapartida, o operador ser responsvel pelos danos/riscos
decorrentes de funcionamento anormal daquela. Estes riscos consideram-se
compreendidos na lea da iniciativa econmica assumida pelo operador que,
detendo os lucros, deve suportar os custos causados por desvios ao
percurso causal normal da actividade e suas consequncias. O operador
executa as medidas necessrias e suporta estes custos, apoiado nas
garantias financeiras que constituiu cfr. os artigos 7, 12, 19/1 e 22
do RPRDE67.
Problemtico , aparentemente, que o operador se veja obrigado pela
totalidade, uma vez que o legislador no fixou tectos indemnizatrios. O
artigo 41/2 da LBA parece apontar para esta situao, de resto comum no
plano da responsabilidade objectiva (cfr. o artigo 508 do CC) embora
possa questionar-se a verdadeira inteno da LBA, conhecendo-se a
confuso em que se enreda quando dispe sobre o "dano ambiental" no
artigo 40. Enfim, a dvida que nos fica a seguinte: no est o legislador
de

desenvolvimento

vinculado

opo

da

LBA

no

tocante

ao

estabelecimento de patamares indemnizatrios? Note-se que o facto de o

RPRDE excluir a atribuio, nos estritos termos da sua aplicao, de
quantias a particulares, no implica o custo-zero das operaes de
reparao... A fixao de um limite (proporcional) indemnizatrio uma
forma de o Estado aliviar o industrial, fazendo recair sobre a sociedade uma
parte do prejuzo, caso o patrimnio (e as garantias) daquele seja(m)
insuficiente(s), em razo da magnitude do dano. Poder-se- considerar que
66

Os altos custos de suportao das medidas reparadoras de danos ecolgicos

provocados por actividades autorizadas sem culpa do operador constituem a razo
por que o Estado alemo decidiu no tomar posio, ao nvel federal, sobre esta
questo, deixando aos Lnder a opo de fazer recair o custo sobre os operadores ou
exclui-los
dessa
obrigao
de
pagamento

Eckard
REHBINDER,
Implementation, cit., p. 113.
67
Perfilhando uma posio idntica quanto interpretao da norma sobre
responsabilidade objectiva da lei italiana que procedeu transposio da directiva
2004/35/CE, Ugo SALANITRO, Il risarcimento, cit., p. 949 (distinguindo entre
danos provocados pela "actividade fisiolgica" da empresa autorizada s
impendendo sobre o operador se a ttulo culposo , e danos provocados por
acidentes recaindo sobre o operador em homenagem ao princpio do poluidorpagador).

28
as isenes fixadas no RPRDE "compensam" a ausncia de tectos
indemnizatrios, no havendo assim violao da LBA? Hesitamos na
resposta positiva.
Acresce uma segunda reflexo, de carcter prtico: tendo em conta a
obrigatoriedade suspensa at 2010 de constituio de garantias
financeiras, ser difcil o surgimento, sem a fixao de limites, pelo menos
de contratos de seguro. A resistncia responsabilidade ilimitada , como
se observou de incio, o grande bice ratificao da Conveno de Lugano,
em virtude da aleatoriedade que representa a contratao de um seguro
contra riscos que facilmente adquirem uma magnitude extrema68. E mesmo
no plano do financiamento a partir de fundos, o no plafonamento destas
indemnizaes pode fazer sangrar perigosamente as reservas.
ii) No caso de actividades no inscritas no Anexo III, nunca h
responsabilizao a ttulo objectivo. Falha aqui a caracterizao da
actividade como "tipicamente perigosa", o que a subtrai a este tipo de
imputao. Trata-se aqui de operacionalizar o compromisso entre proteco
do ambiente e no estrangulamento dos operadores econmicos. O Estado
executa as medidas necessrias e suporta estes custos, financiando-se a
partir do Fundo de Interveno Ambiental cfr. os artigos 17/1/b), 19/5
e 23 do RPRDE.

2.2.7. A obrigatoriedade de constituio de garantias financeiras

O RPRDE estabelece um princpio de obrigatoriedade de constituio de
garantias financeiras no artigo 22 o qual s ter valncia plena a partir
de 1 de Janeiro de 2010 (artigo 34). S os operadores das actividades
abrangidas pelo Anexo III esto vinculados a esta obrigao.
As garantias podem assumir vrias modalidades (seguro; garantia
bancria; participao em fundos ambientais ou outros) artigo 22/2.
Obedecem ao princpio da exclusividade artigo 22/3. E podem sujeitarse a limites mnimos, a fixar pelo Governo, atravs de portaria artigo 22/
4. Sobre qualquer garantia financeira, obrigatria ou facultativa, incidir
uma taxa no montante mximo de 1% do respectivo valor69, que reverter
68

O plafonamento da responsabilidade chegou a ser sugerido no seio do

Parlamento Europeu, mas no passou para a verso final da directiva cfr. Carole
HERMON, La rparation..., cit., p. 1796.
69
Montante concreto a determinar pelo Governo, por portaria (artigo 23/3 do
RPRDE).

29
integralmente a favor do Fundo de Interveno Ambiental (artigo 23/2 e 4
do RPRDE).

3. O regime de responsabilidade por dano ecolgico plasmado no DL

147/2008, de 29 de Julho: abordagem crtica
At aqui, procedemos a uma "leitura" do RPRDE predominantemente
descritiva. A autonomizao do dano ecolgico constitui, para ns, um
enorme passo no sentido da afirmao do Direito do Ambiente enquanto
ramo dedicado, no tutela de bens pessoais e patrimoniais, mas antes
defesa

promoo

de

bens

naturais.

perspectiva

ampla

de

responsabilidade adoptada pelo RPRDE outro dos factores que nos agrada
especialmente, uma vez que concretiza e refora a vertente do "dever de
proteco do ambiente", consignada no artigo 66/1/2 parte, da CRP, mas
normalmente ofuscada pela equvoca presena do "direito ao ambiente".
H, no entanto, alguns pontos na regulao contida no RPRDE que
merecem,

mais

que

uma

leitura,

um

comentrio

menos

favorvel.

Seleccionmos quatro.
3.1. O equvoco da "responsabilidade administrativa"
O RPRDE est dividido por cinco Captulos: I. Disposies gerais; II.
Responsabilidade

civil;

III.

Responsabilidade

administrativa;

IV.

Fiscalizao e regime contra-ordenacional; V. Disposies complementares,

finais e transitrias. O sentido do Captulo III para ns uma incgnita.
Veja-se que o artigo 2/1 do RPRDE estabelece a aplicao do regime de
responsabilidade

por

dano

ecolgico

"uma

qualquer

actividade

desenvolvida no mbito de uma actividade econmica, independentemente

do seu carcter pblico ou privado, lucrativo ou no" (itlico nosso). Ora, se
a considerao da natureza pblica ou privada da actividade no releva,
como explicar a insero de um captulo dedicado "responsabilidade
administrativa"? No se pretende, seguramente, dispensar o recurso Lei
67/2007,

de

31

de

Dezembro,

regime

da

responsabilidade

civil

extracontratual do Estado e demais entidades pblicas, no domnio dos

danos ecolgicos ao cabo e ao resto, o RPRDE inova quanto ao objecto e
quanto execuo da obrigao de indemnizar, mas no dispensa as
normas e modalidades de imputao especficas das entidades pblicas.

30
Nem se almeja, decerto, excluir entidades privadas do mbito de aplicao
do

Captulo

III

isso

equivaleria,

mais

do

que

esvazi-lo,

descaracteriz-lo consideravelmente.
Salvo melhor opinio e reflexo, julgamos que melhor teria sido o
legislador no autonomizar o Captulo III, devendo ter referenciado o
Captulo II pela epgrafe "Responsabilidade pela preveno e reparao de
danos ecolgicos" (suprimindo-se os artigos 12 e 13)70, e criando uma
seco

sobre

responsabilidade

civil,

uma

seco

II

sobre

responsabilidade contra-ordenacional. A referncia responsabilidade

administrativa leva a crer que sobre as entidades administrativas que
recaem todas as obrigaes de preveno e reparao, quando no nada
disso que sucede. A responsabilidade primria do operador, embora as
entidades competentes no se possam demitir das suas tarefas de
preveno e reparao, substituindo-se-lhe, em caso de inaco. Os casos
de interveno pblica (leia-se: das entidades com competncias de
fiscalizao) directa so contados: em casos de urgncia; quando o operador
incumpre as obrigaes de preveno e reparao que sobre si impendem;
quando impossvel, por recurso aos critrios de causalidade enunciados,
identificar o responsvel artigo 17/1.
Num domnio em que de h muito se reclama a unificao do regime de
responsabilidade71, a "limpeza" de conotaes (ainda que meramente
formais) da responsabilidade por dano ecolgico com o regime da
responsabilidade administrativa impor-se-ia. Num diploma dedicado ao
dano ecolgico, no faz qualquer sentido sobretudo para ns, que no
acreditamos na consistncia do "direito ao ambiente"72 a insero de um
Captulo

como

II,

nem

to-pouco

aluso

"responsabilidade

administrativa" na epgrafe do Captulo III. Perdeu-se uma oportunidade de

destrinar claramente ambas as realidades de uma vez por todas, e
agudizou-se o problema da eleio da jurisdio competente para se ocupar
das questes relacionadas com "danos ambientais".
70

Pode contraditar-se, certo, com a observao de que a preveno de danos no

cabe no conceito de "responsabilidade civil" (que exige a verificao de um dano). No
entanto, melhor seria assumir, na lgica especfica do dano ecolgico, um conceito
amplo de responsabilidade, abarcando as vertentes preventiva e reparadora, do que
criar a iluso (e confuso) de que o Captulo III constitui um novo regime de
responsabilidade administrativa.
71
Cfr. Vasco PEREIRA DA SILVA, Responsabilidade administrativa em matria
de ambiente, Lisboa, 1997, max. pp. 13-16.
72
Para a demonstrao cabal das razes desta descrena, veja-se o nosso Risco e
modificao..., cit., pp. 25 segs, max. 111 segs.

31

3.2. A deficiente previso dos casos de actuao directa para preveno e

reparao de danos ecolgicos
Constituindo a preveno e reparao de danos ecolgicos uma tarefa
ineliminvel das entidades pblicas (artigos 9/e) e 66/2 da CRP), certo
que esta obrigao se reparte com os operadores econmicos e demais
sujeitos, uma vez que sobre estes impende identicamente um dever de
proteco do ambiente (artigo 66/1 da CRP). O RPRDE impe aos
operadores operadores econmicos e outros, no caso da imputao
subjectiva a obrigao de executar e custear as medidas preventivas e
reparatrias motivadas pela necessidade de fazer face a danos e ameaas de
danos ecolgicos resultantes da sua actividade. isto que resulta da regra
geral extrada dos artigos 13/1, 14/1 e 15/1/b) e c) do RPRDE. Em
contrapartida, as hipteses de danos provocados por operadores no
identificados; as situaes de extrema urgncia de actuao; e sempre que o
operador no cumprir as obrigaes de reparao necessrias, ficam
entregues, "em ltimo recurso", iniciativa da entidade pblica competente.
Estas hipteses de "actuao directa" esto previstas no artigo 17 do
RPRDE, norma que peca a vrios ttulos:
i) Em primeiro lugar, contm uma previso de execuo subsidiria na
alnea a) do n 1. A execuo subsidiria coloca-se, nos termos do artigo
157/1 e 2 do CPA, nos casos de prestaes fungveis e sempre que o
devedor/operador no cumprir o prazo estabelecido para o cumprimento no
acto de execuo73. Contendo os artigos 14/5/d) e 15/3/f) do RPRDE
normas de habilitao de execuo subsidiria de obrigaes de preveno e
reparao, respectivamente, a norma contida no artigo 17 , no s
deslocada, como desconexa e intil;
ii) Em segundo lugar, o n 2 fala em dispensa de procedimento de fixao
de medidas de preveno por fora da urgncia, sendo certo que este
procedimento no existe...;
iii) Em terceiro lugar, o n 3 dispe sobre a recuperao de custos em
regresso reportando-se aos nmeros anteriores; ora, as alneas b) e c) do n
1 referem-se a hipteses em que tal recuperao impossvel, por no
identificao do operador e por excluso legal...
73

Sobre esta modalidade de execuo coerciva, v. o nosso Contributo..., cit., pp.

140 segs.

32
Estes "pecadilhos" (o primeiro mais que isso...) revelam uma deficiente
tcnica legislativa na construo da hiptese de actuao directa. O
legislador portugus deveria ter buscado inspirao no exemplo espanhol,
cuja norma "irm" o artigo 23 da Ley 26/2007, de 23 de Outubro
dispe o seguinte:
"1. Por requerirlo la ms eficaz proteccin de los recursos naturales,
y de los servicios que stos prestan, la autoridad competente podr
acordar y ejecutar por si misma las medidas de prevencin, de
evitacin de nuevos daos o de reparacin previstas en esta ley,
atendiendo, entre otras, a las seguientes circunstancias:
a) Que no se haya podido identificar al operador responsable y no
quepa esperar a ello sin peligro de que se produzcan daos
medioambientales.
b) Que haya diversos operadores responsables y no sea posible
una distribucin eficaz en el tiempo y en el espacio que garantice la
correcta ejecucin de las medidas.
c) Que se requieran estudios, conocimientos o medios tcnicos que
as lo aconsejen.
d) Que sean necesarias actuaciones en bienes de las
Administraciones pblicas o en los de propriedad privada de terceros
que hagan dificil o inconveniente su realizacin por el operador
responsable.
e) Que la gravedad y la trascendencia del dao as lo exijan.
2. En casos de emergencia, la autoridad competente podr actuar
sin necesidad de tramitar el procedimiento previsto en esta ley para
fijar las medidas reparadoras, de evitacin o de prevencin de los
daos mediambientales o para exigir su adopcin
Una vez desaparecidas tales circunstancias, la autoridad
competente, previa la instruccin del correspondiente procedimiento,
dictar resolucin fijando el importe de los costes de las medidas
ejecutadas en aplicacin de este artculo y el obligado a satisfacerlos,
la cual ser susceptible de ejecucin forzosa.
3. La autoridad competente recuperar del operador o, cuando
proceda, del tercero que haya causado el dao o la amenaza
inminente de dao, los costes en que haya incurrido por la adopcin
de tales medidas de prevencin, de evitacin de nuevos daos o de
reparacin.
No obstante, la autoridad competente podr acordar no recuperar
los costes ntegros cuando los gastos necesarios para hacerlo sean
superiores al importe recuperable. Para tomar este acuerdo ser
necesario la elaboracin de una memoria econmica que as lo
justifique".

3.3. A ausncia de presunes de causalidade e de uma norma sobre

inverso do nus da prova

33
Num domnio como o ambiente, a imputao de danos torna-se muitas
vezes particularmente difcil, em virtude, entre outros, da inexistncia de
informao suficiente sobre as causas do dano e de fenmenos de
causalidade alternativa74. O RPRDE definiu critrios de aferio da
causalidade (artigo 5) e estabeleceu uma presuno de repartio da
responsabilidade em partes iguais no caso de cumulao de aces lesivas
(artigo 4/2). Porm, nem se reporta inverso do nus da prova a favor do
denunciante decorrncia natural do princpio da preveno e da
desigualdade informativa em que se encontra quem detecta um dano
ecolgico face ao lesante75 , nem toma posio no tocante aos casos de
causalidade alternativa aqueles em que vrios sujeitos podem ter
concorrido para o dano, no sendo possvel estabelecer uma causalidade
inquestionvel.
Repare-se que, nem o artigo 4 do RPRDE supre esta falta porque parte
do pressuposto de que a causalidade est aferida , nem to-pouco o artigo
6 do RPRDE a colmata dado que, identicamente, exige a prvia
verificao da causalidade nos termos do artigo 5 do RPRDE. Esta norma
assenta na teoria da causalidade adequada ("...o facto danoso ser apto a
produzir a leso..."), alm de apontar para a prova cientfica do percurso
causal o que reduz grandemente a margem de construo de situaes de
imputao menos firmes.
Claro que o legislador pode sempre escudar-se na reserva da directiva 76
de certa forma compreensvel, na medida em que se dirige a 27 Estadosmembros, com sistemas de responsabilidade muito diversos e num domnio
sensvel, dada a afronta clssica liberdade de poluir entrelida a partir da
iniciativa econmica. No entanto, no plano nacional, poder-se-ia porventura
ter ido um pouco mais alm, seguindo o exemplo alemo, conforme
preconiza Ana PERESTRELO DE OLIVEIRA. Estabelecer uma presuno de
causalidade para casos de responsabilidade alternativa, sobretudo no
74

Cfr. Ana PERESTRELO DE OLIVEIRA, Causalidade..., cit., pp. 107-111.

Ao contrrio do que alguns supem, a inverso do nus da prova constitui
corolrio do princpio da preveno na dimenso de antecipao de riscos (e no da
"precauo"). Cfr. o nosso Risco e modificao..., cit., pp. 409 segs.
76
notrio que o RPRDE vai muito alm do contedo da directiva, uma vez que
esta se demite de avanar quaisquer critrios de estabelecimento de causalidade ou
de repartio de responsabilidade em hipteses de causalidade mltipla (to pouco
em sede de repartio de nus da prova). O recuo da directiva gera um avano da
autodeterminao normativa dos Estados-membros que pode conduzir, conforme
alerta Eckard REHBINDER (Prevention..., cit., p. 400), a um enfraquecimento do
seu mbito regulatrio.
75

34
quadro de um diploma que estabelece a obrigatoridade de constituio de
garantias financeiras, no se revelaria intolervel. E quanto regra da
inverso do nus da prova, ela j se pode considerar uma decorrncia lgica
do princpio da preveno; logo, a sua afirmao expressa no constituiria
surpresa.

3.4. A fraude ao Direito Comunitrio da norma sobre aplicao no tempo

Como afirmmos supra, a norma sobre excluses (artigo 2/2 do RPRDE)
no esgota os casos imunes aplicao do RPRDE. Dos artigos 33 e 35
constam mais algumas hipteses, nomeadamente a prescrio, por um lado,
e os danos ocorridos em data anterior entrada em vigor (ou, ainda que
posteriores, causados por actividade j concluda) do RPRDE.
Ora, a data de incio de vigncia do DL 147/2008 tardia relativamente
ao prazo de cumprimento estabelecido no artigo 19/1 da directiva: 30 de
Abril de 2007. Donde, a obrigao regulatria se ter vencido nessa data, no
podendo, atravs de disposies como os artigos citados, os Estadosmembros reduzir em mais de um ano o mbito normativo da directiva 77.
Note-se que esta dilao do prazo de transposio contribui para um
alargamento dos casos excludos, contrariando a vocao de tutela
ambiental contida no instrumento comunitrio e violando, reflexamente, o
princpio da solidariedade plasmado no artigo 10 do Tratado de Roma.
"Manobras" como esta so, infelizmente, comuns e, no plano especfico do
Direito do Ambiente, j mereceram expressa condenao e repdio do
Tribunal de Justia. Veja-se, por exemplo, o Acrdo de 9 de Agosto de
1994, prolatado no caso Bund Naturschutz Bayern (caso C-396/92), no qual
a Alta Instncia do Luxemburgo rechaou a possibilidade de introduzir no
diploma de transposio um perodo transitrio que defraudaria o termo
inicial de vigncia estabelecido na directiva. Deve, por isso, fazer-se uma
leitura dos artigos referidos (33 e 35 do RPRDE) conforme directiva,
reportando a data de incio de aplicao do RPRDE a 30 de Abril de 2007, e
no a 1 de Agosto de 200878.
77

Tome-se o bom exemplo espanhol que, tendo transposto a directiva com seis
meses de atraso, fez, para os efeitos referidos, retroagir a data de vigncia a 30 de
Abril de 2007 disposio transitria nica, 1.a), da Ley 26/2007, de 23 de
Outubro.
78
Contra, Germn VALENCIA MARTN (El impacto (favorable) de la directiva
2004/35/CE en el sistema espaol actual de responsabilidad por daos
ambientales, in Revista Aranzadi de Derecho Ambiental, n monogrfico, cit., pp. 109

35

4. Balano preliminar dos impactos do DL 147/2008, de 29 de Julho

O RPRDE provoca-nos sentimentos contraditrios. Por um lado, o diploma
d um passo no sentido da autonomizao do dano ecolgico mas
compromete esta ambio no Captulo II... Por outro lado, fixa critrios para
a reparao e compensao do dano ecolgico mas esquece o
estabelecimento da regra da inverso do nus da prova... Por outro lado,
ainda, descrimina deveres de preveno e reparao a cargo dos operadores
sem exonerar a Administrao da competncia primacial de tutela
ambiental que a Constituio lhe confia mas enreda-se em equvocos na
regulao do poder de execuo administrativa... Acresce a m soluo
quanto exonerao do operador de responsabilidade objectiva por riscos
ligados ao normal funcionamento da instalao. E tambm a excluso de
bens ambientais como o ar, o subsolo e o solo do universo de componentes
sujeitos a danos ecolgicos...
H, no entanto, uma expectativa positiva aliado ao efeito da novidade.
Contudo, resta saber como ser este diploma assimilado pelos operadores,
econmicos e jurdicos e pelos tcnicos, a quem caber, em primeira
linha, identificar as "alteraes adversas mensurveis" e "significativas" do
estado dos bens ambientais. Se for levado a srio, haver custos acrescidos,
em dinheiro e em complexidade (de aferio do dano; de determinao das
formas de reparao e compensao), mas daremos passos seguros no
sentido da consolidao do "Estado de Direito Ambiental" intra e
intergeracionalmente falando. Se perdermos (mais) esta oportunidade de
contribuir para a desacelerao da catstrofe ecolgica, mesmo que apenas
no espao deste nosso "jardim beira-mar plantado", who will want to live
forever...?

segs, 150), negando o efeito directo de disposies que imputam obrigaes aos
particulares, com assento em jurisprudncia constante do Tribunal de Justia. Salvo
o devido respeito, julgamos que, aps a prolao do Acrdo de 7 de Janeiro de
2004, no Caso Delena Wells, o mito da proibio de invocao de normas de
directivas entre particulares com vista imposio de deveres de proteco do
ambiente cedeu. Cfr. o nosso A proteco do ambiente na jurisprudncia ambiental
comunitria. Uma amostragem, in Revista de Direito do Ambiente e Ordenamento
do Territrio, ns 14/15, 2009, pp. 33 segs, 63 segs.

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Lisboa, Outubro de 2008
Carla Amado Gomes
Professora Auxiliar da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa
Professora Convidada da Faculdade de Direito da Universidade Nova de Lisboa